Februari 2002
ECN-C--01-127
DE EVENWICHTSPRIJS VOOR EMISSIEREDUCTIE-EENHEDEN
Een actualisatie naar aanleiding van recente ontwikkelingen N.H. van der Linden (ECN) J.P.M. Sijm (ECN) A.P.H. Dankers (ADventures in Sustainable NRG)
Verantwoording Dit rapport is tot stand gekomen in het kader van een opdracht van het Ministerie van Economische Zaken. De begeleidingsgroep voor dit project bestond uit medewerkers van het Ministerie van Economische Zaken en het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke ordening en Milieubeheer. Het project staat bij ECN geregistreerd onder Projectnummer 7.7420.
Abstract In January 2000, ECN published a report on the potential and cost of emission reduction units in the Annex I countries and in the non-Annex I countries. The ECN report presents an analysis of the equilibrium price of a GHG emission reduction unit assuming a fully transparent global market for GHG reduction units. The ECN report was used as background information for the formulation of policies to achieve the emission reduction target of the Netherlands. These policies are presented in two documents: Uitvoeringsnota Klimaatbeleid deel I (UK I) covering the domestic reduction measures en Uitvoeringsnota Klimaatbeleid deel II (UK II) focusing on the potential and costs of JI/CDM options. In early 2002, The Ministry of Economic Affairs and the Ministry of Housing, Spatial Planning and the Environment intend to complete an evaluation of the progress on the implementation of the climate change policies presented in the UK I and UK II. The purpose of this evaluation is to monitor the progress, to identify new developments which have occurred since the publication of the UK I and the UK II and to assess whether these new developments warrant an adjustment of the formulated policies. In this regard, the following recent developments are in particular relevant: • the decision of the US not to ratify the Kyoto Protocol, • agreements achieved during the CoP6 and CoP7 meetings on the use of sinks, • new information became available on reduction cost of concrete projects implemented in the framework of ERUPT, PCF and GEF, • new mitigation studies are available, • further agreement was reached during the CoP6 and CoP7 meetings on various aspects of the implementation of the Kyoto Protocol. The present study aims to bring up to date the ECN 2000 study by incorporating the above recent developments into the analysis. In particular, the present study aims to assess the impact of the above developments on the equilibrium price for an emission reduction unit. The following aspects have been analysed: • agreement on sinks reached during the CoP6 and CoP7 meetings, • exclusion of hot air from the market of tradable emission reduction units, • banking of reduction realised by CDM projects before the year 2008, • assumption that realisable potential of CDM/JI options is 50% of technical identified potential. The analysis show that as a result of the new developments the price of a reduction unit will drop from US$ 4-14 per ton CO2 in the reference scenario to US$ <1-9 ton CO2 in the scenario assuming Kyoto without the US and without a voluntary US reduction target and incorporating the above mentioned aspects. The price range reflects the situation whereby the no-regret options are included in the baseline (upper limit) and are not included in the baseline (lower limit). The experiences from the implementation of concrete emission reduction projects so far indicate that there is a lack of capacity concerning identification, evaluation and monitoring of CDM/JI projects. This could seriously hamper a smooth implementation of the Kyoto Protocol.
2
ECN-C--01-127
INHOUD 1. ACHTERGROND 1.1 ECN-potentieelstudie 1.2 Recente ontwikkelingen 1.3 Doelstellingen
5 5 6 7
2. PRIJSVORMING EMISSIEREDUCTIE-EENHEDEN 2.1 Macro-analyse 2.2 Analyse van projectinformatie 2.2.1 Algemene observaties op basis van reeds uitgevoerde projecten 2.2.2 Belemmeringen bij het genereren van reductie-eenheden
8 8 13 13 15
3. REVIEW VAN RELEVANTE STUDIES 3.1 Review top-down studies 3.2 Vergelijking van modeluitkomsten
17 17 19
4. SAMENVATTING EN CONCLUSIES
20
REFERENTIES
22
ECN-C--01-127
3
4
ECN-C--01-127
1.
ACHTERGROND
In het kader van de internationale afspraken gemaakt tijdens de derde sessie van de Conference of the Parties (CoP) in Kyoto, Japan, in december 1997, heeft Nederland de verplichting op zich genomen om in de periode 2008-2012 te komen tot een reductie van de emissie van broeikasgassen van zes procent ten opzichte van het niveau in het jaar 1990. Het beleid dat is ontwikkeld om deze reductie te realiseren is beschreven in twee beleidsdocumenten: Uitvoeringsnota Klimaatbeleid (UK) Deel I, aangeboden aan de Tweede Kamer in juni 1999, beschrijft de maatregelen in Nederland; en Uitvoeringsnota Klimaatbeleid Deel II, aangeboden aan de Kamer in maart 2000, bevat een overzicht van het beleid met betrekking tot de aankoop van emissiereductie-eenheden in het buitenland. Als achtergrondinformatie bij het opstellen van UK Deel II is gedurende eind 1999 door ECN een studie uitgevoerd in opdracht van DGIS waarbij een inventarisatie is gemaakt van de beschikbare potentiëlen en bijbehorende kosten van emissiereductiemogelijkheden in binnen- en buitenland (Van der Linden et al, 2000). De ECN-studie, hieronder verder aangeduid als ‘potentieelstudie’, had tot doel om meer inzicht te krijgen in de prijsvorming van emissiereductie-eenheden die kunnen worden gerealiseerd in het binnenland of in het buitenland via Certified Emission Reductions (CERs), Emission Reduction Units (ERUs) of emissiehandel. Begin 2002 vindt er een eerste ijking plaats van het Nederlands klimaatbeleid. Deze ijking heeft met name tot doel om te bezien of er de afgelopen jaren ontwikkelingen zijn geweest die bepaalde aanpassingen van het geformuleerde klimaatbeleid noodzakelijk maken. Onderdeel van deze ijking betreft een actualisering van de ECN-potentieelstudie met als doel het identificeren en analyseren van nieuwe ontwikkelingen die de prijs van een emissiereductieeenheid kunnen beïnvloeden. Het voorliggende rapport beschrijft de resultaten van deze actualisatie.
1.1
ECN-potentieelstudie
De ECN-potentieelstudie had tot doel een inventarisatie te maken van potentiëlen en kosten van broeikasgasreductieopties in binnen- en buitenland. Op basis van deze inventarisatie is vervolgens een vraag-aanbodanalyse op wereldschaal gemaakt om te komen tot een inschatting van de prijs van emissiereductie-eenheden. Figuur 1.1 toont het resultaat van deze analyse. 50 40
zonder 'no-regret'
30 met 'no-regret'
[USD/ton]
20 10
vereiste reductie
0 -10 0
2000
4000
6000
8000
-20 -30 -40 -50 [Mton]
Figuur 1.1 Geaggregeerde economische kostencurve voor de wereld als totaal
ECN-C--01-127
5
Wereldwijde CO2-uitstoot in 1990 van Annex-I landen bedroeg circa 14,0 Gton CO2. Volgens de afspraak in het Kyoto Protocol moet dit teruggebracht worden in het jaar 2010 tot circa 13,1 Gton CO2. Volgens het referentiescenario zal de uitstoot van Annex-I landen in 2010 circa 15,9 Gton CO2 bedragen, dus de vereiste reductie (vraag naar reductieopties) bedraagt 2,8 Gton CO2 (aangegeven in Figuur 1.1 door de verticale lijn). Het geaggregeerde wereldwijde aanbod van reductieopties (in Annex-I en niet-Annex I landen) is in Figuur 1.1 weergegeven voor de situatie met en zonder het meenemen van zogenaamde ‘no-regret’ opties. Deze vraag- en aanbodinventarisatie leidt vervolgens tot een (theoretische) evenwichtsprijs in de range van US$ 4 tot US$ 15 per ton CO2 afhankelijk van het wel of niet meenemen van ‘no-regret’ opties. In de prijsrange tot US$ 50 per ton CO2 heeft de ECN-potentieelstudie een jaarlijks reductiepotentieel in het buitenland geïdentificeerd van circa 4400 Mton CO2 (2000 Mton in Midden- en Oost-Europa en 2400 Mton in de niet-Annex I landen). Dit totaal omvat ongeveer 1650 Mton (800 Mton in Midden- en Oost Europa en 850 Mton in niet-Annex I landen) aan reductieopties met negatieve kosten (no-regret). Wordt alleen gekeken naar de positieve kostenrange tot US$ 15 per ton CO2 (de no-regret opties worden dan buiten beschouwing gelaten), dan is het totaal geïdentificeerde jaarlijkse potentieel in het buitenland ongeveer 1150 Mton CO2 (circa 200 Mton in Midden- en Oost-Europa en circa 950 Mton in niet-Annex I). In de ECN-potentieelstudie is op basis van geïdentificeerde potentiëlen en kosten van reductieopties een analyse gedaan om te komen tot een wereldevenwichtsprijs voor reductieeenheden (permits). Het is goed om te beseffen dat er behalve de kosten en potentiëlen nog andere factoren zijn die niet zijn meegenomen in de analyse maar die wel degelijk de prijs kunnen beïnvloeden. De belangrijkste overige factoren zijn: 1. De politieke en economische situatie in een land zijn van groot belang voor de investeringsbeslissingen van private investeerders. 2. De locale capaciteit om projecten te initiëren, ontwikkelen en te implementeren vormt een (grote) hindernis bij de realisatie van reductiepotentieel. 3. Behalve CO2 zijn er nog vijf andere gassen gedefinieerd in het Protocol die kunnen bijdragen aan de reductiedoelstelling. 4. Het vastleggen van CO2 (sinks) is in beperkte mate toegestaan maar is nog niet meegenomen in de bovenstaande analyse. 5. De kosten verbonden aan de voorbereiding, uitvoering en monitoring van een project (transactiekosten) zijn niet meegenomen. 6. In de bovenstaande analyse is geen bovengrens gezet op de hoeveelheid credits die in het buitenland gekocht kunnen worden.
1.2
Recente ontwikkelingen
Sinds de publicatie van UK Deel I en Deel II zijn er belangrijke nieuwe ontwikkelingen geweest binnen het internationale klimaatbeleid die van invloed zijn op het potentieel, op de kosten en dus ook op de prijs van emissiereductie-eenheden. Het gaat dan om de volgende ontwikkelingen: • Het besluit van de VS om het Kyoto Protocol niet te ratificeren. In het Kyoto Protocol is een reductiepercentage van 7 procent ten opzichte van het basisjaar voor de VS voorzien. De Amerikaanse president George W. Bush heeft echter besloten dat hij de senaat niet zal vragen om het Protocol te ratificeren. Waarschijnlijk gaan de Amerikanen wel werken aan een alternatief plan, maar onduidelijk is wanneer dit klaar zal zijn en hoe het eruit zal zien. • Het toestaan van het (ruimer) gebruik van sinks voor een aantal Annex-I landen, zowel in eigen land als in het buitenland via CDM. Op de CoP6 bis bijeenkomst in juli 2001, Bonn, en later op CoP7 in Marrakesh is hierover overeenstemming bereikt. • Nieuwe informatie is beschikbaar met betrekking tot reductiekosten vanuit ERUPT, Prototype Carbon Fund (PCF) en Global Environment Facility (GEF).
6
ECN-C--01-127
• •
1.3
Nieuwe studies zijn verschenen met betrekking tot potentiëlen en kosten van reductiemaatregelen. Tijdens de CoP6 bis in Bonn is overeenstemming bereikt over de uitvoering van het Kyoto Protocol. Tijdens CoP7 in Marrakesh hebben de partijen aangegeven het Protocol te zullen ratificeren en is de Bonn-overeenkomst vastgelegd in een gedetailleerde besluitvormingstekst.
Doelstellingen
Deze nieuwe ontwikkelingen zijn aanleiding om de analyse gepresenteerd in de ECNpotentieelstudie te actualiseren. De belangrijkste doelstellingen van de actualisering zijn: 1. Identificeren en kwantificeren van nieuwe ontwikkelingen die van invloed (kunnen) zijn op de prijsvorming van emissiereductie-eenheden. 2. Verzamelen en evalueren van informatie over reductiekosten van concrete projecten uitgevoerd in het kader van ERUPT, PCF en GEF. 3. Review van relevante studies uitgevoerd sinds de verschijning van UK Deel I en Deel II.
ECN-C--01-127
7
2.
PRIJSVORMING EMISSIEREDUCTIE-EENHEDEN
In dit hoofdstuk worden de belangrijkste effecten van recente ontwikkelingen en besluiten ten aanzien van het Kyoto Protocol op de prijsvorming van emissiereductie-eenheden (permits) gepresenteerd. Allereerst wordt gekeken naar de ontwikkelingen op macroniveau: wat wordt de wereldmarktprijs van een permit uitgaande van een situatie waarbij de drie flexibele mechanismen (emissiehandel, JI en CDM) volledig zijn geïntegreerd en er dus sprake is van een volledig transparant wereld emissiehandelssysteem? Uiteraard is dit een hypothetische situatie. Als er al een volkomen transparante wereldwijde markt zal ontstaan, dan zal het zeker nog vele jaren duren voordat deze situatie is gerealiseerd. Toch is deze exercitie belangrijk om een idee te krijgen voor de orde van grootte van de prijs van een permit. Vervolgens wordt getracht om de macro-analyse te vergelijken met informatie over kosten en prijzen van concrete projecten die zijn of worden uitgevoerd. Deze projectinformatie is nog zeer beperkt vanwege de simpele reden dat een emissiehandelssysteem eigenlijk nog niet bestaat. Wel komen er steeds meer initiatieven die het begin lijken aan te kondigen van het ontstaan van een dergelijk systeem. Het is belangrijk om deze ervaringen (hoe beperkt ook) goed te volgen en te ijken met de uitkomsten van de macro-analyse. Dit geldt met name voor landen als Nederland die op dit moment al heel actief bezig zijn met het uitvoeren van programma’s voor de aankoop van emissiereductie-eenheden (first movers). Verder is het van belang om door deze projecten meer inzicht te krijgen welke institutionele belemmeringen er zijn die de realisatie van commercieel haalbare projecten verhinderen.
2.1
Macro-analyse
De macro-analyse heeft tot doel om tot een schatting te komen van de wereldmarktprijs van een permit in een situatie waarbij een emissiehandelssysteem is opgezet en er sprake is van een volkomen transparante emissiemarkt. Hiervoor is gebruik gemaakt van een statisch, partieel evenwichtsmodel dat het snijpunt bepaalt van de wereldwijde vraag en aanbod van CO2emissiereductie-eenheden. De vraag naar reductie-eenheden is het verschil in emissie-uitstoot tussen de baselineontwikkeling en de Kyoto-doelstelling voor een bepaald land. Het aanbod betreft de technische en niet technische opties om CO2-emissies te reduceren. Reductieopties en bijbehorende kosten zijn geïdentificeerd in niet-Annex I landen (CDM), Midden- en Oost-Europa (JI) en overige Annex-I landen. Die opties worden gekozen waarmee in de vraag voorzien kan worden tegen de laagste kosten. Kwantitatieve informatie over potentiëlen en kosten van emissiereductieeenheden per land (regio) is afkomstig van een review van mitigatiestudies die door de landen zelf zijn uitgevoerd (Van der Linden et al,1999). In Tabel 2.1 staan de resultaten van de macro-analyse vermeld. Op de horizontale as staan drie scenario’s met betrekking tot de mogelijke vraag naar emissiereductie-eenheden door de Verenigde Staten: 1. Scenario 1 betreft het referentiescenario waarin uitgegaan wordt van de situatie dat de VS zich volledig conformeren aan de afspraken zoals neergelegd in het Kyoto Protocol. Dit betekent voor de VS een reductiedoelstelling in het jaar 2010 ten opzichte van de baseline van 1650 Mt CO2.
8
ECN-C--01-127
2. Scenario 2 beschrijft de situatie waarbij de VS niet meedoet aan Kyoto maar wel een eigen beleid ontwikkelt om de uitstoot van broeikasgassen tegen te gaan. Welke instrumenten hiervoor ingezet zullen worden is nog volstrekt onduidelijk, maar in dit scenario is aangenomen dat het beleid erop gericht is op een reductie die 50% bedraagt van de VSdoelstelling in het Kyoto Protocol, ofwel een reductie van 825 Mt CO2 in het jaar 2010 ten opzichte van de baseline. Verder is aangenomen dat deze doelstelling op een zo goedkoop mogelijke manier gerealiseerd dient te worden en het blijft dus mogelijk om reductie eenheden aan te kopen in het buitenland. Hierdoor blijft de VS een vragende partij in een internationaal handelssysteem. 3. Scenario 3 heeft als extreem maar op dit moment zeker niet onrealistisch uitgangspunt dat de VS niet meedoet aan Kyoto en ook niet komt met een eigen reductie programma; er geldt dus geen enkele reductiedoelstelling. Ten tijde van het verschijnen van de ECN-potentieelstudie was het nog niet duidelijk of zogenaamde no-regret opties zich konden kwalificeren voor CDM/JI. Vandaar dat de resultaten in dat rapport gegeven zijn voor zowel de situatie met als zonder no-regret opties (zie Figuur 1.1). Inmiddels is duidelijk dat kwalificatie voor CDM/JI enkel afhangt van de milieuadditionaliteit. Dit zou betekenen dat de situatie zonder no-regret niet relevant meer is en dat in Figuur 1.1 de evenwichtsprijs uitkomt op US$ 4 per ton CO2. Blijft echter nog wel de vraag of no-regret opties wel of niet in de baseline moeten worden opgenomen. Dit zijn immers commercieel haalbare opties die ook zonder klimaatbeleid financieel aantrekkelijk genoeg zijn om uit te voeren.1 Daar kan tegenin gebracht worden dat het feit dat no-regret opties (nog) niet gerealiseerd zijn een aanwijzing is dat er barrières bestaan die implementatie verhinderen. Het verwijderen van deze barrières kan extra kosten met zich meebrengen waardoor opname in de baseline weer minder voor de hand ligt. Vanwege deze onzekerheid is in Tabel 2.1 voor ieder scenario de case met en zonder no-regret opties gepresenteerd. Dit vergemakkelijkt de vergelijking met de ECN-potentieelstudie, maar is ook een weergave van de onzekerheid over welk deel van deze opties in de baseline moet worden meegenomen (Case A: alle no-regret in de baseline; Case B: geen enkele no-regret optie in de baseline). De volgende relevante ontwikkelingen zijn geanalyseerd: 1. CO2-opname: de overeenkomst bereikt tijdens de CoP6 bis in Bonn en later aangepast tijdens CoP7 in Marrakesh geeft partijen de mogelijkheid om een deel van de reductieverplichting te voldoen door middel van projecten die leiden tot een grotere capaciteit voor opname van CO2. Voor ieder Annex-I land is de maximale hoeveelheid aan CO2-opname in het eigen land vastgelegd (voor Annex I totaal circa 430 Mton CO2 en via CDM-projecten totaal circa 170 Mton CO2) die kan meetellen voor de reductiedoelstelling2. Omdat dit type projecten in het algemeen beduidend goedkoper zijn dan energiegerelateerde projecten is er in deze analyse van uitgegaan dat de toegestane hoeveelheid in zijn geheel gebruikt wordt. 2. Hot Air: hot air is de aanduiding voor het verschijnsel dat voor een aantal landen die een periode van ernstige economische terugval hebben ondervonden (met name Rusland en de Oekraïne) de baseline beneden de Kyoto-doelstelling ligt en deze landen derhalve reductieeenheden kunnen verkopen en toch aan hun doelstelling kunnen voldoen zonder een additioneel reductiebeleid te hoeven voeren. Schattingen van de beschikbare hoeveelheid hot air variëren sterk (afhankelijk van baselineveronderstellingen). Uitgegaan is van 450 Mt CO2. Hoewel het is toegestaan om hot air te verhandelen, is het zeker niet ondenkbaar dat (een deel van) de beschikbare hot air wordt doorgeschoven naar de volgende budgetperiode. Door de terugtrekking van de VS is de prijs van een permit aanzienlijk gedaald waardoor het bewaren van hot air voor een volgende budgetperiode wellicht aantrekkelijker is dan verhandelen. Het is ook denkbaar dat landen om politieke redenen hot air niet willen gebruiken voor het halen van 1 2
Strikt genomen zouden no-regret opties om deze reden dus in de baseline opgenomen moeten worden. Voor JIopties leidt dit dan wel weer tot een toename van de hot air met dezelfde hoeveelheid. Dit is inclusief 174 Mton CO2 voor de VS.
ECN-C--01-127
9
de reductiedoelstelling. In deze actualisatie wordt gekeken wat het effect is op de evenwichtsprijs als hot air niet verhandeld wordt en er dus een extra vraag ontstaat naar de overige emissiereductieopties. 3. Banking: In het Kyoto Protocol is opgenomen dat voor reductieopties in niet-Annex I landen die via het CDM worden gerealiseerd de reductie-eenheden vanaf het jaar 2000 meegenomen kunnen worden (dit in tegenstelling tot JI- of reductieopties in Annex-I landen die pas vanaf het jaar 2008 meetellen). Alle reductie-eenheden gegenereerd door CDM-projecten in de periode 2000-2008 kunnen dus overgeheveld worden naar de eerste budgetperiode. Dit principe van banking leidt er toe dat het aanbod in deze budgetperiode groter wordt. In deze analyse is ervan uitgegaan dat CDM-projecten vanaf 2005 geleidelijk reductie-eenheden zullen gaan genereren en dat leidt ertoe dat in het jaar 2010 het totale aanbod van CDM reductie-eenheden ongeveer 20% hoger ligt dan zonder banking. 4. Beperking CDM en JI potentieel: In de analyse is gebruik gemaakt van geaggregeerde aanbodcurves voor CDM- en JI-reductieopties. Deze curven zijn opgesteld aan de hand van een inventarisatie van mogelijke concrete projecten om CO2 te reduceren in de niet-Annex I landen (CDM) en de Annex-I landen van Oost- en Midden Europa (JI). Bij deze inventarisatie is alleen gekeken naar de technische en economische haalbaarheid van projecten. Geen aandacht is besteed aan allerlei mogelijke institutionele/politieke belemmeringen die ertoe zouden kunnen leiden dat potentieel economisch interessante projecten toch niet tot uitvoering komen. Vanwege deze belemmeringen is naar verwachting het daadwerkelijke reductiepotentieel duidelijk minder dan de hoeveelheid die geïnventariseerd is. Om een idee te krijgen van het effect hiervan op de prijs is verondersteld dat het werkelijke reductiepotentieel van CDM en JI 50% is van de geïdentificeerde hoeveelheid. In Tabel 2.1 worden de resultaten gepresenteerd van de drie scenario’s in combinatie met de geanalyseerde ontwikkelingen.
10
ECN-C--01-127
Tabel 2.1 Overzicht van effecten van recente ontwikkelingen en besluiten ten aanzien van de uitvoering van het Kyoto Protocol (uitsluitend CO2) VS: VS: VS: Kyoto-doelstelling1 Nationale doelstelling1 Geen doelstelling1 Case A2 Case B2 Case A2 Case B2 Case A2 Case B2 Vereiste reductie Annex I in 2010 t.o.v. baseline [Mt CO2] 3 Uitgangssituatie Prijs emissierecht [US$/ton CO2] Recente ontwikkelingen: Prijs emissierecht [US$/ton CO2 ] 1. Inclusief CO2-opname 2. Exclusief hot air 1+2 gecombineerd 3. Banking4 1+2+3 gecombineerd 4. Beperking JI en CDM-potentieel5 1+2+3+4 gecombineerd 1)
2) 3)
4) 5)
2830
2830
2010
2010
1185
1185
14,1
3,8
7,9
<1
5,6
<1
9,0 18,6 12,6 12,1 9,9 22,6 19,2
0,7 6,0 3,0 2,6 1,6 12,0 8,8
5,3 10,3 7,6 7,6 6,5 11,9 10,0
<1 1,9 <1 <1 <1 5,2 4,0
2,4 9,0 5,8 4,9 4,5 9,9 9,1
<1 <1 <1 <1 <1 <1 <1
Het scenario ‘VS: Kyoto-doelstelling’ refereert aan de situatie waarin de VS zich volledig conformeren aan de afspraken zoals neergelegd in het Kyoto Protocol. Het scenario ‘VS: nationale doelstelling’ heeft betrekking op de situatie waarin de VS via (vrijwillig) nationaal beleid hun CO2-emissies reduceren. In dit scenario wordt verondersteld dat de reductiedoelstelling van de VS in absolute zin gelijk is aan de helft van de oorspronkelijke Kyoto-doelstelling. Dat wil zeggen, conform de Kyoto-doelstelling zouden de VS naar verwachting 1645 Mt CO2 moeten reduceren. In het scenario ‘VS: nationale doelstelling’ is de reductiedoelstelling derhalve 825 Mt CO2. In het scenario ‘VS: geen doelstelling’ neemt de VS geen enkele reductieverplichting op zich. Case A: exclusief no-regret opties. Case B: inclusief no-regret opties. Voor de Annex-I regio - met name in Midden en Oost-Europa - wordt het no-regret potentieel geschat op 792 Mt CO2 en voor de niet-Annex I regio op 848 Mt CO2. De uitgangssituatie waarin de VS zich conformeren aan de Kyoto-doelstelling komt het meest overeen met de situatie zoals uiteengezet in Van der Linden, et al. (2000). Het belangrijkste verschil is dat in de huidige studie de totale hoeveelheid ‘hot air’ (i.e. 450 Mt CO2) volledig wordt verdisconteerd in de berekeningen, terwijl in Van der Linden, et al. (2000) slechts een deel (i.e. 360 Mt CO2) werd meegenomen. Derhalve valt in de huidige studie de variatiebreedte van de prijs iets lager uit (i.e. tussen 3,8 en 14,1 US$95 per ton CO2) dan in Van der Linden, et al. (2000) (4,2 en 14,9 US$95 per ton CO2). Verondersteld wordt dat als gevolg van ‘banking’ van CDM credits in de jaren 2005-2007 het aanbod van deze credits in de eerste budgetperiode van het Kyoto Protocol (2008-2012) zal toenemen met 20 procent. Verondersteld wordt dat in de eerste budgetperiode van het Kyoto Protocol slechts 50 procent van het technisch geïdentificeerd potentieel aan reductiemogelijkheden in de niet-Annex I regio (CDM) alsmede in de Annex I regio van Midden en Oost-Europa (JI) daadwerkelijk beschikbaar is.
Op basis van de resultaten gepresenteerd in Tabel 2.1 zijn de volgende observaties relevant: 1. Het niet ratificeren door de VS van het Kyoto Protocol leidt tot een daling van de vraag naar emissiereductie-eenheden van 2830 Mton CO2 naar 2010 Mton CO2 met een vrijwillige VSdoelstelling en naar 1185 Mton CO2 zonder VS-doelstelling. Het effect op de prijs van een permit van het niet ratificeren van de VS is aanzienlijk: de nieuwe evenwichtsprijs komt te liggen in de range US$ <1-6 zonder vrijwillige doelstelling van de VS en in de range US$ <1-8 als de VS vrijwillig een doelstelling op zich neemt. De forse daling in prijs betekent ook dat door het niet meedoen van de VS het voor de overige Annex-I landen beduidend goedkoper wordt om aan hun verplichtingen te voldoen. 2. Wordt behalve de terugtrekking van de VS ook nog rekening gehouden met de Bonn/Marrakesh-afspraken over CO2-opname, met de mogelijkheid dat het potentieel aan hot air pas in de volgende budgetperiode gebruikt gaat worden, met banking voor CDM en met de aanname dat slechts 50% van het technische CDM/JI-reductiepotentieel ook daadwerkelijk realiseerbaar is, dan wordt de prijsrange voor een permit US$ <1-9 /ton CO2 zonder VS-doelstelling en US$ 4-10/ton CO2 met VS-doelstelling.
ECN-C--01-127
11
3. De afspraken gemaakt tijdens de CoP6 bis in Bonn met betrekking tot CO2-opname zijn niet onbeduidend. Van de totale Annex-I emissiereductiebehoefte van 1185 Mton CO2 (Kyoto zonder de VS) kan al 420 Mton CO2 (36%) gerealiseerd worden door middel van (goedkope) CO2-opname projecten. Het neerwaartse effect op de permitprijs van alleen dit aspect is dan ook aanzienlijk. 4. Na het wegvallen van de VS is het aspect van hot air nog belangrijker geworden. De geschatte totale hoeveelheid hot air bedraagt circa 450 Mton CO2. Dit is bijna 38% van de totale vraag naar emissiereductie-eenheden na het wegvallen van de VS. Er wordt overwogen (b.v. door PCF) om een deel van de hot air om te zetten in zogenaamde vroege JI-akties. 5. De mogelijkheid van banking resulteert in een aanzienlijk groter aanbod van reductieeenheden gedurende de eerste budgetperiode, en dus in een neerwaartse druk op de evenwichtsprijs. Banking voor CDM-projecten is volgens het Protocol toegestaan en dus reëel. In lijn hiermee is bij JI zogenaamde ‘early crediting’ mogelijk. Dit houdt in dat gastlanden gevraagd wordt om een toezegging te doen aan investeerders in JI projecten dat de reductie gerealiseerd voor 2008 wordt overgedragen in de vorm van Assigned Amounts (Rusland en Roemenië staan hier in principe al positief tegenover). Die overdracht moet dan voldoen aan de regels van emissiehandel. Early crediting verbetert de concurrentiepositie van JI-projecten ten opzichte van CDM-projecten. In Figuur 2.1 wordt voor het referentiescenario en de Scenario’s 2 en 3 aangegeven welke aanbodopties worden gebruikt om aan de totale vraag naar emissiereductie-eenheden te kunnen voldoen. In het referentiescenario bedraagt de totale vraag 2830 MtCO2, in Scenario 2 is dit 2010 Mton CO2 en in Scenario 3 is dit 1185 Mton CO2. Voor een goede interpretatie van Figuur 2.1 is het belangrijk om te beseffen dat het referentiescenario (REF 1-A en REF 1-B) betrekking heeft op de uitgangssituatie, de eerste twee kolommen (prijsrange US$4-14). Hier is hot air wel opgenomen. Scenario’s Sc2-A, Sc2-B, Sc3-A en Sc3-B hebben betrekking op de laatste regel en de laatste twee kolommen in Tabel 2.1 (prijs range US$ 4-10 en US$ <1-9). In deze scenario’s is dus verondersteld dat: 1) hot air niet wordt verhandeld in de eerste budgetperiode; en 2) CO2opname, banking en beperking CDM/JI potentieel is meegenomen. [%] 100
CO2-opname CDM
90
JI
80
Emissiehandel
70
Hot air Binnenland
60 50 40 30 20 10 0 REF 1-A REF 1-B Sc 2-A
Sc 2-B
Sc3-A
Sc3-B
Figuur 2.1 Gebruik van emissiereductieopties in verschillende scenario’s
12
ECN-C--01-127
Het wegvallen van de VS betekent een veel lagere evenwichtsprijs en dus een groter beroep op CDM en JI door de Annex-I landen ten koste van binnenlandse maatregelen. Voor Scenario 3B, dus inclusief de no regret-maatregelen, is het aanbod van reductie-eenheden zo groot in vergelijking met de vraag dat de prijs in het model zakt naar 0. In de praktijk betekent dit dat vraag en aanbod niet meer bepalend zijn maar dat andere factoren (welke verdeling tussen binnen- en buitenland wordt als wenselijk ervaren) bepalend zijn voor de uiteindelijke uitkomst.
2.2
Analyse van projectinformatie
De macro-analyse zoals gepresenteerd in Paragraaf 2.1 is gebaseerd op informatie van geïdentificeerde emissiereductieopties en een inschatting van de kosten van deze opties in Annex-I landen en in de niet-Annex I landen. Deze informatie betreft dus een inschatting van kosten en prijzen van mogelijke projecten om tot een reductie van CO2 te komen. Omdat theorie en praktijk soms twee verschillende dingen zijn lijkt het nuttig om de theoretische informatie te vergelijken met meer concrete informatie afkomstig van projecten die zijn of worden uitgevoerd. Deze concrete projecten kunnen behalve financiële informatie ook meer inzicht geven in de institutionele aspecten die mogelijk belemmerend werken voor het initiëren en implementeren van CDM- en JI-projecten. Informatie over concrete projecten is nog schaars omdat de markt voor emissierechten nog niet bestaat maar heel voorzichtig aan het ontstaan is. Verder was het tot voor kort moeilijk om te spreken over marktwerking omdat zelfs het produkt waarvoor de marktwerking dient te gelden nauwelijks bestond door een gebrek aan een internationaal geaccepteerde definiëring hoe dit produkt tot stand dient te komen. Tijdens de CoP7 in Marrakesh is hierover veel meer duidelijkheid ontstaan en dat zal zeker de ontwikkeling van de emissiehandel bevorderen. De concrete projecten die in deze paragraaf worden besproken dateren alle van voor Marrakesh en zijn het resultaat van ‘first market movers’ die bereid waren het risico te nemen omtrent het eigenhandig definiëren van het produkt met de verwachting dat dit op een later tijdstip door de internationale gemeenschap (UNFCCC/CDM Executive Board) zou worden overgenomen.
2.2.1 Algemene observaties op basis van reeds uitgevoerde projecten Op basis van een (beperkt) aantal concrete emissiereductieprojecten die de laatste jaren zijn uitgevoerd door verschillende instellingen kunnen de volgende algemene observaties gedaan worden die relevant zijn voor de totstandkoming van een markt voor emissiereductie-eenheden. •
De projecten die tot op heden zijn ontwikkeld komen vaak vanuit de hoek van ontwikkelingssamenwerking en richten zich op duurzame energie, rurale elektrificatie, stadsverwarming en in sommige gevallen energiebesparing in kleine en middelgrote industrieën. Echter, nog geen projecten zijn gedaan in de sectoren waar naar verwachting goedkope reductie-eenheden kunnen worden gegenereerd zoals de petrochemische sectoren (inclusief affakkelen, aardgastransporten), transportsectoren en energiebesparing in grootschalige industrieën. Projecten die tot nu toe uitgevoerd zijn resulteren dan ook in relatief kleine hoeveelheden reductie-eenheden en vaak ook tot een relatief hoge prijs voor deze eenheden.
•
Projecten worden vaak ontwikkeld door multilaterale instellingen en/of nationale overheden in Annex-I landen. De particuliere sector is tot op heden nauwelijks betrokken geweest bij de directe projectontwikkeling, alhoewel mag worden verwacht dat deze het op een kosteneffectievere manier zou kunnen doen en dus voor een lagere aanbodprijs voor reductieeenheden. Verder wordt verwacht dat de particuliere sector met name betrokken zal zijn bij projecten die relatief grote hoeveelheden reductie-eenheden genereren.
ECN-C--01-127
13
•
Er is op dit moment een trend zichtbaar dat grote ondernemingen (oliemaatschappijen, grote elektriciteitsbedrijven verenigd in E7), alsmede publieke sectoren (nationale overheden Annex-I landen) bereid zijn om een hoge prijs te betalen voor reductie-eenheden. Dit heeft te maken met enerzijds de Public Relations-waarde van reductie-eenheden die voortvloeien uit duurzame energie/ontwikkelingssamenwerking projecten en anderzijds met de behoefte om deel uit te gaan maken van deze ontwikkelingen betrekking hebbende op een potentiële, interessante nieuwe markt (on-the-job-learning). Deze ontwikkelingen hebben tot resultaat dat in de prijsvorming van reductie-eenheden de kosten voor PR en on-the-job-learning zijn verdisconteerd en er dus een hogere prijs wordt betaald voor reductie-eenheden. Het is echter te verwachten dat dit laatste verschijnsel zich alleen in het beginstadium (eerste 5-6 jaar) van CDM en JI zal voordoen en vervolgens zal uitfaseren.
•
Een goede administratie van de ontwikkelingskosten van projecten in ontwikkelingslanden is meestal niet beschikbaar. Vaak lopen doelstellingen vanuit ontwikkelingssamenwerking (ODA) en doelstellingen vanuit klimaatbeleid door elkaar heen. Dit kan ertoe leiden dat projecten die zijn ontwikkeld binnen ODA kader maar daar verder geen financiering kunnen krijgen overgeheveld worden naar klimaatbeleid. Een flink deel van de voorbereidingskosten worden dan niet meegenomen in de uiteindelijke kostenbepaling van emissiereductie-eenheden.
Uit bovenstaande observaties blijkt dat er nog vele belemmeringen bestaan die een totstandkoming van een volledig transparante emissiemarkt bemoeilijken. Dit is echter niet verrassend en kenmerkend voor het ontstaan van een nieuwe markt. Er zijn ook duidelijk tekenen van vooruitgang. Zo heeft de laatste CoP in Marrakesh weer meer duidelijkheid gebracht met betrekking tot het gebruik van de flexibele instrumenten. Ook het feit dat er 17 particuliere bedrijven participeren in het PCF is een teken dat de private sectoren uit een aantal landen geïnteresseerd beginnen te raken.
Gerealiseerde prijzen van reductie-eenheden Om een indruk te krijgen van de prijs van emissiereductie-eenheden van CDM- en JI-projecten zoals die op dit moment in de praktijk kan worden waargenomen zijn in Tabel 2.2 de resultaten vermeld van de projecten uitgevoerd binnen de PCF- en ERUPT-programma’s en de resultaten van een recente analyse van een geselecteerd aantal projecten uitgevoerd door UNDP (GEF). Tabel 2.2 Afgesproken prijzen van reductie-eenheden PCF 1) PCF 2) Aantal projecten 8 13 Laagste prijs [US$/ton CO2] 2 3 Hoogste prijs [US$/ton CO2] 3 6,5 2,5 3 Gem. prijs [US$/ton CO2] Gem. reductie per project [ton CO2] 2.500.000 1,282.400 1) 2) 3) 4)
ERUPT 3) 5 5,7 10,4 9,7 903.600
UNDP/GEF 4) 8 1~2 25~30 1,5 2.226.000
Projecten in uitvoering zoals vermeld in eerste PCF jaarlijks rapport (sept. 2001). Projecten in de pijplijn die reeds zijn goedgekeurd door het ontvangende land en door het PCF. Resultaten van de eerste Europese ERUPT tender. UNDP intern rapport: ‘Re-examining selected UNDP(GEF) projects as potential CDM projects’. Datakwaliteit voor analyse was beperkt. Gemiddelde prijs per ton CO2 alsmede gemiddelde reductie per project worden gedomineerd door twee grote CH4-projecten. De overige projecten zijn allemaal kleinschalige CDM-projecten.
Op basis van Tabel 2.2 kunnen de volgende conclusies getrokken worden: 1) De (theoretische) prijs voor een reductie eenheid uitgaande van een eigen doelstelling van de VS ligt in de range US$ 4-10 per ton CO2 (zie Tabel 2.1). De ervaringen tot nu toe geven aan dat voor die projecten uitgevoerd in het kader van een reductiedoelstelling (ERUPT) de prijs heel duidelijk aan de bovenkant van deze range zit. Dit is een gevolg van het feit dat op dit moment de emissiehandel nog niet geïntegreerd en zeer beperkt van omvang is. Naar verwachting kan deze prijs naar beneden gaan als de modaliteiten voor deze markt duidelijk
14
ECN-C--01-127
zijn gedefinieerd. De prijs van een reductie eenheid voor projecten niet direct gericht op een reductiedoelstelling (PCF, UNDP/GEF) ligt duidelijk lager. Dit kan verklaard worden uit het feit dat er geen risico wordt gelopen voor het niet realiseren van reductie-eenheden in tegenstelling tot b.v. ERUPT. 2) De prijs bij PCF ligt duidelijk lager dan bij ERUPT. Dit kan voor een belangrijk deel verklaard worden door het feit dat PCF-projecten CDM en/of early credits JI-projecten zijn en dat dus de reductie gegenereerd voor 2008 ook meegenomen worden in tegenstelling tot ERUPT. 3) De reductieomvang van de meeste projecten binnen PCF en ERUPT ligt in de orde van grootte van 1 miljoen ton CO2.
2.2.2 Belemmeringen bij het genereren van reductie-eenheden Momenteel zijn er een beperkt aantal spelers betrokken bij activiteiten gericht op het ontwikkelen en implementeren van CDM- en JI-projecten met als doel om gerealiseerde reductie-eenheden te verhandelen. Daaraan liggen een aantal institutionele, financiële, informatie en andere belemmeringen ten grondslag die hieronder zijn opgesomd. Deze opsomming is niet volledig, maar geeft een beeld van de hoeveelheid en intensiteit aan belemmeringen welke momenteel nog bestaan en waaraan intensief gewerkt dient te worden om een versnelde ontwikkeling en implementatie van CDM- en JI-projecten, alsmede het verhandelen van reductie-eenheden op grote schaal, mogelijk te maken: • Er is een groot gebrek aan capaciteit voor de identificatie, ontwikkeling, implementatie, monitoring en evaluatie van CDM- en JI-projecten. Dit is met name het geval voor nietAnnex I landen en in mindere mate voor de groep Annex-I landen. Momenteel wordt de meeste capaciteit zoals hierboven beschreven aangetroffen bij de ‘first market movers’ zoals bijvoorbeeld het PCF en Nederland. Echter, ook voor deze categorieën geldt dat zij zich onder aan de ‘learning curve’ bevinden en dat er nog veel capaciteit zowel in de breedte als in de diepte dient te worden ontwikkeld om CDM- en JI-activiteiten op grotere schaal plaats te laten vinden. Door de beperkte capaciteit worden er weinig reductie-eenheden gegenereerd en zijn deze tevens relatief duur. • Er is een gebrek aan duidelijke internationale regelgeving op het gebied van baselines, validatie en certificeringsprocedures. Hierdoor kan er niet met zekerheid geïnvesteerd worden in projecten die reductie-eenheden genereren. Het uitblijven van deze regelgeving introduceert een risico waardoor de traditionele en conservatieve investeerders in combinatie met de financiële instellingen (beide categorieën vormen de meerderheid van de investeringsgemeenschap) op dit moment weinig interesse tonen om op significante schaal toe te treden tot CDM- en JI-activiteiten. • Als er al sprake is van internationale regelgeving en procedures dan zijn deze vaak ingewikkeld en komen boven op bestaande investeringsprocedures. Huidige procedures voor bijvoorbeeld CDM (CDM project cycle) zijn zelfs ingewikkelder dan bestaande projectcycli zoals die worden gehanteerd binnen de WereldBank, Europese Unie, Verenigde Naties Ontwikkelings Programma (UNDP), Global Environment Facility (GEF), etc. Deze ingewikkelde procedures vormen een belemmering voor potentiële nieuwkomers zoals die worden verwacht uit de particuliere sectoren. Er is een tendens zichtbaar dat er wordt afgewacht tot er meer duidelijkheid is omtrent de procedures en vervolgens dat de procedures worden vereenvoudigd zodat ze beter aansluiten bij reeds bestaande investeringsprocedures zoals die internationaal worden gehanteerd (bijvoorbeeld ‘technical and financial due diligence’). Er is al eerder opgemerkt dat de afspraken gemaakt tijdens de CoP7 in Marrakesh meer duidelijkheid geven wat betreft de modaliteiten van de flexibele instrumenten. Met name de benoeming van de Executive Board van de UNFCCC (advies commissie met als taak supervisie van CDM) betekent een flinke stimulans voor het duidelijk en transparant krijgen van de procedures en regelgeving voor de flexibele instrumenten.
ECN-C--01-127
15
•
•
16
Veel van de huidige ‘first market movers’ richten zich op relatief kleinschalige projecten waarvan de transactiekosten naar verhouding hoog zijn. Er is tevens met name een focus op duurzame energieprojecten, terwijl sectoren met een groot potentieel zoals grootschalige energiebesparing, affakkelen van oliewinning, lekkages van aardgastransporten en de transport sector nog nauwelijks vertegenwoordigd zijn in CDM- en JI-activiteiten. De redenen voor deze situatie moeten worden gezocht in een combinatie van gebrek aan bekendheid omtrent de mogelijkheden die CDM en JI te bieden hebben en gebrek aan interesse om erin betrokken te raken (zie ook bovenstaande punten). De huidige ‘first movers’ bevinden zich met name in de multilaterale instellingen en nationale publieke sectoren. Historisch gezien zijn de contacten van deze ‘first movers’ met de privé-sectoren beperkt, maar zonder een gezamenlijke inspanning zal er nooit sprake kunnen zijn van significante CDM- en JI-activiteiten. CDM en JI zijn typische voorbeelden van ‘Public Private Partnerships’ (PPPs) en daar is nog weinig ervaring mee opgedaan. Een voorbeeld waarbij zo’n samenwerking wel duidelijk beoogd wordt is het PCF waarin deelnemen 17 particuliere bedrijven en 6 overheden. Verder wordt er vanuit de klimaatgemeenschap vaak gedacht in termen van klimaatprojecten en het volgen van de daarbij behorende internationale regelgeving. Daarbij wordt vaak over het hoofd gezien dat klimaatopbrengsten slechts een beperkt deel vormen van de totale investeringsbenodigdheden (zo’n 10 tot 20% wanneer opbrengsten van reductie-eenheden worden vertaald naar initiële investeringen). Deze verhouding van normaal investeringskapitaal en ‘klimaatinvesteringsgelden’ impliceert dat de klimaatgemeenschap een ondergeschikte rol zal moeten spelen in normale investeringsactiviteiten. Dit vergt een andere opstelling van de huidige generatie klimaatprojectontwikkelaars die teveel trachten de klimaatdoelstellingen primair te stellen in gezamenlijke investeringsprojecten.
ECN-C--01-127
3.
REVIEW VAN RELEVANTE STUDIES
Voor de analyse zoals gepresenteerd in Hoofdstuk 2 is de zogenaamde bottom-up methode gebruikt. Dit betekent dat informatie over kosten en prijzen van emissiereductieopties per technologie, per sector en per land zijn verzameld en vervolgens geaggregeerd tot regioniveau (Annex I, niet-Annex I) en wereldniveau. Deze methode van beneden af bevat dus gedetailleerde technologie informatie, maar houdt geen rekening met allerlei interacties tussen de energiesector en de overige economische sectoren en ook niet met interacties tussen verschillende wereldregio’s (landen). Modellen gebaseerd op de zogenaamde top-down methode hebben deze interacties wel meegenomen, maar zijn daarentegen over het algemeen veel minder rijk aan technologie-informatie. In dit hoofdstuk worden de uitkomsten van de ECN bottom-up methode vergeleken met de resultaten van drie studies die ook als doel hebben te analyseren wat het effect is van het niet meedoen van de VS op de evenwichtsprijs van een permit, maar die alle drie een top-down methode gebruiken. De studies zijn uitgevoerd door het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM, Nederland), het Center for International Climate and Environmental Research (CICERO, Noorwegen) en de International Energy Agency (IEA, Frankrijk).
3.1 •
Review top-down studies Evaluating the Bonn agreement and some key issues; RIVM
Belangrijkste doel van de in dit rapport gepresenteerde analyse is om aan te geven wat de effecten zijn van de uitkomsten van het Bonn akkoord op de milieueffectiviteit en op de economische efficiency van het akkoord. Gebruik is gemaakt van het door het RIVM ontwikkelde FAIR model. Het FAIR model bevat een kostenmodule met marginale emissiebestrijdingskostencurven waarmee de wereldevenwichtsprijs voor een emissiepermit kan worden bepaald en vervolgens ook een inschatting wordt gegeven van de totale kosten die gemaakt moeten worden voor de implementatie van het Kyoto Protocol. In dit model wordt gewerkt met de marginale bestrijdingskostencurven van het CPB WorldScan model. Als referentiescenario is het IPCC SRES A1B-scenario gebruikt. Dit scenario beschrijft een situatie met hoge economische groei (2,9% over de periode 1990-2100 voor de wereld als totaal). Belangrijkste uitgangspunten bij de RIVM-analyse zijn: 1. niet meedoen van de VS, 2. Bonn afspraken betreffende CO2-opname, 3. gekeken is alleen naar CO2-reductie en niet naar de overige broeikasgassen, 4. transactiekosten zijn verondersteld 20% te zijn van de totale investeringskosten, 5. verondersteld is dat slechts 10% van het theoretische CDM-potentieel daadwerkelijk realiseerbaar is. De belangrijkste uitkomsten staan vermeld in Tabel 3.1. In de Scenario’s 1 en 2 is uitgegaan van de situatie voor Bonn, met als cases wel en niet meedoen van de VS. In Scenario 3 is uitgegaan dat de VS niet meedoet en zijn de Bonn afspraken met betrekking tot CO2-opname meegenomen. In alle scenario’s is uitgegaan van een volledig transparante en geïntegreerde wereldemissiehandelssysteem.
ECN-C--01-127
17
Tabel 3.1 Scenarioresultaten RIVM-studie Annex-I Reductie Annex-I CO2-reductie reductie i.v.m. binnenland [Mton] 1990 niveau [%] [%] 1. Kyoto met VS 2. Kyoto zonder VS 3. Kyoto zonder VS met Bonn
2790 870 481
-5,1 +8 +10,6
46 22 14
Prijs CO2 permit [US$/ton] 9,7 4,3 2,4
Annex-I reductiekosten [bUS$] 47 3,5 1,8
Bron: M.G.J. den Elzen en A.P.G. de Moor, RIVM
In het rapport wordt ook een gevoeligheidsanalyse gepresenteerd voor de belangrijkste variabelen. De conclusies van deze analyse zijn als volgt kort samengevat: Het gebruiken van IPCC SRES-scenario’s met duidelijk lagere economische groei heeft een − significant effect op de permitprijs. Voor het B1-scenario (economische jaarlijkse groei van 2,5% over 1990-2100) en het A1-scenario (economische jaarlijkse groei van 2,3% over 1990-2100) daalt de evenwichtsprijs naar 0. Het toepassen van een andere set van marginale bestrijdingskosten (in plaats van de − kostencurven van het WorldScan model is gebruik gemaakt van de kostencurven van het Poles model van de Universiteit van Pierre Mendes, Frankrijk (Patrick Criqui et al, 1999) heeft een duidelijk effect op de evenwichtsprijs die stijgt naar US$ 4,9/ton CO2. − Verhogen van het percentage van CDM-opties dat daadwerkelijk gerealiseerd kan worden van 10% naar 30% heeft weinig invloed op de prijs. Verhogen of verlagen van de transactiekosten (van 20% naar 30% en naar 0%) heeft weinig − effect op de prijs.
•
From small to insignificant: Climate impact of the Kyoto Protocol with and without US: Center for International Climate and Environmental Research (CICERO); June 2001
In deze notitie van CICERO, Oslo, wordt een inschatting gemaakt van de prijs van een permit zowel voor de situatie waarbij de USA meedoet met het Kyoto Protocol als in het geval dat de USA niet meedoet. Gebruik wordt gemaakt van een partieel evenwichtsmodel waarbij de wereld verdeeld is in 32 landen en regio’s (top-down benadering). Er wordt alleen gekeken naar handel van credits tussen Annex-I landen. Omdat de modaliteiten van CDM nog niet bekend zijn wordt deze mogelijkheid verder niet meegenomen, maar opgemerkt wordt wel dat als CDM realiteit wordt dit de prijs verder zal doen dalen. De belangrijkste conclusies van deze berekeningen zijn: 1. Het Kyoto Protocol met de USA leidt tot een wereldwijde reductie van de emissies van 5,5% ten opzichte van het referentiescenario in 2010. Zonder de USA daalt dit percentage tot 0,9%. 2. De prijs van een permit daalt van US$ 15/ton CO2 in een situatie waarbij de USA meedoet, naar US$ 5/ton CO2 in een situatie zonder de USA. 3. Bij het hanteren van een plafond voor het aankopen van credits zoals voorgesteld door de EU stijgt de prijs naar USD 16/ton CO2 als de USA niet meedoet.
•
International Emission Trading: from concept to reality; IEA, 2001
In deze IEA-publicatie wordt ook een kwantitatieve analyse gegeven van de gevolgen voor de emissiemarkt van het niet meedoen van de USA. The IEA-analyse is gebaseerd op een publicatie van de WereldBank waarin verschillende modellen worden gebruikt om de scenario’s door te rekenen. De resultaten van twee modellen worden overgenomen in de IEA-publicatie het model EPPA van MIT, USA, en het model GTEM van ABARE, Australië.
18
ECN-C--01-127
Deze twee modellen kijken niet alleen naar CO2-emissies, maar nemen ook de niet CO2emissies mee. Met deze modellen zijn de volgende scenario’s doorgerekend: − Kyoto Protocol geïmplementeerd zoals afgesproken in december 1997 − Kyoto Protocol zonder de USA − Kyoto Protocol zonder de USA en zonder hot air. De scenarioresultaten worden gegeven in Tabel 3.2. Tabel 3.2 Scenarioresultaten IEA-studie Scenario/model Annex-I CO2-eq.-reductie MIT ABARE Kyoto 2850 1325 Kyoto zonder USA 900 52 Kyoto zonder USA en zonder hot air 980 370
Prijs [US$/ton CO2] MIT ABARE 43,4 16,4 23,6 0,9 25,6 8,6
Bron: IEA
Zowel voor MIT als voor ABARE geldt dat de evenwichtsprijs bepaald is voor handel binnen industrie landen. Mogelijkheden voor reductie door middel van CDM zitten hier nog niet in. De grote verschillen in berekende prijzen hebben met name te maken met verschillen in het referentie scenario en met de inschatting van de omvang van hot air. De hoge prijs in het MITA model gaat uit van een beperkte hoeveelheid hot air. De lage prijs van ABARE is een resultaat van de lage vraag naar reductie-eenheden.
3.2
Vergelijking van modeluitkomsten
In Tabel 3.2 wordt een vergelijking gegeven van de wereld evenwichtspermitprijs zoals berekend door de verschillende instituten voor de volgende situaties: 1. Kyoto-1997: Kyoto Protocol inclusief VS en inclusief handel in hot air, 2. Kyoto-2001, Sit. 1: Kyoto Protocol en Bonn akkoord zonder VS en incl. handel in hot air, 3. Kyoto-2001, Sit. 2: Kyoto Protocol en Bonn akkoord zonder VS en geen handel in hot air. Tabel 3.3 Vergelijking evenwichtsprijs voor permits [US$/ ton CO2] Kyoto-1997 Kyoto-2001 Referentie Situatie 1 ECN 4-14 <1-5,6 RIVM 9,7 4,3 CICERO 1) 15 5 1) IEA GTEM 16,4 0,9 43,4 23,6 IEA EPPA 1)
Kyoto-2001 Situatie 2 <1-9 5,4 2) 16 3) 3,4 32,0
1) betreft handel binnen industrielanden, dus zonder CDM 2) betreft 50% banking van hot air naar volgende budgetperiode 3) betreft implementatie EU voorstel m.b.t. beperkte emissiehandel.
Uit Tabel 3.3 blijkt dat ondanks de verschillende methodologieën, de evenwichtsprijs voor een permit waarop de top-down en bottom-up modellen uitkomen elkaar niet veel ontlopen. Alleen het EPPA model van MIT zit duidelijk hoger dan de andere modellen. Voor een deel kan dit verklaard worden door het gegeven dat de hoeveelheid hot air in EPPA zeer gering is. De huidige afspraken gemaakt tijdens CoP6 bis en CoP7 worden het best beschreven door het scenario Kyoto-2001, Situatie 1. Rekening houdend met het feit dat bij de uitkomsten voor dit scenario voor CICERO en IEA EPPA nog geen rekening gehouden is met CDM, kan geconcludeerd worden dat de evenwichtsprijs voor dit scenario ergens ligt in de onderste helft van de range US$ <1-5 ton/CO2. Deze zeer lage prijs kan een reden zijn voor verkopers van hot air om de hot air niet te verhandelen in de eerste budgetperiode, maar te banken voor de tweede budgetperiode. Dit zal een duidelijk opwaarts effect hebben op de evenwichtsprijs.
ECN-C--01-127
19
4.
SAMENVATTING EN CONCLUSIES
Het Nederlandse beleid gericht op het halen van de Kyoto-doelstelling is beschreven in de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid Deel I en Deel II. Sinds de publicatie van deze beleidsdocumenten in respectievelijk 1999 en 2000 zijn er een aantal belangrijke ontwikkelingen geweest die van wezenlijke invloed zijn op het klimaatbeleid en wellicht aanleiding geven tot bijstelling/aanpassing van dit beleid. Deze ontwikkelingen zijn: 1. het besluit van de VS het Kyoto Protocol niet te ratificeren, 2. de verdere invulling zoals afgesproken tijdens de CoP6 bis in Bonn en CoP7 in Marrakesh van het Kyoto Protocol. Het niet meedoen van de VS heeft een allesoverheersend effect op de milieueffectiviteit van het Kyoto Protocol. De totale reductie van de zes broeikasgassen voor de Annex-I landen in het jaar 2010 ten opzichte van de geschatte baseline ontwikkeling daalt daardoor met circa 2000 Mton CO2-equivalent. Hierdoor zullen de broeikasgasemissies in de Annex-I landen in 2010 naar verwachting niet dalen met 5,2% maar stijgen met 6,2% ten opzichte van het basisjaar 1990. Het wegvallen van de vraag naar reductie-eenheden uit de VS betekent ook een veel lagere evenwichtsprijs voor een reductie-eenheid. In de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid Deel II is nog uitgaan van een prijsrange van US$ 4-14 per ton CO2, waarbij US$ 4 de prijs is als alle noregret opties worden meegenomen en US$ 14 per ton CO2 als de no-regret opties niet worden meegenomen. Zonder de VS zal de evenwichtsprijs naar verwachting terechtkomen in de range US$ <1-6 per ton CO2 (Tabel 2.1, Regel 2, Kolom 5/6). Mocht de VS besluiten om zelf een broeikasgasreductieprogramma op te stellen met een doelstelling die gelijk is aan 50% van de Kyoto-doelstelling dan zal de evenwichtsprijs naar verwachting uitkomen in de range US$ <1-8 per ton CO2 (Tabel 2.1, Regel 2, Kolom 3/4). Wordt verder rekening gehouden met de afspraken over CO2-opname zoals die zijn gemaakt tijdens de CoP6 en de CoP7 dan daalt de prijs nog verder en komt uit op US$<1-3 per ton CO2 zonder VS-doelstelling (Tabel 2.1, Regel 3, Kolom 5/6) en US$ <1-5 per ton CO2 met een vrijwillige VS-doelstelling (Tabel 2.1, Regel 3, Kolom 3/4). De extreem lage prijs die het gevolg is van de hierboven genoemde ontwikkelingen zou een reden kunnen zijn voor de aanbieders van hot air om te wachten met het verhandelen van hot air tot de volgende budgetperiode. Het niet verhandelen van hot air in de eerste budgetperiode in combinatie met de ontwikkelingen zoals beschreven in Paragraaf 2.1 zal de prijs van een reductie-eenheid weer doen stijgen tot US$ <1-9 per ton CO2 in het geval zonder VSdoelstelling en to US$ 4-10 per ton CO2 met een vrijwillige VS-doelstelling (Tabel 2.1, Regel 4, Kolom 5/6 en 3/4). Wordt tenslotte aangenomen dat slechts de helft van alle geïdentificeerde CDM\JI-opties daadwerkelijk realiseerbaar is en wordt ook rekening gehouden met de reductie-eenheden gegenereerd voor 2008 door CDM-projecten dan resulteert dat in een prijsrange van US$ <1-9 per ton CO2 in het geval zonder vrijwillige VS-doelstelling en US$ 4-10 per ton CO2 met een vrijwillige VS-doelstelling (Tabel 2.1 laatste regel).
20
ECN-C--01-127
De belangrijkste conclusies die getrokken kunnen worden op basis van de analyse gepresenteerd in dit rapport zijn: 1. Door het niet ratificeren van het Protocol door de VS zal de totale Annex-I reductieverplichting in het jaar 2010 dalen van circa 2800 Mton CO2 naar ongeveer 1200 Mton CO2. In principe zou deze reductie al voor circa 70% gehaald kunnen worden als de toegestane hoeveelheid aan (goedkope) hot air en CO2-opname volledig wordt gebruikt. Dit betekent wel dat de prijs van een reductie eenheid fors daalt naar een range US$ <1-3 per ton CO2 als de VS verder geen doelstelling hanteert. Deze extreem lage prijs zou een reden kunnen zijn voor de aanbieders van hot air om de hoeveelheid hot air te bewaren voor de volgende budgetperiode. Het wegvallen van de hot air leidt tot een prijsrange voor een reductie eenheid van US$ <1-9 per ton CO2 als de VS niet reduceert. Uit de analyse in Hoofdstuk 2 blijkt dat het drukkende effect op de prijs van het meenemen van de reductie eenheden gegenereerd door CDM-projecten voor 2008 en het opwaartse effect van de aanname dat slechts 50% van het geïdentificeerde CDM/JI-potentieel daadwerkelijk gerealiseerd kan worden ongeveer even groot zijn. De prijsrange die behoort bij de case waarbij alle recente ontwikkelingen zijn meegenomen is US$ <1-9 per ton CO2 in het geval de VS geen eigen doelstelling heeft en US$ 4-10 per ton CO2 met een VSdoelstelling. De range wordt dan bepaald door het wel of niet opnemen van de no-regret opties in de baseline. Naar verwachting zal een belangrijk deel van de no-regret opties als CDM\JI gerealiseerd kunnen worden en is het daarom aannemelijk dat de evenwichtsprijs in de onderste helft van deze range terecht komt. 2. Een vergelijking met andere studies die gekeken hebben naar de effecten van het niet meedoen van de VS op de prijs van een emissiereductie-eenheid leert dat er een zekere mate van wetenschappelijke consensus bestaat daar waar het gaat om de omvang van het effect op de prijs en de absolute waarde van de nieuwe evenwichtsprijs. 3. De eerste ervaringen opgedaan bij de uitvoering van concrete projecten in het kader van PCF, ERUPT en UNDP/GEF tonen aan dat de uitvoering van deze projecten over het algemeen moeilijk van de grond komt. Er bestaat nog veel onduidelijkheid over hoe de baselines opgesteld moeten worden en welke procedures precies doorlopen moeten worden. Ook is er een groot gebrek aan capaciteit voor de identificatie, ontwikkeling, implementatie, monitoring en evaluatie van CDM- en JI-projecten. Deze zaken verhogen het risico voor de investeerder en werken dus prijsverhogend. Dit is ook een verklaring waarom de particuliere sector tot nu toe nog weinig actief is geweest bij het ontwikkelen van projecten. Een grotere betrokkenheid van de particuliere sector zou tot een prijsdaling kunnen leiden.
ECN-C--01-127
21
REFERENTIES ADEME (2001): Cross country comparison on energy efficiency indicators. Phase 6, Final Report to the EU (SAVE), Volume 1-4, Paris, 2001. Cicero (2001): From small to insignificant: Climate impact of the Kyoto Protocol without US. Hagem, C., B. Holtsmark, Cicero Policy Note 2001:1. Criqui, P, A. Mima, L. Viguier (1999): Marginal abatement costs of CO2 emission reductions, geographical flexibility and concrete ceilings: an assessment using the POLES model. Institut d’Economie et de Politique de l’Energie, Université Pierre Mendes, France, Energy Policy 27, 585-601. Elzen, M.G.J. den, A.P.G. de Moor (2001): Evaluating the Bonn Agreement and some key issues. RIVM rapport 7280016/2001, RIVM. International Energy Agency (IEA): International Emission Trading. From concept to reality, 2001. Linden, N.H. v.d. et al (1999): Potential and Cost of Clean Development Mechanism options in the Energy Sector; Inventory of options in non-Annex I countries to reduce GHG emissions. ECN-C--99-095, december 1999. Linden, N.H. v.d. et al (2000): Een samenvattende analyse van potentiëlen en kosten van broeikasgasreductieopties in binnen- en buitenland. ECN-C--00-015, januari 2000. Natsource (2001): Analysis of the Netherlands’ CDM Implementation Strategy. October 2001. Torvanger, A. (2001): An analysis of the Bonn agreement; Background information for evaluating business implications. Cicero Policy Note 2001:3. UNDP (2001): Re-examining selected UNDP/GEF projects as potential CDM projects. October 2001, internal document.
22
ECN-C--01-127
