Leren van buren. Onderzoek naar twee ICTuitbestedingen. het Verenigd Koninkrijk DEFINITIEF. Eindrapport

DEFINITIEF

Leren van buren. Onderzoek naar twee ICTuitbestedingen in Duitsland en het Verenigd Koninkrijk Eindrapport

Project 1861

HEC-onderzoekers:

versie

0.10

drs. L.J.E. Smits

datum

17 mei 2010

mr. J.N. van Lunteren drs. J.E. van Veenen ir. M.R. Vermeulen MCM drs. J. Romme MPIM drs. M.A. de Rooij MCM drs. E Linke drs. A.M. de Kamper

Inhoudsopgave Samenvatting

2

1

3

1.1 1.2 1.3 1.4 1.5

2 2.1 2.2

3 3.1 3.2 3.2.1 3.3 3.4 3.5 3.5.1 3.5.2 3.5.3 3.6

4 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5

Inleiding Aanleiding Opdrachtformulering Referentiekader Werkwijze Indeling rapport

Beschrijving casussen De Engelse Belastingdienst: programma ‘ASPIRE’ Het Duitse ministerie van Defensie: programma ‘Herkules’

Onderzoeksresultaten

3 3 4 6 6

8 8 9

11

De (politieke) context Motieven Financiële effecten EU aanbestedingsregels Het verloop van de aanbestedingsprocedure De contractvorm Transparantie en Toezicht Looptijd contract Flexibiliteit HRM-vraagstukken

11 11 12 13 14 15 15 16 16 17

Conclusies en aanbevelingen

19

Een kleinere overheid met een grote ICT-opgave Werken aan vertrouwen en gelijkwaardigheid Focus op de juiste motieven Versterk bij de overheid het inzicht in marktontwikkelingen Borg toezicht op de uitbesteding in de aansturing van de leverancier

19 20 21 21 22

Bijlage A. De uitbesteding ‘ASPIRE’

23

Bijlage B. De uitbesteding ‘Herkules’

27

Bijlage C. Geïnterviewde personen

33

Bijlage D. Documentatie

34

Samenvatting ICT~Office heeft Het Expertise Centrum (HEC) gevraagd een onderzoek te doen naar twee grote ICT-uitbestedingen in het Verenigd Koninkrijk en Duitsland. De voorbeelden betreffen de uitbesteding van de modernisering en het beheer van de ICT-systemen binnen de Duitse Defensie en de Belastingdienst in het Verenigd Koninkrijk. De ervaringen bij de buren leveren voor Nederland leerzame punten op in het licht van de tendens uit de heroverwegingsvoorstellen om te komen tot een kleinere overheid die zich richt op haar kerntaken. De noodzaak tot bezuinigen en de invulling die daaraan in de verkiezingsprogramma’s wordt gegeven bieden het perspectief van niet alleen een kleinere overheid maar ook van een overheid die op tal van beleidsterreinen (hypotheekrente, AOW, studiefinanciering, ziektekostenverzekering) grote veranderingen gaat doorvoeren. Deze veranderingen zullen, stapsgewijs, van grote invloed zijn op de ICT-voorzieningen van de overheid omdat de complexiteit aanzienlijk zou kunnen toenemen. Dat geldt zowel voor interne systemen als voor systemen waarvan burgers en ondernemers gebruik maken. Daarmee dringt zich het beeld op van een kleinere overheid die, in complexiteit toenemende, ICT-voorzieningen gefaseerd zal moeten gaan veranderen. Een groeiende ICT-opgave voor een kleinere overheid. Een goede afweging wat zelf te doen en wat aan anderen te laten past daarbij. De voorbeelden van de Belastingdienst uit het Verenigd Koninkrijk en het ministerie van Defensie uit Duitsland leren ons dat ICT-uitbesteding de overheid de mogelijkheid biedt om, ondanks toenemende complexiteit, zowel de uitvoering als de kosten van haar ICT dienstverlening beter te beheersen. De dienstverlening aan burgers en bedrijven kan hierbij minimaal op hetzelfde niveau blijven en kan zelfs verbeteren. Ook de kosten behoeven niet hoger te zijn als bij zelf doen, terwijl op lange termijn besparingen mogelijk zijn. ICT-uitbesteding kan alleen succesvol zijn als het opdrachtgeverschap bij de overheid goed wordt ingericht. Goed opdrachtgeverschap vraagt van overheid en ICT-dienstverleners dat gezamenlijk gewerkt wordt aan een gezonde relatie waarin sprake is van transparantie, vertrouwen en gelijkwaardigheid. Goed opdrachtgeverschap vraagt daarnaast om focus op de juiste motieven bij ICT-uitbesteding en het versterken van inzicht in marktontwikkelingen. Toezicht op de uitbesteding dient vooral door dit opdrachtgeverschap geborgd te zijn. Het toezicht kan uitstekend bij de reguliere organen (intern de accountantsdiensten met eventueel aanvullende gespecialiseerde audits; extern de Algemene Rekenkamer) belegd worden. Onder deze voorwaarden kan een goede afweging plaatsvinden tussen zelf doen of laten doen.

Leren van buren. Onderzoek naar twee ICT-uitbestedingen in Duitsland en het Verenigd Koninkrijk

Pagina 2 van 37

1

Inleiding

1.1

Aanleiding

ICT~Office heeft Het Expertise Centrum (HEC) gevraagd onderzoek te doen naar twee grote uitbestedingen in het Verenigd Koninkrijk en Duitsland. In het licht van de tendens uit de bezuinigingsvoorstellen en verkiezingsprogramma’s om te komen tot een kleinere overheid die zich richt op haar kerntaken heeft ICT~Office de behoefte te zien of ervaringen bij de buren met het uitbesteden van de aanschaf, ontwikkeling en het beheer van ICT-producten voor Nederland leerzame punten opleveren.

1.2

Opdrachtformulering

HEC heeft de opdracht als volgt ingevuld: 1. Onderzoek en beschrijf de casussen van publiek-private samenwerking bij de modernisering van de ICT-systemen en het beheer hiervan binnen de Duitse Defensie en van uitbesteding van het volledige ICT beheer en ontwikkeling door de Belastingdienst in het Verenigd Koninkrijk. 2. Ga in het onderzoek met name in op de (oorspronkelijke) verwachtingen bij de opdrachtgever, het verloop van de aanbestedingprocedure, de opdrachtuitvoering en de werkelijke uitkomsten. 3. Formuleer, op basis van de buitenlandse praktijk, adviezen met betrekking tot de mogelijkheid tot kostenbesparing op de aanschaf, de ontwikkeling en het beheer van ICTsystemen binnen Defensie en Belastingdienst in Nederland. 4. Vorm een opvatting over een toezichtautoriteit die moet waarborgen dat de uitbestedingen overeenkomstig afspraken worden gerealiseerd. Wie ziet er op toe dat de uitbestedingen conform afspraken worden gerealiseerd? Zou een toezichtautoriteit die rol kunnen/moeten nemen? Om tot concrete adviezen aan ICT~Office te komen heeft HEC tijdens haar onderzoek de volgende vragen centraal gesteld: 1. Op welke wijze is er aanbesteed en hoe is het aanbestedingsproces verlopen? 2. Welke zijn de financiële condities geweest van deze uitbestedingen? 3. Wat is er precies aanbesteed en aan welke eisen dient de opdrachtnemer te voldoen? 4. Wat heeft opdrachtnemer opgeleverd en voldeed dit aan de door de opdrachtgever aangegeven eisen/wensen? 5. Welke maatregelen zijn genomen om te waarborgen dat de uitvoering van de opdracht aansluit op de oorspronkelijke vraagstelling en aanbieding? 6. Welke onderdelen van de bovenstaande processen zijn relevant voor de Nederlandse situatie, waar kan lering uit worden getrokken en welke onderdelen zijn niet toepasbaar in Nederland?


Pagina 3 van 37

1.3

Referentiekader

ICT-outsourcing, ook wel aangeduid als ICT-uitbesteding, is een voor vele interpretaties vatbaar begrip. In deze paragraaf schetsen we kort het referentiekader dat HEC hanteert voor het beoordelen van uitbesteding. We definiëren ICT-uitbesteding als volgt: ICT-uitbesteding is het laten uitvoeren van (delen van) de ICT-dienstverlening op basis van een contractuele relatie door één of meerdere externe ICT-dienstverleners. In het algemeen heeft een overheidsorganisatie de volgende opties om haar ICT te ontwikkelen en beheren. De laatste drie worden beschouwd als uitbesteden. volledig zelf doen; zelf doen met inschakeling van externe capaciteit en deskundigheid; uitbesteden aan een andere overheidsorganisatie (inbesteden binnen de overheid); doen in de vorm van shared services; uitbesteden aan de markt. Kenmerken van een uitbesteding In de definitie zijn drie kenmerken te onderscheiden: 1) het laten uitvoeren van (delen van) de ICT-dienstverlening, 2) het hebben van een contractuele in plaats van hiërarchische relatie en 3) het hebben van één of meer externe ICT-dienstverleners. Organisaties kunnen kiezen of ze hun volledige ICT-dienstverlening in een keer uitbesteden of slechts een deel. Vervolgens is de contractuele relatie van belang. Bij het contract zijn de activiteiten, looptijd, prestaties en vergoeding belangrijke onderdelen. Zoals de casussen laten zien, kunnen ook contractuele relaties tussen verschillende dienstverleners bestaan en kan de dienstverlener contractueel weer andere partijen inhuren. Het onderscheid tussen één of meer dienstverleners is het derde kenmerk. Hieronder is een en ander schematisch weergegeven.


Pagina 4 van 37

Het uitbestedingproces Het proces van ICT-uitbesteden lijkt vrij eenvoudig: we zoeken een externe dienstverlener en die gaat voor ons ICT-activiteiten uitvoeren. De praktijk is weerbarstiger. Het uitbestedingproces, zo leert de ervaring, moet zeer zorgvuldig doorlopen worden. Het uitbestedingproces valt uiteen in de volgende vier opeenvolgende fasen: besluitvormingsfase, selectiefase, transitiefase en dienstverleningsfase.

Besluitvormingsfase

De relatie Een belangrijk onderdeel van dit onderzoek richt zich op de relatie tussen overheidsorganisaties en hun dienstverleners. Heldere afspraken blijken essentieel voor een goede dienstverlening. Het betreft afspraken binnen de overheidsorganisatie, binnen het consortium van dienstverleners en door hen in te huren organisaties en tussen overheid en dienstverlener.


Pagina 5 van 37

Het aansturen van de externe dienstverlener is voor de overheid zeker niet a priori eenvoudiger dan het aansturen van de eigen ICT-afdeling. Uitbesteden vraagt om een goed inzicht in de eigen behoefte, voldoende kennis, structuur en middelen om de dienstverlener aan te sturen. Het aansturen van de dienstverlener noemen we regievoering. Het organisatieonderdeel waar de regievoering belegd is, is de regieorganisatie.

1.4

Werkwijze

Om te komen tot aanbevelingen over uitbesteding van de ontwikkeling en het beheer van ICTdiensten in Nederland heeft HEC onderzoek gedaan naar twee casussen. Op basis van documentstudie en interviews is een beschrijving en analyse gemaakt van de publiek-private samenwerking bij de modernisering van de ICT-systemen binnen de Duitse Defensie en bij de Belastingdienst in het Verenigd Koninkrijk. De geïnterviewde personen zijn leidinggevenden binnen de projecten bij zowel opdrachtgevers als opdrachtnemers. Bij het opstellen van de analyse en de formulering van inzichten hebben wij ook gebruik gemaakt van de ervaring binnen ICT~Office zelf. Op deze wijze is geprobeerd de inzichten te laten aansluiten bij wat de markt in Nederland kan en wil. Daarnaast hebben we kennis genomen van de recent verschenen rapporten van de ambtelijke heroverwegingswerkgroepen en van conceptverkiezingsprogramma’s. Tenslotte heeft HEC gebruik gemaakt van haar eigen kennis en ervaring met uitbesteden van ICT door de Nederlandse overheid. Op deze wijze zijn ervaringen van twee buurlanden verwerkt tot inzichten voor de Nederlandse situatie.

1.5

Indeling rapport

Het rapport begint met een korte feitelijke beschrijving van de casussen in hoofdstuk 2. Het betreft het project ‘Herkules’ bij het ministerie van Defensie in Duitsland en het project ‘ASPIRE’ bij de Belastingdienst in het Verenigd Koninkrijk. In bijlage A en B worden beide Leren van buren. Onderzoek naar twee ICT-uitbestedingen in Duitsland en het Verenigd Koninkrijk

Pagina 6 van 37

casussen uitvoerig beschreven. Hoofdstuk 3 presenteert de resultaten van het onderzoek naar de uitbesteding van het beheer en de modernisering van de ICT-systemen binnen de Duitse Defensie en de Belastingdienst in het Verenigd Koninkrijk. Aan de hand van een aantal uit de analyse naar voren gekomen thema’s schetsen we een beeld geschetst van ervaringen en geleerde lessen die relevant kunnen zijn voor de Nederlandse situatie. In hoofdstuk 4 worden conclusies getrokken en aanbevelingen gedaan voor de Nederlandse situatie op dit moment.


Pagina 7 van 37

2

Beschrijving casussen

In dit hoofdstuk worden de twee casussen van publiek-private samenwerking kort beschreven. Een meer uitgebreide beschrijving is opgenomen in bijlage A en B van dit rapport. De twee casussen betreffen de uitbesteding van het beheer en de modernisering van de ICT-systemen binnen de Duitse Defensie en bij de Belastingdienst in het Verenigd Koninkrijk. Deze korte introductie van de casussen geeft een feitelijke beschrijving van de uitbestedingen met als doel de achtergrond te schetsen die de voor het lezen van de onderzoeksresultaten, conclusies en aanbevelingen benodigde context biedt. In hoofdstuk drie en vier worden de onderzoeksresultaten gepresenteerd en worden conclusies getrokken en aanbevelingen gedaan voor de Nederlandse situatie.

2.1

De Engelse Belastingdienst: programma ‘ASPIRE’

Het programma ASPIRE (Acquiring Strategic Partners for the Inland Revenue) was een van 's werelds grootste IT-uitbestedingstrajecten toen het contract in 2004 werd vergeven. ASPIRE is een strategisch partnerschap tussen HMRC (Her Majesty's Revenue & Customs) en Capgemini. Capgemini stuurt een consortium van bedrijven aan met als belangrijkste partners Fujitsu en British Telecom (BT). Zie ook het schema in bijlage A. Verder heeft Capgemini een ‘ecosystem’ van bedrijven aan zich verbonden waar ad hoc diensten uit betrokken kunnen worden. Dit consortium heeft ongeveer 90% van de ontwikkeling en het beheer van de voormalige Inland Revenue ICT-diensten overgenomen. ASPIRE betrof een her-uitbesteding. Eerder was - in de periode 1994 – 2004 - EDS (Electronic Data Systems) de dienstverlener, in opdracht van de toenmalige Belastingdienst HMIR (Her Majesty’s Inland Revenue) Vanaf 1998 werd , mede vanwege onvrede met de kwaliteit en de kosten van de dienstverlening, al intern gekeken wat nodig was voor een soepele overgang naar een mogelijke andere leverancier. Dit heeft er toe geleid dat in 2002 een officiële aanbestedingsaanvraag werd gedaan middels een 'notice' in het OJEU (Official Journal of the European Union). Deze ruime termijn (de nieuwe leverancier zou vanaf 2005 van start gaan) heeft ervoor gezorgd dat HMIR al vroeg kon beginnen met potentiële leveranciers te enthousiasmeren en dat ze alle voorstellen optimaal kon beoordelen. Om intekening op de aanbesteding aan te moedigen is HMIR ruim voor de daadwerkelijke aanbesteding met verschillende marktpartijen gaan praten om haar ideeën duidelijk te krijgen en ook om aan te geven dat ze niet vastzat aan de zittende leverancier. Daarboven heeft HMIR ook (een gedeelte van) de offertekosten en transitiekosten voor haar rekening genomen. Het contract werd gegund aan Capgemini als strategische ICT-partner die verantwoordelijk is voor een zogenoemd “ecosysteem” van secundaire partners. De indertijd met Capgemini bedongen prijs bedroeg £2,83 miljard voor een 10-jaarstermijn. Per april 2005 werd HMIR (verantwoordelijk voor o.a. loonbelasting en heffingskortingen) samengevoegd met HM Customs & Excise (verantwoordelijk voor o.a. BTW en accijnzen) tot HM Revenue & Customs (HMRC). Deze nieuwe organisatie is nu verantwoordelijk voor het innen Leren van buren. Onderzoek naar twee ICT-uitbestedingen in Duitsland en het Verenigd Koninkrijk

Pagina 8 van 37

van meer dan 430 miljard pond per jaar, het onderhouden van meer dan 40 miljoen National Insurance records, en voor de omgang met 32 miljoen particuliere belastingbetalers, 1 miljoen bedrijven en 1,2 miljoen werkgevers. Daarnaast voert HMRC een aantal sociale regelingen uit als het uitkeren van kinderbijslag. Naast de fusie vond er ook een algemene stijging in de volumes van te leveren diensten door HMRC plaats bijvoorbeeld door toename van de bevolking en de invoering van een nieuw soort kindertoeslag. Door al deze ontwikkelingen steeg de waarde van het contract met Capgemini naar ongeveer £8,5 miljard.

Recent heeft HMRC, in verband met de economische crisis, aan Capgemini gevraagd mee te werken aan besparingen binnen het bestaande contract. Enerzijds zijn nieuwe prijzen bedongen op basis van een benchmark voor vergelijkbare ICT-diensten in de markt. Anderzijds is de focus van HMRC gericht op hergebruik en complexiteitsreductie van haar bestaande ICT-diensten, en niet het ontwikkelen van nieuwe dienstverlening aan het publiek, met bijbehorende nieuwe ICT-systemen.

2.2

Het Duitse ministerie van Defensie: programma ‘Herkules’

Het project Herkules is, net als ASPIRE, een van de grootste privaat-publieke samenwerkingsprojecten in Europa. Het heeft ten doel de modernisering van de civiele administratieve informatie- en communicatietechniek van het gehele Duitse leger, de zogenaamde witte ICT. Uitgesloten zijn alle operationele militaire systemen, de groene ICT. De opdracht werd in 2006 gegund aan een consortium bestaande uit de Siemens-dochter Siemens Business Service GmbH & Co. OHG (SBS) en IBM Deutschland GmbH (IBM). Deze bedrijven richtten in 2007 als onderdeel van de opdracht samen met het ministerie van Defensie een gezamenlijke uitvoeringsorganisatie op: BWI Informationstechnik GmbH (BWI GmbH). In deze joint-venture hebben SBS (50,05%) en IBM (0,05%) een meerderheidsbelang van 51 %. Het totale volume van het project bedraagt € 7,1 miljard en het heeft een looptijd van 10 jaar. De uitbesteding van de ICT-modernisering moet leiden tot meer efficiëntie en verhoogd prestatievermogen van het Duitse leger doordat het zich met zijn personeel, middelen en tijd intensiever kan concentreren op zijn kerntaken. De modernisering betrof onderstaande componenten: beheer en modernisering van de decentrale ICT-systemen op 1500 locaties (140.000 PCs, 7000 Servers, 300.000 vaste telefoonverbindingen, 15.000 mobile telefoons, 12.000 printers, 10.700 netwerkprinters, 5.000 PDA’s, plotters, scanners, beamers, videoconferentiesystemen, fax-systemen, ICT-uitrusting van 300 collegezalen en LotusNotes licenties voor 30.000 gebruikers); vernieuwing van de LAN- en WAN-infrastrutuur; modernisering van rekencentra en applicaties, introductie van individuele en standaardsoftware (SAP), intranet, webapplicaties en communicatieprogramma’s; introductie Public Key Infrastructure (PKI). De oorsprong van het project Herkules gaat terug naar een intentieovereenkomst “Innovation, Investition und Wirtschaftlichkeit in der Bundeswehr” dat in 1999 werd getekend door Leren van buren. Onderzoek naar twee ICT-uitbestedingen in Duitsland en het Verenigd Koninkrijk

Pagina 9 van 37

vertegenwoordigers van de Duitse overheid en grote bedrijven uit de Duitse industrie. De intentie was het bedrijfsleven effectief te betrekken bij de technologische modernisering van het Duitse leger. De scope van het contract was niet alleen de ICT-modernisering, maar onder andere ook de modernisering van het wagenpark en kleding. Een motivatie achter de uitbesteding was dat, door het gebrek aan financiële middelen bij het ministerie van Defensie, de modernisering van het Duitse leger niet zelfstandig doorgevoerd zou kunnen worden. Deze modernisering werd door de toenemende eisen aan het Duitse leger, om deel te kunnen nemen aan internationale militaire operaties, nodig geacht. Door gebruik te maken van de technologische capaciteiten, de projectmanagementkunde en de financiële mogelijkheden binnen het Duitse bedrijfsleven, zou de modernisering niet alleen kunnen worden gerealiseerd, maar zou deze ook sneller en efficiënter tot stand kunnen komen. De contractduur is gesteld op 10 jaar vanuit de veronderstelling dat een korter contract niet lonend geweest zou zijn voor het consortium. De afspraak was dat het consortium zou voorinvesteren en een eenduidige structuur zou opbouwen. De eerste jaren zou de investering hoger zijn en de laatste jaren lager dan het vaste jaarbedrag. Op die manier zou het consortium, bij goed werk en voldoende investeringen in de eerste jaren, tijdens de laatste jaren voldoende winst behalen. Verder werd vastgesteld dat de overheid, na afloop van de contractsperiode van 10 jaar, de bedrijfsonderdelen van de industriële partners door middel van een slotbetaling (€ 95 miljoen) overneemt.


Pagina 10 van 37

3 Onderzoeksresultaten In dit hoofdstuk presenteren we de resultaten van het onderzoek naar het beheer en de modernisering van de ICT-systemen binnen de Duitse Defensie en de Belastingdienst in het Verenigd Koninkrijk. De onderzoeksresultaten zijn geclusterd rond opvallende en kernmerkende aspecten van de aanbestedingen bij onze buren. Thema’s die aan bod komen zijn: de politiek-bestuurlijke context, de aanbestedingsprocedure, het contract, de relatie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer en de verwachtte en gerealiseerde resultaten.

3.1

De (politieke) context

Zowel bij de Belastingdienst in het Verenigd Koninkrijk als bij het Duitse ministerie van Defensie speelde de politieke wens om ICT uit te besteden een belangrijke rol. In beide landen geldt (in het VK al sedert ca. 1990, in Duitsland vooral de laatste 10 jaar), min of meer onafhankelijk van de politieke richting die de dienst uitmaakt, een voorkeur voor het uitbesteden van niet-kerntaken van de overheid in combinatie met de wens tot stimulering van de markt. In beide casussen is naar voren gekomen dat het definitief besluiten tot uitbesteding, waarvoor tal van motieven bestonden, sterk afhankelijk was van die politieke wens. Deze afhankelijkheid werd versterkt door het feit dat de motieven achter de uitbesteding, gezien de omvang, complexiteit en looptijd van de uitbesteding, slechts in beperkte mate gebaseerd kon worden op een uitgewerkte businesscase.

3.2

Motieven

Het politiek klimaat sloot goed aan bij de wensen van de Belastingdienst in het Verenigd Koninkrijk en Defensie in Duitsland. De specifieke motieven voor uitbesteding bij de Belastingdienst en het ministerie van Defensie waren/zijn:

Bestaande beheersing De bestaande ICT bij de Belastingdienst in het Verenigd Koninkrijk en Defensie in Duitsland was niet meer beheersbaar of zou naar verwachting binnen afzienbare tijd onbeheersbaar worden. Deze uitgangssituatie bracht management en politiek tot de conclusie dat de vernieuwing van de ICT niet meer intern georganiseerd kon worden. Het bewustzijn van de noodzaak de huidige ICT gereed te maken voor de toekomst liep samen met de notie dat de organisaties niet in staat zouden zijn dit zelf te doen. Uitbesteding werd daarom als onvermijdelijk ervaren.

Kwaliteit medewerkers Er bestonden zorgen over de kwaliteit van de IT’ers binnen de overheid. Organisaties als Belastingdienst en Defensie hadden grote moeite goed gekwalificeerd personeel aan te trekken en vast te houden. Concurreren met de arbeidsvoorwaarden in de markt was niet mogelijk. Vele partijen concurreerden bovendien om de zeer schaars beschikbare resources in de markt voor hun eigen organisatie in te kunnen zetten.


Pagina 11 van 37

Focus op kerntaken Zowel in het Verenigd Koninkrijk als Duitsland was het terugbrengen van de overheid naar haar kerntaken een motief om op ICT, maar ook andere ondersteunende taken, uit te besteden. Door uitbesteding heeft de overheid alle aandacht voor haar kerntaken en maakt gebruik van de markt die beter is geëquipeerd voor beheer en ontwikkeling van ICT.

Standaardisatie Het ministerie van Defensie in Duitsland had de specifieke eis dat de uitbesteding zou bijdragen aan standaardisatie binnen de organisatie op ICT-gebied. Verschillende organisatieonderdelen gebruikten op verschillende locaties verschillende producten. Deze decentrale verscheidenheid wilde men terugbrengen. De verwachting was dat een externe partij dat beter zou kunnen.

Efficiency Alhoewel kostenvoordelen benut zouden moeten worden was de reductie van kosten in beide casussen zeker geen dominant motief. Dat was verbetering van kwaliteit. Daar waar kosten een belangrijke rol speelden was het in de aansturing van de dienstverleners om een zo goed mogelijke kwaliteit tegen marktconforme prijs te krijgen.

3.2.1 Financiële effecten Over de financiële effecten van de uitbestedingen is veel gezegd en geschreven. De uitbestedingen betroffen in Duitsland en Verenigd Koninkrijk uiteindelijk respectievelijk 7,1 miljard euro en 8,5 miljard pond voor een periode van 10 jaar. Over kostenbesparingen valt lastig een oordeel te vellen omdat het voor de opdrachtgevende overheden eigenlijk niet mogelijk was vooraf een kwantitatieve businesscase op te stellen: er bestond geen goed inzicht in de ICT-situatie ten tijde van de uitbesteding; hierdoor was niet goed voorspelbaar welke investeringen precies nodig zouden zijn en welke besparingen er zouden kunnen optreden; over een periode van 10 jaar is eigenlijk alleen voorspelbaar dát er tal van veranderingen plaats zullen vinden in maatschappij, beleid, organisatie en technologie en daarmee in aard en omvang van de uit te besteden diensten; de gevolgen voor een zo omvangrijke uitbesteding zijn daarmee tevoren niet kwantitatief te voorzien. Hierdoor is eigenlijk geen uitspraak te doen over kostenbesparingen als gevolg van de uitbesteding in vergelijking de situatie waarin de overheden zouden hebben besloten het zelf te blijven doen. Onderstaande bevindingen over de resultaten van de uitbestedingen schetsen een beeld dat eerder te typeren valt als ‘een wolk’ van baten dan een foto van IST en SOLL. Verder blijft onduidelijk in welke mate besparingen direct gerealiseerd zijn door de ICTuitbesteding. Zowel het project ASPIRE als het project Herkules zijn onderdeel van een veel breder moderniseringsprogramma. De belangrijkste baten hadden niet direct betrekking op reductie van kosten. Kostenbesparing was overigens, zeker bij de start, niet het belangrijkste motief.


Pagina 12 van 37

De belangrijkste directe baten zijn: verbetering van de kwaliteit en beheersbaarheid van de ICT; focus op de kerntaken; optisch afslanken van de organisatie; in Duitsland zijn 2400 ambtenaren overgegaan naar BWI; deze medewerkers hebben hun ambtelijke status behouden, worden ook nog betaald door de overheid en hebben een terugkeergarantie na afloop van het contract; mitsdien is vooral sprake van een ogenschijnlijke verkleining van de overheid; wel zijn inmiddels 100 medewerkers overgestapt naar Siemens en hebben 250 medewerkers een andere functie buiten de dienstverlener gevonden; bij de Belastingdienst in het Verenigd Koninkrijk zijn, in directe relatie met de oorspronkelijke outsourcing in 1994, ca. 4000 banen verdwenen; medewerkers zijn in de eerste jaren van het contract in overgrote meerderheid overgegaan naar EDS en bij de hernieuwde outsourcing in 2004 overgestapt naar Capgemini; vanaf 2004 heeft de Belastingdienst gewerkt aan het opnieuw opbouwen van een eigen regieorganisatie, waarbij inmiddels ca. 1.000 medewerkers zijn geplaatst. Daarnaast zijn maatschappelijke voordelen behaald. Voorbeelden hiervan zijn: - een goede sturing op onderaanbesteding aan het MKB in Duitsland door Defensie heeft geleid tot naar schatting 30% onderaanbesteding binnen het Duitse MKB,terwijl het MKB doorgaans bij uitbesteding geen positie weet te verwerven; - de introductie van de online belastingaangifte in Verenigd Koninkrijk heeft geleid tot betere dienstverlening en verminderde administratieve lasten. Het beeld dat overblijft is dat kostenbesparingen niet het eerste motief waren voor uitbesteding. Over de volle looptijd van de contracten en inclusief de uitstralingseffecten is, het wel aannemelijk dat de kosten lager zijn dan indien er niet uitbesteed zou zijn. Wij leiden dat met name af uit de waarneming dat de sturing vanuit de gebruikersorganisatie gedurende de looptijd van de contracten steeds meer “at arms length” en daarmee scherper is geworden.

3.3

EU aanbestedingsregels

Een belangrijke constatering vanuit de uitbestedingtrajecten in Verenigd Koninkrijk en Duitsland is dat Europese aanbestedingsregels geen belemmering geweest zijn om te komen tot een totale uitbesteding van ICT, aan een consortium van dienstverleners, voor een lange looptijd. Kenmerkend voor de aanbestedingsprocedures van zowel HMRC als IT-AmtBw is de aandacht die in de selectiefase is gegeven aan het verkennen van de markt. In een precompetitieve dialoog zijn de risico’s van de markt verkend, is een beeld ontstaan met welke partijen men zaken wilde doen en is hierbij niettemin rekening gehouden met de aanbestedingsregelgeving. Zowel in het Verenigd Koninkrijk als in Duitsland is door respectievelijk Belastingdienst en Defensie in de besluitvormingsfase en selectiefase uitgebreid gesproken met diverse marktpartijen voorafgaand aan de selectie. In Duitsland was een belangrijke beperking aan het contract ingegeven door nationale regelgeving. Deze schreef voor dat ambtenaren maximaal 10 jaar met ambtelijke status gedetacheerd konden worden bij de nieuw op te richten onderneming. Leren van buren. Onderzoek naar twee ICT-uitbestedingen in Duitsland en het Verenigd Koninkrijk

Pagina 13 van 37

3.4

Het verloop van de aanbestedingsprocedure

De belangrijkste kenmerken van de aanbestedingsprocedures binnen het Verenigd Koninkrijk en Duitsland waren de volgende:

Een gedegen verkenning van en samenwerking met de markt alvorens tot besluitvorming en selectie is overgegaan. Daarbij is met name in het Verenigd Koninkrijk een zwaar selectieteam geformeerd. Het verloop van de selectie- en besluitvormingsfase heeft zowel in het Verenigd Koninkrijk als Duitsland meerdere jaren in beslag genomen. Hierbij is binnen de Europese aanbestedingsregels een precompetitieve dialoog gevoerd met de markt. Het opbouwen van een gezonde relatie met de dienstverleners werd belangrijk geacht.

Belangrijk onderdeel van de selectie was de vertrouwelijkheid van informatie. Zowel voor Belastingdienst als Defensie was het niet acceptabel het beheer uit te besteden aan een dienstverlener die uitvoering in bijvoorbeeld India zou laten plaatsvinden. Reden hiervoor lag met name in de gevoeligheid van dit punt in de publieke opinie.

In het Verenigd Koninkrijk heeft HMRC bij de overgang van EDS naar Capgemini in 2004 geïnvesteerd in de her-uitbesteding door het opstellen van aanbiedingen deels te financieren. In Duitsland is dat niet gedaan maar op basis van de ervaring zal men dat een volgende keer zeker doen om kwaliteit van aanbiedingen te verhogen. Dat leidt tot meer transparantie en kwaliteit in de selectie en besluitvorming.

Zowel de Belastingdienst als Defensie hebben uitgebreid stilgestaan bij de (on)omkeerbaarheid van het proces. Daarbij heeft het voorkomen van een vendor lock-in centraal gestaan. In het verenigd Koninkrijk was het besef van de onomkeerbaarheid van de keuze tot uitbesteding als zodanig aanwezig. Dat betekende dat de aandacht vooral gericht was op het mogelijk maken van een wisseling van dienstverlener na het eerste contract. Het besef dat “het weer zelf gaan doen” geen realistische optie meer zou zijn is zeker in Duitsland pas gaandeweg gekomen.

De onzekerheid van de kosten is als gegeven beschouwd. Er is met name op output gestuurd en gestuurd op beheersing van de kosten gedurende het proces. In het Verenigd Koninkrijk is gewerkt met regelmatige benchmarks om te kunnen toetsen of prijzen nog marktconform zijn.

Er lag een belangrijke focus op de HRM. - Het voorkomen van personele onrust en onvrede was van groot belang. De uitbestedingen hadden zowel in het Verenigd Koninkrijk als Duitsland grote impact op de ICT-medewerkers en duizenden medewerkers moesten van de overheid over naar de dienstverleners. - Het vasthouden c.q. weer in dienst nemen van die mensen die nodig waren bij de overheid voor de regieorganisatie. In het Verenigd Koninkrijk was de eigen regie tijdens het eerste contract met EDS zodanig uitgehold dat de regie aan een derde dienstverlener (Andersen) moest worden uitbesteed.


Pagina 14 van 37

3.5

De contractvorm

Transparantie, toezicht, looptijd en flexibiliteit waren bij de contractonderhandelingen tussen de overheden en dienstverleners in Verenigd Koninkrijk en Duitsland belangrijke aandachtspunten.

3.5.1 Transparantie en Toezicht De ervaringen van het Duitse ministerie van Defensie en de Belastingdienst in het Verenigd Koninkrijk leidden tot een behoefte om met de dienstverlener(s) te komen tot transparantere afspraken ten aanzien van: de afspraken tussen de hoofdaannemers en andere partners in het consortium van dienstverleners en afspraken over onderuitbesteding aan MKB; de verdeling van verantwoordelijkheden (van uurtje factuurtje naar gedeelde verantwoordelijkheid); de gekozen contractvorm met lange duur en sturen op uitkomst zijn ingezet om te komen tot een gelijkwaardigere verdeling van verantwoordelijkheden en risico’s. Er is een balans gezocht tussen benodigde investeringen en te bereiken efficiencyverbetering; expliciete prestatienormen waarbij geleverde diensten een directe relatie hebben tot vergoedingen; in het Verenigd Koninkrijk is door de Belastingdienst en Capgemini gewerkt aan goed kwantificeerbare criteria voor de dienstverlening en de facturering; daarbij wordt gestuurd op ca. twintig categorieën (denk aan functiepunten voor ontwikkeling, printwerk per pagina etc.) het bewaken van de uitvoering door de regieorganisatie, interne audits en de toegang van de externe toezichthouders (de zusterorganisaties van onze Algemene Rekenkamer) tot de organisaties en de boeken van de consortia; wie verantwoordelijk is voor de vertaling van functionele eisen naar technische specificaties, waarbij gewenst uitgangspunt is dat dienstverleners hiervoor met name verantwoordelijk zijn, omdat de regieorganisaties benodigde deskundigheid moeilijk in huis kunnen halen. De dienstverleners zouden idealiter voor aanvang willen beschikken over een volledig beeld van de bestaande ICT-situatie bij de opdrachtgever op het moment dat het contract ingaat. De Duitse casus illustreert dit treffend. Het IT-landschap van de Duitse Bundeswehr is historisch gegroeid. Hierdoor had iedere afdeling eigen systemen (hard- en software) en was ten tijde van de aanbesteding niet helder welke reikwijdte het contract had. Door Defensie in Duitsland is een inventarisatie gemaakt op basis van 450 aannames waarvan in de loop van de tijd 90% niet bleek te kloppen. Aanvankelijk leek het bijvoorbeeld te gaan om 140.000 computers, na aanbesteding bleken het er 190.000 te zijn (NB. het aantal PC’s was één van de uitgangspunten van het contract). Hoewel een inventarisatie veel tijd en geld kost, had het probleem voorkomen kunnen worden. Men had veel vertrouwen in de kwaliteit van bestaande administraties terwijl tegelijk een sterke decentrale structuur en cultuur redenen waren dat er decentraal aparte intranetten, servers, internetverbindingen, beveiliging, licenties en versies van applicaties gebruikt werden.


Pagina 15 van 37

3.5.2

Looptijd contract

De contractduur was zowel in het Verenigd Koninkrijk als in Duitsland 10 jaar. Reden voor deze forse looptijd van de contracten is de noodzaak voor zowel overheid als markt om in dit type omvangrijke en complexe uitbestedingtrajecten continuïteit te waarborgen. Dat geldt zeker wanneer tijd genomen wordt voor selectie en besluitvorming, de regieorganisatie goed opgebouwd moet kunnen worden, personeel te maken krijgt met krimp en/of overgang naar een andere organisatie en sprake is van (voor)financiering door marktpartijen. Meer vanuit de ICT bezien is het streven naar langdurige contracten vooral ingegeven door het feit dat herbouw en vernieuwing van ICT-voorzieningen een zaak van lange adem is. Deze lange termijn aanpak en behoefte aan continuïteit staan al snel op gespannen voet met de politieke dynamiek van vierjaarlijkse (of nog frequentere) verkiezingen. De tijd voor selectie en besluitvorming ging zowel in Verenigd Koninkrijk als Duitsland over een kabinetsperiode heen, met als risico dat het politieke klimaat verandert. Het voortijdig vallen van een kabinet kan negatieve invloed hebben op complexe trajecten die gericht zijn op de herinrichting van bedrijfsvoering en dienstverlening. Opdrachtgevers hebben dus te maken met een hoge mate van politieke onzekerheid.

3.5.3

Flexibiliteit

Het managen van risico’s is zowel bij de Belastingdienst in het Verenigd Koninkrijk als bij Defensie in Duitsland een belangrijke randvoorwaarde geweest bij het inrichten van de uitbesteding. De belangrijkste risico’s die door betrokkenen bij projecten ASPIRE en Herkules ervaren werden waren niet anders dan de ook in Nederland veelal genoemde risico’s bij uitbesteding: inflexibiliteit, kwetsbaarheid, kostenverhoging, onrust en onvrede en onomkeerbaarheid. De Engelse en Duitse overheid hebben deze risico’s nadrukkelijk als aandachtspunt bij het uitwerken van de uitbesteding meegenomen. Eén van de risico’s die in Nederland vaak genoemd wordt is de vermindering van de invloed die de overheidsorganisatie op de ICT-ontwikkeling kan uitoefenen. Beïnvloeding zou alleen nog maar kunnen via formele procedures en binnen afgesproken kaders. Een snelle en flexibele reactie op maatschappelijke of politieke wensen, op een bijzondere situatie of calamiteit zou niet meer mogelijk zijn. De projecten ASPIRE en Herkules hebben de beoogde flexibiliteit juist één van de belangrijkste uitgangspunten van het contract gemaakt. Flexibiliteit werd om een aantal redenen als belangrijk ervaren.

De contractperiode van 10 jaar maakte het noodzakelijk dat de private partij verantwoordelijk werd voor doorvoeren van innovatie gedurende de contractperiode; de marktpartij is beter op de hoogte van innovaties in de markt dan de overheidspartij; dit was ook één van de belangrijkste redenen om tot uitbesteding over te gaan.

Tijdens de contractperiode zouden belangrijke transities aan de kant van de opdrachtgever moeten plaatsvinden. Bij ASPIRE betrof dit groei van bevolking van 50 naar 60 mln. en een uitbreiding van het dienstenaanbod met bijvoorbeeld Child Trust Fund


Pagina 16 van 37

(kinderbijslag). Bij Herkules de uniformering van de verschillende ICT-systemen van Defensie-onderdelen, die tot dat moment in hoge mate decentraal gemanaged werden. In beide gevallen was er op het moment van aanbesteden bovendien sprake van een sterk verouderde ICT-situatie die aan modernisering toe was.

Belastingen en Defensie zijn beleidsterreinen waar bij verandering van regelgeving c.q. het optreden van crisissituaties snel gehandeld moet kunnen worden. Zo bleek bijvoorbeeld het Duitse leger prima bediend te worden door de private organisatie BWI wanneer er een onaangekondigde oefening ging plaatsvinden. Afspraak was dat dienstverlening in ieder geval zou plaatsvinden en dat onderhandeling over de kosten hiervan, voor zover het contract hierin niet voorzag, na afloop zou plaatsvinden. Zo werd voorkomen dat urgente situaties werden verstoord door contractuele discussies.

3.6

HRM-vraagstukken

HRM-vraagstukken betroffen vooral twee aandachtspunten: hoe om te gaan met krimp en hoe een goede regieorganisatie te waarborgen. 1. Hoe om te gaan met de krimp van de organisatie en de overgang personeel naar dienstverleners. Hierbij speelden met name de rol van de publieke opinie en de vakbonden. De eerste uitbesteding van de Belastingdienst aan EDS heeft grote consequenties voor het personeel gehad. 4000 medewerkers zijn overgegaan naar EDS. Deze medewerkers hebben de garantie gekregen dat ze bij overstappen minimaal dezelfde arbeidsvoorwaarden als bij HMRC zouden krijgen. Hierdoor is de transitie rustig verlopen. Het merendeel van deze medewerkers is later overgegaan naar Capgemini. Bij Herkules zijn medewerkers meegegaan met het werk naar de externe dienstverlener. In het geval van Herkules hebben zij hierbij hun ambtelijke status behouden en garantie gekregen op terugkeer na afloop van de contractperiode. De private partij heeft, met een contractperiode van 10-jaar, de mogelijkheid veranderingen in personeel geleidelijk door te voeren. In het project Herkules zijn per 28 maart 2007 zonder sociale onrust 2400 ambtenaren overgegaan van het Ministerie naar de uitvoeringsorganisatie BWI Gmbh. Hiervan zijn intussen 100 medewerkers bij Siemens in dienst getreden en hebben 250 medewerkers elders werk gevonden 2. Hoe te waarborgen dat een goede regieorganisatie opgezet kan worden. Het is voor de overheid moeilijk in de arbeidsmarkt voldoende voor deze rol gekwalificeerd personeel aan zich te binden en heeft dus een probleem de private partijen professioneel aan te sturen (regieorganisatie). Zowel arbeidsvoorwaarden als het gebrekkig vermogen om voor dit type specialisten een uitdagende werkomgeving te bieden spelen daarbij een rol. Een deskundige regieorganisatie wordt evenwel ook door de dienstverlener als zeer Leren van buren. Onderzoek naar twee ICT-uitbestedingen in Duitsland en het Verenigd Koninkrijk

Pagina 17 van 37

gewenst beschouwd. De meest talentvolle mensen moeten behouden worden om deze organisatie te bemannen. Dit blijkt lastig mede gegeven bovenstaande redenen. Betrokkenen geven aan dat de markt ook een verantwoordelijkheid hiervoor heeft. Een belangrijk onderdeel van de aanbestedingeisen was dat sociaal aanvaardbare regelingen zonder ontslagen - voor het betrokken personeel gecreëerd zouden moeten worden. De regieorganisatie heeft ten aanzien van de dienstverlener de rol deze aan te sturen en te controleren. De regieorganisatie stuurt de dienstverlener aan door deze goed te informeren over gewijzigde omstandigheden bij de gebruikersorganisatie en de nieuwe behoeften die daar ontstaan. Daarnaast bewaakt de regieorganisatie de dienstverlening. De dienstverlener is weliswaar verantwoordelijk voor de te leveren diensten, maar de regieorganisatie houdt zelf ook in de gaten of de dienstverlener haar prestaties en afspraken nakomt. Een belangrijke vraag in dit verband is die naar de afgrenzing van de rol van de gebruikersorganisatie en die van de dienstverlener. Sturen op functionele eisen vanuit de business (en niet op technische eisen) kan zorgen voor een transparantere en realistische verdeling van risico’s tussen overheid en markt. De verantwoordelijkheid voor de technische specificaties en de innovatie daarvan in de loop der jaren kan goed bij de markt belegd worden. Toch is zowel in het Verenigd Koninkrijk als in Duitsland nog een regieorganisatie opgebouwd die nadrukkelijk ook betrokken was bij innovatie. Reden daarvoor is vooral dat het voor de gebruikersorganisatie een langdurig leerproces is om op een goede manier, uitsluitend in functionele termen, haar eisen te formuleren.


Pagina 18 van 37

4

Conclusies en aanbevelingen

In dit hoofdstuk worden conclusies getrokken en aanbevelingen gedaan voor de Nederlandse situatie op dit moment. Het succesvol grootschalig uitbesteden staat op dit moment vanzelfsprekend in het perspectief van het regeerakkoord van een nieuw kabinet en het breed gedeelde bewustzijn van de noodzaak van ingrijpende bezuinigingen. Concentratie van de overheid op haar kerntaken zal hierin een rode draad zijn. De ambtelijke werkgroep die naar mogelijke besparingen op de bedrijfsvoering van de overheid heeft gekeken (werkgroep 19, rapport ‘Van Schaven naar Sturen) denkt dat ook met een besparing van 1 miljard euro in 2015 (en 2 miljard in 2020) een beter functionerende overheid is te realiseren. In ruwweg de helft van die besparingen speelt ICT een grote rol. De beide casussen bieden waardevolle inzichten in grote complexe uitbestedingtrajecten. In de conclusies gaan wij met name in op die aspecten die dergelijke uitbestedingtrajecten lastig en risicovol maken voor overheden en waarvan ICT-dienstverleners zich terdege rekenschap moeten geven. De aanbevelingen zijn gericht op het creëren van een context waarin totale ICT-uitbestedingen van deze omvang succesvol kunnen zijn. Het door overheid en markt gezamenlijk werken aan de voorwaarden voor zo’n context ziet HEC als een noodzakelijke eerste stap op weg naar het overwegen van grootschaligere uitbestedingen in Nederland.

4.1

Een kleinere overheid met een grote ICT-opgave

De noodzaak tot bezuinigen en de verkiezingsprogramma’s wijzen in de richting van niet alleen een kleinere overheid, maar ook een overheid die op tal van beleidsterreinen grote veranderingen gaat doorvoeren. De discussies op het terrein van bijvoorbeeld het afbouwen van de hypotheekrenteaftrek, de mogelijke verschuiving van de AOW-leeftijd van 65 naar 67 jaar of een permanent levensduur gerelateerde AOW, een geleidelijk stijgend eigen risico voor ziektekostenverzekeringen en de introductie van een leningstelsel voor de studiefinanciering bieden ook het perspectief van het gefaseerd doorvoeren van veranderingen. Deze veranderingen zullen van grote invloed zijn op de ICT-voorzieningen van de overheid omdat de complexiteit er van aanzienlijk zou kunnen toenemen. Dat geldt zowel voor interne systemen als voor systemen waarvan burgers en ondernemers gebruik maken. Het beeld dringt zich daarmee op van een kleinere overheid die, in complexiteit toenemende, ICT-voorzieningen gefaseerd zal moeten gaan veranderen. Een groeiende ICT-opgave voor een kleinere overheid. Een goede afweging wat zelf te doen en wat aan de markt over te laten past daarbij. De levenscycli van aanbestedingen in het Verenigd Koninkrijk en Duitsland leren dat een doorlooptijd van 12 tot 14 jaar niet ongewoon is en dat voor besluitvorming en selectie een Leren van buren. Onderzoek naar twee ICT-uitbestedingen in Duitsland en het Verenigd Koninkrijk

Pagina 19 van 37

aantal jaren uitgetrokken dient te worden. De casussen leren dat de strategische keuzes die komende jaren gemaakt worden bepalend zullen zijn voor de komende decennia. De Engelse Belastingdienst en de Duitse Defensie hebben dergelijke keuzes al gemaakt. Aanbeveling Er ligt nadrukkelijk een opgave voor overheid en de ICT-branche om gezamenlijk te werken aan een context waarbinnen grootschaliger uitbesteden beter bespreekbaar wordt.

4.2

Werken aan vertrouwen en gelijkwaardigheid

De ervaringen in het Verenigd Koninkrijk en Duitsland laten zien dat grote uitbestedingen in de ICT mogelijk zijn. Europese aanbestedingsregels staan daarbij een goede dialoog en samenwerking tussen publieke en private partijen niet in de weg. Overheden in het Verenigd Koninkrijk en Duitsland laten zien dat ICT-uitbestedingen van een dergelijke omvang en complexiteit door de overheid aangestuurd kunnen worden, ook in een periode van krimp en toenemende ICT-innovatie. Alhoewel feitelijk lastig vast te stellen is achteraf aannemelijk te maken dat over de volle looptijd van het contract voordelen behaald zijn (zowel in efficiency als maatschappelijk). Een gezonde relatie tussen publieke en private partijen, waarin sprake is van transparantie, vertrouwen en gelijkwaardigheid, is van belang voor een succesvolle samenwerking.. Het ontbreken ervan staat het succesvol uitbesteden in ieder geval in de weg. Samenwerking is nodig met het oog op: - het niet juridiseren van onderhandelingen en werkverhoudingen - het met elkaar meedenken over de inzet van voldoende kennis en ervaring aan zowel de kant van de opdrachtgever (de regieorganisatie) als de kant van de dienstverlener (kennis en ervaring van de desbetreffende overheidsorganisatie) - het organiseren van een gezonde vorm van toezicht - het delen van risico’s - het elkaar aan kunnen spreken op de sterke kanten en transparant kunnen zijn over prijs en prestaties - het goed gebruik maken van schaarse human resources. De noodzaak tot nauwe samenwerking is geen reden om niet scherp te onderhandelen, contracten niet in detail te regelen en elkaar niet stevig aan te spreken bij problemen. Het blijft balanceren tussen regels hanteren en vertrouwen schenken. Aanbeveling Het verdient aanbeveling in algemene zin te werken aan meer vertrouwen en gelijkwaardigheid tussen overheid en markt in Nederland. Een meer open dialoog zou daarbij kunnen helpen. Een manier om een dergelijke dialoog te stimuleren zou bijvoorbeeld het gezamenlijk verkennen van onderwerpen die uitbesteden zo lastig maken voor markt en overheid: - Hoe een kwalitatieve regieorganisatie bij de overheid mogelijk te maken - Hoe toezicht ook tijdens de transitie en dienstverlening te organiseren - Hoe de overheid commercieel bewuster te maken - Hoe meer continuïteit te creëren Leren van buren. Onderzoek naar twee ICT-uitbestedingen in Duitsland en het Verenigd Koninkrijk

Pagina 20 van 37

-

4.3

Hoe meer transparantie in marktprijs en -prestatie te krijgen Hoe te komen tot gelijkwaardigere verdeling van verantwoordelijkheden en risico’s Hoe zakelijk te opereren zonder elkaar te blijven bestrijden

Focus op de juiste motieven

Het motief voor uitbesteden volgt in het Verenigd Koninkrijk en Duitsland hetzelfde patroon als in de private sector en bij de Nederlandse overheid: focus op kerntaken, kostenvoordelen, externe expertise, beheersbaarheid en flexibiliteit. Met vier observaties vanuit de casussen: a. de besluitvorming wordt even sterk bepaald door de politieke prioriteiten van het moment als door de businesscase; b. vernieuwing speelt een even belangrijke rol als het efficiënter beheren van het bestaande en beide worden in één keer uitbesteed; c. maatschappelijke baten als ondersteuning van het MKB en verbetering van dienstverlening aan burgers en bedrijven zijn een belangrijke motivatie; d. kostenbesparing is zeker niet het meest dominante motief in de besluitvorming; wel ontstaat lopende het traject de mogelijkheid scherper en transparanter op kosten te sturen en worden maatschappelijke voordelen behaald.. . De actuele noodzaak tot besparingen maakt het grootschaliger doorzetten van het uitbesteden van ICT logisch. Het niet direct opnemen van ICT-uitbestedingen als oplossing voor financiële problemen op korte termijn lijkt op basis van de casussen verstandig. De casussen in Duitsland en Verenigd Koninkrijk zijn voorbeelden van heroriëntaties tussen ‘zelf doen’ en ‘laten doen’. Aanbeveling De kwalitatieve baten zouden in het gesprek tussen ICT-branche en overheid insteek moeten zijn. Teveel nadruk op mogelijke kostenbesparingen doet geen recht aan de in de praktijk behaalde resultaten en legt vanuit het verleden een hypotheek op de broze vertrouwensrelatie tussen overheid en ICT-leveranciers.

4.4

Versterk bij de overheid het inzicht in marktontwikkelingen

Op dit moment is in Nederland geen gezamenlijke intentie van publieke en private partijen om te komen tot grootschalige uitbesteding van ICT waarneembaar. De overheid doet veel zelf en beschikt over relatief grote, tot op heden meestal goed functionerende ICT-organisaties. De Nederlandse overheid zet in op het gezamenlijk inrichten van shared services. De uitgangssituatie van de Belastingdienst in het Verenigd Koninkrijk en het ministerie van Defensie in Duitsland was een andere. De problemen en risico’s in de ICT van beide organisaties waren zo groot geworden dat uitbesteding, naar inschatting van het toenmalige management en de verantwoordelijke politieke bestuurders, onvermijdelijk was. Op basis van de ervaringen in Duitsland en het Verenigd Koninkrijk kan als leerervaring meegenomen worden dat het belangrijk is te realiseren welke impact en consequenties een dergelijk uitbestedingproces heeft. In ieder geval is de ervaring vanuit beide casussen dat er na een uitbesteding eigenlijk geen weg terug meer is. Medewerkers, kennis en ervaring zijn Leren van buren. Onderzoek naar twee ICT-uitbestedingen in Duitsland en het Verenigd Koninkrijk

Pagina 21 van 37

weg, de regieorganisatie is er in het beste geval voor in de plaats gekomen. In het zicht van zeer aanzienlijke ombuigingen en een nieuw regeerakkoord staat Nederland op een kruispunt. Op dit moment is er sprake van een momentum waarin de overheid zich heroriënteert op wat zij zelf wil blijven doen en wat zij wil uitbesteden, in het besef dat de complexiteit van ICT-diensten door beleidsintensivering toe zal nemen Aanbeveling De onomkeerbaarheid van de te maken keuzes vraagt om een goed inzicht in motieven en ontwikkelingen van zowel markt als overheid en wederzijdse transparantie daarin. Daarbij is het ook van belang dat de overheid inzicht heeft of er sprake is van een goed functionerende markt in Nederland/Europa, hoe grote volumes van de overheid de markt beïnvloeden. Goed inzicht in marktontwikkelingen is een randvoorwaarde voor de overheid om keuzes te kunnen maken tussen ‘het zelf doen of laten doen’. De ICT-branche kan daarbij helpen.

4.5

Borg toezicht op de uitbesteding in de aansturing van de leverancier

In beide casussen is geen aparte toezichthouder ingericht om het verloop van de uitbesteding te monitoren. Toezicht op de contractuele relaties en vergelijking met de prestatienormen is ingebouwd in de aansturing van de leveranciers door de opdrachtgever. Zowel met harde middelen zoals prestatie-indicatoren, als met zachte middelen als openheid en vertrouwen houden de uitbestedende organisaties regie op de werkzaamheden. Daarnaast verschaffen bestaande toezichthouders, zowel intern (accountantsdiensten en aanvullende specifieke audits) als extern (de nationale rekenkamers) een onafhankelijk oordeel, ook richting politiek, over de uitbestedingen en de mate waarin deze voldoen aan de (oorspronkelijke) doelen. Deze middelen verschaffen voor beide casussen voldoende borging van de relatie met de leveranciers en het behalen van vooropgestelde doelen. Aanbeveling De casussen tonen aan dat een aparte toezichthouder niet noodzakelijk gevonden is. Het is vooral van belang in de relatie tussen opdrachtgever en leverancier waarborgen in te bouwen om voldoende toezicht te garanderen. In het opzetten van een uitbesteding dient nadrukkelijk aandacht besteed te worden aan zaken als een regieorganisatie, prestatie-indicatoren en kwaliteitsbewaking op projecten/programma’s om voldoende toezicht te waarborgen. Het bestaande externe toezicht, zoals in Nederland belegd bij de Algemene Rekenkamer, speelt een belangrijke rol.


Pagina 22 van 37

Bijlage A

De uitbesteding ‘ASPIRE’

Procedure, contract en kosten Bij het aangaan van de uitbesteding was de voornaamste motivatie bij het kiezen van een nieuwe aanbieder door HMRC de behoefte aan een vernieuwde, klantgerichte aanpak, “We will be customer focused, treating our customers according to their needs and behaviours to deliver our corporate objectives: (…)”. De juiste aanbieder hoefde in dit geval dus niet de goedkoopste te zijn. Initieel zouden alleen de contracten van Inland Revenue worden aanbesteed en zouden daarmee alleen de contracten van EDS en Accenture voor ICTdiensten en NIRS2 (National Insurance Recording System) worden vervangen. Na de fusie van Inland Revenue en HM Customs & Excise in 2005 zijn de contracten van Customs & Excise met dienstverlener Fujitsu ook bij ASPIRE geïncorporeerd. Aangezien ASPIRE een her-uitbesteding betrof waren er bij HMRC zorgen dat mogelijke nieuwe partijen niet zouden bieden vanwege de verwachting dat na de aanbesteding HMRC gewoon door zou gaan met de toenmalige ICT-leverancier EDS. HMRC heeft de biedingskosten aan dienstverleners vergoed om zo aan te geven dat het een open procedure zou zijn. Om nieuwe aanbieders verder tegemoet te komen werd tevens besloten transitiekosten te vergoeden, en werden transitiekosten niet meegenomen in het kostenplaatje van een nieuwe aanbieder. Deze procedure duurde 21 maanden en kostte uiteindelijk £27,5 miljoen (tegen een budget van £29,6 mln.). Dit is overigens minder dan 2% van de geschatte waarde van het contract en is hiermee lager dan de ‘industry benchmarks for PFI (Private Finance Initiative) deals’. De procedure leverde 36 aanbiedingen op. Met vier partijen is gesproken en uiteindelijk bleven 2 consortia over: één rondom EDS (en Accenture) en één rondom CAP Gemini (en Fujitsu). Capgemini is de hoofdaannemer van het ASPIRE contract geworden. Capgemini stuurt verschillende onderaannemers aan. De grootste partij hiervan is Fujitsu die ongeveer 40-45% van het contract opeist, daarnaast neemt Accenture £40-50 mln, BT £25-30 mln en een ‘ecosystem van partners’ de rest voor zijn rekening. Dit Ecosystem bestaat uit vele partijen, onderverdeeld in 3 typen: strategic partners (worden bij strategievorming betrokken), performance partners (structureel betrokken bij de uitvoering) en contract partners (incidentele uitvoering). Het winnende bod van CapGemini was £2,83 miljard voor 10 jaar. Het bod was £32 miljoen duurder dan RPS (EDS en Accenture). Er werd toch gekozen voor CapGemini vanwege de vermeende betere aansluiting op toekomstige ICT-behoeften. Er werd ook rekening gehouden met het feit dat de ICT-behoeften in 10 jaar tijd weleens significant zouden kunnen


Pagina 23 van 37

veranderen. Het winnende bod van CapGemini was overigens nog steeds 21% lager dan de voorspelling gedaan in het “Should Cost Model” 1 . Capgemini wordt beloond op basis van opgeleverde projecten die zichzelf bewezen hebben. Dat wil zeggen dat ze 6 maanden zonder structurele problemen moeten draaien. Tevens is er een systeem van deducties bij onvoldoende kwaliteit. In het geval van “supplier failure” is maximale aansprakelijkheid beperkt tot de operationele kosten van het voorgaande jaar. Per project is de aansprakelijkheid beperkt tot £50 miljoen of tot 150% van de kosten van het project. 2

Tijdlijn Onderstaand figuur geeft de fases die zijn doorlopen bij de uitbesteding weer op een tijdbalk.

Besluitvorming Selectie

Transitie

Dienstverlening Besluitvorming Selectie Transitie Dienstverlening Besluit Heroverweging opdrachtgever

Nieuwe aanbesteding

marktverkenning 1ste aanbesteding

intentie

contract

Tijd in jaren

1994

contract

Ontstaan HMRC

Start Dienst Dienstverlening ongewenst niveau “As is”

1997

2000

2003

2004

2006

2010

2017

Transitiefase EDS naar Capgemini De transitiefase is gestart met de overdracht mensen en middelen aan de nieuwe dienstverlener. Qua personeel is de transitie van EDS naar CapGemini succesvol verlopen. 2.811 medewerkers van EDS (96%), 224 ‘key staff’ (80%) en 219 subcontractors (97%) werden aan Capgemini overgedragen zonder grote verstoringen qua dienstverlening. Eventuele verstoringen in de dienstverlening werden vooraf als een groot risico ingeschat. Aan CapGemini werd voor £37,6 miljoen aan ‘unieke transitiekosten’ betaald, dat wil zeggen de kosten die niet zouden zijn voorgekomen als de bestaande leverancier zou zijn gebleven. Het House of Commons Committee of Public Accounts HMRC heeft kritiek geuit op het feit dat transitiekosten pas werden besproken nadat het contract al was afgerond waardoor

1

2

Should Cost Model: het proces van het vaststellen wat een product moet de kosten op basis van afzonderlijke componentkosten zoals grondstoffen, productiekosten, indirecte productiekosten en verwachtte winstmarges. Met name bij strategische aankopen wordt op deze manier de ‘pricing power’ van de leverancier overgeheveld naar de afnemer. NAO: HM Revenue & Customs ASPIRE – the re-competition of outsourced IT services (2006) p.18


Pagina 24 van 37

CapGemini op de transitie een winstmarge van 15,5% mocht hanteren. Hiermee werd duidelijk niet geprofiteerd van ‘competitive tension’ 3 die er zou zijn geweest als men de transitiekosten en winstmarges nog in de onderhandelingsfase besproken zou hebben. De goede samenwerking bij de hoofdtransitie tussen EDS en Capgemini heeft mede te maken met het feit dat ver voor de uiteindelijke beëindingen van samenwerking met EDS in de exitclausules van het oude EAGLE-contract al was vastgelegd dat een bepaalde mate van samenwerking, ondersteuning en informatiedeling tijdens de overdracht met de volgende leverancier tot de contractuele verplichtingen behoorden. 4 Tevens was er vanuit EDS zelf de wens om haar reputatie hoog te houden en op goede voet afscheid te nemen.

Voordelen van de uitbesteding ASPIRE HMRC heeft zich specifiek gericht op betere dienstverlening en de invoering van de nieuwe mogelijkheden die ICT met zich meebrengt. De voordelen van het ASPIREuitbestedingscontract zijn: delivery performance (90% voldoet); flexibele response voor klantvraag; de ‘time to market’ van veranderingen is beperkt; HRMC zou er zelf niet in slagen de beste mensen die bij Capgemini aan ASPIRE in dienst te nemen; eindverantwoordelijkheid voor risico’s is inzichtelijk gemaakt door te kiezen voor volledige uitbesteding (inclusief service integration), waarbij de externe partij aansprakelijk is voor risico’s; verhoogde opbrengsten uit belastingen (minder wanbetalers en strengere controle); efficiency besparingen dankzij online belastingaangifte.

Nadelen van uitbesteding/ASPIRE De nadelen van het ASPIRE-uitbestedingscontract zijn met name gericht op afhankelijkheid en vertrouwelijkheid van informatie: ICT is onderdeel van het primaire proces van HMRC. Door dit uit te besteden heeft de overheid zich afhankelijk gemaakt van externe partijen. Nadat in 1994 de ICT al was overgenomen door EDS was er in 2004 geen andere keuze meer dan (her)aanbesteden aangezien er geen inhouse-supplier met voldoende kennis en competenties meer aanwezig was. Aan de andere kant was een gebrekkige inhouse supplier juist een belangrijke reden dat HMRC in 1994 het besluit nam tot uitbesteding. De overheid kon ITers niet dezelfde salarissen bieden als de markt, met als gevolg dat men niet kon bijblijven bij de laatste technische ontwikkelingen. het overdragen van vertrouwelijke informatie aan een private partij ligt met name in de publieke opinie gevoelig. Mede vanwege het zoekraken van twee discs met informatie van

3

4

House of Commons Committee of Public Accounts HM Revenue and Customs: ASPIRE – the recompetition of outsourced IT services (twenty-eighth report of Session 2006-07) p.10 NAO: HM Revenue & Customs ASPIRE – the re-competition of outsourced IT services (2006) p.23


Pagina 25 van 37

25 miljoen mensen die kinderbijslag ontvingen was er kritiek op een plan van HMRC en CapGemini om belastingdata in India op te slaan. Toch is uiteindelijk gebleken dat met name kennis, kapitaal, informatie en banen niet voor het Verenigd Koninkrijk verloren mochten gaan.

Het ASPIRE-consortium In onderstaande schema is de governance van ASPIRE weergegeven.


Pagina 26 van 37

Bijlage B

De uitbesteding ‘Herkules’

Doelstelling Het algemene doel van de uitbesteding ‘Herkules’ is de modernisering van de administratieve informatie- en communicatietechniek bij het Duitse ministerie van Defensie. De militairoperationele systemen 5 zijn expliciet geen onderdeel van de uitbesteding. Herkules moet leiden tot meer ‘prestatievermogen’, meer economische rentabiliteit en meer efficiëntie 6 . Dat wil zeggen dat de het ministerie van Defensie zich beter en intensiever wil kunnen concentreren op zijn (militaire) kerntaken doordat meer personeel, middelen en tijd hiervoor beschikbaar worden. De heroriëntatie op de nieuwe strategie (lees: internationale vredesmissies) van het Duitse leger maakt een concentratie op de militaire kerntaken nodig. De verwachting is dat deze doelstelling alleen te bereiken is met een opstartfinanciering vanuit de markt. Door het ministerie van Defensie wordt verondersteld dat het mogelijk is met het regulier beschikbare budget voor beheer van de ICT-systemen eveneens een moderniseringslag te kunnen maken. De modernisering betreft een algehele uitwisseling en stroomlijning van – gedeeltelijk zeer gedateerde – ICT-systemen binnen het gehele ministerie van defensie. Apart van de hoge organisatorische en technische complexiteit, vormt het project ook een grote uitdaging door de veiligheids- en geheimhoudingsaspecten 7 . Tenslotte is de positie van het burgerpersoneel een belangrijk aandachtspunt. Het ministerie van Defensie verwacht dat het mogelijk is via een coöperatief geleide ICT-maatschappij de overdracht burgerpersoneel sociaal te organiseren en ontslagen te vermijden. Door het gebruik van - dezelfde - moderne ICT-technologie binnen het gehele ministerie van Defensie dient uiteindelijk een groot deel van het personeel voor andere taken inzetbaar worden. Hiermee dient het ‘prestatievermogen’ van het Duitse leger toe te nemen zonder extra kosten te veroorzaken 8 De uitbesteding werd gedaan in 2001 en betrof vernieuwing en beheer van de informatie- en

5 Telefonische informatie Lutz Emmelmann, BWI GmbH, 17 februari 2010. 6 Mitteilung an die Presse, Bundeswehr schließt HERKULES-Vertrag, Bundesamt für Informationsmanagement und Informationstechnik der Bundeswehr (IT-AmtBw), Berlin, 28. Dezember 2006, link geopend 16 februari 2010. 7

Public Private Partnership: Theoretische Bezüge und praktische Strukturierung, Dietrich Budäus und Birgit

Grüb, Abhandlungen, ZögU 30. Jg. 3/2007, pagina 262, link geopend 11 maart 2010. 8

Quote: Lutz Emmelmann, BWI GmbH, telefonisch contact 16 februari 10.


Pagina 27 van 37

telecommunicatietechnologie van alle locaties van het ministerie van Defensie. Hiervoor hebben het ministerie van de Defensie en een consortium van particuliere bedrijven een gemeenschappelijk bedrijf opgericht waarvan het consortium voor 50,1% eigenaar is en het ministerie voor 49,9%. Het contract betrof uiteindelijk € 7,1 miljard, ongeveer evenredig verdeeld over tien jaar 9 (budgetbovengrens). Contractueel is vastgesteld dat de overheid na afloop van 10 jaar de bedrijfsonderdelen van de industriële partners door middel van een slotbetaling (€ 95 miljoen) overneemt 10 .

Organisatie De opdrachtgever is IT-AmtBw (Bundesamtes für Informationsmanagement und Informationstechnik der Bundeswehr). IT-AmtBw maakt onderdeel uit van het Bundesministerium der Verteidigung (BMVg). Het IT-AmtBw bestaat sinds 15 mei 2006 en is een bundeling van alle moderniseringprojecten onder één dak en onder direct toezicht van de staatssecretarissen van het BMVg. De opdrachtnemer is BWI Informationstechnik GmbH (BWI GmbH). Deze joint venture is speciaal voor de uitvoering van dit project opgericht door de Duitse staat en de bedrijven SBS en IBM. De dochterondernemingen zijn BWI Systeme GmbH (100% eigendom IBM) en BWI Services GmbH (100% eigendom SBS) 11 .

Tijdlijn Selectie en besluitvorming 1999: eerste planning voor Herkules via het intentieverdrag “Innovation, Investition und Wirtschaftlichkeit in der Bundeswehr“; 28 Juni 2001: eerste aanbesteding; Twee consortiums blijven over: ISIC 21 (CSC, EADS, Mobilcom) en TIS (Deutsche Telekom, IBM, SBS); Juni 2002: onderhandelingen door het ministerie van Defensie met een consortium van CSC, EADS, Mobilcom (offerte € 6,65 miljard). Onderhandelingen verlopen traag. September 2003: het ministerie legt een ontwerpverdrag voor. De onderhandelingen gaan echter door. 1 juli 2004: wegens uitblijven van toezegging consortium en het verstrijken van het ultimatum, beëindigd het ministerie van Defensie de onderhandelingen. Februari 2005: de Deutsche Telekom stapt uit consortium TIS. SBS en IBM gaan als SI verder. Februari 2005: start onderhandelingen met consortium SI.

9 Preseemeldung Siemens, ‘IBM und Siemens Business Services modernisieren IT der Bundeswehr’, München/ Berlin, Donnerstag, 28. Dezember 2006, link geopend 3 maart 2010. 10

Bundesrechnunghof, Bemerkungen 2007, pagina 259.

11 Website BWI., “ Über den Leistungsverband“, link geopend 1 maart 2010.


Pagina 28 van 37

22 december 2005: overeenkomst Ministerie en SI; 13 december 2006: Duitse begrotingsautoriteit (Haushaltsausschuss) gaat akkoord met Herkules-Project. 28 december 2006: ondertekening Herkules-contract.

Transitie en dienstverlening Migratiefase (12 maanden). Ontwikkeling van concepten, logistieke inrichting (gebouw, pc’s, enzovoort), overname verantwoordelijkheid door BWI GmbH en opbouw van BWI GmbH. Integratiefase (36 maanden). Modernisering van apparatuur. De werkelijke duur varieert afhankelijk per type apparatuur. Bedrijfsfase (tot 12/2016). Uitvoering, optimalisatie, aanpassing van veranderde eisen en implementatie.


Pagina 29 van 37

Onderstaand figuur geeft de fases die zijn doorlopen bij de uitbesteding weer op een tijdbalk.

Besluitvorming

Selectie

Transitie

Dienstverlening Heroverweging opdrachtgever

1e uitbesteding intentie

Tijd in jaren

2004

aanbesteding

2005

contract

2006

Start Einde 1e migratie Dienst Oud - nieuw “As is”

2010

nieuwe aanbesteding

Einde contract

Dienstverlening Gewenst niveau

2012

2014

2015

2016

Centrale eisen aan leverancier

Planning, realisering, beheer, onderhoud, levering en regelmatige vernieuwing van een alomvattend, krachtig en inter-operabel communicatiesysteem (WAN, LAN, gebruiksapparatuur (Enduser devices) bij het ministerie van Defensie. Garantie van een ononderbroken verzorging met ICT-diensten zonder capaciteitsverlies tijdens alle project en migratiefasen. Overname en levering van rekencentra, beheer- en service-uitvoering voor het gebruik van informatieverwerkingssystemen. Overgang naar standaard informatieverwerkingssystemen SAP R/3, inclusief algehele


Pagina 30 van 37

softwarebeheer en aanpassingen. Levering van standaard software en beheer User Help Desk. Overname, levering en beheer van systeemtechniek inclusief Enduser devices (bv. pc’s, telefoons, fax-apparaten, etc.). Planning, realisering en optimalisering van WAN en LAN inclusief hiervoor nodige bouwconstructies, hardware, software met inachtneming bestaande investeringen en militaire eisen. De oprichting van een ICT-bedrijf waaraan de Duitse staat een minderheidsbelang heeft. Sociaalverdraagzame regelingen zonder ontslagen voor het betrokken personeel (6.000Bw-personeel) *. Gebruik van Bw-personeel en bestaande Bw-bedrijfsmiddelen. Respectering en overname bestaande contracten. Bij voorkeur gelijkblijvende belastingen voor het Defensiebudget. Voorfinanciering van project met meerdere miljarden DM door industriële partners. Garanderen van de wijzings- en controlecompetentie van de opdrachtgever. Overdracht van het beheer van de ICT moet zonder bedrijfsonderbreking van de centrale taken plaatsvinden 12 .

Scope

Beheer en modernisering van de decentrale IT-systemen op 1500 locaties (140.000 PCs, 7000 Server, 300.000 vaste telefoonverbindingen, 15.000 mobile telefoons). Management van locale en transregionale data en communicatienetwerken (Sprachnetze) (door SBS) 13 . 12.000 printers en 10.700 netwerkprinters van verschillende niveaus; 5.000 PDA’s; Plotter, scanner, beamer, videoconferentiesystemen, fax-systemen; ICT-uitrusting van 300 collegezalen; Lotus-Notes licenties voor 30.000 gebruikers; vernieuwing van de LAN en WAN infrastrutuur 14 . Modernisering van rekencentra en applicaties: introductie van individuele en standaardsoftware (SAP), intranet, webapplicaties alsook communicatieprogramma’s; introductie Public Key Infrastructure (PKI); (door IBM) 15 . Technische vereisten worden periodiek aan de stand van de techniek aangepast 16 .

12 Berhard Müser, projectleider Herkules IT-AmtBw, presentatie HERKULES: Restrukturierung von grossen Verwaltungsstrukturen – IT als Katalysator?. Egov-day, 29.01.2008, Koblenz. 13 Mist noot. 14 Berhard Müser, projectleider Herkules IT-AmtBw , presentatie HERKULES: Restrukturierung von großen Verwaltungsstrukturen – IT als Katalysator?. Egov-day, 29.01.2008, Koblenz. 15 Mist noot. 16 Berhard Müser, projectleider Herkules IT-AmtBw , presentatie HERKULES: Restrukturierung von großen Verwaltungsstrukturen – IT als Katalysator?. Egov-day, 29.01.2008, Koblenz.


Pagina 31 van 37

Draagvlak Politiek Politieke partijen in Duitsland zijn het in het algemeen eens over het project en de doelstellingen van het project. Een algehele modernisering van de ICT-systemen staat buiten discussie. Alleen zijn critici het niet eens over de manier van samenwerking met het bedrijfsleven. Volgens sommigen worden (te veel) controlemechanismen uit handen gegeven. Een financieringsstop indien afspraken niet worden nagekomen zou niet mogelijk zijn. Eveneens is er kritiek op het onderhandelingsproces en de behaalde resultaten. Onder andere gaat het hierbij om de verdere aanbesteding van deelprojecten (30%) aan Duitse midden- en kleinbedrijven. Rekenkamer De Duitse nationale rekenkamer (Bundesrechnungshof) heeft in 2007 grote kritiek geleverd op de kosten van het project en de aanbestedingsprocedure. Bekritiseerd werd dat er geen alternatieven voor de privaatrechtelijke samenwerking zijn overwogen in de economische toetsing van het project. Volgens de Duitse rekenkamer zou de uitvoering van het project in eigen beheer ruim 1 miljard euro goedkoper zijn geweest. Critici van de analyse van de rekenkamer wijzen er op dat het ministerie van Defensie in uitvoering onder eigen beheer expertise duur had moeten inhuren/ inkopen. De rekenkamer heeft de mogelijke extra kosten hiervan niet onderzocht. Volgens het jaarlijkse rapport van de bondsrekenkamer heeft het ministerie van Defensie gekozen voor het coöperatiemodel omdat door de voorfinanciering door de industrie eerder gebruik gemaakt zou worden van IT-middelen. De bondsrekenkamer is zeer kritisch over deze argumentatie aangezien voor het coöperatiemodel juist een jarenlange voorbereiding nodig is 17 . De Bondsrekenkamer is als gevolg van haar bevindingen met het ministerie van Defensie overeengekomen dat naar aanleiding van het Herkules-project in toekomst alternatieven voor ppp-projecten niet uit te sluiten voordat een rentabiliteitssonderzoek (Wirtschaftlichkeitsprüfung) is uitgevoerd. Een rentabiliteitssonderzoek wordt gedaan gericht op kosten, nut en risico’s. Tevens zal door middel van vaste criteria worden bekeken of de doelstellingen op een rendabele manier zijn behaald. Drie jaar voor einde van het project zal een nieuw rentabiliteitssonderzoek worden uitgevoerd om het verdere aanpak te bepalen 18 .

17 18

Bundesrechnunghof, Bemerkungen 2007, pagina 260 Bundesrechnunghof, Bemerkungen 2007, pagina 50.


Pagina 32 van 37

Bijlage C

Geïnterviewde personen

Datum

Naam

Organisatie

26 maart 2010

Dhr. Müser

Bundesamt für Informationsmanagement und Informationstechnik der Bundeswehr

26 maart 2010

Dhr. Hausding


26 maart 2010

Mw. Tiltsch


26 maart 2010

Dhr. Emmelmann,

BWI Informationstechnik GmbH

26 maart 2010

Dhr. Reitz

BWI Informationstechnik GmbH

30 maart 2010

Dhr. Cohn

Bestuur HEC

26 maart 2010

Dhr. Finch

HMRC

29 maart 2010

Dhr. Hirst

HMRC

29 maart 2010

Dhr. Broome

Capgemini ASPIRE


Pagina 33 van 37

Bijlage D

Documentatie

Burger en overheid in de informatiesamenleving. De noodzaak van institutionele innovatie, Eenmalige Adviescommissie ICT en Overheid, september 2001 Contracten: kijk aan de start al naar de finish, G. Delen, E. Beulen, IT-Beheer, 2003 Decision- en controlfactoren voor IT-sourcing, G. Deelen, 2005 De RFP voor ICT-uitbesteding, Wijers en Verhoef, itSMF, 2006 Europees Onderzoek Forrester ICT-uitbesteding, Q1/Q2 2007 Handen uit de mouwen. Transitie bij uitbesteding vraagt meer realisme, R. van Gils en M. van der Haar, CIO november/december 2009 Het managen van IT-uitbestedingscontracten, E Beulen, Management & Informatie, 2002 IT-Recht; Automatiseringscontracten een handreiking voor IT-auditors, M. Voulon, A. Duthler, 2006 Managing IT Uitbesteding, E. Beulen, P. Ribbers en J. Roos, 2006 Niet blind uitbesteden, ook al is het crisis, T. Mars, R. Lankester, Binnenlands Bestuur, april 2010 Offshore Uitbesteding, E. Beulen, 2005 Onderweg naar Sourcing. Bestuurlijke Handreiking Sourcing, Ministerie van BZK, 2009 Onduidelijke rechten bij sourcing, E. Thole en L. Jonker, Automatiseringsgids, 1 februari 2008 Ontwikkelingen en trends in uitbesteding van ICT, J. Op de Coul, IT Service Management, 2006 Opgeruimd staat netjes? Uitbesteden van ICT in de publieke sector, HEC papernote, 2008 Regie: succesfactor bij uitbesteding, J. Op de Coul, dossier demand en supply management, IT-Beheer, 2007 Sourcing is mensenwerk, P. Horsten, G. Delen, Informatie, 2004 Uitbesteding behoeft professionalisering, D. Rijsenbrij, Uitbesteding, Bijlage bij NRC van 28 november 2006 Van Schaven naar Sturen, Heroverwegingen-rapport van Werkgroep 19: over de bedrijfsvoering van het Rijk, 1 april 2010


Pagina 34 van 37

Casus ministerie van Defensie Bemerkungen 2007, Bundesrechnungshof, 2007, p.50 en 260 Bundeswehr schließt HERKULES-Vertrag, Mitteilung an die Presse, Bundesamt für Informationsmanagement und Informationstechnik des Bundeswehr, Berlijn, 28 december 2006, Bundeswehr wird wieder Staatsangelegenheit, Handelsblatt, 7 juli 2006 Drastische Einschnitte bei Rüstungsprojecten?, S. Löwenstein, FAZ.NET, 24 maart 2010 IBM und Siemens Business Services modernisieren IT der Bundeswehr, Mitteilung an die Presse Siemens, München, 28 december 2006 Public Private Partnership: theoretische Bezüge und praktische Strukturierung, D. Budäus und B. Grüb, Abhandlungen, ZögU 30 jg. 3/2007 Restrukturierung von großen Verwaltungsstrukturen – IT als katalysator?, B. Müser, januari 2008 Rückblick: Die Privatisierung der Bundeswehr-IT, Bundesministerium der Verteidigung, februari 2007

Casus Belastingdienst Going privately: partnership and uitbesteding in UK public services, Grimshaw D, Vincent S, Willmott H, 2002, Public Administration 80. 475 – 502 Accounts, HM Revenue & Customs, 2008-09 Administration and Expenditure in the Chancellor’s Departments, House of Commons, 2008-09 HM Revenue and Customs: ASPIRE – the recompetition of outsourced IT services, House of Commons Committee of Public Accounts, 2006-07 HM Revenue & Customs ASPIRE – the re-competition of outsourced IT services, National Audit Office, 2006 HM Revenue & Customs’ Transformation Programme, National Audit Office, 2008 Lessons learned from transitioning the Inland Revenue’s outsourced IT services from EDS to Capgemini, Richard Hill, 2004.


Pagina 35 van 37

Leren van buren. Onderzoek naar twee ICTuitbestedingen. het Verenigd Koninkrijk DEFINITIEF. Eindrapport

Recommend Documents