Leidraad voor Heritage Impact Assessments inzake culturele werelderfgoederen Een publicatie van de International Council on Monuments and Sites Januari 2011
ICOMOS, 49-51 rue de la Fédération 75015 Parijs, Frankrijk In samenwerking met het Werelderfgoedcentrum. © ICOMOS, 2011. Alle rechten voorbehouden.
Voorwoord Nederland heeft negen erfgoederen die door UNESCO op de Werelderfgoedlijst zijn geplaatst. Het zijn gebieden of objecten die van uitzonderlijke universele waarde (outstanding universal value of OUV) zijn. Daarnaast is er een Voorlopige Lijst van tien erfgoederen die Nederland voornemens is in de komende jaren bij UNESCO voor te dragen voor plaatsing op de Werelderfgoedlijst. In de Visie Erfgoed en Ruimte (2011) heeft de Nederlandse regering voor deze bijzondere categorie erfgoed specifiek rijksbeleid geformuleerd. Doel van de aanwijzing door UNESCO als Werelderfgoed is de instandhouding van deze erfgoederen ‘voor de gehele mensheid’ en voor ‘toekomstige generaties’. Landen die het Werelderfgoedverdrag hebben ondertekend verplichten zich dit erfgoed duurzaam in stand te houden. Daarom ook dat artikel 172 van de Operational Guidelines lidstaten verplicht om melding te maken van ontwikkelingen die de uitzonderlijke universele waarde in gevaar brengen, voordat er onomkeerbare besluiten zijn genomen. De lidstaat moet duidelijk maken dat een ingreep of ontwikkeling geen schade toebrengt aan het erfgoed of, liever nog, in positieve zin bijdraagt aan de instandhouding en beleving ervan. Dit geldt voor de erfgoederen op de Lijst, maar in zekere zin is deze zorgplicht ook al aangegaan voor de erfgoederen op de Voorlopige Lijst. Eén manier om het effect van een verandering of voorgenomen ontwikkeling in beeld te brengen is die van de effectrapportage. Daarmee kunnen de effecten van een plan of planvarianten (verschillende locaties of verschillende wijzen van realisatie) in beeld worden gebracht. In sommige delen van de wereld is daarvoor geschikt instrumentarium ontwikkeld, maar op vele plekken ook niet. Vandaar dat ICOMOS, de internationale raad voor monumenten en gebieden en vaste adviseur van UNESCO op het gebied van cultureel erfgoed, een leidraad heeft opgesteld om een “heritage impact assessment” (HIA) uit te voeren. In deze vertaling van de leidraad is de term HIA vertaald in het in Nederland gangbaarder begrip ‘cultuurhistorische effectrapportage’, afgekort als ‘cher’. Waarom een afzonderlijke leidraad voor cultuurhistorische effectrapportages inzake culturele werelderfgoederen? In de in Nederland wettelijk verplichte milieueffectrapportage wordt toch al aandacht besteed aan de effecten op cultuurhistorie? Daar zijn een paar argumenten voor. Allereerst is het voor het UNESCO Werelderfgoedcomité bij de beoordeling van belang om de effecten van ontwikkelingen op werelderfgoederen wereldwijd op een uniforme wijze in beeld te brengen. Voorts is een m.e.r.-procedure slechts in een beperkt aantal gevallen verplicht, terwijl de HIA bij alle voorgenomen ontwikkelingen bij culturele werelderfgoederen kan worden toegepast. Ten derde is cultuurhistorie meestal een bescheiden onderdeel van een MER-rapport, dat in de eindbeoordeling vaak wegvalt tegen vele andersoortige milieugevolgen, terwijl het bij een cultureel werelderfgoed juist primair gaat om de effecten op het cultureel erfgoed. De wijze waarop in een m.e.r. met cultuurhistorie 1 wordt omgegaan verschilt ook van hetgeen waar het bij werelderfgoederen om gaat en waar deze 1
“Wat op het gebied van cultuurhistorie onderzocht moet worden [in een m.e.r.] is per geval heel verschillend. Bij bouwprojecten in een beschermd stadsgezicht wordt bijvoorbeeld gekeken naar de gevolgen voor het karakteristieke bebouwingsbeeld en de gevolgen voor de archeologische waarden in de ondergrond. Bij een m.e.r.-plichtige ontwikkeling in het landschap wordt bijvoorbeeld gekeken in hoeverre de alternatieven invloed hebben op de ‘leesbaarheid’ van het landschap. Per geval moet bekeken worden hoe belangrijk het aspect cultuurhistorie is, in hoeverre er alternatieven mogelijk zijn en volgens welke methodiek je deze alternatieven gaat vergelijken“ (Uit: Cultureel erfgoed en ruimte, 2011. Poelstra, J., A.E. de Graaf en R.J.M.M. Schram).
leidraad voor bedoeld is. Bij een werelderfgoed gaat het uitsluitend - en dat is complex genoeg - om het effect op de OUV! Die OUV is vaak abstract omschreven. Vandaar dat voor de effectmeting wordt uitgegaan van de effecten van een ontwikkeling op de ‘attributes’, hier vertaald met het begrip ‘kernkwaliteiten’. Hoe dat te doen op een universeel conforme en door UNESCO als aanbevelenswaardig omschreven wijze, is toegelicht in deze leidraad. Er zijn dus verschillen in benaderingswijze van een heritage impact assessment bij een werelderfgoed en een reguliere m.e.r.-procedure. Toch kan zeker niet worden uitgesloten dat een effectstudie als in deze leidraad uitgewerkt, binnen het kader van een reguliere milieueffectrapportage plaatsvindt. De HIA moet vooral worden gezien als een aanvullend en internationaal erkend instrument om de effecten van veranderingen op (beoogde) werelderfgoederen in beeld te brengen. De wettelijke verplichting en de situatie ter plekke zijn bepalend hoe met het hier gepresenteerde instrument wordt omgegaan. Waar het uiteindelijk om gaat is het resultaat dat met toepassing van het instrument wordt bereikt: het in beeld brengen of de voorgenomen ontwikkeling al dan niet leidt tot aantasting van de uitzonderlijke universele waarde van het culturele werelderfgoed.
Dré van Marrewijk landelijk coördinator Werelderfgoed, Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed
Leidraad voor Heritage Impact Assessments inzake culturele werelderfgoederen
Doel Deze leidraad geeft richtlijnen voor het opstellen van een Heritage Impact Assessment (hier vertaald met ‘cultuurhistorische effectrapportage’ of ‘cher’) voor werelderfgoederen, zodat de effecten van geplande ontwikkelingen op de uitzonderlijke universele waarde daarvan goed kunnen worden beoordeeld. Deze leidraad is bestemd voor beheerders, ontwikkelaars, adviseurs en beleidsmakers, maar ook voor het Werelderfgoedcomité (World Heritage Committee) en de aangesloten landen. Het concept ‘uitzonderlijke universele waarde’ (Outstanding Universal Value – OUV) vormt de kern van de hele Werelderfgoedconventie en van alle activiteiten met betrekking tot erfgoederen die op de Werelderfgoedlijst staan. In de Conventie inzake de bescherming van het cultureel en natuurlijk erfgoed van de wereld (World Heritage Convention), opgesteld in 1972, is sprake van erfgoederen van ‘uitzonderlijke universele waarde’ die onderdeel zijn van het ‘erfgoed van de gehele mensheid’ en die ‘bescherming en overdracht aan komende generaties’ behoeven. Erfgoederen worden als zodanig erkend wanneer ze door het Werelderfgoedcomité, bestaande uit vertegenwoordigers van 21 aangesloten landen, op de Werelderfgoedlijst zijn geplaatst. Bij plaatsing op de Werelderfgoedlijst wordt hun uitzonderlijke universele waarde door het Werelderfgoedcomité vastgesteld. Sinds 2007 wordt deze neergelegd in een ‘verklaring van uitzonderlijke universele waarde’ (Statement of OUV). De OUV geeft dus weer wat het oordeel is op het moment dat een erfgoed op de Werelderfgoedlijst wordt geplaatst. Daar valt achteraf niet meer aan te tornen. De Werelderfgoedconventie is door een groot aantal landen geratificeerd. Deze hebben zich verbonden om erfgoederen op hun grondgebied die van uitzonderlijke universele waarde worden geacht, te behouden en daarmee bij te dragen aan de bescherming van het gezamenlijke erfgoed van de mensheid. Dit betekent dat de uitzonderlijke universele waarde van een erfgoed in stand moet worden gehouden door de kernkwaliteiten daarvan te beschermen. Werelderfgoedsites zijn dus op zichzelf staande erfgoederen met een duidelijk omschreven internationale waarde. Niet alle kenmerken ervan dragen bij tot de OUV, maar de ‘attributen’ die dat wel doen (de ‘kernkwaliteiten’), moeten worden beschermd. In deze leidraad wordt een methodiek beschreven om CHER’s specifiek af te stemmen op werelderfgoedsites. Werelderfgoederen zijn namelijk op zichzelf staande entiteiten, en de effecten op hun kernkwaliteiten moeten op systematische en samenhangende wijze worden beoordeeld. Deze leidraad is opgesteld naar aanleiding van een internationale workshop die in september 2009 in Parijs door ICOMOS werd gehouden.
Inhoud 1
Achtergrond a) Werelderfgoedcontext waarbinnen CHER’s worden uitgevoerd b) Verschillen op het gebied van regelgeving, planning en beheer c) Benodigde instrumenten, middelen, kennis en kunde voor de uitvoering van een CHER
2
Voorgestelde CHER-procedures 2-1 Inleiding 2-2 Voorbereidingen voor het uitvoeren van een CHER
3
Gegevens en documentatie
4
Afgestemde methoden en werkwijzen – optimalisatie van beschikbare tools, technieken en hulpmiddelen
5
Een systeem voor de beoordeling van effecten
6
Kunnen effecten worden vermeden, beperkt, opgevangen of gecompenseerd – kortom, gemitigeerd?
7
Een rapportage uitbrengen die nuttig is voor de aangesloten landen, de adviesorganen en het Werelderfgoedcomité, en relevant voor de werelderfgoedcontext in het algemeen en specifieke erfgoederen in het bijzonder
Bijlage 1: Het verloop van een cultuurhistorische effectrapportage Bijlage 2: Inhoud van het startdocument
Bijlage 3A: Beoordeling van de waarde van erfgoederen – Voorbeelden
Bijlage 3B: Beoordeling van de omvang van effecten – Voorbeelden Bijlage 3C: Inventarisaties – Voorbeelden
Bijlage 4: Inhoud van de cultuurhistorische effectrapportage
Achtergrond Het Werelderfgoedcomité van de UNESCO heeft zich de afgelopen jaren gebogen over tal van zogeheten State of Conservation Reports met betrekking tot werelderfgoederen die worden bedreigd door uiteenlopende grootschalige ontwikkelingen. Daarbij ging het onder meer om wegen, bruggen, hoge gebouwen, ‘dozen’ (bijv. winkelcentra), ontwikkelingen die niet bij de omgeving of de context pasten, renovatie- of sloopwerkzaamheden, nieuwe soorten infrastructuur zoals windparken, maar ook om veranderingen in ruimtelijk beleid en in grootschalige stedelijke structuren. Het Comité heeft ook gekeken naar bedreigingen door excessieve of ongeschikte vormen van toerisme. Veel van deze projecten konden in principe een nadelig effect hebben op het uiterlijk, het silhouet, beeldbepalende elementen en andere kenmerken die de uitzonderlijke universele waarde (OUV) bepalen. ICOMOS en het Comité kunnen deze potentiële bedreigingen alleen goed beoordelen als de effecten van voorgestelde veranderingen op de OUV worden geconcretiseerd. Hoewel in veel landen met cultuurhistorische effectrapportages wordt gewerkt, lijken deze in de context van werelderfgoed echter niet voldoende betrouwbaar. Bij officiële beoordelingen ten aanzien van werelderfgoederen wordt vaak gebruikgemaakt van de procedures voor milieueffectrapportage (MER). Het is natuurlijk zinvol om van de MER-ervaring te profiteren, maar deze zal meestal niet zonder meer kunnen worden toegepast. Bij een MER worden alle mogelijke cultuurhistorische kenmerken vaak los van elkaar gezien en worden de effecten daarop 2 afzonderlijk beoordeeld, aan de hand van op zichzelf staande ‘receptoren’ zoals beschermde gebouwen of archeologische sites, en ook vanuit specifieke gezichtshoeken, zonder door de lens van OUV naar het geheel van alle kernkwaliteiten te kijken. Er is dus behoefte aan een meer eenvormige aanpak, die specifiek is gericht op de OUV van een site. Bij cultureel werelderfgoed levert een MER dan ook vaak teleurstellende resultaten op, omdat de beoordeling van de effecten niet duidelijk en rechtstreeks verband houdt met de kernkwaliteiten. Ook kunnen cumulatieve effecten en geleidelijke (negatieve) veranderingen gemakkelijker onopgemerkt blijven. Een recent voorbeeld hiervan is de effectrapportage met betrekking tot een geplande brug over het werelderfgoed Midden-Rijndal. Op dit moment bestaan er maar weinig formele instrumenten om receptoren te identificeren en de effecten daarop te beoordelen, en zijn er ook maar weinig echt goede voorbeelden van cultuurhistorische effectrapportages (CHER’s) met betrekking tot cultureel werelderfgoed. Nieuwe ontwikkelingen in virtuele 3D-weergave en digitale tools bieden echter nieuwe mogelijkheden voor de CHER.
a) Werelderfgoedcontext waarbinnen CHER’s worden uitgevoerd Werelderfgoederen moeten worden beschouwd als op zichzelf staande entiteiten met een uitzonderlijke universele waarde. Deze OUV komt tot uitdrukking in een aantal kernkwaliteiten, en om de OUV in stand te houden moeten dus juist deze kwaliteiten worden beschermd. Bij een CHER moet dus worden gekeken naar de effecten van plannen op die kernkwaliteiten, zowel afzonderlijk als gezamenlijk, en niet zozeer naar de effecten op een aantal standaardreceptoren. Het opstellen van een verklaring van uitzonderlijke universele waarde (Statement of OUV) voor alle werelderfgoederen, zoals voorgeschreven in artikel 154-5 van de Operational Guidelines for the implementation of the World Heritage Convention (UNESCO, 2008), is een handig hulpmiddel, omdat hierin de kernkwaliteiten en de samenhang daartussen duidelijk uiteen worden gezet. Onderzoek van de integriteit en authenticiteit is eveneens een goed uitgangspunt. Ten aanzien van de beoordeling van effecten op de OUV wordt gesproken over concepten zoals ‘grenzen van aanvaardbare verandering’ en ‘absorptievermogen’, maar er is nog geen consensus over de bruikbaarheid of over de operationalisering hiervan. Evenmin is men het erover eens hoe aangetaste cultuurhistorische waarden moeten worden hersteld.
2
Met de term ‘receptor’ wordt bedoeld: datgene wat de effecten ondervindt of ontvangt; datgene waarop de effecten inwerken.
9
Tal van visuele beoordelingsinstrumenten zijn speciaal aangepast om de effecten van geplande ontwikkelingen op de OUV van diverse werelderfgoederen te kunnen beoordelen, met name in een dynamische stedelijke omgeving. Maar tot nu toe zijn deze zelden gekoppeld aan een meer diepgaande beoordeling van de effecten op alle kernkwaliteiten. Er bestaan ook nieuwe tools voor het inventariseren en in kaart brengen van immaterieel erfgoed en kenmerken op meerdere niveaus, maar deze zijn niet benut voor werelderfgoederen. Zowel de werelderfgoederen als de mogelijke effecten daarop zijn zeer divers van aard. Hoewel het zinvol zou kunnen zijn om nieuwe instrumenten te ontwikkelen, moeten effectrapportages het voorlopig doen met allerlei bestaande tools, zonder zich tot één daarvan te beperken. De tweede ronde van periodieke rapportage over het werelderfgoed zou voor ICOMOS nieuwe gegevens moeten opleveren die in dit verband relevant zijn. Ook de doelstelling om in 2012 voor alle werelderfgoederen een verklaring van uitzonderlijke universele waarde te hebben, vormt een belangrijk aanknopingspunt voor ICOMOS.
b) Verschillen op het gebied van wet- en regelgeving, planning en beheer In veel landen zijn noch MER’s noch CHER’s verplicht en vaak is er geen nationaal wettelijk kader voor de uitvoering ervan. Wereldwijd gezien varieert de capaciteit van erfgoedinstellingen nogal en sommige zijn slecht in de nationale overheidsstructuur verankerd. In sommige landen ligt er wel een stevig milieufundament onder de MER’s, maar is het erfgoedaspect (inclusief werelderfgoed) daarin niet of onvoldoende aanwezig. In andere landen worden wel CHER’s uitgevoerd, maar zijn de ‘triggers’ voor concrete toepassing ervan vaak nogal basaal (meestal in de vorm van activiteitenlijsten) of verouderd. De bedoeling van deze leidraad is om te zorgen dat CHER’s meer worden toegepast en meer invloed krijgen, ook al zijn er weinig juridische kaders die het MER-/CHER-proces ondersteunen. In de gedragscodes van de betrokken sectoren moet erop worden aangedrongen dat CHER’s worden uitgevoerd en dat de gehanteerde methoden aan internationaal erkende normen voldoen. In veel landen zijn bepaalde, van nationaal belang geachte sectoren echter ontheven van MER- of CHER-verplichtingen. Beheersplannen voor werelderfgoederen zijn potentieel van groot belang. Ze moeten stevig verankerd zijn in de ruimtelijke ordening op nationaal, regionaal en lokaal niveau, en zouden, hoewel op verschillende manieren ingebed in het nationale beschermingsregime, meer kunnen worden gebruikt om te bepalen hoe de impact van veranderingen wordt geëvalueerd. Duurzame ontwikkeling van werelderfgoederen, inclusief de bescherming van de elementen van OUV, is van het allergrootste belang. Bij een gedegen beheersplan dat via breed overleg tot stand is gekomen, moet het mogelijk zijn om eventuele problemen binnen het kader van dat plan in onderlinge samenwerking aan te pakken. Bij het beheer moet op mogelijke bedreigingen worden geanticipeerd op een manier die is toegespitst op het specifieke erfgoed – en dus niet algemeen toepasbaar is. Als monumentenzorgbeleid onderdeel uitmaakt van het beheerssysteem, kan dit ook worden gebruikt als maatstaf voor het beoordelen van potentieel nadelige effecten. Voor veel werelderfgoederen geldt dat er geen goed functionerend beheerssysteem is (ook al is er soms wel een beheersplan). Dit is een onderliggend probleem voor veel monumenten waarvoor een rapportage over de staat van instandhouding (State of Conservation Report) moet worden uitgevoerd.
c) Benodigde instrumenten, middelen, kennis en kunde voor de uitvoering van een CHER In veel landen zijn geavanceerde technieken voorhanden, maar in andere landen zijn de beschikbare kennis, vaardigheden en middelen tamelijk basaal. Deze leidraad zou bruikbaar moeten zijn in alle situaties.
10
Slechts weinig mensen beschikken over de vereiste kennis en kunde om een CHER te maken met behulp van moderne IT-tools. Deze kunnen erg handig zijn, zeker in complexe situaties, maar een CHER mag er niet van afhankelijk zijn. Aan de andere kant moet de verspreiding van nieuwe CHERinstrumenten waarvan de doelmatigheid is bewezen, wel worden gestimuleerd. Soms worden er zeer diepgaande en kostbare analyses gemaakt maar zijn de uitkomsten daarvan moeilijk te begrijpen of te operationaliseren. Een belangrijk aandachtspunt is om na te gaan wat de beste aanpak is en om niet meer te willen dan nodig is. Scholing van beheerders en medewerkers van werelderfgoederen en van goedkeuringsinstanties op alle bestuurlijke niveaus in een land is van belang om te zorgen dat het hele CHER-proces goed verloopt en dat de resultaten volledig en doeltreffend worden gebruikt. De achtergrond en de deskundigheid van personen die CHER’s uitvoeren, kunnen sterk verschillen, maar vaak zal training en deskundigheidsontwikkeling nodig zijn. Een volledige CHER kan vaak niet door één deskundige worden gedaan – meestal is het nodig om een team samen te stellen met daarin specifieke onderzoeksvaardigheden voor een bepaald project of bepaalde locatie. Een aantal professionele instanties biedt archiverings- en andere tools aan. In sommige gevallen kunnen de mogelijkheden voor samenwerking worden onderzocht. Hoewel het bij nominaties voor werelderfgoed een vereiste is dat de nodige gegevens en documenten aanwezig zijn en dat er realistische en relevante regelingen gelden op het gebied van monitoring, ontbreekt het vaak aan basisdocumentatie. Goede documentatie vereist geen geografisch informatiesysteem (GIS), ofschoon dit een krachtig en nuttig hulpmiddel is gebleken wanneer het beschikbaar was. Er moet altijd systematisch en volgens rationele richtlijnen worden gewerkt.`
2 Procedures voor cultuurhistorische effectrapportage 2-1 Inleiding 2-1-1 Dit hoofdstuk is bedoeld om aangesloten landen, beheerders van erfgoed, beleidsmakers en anderen te helpen bij het beheer van hun werelderfgoederen in situaties waarin enige vorm van ontwikkeling invloed kan hebben op de uitzonderlijke universele waarde (OUV) ervan. Ontwikkelingen kunnen negatief of positief zijn, maar beide moeten zo objectief mogelijk worden beoordeeld met de OUV als uitgangspunt. 2-1-2 Hiermee willen wij beheerders en beleidsmakers aanmoedigen om na te denken over belangrijke aspecten van erfgoedbeheer en besluiten te nemen op basis van bewijsmateriaal in de zin van de Werelderfgoedconventie van 1972. Daarnaast willen wij potentiële ontwikkelaars of andere initiatiefnemers stimuleren om belangrijke factoren op het juiste moment en op het juiste detailniveau in beschouwing te nemen. Cultuurhistorische effectrapportages (CHER’s) kunnen ook handig zijn bij het algemene beheer van culturele werelderfgoederen vanwege de informatie die op een gegeven tijdstip wordt verzameld. 2-1-3 Er zijn tal van manieren om de effecten op erfgoederen te beoordelen: al dan niet wettelijk vastgelegde methoden en meer of minder technische of geavanceerde methoden. In deze leidraad wordt een aantal uitgangspunten en mogelijkheden beschreven. Maar voor welke aanpak ook wordt gekozen, de beoordeling moet ‘doelmatig’ zijn – dus geschikt voor het werelderfgoed en voor de beoogde veranderingen, en geschikt met het oog op de lokale omgeving. De rapportage moet het uitgangsmateriaal opleveren voor duidelijke, transparante en praktische besluitvorming. 2-1-4 Bij ieder veranderingsvoorstel moet een groot aantal factoren in aanmerking worden genomen. Om evenwichtige en verantwoorde besluiten te kunnen nemen, moet duidelijk zijn wie een bepaalde plek waardeert en waarom. Dat betekent dat het belang van een plek helder uiteen moet worden gezet, hetgeen ook inzicht geeft in de effecten van de voorgestelde verandering op dat belang. 11
2-1-5 Het internationale belang van werelderfgoederen wordt vastgesteld op het moment dat ze op de Werelderfgoedlijst worden geplaatst en wordt gedefinieerd als zijnde van uitzonderlijke universele waarde (OUV). De aangesloten landen verbinden zich om deze OUV in stand te houden door de kernkwaliteiten daarvan te beschermen en te behouden. De verklaring van uitzonderlijke universele waarde (Statement of OUV), waarin staat waarom een erfgoed OUV heeft en wat de bijbehorende kernkwaliteiten zijn, staat centraal in de CHER. In principe moet al het mogelijke worden gedaan om nadelige gevolgen voor belangrijke plekken te voorkómen of te minimaliseren. Maar uiteindelijk kan het toch noodzakelijk zijn om een afweging te maken tussen het algemene nut van de voorgestelde verandering en de schade voor de plek. Daarom is het ook belangrijk om te weten wie er van de voorgestelde verandering profiteert en waarom. In zulke gevallen moet het gewicht dat aan de cultuurhistorische waarde wordt toegekend, in verhouding staan tot het belang van de plek en de gevolgen van de verandering op die plek. Werelderfgoederen zijn per definitie van internationale waarde en daarom logischerwijs belangrijker dan nationaal of lokaal erfgoed. 2-1-6 Daar waar ontwikkelingen invloed kunnen hebben op de OUV van een werelderfgoed, moeten de kernkwaliteiten van het culturele (en/of natuurlijke) erfgoed altijd centraal staan in een voorstel en moeten deze bij iedere algemene beoordeling (bijv. een milieueffectrapportage – MER) in een vroeg stadium naar voren worden gebracht. Beheerders en beleidsmakers moeten afwegen of het behoud van het erfgoed zwaarder moet wegen dan concurrerende belangen en ontwikkelingen. Centraal daarbij staat de vraag of er sprake is van een bedreiging of risico voor de werelderfgoedstatus. In het CHER-rapport moet dit duidelijk worden aangegeven. 2-1-7 Als er een wettelijke MER-plicht geldt, moet bij de cultuurhistorische onderdelen deze ICOMOS-leidraad worden gehanteerd indien de MER betrekking heeft op een werelderfgoed. Als er dan een CHER wordt uitgevoerd als onderdeel van de MER, vormt deze geen aanvulling op de normale MER-verplichtingen; de CHER hanteert een andere methodiek die specifiek is gericht op de OUV en de kernkwaliteiten daarvan. De CHER moet aan het begin van het milieueffectrapport worden samengevat; het volledige CHER-rapport moet als technische bijlage worden bijgevoegd. De gestelde eisen moeten duidelijk worden gemaakt in de voorbereidingsfase of de startfase van het project. ICOMOS en het World Heritage Centre zullen de aangesloten landen aanmoedigen om te zorgen dat bij de uitvoering van CHER’s conform deze leidraad best practices worden toegepast. Als de cultuurhistorische paragrafen van een MER niet ingaan op de kernkwaliteiten, voldoen ze niet aan de gewenste normen voor de procedure voor veranderingen bij werelderfgoederen.
2-2 Voorbereidingen voor het uitvoeren van een CHER 2-2-1 Het beoordelingsproces is in wezen heel eenvoudig: • Wat is het bedreigde erfgoed en waarom is het van belang – hoe draagt het bij tot de OUV? • Welke invloed zal de verandering of het ontwikkelingsvoorstel hebben op de OUV? • Hoe kunnen deze effecten worden vermeden, beperkt, opgevangen of gecompenseerd? 2-2-2 Een overzicht van de hele procedure is te vinden in bijlage 1. Belangrijke elementen zijn in ieder geval vroegtijdig en voortdurend overleg met alle betrokken partijen, en overeenstemming over de reikwijdte en de verwachtingen voordat met de CHER wordt begonnen. Het is ook van belang om eventuele negatieve effecten al in een vroeg stadium te identificeren, zodat proactief invloed kan worden uitgeoefend op zowel het ontwerp als de planning. 2-2-3 De basis voor beheer en besluitvorming is een goede kennis van het werelderfgoed, het belang en de OUV ervan en de bijbehorende kernkwaliteiten en context. Het beheersplan zal vaak de belangrijke eerste stap zijn in het streven naar duidelijke en doeltreffende effectrapportages. Het is essentieel om basisgegevens over het werelderfgoed en de staat ervan vast te leggen. 2-2-4 Zodra er een (ontwerp)voorstel voor ontwikkeling of verandering ligt, moet bij iedere cultuurhistorische rapportage eerst worden bepaald welke CHER-werkzaamheden moeten worden uitgevoerd om het uitgangsmateriaal voor de besluitvorming te leveren. Vroegtijdig overleg met de betrokken partijen, inclusief de eventuele betrokken bewoners, is van belang. Een bijkomend voordeel van een CHER is dat er informatie over werelderfgoederen bijeen wordt gebracht die anders niet zomaar toegankelijk is. CHER is een nuttig samenwerkingsinstrument voor alle belanghebbenden. 2-2-5 Er moet een startdocument (of startnotitie) worden opgesteld waar alle betrokken partijen mee instemmen: de nationale overheid, de regionale of lokale overheid, erfgoedadviseurs of -beheerders, burgers, enz. In het startdocument moet staan wat er moet worden gedaan, waarom, hoe, wanneer en wat de verwachte uitkomsten zijn. Het is belangrijk om hierin ook een door alle belanghebbenden onderschreven tijdpad en het ontwikkelingsprogramma op te nemen (bijlage 2). 12
2-2-6 Het startdocument geeft een globale beschrijving van het werelderfgoed en van de OUV. Verder bevat het een schets van de voorgestelde verandering of ontwikkeling, inclusief de noodzaak daarvan, een overzicht van de situatie ter plaatse en in de omgeving, eventuele alternatieven, de globale methodiek en het programma van eisen voor de CHER. In de methodiek moet zijn opgenomen welke organisaties of personen moeten worden geraadpleegd, bijvoorbeeld wie de belanghebbenden zijn en welke bewoners bij het erfgoed is betrokken, details van de te verzamelen basisinformatie, inclusief methoden en aandachtsgebieden, vermoedelijke gevoelige receptoren en de voorgestelde onderzoeks- en beoordelingsmethodiek. In dit stadium is het ook belangrijk om vast te stellen of het voorgestelde ontwikkelingsproject in het werelderfgoed zelf ligt, of in een bufferzone, of binnen de setting van het erfgoed maar buiten de site en de bufferzone. Het startdocument moet worden gebruikt om grote of kritische effecten te signaleren; het eigenlijke CHER-rapport kan dan beoordelen of hier positief op is gereageerd in die zin dat het project is aangepast. 2-2-7 Het startdocument moet ook (voor zover mogelijk) duidelijk aangeven welke kennis er aanwezig is over de site en welke ontbreekt, met andere woorden: hoe goed is de basisinformatie en in hoeverre is de beoordeling betrouwbaar. Dit moet in de eigenlijke rapportage worden geconcretiseerd. 2-2-8 Niet alleen bij grote ontwikkelingsprojecten zijn effectrapportages nodig. Werelderfgoederen kunnen ook te maken krijgen met beleidswijzigingen die vergaande gevolgen kunnen hebben, bijvoorbeeld veranderingen in ruimtelijk of stedelijk ontwikkelingsbeleid. Toeristische infrastructuur en grotere bezoekersaantallen kunnen onbedoelde gevolgen hebben. Ook grote archeologische opgravingen kunnen nadelig zijn voor de OUV van monumenten, hoewel dit in bepaalde gevallen zal worden gecompenseerd door de nieuw verworven kennis. 2-2-9 In dit stadium is ook van belang om te zorgen dat de organisaties of personen die de CHER uitvoeren, over voldoende kennis en ervaring beschikken, en dat hun expertise aansluit bij de eisen van de site, het materiaal en de immateriële inhoud ervan, de OUV, en de aard en omvang van de voorgestelde veranderingen. Een hele CHER kan zelden door één deskundige worden uitgevoerd, en de samenstelling van het CHER-team (erfgoedspecialisten en andere deskundigen) is cruciaal: het team zal specifieke onderzoeksvaardigheden nodig hebben voor een bepaald project of een bepaalde site. Eventueel kunnen de mogelijkheden voor samenwerking worden onderzocht. Dit kan nog meer voordelen hebben: het bevordert de deskundigheid op het gebied van CHER’s en het is goed voor de ontwikkeling en uitwisseling van best practice.
3 Gegevens en documentatie 3-1 Er gelden geen minimumeisen voor inventarisaties, gegevensonderzoek of situatieanalyses, hoewel het in de toekomst wellicht nuttig is om die vast te stellen. Dit soort werkzaamheden moet in verhouding staan tot het erfgoed en het bijbehorende beheer. De documentatiefase in het kader van een CHER moet liefst zo uitgebreid mogelijk zijn en omvat ook het opzetten van een archief. 3-2 Voor werelderfgoederen bestaat de belangrijkste documentatie uit de verklaring van uitzonderlijke universele waarde (Statement of OUV) en de lijst van kernkwaliteiten. Daarom concentreert deze leidraad zich op het beoordelen van de effecten op die kernkwaliteiten. In de CHER moet echter informatie worden opgenomen over alle aspecten en kenmerken van het culturele erfgoed binnen het afgesproken rapportagegebied, zodat er een volledig beeld ontstaat van de historische ontwikkeling van het erfgoed, de context, de setting en eventuele andere waarden (bijv. nationale en lokale). 3-3 Het is handig, zo niet noodzakelijk, om het proces van gegevensverzameling te documenteren en goed te beheren. Beoordelingsprocessen kunnen lang duren en soms is het nodig om gegevensbronnen periodiek te ‘verversen’. Wanneer gegevensbronnen aan verandering onderhevig zijn of wanneer de beoordelingsperiode lang is, kan het noodzakelijk zijn om gegevens te ‘bevriezen’, zodat het CHER-team over onderling vergelijkbare informatie beschikt. 3-4 Inventarisaties moeten in de CHER-rapporten worden opgenomen in de vorm van tabellen of een geografische index in bijlagen bij de hoofdtekst. Archieven met materiaal en informatie moeten beschikbaar blijven voor toekomstig gebruik, waarbij ook duidelijk moet zijn waar deze te vinden zijn 13
en hoe deze toegankelijk zijn. Goede documentatie vereist geen geavanceerde technieken zoals GIS of complexe databases; wél nodig is een praktische, systematische en consequente aanpak, die aansluit bij het specifieke erfgoed. 3-5 In meer complexe gevallen zou men een meer geavanceerde methode kunnen overwegen. Het gebruik van databases en GIS of 3D-modellen heeft echter invloed op de uitvoering van een CHER. Met behulp van dit soort systemen kan het beoordelingproces namelijk veel iteratiever verlopen, waardoor de CHER ook beter worden teruggekoppeld naar de ontwerpprocessen. Maar dit betekent ook dat het CHER-team zich misschien over meer ‘wat als’-scenario’s moet buigen. In het startdocument zouden de uitgangspunten voor deze iteratie moeten worden vastgelegd, zodat het CHER-team doeltreffend te werk kan gaan.
4 Afgestemde methoden en werkwijzen – optimalisatie van beschikbare tools, technieken en hulpmiddelen 4-1 Bij het verzamelen van informatie voor de CHER moeten alle potentiële gegevensbronnen betrokken. Mogelijke technieken zijn bureauonderzoek of historisch onderzoek, maar ook bezoeken ter plaatse om de staat, authenticiteit en integriteit, gevoelige zichtlijnen e.d. te bestuderen. Andere mogelijkheden zijn terreinmodellen of zichtbaarheidsmodellen om de effecten op erfgoederen te voorspellen. Het is van belang om zowel materiële als immateriële kernkwaliteiten in heldere bewoordingen te onderbouwen en toe te lichten, en deze zo veel mogelijk te koppelen aan de fysieke kenmerken waarin zij tot uitdrukking komen. 4-2 Voor een gedegen CHER is over het algemeen ook veldonderzoek noodzakelijk. De gehanteerde technieken moeten samenhangen met het projectvoorstel. Voorbeelden (bij archeologische sites) zijn niet-destructieve evaluaties of veldonderzoeken door middel van topografisch onderzoek, geofysisch onderzoek of virtuele 3D-schaalmodellen, of meer bodemverstorende methoden zoals het verzamelen van artefacten, wetenschappelijk onderzoek, proefgravingen of het graven van proefsleuven. Soms kan ook het optekenen van mondelinge verhalen of getuigenissen zinvol zijn. 4-3 Aan de hand van de verzamelde gegevens moet het mogelijk zijn de kernkwaliteiten te kwantificeren en te typeren en hun kwetsbaarheid voor de voorgestelde veranderingen vast te stellen. Om een totaalbeeld te krijgen moet ook worden gekeken naar de onderlinge samenhang tussen afzonderlijke aspecten. Tussen een materieel en een immaterieel aspect zit vaak een verband dat naar voren moet worden gebracht. 4-4 Het verzamelen van informatie tijdens de CHER is een iteratief proces, dat vaak alternatieven en opties voor het projectvoorstel oplevert. 4-5 Het doorgronden van de volle betekenis van de OUV van een werelderfgoed (en andere cultuurhistorische waarden) is een cruciaal onderdeel van het CHER-proces. De beoordeling van de totale omvang van het effect (totale impact) is afhankelijk van de cultuurhistorische waarde en de beoordeling van de schaalgrootte van veranderingen en effecten. 4-6 De eerste stap bij het beschrijven van werelderfgoederen is het beschrijven van de kernkwaliteiten. Deze ‘basisgegevens’, waartegen de effecten moeten worden afgezet, omvatten zowel materiële als immateriële aspecten. Het kan handig zijn om voor elke kernkwaliteit een beschrijving te hebben van de staat waarin deze zich bevindt. 4-7 Hoewel Statements of OUV een essentieel uitgangspunt vormen, zijn ze ten aanzien van de kernkwaliteiten soms niet gedetailleerd genoeg om direct toepasbaar te zijn voor effectrapportages. Ieder erfgoed zal moeten worden beoordeeld en zo nodig zullen de kernkwaliteiten tijdens het CHERproces specifieker moeten worden gedefinieerd. 4-8 Daarbij is het doel niet om de Statement of OUV te herdefiniëren, maar om de kernkwaliteiten te beschrijven op een manier waar men bij de besluitvorming over de voorgestelde verandering iets aan heeft. De OUV wordt immers vastgesteld op het moment dat een werelderfgoed op de Werelderfgoedlijst wordt geplaatst en kan niet worden gewijzigd zonder het hele beoordelingsproces 14
nogmaals te doorlopen. 4-9 Bijna altijd zijn er locatie- of themakaarten of bovenaanzichten nodig om de bevindingen en geconstateerde knelpunten aanschouwelijk te maken. Ruimtelijke weergave is nuttig om inzicht te geven in de locatie van de kernkwaliteiten, de relaties tussen kernkwaliteiten (waarbij het ook kan gaan om processen) en de bijbehorende visuele, historische, religieuze, bewonersgebonden, esthetische of andere associaties. De kernkwaliteiten moeten op een heldere en leesbare manier weer worden verbonden met de Statement of OUV, niet door te oversimplificeren maar door culturele of andere complexiteiten synoptisch of schematisch weer te geven. CHER-teams moeten echter oppassen dat het accent niet al te veel op kaartmateriaal wordt gelegd, omdat mensen een plaats nu eenmaal in 3D ervaren; het is altijd nodig om ruimtelijke relaties ter plaatse te controleren. 4-10 In bijlage 3A wordt een methode beschreven voor het beoordelen van de waarde van erfgoederen. In dit systeem wordt bij de beoordeling van cultuurhistorische kenmerken gekeken naar erfgoed dat (internationaal of nationaal) officieel als zodanig is aangewezen, prioriteiten of aanbevelingen in nationale onderzoeksagenda’s, en de waarden die hieraan zijn toegekend. Op basis van een professioneel oordeel wordt vervolgens het belang van het erfgoed bepaald. Hoewel deze methode zo objectief mogelijk moet worden toegepast, is er onvermijdelijk ook sprake van een kwalitatieve beoordeling op basis van een professioneel oordeel. De waarde van het erfgoed kan in de volgende categorieën worden ingedeeld: • Zeer hoog • Hoog • Matig • Laag • Minimaal • Onbekend 4-11 Het CHER-rapport moet een heldere, uitvoerige beschrijving bevatten van afzonderlijke en/of groepen cultuurhistorische kenmerken, die ingaat op hun afzonderlijke en/of gezamenlijke staat, belang, onderlinge samenhang en kwetsbaarheid en eventueel ook een indicatie geeft van hun aanpassingsvermogen. De tekst moet worden ondersteund door kaartmateriaal. Alle cultuurhistorische elementen moeten in beschouwing worden genomen, maar de elementen die bijdragen aan de OUV van het werelderfgoed zijn extra relevant en verdienen wellicht een nadere uitwerking. Een gedetailleerde inventarisatie moet worden opgenomen in begeleidende bijlagen of rapporten, zodat de lezer de beoordeling van ieder element kan controleren. Een voorbeeld hiervan is te vinden in bijlage 3C.
5 Een systeem voor de beoordeling van effecten 5-1 De effecten van ontwikkelingen of andere veranderingen op de kenmerken van cultureel erfgoed kunnen negatief of positief zijn. Het is noodzakelijk om alle veranderingen ten aanzien van alle kenmerken te identificeren, met name ten aanzien van de kernkwaliteiten van het erfgoed, waarop deze leidraad zich toespitst. Daarnaast is het van belang om de schaalgrootte of ernst van een bepaalde verandering of bepaald effect op een bepaald kenmerk te identificeren; het is immers de combinatie hiervan die de omvang van het effect bepaalt. 5-2 Soms bestaat de neiging om primair naar de visuele effecten te kijken. Hoewel visuele effecten vaak het gevoeligst liggen, is er behoefte aan een bredere benadering, zoals aangegeven in de Xi’an Declaration van ICOMOS. Effecten zijn er in allerlei soorten en maten: direct of indirect, cumulatief, tijdelijk of permanent, omkeerbaar of onomkeerbaar, visueel, fysiek, maatschappelijk, cultureel of zelfs economisch. Effecten kunnen ook optreden tijdens de aanleg of exploitatie van het voorgestelde project. Deze moeten allemaal worden getoetst op hun relevantie voor de CHER. 5-3 Directe effecten zijn een primair gevolg van de voorgestelde ontwikkeling of verandering. Directe effecten kunnen ertoe leiden dat een kenmerk geheel of gedeeltelijk verloren gaat of dat er veranderingen optreden in de setting – de omgeving waarin een plek wordt ervaren, de lokale context, inclusief de huidige en/of vroegere relaties met het omringende landschap. Bij het identificeren van directe effecten moet men zich ervan bewust zijn dat wel eens wordt getracht vergunningen te krijgen door directe effecten nét te vermijden; effecten die een monument fysiek net niet ‘raken’, kunnen 15
echter even negatief zijn voor een afzonderlijk cultuurhistorisch aspect, een patroon, een geheel, de setting, de sfeer van een plek, enz. 5-4 Directe effecten waarbij fysiek iets verloren gaat, zijn meestal permanent en onomkeerbaar. Ze treden vaak op tijdens de aanleg en zijn meestal beperkt tot het ontwikkelingsgebied. De schaalgrootte of omvang van deze effecten zal afhangen van het belang van het betreffende kenmerk, en van de vraag of de kernkwaliteiten of de relatie tot de OUV in het geding zijn. 5-5 Directe effecten die invloed hebben op de setting van een kenmerk, kunnen optreden tijdens de aanleg of exploitatie van het project en kunnen zich voordoen op enige afstand. Bij de beoordeling van effecten op de setting gaat het om visuele en auditieve (geluids-) effecten die op een gegeven tijdstip kunnen worden waargenomen. Afhankelijk van de mate waarin de oorzaak kan worden weggenomen, kunnen dergelijke effecten tijdelijk of permanent, omkeerbaar of onomkeerbaar zijn. Effecten kunnen ook van voorbijgaande aard zijn wanneer ze slechts nu en dan of gedurende een beperkte tijd optreden, bijvoorbeeld als ze samenhangen met openingstijden of met het aantal passerende voertuigen. 5-6 Indirecte effecten treden op als secundair gevolg tijdens de aanleg of exploitatie van het ontwikkelingsproject en kunnen betekenen dat de setting van een erfgoed buiten het ontwikkelingsgebied fysiek verloren gaat of verandert. Voorbeelden zijn de aanleg van infrastructuur zoals wegen of elektriciteitsleidingen die nodig zijn voor het project. Ook moet worden gekeken naar neveneffecten – verdere activiteiten (ook van derden) die dankzij het project mogelijk of eenvoudiger worden. 5-7 De schaalgrootte of ernst van effecten of veranderingen kan worden beoordeeld aan de hand van hun directe en indirecte effecten en van de vraag of ze tijdelijk of permanent, omkeerbaar of onomkeerbaar zijn. Ook de cumulatieve impact van afzonderlijke effecten moet in aanmerking worden genomen. De schaalgrootte of ernst van effecten kan, los van de waarde van het erfgoed, worden ingedeeld in: • Geen verandering • Minimale verandering • Kleine verandering • Matige verandering • Grote verandering 5-8 De omvang van het effect (d.w.z. de totale impact) van een verandering op een kenmerk is afhankelijk van het belang van het kenmerk en de schaalgrootte van de verandering. Voor ieder beschreven kenmerk kan de omvang aan de hand van de volgende descriptoren worden weergegeven. Aangezien veranderingen of effecten positief of negatief kunnen zijn, hanteren we een negenpuntsschaal met ‘neutraal’ in het midden: • Groot positief • Matig positief • Klein positief • Minimaal positief • Neutraal • Minimaal negatief • Klein negatief • Matig negatief • Groot negatief
16
SCHAALGROOTTE EN ERNST VAN EFFECT WAARDE VAN ERFGOED Voor werelderfgoederen ‘Zeer hoog’ – kernkwaliteiten
Geen verandering
Minimale verandering
Kleine verandering
Matige verandering
Grote verandering
OMVANG VAN EFFECT OF TOTALE IMPACT (NEGATIEF OF POSITIEF)
Neutraal
Gering
Voor andere erfgoederen of kenmerken
Matig/ Groot
Groot/ Zeer groot
Zeer Groot
OMVANG VAN EFFECT (NEGATIEF OF POSITIEF)
Zeer hoog
Neutraal
Gering
Matig/ Groot
Groot/ Zeer groot
Zeer Groot
Hoog
Neutraal
Gering
Matig/ Gering
Matig/ Groot
Groot/ Zeer groot
Matig
Neutraal
Neutraal/ Gering
Gering
Matig
Matig/ Groot
Laag
Neutraal
Neutraal/ Gering
Neutraal/ Gering
Gering
Gering/ Matig
Minimaal
Neutraal
Neutraal
Neutraal/ Gering
Neutraal/ Gering
Gering
5-9 Bijvoorbeeld: • Als een gebouw dat bepalend is voor de OUV van een werelderfgoed, volledig wordt gesloopt om plaats te maken voor een nieuwe weg, is er sprake van een groot negatief effect of een grote negatieve totale impact. • Als een later aangelegde weg wordt verwijderd uit de onmiddellijke omgeving van een gebouw waarin de OUV tot uitdrukking komt en deze niet direct samenhangt met de kernkwaliteiten, is er sprake van een groot positief effect of grote positieve totale impact. 5-10 Bovenstaande tabel is bedoeld als hulpmiddel bij het beoordelen van effecten. Het CHERrapport moet per kernkwaliteit een beoordeling omvatten – bijvoorbeeld in de vorm van een eenvoudige tabel – en laten zien hoe de resultaten voor iedere afzonderlijke of gezamenlijke kernkwaliteit zijn verkregen. De beoordeling moet zowel kwalitatief als kwantitatief zijn. 5-11 Voorstellen moeten worden getoetst aan bestaande beleidskaders en aan het beheersplan voor het erfgoed en het omliggende gebied. De verenigbaarheid van schaalgrootte, patroon, gebruik e.d. moet worden getoetst op basis van de kernkwaliteiten van het erfgoed en andere kenmerken. Aspecten als zichtlijnen, soort architectuur, grootte, uiterlijk van het oppervlak, bebouwingsvorm, functionele toepassingen, blijvend karakter enz. kunnen relevant zijn. Bij dit alles is het noodzakelijk om de kenmerken van het ontwikkelingsproject af te stemmen op de kenmerken van de site, zodat de ontwikkeling complementair is aan of zelfs gunstig is voor het erfgoed.
17
5-12 Veranderingen als gevolg van ontwikkelingsprojecten moeten ook worden beoordeeld op hun effecten ten aanzien van de integriteit en authenticiteit. Er moet een verklaring van de integriteit en authenticiteit zijn op het moment dat het erfgoed op de Werelderfgoedlijst wordt geplaatst of op het moment dat achteraf nog een Statement of OUV wordt opgesteld (par. 79-88 van de Operational Guidelines). Er moet inzicht zijn in de relatie tussen kernkwaliteiten, authenticiteit en integriteit en dat moet uit het CHER-rapport ook blijken. Authenticiteit heeft te maken met de manier waarop kernkwaliteiten uitdrukking geven aan de OUV; integriteit heeft te maken met de vraag of alle kernkwaliteiten nog aanwezig zijn in het erfgoed en niet zijn aangetast of worden bedreigd. 5-13 Voordelen en nadelen – of negatieve effecten – moeten zorgvuldig worden bekeken. Er zijn allerlei soorten voor- en nadelen, dus de vraag wie de voordelen ondervindt (en wie niet) is belangrijk. Vaak ondervinden het erfgoed zelf en de betrokken bewoners geen voordelen van de ontwikkeling. Ook de financiële consequenties van de beoordeling spelen een rol en zijn vaak rechtstreeks van invloed op de besluitvorming. De analyse moet deze complexiteiten niet maskeren maar juist aan het licht brengen. Het behoud van het erfgoed moet tot de voordelen van een project worden gerekend, zodat projecten die bijdragen aan het behoud, zwaarder kunnen worden gewogen dan projecten die dat niet doen.
6 Kunnen effecten worden vermeden, gecompenseerd – kortom, gemitigeerd?
beperkt,
opgevangen
of
6-1 Effectrapportage is een iteratief proces. De resultaten van gegevensverzameling en -beoordeling moeten worden teruggekoppeld naar het ontwerpproces voor het ontwikkelingsproject of naar voorstellen voor verandering of voor archeologisch onderzoek. 6-2 Behoud heeft te maken met het beheersen van duurzame verandering. In principe moet al het mogelijke worden gedaan om nadelige gevolgen voor de kernkwaliteiten en andere belangrijke plekken te vermijden, te elimineren of te minimaliseren. Maar uiteindelijk kan het toch noodzakelijk zijn om een afweging te maken tussen het algemene nut van de voorgestelde verandering en de schade voor de site. In het geval van werelderfgoederen is deze afweging cruciaal. 6-3 Bij een CHER moet ook worden gekeken naar de voorgestelde uitgangspunten en (zo mogelijk) de voorgestelde methoden om de effecten van een ontwikkelingsvoorstel of ander veranderingsinitiatief te verzachten of te compenseren. Dit behelst ook het bekijken van andere opties voor het ontwikkelingsproject, waaronder locatiekeuze, tijdstip, duur en ontwerp. In de CHER moet uitgebreid worden beschreven welke mitigerende maatregelen aanvaardbaar zijn met het oog op het behoud van de OUV, inclusief het behoud van authenticiteit en integriteit van het werelderfgoed. Hierbij moet gebruik worden gemaakt van de informatie in de Operational Guidelines over periodieke rapportage. 6-4 In dit stadium kan het goed zijn om nog een inspraakronde te houden alvorens de CHER af te ronden.
18
7 Een rapportage uitbrengen die nuttig is voor de aangesloten landen, de adviesorganen en het Werelderfgoedcomité, en relevant voor de werelderfgoedcontext in het algemeen en specifieke erfgoederen in het bijzonder 7-1 Bijlage 4 geeft richtlijnen voor de inhoud van een CHER. Aan welke eisen precies moet worden voldaan, moet – na inspraak – door een deskundige worden bepaald. 7-2 De rapportage moet het uitgangsmateriaal opleveren voor duidelijke, transparante en praktische besluitvorming. De mate van gedetailleerdheid is afhankelijk van de aard van de erfgoedsite en de voorgestelde veranderingen. De Statement of OUV staat centraal bij de beoordeling van de effecten en risico’s voor het erfgoed. 7-3 Het CHER-rapport moet het volgende bevatten: • een uitgebreid overzicht van het werelderfgoed en de bijbehorende OUV, authenticiteit en integriteit, staat van onderhoud, context (inclusief andere cultuurhistorische kenmerken) en de samenhang daartussen; • een overzicht van alle verschillende effecten van het ontwikkelingsproject of veranderingsvoorstel; • een objectieve evaluatie van de (positieve en negatieve) effecten op de cultuurhistorische elementen en met name op de OUV, integriteit en authenticiteit van de site; • een beoordeling van het risico voor het behoud van de OUV en de kans dat het erfgoed potentieel of daadwerkelijk gevaar zal lopen; • een overzicht van de cultuurhistorische voordelen die het gevolg kunnen zijn van voorstellen, inclusief meer kennis, inzicht en bewustwording; • duidelijke richtlijnen voor hoe de impact kan worden gemitigeerd of vermeden; • ondersteunend materiaal in de vorm van een voldoende gedetailleerde inventarisatie van de kernkwaliteiten en andere kenmerken, effecten, verkennende of wetenschappelijke studies, illustraties en foto’s. 7-4 Het CHER-rapport moet bestaat uit een niet-technische samenvatting die een duidelijk beeld geeft van alle relevante aspecten, een gedetailleerde beschrijving en analyse, en een tekstuele samenvatting van de resultaten van de effectrapportage, ondersteund door tabellen.
19
20
Bijlage 1: Het verloop van een cultuurhistorische effectrapportage Fasen van een CHER Eerste verkenning en ontwerp startdocument Eerste inspraakronde Zoeken en inhuren van geschikte organisaties voor de uitvoering Afbakenen van het rapportagegebied Afbakenen van de reikwijdte Verzamelen van gegevens Ordenen van gegevens Karakteriseren van de rijkdom van het erfgoed, met name de kernkwaliteiten In kaart brengen en beoordelen van directe en indirecte effecten Eerste versie mitigatie (vermijden, beperken, opvangen of compenseren van effecten) Eerste versie rapport Inspraak Bijstellen van beoordelingsresultaten en mitigatie Definitieve versie rapport met illustraties – als basis voor besluitvorming Mitigatie Verspreiden van resultaten en verworven kennis
21
Bijlage 2: Inhoud van het startdocument Aan het begin van een effectrapportage dient altijd eerst de reikwijdte van de werkzaamheden te worden afgebakend, zodat het resultaat ‘doelmatig’ is en geschikt als basis voor de besluitvorming. Vroegtijdig overleg is essentieel. Alle betrokken partijen moeten instemmen met de reikwijdte: het betreffende land, de regionale of lokale overheid of overheidsinstanties, partijen die wettelijk om advies moeten worden gevraagd, bewonersorganisaties en burgers. In sommige gevallen kan ook overleg met (adviseurs van) het Werelderfgoedcomité en met ICOMOS of IUCN wenselijk zijn. Het is de taak van de ‘ontwikkelaar’ om het scopingdocument op te (laten) stellen. Dit document moet onder meer het volgende omvatten: • • • • • • •
•
een globale beschrijving van de voorgestelde verandering of ontwikkeling – zo gedetailleerd als op dat moment mogelijk is; een overzicht van de omstandigheden ter plaatse en in de omgeving, gebaseerd op de informatie die tot dan toe is verzameld; de verklaring van uitzonderlijke universele waarde (Statement of OUV); een gedetailleerde beschrijving van alternatieven die worden overwogen; globale methodiek en programma van eisen voor de CHER als geheel; de organisaties/personen die zijn (of nader moeten worden) geraadpleegd; een puntsgewijze beoordeling van de belangrijkste effecten van het ontwikkelingsproject, waaronder: - details (voor zover bekend) van de uitgangssituatie; - overzicht van de potentiële effecten van het project; - indien de totale effecten of impacts niet significant worden geacht, een onderbouwing van de reden waarom ze niet hoeven te worden meegenomen in de CHER; - indien de totale effecten wel potentieel significant worden geacht, details van de te verzamelen basisinformatie (inclusief methoden en aandachtsgebieden), vermoedelijke gevoelige receptoren, met name met betrekking tot de kernkwaliteiten, en de voorgestelde onderzoeks- en beoordelingsmethodiek; een in overleg opgesteld tijdpad voor het hele proces, inclusief deadlines voor rapportage en inspraak.
22
Bijlage 3A: Beoordeling van de waarde van erfgoederen – Voorbeelden Bij CHER’s voor werelderfgoederen moet worden gekeken naar hun internationale cultuurhistorische waarde alsmede naar andere lokale of nationale waarden, en naar de prioriteiten of aanbevelingen in nationale onderzoeksagenda’s. Soms zal ook moeten worden gekeken naar andere internationale waarden, bijvoorbeeld die van internationaal erkend natuurlijk erfgoed. Op basis van een professioneel oordeel wordt het belang van het erfgoed bepaald. De waarde van het erfgoed kan in de volgende categorieën worden ingedeeld: • Zeer hoog • Hoog • Matig • Laag • Minimaal • Onbekend potentieel De onderstaande tabel moet niet als uitputtend worden beschouwd. Beoordeling
Archeologie
Gebouwd erfgoed of historische stedelijke landschappen Zeer hoog Sites van internationaal Sites of structuren van erkende betekenis die op internationaal erkende de Werelderfgoedlijst betekenis en universele staan. waarde die op de Werelderfgoedlijst staan. Individuele kernkwaliteiten van het werelderfgoed. Individuele kernkwaliteiten van het werelderfgoed. Erfgoed dat aanzienlijk kan bijdragen aan erkende internationale onderzoeksdoelstellingen Andere gebouwen of stedelijke landschappen . van internationaal erkende betekenis.
Historisch landschap
Landschappen van internationaal erkende betekenis die op de Werelderfgoedlijst staan. Individuele kernkwaliteiten van het werelderfgoed. Historische landschappen van internationale waarde, al dan niet officieel beschermd. Uitermate goed bewaard gebleven historische landschappen met een uitzonderlijke samenhang, tijdsdiepte of andere kritische factoren.
Hoog
Nationaal beschermd. In betreffende land wettelijk beschermde archeologische monumenten. Niet-beschermde sites die vanwege hun kwaliteit en betekenis zouden moeten worden beschermd. Erfgoed dat aanzienlijk kan bijdragen aan erkende nationale
Nationaal beschermde structuren met overeind staande resten.
Nationaal beschermd historisch landschap van uitzonderlijke betekenis.
Andere gebouwen die aantoonbaar uitzonderlijke kwaliteiten bezitten qua samenhang of historische associaties, die onvoldoende tot uitdrukking komen in de beschermingsstatus.
Niet-beschermde landschappen van uitzonderlijke betekenis.
Beschermde stads- of dorpsgezichten met
Niet-beschermde landschappen van hoge kwaliteit en grote betekenis en van aantoonbare nationale waarde.
Immaterieel cultureel erfgoed of associaties Gebieden die worden geassocieerd met immateriële cultuurhistorische activiteiten, zoals blijkt uit het nationale register. Associaties met bepaalde innovaties, technische of wetenschappelijk e ontwikkelingen of bewegingen van internationale betekenis. Associaties met bepaalde personen van internationale betekenis.
Nationaal beschermde gebieden of activiteiten die worden geassocieerd met immateriële cultuurhistorische activiteiten van internationaal belang. Associaties met bepaalde innovaties, technische of 23
onderzoeksdoelstellingen.
zeer belangrijke gebouwen. Niet-beschermde structuren van duidelijke nationale betekenis.
Matig
Al dan niet (regionaal) beschermd erfgoed dat aanzienlijk kan bijdragen tot erkende regionale onderzoeksdoelstellingen.
Beschermde gebouwen. Historische (niet officieel beschermde) gebouwen met aantoonbare uitzonderlijke kwaliteiten of historische associaties. Beschermde stads- of dorpsgezichten met gebouwen die aanzienlijk bijdragen tot het historische karakter daarvan.
wetenschappelijke ontwikkelingen of bewegingen van nationale betekenis.
Goed bewaard gebleven historische landschappen met een aanzienlijke samenhang, tijdsdiepte of andere Associaties met kritische factoren. bepaalde personen van nationale betekenis. Beschermde speciale historische landschappen. Niet-beschermde historische landschappen die echter wel aanwijzing als speciaal historisch landschap verdienen. Landschappen van regionale waarde.
Middelmatig bewaard gebleven historische Historische landschappen met een stadsgezichten of redelijke samenhang, bebouwde gebieden tijdsdiepte of andere waarvan de gebouwen of kritische factoren. bebouwing een belangrijke historische integriteit bezitten. Laag
Al dan niet beschermd erfgoed van lokale betekenis.
Lokaal beschermde gebouwen. Historische (niet officieel beschermde) gebouwen met een bescheiden kwaliteit qua samenhang of historische associaties.
Robuuste nietbeschermde historische landschappen.
Historische landschappen met betekenis voor lokale belangengroepen. Historische landschappen waarvan Historische de waarde beperkt is stadsgezichten of doordat Erfgoed van beperkte bebouwde gebieden contextgebonden waarde, maar met het waarvan de gebouwen of associaties slecht in potentieel om bij te bebouwing een beperkte stand zijn gehouden dragen tot lokale historische integriteit en/of bewaard zijn onderzoeksdoelstelling bezitten. gebleven. en. Erfgoed dat is aangetast doordat contextgebonden associaties slecht in stand zijn gehouden en/of bewaard zijn gebleven.
Minimaal
Onbekend potentieel
24
Erfgoed met weinig of geen bewaard gebleven archeologische betekenis.
Betekenis van het erfgoed is niet onderzocht.
Gebieden die worden geassocieerd met immateriële cultuurhistorische activiteiten, zoals blijkt uit lokale registers. Associaties met bepaalde innovaties of ontwikkelingen van regionale of lokale betekenis. Associaties met bepaalde personen van regionale betekenis.
Immateriële cultuurhistorische activiteiten van lokale betekenis. Associaties met bepaalde personen van lokale betekenis. Slecht bewaard gebleven fysieke gebieden waar activiteiten worden uitgevoerd of geassocieerd.
Gebouwen of stedelijke Landschappen van landschappen zonder weinig of geen bouwkundige of historische betekenis. historische waarde; gebouwen met een inbreukmakend karakter.
Weinig associaties of sporen van immaterieel cultureel erfgoed bewaard.
Gebouwen met potentieel enige verborgen (d.w.z. niettoegankelijke) historische betekenis.
Er is weinig bekend of vastgelegd over immaterieel cultureel erfgoed van het gebied.
n.v.t.
Bijlage 3B: Beoordeling van de omvang van effecten – Voorbeelden Beoordeling
Archeologische kenmerken
Hoog
Veranderingen in kernkwaliteiten van werelderfgoed. Veranderingen in het meeste of al het belangrijke archeologische materiaal, inclusief dat wat bijdraagt tot de OUV, waardoor rijkdom van het erfgoed volledig verandert.
Kenmerken van gebouwd erfgoed of historische stedelijke landschappen Verandering in belangrijke bouwhistorische elementen die bijdragen tot de OUV, waardoor rijkdom van het erfgoed volledig verandert.
Historischlandschappelijke kenmerken
Materiële cultuurhistorische kenmerken of associaties Verandering in de Grote meeste of alle veranderingen in belangrijke historischhet gebied die landschappelijke invloed hebben op elementen of structuren; immateriële extreme visuele effecten; cultuurhistorische sterke verandering in activiteiten of lawaai of associaties, of geluidskwaliteit; visuele samenhang fundamentele en culturele veranderingen in gebruik waardering. of toegankelijkheid; hierdoor verandert historischlandschappelijk karakter volledig en gaat OUV verloren.
Ingrijpende veranderingen in de setting.
Ingrijpende veranderingen in de setting.
Matig
Veranderingen in veel belangrijk archeologisch materiaal, waardoor rijkdom van het erfgoed duidelijk verandert.
Veranderingen in veel belangrijke bouwhistorische elementen, waardoor rijkdom van het erfgoed aanzienlijk verandert.
Klein
Veranderingen in belangrijk archeologisch materiaal, waardoor rijkdom van het erfgoed enigszins verandert.
Veranderingen in belangrijke bouwhistorische elementen, waardoor rijkdom van het erfgoed enigszins verandert.
Geringe veranderingen in de setting.
Verandering in de setting van een historisch gebouw, waardoor rijkdom van het erfgoed merkbaar verandert.
Zeer geringe veranderingen in belangrijk archeologisch materiaal of in de setting.
Geringe veranderingen in bouwhistorische elementen of in de setting, waardoor rijkdom van het erfgoed nauwelijks verandert.
Minimaal
Verandering in veel belangrijke historischlandschappelijke elementen of structuren; visuele verandering in veel belangrijke aspecten van het historische Aanzienlijke landschap; merkbare Veranderingen in de veranderingen in verschillen in lawaai of setting van een setting, die invloed geluidskwaliteit; hebben op karakter van historisch gebouw, aanzienlijke waardoor rijkdom van veranderingen in gebruik het erfgoed. het erfgoed aanzienlijk of toegankelijkheid; verandert. matige invloed op historisch-landschappelijk karakter.
Verandering in enkele belangrijke historischlandschappelijke elementen of structuren; geringe visuele veranderingen in enkele belangrijke aspecten van het historische landschap; beperkte veranderingen in lawaai of geluidskwaliteit; geringe veranderingen in gebruik of toegankelijkheid; beperkte invloed op historisch-landschappelijk karakter.
Zeer geringe veranderingen in belangrijke historischlandschappelijke elementen of structuren; nauwelijks visuele veranderingen; zeer geringe veranderingen in lawaai of
Aanzienlijke veranderingen in het gebied die invloed hebben op immateriële cultuurhistorische activiteiten of associaties, of visuele samenhang en culturele waardering.
Veranderingen in het gebied die invloed hebben op immateriële cultuurhistorische activiteiten of associaties, of visuele samenhang en culturele waardering.
Zeer geringe veranderingen in het gebied die invloed hebben op immateriële cultuurhistorische activiteiten of associaties, of visuele samenhang 25
geluidskwaliteit; zeer en culturele geringe veranderingen in waardering. gebruik of toegankelijkheid; zeer geringe invloed op historischlandschappelijk karakter.
Geen verandering
Geen verandering.
Geen verandering in samenhang of setting.
Geen verandering in elementen of structuren; geen visuele of akoestische veranderingen; geen veranderingen in belevingswaarde.
Geen verandering.
N.B. Positieve effecten van ingrepen op de erfgoedwaarde zijn in dit schema niet meegenomen, maar kunnen uiteraard wel voorkomen en dienen te worden vermeld [DvM].
26
Bijlage 3C: Inventarisatie – Voorbeelden Hieronder volgt een lijst met gegevens die kunnen worden gebruikt voor ondersteunende tabellen of overzichten met informatie over een erfgoed of een groep erfgoederen. Uniek identificatienummer Naam erfgoed Locatie (op kaart) Soort erfgoed (grafheuvel, kerk, fort, landschap, immaterieel cultureel erfgoed, enz.) Datum Officiële status (bijv. nationaal of lokaal beschermd monument, werelderfgoedsite) Korte omschrijving Staat Authenticiteit Integriteit Onderlinge verbanden (lijst) Kwetsbaarheid Belang (zeer hoog; hoog) Schaalgrootte van effecten tijdens aanleg (groot, matig, klein, minimaal, geen) Omvang van effecten tijdens aanleg (groot positief, matig positief, klein positief, minimaal positief, neutraal, minimaal negatief, klein negatief, matig negatief, groot negatief) Schaalgrootte van effecten tijdens exploitatie (zoals hierboven) Omvang van effecten tijdens exploitatie
27
Bijlage 4: Inhoud van de cultuurhistorische effectrapportage De rapportage moet het uitgangsmateriaal opleveren voor duidelijke, transparante en praktische besluitvorming. De mate van detail is afhankelijk van de site en de voorgestelde veranderingen. De Statement of OUV staat centraal bij de beoordeling van de effecten en risico’s voor de site. Het rapport moet het volgende bevatten: • officiële naam van het werelderfgoed • de geografische coördinaten • datum van plaatsing op de Werelderfgoedlijst • datum van het CHER-rapport • naam van de organisatie(s) of afdeling(en) die het CHER-rapport heeft/hebben opgesteld, • opdrachtgever • informatie over eventuele externe toetsing of peer review Hoofdlijnen van de inhoud 1
Niet-technische samenvatting – moet alle kernpunten bevatten en op zichzelf staan.
2
Inhoud
3
Inleiding
4 • • • • • • • • • • •
Methodiek Gegevensbronnen Gepubliceerde werken Niet-gepubliceerde rapporten Databases Veldonderzoek Methodiek van de effectrapportage Reikwijdte van de effectrapportage Beoordeling van de rijkdom van het erfgoed Beoordeling van de ernst van bepaalde effecten en veranderingen Beoordeling van de totale impact Afbakening van het rapportagegebied
5 Geschiedenis en beschrijving van de site De kern van dit hoofdstuk wordt gevormd door de Statement of OUV en een beschrijving van de kernkwaliteiten en de kenmerken die bijdragen tot de verklaringen van authenticiteit en integriteit. Daarnaast moet in dit hoofdstuk worden ingegaan op nationaal of lokaal beschermde en nietbeschermde sites, monumenten of structuren. Er moet een beschrijving worden gegeven van de historische ontwikkeling en het karakter van het rapportagegebied: het historische landschap met de bijbehorende inrichtingspatronen, begrenzingen en nog bestaande historisch-landschappelijke en cultuurhistorische elementen. Ook moet worden ingegaan op de staat van het geheel, individuele kenmerken en onderdelen, fysieke kenmerken, gevoelige zichtlijnen en eventuele materiële associaties die met de kenmerken samenhangen. Het accent moet met name liggen op de bedreigde onderdelen, maar ook het geheel moet worden beschreven. 6
Beschrijving van de voorgestelde veranderingen of ontwikkelingen
28
7
Beoordeling en evaluatie van totale impact van de voorgestelde veranderingen
In dit gedeelte gaat het om de specifieke veranderingen en de effecten daarvan op de kernkwaliteiten en andere cultuurhistorische kenmerken. Het moet een beschrijving en beoordeling bevatten van de directe of indirecte effecten – waaronder fysieke, visuele of geluidseffecten – op afzonderlijke kernkwaliteiten, cultuurhistorische kenmerken of elementen, associaties en op het geheel. De effecten op de OUV moeten worden geëvalueerd door de effecten op de kernkwaliteiten van de site te beoordelen. Daarbij moet worden gekeken naar alle effecten op alle kenmerken; er is professioneel inzicht nodig om de informatie te presenteren op een wijze die zinvol is voor de besluitvorming. Ook moet een beoordeling worden gegeven van de totale omvang van de effecten (totale impact) van de ontwikkelings- of veranderingsvoorstellen op de afzonderlijke kernkwaliteiten en op het werelderfgoed als geheel. Daarbij kan het nodig zijn om ook een beoordeling op te nemen van de impact die de veranderingen zouden kunnen hebben op de lokale, nationale en internationale perceptie van de site. 8 Maatregelen om effecten te vermijden, te beperken, op te vangen of te compenseren (mitigerende maatregelen). Daarbij gaat het om zowel algemene als specifiek op het erfgoed afgestemde maatregelen, te weten: • noodzakelijke maatregelen voorafgaand aan de ontwikkeling of verandering (zoals archeologische opgravingen); • noodzakelijke maatregelen tijdens de aanleg- of veranderingsfase (zoals toezicht op of fysieke bescherming van het erfgoed); • maatregelen tijdens de exploitatie van een voorgestelde verandering of ontwikkeling (zoals informatie- of toegankelijkheidsmaatregelen, bewustwording, voorlichting, reconstructievoorstellen); • voorstellen voor de verspreiding van informatie, kennis of ervaring die men heeft verkregen als gevolg van de CHER en eventueel gedetailleerd bureau-, veld- of wetenschappelijk onderzoek. 9 Samenvatting en conclusies, waaronder: • een duidelijke uiteenzetting van de effecten op de uitzonderlijke universele waarde van het werelderfgoed en de integriteit en authenticiteit daarvan; • het risico voor de status als werelderfgoed; • eventuele positieve effecten, inclusief meer kennis en inzicht en bewustwording. 10
Bibliografie
11
Verklarende woordenlijst
12
Verantwoording en colofon
13 • • • • • •
Illustraties en foto’s van bijvoorbeeld: Locatie en omvang van betreffende sites, inclusief bufferzones Afgebakend rapportagegebied Ontwikkelingsproject of veranderingsvoorstel Visuele of zichtbaarheidsanalyses Mitigerende maatregelen Belangrijkste sites en zichtlijnen
14 • • • • • •
Bijlagen met detailgegevens, bijvoorbeeld: tabellen met afzonderlijke sites of elementen, korte beschrijving en overzicht van effecten bureauonderzoek rapporten van veldonderzoek (geofysisch onderzoek, proefevaluatie, opgravingen e.d.) wetenschappelijk onderzoek lijst van geraadpleegde instanties en de verstrekte adviezen de startnotitie
29
©
30
