LEGITIMITEIT EN EFFECTIVITEIT IN HET NEDERLANDSE ZOETWATERBELEID: HET STAKEHOLDERS PERSPECTIEF DE GOVERNANCE BENADERING GETOETST

LEGITIMITEIT EN EFFECTIVITEIT IN HET NEDERLANDSE ZOETWATERBELEID: HET STAKEHOLDERS’ PERSPECTIEF DE GOVERNANCE BENADERING GETOETST

E.J.H. Plambeck april 2013

LEGITIMITEIT EN EFFECTIVITEIT IN HET NEDERLANDSE ZOETWATERBELEID: HET STAKEHOLDERS’ PERSPECTIEF

DE GOVERNANCE BENADERING GETOETST

Ernst Johan Hendrik Plambeck

Thesis ter voltooiing van de master Legal Research aan de Universiteit Utrecht April 2013

E.J.H. Plambeck, 3266052 Begeleider: prof. mr. H.F.M.W. van Rijswick Tutor: prof. mr. R.J.G.M. Widdershoven

Ontwerp omslag P. Plambeck © E.J.H. Plambeck

VOORWOORD Lectori salutem, Deze scriptie of beter gezegd thesis vormt de afronding van een periode van studie en ontwikkeling. Een studie aan de Universiteit Utrecht die is begonnen met de bachelor Rechtsgeleerdheid aan het Utrecht Law College en nu wordt voltooid met de master Legal Research. Een master die ik na twijfelingen en met aarzelingen ben gaan volgen. Het was een pittige master die veel van mij eiste, maar ook veel vrijheid bood. Zelf heb ik mijn keuzes kunnen maken en achteraf bezien, zeg ik nu, waren die keuzes echt zo slecht niet. Helaas is vrijheid altijd maar een zijde van de medaille, oftewel vrijheid is ook gebondenheid. En dat laatste geldt zeker voor deze scriptie. Gebondenheid aan een tijdstip dat ik moest halen om aan de slag te kunnen in de praktijk, wat mij uiteindelijk niet geheel gelukt is. Thans ben ik als jurist werkzaam bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op het terrein van met name het milieurecht, maar ook ‘alles wat nat is’. Water blijft boeien en zal dat in de toekomst zeker blijven doen. Deze scriptie was aanvankelijk bedoeld als uitwerking van een onderzoeksvoorstel dat is ingediend bij de NWO. Gaandeweg het denken schrijfproces van het onderzoeksvoorstel werd steeds meer duidelijk dat het onderwerp te omvangrijk was. Aangezien ik op dat moment al enig onderzoek had verricht op het terrein van het zoetwaterbeheer, hebben er enige aanpassingen plaatsgevonden. Nadat het onderzoek was beperkt, vond de wetgever het nodig om het Activiteitenbesluit milieubeheer dusdanig uit te breiden en aan te passen dat herschrijving van bepaalde delen onvermijdelijk bleek. Uiteindelijk heeft dit geresulteerd in dit eindproduct waarbij de stand van zaken in beginsel is meegenomen tot 1 april 2013. Het onderzoek omvatte een combinatie van klassiek juridisch onderzoek en praktijkinterviews. Met name deze interviews waren zeer nuttig en leerzaam. Op deze plaats past dan ook een woord van dank aan deze praktijkmensen, zonder wie het onderzoek nooit was geworden wat het nu is. Zonder tekort te doen aan de anderen, dank ik in het bijzonder dr.ir. H. Berger en ir. G.W. van Vliet, beiden werkzaam bij Rijkswaterstaat, drs. D. Kern van het Hoogheemraadschap van Rijnland en ir. M. Lodewijk van het Waterschap Amstel, Gooi en Vecht. De algehele begeleiding was echter in handen van prof. mr. H.F.M.W. van Rijswick, de wetenschappelijke expert op het gebied van water en recht, die op de haar kenmerkende wijze mij heeft begeleid en geënthousiasmeerd. Prof. mr. R.J.G.M. Widdershoven dank ik voor de achterliggende jaren als mijn tutor, direct-leidinggevende en niet in het minst als tweede lezer. Mijn familie, in het bijzonder mijn lieve Gerdien, dank ik voor hun uithoudingsvermogen en betrokkenheid. Soli Deo Gloria!

Gouda, 24 april 2013

5

L E G I T I M I T E I T E N E F F E C T I V I T E I T VA N H E T N E D E R L A N D S E ZO E T WAT E R B E L E I D

6

INHOUDSOPGAVE SAMENVATTING

11

1. INLEIDING 1.1. Aanleiding 1.2. Doel 1.3. Onderzoeksvraag 1.4. Definities 1.5. Methoden 1.5.1. Theorie 1.5.2. Case studies 1.6. Leeswijzer

13 13 14 15 16 20 20 21 22

2. 2.1. 2.2. 2.3.

23 23 25 26

CASE STUDIES Hoogheemraadschap van Rijnland Waterschap Amstel, Gooi en Vecht Conclusie

3. JURIDISCHE INSTRUMENTEN 3.1. Aanleiding 3.2. Europees niveau 3.2.1. Waterprijsbeleid 3.3. Nationaal niveau 3.3.1. Verantwoordelijkheid zoetwater 3.3.2. Verschillende instrumenten

29 29 30 31 32 33 34

4. ZOETWATERBELEID EN PARTICIPATIE 4.1. Participatie 4.1.1. Definitie 4.1.2. Modellen van participatie 4.1.3. Vormen van participatie 4.1.4. Afdeling 3.4 van de Awb 4.2. Theoretische mogelijkheden 4.2.1. Waterplan 4.2.2. Waterakkoord 4.2.3. Algemene regels 4.2.4. Bestemmingsplan 4.2.5. Peilbesluit en GGOR 4.2.6. Onttrekkingen 4.2.7. Warmtelozingen 4.2.8. Verdringingsreeks 4.3. Praktische mogelijkheden 4.3.1. Beschikbare evaluatie

51 51 51 52 53 54 56 56 58 60 60 60 61 63 63 64 64 7


4.3.2. Algemeen beeld 4.3.3. Case studies 4.4. Conclusie 5. ZOETWATERBELEID EN EFFECTUERING 5.1. Definitie 5.1.1. Verantwoording 5.2. Algemene mogelijkheden 5.2.1. Vaststellingsfase 5.2.2. Handhavingsfase 5.3 Toepassing 5.3.1. Waterplan 5.3.2. Waterakkoord 5.3.3. Algemene regels 5.3.4. Bestemmingsplan 5.3.5. Peilbesluit en GGOR 5.3.6. Onttrekkingen 5.3.7. Warmtelozingen 5.3.8. Verdringingsreeks 5.4. Remedies 5.4.1. Algemeen 5.4.2. Andere verdeling van zoet water 5.4.3. Bepaalde hoeveelheid zoet water 5.4.4. Verklaring voor recht 5.4.5. Vergoeding of compensatie van geleden schade 5.5. Praktische mogelijkheden 5.5.1. Algemeen beeld 5.5.2. Rijnland 5.5.3. Amstel, Gooi en Vecht 5.6. Conclusie

75 75 76 76 76 80 82 82 82 82 83 83 83 84 84 84 84 85 85 85 86 88 88 88 89 90

6. 6.1. 6.2. 6.3. 6.4. 6.5.

91 91 92 94 94 95

BEVINDINGEN Zoetwaterbeleid en governance benadering Vormgeving juridische instrumenten Praktijk Conclusie Aanbevelingen

LITERATUURLIJST

8

65 68 73

97

JURISPRUDENTIEREGISTER

107

BIJLAGE 1 – Vragenlijst waterschappen

109

BIJLAGE 2 – Vragenlijst overige stakeholders

111

BIJLAGE 3 – Geïnterviewde personen

113

AFKORTINGEN AB ABRvS AGV ANWB Awb Barro BBT BREF-document Bro BPRW BR BW Chw e.a. ed. EG ELRev EU e.v. GGOR Gst. HISWA HR HvJEU i.c. IPO JBplus KRW KWA LCW LJN LTO m.i. M & R NBW-actueel NGO NJ NJB NJCM

Administratiefrechtelijke Beslissingen Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State Amstel, Gooi en Vecht Koninklijke Nederlandse Toeristenbond ANWB Algemene wet bestuursrecht Besluit algemene regels ruimtelijke ordening Best Beschikbate Technieken BBT referentie document Besluit ruimtelijke ordening Beheer- en ontwikkelplan voor de rijkswateren Bouwrecht Burgerlijk Wetboek Crisis- en herstelwet en anderen editor Europese Gemeenschappen European Law Review Europese Unie en volgende Gewenst gronden oppervlaktewaterregime Gemeentestem Nederlandse Vereniging voor Handel & Industrie op het gebied van Scheepsbouw en Watersport Hoge Raad Hof van Justitie van de Europese Unie in casu Inter-Provinciaal Overleg Jurisprudentie Bestuursrecht plus Kaderrichtlijn water Waterakkoord Kleinschalige Water Aanvoervoorzieningen Landelijke Commissie Waterverdeling Landelijk Jurisprudentie Nummer Land- en Tuinbouworganisatie mijns inziens Milieu en Recht Nationaal Bestuursakkoord Water-actueel non-gouvernementele organisatie Nederlandse Jurisprudentie Nederlands Juristenblad Nederlands Juristen Comité Mensenrechten 9


NTB NWP OIM o.m. PbEG PbEU red. SEW Stb. Stcrt. TBR TO UvW VEMW VNG Wabo Wro

10

Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht Nationaal Waterplan Overleg Infrastructuur en Milieu onder meer Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen Publicatieblad van de Europese Unie redactie Sociaal-Economisch Weekblad Staatsblad Staatscourant Tijdschrift voor Bouwrecht Tijdschrift voor Omgevingsrecht Unie van Waterschappen Vereniging voor Energie, Milieu en Water Vereniging Nederlandse Gemeenten Wet algemene bepalingen omgevingsrecht Wet ruimtelijke ordening

SAMENVATTING In deze masterthesis wordt bezien in hoeverre de governance benadering, die het achterliggende decennium de government benadering is gaan vervangen, een verbetering kan worden genoemd vanuit het perspectief van de stakeholders. De governance benadering wordt gekenmerkt door proceduralisering, waarbij de focus ligt om procedurele regels in plaats van materiële regels. Deze benadering stelt zich ten doel om het beleid legitiemer en effectiever te doen laten zijn. De legitimiteit en de effectiviteit worden in deze thesis beide gemeten aan de hand van de mogelijkheden die stakeholders hebben om te kunnen participeren in de voorbereidings- en vaststellingsfase van beleid en regelgeving en hun mogelijkheden om te kunnen effectueren in de vaststellings-, handhavings- en correctiefase. Het waterbeheer in het algemeen, en het zoetwaterbeleid in het bijzonder, is gekozen als voorbeeld van deze governance benadering. Het onderzoek heeft zich beperkt tot de Nederlandse situatie. Daarbij is gebruik gemaakt van de case studies het Hoogheemraadschap van Rijnland en het Hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht. De hoofdvraag luidt als volgt: In hoeverre zijn de juridische instrumenten die er op zien de beschikbaarheid van zoet water te verzekeren vanuit een oogpunt van legitimiteit en effectiviteit geschikt voor belanghebbenden? Na een beschrijving van de case studies worden de verschillende juridische instrumenten die van belang zijn voor de zoetwatervoorziening in Nederland in het algemeen en de case studies in het bijzonder geïdentificeerd. Vervolgens wordt per instrument bekeken in hoeverre participatie en effectuering mogelijk is door de stakeholders. Daarbij wordt niet alleen gekeken naar de theoretische mogelijkheden in de verschillende fasen, maar is ook aan de hand van interviews met verschillende stakeholders, geprobeerd om te komen tot een oordeel over de praktische mogelijkheden. Nadat is gecontroleerd of het Nederlandse zoetwaterbeleid daadwerkelijk wordt gekarakteriseerd door de governance benadering en de vormgeving van de verschillende juridische instrumenten met de theoretische en praktische mogelijkheden voor participatie en effectuering zijn beschreven, wordt een antwoord op de hoofdvraag gegeven. De mogelijkheden om te participeren zijn in theorie redelijk aanwezig, maar voor effectueren zijn deze beperkt. Daarnaast laat de praktijk zien dat participatie niet altijd mogelijk is door de stakeholders en dat ze vaak geen weet hebben van de mogelijkheden voor effectuering. Het zoetwaterbeleid in Nederland is dan ook vanuit het perspectief van de stakeholders onvoldoende legitiem en effectief te achten. Aangezien het Nederlandse zoetwaterbeleid gezien kan worden als een exponent van de governance benadering, kan voorzichtig de conclusie worden getrokken dat de governance benadering onvoldoende legitiem en effectief is vanuit het oogpunt van de stakeholders. Er wordt afgesloten met enkele aanbevelingen om het beleid legitiemer en effectiever te laten zijn.

11


12

1.

INLEIDING

In een opiniestuk maakte prof. dr. J. Woltjer, hoogleraar Planologie aan de Rijksuniversiteit Groningen zijn zorgen kenbaar over de zoetwatervoorziening in Nederland.1 Volgens hem moet Nederland zich opmaken voor de strijd vóór zoet water. Gebrek aan zoet water zal een bedreiging vormen voor de Nederlandse economie en uiteindelijk de consument. Dit gebrek aan zoet water is het gevolg van klimaatverandering. ‘De situatie is op termijn vrij alarmerend’, maar internationaal bezien kan het ernstiger.2 Investeringen in de toekomst zijn echter wel nodig. Daarbij doet hij de oproep aan drinkwaterbedrijven, de landbouwsector, andere bedrijven en consumenten om hiermee aan de slag te gaan. Dit voorbeeld is illustratief voor de huidige wijze van denken over de aanpak van dergelijke problemen. De oproep om te investeren, zodat het huidige niveau van de zoetwatervoorziening behouden kan blijven, is primair gericht aan marktpartijen of de samenleving als geheel en niet aan de overheid. Dit is het gevolg van de governance benadering, die zijn intrede heeft gedaan in plaats van de government benadering. Deze benaderingen hebben betrekking op het proces van besturen. Dit onderzoek toetst de vernieuwde wijze van besturen in het licht van de belanghebbenden en haar bijdrage tot het creëren van een duurzame zoetwatervoorziening vanuit juridisch perspectief.

1.1.

Aanleiding

Ongeveer het laatste decennium is er een verandering gekomen in het denken over besturen. Sinds de oprichting van de Europese Economische Gemeenschap, een voorloper van de Europese Unie, was de zogenoemde government benadering leidend in het denken over besturen. Deze klassieke benadering wordt gekenmerkt door het vaststellen van specifieke, inhoudelijke regels op Unieniveau door de Europese wetgever. Aangezien deze regels moeten worden uitgevoerd door de publieke autoriteiten van de Unielidstaten, zijn zij het product van een top down-hiërarchie. Een ander kenmerk van deze benadering is dat het duidelijk aangaf wat de Europese Unie als beschermingsniveau voor haar burgers had vastgesteld en hoe dat moest worden bereikt. Deze klassieke government benadering was niet in staat om maatschappelijke problemen op te lossen, aldus sommigen, en ontbeerde daarmee legitimiteit.3 Om die reden werd een nieuwe benadering – de governance benadering – ontwikkeld, die wordt gekenmerkt door het vaststellen van meer algemenere, op principes gebaseerde regels op verschillende niveaus – Europese Unie, nationaal en gedecentraliseerd – door veel publieke en private actoren – overheden, individuele burgers, non-gouvernementele organisaties (hierna: NGO’s) en bedrijven.4 Het belangrijkste juridische kenmerk of uitwerking van de governance benadering is proceduralisering, waarbij de focus ligt op procedurele in plaats van inhoudelijke regels.5 Een procedure die billijk wordt geacht, moet een vorm van procedurele rechtvaardigheid opleveren die legitiem wordt geacht.6 Volgens Howarth is het doel, en ook de veronderstelling, van de governance benadering om allereerst meer legitieme beleidsvorming te bereiken (input 1 2 3 4 5 6

J. Woltjer, ‘Prof.dr. Johan Woltjer: “Gebrek aan zoet water serieuze bedreiging Nederlandse economie”’, RUG 11 april 2012, www.rug.nl (via nieuws, opinie). J. Woltjer, ‘Prof.dr. Johan Woltjer: “Gebrek aan zoet water serieuze bedreiging Nederlandse economie”’, RUG 11 april 2012, www.rug.nl (via nieuws, opinie). Zie bijv. Aubin & Varone 2004. Van Rijswick 2008; Lee 2009; respectievelijk Marks, Hooghe & Blank 1996; Hooghe & Marks 2003; Pernice 1999; en Krämer 2007; Scott & Trubek 2002. Zie voor een weergave van alle aspecten, Kuks 2004, p. 21 e.v. Scott 2000; Van Trigt 2007. Van Kempen 2012, p. 27. Zie over het begrip procedurele rechtvaardigheid o.m. Tyler 2006, Van den Bos 2007, Brenninkmeijer 2009, Wijn & Van den Bos 2010 en Schuurmans & Verburg 2012. 13


legitimacy). Dit kan enerzijds door actoren of belanghebbenden te betrekken bij het vaststellen van normen of standaarden en bij het nemen van beslissingen en anderzijds door grotere flexibiliteit te betrachten bij het vaststellen van normen op verschillende niveaus, waardoor ook rekening kan worden gehouden met regionale omstandigheden. Naast het bereiken van meer legitieme beleidsvorming, heeft de governance benadering ten doel om betere naleving van de vastgestelde normen door belanghebbenden te bereiken en, indien noodzakelijk, handhaving door belanghebbenden (output legitimacy). Tot slot is het doel van de governance benadering om de legitimiteit van het onderhavige beleid te verbeteren, niet alleen vanuit procedureel opzicht, maar ook vanuit inhoudelijk opzicht, namelijk door het realiseren van de doelen (effectiviteit).7 De vraag is echter of deze legitimiteit en effectiviteit wel worden gerealiseerd. Hebben belanghebbenden daadwerkelijk invloed op het vaststellen van standaarden of normen? Hebben zij, niet alleen theoretische, maar ook daadwerkelijke mogelijkheden om deze normen en standaarden te handhaven? Leidt deze vergrote vorm van participatie uiteindelijk wel tot een verbetering van de inhoudelijke beleidsdoelen en worden deze ook gerealiseerd? Dit onderzoek beziet en toetst deze vragen aan de hand van het voorbeeld van waterbeheer, aangezien de groei aan procedurele elementen in het waterbeheer onderdeel vormen van de meer algemene verschuiving van een government naar een governance benadering.8 Waterbeheer is gekozen als onderwerp van onderzoek, omdat in de achterliggende tijd veel veranderingen hebben plaatsgevonden en plaatsvinden op het terrein van EU waterrichtlijnen en waterbeleid, die exemplarisch zijn voor de ontwikkeling van een government naar een governance benadering.9 Daarnaast zijn de belangen van de betrokken partijen enorm, als het gaat op de bescherming van de volksgezondheid, de mogelijkheden van economische ontwikkeling of de bescherming van kwetsbare ecosystemen.10 Binnen de governance benadering is een belangrijke plaats weggelegd voor soft law. Zelfs zo dat Mörth aangeeft dat ‘in systems of government the law is hard; in systems of governance the law is soft’, waarbij het cruciale verschil is gelegen in de mogelijkheid om juridisch naleving af te dwingen.11 De beschikbaarheid van zoet water is onderdeel van het waterbeheer en kenmerkt zich door soft law op Europees niveau dat vertaald wordt in hard law op nationaal niveau. Tot op heden heeft bij mijn weten nog geen onderzoek plaatsgevonden naar de legitimiteit en effectiviteit van beleid en regelgeving ten aanzien van de beschikbaarheid van zoet water. Zeker daar het belang van een goede zoetwatervoorziening groot is en in het licht van klimaatverandering onder druk staat, is het relevant om daar nader onderzoek naar te doen. Om die reden is dit onderzoek verder ingeperkt tot het waterbeheer op het gebied van de beschikbaarheid van zoet water.

1.2.

Doel

Het doel van dit onderzoek is om te onderzoeken en te laten zien of en zo ja, in hoeverre de voordelen die worden geclaimd voor een meer procedurele benadering zich daadwerkelijk voordoen. Heeft het waterbeheer baat bij een procedurele benadering, niet alleen ten aanzien van publieke participatie in het vaststellen van de normen en het nemen van beslissingen (input-legitimiteit), of de rol van belanghebbenden met betrekking tot naleving en handhaving (output-legitimiteit), maar ook voor wat betreft hun rol in het bereiken van de doelstellingen

7 8 9 10 11

14

Zie ook Van Trigt 2007, p. 7. Lee 2009; Howarth 2009. Aubin & Varone 2004, p. 51 e.v. Van Rijswick & Havekes 2012. Mörth 2004, p. 1. Zie nader over het begrip soft law Senden 2004. Voor wat betreft de doorwerking in specifiek Nederlandse situaties, zie Luijendijk & Senden 2011. Het concept soft law is oorspronkelijk ontwikkeld in het internationaal recht en heeft intussen ook voet aan de grond gekregen in het Unierecht. Zie voor een schets van de eerste ontwikkelingen Borchardt & Wellens 1987 en Borchardt & Wellens 1989.

INLEIDING

als neergelegd in de Kaderrichtlijn Water (hierna: KRW)12 (effectiviteit)? Daarom tracht het de validiteit te toetsen van de veronderstelling dat een grotere participatie uiteindelijk zal leiden tot een billijk en duurzaam waterbeheer – een van de kerndoelen van de KRW13 – en daarmee tot een billijke en duurzame zoetwatervoorziening.14 Deze vragen zijn nog nooit beantwoord met behulp van empirisch onderzoek. Door het geven van feedback op de benaderingen die door de Europese Unie worden gehanteerd, zal dit onderzoek beoordelen of de governance benadering werkelijk leidt tot een billijke en duurzame zoetwatervoorziening. Dit laatste vormt een van de belangrijke achterliggende doelen van de KRW.15 Daarnaast kan het behulpzaam zijn bij het opstellen van de Deltabeslissing, waarvan zoet water een deelprogramma vormt bij de totstandkoming van deze beslissing. Het geeft ook informatie over de daadwerkelijke participatie en de handhaving door de verschillende actoren. Uiteindelijk zal dit onderzoek inzicht geven in de governance benadering in het algemeen en waterbeheer in het bijzonder, met name door het identificeren van zwakke en sterke elementen in de governance benadering, waarmee mogelijk verbeteringen kunnen worden aangebracht. Hopelijk zal dit resulteren in een billijke en duurzame zoetwatervoorziening.

1.3.

Onderzoeksvraag

De hoofdvraag is gebaseerd op de hypothese dat de verschuiving van een inhoudelijk naar een procedureel waterbeheer niet zeker zal resulteren in legitiemer waterbeheer, toegespitst op de zoetwatervoorziening. De algemene hoofdvraag is daarom: Wat zijn de effecten van de verschuiving van inhoudelijk naar procedureel waterbeheer op de handhaafbaarheid door belanghebbenden van het beschermingsniveau als neergelegd in de Kaderrichtlijn Water, en daarmee op het bereiken van inhoudelijk vastgestelde doelen? Deze vraag kan worden onderverdeeld in de volgende subthema’s: - het vaststellen van de normen en de daadwerkelijke participatie; - de bestuurlijke en rechterlijke naleving en handhaving, of effectuering door de belanghebbenden van de vastgestelde normen; en - of de inhoudelijke doelen van de KRW worden bereikt. Het eerste en tweede thema zien op legitimiteit en het derde thema op effectiviteit. Het eerste thema is bedoeld om door het betrekken van belanghebbenden bij de procedure, draagvlak te creëren voor de normen, die in overleg tot stand worden gebracht. Na het vaststellen van de normen is naleving daarvan noodzakelijk. Als normen niet worden nageleefd, dan moet handhaving van de normen door de belanghebbenden mogelijk zijn. Uiteindelijk moet dit leiden tot het bereiken van de inhoudelijk vastgestelde doelen. Ter nadere concretisering van dit onderwerp is gekozen voor de beschikbaarheid van zoet water. Verder beperkt het onderzoek zich tot de juridische invalshoek. Dientengevolge kan de volgende hoofdvraag worden gesteld. In hoeverre zijn de juridische instrumenten die er op zien de beschikbaarheid van zoet 12 Richtlijn 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid, PbEG L 81/60. 13 Van Rijswick & Havekes 2012, p. 23. 14 Van Kempen 2012, p. 26-28 geeft aan dat ‘een redelijke en billijke verdeling’ en ‘voldoende bescherming van de waterkwaliteit’ nog niet gedefinieerd en ook moeilijk te bepalen zijn. Zie voor een onderzoek naar de invloed van de governance benadering op de resilience van het waterbeheer, Green e.a. 2013. 15 Zie nader Van Kempen 2012, p. 119-123 die een mooie uiteenzetting geeft van de wirwar aan doelen die de KRW beoogt te behalen. De vraag wat iedere verplichting van de KRW inhoudt kan worden beantwoord aan de hand van Van Kempen 2012a. 15


water te verzekeren vanuit een oogpunt van legitimiteit en effectiviteit geschikt voor belanghebbenden? Ter beantwoording van deze vraag worden de volgende deelvragen gesteld, die zijn gelieerd aan de eerder genoemde thema’s. 1.

Welke juridische instrumenten zijn er op Europees en nationaal niveau om de beschikbaarheid van zoet water te verzekeren? 2. In hoeverre is bij deze juridische instrumenten in de mogelijkheid voorzien voor participatie bij de normstelling en verdeling? 3. In hoeverre is effectuering mogelijk van deze instrumenten door de belanghebbenden? 4. In hoeverre zijn de geboden mogelijkheden ten aanzien van participatie en effectuering effectief in de zin dat de beoogde doelstellingen kunnen worden bereikt?

1.4.

Definities

Juridische instrumenten Er zijn verschillende instrumenten om een bepaald gedrag te bewerkstelligen. Binnen deze gedragsbeïnvloedende instrumenten kan een onderscheid worden gemaakt tussen communicatieve, economische en regulerende instrumenten.16 Dit onderscheid is gemaakt aan de hand van het basismechanisme waarmee de instrumenten gedrag proberen te beïnvloeden. De basismechanismen zijn respectievelijk communicatie, ruil en regels. Deze instrumenten kunnen worden ingezet door verschillende actoren. In navolging van Ostrom kunnen de volgende actoren worden onderscheiden: overheid, markt en gemeenschap.17 Als de overheid deze instrumenten inzet, dan kan worden gesproken van beleidsinstrumenten.18 Overigens kan de overheid, zoals hierna blijkt, verschillende gedaanten aannemen in haar relatie tot de samenleving en de burger, wat gevolgen heeft voor de wijze waarop de instrumenten zijn vormgegeven. Een gedragsbeïnvloeding door de overheid kan worden gekwalificeerd als beleid. Met beleid wordt een specifiek doel nagestreefd, waarbij dit geheel kan worden beschouwd als een policy of governance arrangement. Een policy arrangement ‘is the ensemble of rules, processes, and instruments that structure the interactions between public and/or private entities to realize collective goals for a specific domain or issue’.19 De gedragsbeïnvloedende instrumenten die door de overheid worden gehanteerd, zijn daarmee beleidsinstrumenten. Het eerder genoemde onderscheid tussen communicatieve, economische en regelende instrumenten geldt ook in die gevallen. Juridische instrumenten zijn de instrumenten die met behulp van regels regulerend werken, oftewel de regulerende instrumenten. Zoals hiervoor aangegeven, kan de overheid vanuit verschillende hoedanigheden handelen.20 Deze hoedanigheden komen deels overeen met de verdeling der machten.21 De overheid kan optreden in haar hoedanigheid als regulerende 16 Huitema & Kouwenhoven 2011, p. 6 e.v. 17 Ostrom gaf aan dat de oplossing van maatschappelijke problemen niet alleen bij de overheid of bij de markt gezocht moeten worden, maar dat er ook een derde weg moet zijn, zie Ostrom 2009. 18 Huitema & Kouwenhoven 2011, p. 7. 19 Termeer e.a. 2011, p. 161. 20 Een zelfde soort onderscheid kan ook gemaakt worden naar de aard van de handelingen die het gevolg zijn van de hoedanigheid die de overheid aanneemt, zie Burkens e.a. 2012, 4-5. Onderscheiden worden dan feitelijke handelingen en rechtshandelingen, waarbij de rechtshandelingen zijn te verdelen in publiekrechtelijke en privaatrechtelijke, die als eenzijdig, respectievelijke wederkerig zijn te bestempelen. Deze handelingen zijn achtereenvolgens te beschouwen als gedaan door de overheid als uitvoerder, regelgever en marktpartij. 21 Zie nader over deze verdeling Montesquieu (1748) 2006, p. 219-231 en verder Oosterhagen 2000, p. 18-25. Vaak wordt gesproken over de scheiding der machten, zie bijv. Van der Pot/Donner 2006, p. 631 e.v. en Van Ommeren & Zijlstra 2003, p. 10-11. Het is echter de vraag of Montesquieu dit daadwerkelijk heeft beoogd, zie Holierhoek in haar 16

INLEIDING

partij of wetgevende macht. Daarnaast kan zij optreden als uitvoerder c.q. uitvoerende macht. Tot slot kan zij optreden als gelijke aan haar onderdanen, namelijk in de hoedanigheid van marktpartij. Voor wat betreft de juridische instrumenten heeft dit gevolgen voor de bindende kracht of juridische binding. De juridische binding is een belangrijk begrip en ziet op de in rechte afdwingbaarheid van de instrumenten en normen. Dit komt onder meer tot uiting door de onderlinge betrekkingen tussen rechtssubjecten in een maatschappij te reguleren. Hierbij wordt uitgegaan van de gedachte dat het objectieve recht maakt dat er gebondenheid bestaat. Anders gezegd, gebondenheid ontstaat vanwege de aard van een rechtsnorm en niet vanwege het oordeel – bijvoorbeeld door een rechter – over een rechtsnorm. In navolging van Hijma kunnen drie perspectieven worden onderscheiden op de invulling van de wijze waarop een individu aan zijn afspraak gebonden is.22 1.

In psychologisch perspectief: de handelende voelt zich gebonden, mag naar de maatstaven van het eigen geweten niet anders handelen dan overeenkomstig hetgeen hij heeft toegezegd. Bij afwijking dreigen psychische consequenties, zoals berouw en verlies van het zelfrespect.

2. In sociologisch perspectief: de samenleving acht de handelende gebonden, hij moet naar de in de maatschappij gangbare normen handelen overeenkomstig hetgeen hij heeft toegezegd. Bij afwijking dreigen sociale sancties: verlies van de goede naam, persoonlijke isolatie, economische boycot en dergelijke. 3.

In juridisch perspectief: het recht acht de handelende gebonden, hij dient rechtens te volvoeren hetgeen hij heeft toegezegd. Bij afwijking komen rechtssancties aan de orde: een rechterlijke veroordeling tot nakoming, een rechterlijke veroordeling tot het betalen van schadevergoeding.

In dit onderzoek wordt het juridisch perspectief gehanteerd. Als we vervolgens letten op de hoedanigheden die de overheid kan aannemen, dan kan ook de binding van de instrumenten worden gerangschikt. Als de overheid optreedt als zijnde overheid, dan hebben deze juridische instrumenten bindende werking, zogenoemde hard law.23 In het geval de overheid optreedt als een marktpartij, dan is sprake van wederzijdse afspraken, die veelal ook bindend zijn. Als de overheid echter optreedt als lid van een gemeenschap – de governance benadering – , dan zijn de instrumenten zelfbindend of niet-bindend, de zogenoemde soft law. In het laatste geval zal dan ook eerder een beroep moeten worden gedaan op de psychologische en sociologische binding van de instrumenten. Beschikbaarheid van zoet water Beschikbaarheid van zoet water wordt op Unieniveau ook wel gezien als het tegenovergestelde van waterschaarste en droogte. Er wordt gesproken van zoet water als het zoutgehalte niet meer bedraagt dan 0,5%.24 De beschikbaarheid van water kan worden onderscheiden in waterschaarste en droogte. Van waterschaarste kan worden gesproken als de vraag naar zoet water de beschikbare duurzame bronnen te boven gaat.25 Er is dan sprake van een situatie waarbij op lange(re) termijn sprake is van een onbalans tussen vraag en aanbod.26 Dit komt vaak voor in regio’s Nawoord in Montesquieu (1748) 2006, p. 858 en Oosterhagen 2000, p. 25 met vele verwijzingen. 22 Hijma 1988, p. 7 e.v. 23 Mörth 2004, p. 1. 24 ‘Brakwatergebieden’, Ecomare 14 september 2012, http://www.ecomare.nl/nl/ecomare-encyclopedie (zoek op brakwatergebieden). Ter vergelijking: als het zoutgehalte 3 % bedraagt, dan wordt gesproken van zeewater. 25 Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad, De aanpak van waterschaarste en droogte in de Europese Unie, COM (2007) 414 def. 26 Commission Staff Working Document, Accompanying document to the Communication from the Commission to the Council and European Parliament, Adressing the challenge of water scarcity and droughts in the European 17


waar weinig water beschikbaar is of weinig neerslag is gevallen. Het kan echter ook voorkomen in regio’s met een hoog waterverbruik als gevolg van een hoge bevolkingsdichtheid of als er veel agrarisch of industrieel watergebruik is. Deze onbalans kan weer gevolgen hebben voor de waterkwaliteit, waardoor nog grotere gebieden worden geraakt door waterschaarste, omdat het water niet geschikt is voor consumptie of andere economische activiteiten. Waterschaarste kent hoofdzakelijk een menselijke oorzaak, aangezien het voornamelijk te herleiden valt tot het gebruik of verbruik dat structureel hoger ligt dan het beschikbare water. Droogte verwijst naar een tijdelijke afname in de gemiddelde beschikbaarheid van water.27 Dit is meestal te wijten aan een tekort aan neerslag. Dit kan worden versterkt door hoge temperaturen en veel verdamping, waardoor de droogte heviger kan zijn en langer kan voortduren. Droogte is seizoensgebonden en komt meestal in het voorjaar en de zomer voor, maar soms is ook in de winter sprake van droogte. Droogte is gekoppeld aan de neerslageffectiviteit, bijvoorbeeld de neerslagintensiteit en het aantal keer dat er neerslag valt. Uiteindelijk zijn deze gebeurtenissen een combinatie van natuurlijke factoren, die in sommige gevallen zeer moeilijk zijn te voorspellen. De intensiteit van droogte kan echter wel worden verergerd door menselijke activiteiten, met name in situaties waar al sprake is van waterschaarste. Waterschaarste kan als gevolg van een droogte ook verergeren.28 Geschiktheid De geschiktheid van de juridische instrumenten wordt gedefinieerd als de mogelijkheid om bezien vanuit de governance benadering te participeren in de verschillende processen van normstelling, naleving en handhaving. Dit kan ook wel als publieke participatie worden gezien.29 Hierbij kunnen dan de volgende processen worden onderscheiden: informatie, consultatie, participatie, meebeslissen (co decision), en zelf bepaling (self determination). Deze vormen van publieke participatie worden gehanteerd bij het vaststellen van normen of standaarden en het nemen van beslissingen en om grotere flexibiliteit te betrachten bij het vaststellen van normen op verschillende niveaus, waardoor ook rekening kan worden gehouden met regionale omstandigheden (input legitimacy). Er is, zoals eerder aangegeven, ook een andere vorm van legitimiteit te ontwaren. Deze ziet dan op de mogelijkheden om naleving van de vastgestelde normen door belanghebbenden af te dwingen en, indien noodzakelijk, door hen te handhaven, kortom de effectuering (output legitimacy). De geschiktheid omvat daarmee dus de zogenoemde input legitimacy en de output legitimacy. Een instrument is daarmee geschikt als het bij kan dragen aan beide vormen van legitimiteit. Effectiviteit Effectiviteit is een begrip dat moet worden onderscheiden van efficiëntie. Efficiëntie of doelmatigheid is de mate van gebruik van (financiële) middelen om een bepaald doel te bereiken. Efficiëntie ziet daarmee op de vraag welke middelen er nodig zijn. Deze vraag is beleidsmatig van aard en valt buiten het bestek van dit onderzoek. Effectiviteit of doeltreffendheid is echter de mate waarin de uitkomst van een bepaald proces wordt gerealiseerd. Effectiviteit heeft de uitkomst als object, waar efficiëntie het proces als object Union: Impact Assessment, SEC (2007) 993. 27 Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad, De aanpak van waterschaarste en droogte in de Europese Unie, COM (2007) 414 def. 28 Commission Staff Working Document, Accompanying document to the Communication from the Commission to the Council and European Parliament, Adressing the challenge of water scarcity and droughts in the European Union: Impact Assessment, SEC (2007) 993. 29 Commissie, Common Implementation Strategy for the Water Framework Directive (2000/60/EC). Guidance Document No 8, Public Participation in Relation to the Water Framework Directive, bereikbaar via http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/facts_figures/guidance_docs_en.htm. 18

INLEIDING

heeft. De Jong illustreert dit aan de hand van het winnen of verliezen van een oorlog. ‘[U] iteindelijk wordt de oorlog primair gewonnen met effectiviteit, niet met efficiëntie. Winnen is onmogelijk wanneer de beschikbare middelen heel efficiënt besteed worden aan de verkeerde zaken.’30 In dit onderzoek beziet effectiviteit de uitkomst van de middelen participatie in brede zin en effectuering of handhaving. Het aspect van effectiviteit is moeilijk te toetsen, indien er geen concrete gegevens beschikbaar zijn over de bestaande hoeveelheid van, de vraag naar en de beschikbaarheid van zoet water. Verder is er een referentiekader nodig aan de hand waarvan kan worden vastgesteld of de vernieuwde benadering werkelijk een verbetering vormt. Omdat het Europese en Nederlandse zoetwaterbeleid nog betrekkelijk jong zijn, is er nog onvoldoende informatie beschikbaar om de effectiviteit op basis van informatie over de gerealiseerde beleidsdoelen te toetsen. Om die reden wordt de effectiviteit in dit onderzoek getoetst aan de hand van mogelijkheden die de belanghebbenden met de middelen hebben om te zorgen casu quo bij te dragen aan het realiseren van het doel, namelijk een billijk en duurzaam zoetwaterbeheer.31 Dit kan worden uitgesplitst in de mate van de mogelijkheid om te participeren bij de totstandkoming van juridische instrumenten en de mate van de mogelijkheid om deze juridische instrumenten te effectueren. Belanghebbenden In geval van publieke participatie rijst de vraag voor wie deze publieke participatie geldt. In dat kader wordt gesproken over de actoren (actors) of belanghebbenden (stakeholders). Dit begrip moet niet worden verward met de definitie van belanghebbende in de Algemene wet bestuursrecht. Onder belanghebbenden in het kader van dit onderzoek moeten worden verstaan: overheden, individuele burgers, NGO’s en bedrijven. Deze belanghebbenden zijn zowel publiek, als privaat te bestempelen. Kortom, onder stakeholders of belanghebbenden moeten worden verstaan: ‘alle personen, groepen en organisaties die betrokken zijn bij een bepaald onderwerp, òf omdat zij een belang bij dit onderwerp hebben of omdat zij er invloed op kunnen uitoefenen. Stakeholders kunnen individuele burgers en bedrijven, belangengroepen, overheidsinstellingen en deskundigen zijn.’32 Naast stakeholders wordt ook gebruik gemaakt van de term publiek. Onder publiek wordt verstaan alle stakeholders die niet tot de overheid behoren.33 De belanghebbenden in het kader van de beschikbaarheid van zoet water kunnen worden afgeleid uit de in artikel 2.1 van het Waterbesluit neergelegde nationale verdringingsreeks waarin verschillende maatschappelijke en ecologische behoeften zijn opgesomd.34 Uiteraard is belanghebbend de waterbeheerder in de zin van de Waterwet, dat is een bevoegd bestuursorgaan dat verantwoordelijk is voor de kwantiteit, de kwaliteit en het maatschappelijk gebruik van water binnen een bepaald gebied.35 De natuurorganisaties zijn belanghebbend, vanwege de gevolgen van watertekort op de veelal ‘natte natuur’ en de daartoe behorende flora en fauna. Verder is de landbouwsector belanghebbend, vanwege het gebruik van water ten behoeve van gewassen en mogelijke verzilting van water als gevolg van schaarste, en de verantwoordelijkheid voor de waterkwaliteit vanwege het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen en het lozen van verontreinigende stoffen zoals chemische stoffen en meststoffen, waardoor tekorten in voldoende schoon water kunnen ontstaan. De industrie en energiebedrijven hebben ook voldoende water 30 De Jong 2009, p. 16. 31 Zie ook Van Kempen 2012, p. 29 die aangeeft dat van effectieve normen kan worden gesproken als het voldoen aan de normen ook daadwerkelijk kan worden bewerkstelligd door de stakeholders. 32 Ridder, Mostert & Wolters (red.) 2005, p. 2. 33 Zie ook Ridder, Mostert & Wolters (red.) 2005, p. 2. 34 Zie nader over de verdringingsreeks paragraaf 3.3.2.4. 35 Op grond van art. 1.1, eerste lid, jo. art. 2.1. van de Waterwet is de waterbeheerder het bevoegde bestuursorgaan van het overheidslichaam dat belast is met de overheidszorg met betrekking tot een of meer afzonderlijke watersystemen of onderdelen daarvan, gericht op de voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen en vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen en andere in de wet genoemde doelstellingen. 19


nodig om hun apparatuur te koelen, dan wel hun product te kunnen produceren. Tevens kan verzilting schade aan hun apparatuur opleveren. De binnenvaartsector heeft voldoende water in de rivieren nodig om hun beroep uit te kunnen oefenen, waarbij hun belangen kunnen botsen met andere belangen (optreden tegen verzilting). Ook de drinkwaterbedrijven gebruiken water ten behoeve van de drinkwatervoorziening voor de consument, waarbij er voldoende zoet water dient te zijn. De als laatste te onderscheiden sector is de recreatie. Nederland kent als waterrijk land een omvangrijke recreatie op, in en nabij het water. Om voldoende mogelijkheden te hebben om te recreëren is ook voldoende water nodig. Uiteindelijk is alles in het belang van de burgers van het land, die daarmee ook als belanghebbenden kunnen worden aangemerkt, zij het veelal indirect. Echter, in het geval van bijvoorbeeld waterrecreatie zijn zij direct betrokken, omdat door een watertekort er een groter risico is op opwarming van het water met bijvoorbeeld het ontstaan van blauwalg tot gevolg. In het kader van dit onderzoek wordt de individuele burger echter min of meer buiten beschouwing gelaten, zij het dat de genoemde mogelijkheden tot participatie en effectuering in een voorkomend geval ook voor deze individuele burger van toepassing kunnen zijn.

1.5.

Methoden

1.5.1. Theorie Zoals uiteengezet onder 1.5. kan de zoetwatervoorziening als geheel worden beschouwd als een policy arrangement. Vanuit juridisch perspectief bezien is het mogelijk om dit onderzoek uit te voeren met behulp van de zogenaamde methode van het policy arrangement analysis. Liefferink heeft daartoe aangegeven dat een policy arrangement kan worden geanalyseerd vanuit vier verschillende, maar onderling verbonden perspectieven, namelijk die van de actoren, de bronnen of macht, de regels en het discours.36 Zie nader figuur 1.1.

Figuur 1.1

Dit juridisch onderzoek vertrekt vanuit een beschouwing van de regels. Daarbij wordt bezien hoe in dit kader de positie van de actoren wordt gewijzigd en in hoeverre het overkoepelende doel van de policy arrangement legitiem kan worden geacht en door de actoren of belanghebbenden kan worden gedragen. Om die reden beoogt dit onderzoek een beoordeling te geven van de vraag of de juridische instrumenten vanuit de positie van de belanghebbenden bezien geschikt zijn. De geschiktheid wordt niet beoordeeld aan de hand van kwantitatieve methoden, maar ziet meer op de aanwezigheid van instrumenten en de mogelijkheden tot een effectief gebruik daarvan. Om die reden kan het worden beschouwd als een procedurele vraag. Deze bestaat uit twee verschillende fasen. Er kan, zoals eerder aangegeven, een onderscheid worden gemaakt in input legitimacy en output legitimacy. Dit onderscheid wordt vertaald naar twee verschillende fasen, namelijk:

36 20

Liefferink 2006, p. 48.

INLEIDING

a.

de betrokkenheid van de belanghebbenden in het maken van beleid, het vaststellen van de normen en verdeling en de keuze voor bepaalde beleidsinstrumenten;

b.

de betrokkenheid van de belanghebbenden in het bereiken van de doelen na de eerste fase, namelijk de effectuering.37

In dat kader kunnen de volgende vragen worden gesteld: Ad a. • • • • •

welke partijen zijn betrokken in het besluitvormingsproces? waarom zijn deze partijen daarbij betrokken? op welke wijze wordt rekening gehouden met regionale omstandigheden? welke normen worden uiteindelijk vastgesteld; en wat is hun aard? hoe is de verdeling vorm gegeven?

•

is er een mogelijkheid om naleving af te dwingen, en zo ja, hoe is dat vormgegeven? hoe wordt deze mogelijkheid benut in de praktijk? bestaat er een mogelijkheid om te handhaven? hebben belanghebbenden toegang tot de rechter? hoe is de intensiteit van de rechterlijke toetsing? welke remedies zijn voorhanden?

Ad b.

• • • • •

1.5.2. Case studies Deze vragen zullen worden toegepast op een tweetal case studies, die zijn gesitueerd in het beheergebied van het Hoogheemraadschap van Rijnland en het Waterschap Amstel, Gooi en Vecht. Voor het Hoogheemraadschap van Rijnland is gekozen, omdat het veel te maken heeft met tekorten in de zoetwatervoorziening, in die zin dat daar vrij snel verzilting optreedt hetgeen in hun beheergebied grote problemen oplevert. Daarnaast kent het gebied een vrij forse hoeveelheid aan stakeholders, die zich ook deels zeer actief bezig houden met de zoetwatervoorziening. Het belangrijkste argument voor de keuze voor het Hoogheemraadschap van Rijnland is echter dat het geen regionale uitwerking van de verdringingsreeks kent. De verdringingsreeks wordt door Rijkswaterstaat als ultimum remedium beschouwd en kent zijn basis in participatie op decentraal niveau.38 Een regionale uitwerking biedt volgens Rijkswaterstaat duidelijkheid voor de stakeholders bij watertekorten. Het Waterschap Amstel, Gooi en Vecht kent een bijzondere samenwerking met de gemeente Amsterdam door middel van de uitvoeringsorganisatie Waternet. Zij hebben te maken met andere problemen dan het Hoogheemraadschap van Rijnland op het gebied van de zoetwatervoorziening. Zo kenmerkt het beheergebied zich door het ontbreken van een gesloten boezemsysteem, waardoor het sterk afhankelijk is van derde partijen voor de hoeveelheid zoet water die beschikbaar is. Daarnaast kenmerkt het zich door een ander gebruik binnen het gebied, waardoor de stakeholders ook anders zijn geprioriteerd. Verder onderscheidt het waterschap Amstel, Gooi en Vecht zich van het Hoogheemraadschap van Rijnland omdat het wel een regionale uitwerking van de verdringingsreeks kent. Tot slot speelt, gelet op de beschikbare tijd, het uiteraard een belangrijke rol dat beide waterschappen hun kantoor in mijn woonomgeving hebben.

37 Zie ook Backes, Keessen & Van Rijswick 2012. 38 Dit blijkt ook uit het hanteren van het begrip watertekort in artikel 2.9 van de Waterwet. 21


Uitvoering De eerste deelvraag omvat een beschrijving van de maatregelen, zoals deze zijn neergelegd in de Mededeling van de Europese Commissie over waterschaarste en droogte en gedeeltelijk uitvoering hebben gekregen in de KRW. Ook wordt een beschrijving gegeven van de bestaande Nederlandse weten regelgeving en voorstellen in het kader van Deltaprogramma Zoetwater. Dit deel zal worden beantwoord met behulp van juridisch desk research. Hierbij zal gebruik gemaakt worden van de beschikbare literatuur, wetgeving en andere beleidsdocumenten. Tevens wordt de eerste deelvraag beantwoord door middel van aanvullende interviews met de belanghebbenden. De tweede en derde deelvraag zullen worden beantwoord aan de hand van interviews met de belanghebbenden en op basis van beschikbare literatuur en jurisprudentie. Dit onderzoek is daarmee te beschouwen als kwalitatief onderzoek. Daarmee kan duidelijk worden op welke wijze stakeholders kunnen bijdragen aan de legitimiteit en uiteindelijk de effectiviteit van het zoetwaterbeheer. In een gesprek met Rijkswaterstaat is duidelijk geworden dat sprake is van een piramidale opbouw voor wat betreft de organisatie van het zoetwaterbeheer en de stakeholders die daarbij worden betrokken. Om die reden is contact gezocht met een tweetal waterschappen, die op basis van informatie van Rijkswaterstaat zijn gekozen als case studies. Voor de betreffende waterschappen is contact gezocht met de verantwoordelijke ambtenaar voor het zoetwaterbeheer. Met hen is een gesprek gevoerd over de mogelijkheden voor participatie en naleving en handhaving voor de stakeholders. Deze informatie bood de mogelijkheid om de verschillende stakeholders te benaderen, die veelal tevens zijn betrokken bij de Deltabeslissing, deelprogramma Zoetwater. Met de verschillende personen zijn semigestructureerde interviews gehouden. Het interview bestaat uit een aantal door de onderzoeker opgestelde vragen die het onderwerp afbakenen. Door open vragen te stellen, kan de meeste informatie verkregen worden die geschikt is voor kwalitatief onderzoek. Er kan van de vooraf opgestelde vragen afgeweken worden, maar de vooraf bepaalde gespreksonderwerpen worden wel behandeld. De vragenlijsten zijn opgenomen in Bijlage 1 en Bijlage 2.

1.6.

Leeswijzer

In het tweede hoofdstuk zullen de juridische instrumenten worden beschreven die er zijn op Europees en nationaal niveau voor de beschikbaarheid van zoet water. Dit hoofdstuk dient ter beantwoording van de eerste hoofdvraag. In het derde hoofdstuk zal een beschrijving worden gegeven van de case studies, waarna in het vierde hoofdstuk wordt aangegeven op welke wijze is en wordt voorzien in participatie bij de normstelling en verdeling. Het vijfde hoofdstuk beschrijft de mogelijkheden voor effectuering. Het zesde hoofdstuk geeft logischerwijze een antwoord op de hoofdvraag in de vorm van conclusies.

22

2.

CASE STUDIES

In dit hoofdstuk wordt een korte schets gegeven van de beide case studies en daarnaast ingegaan op de (mogelijke) problemen die in de betreffende beheergebieden worden ervaren voor wat betreft de zoetwatervoorziening. De schets biedt voornamelijk een historische achtergrond en enige achtergrondinformatie over het beheergebied. Zoals aangegeven onder 1.6.2. is gekozen voor het Hoogheemraadschap van Rijnland en het Waterschap Amstel, Gooi en Vecht.

2.1.

Hoogheemraadschap van Rijnland

Het Hoogheemraadschap van Rijnland kent zijn oorsprong in het verstopt raken van de Rijn, de huidige Oude Rijn, bij Katwijk.1 Als gevolg van deze verstopping ontstond er wateroverlast in het gebied rond Leiden. De afvoer van water via de Rijn werd toen gestopt door middel van een dam bij de plaats die uiteindelijk zijn naam eraan heeft ontleend: Zwammerdam. Deze dam veroorzaakte vervolgens problemen rond Utrecht en moest toen op last van de Duitse keizer Frederik Barbarossa verwijderd worden. De oplossing voor de wateroverlast bestond uit het graven van de Zijl en de Does, watergangen die het water naar het noorden lieten stromen richting het Spaarne en het IJ. Deze watergangen zijn tot stand gekomen door samenwerking van vijftien ambachten, lokale bestuursdistricten. Deze samenwerking die dateert van eind 12e, begin 13e eeuw kan worden gezien als het eerste begin van het hoogheemraadschap. In 1324 wordt voor het eerst melding gemaakt van ‘heemraden van Rijnland’. De dijkgraaf en hoogheemraden hadden bevoegdheden, die zij ontleenden aan grafelijke privileges en ongeschreven gewoonterecht. Oorspronkelijk was hun taak de schouw van de sluizen te Spaarndam en het toezicht op de werken die waren aangelegd ter afwatering van Leiden naar het noorden. In de late middeleeuwen is dit toezicht uitgebreid naar alle waterstaatswerken binnen Rijnland. Als gevolg van bodemdaling door de ontginning van veengebieden in de middeleeuwen, ontstonden er polders, waarbij een lager gelegen stuk land werd begrensd door een waterscheiding. Deze eerste polders in Rijnland ontstonden na 1330 langs de Gouwe en spuiden overtollig water op afvoerkanalen die bij eb loosden op de Hollandse IJssel. Verdergaande bodemdaling maakte het noodzakelijk dat er bemaling kwam door uiteindelijk windmolens. Hiermee werd water op de boezem geloosd, waar het langere tijd kon worden vastgehouden voor het werd geloosd. Rijnlands boezem loosde bij Spaarndam op het IJ of bij Gouda op de Hollandse IJssel. De plaatsing van molens werd in 1460 onderworpen aan een vergunningplicht van het hoogheemraadschap om ongeorganiseerde lozingen tegen te gaan. De verschillende polders kenden uiteindelijk ook hun eigen polderschappen en waterschappen, die onafhankelijk van Rijnland intern het waterbeheer verzorgde. In het beheergebied van Rijnland kwam vanwege het aanwezige veen steeds meer turfwinning voor met als gevolg dat grote waterplassen ontstonden. In de vijftiende eeuw werd voor het eerst regelgeving vastgelegd door het hoogheemraadschap ten aanzien van turfwinning, maar handhaving daarvan bleek moeilijk te zijn. Na 1750 is men weer overgegaan tot de droogmaking van deze waterplassen, waarbij het hoogheemraadschap alleen gereglementeerde turfwinning nog toestond, zodat droogmaking direct na turfwinning moest geschieden. Problemen met de afwatering van de boezem bleven bestaan, maar werden opgelost met steun van het Rijk door de aanleg van het uitwateringkanaal bij Katwijk. Na 1800 ging het Rijk zich meer en meer bemoeien met droogmakingen. Oorzaak was de inwendige verwoesting van het land door deze ‘waterwolven’.2 De droogmaking van het 1 2

Deze beschrijving is gebaseerd op Rijnland 2009. Zie hierover nader Rooijendijk 2009, p. 157-208. Het belang van deze droogmaking wordt zelfs nu nog zo groot 23


Haarlemmermeer stuitte op verzet van het hoogheemraadschap vanwege de afname in boezemcapaciteit. Het meer werd uiteindelijk tussen 1848 en 1852 droog gemalen door drie stoomgemalen.3 Het Rijk compenseerde de vermindering in boezemcapaciteit door drie stoomgemalen – bij Gouda, Halfweg en Spaarndam – te bouwen en over te dragen aan het hoogheemraadschap. Daarmee kwam goeddeels een einde aan de natuurlijke uitwatering van de Rijnlandse boezem. Tot de twintigste eeuw was waterkwantiteitsbeheer de traditionele taak van het hoogheemraadschap. De waterkwantiteit zag dan met name op een teveel aan water in de polders en in de boezem van Rijnland. Eind negentiende eeuw verzochten Haarlem en Leiden om extra bemaling om zo het vuile water in de stad af te kunnen voeren. Het hoogheemraadschap voerde dit uit, maar trad zelf niet op tegen de vervuiling. In 1921 was er extreme droogte, waardoor verzilting optrad van het boezemwater. Dit zorgde voor grote problemen bij de aanwezige tuinbouw binnen het beheergebied. Dit leidde in 1927 tot een voorstel van de dijkgraaf en hoogheemraden om het boezemwater ook bij een te hoog zoutgehalte te verversen. Een hoofdingeland riep op tot aanpassing, zodat ook bij vervuiling het hoogheemraadschap verplicht werd om de boezem te verversen. Dit leidde tot een nieuwe taak, namelijk zorg dragen voor de hoedanigheid van het boezemwater, voor het hoogheemraadschap. Rond de Tweede Wereldoorlog werd het mogelijk om actiever op te treden als hoogheemraadschap tegen vervuiling door middel van een lozingsvergunning en bijbehorende heffing. Deze heffing werd aanvankelijk alleen aan gemeenten opgelegd, maar met de inwerkingtreding in 1970 van de Wet Verontreiniging Oppervlaktewateren ook aan particulieren. Ondertussen hadden enkele gemeenten al een eigen afvalwaterzuiveringsinstallatie gebouwd en deze werden eind jaren ‘60 overgenomen door het hoogheemraadschap, die toen tevens de taak kreeg om het water te zuiveren. Tot 1 januari 1979 waren er binnen het beheergebied van Rijnland allemaal zelfstandige polderschappen. Deze zijn toen opgeheven en samengevoegd tot zes nieuwe waterschappen, De Ommedijck, Noordwoude, De Gouwelanden, De Oude Veenen, De Aarlanden en GrootHaarlemmermeer, en twee polderafdelingen, Middengeest en Zuidgeest. Deze zelfstandige waterschappen, die daarmee niet meer onder controle van de rekening en de begroting van het hoogheemraadschap vielen, stonden direct onder toezicht van de provincie. In 1990 werden de polderafdelingen gecombineerd met De Oude Veenen tot het nieuwe waterschap De Veenen Geestlanden en fuseerden De Ommedijck en Noordwoude tot Meer en Woude. Deze concentratie was echter nog niet voldoende en De Veen- en Geestlanden gingen in 1994 samen met De Aarlanden, om zo het waterschap De Oude Rijnstromen te vormen. In 1999 werden De Gouwelanden en Meer en Woude gecombineerd tot het waterschap Wilck en Wiericke. Aan het begin van het nieuwe millennium waren er zodoende in twintig jaar tijd ongeveer 200 polder- en waterschappen opgegaan in een totaal van drie waterschappen, die verantwoordelijk waren voor het waterkwantiteitsbeheer in de polders, waarbij het hoogheemraadschap verantwoordelijk was voor de waterkwantiteit en de waterkwaliteit en tevens de buitenkering. Per 1 januari 2005 zijn deze waterschappen opgegaan in het Hoogheemraadschap van Rijnland, wat daarmee verantwoordelijk werd voor het totale waterbeheer in het gebied tussen Den Haag, Gouda, Amsterdam en Velsen. Een gebied van bijna 120.000 ha, met 1,3 miljoen inwoners in 33 gemeenten. Binnen dit gebied ligt een fijnmazig stelsel oppervlaktewateren met een totale lengte van bijna 12.000 km en circa 100.000 waterstaatkundige objecten, zoals duikers, bruggen en sluizen.

3

24

geacht, dat deze een plaats heeft gekregen in de regiocanon van Noord-Holland, zie http://www.regiocanons.nl/ noord-holland/amstelland-en-meerlanden/waterwolf-bedwongen (22 november 2012). De bekendste is het gemaal Cruquius, dat tegenwoordig is aangemerkt als een rijksmonument en als museum nog in werking is. Zie verder http://www.museumdecruquius.nl (22 november 2012).

CASE STUDIES

2.2.

Waterschap Amstel, Gooi en Vecht

Het Waterschap Amstel, Gooi en Vecht4 is officieel een hoogheemraadschap dat is ontstaan in 1997.5 Daarbij fuseerde het Hoogheemraadschap Amstel en Vecht met het zuiveringsschap Amstel en Gooiland. Ook dit waterschap kent een lange voorgeschiedenis van vele fusies.6 Het belangrijkste en een van de oudste onderdelen van al deze fusies was het Hoogheemraadschap Amstelland. Dit hoogheemraadschap is in 1525 opgericht door Karel V.7 Het bestuur, dat werd gevormd door een college van dijkgraaf en hoogheemraden, moest het gebied Amstelland beschermen tegen wateroverlast. Het Amstelland omvatte het gebied tussen Amsterdam, Breukelen, Aalsmeer en Muiden en is het gebied in de nabijheid van de rivier de Amstel. De wateroverlast werd in die tijd voornamelijk veroorzaakt door ‘clandestiene waterlossingen door andere waterbeheerders, zoals het Bisdom Utrecht en het hoogheemraadschap van Rijnland.’8 Het hoogheemraadschap had ‘schouwbevoegdheid op de Ring van Amstelland, een reeks van aaneengesloten waterkeringen en sluizen rondom het gebied. Veel later kwam daarbij ook het beheer en toezicht over de boezemwateren, het stelsel van rivieren en kanalen, die het water naar Zuiderzee voerden. Het hoogheemraadschap kreeg toen ook een algemeen bestuur.’9 Het Hoogheemraadschap Zeeburg en Diemerdijk heeft nog oudere papieren. In 1421 was er in de nacht van 19 op 20 november een van de bekende Sint Elisabethsvloeden, namelijk de tweede. Bij deze stormvloed die grote delen van Holland, in het bijzonder Dordrecht, en Zeeland trof,10 werd ook het gebied rond Diemen zwaar getroffen. De zeedijkjes die daar waren aangelegd door bewoners braken door en het land kwam onder water te staan. Om het water in de toekomst te kunnen keren besloten de autoriteiten tot aanleg en versterking van de zeedijk. Hiertoe werd het Hoogheemraadschap Zeeburg en Diemerdijk opgericht in 1423.11 Dit hoogheemraadschap stond onder het bestuur van de baljuw van Amstelland en de schout en schepenen van Diemen. In de zestiende eeuw is het schouwrecht van de dijk overgegaan naar de stad Amsterdam. Er zijn op dat moment twee hoogheemraadschappen, waarbij Amstelland het achterland tot beheergebied had en de andere de zeedijk. In 1678 kwam daar nog een derde hoogheemraadschap bij: het Hoogheemraadschap Zeedijk beoosten Muiden. Het Amstelland vormde een delta van verschillende veenriviertjes als de Amstel, de Waver, Winkel, Bullewijk, Holendrecht, Kromme Mijdrecht, Angstel en Gein. Deze namen zijn zij het met een gewijzigde bestemming nog steeds terug te vinden in Amsterdam. Evenals in Rijnland werden met de ontginning van moerassen en oerbossen ten tijde van de middeleeuwen sloten en greppels gegraven om het veen te ontwateren. Dit had tot gevolg dat de bodem daalde en men polders aan moest leggen. Waar in Amstelland in vroeger tijden veel akkerbouw met allerlei graangewassen plaatsvond, veranderde dit langzaam maar zeker in weidebouw en veeteelt, omdat de gronden steeds moeilijker droog waren te houden. Zelfs de windmolen in de 16e en het stoomgemaal in de 20e eeuw konden daar geen verandering in brengen. Vanwege de aanwezigheid van veen in het gebied en de behoefte aan energie, werd in de 17e eeuw begonnen met het steken van turf. Hierbij ontstonden ook in Amstelland grote veenplassen. Deze plassen zijn later veelal weer drooggelegd. Voorbeelden in Amstelland 4

Amstel, Gooi en Vecht noemt zichzelf Waterschap, terwijl het officieel een Hoogheemraadschap is. Dit blijkt ook uit officiële regelgeving als de door drie verschillende provincies vastgestelde Waterverordening Hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht, Provinciaal blad 2009, 57. 5 Zie het goedkeuringsbesluit van de Minister van 11 december 1996, Stcrt. 1996, 248. De beschrijving is grotendeels gebaseerd op http://www.agv.nl/waterschap/historie (10 november 2012). 6 Zie voor een stamboom van de verschillende fusies tot het uiteindelijke Hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht, http://files.archieven.nl/142/f/0101/020376.pdf (10 november 2012). De verschillende waterschappen en bijbehorende oprichtings- en fusiejaren zijn daaraan ontleend. 7 http://www.rondehoep.nl/Amstelland.htm (10 november 2012). 8 http://www.rondehoep.nl/Amstelland.htm (10 november 2012). 9 http://www.rondehoep.nl/Amstelland.htm (10 november 2012). 10 http://www.absolutefacts.nl/zeeland/sint-elisabethsvloed.htm (22 november 2012). 11 Aldus de ‘officiële’ lezing, http://files.archieven.nl/142/f/0101/020376.pdf (10 november 2012). In de regiocanon wordt echter 1437 vermeld, http://www.regiocanons.nl/noord-holland/amstelland-en-meerlanden/diemerzeedijk (22november 2012). 25


zijn de Holendrechter- en Bullewijkerpolder, de Middelpolder onder Amstelveen, de Bovenkerkerpolder, en de polder Groot-Mijdrecht. Vanwege overstromingen en dientengevolge kleiafzettingen, was de turf niet in alle polders goed brandbaar. Om die reden zijn polders als De Ronde Hoep, Groot Wilnis-Vinkeveen, Oukoop, Baambrugge-Oostzijds en Westzijds en de Waardassacker- en Holendrechterpolder nooit uitgeveend. De Vinkeveense plassen vormen een van de vroegere turfplassen, die nu nog aanwezig zijn in het landschap. Elk van de polders had zijn eigen polderschap, sommige polders werden gezamenlijk bestuurd door een waterschap. Zo ontstond in 1707 de Gemeenschapspolder, in 1874 de Aetsveldse polder. Deze gingen in 1979 samen met het Waterschap Bijlmer dat in 1967 was opgericht en vele vroegere polderschappen omvatte, op in het Waterschap Drecht & Vecht. Hiermee ontstond een groot waterschap in de provincie Noord-Holland. Enkele jaren eerder was er al het Waterschap Proosdijlanden ontstaan, gelegen in Utrecht en Zuid-Holland, waar polderschappen en het Grootwaterschap Ring Ronde Venen in opgingen. Ook is toen het Waterschap De Vecht ontstaan. Deze drie waterschappen zijn tezamen met de Vinkeveense en Proosdijerpolder per 1 januari 1991 samengevoegd met de drie Hoogheemraadschappen tot het Hoogheemraadschap Amstel en Vecht. Dit hoogheemraadschap was echter een kort leven beschoren. Na zes jaar werd het nodig geacht om binnen een organisatie ook het waterkwaliteitsbeheer onder te brengen. Dit leidde tot de eerdergenoemde fusie met het zuiveringschap Amstel en Gooiland. Het was daarmee echter nog lang niet afgelopen. Vanaf 1924 zuivert de stad Amsterdam haar afvalwater. In 1990 moet Amsterdam volgens nieuwe wetgeving haar waterbeheertaken en de zuivering van afvalwater overdragen aan het waterschap. Omdat de gemeente deze taken niet wilde afstaan, wordt een andere oplossing gevonden: de oprichting van de Dienst Waterbeheer en Riolering (DWR). De unieke situatie onstond dat de Amsterdamse watertaken en de taken van het Waterschap Amstel, Gooi en Vecht worden ondergebracht bij deze gezamenlijke dienst. Per 1 januari 2006 is Waternet ontstaan door samenvoeging van de Dienst Waterbeheer en Riolering (DWR) en Waterleidingbedrijf Amsterdam. Het was daarmee echter nog niet afgelopen en een unieke situatie ontstond toen er per 1 januari 2006 een stichting werd opgericht waarin de gemeente Amsterdam en het Waterschap Amstel, Gooi en Vecht een samenwerking aangingen voor de uitvoering en het beheer. De gemeente is verantwoordelijk voor de riolering, het grondwater en het drinkwater en het waterschap voor het oppervlaktewater en de zuivering. Door samenwerking binnen Waternet worden taken in de waterketen en het watersysteem die berusten bij de verschillende bestuursorganen binnen een organisatie uitgevoerd, wat de doelmatigheid en effectiviteit moet vergroten. Waternet is daarmee een zogenoemd watercyclusbedrijf. Per 1 januari 2011 is ook de Dienst Binnenwaterbeheer Amsterdam ondergebracht bij Waternet, zodat er een herkenbare, dienstverlenende en handhavende organisatie is die ziet op al het water binnen het beheergebied van de gemeente Amsterdam en het beheergebied van het Waterschap Amstel, Gooi en Vecht. Het beheergebied van het waterschap is gelegen in drie provincies en strekt zich uit over het gebied van Amsterdam tot Utrecht en van west naar oost van Uithoorn tot Hilversum.12 Het kent een oppervlakte van ongeveer 70.000 ha, met 1,2 miljoen inwoners verdeeld over 23 gemeenten. Binnen dit gebied bevindt zich 9.500 ha aan open water, met waterkeringen, sluizen, gemalen en zuiveringsinstallaties.

2.3.

Conclusie

Beide waterschappen hebben een lange voorgeschiedenis en kenmerken zich door vele fusies. Hun oorsprong kennen ze beide in de strijd tegen wateroverlast. Pas in de twintigste eeuw kwam daar de zorg voor een bepaalde kwaliteit aan water bij. In de 21e eeuw hebben de waterschappen hun huidige vorm en functie gekregen, waarbij als gevolg van klimaatverandering de zorg voor voldoende water een nieuwe taak is geworden in deze van

12 http://www.agv.nl/waterschap/beheergebied (22 november 2012). 26

CASE STUDIES

nature waterrijke gebieden.13 Het Waterschap Amstel, Gooi en Vecht is uniek, in die zin dat het door middel van de uitvoeringsorganisatie Waternet het geheel van de waterketen beslaat. Het onderbrengen van de gehele waterketen binnen een organisatie lijkt de toekomst.14

13 Daarnaast zijn er waterschappen die zich bezighouden met andere dan uit de wet voortvloeiende taken, waarbij het de vraag is in hoeverre deze taken zich verhouden tot de publieke taak van het waterschap, zie bijv. Verstappen 2012 over de valorisatie van afvalwater die tot de conclusie komt dat dit gelet op onder meer de functionele decentralisatie niet door een waterschap kan worden uitgevoerd. Zie verder hierover Gerbrandy e.a. 2012. 14 Aldus M. Lodewijk, werkzaam bij het Waterschap Amstel, Gooi en Vecht. Zij leidde dit af uit het Nationaal Bestuursakkoord Water uit 2011 en de daarop volgende evaluaties en documenten. 27


28

3.

JURIDISCHE INSTRUMENTEN

3.1.

Aanleiding

De eerste vraag die opdoemt, is die naar het waarom van het gebruik van juridische instrumenten om de beschikbaarheid van zoet water te regelen. Zoals eerder aangegeven, zijn juridische instrumenten die beleidsinstrumenten die met behulp van regels gedrag proberen te veranderen. Daarbij is enerzijds de overheid aan zet en anderzijds marktpartijen en gemeenschappen.1 Als gevolg van klimaatverandering treden er allerlei complexe ecologische problemen op. Een van de te verwachte veranderingen is een stijging van de temperatuur met alle gevolgen van dien voor de toestand van het watersysteem.2 De Europese Unie ziet klimaatverandering als een van de beleidsterreinen waar zij op moet treden.3 Ook de Nederlandse overheid is zich van de mogelijke gevolgen van klimaatverandering bewust en wil zich daarop voorbereiden, dan wel de gevolgen proberen te beperken.4 Dit is ook verklaarbaar als we letten op de drie taken van de overheid die kunnen worden onderscheiden.5 ‘De bescherming van de samenleving en het grondgebied tegen negatieve ontwikkelingen van buitenaf; [… d]e bescherming van de binnenlandse orde via het ontwikkelen en handhaven van een rechtsorde, waaronder de hantering van het geweldsmonopolie; [… en h]et verzorgen van andere taken die de samenleving in een bepaalde tijd en in een bepaald land van de overheid vraagt.’6 Klimaatverandering kan daarbij beschouwd worden als een negatieve ontwikkeling van buitenaf, terwijl het zorg dragen voor de beschikbaarheid van zoet water als een taak kan worden beschouwd die de samenleving van de overheid vraagt. In dat opzicht is het geoorloofd dat door een overheid wordt opgetreden ter bescherming van haar onderdanen. De belangrijkste algemene doelstelling van het EU-waterbeleid is om de toegang tot water van goede kwaliteit in voldoende hoeveelheid te garanderen voor alle Europeanen, en om de goede toestand van alle waterlichamen in heel Europa te verzekeren. Om die reden zijn beleid en acties opgezet om waterschaarste en droogtesituaties te voorkomen en te beperken, met de prioriteit om te komen tot een waterefficiënte en waterbesparende economie.7 De belangrijkste algemene doelstelling van het Nederlandse zoetwaterbeleid en -beheer is de veiligheid van haar burgers te beschermen en zorg te dragen voor voldoende water van goede kwaliteit.8 Dit is ook 1 2 3 4

5

6 7 8

Huitema & Kouwenhoven 2011, p. 5-6. Droogers, Loeve & Van den Hurk 2004. Zie verder voor een illustratie van de gevolgen van waterschaarste en droogte, de Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad, De aanpak van waterschaarste en droogte in de Europese Unie, COM (2007) 414, p. 2-3. Zie Europese Commissie, Witboek Aanpassing aan de klimaatverandering: naar een Europees actiekader, SEC (2009) 396-388, p. 5-8. Zie Braams, Van Rijn & Scheltema 2010, p. 1. Zij wijzen daarbij ook op Kamerstukken II 2007/08, 31 269, nr. 1, waarbij onder meer de Nationale Adaptatiestrategie en het Nationaal Programma Adaptatie Ruimte en Klimaat aan de orde komen. Specifiek voor het waterbeheer kan worden gewezen op de Deltacommissie, die voortvloeit uit de Regeling instelling commissie duurzame kustontwikkeling, Stcrt. 2007, 179, en met de Deltawet waterveiligheid en zoetwatervoorziening, Stb. 2011, 604, een formeel-wettelijke verankering heeft gekregen. Deze commissie houdt zich bezig met het Deltaprogramma dat moet leiden tot een Deltabeslissing. Ten Berge & Michiels 2001, p. 5. Zie voor een korte schets van de ontwikkeling van het Nederlandse overheidsoptreden en de regulering daarvan door het bestuursrecht Schlössels & Zijlstra 2010, p. 15-21. Zij verwijzen verder naar de klassieke werken van W.G. Vegting, Het algemeen Nederlands administratief recht, Alphen aan den Rijn: Samsom 1954; A.M. Donner, Nederlands bestuursrecht. Algemeen deel, Alphen aan den Rijn: Samsom H.D. Tjeenk Willink 1974; en J. van der Hoeven, De drie dimensies van het bestuursrecht, Alphen aan den Rijn: Samsom H.D. Tjeenk Willink 1989. Een beschrijving van hun leven, werk en betekenis voor het Nederlandse bestuursrecht is te vinden in Peters (red.) 2009. Ten Berge & Michiels 2001, p. 5. http://ec.europa.eu/environment/water/quantity/scarcity_en.htm (17 juli 2012). Kamerstukken II 2006-07, 30 818, nr. 3, p. 13-14. 29


verwoord in de doelstellingen van het Nederlandse waterbeheer als neergelegd in artikel 2.1 van de Waterwet. Een van de doelstellingen betreft voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste. De Europese Commissie heeft om haar doel te bereiken verschillende maatregelen voorgesteld ter bestrijding van waterschaarste en droogte. Deze maatregelen zijn in 2007 neergelegd in de Mededeling inzake waterschaarste en droogte in de Europese Unie. In 2008, 2009 en 2010 zijn voortgangsverslagen opgesteld, waarbij is gekeken in hoeverre de maatregelen al zijn uitgevoerd. In 2012 is dit gevolgd door een uitgebreide beleidsreview, die uiteindelijk heeft geresulteerd in een Blueprint voor het waterbeheer in Europa.9 Daarnaast heeft de Commissie recent een nieuwe klimaatadaptatiestrategie uitgebracht.10 Voor Nederland geldt dat het ook verschillende juridische instrumenten ten behoeve van de zoetwatervoorziening heeft en daar wordt in dit hoofdstuk een beschrijving van gegeven. Deze beschrijving is toegespitst op de instrumenten die de overheden binnen de case studies ter beschikking hebben.

3.2.

Europees niveau

Er is in de Mededeling inzake de aanpak van waterschaarste en droogte een kader aangegeven, waarin punten zijn opgenomen ten aanzien waarvan actie moet worden ondernomen. Deze punten zijn gebaseerd op waarneming van de stakeholders die actief waren uitgenodigd om te participeren.11 Vervolgens zijn deze punten nader uitgewerkt in zogenoemde beleidsoriëntaties.12 Deze oriëntaties bestaan hieruit, dat voor elke waarneming de context is geschetst op basis waarvan een aantal vereiste maatregelen is opgesomd. Daarbij is aangegeven op welk niveau, namelijk Unieniveau of lidstaatniveau, de maatregelen uitgevoerd moeten worden. De uitvoering van de maatregelen behoeft echter niet door de overheid te worden gedaan, wel dient zij daartoe het initiatief te nemen.13 Deze maatregelen zijn overigens uitdrukkelijk weergegeven onder voorbehoud van een effectbeoordeling. “Nadere economische en juridische analyses zullen [...] moeten resulteren in een gedetailleerde specificatie van de mogelijkheden, de haalbaarheid en het eventuele tijdschema van elk van de overwogen opties. Alvorens enige voorgestelde maatregel wordt ingevoerd, dient een effectbeoordeling plaats te vinden.”14 De voorgestelde maatregelen zien op een correct prijskaartje voor water (terugwinning van kosten van waterdiensten conform artikel 9 KRW),15 een efficiëntere toewijzing van water en watergerelateerde financiering, verbetering van het droogterisicobeheer, de eventuele aanleg van extra watervoorzieningsinfrastructuur, bevordering van waterefficiënte technologieën en 9 http://ec.europa.eu/environment/water/blueprint/index_en.htm (17 december 2012). 10 Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, An EU Strategy on adaptation to climate change, COM (2013) 216 final. 11 Commision Staff Working Document, Accompanying document to the Communication from the Commission tot the Council and the European Parliament, Addressing the challenge of water scarcity and droughts in the European Union, Impact Assessment, COM (2007) 414 final, p. 3 e.v. De uitnodiging tot participatie verliep via de website en de reeds bestaande Working Groups onder de Common Implementation Strategy bij de KRW. Geïnteresseerden vormden daarna een Stakeholders’ Forum met wie besprekingen zijn geweest. 12 Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad, De aanpak van waterschaarste en droogte in de Europese Unie, COM (2007) 414, p. 3-5. 13 Dit valt onder meer af te leiden uit de maatregelen die genomen dienen te worden om waterefficiënte technologieën en praktijken te bevorderen, waarbij onder meer wordt aangegeven dat convenanten tot stand dienen te worden gebracht met het oog op de ontwikkeling van watervriendelijker producten, gebouwen, netwerken en praktijken, Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad, De aanpak van waterschaarste en droogte in de Europese Unie, COM (2007) 414, p. 13. 14 Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad, De aanpak van waterschaarste en droogte in de Europese Unie, COM (2007) 414, p. 5. 15 Zie daarover nader Lindhout 2012. 30


praktijken, bevordering van de totstandkoming van een waterbesparingscultuur in Europa, en kennisvergroting en gegevensvergaring. Op het punt van kennisvergroting en gegevensvergaring na, zijn alle oriëntaties in de Mededeling voorzien van een ‘goede praktijk’, waarbij een voorbeeld wordt gegeven van een op nationaal niveau bestaande praktijk, die kan dienen als referentie om te zorgen dat de specifieke punten gerealiseerd worden. Hierna wordt alleen een korte schets gegeven van het waterprijsbeleid, aangezien dat een juridische vertaalslag heeft ondergaan. De overige maatregelen zijn beleidsmatige keuzes waar een lidstaat uitvoering aan dient te geven, maar die de lidstaat niet met juridische maatregelen hoeft te bereiken. Verder wordt het, om waterschaarste en droogte op korte termijn efficiënt aan te kunnen pakken, van cruciaal belang geacht dat de KRW volledig wordt uitgevoerd of geïmplementeerd. Dit geldt ook voor de richtlijn milieueffectbeoordeling16 en de richtlijn strategische milieueffectbeoordeling.17 De KRW bevat overigens met betrekking tot de verdeling van water geen wettelijke normering voor watergebruik bij watertekorten of drempelwaarden voor droogte.18 3.2.1. Waterprijsbeleid Ingevolge artikel 919 van de KRW dient uiterlijk in het jaar 201020 een waterprijsbeleid te zijn met adequate prikkels voor een efficiënt gebruik van de waterreserves.21 Dit waterprijsbeleid moet worden vastgesteld overeenkomstig het beginsel van de vervuiler betaalt of beter de gebruiker betaalt.22 Daarbij dient de economische analyse, waarvan de procedure is neergelegd in bijlage III van de KRW, in acht te worden genomen. Deze economische analyse vormt een 16 Richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, PbEG 1985, L 175/40. In Nederland is hier uitvoering aan gegeven met de zgn. projectmer, artikel 7.2, lid 1 Wm. Zie nader Beijen (red.) 2012, p. 203-213. 17 Richtlijn 2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2001 betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma’s, PbEG 2001, L 197/30. In Nederland is hier uitvoering aan gegeven met de zgn. plan-mer, artikel 7.2, lid 2, en 7.2a, lid 1, Wm. Zie nader hierover Beijen (red.) 2012, p. 200-203. 18 Van Rijswick & Robbe 2011, p. 22. 19 Artikel 9 luidt als volgt: Kostenterugwinning voor waterdiensten 1. De lidstaten houden rekening met het beginsel van terugwinning van de kosten van waterdiensten, inclusief milieukosten en kosten van de hulpbronnen, met inachtneming van de economische analyse volgens bijlage III en overeenkomstig met name het beginsel dat de vervuiler betaalt. De lidstaten zorgen er tegen het jaar 2010 voor: - dat het waterprijsbeleid adequate prikkels bevat voor de gebruikers om de watervoorraden efficiënt te benutten, en daardoor een bijdrage te leveren aan de milieudoelstellingen van deze richtlijn; - dat de diverse watergebruikssectoren, ten minste onderverdeeld in huishoudens, bedrijven en landbouw, een redelijke bijdrage leveren aan de terugwinning van kosten van waterdiensten, die gebaseerd is op de economische analyse uitgevoerd volgens bijlage III en rekening houdt met het beginsel dat de vervuiler betaalt. De lidstaten kunnen daarbij de sociale effecten, de milieueffecten en de economische effecten van de terugwinning alsmede de geografische en klimatologische omstandigheden van de betrokken gebieden in acht nemen. 2. De lidstaten rapporteren in de stroomgebiedsbeheersplannen over de voorgenomen stappen voor de uitvoering van lid 1 die ertoe bijdragen dat de milieudoelstellingen van deze richtlijn bereikt worden, en over het aandeel dat de verschillende vormen van watergebruik leveren aan de terugwinning van de kosten van waterdiensten. 3. Geen enkele bepaling van dit artikel belet de financiering van bepaalde preventieve of herstelmaatregelen om de doelstellingen van deze richtlijn te bereiken. 4. De lidstaten maken geen inbreuk op deze richtlijn wanneer zij in overeenstemming met gevestigde gebruiken beslissen de bepalingen van lid 1, tweede alinea, en ook de desbetreffende bepalingen van lid 2, voor een bepaalde vorm van watergebruik niet toe te passen, indien dit het doel van deze richtlijn en het bereiken daarvan niet in het gedrang brengt. De lidstaten motiveren in de stroomgebiedsbeheersplannen waarom zij lid 1, tweede alinea, niet onverkort toepassen.’ 20 Dit is niet een streefdatum, maar een deadline, zie Lindhout 2012, p. 89. 21 De toepassing van waterprijsbeleid is al onderkend door de Europese Commissie in 2000, Mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement en het Economisch en Sociaal Comité, Prijsstelling als beleidsinstrument voor een duurzamere benutting van de waterreserves, COM (2000) 477. Waterprijsbeleid is een economisch instrument, zie voor de juridische implicaties bij het gebruik van dergelijke instrumenten Jolink 2010. 22 Lindhout heeft het in dit verband over een onderscheid tussen water dat daadwerkelijk wordt verbruikt of gebruikt en gebruik dat geen significante impact heeft, als bijv. recreatief vissen. Zij geeft daarbij aan van visie te verschillen met Howarth 2009a. Zie nader over het vervuiler betaalt-beginsel Dai 2012, p. 115-116. 31


onderdeel van een algehele analyse die op basis van artikel 5 van de KRW dient te worden uitgevoerd.23 De uitvoering van deze verplichting dient te worden gerapporteerd op basis van het tweede lid. Subsidiëring van maatregelen die worden getroffen door gebruikers om efficiënter om te gaan met de watervoorraden, is op grond van het derde lid toegestaan.24 Verder is bepaald in het vierde lid dat een lidstaat geen inbreuk maakt in het geval zij in overeenstemming met gevestigde gebruiken beslist om geen waterprijsbeleid voor een bepaalde vorm van watergebruik casu quo gebruiker toe te passen, indien dit het doel van de KRW en het bereiken daarvan niet in het gedrang brengt. Bij gebruikmaking van deze afwijkingsmogelijkheid dient dit gemotiveerd te worden in de stroomgebiedsbeheerplannen. In Nederland is deels een waterprijsbeleid doorgevoerd in de vorm van de watersysteemheffing op grond van artikel 117 van de Waterschapswet.25 Voor het overige valt het buiten het bestek van dit onderzoek om in te gaan op de wijze waarop het waterprijsbeleid in Nederland is doorgevoerd, dan wel de redenen waarom hiervan is afgeweken.26

3.3.

Nationaal niveau

In deze paragraaf zullen de juridische instrumenten die in het Nederlandse recht beschikbaar zijn, worden beschreven.27 Gelet op de keuze om het onderzoek te beperken tot de nationaalrechtelijke situatie in de case studies en de situering van de case studies, wordt geen aandacht besteed aan de internationale afspraken die zijn gemaakt op rijksniveau en op regionaal niveau voor wat betreft de zoetwatervoorziening.28 Bij het bepalen van de beschikbare juridische instrumenten wordt gekeken naar die instrumenten die de watervoorziening en het watergebruik direct sturen. Het is te complex om te bezien welke instrumenten indirect leiden tot veranderingen in de watervoorziening en het watergebruik. De complexiteit is met name gelegen in de technische aard van die veranderingen, die een dusdanige kennis van zaken vereisen om de gevolgen van bepaalde weten regelgeving duidelijk onder ogen te zien. Een van de belangrijkste oorzaken van mogelijke waterschaarste en droogte is verzilting.29 Instrumenten die deze verzilting tegengaan, dan wel daarmee omgaan, zijn daarom ook onderwerp van onderzoek. Verzilting ziet eigenlijk op de waterkwaliteit, aangezien het ziet op het gehalte aan zouten in het water. Andere instrumenten die de waterkwaliteit beïnvloeden, zijn buiten beschouwing gelaten, aangezien deze instrumenten te scharen zijn onder het onderwerp waterkwaliteit, en dit onderscheiden is van waterschaarste en droogte, hoewel de problemen met betrekking tot droogte, schaarste en waterkwaliteit in sommige opzichten nauw met elkaar samenhangen. 23 Zie voor een korte, heldere introductie van de analyse die is vereist, Green e.a. 2013. Voor Nederland zijn de rapporten ten behoeve van deze analyse te vinden op http://www.helpdeskwater.nl/onderwerpen/water-ruimte/ economische_aspecten/economische/ (15 maart 2013). 24 Onder subsidiëring moeten niet alleen subsidies worden verstaan, maar ook vormen van nadeelcompensatie en schadevergoeding. Zie nader Driessen e.a. 2011, p. 87-92, waarbij een beschrijving wordt gegeven van de verschillende vormen van subsidiëring die mogelijk zijn. 25 Zie ook Rb. Zwolle 24 oktober 2012, M&R 2013/16 m.nt. P.E. Lindhout. 26 Gewezen kan worden op een door ingevulde Van Rijswick & Lindhout ingevulde questionnaire ten behoeve van het symposium ‘The price of water: Article 9 Water Framework Directive in relation to water as an eco system service’ dat is georganiseerd door REDE/ENWAL van 8-10 november 2012 in Zaragoza, Spanje. 27 Voor de beschikbare instrumenten baseer ik mij op de analyse die door prof.mr. H.F.M.W. van Rijswick en mr. J. Robbe is opgesteld in het kader van het Deltaprogramma, deelprogramma Zoetwater, zie Van Rijswick en Robbe 2011. Zij hanteren overigens een andere indeling dan ik doe. Zo geven zij eerst een beschrijving van de Unierechtelijke verplichtingen, daarna de beschikbare normen voor de zoetwatervoorziening, vervolgens de regulering van onttrekkingen, internationale en nationale afspraken en tot slot instrumenten op basis van andere wetgeving dan de Waterwet. Zie ook Havekes & Van Rijswick 2010, p. 261-266. 28 Zie voor een overzicht van afspraken op rijksniveau, Van Rijswick & Robbe 2011, p. 55 e.v., en Bruijnen 2011, die ingaat op afspraken op rijksniveau voor wat betreft de Schelde en afspraken op regionaal niveau. 29 De Louw, Van der Velde & Van der Zee 2011, p. 2101-2102; Oude Essink, Van Baaren & De Louw 2010, in het bijzonder p. 1-2; 12-13. Zie voor een illustratie van de gevolgen van de landbouw en nu te zetten stappen www. ziltproefbedrijf.nl (14 maart 2013). 32


Allereerst wordt stilgestaan bij de vraag wie verantwoordelijk is voor voldoende zoet water. Daarna wordt bezien welke juridische instrumenten de overheid in het algemeen en voor specifieke situaties ter beschikking staan. 3.3.1. Verantwoordelijkheid zoetwater In Nederland wordt water beschouwd als een publiek goed.30 Regulering daarvan door de overheid is mogelijk. Dit is ook het geval voor privaat water, water dat in eigendom is van een particulier, nu de Waterwet in beginsel van toepassing is op al het water.31 Momenteel is er veel discussie over de vraag of er een recht op (zoet) water bestaat. Op dit moment bestaat er geen afdwingbaar recht op zoet water op internationaal, Europees en nationaal niveau. Wel wordt er gepleit voor een recht op een bepaalde hoeveelheid drinkwater en water voor sanitaire voorzieningen ter vervulling van de basisbehoefte. Dit beperkte recht is wel erkend door de Europese Unie en Nederland.32 Hoewel daarmee rekening moet worden gehouden bij de vaststelling van weten regelgeving, is het daarmee nog niet juridisch afdwingbaar.33 In Nederland is dit recht op zoet water wel enigszins uitgewerkt in wetgeving en jurisprudentie, nu de overheid zich verantwoordelijk weet voor de zoetwatervoorziening, aangezien het als een publiek goed wordt beschouwd. Dit is onder meer te zien in artikel 21 van de Grondwet en in de Waterwet, in het bijzonder in artikel 2.1.34 De vraag is echter tot hoever deze verantwoordelijkheid van de overheid strekt in geval van waterschaarste of droogte.35 Kan van de overheid verlangd worden dat deze een onbeperkte hoeveelheid zoet water dient te garanderen voor alle functies? Als we letten op de definities van waterschaarste en droogte, dan kan vanuit Nederlands perspectief worden gesteld dat de overheid wel een zekere mate van verantwoordelijkheid heeft voor de zoetwatervoorziening in geval van waterschaarste, aangezien dat hoofdzakelijk een menselijke oorzaak heeft, het een te omvangrijk probleem is, op het goed functioneren van de samenleving teveel impact heeft, veel kosten met zich brengt en gecoördineerd moet worden. Bij droogte is dat in veel mindere mate het geval. Het is echter wel een gedeelde verantwoordelijkheid, nu het ook een taak van particulieren of de samenleving als geheel is.36 De mate van zorg die de overheid zich aan moet trekken, is afhankelijk van politieke besluitvorming en de keuzes die daarbinnen worden genomen. Sinds de Verlichting zijn twee politieke theorieën heersend, namelijk het liberalisme en het communitarisme.37 ‘Voor de zoetwatervoorziening betekent dit dat zowel rechten van individuen worden beschermd, als algemene waarden als behoud van de sociale omgeving en de bescherming van water als een natuurlijke hulpbron.’38 De beschikbaarheid van zoet water is daarmee primair de verantwoordelijkheid van de overheid, van drinkwaterbedrijven,39 maar zeker ook van particulieren. Als sprake is van waterschaarste, dan dient de beschikbare hoeveelheid zoet water verdeeld te 30 Van Rijswick & Havekes 2012, p. 3-4. 31 Dit is niet expliciet bepaald, maar valt af te leiden uit de begripsbepalingen in art. 1.1, eerste lid, Waterwet, aangezien daarbij de eigendom niet bepalend is voor de definiëring van begrippen. Zo wordt onder een grondwaterlichaam verstaan een samenhangende grondwatermassa, dat is water dat vrij onder het aardoppervlak voorkomt, met de daarin aanwezige stoffen. Een oppervlaktewaterlichaam is een samenhangend geheel van vrij aan het aardoppervlak voorkomend water, met de daarin aanwezige stoffen, alsmede de bijbehorende bodem, oevers en, voor zover uitdrukkelijk aangewezen krachtens de Waterwet, drogere oevergebieden, alsmede flora en fauna. 32 Zie Brölmann 2008; Van Dongen e.a. 2008; Van Rijswick 2011; Van Rijswick 2011a. 33 Daarvoor gelden de vereisten van een ieder verbindendheid, als bedoeld in artikel 93 van de Grondwet. 34 Zie ook Kamerstukken II 2006-07, 30 818, nr. 3, p. 13-14. 35 Driessen & Van Rijswick 2011, p. 572 e.v. bezien deze vragen ten aanzien van de gevolgen van klimaatverandering. Voor wat betreft droogte wijzen zij nog op Kissling-Näf & Kuks 2004 waaruit blijkt dat het van belang is hoe water wordt beschouwd. Als aangegeven is het in Nederland een publiek goed, terwijl in andere landen wordt gewerkt met een vorm van eigendomsrechten. Dit onderzoek beperkt zich tot het Nederland en haar staatsinrichting. 36 Van Rijswick & Robbe 2011, p. 5-6. 37 Zie nader Hamer 2011 en Keessen e.a. 2013. Van Rijswick 2012, p. 13-16 bespreekt nog een aantal andere visies c.q. perspectieven. 38 Van Rijswick & Robbe 2011, p. 8. 39 Drinkwaterbedrijven zijn nu nog zogenoemde overheidsvennootschappen, een vennootschap waarbij overheden aandeelhouder zijn. Zie Havekes & Van Rijswick 2010, p. 291. 33


worden. De hoeveelheid water is dan een schaars goed, dat verdeeld dient te worden, waarmee het geschaard kan worden onder de verdeling van schaarse rechten.40 3.3.2. Verschillende instrumenten Hierna wordt allereerst ingegaan op het beleid ten aanzien van de beschikbaarheid van zoet water en de verdeling van de beschikbare hoeveelheid. Vervolgens wordt ingegaan op de instrumenten die beschikbaar zijn in de situatie onder normale omstandigheden om de functies van zoet water te reguleren. Tot slot wordt aandacht bestaat aan het instrument dat ter beschikking staat in het geval een bijzondere omstandigheid van droogte zich voordoet. In alle gevallen wordt regelgeving en beleid besproken voor zover relevant voor de case studies. Zoveel mogelijk zijn de verschillende case studies van elkaar onderscheiden, maar in het geval vaststelling op provinciaal niveau geschied, is enige overlap onvermijdelijk, daar een deel van het beheergebied van beide waterschappen is gelegen in de provincie Noord-Holland. Voor de volgende hoofdstukken zijn de verschillende onderdelen die zien op de implementatie van de Kaderrichtlijn water41 of de Richtlijn overstromingsrisico’s42 in de verschillende instrumenten buiten beschouwing gelaten, indien deze tot specifieke bepalingen op het gebied van participatie of effectuering hebben geleid. De verschillende instrumenten zijn gebaseerd op of afkomstig uit verschillende regelgeving en beleid. Ten behoeve van de leesbaarheid is een schema opgesteld waarin de verschillende regelgeving en beleid van de verschillende betrokken overheden is weergegeven voor wat betreft de beschikbaarheid van zoet water. Beleid en interbestuurlijke akkoorden zijn cursief weergegeven, omdat deze uit zichzelf in beginsel niet bindend zijn, maar dat wel kunnen zijn, meestal indirect. Opgemerkt zij dat de verschillende ‘hogere’ regelgeving en beleid doorwerkt naar lagere overheden of door deze moeten worden uitgevoerd. Sector Water Overheid Rijk

Provincie

Ruimte

Milieu/omgeving

Waterwet Waterbesluit Waterregeling Nationaal waterplan (BPRW)

Wro Barro / Bro

Wm / Wabo Activiteitenbesluit / Bor

Waterverordening Regionaal waterplan

Verordening Ruimte Provinciaal inpassingsplan

Interbestuurlijk

Milieuverordening

Bestemmingsplan

Gemeente Waterschap

Rijksinpassingsplan

Keur (Waterbeheerplan) Nationaal geïnitieerd: Nationaal Bestuursakkoord Water-actueel / Bestuursakkoord Water Regionaal geïnitieerd: Waterakkoorden

40 Zie Van Rijswick 2011b; Janse 2011. 41 Richtlijn 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid, PbEG L 81/60. 42 Richtlijn 2007/60 van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2007 over beoordeling en beheer van overstromingsrisico’s, PbEU L 288/27. 34


3.3.2.1. Waterplan Een belangrijk visie- en beleidsdocument voor het zoetwaterbeleid is het waterplan. Een onderscheid kan gemaakt worden tussen het nationaal waterplan en het regionaal waterplan. Het nationaal waterplan kent zijn oorsprong in artikel 4.1 van de Waterwet en dient vastgesteld te worden door de betrokken ministers.43 Voor wat betreft de ruimtelijke aspecten is het nationaal waterplan, aldus het eerste lid van dat artikel, tevens een structuurvisie als bedoeld in artikel 2.3, tweede lid, van de Wro. Aldus het tweede lid, aanhef en onder d, van artikel 4.1 van de Waterwet moet het nationaal waterplan een visie bevatten op de gewenste ontwikkelingen in verband met de voorkoming en waar nodig beperking van waterschaarste, voor een periode van ten minste veertig jaren mede in verband met de verwachte klimaatveranderingen. Hier is uitvoering aan gegeven met het Nationaal Waterplan.44 Blijkens dit Nationaal Waterplan is het rijksbeleid voor de planperiode tot 2015 erop gericht om het bestaande beleid, ten tijde van het opstellen van het Nationaal Waterplan neergelegd in het Nationaal Bestuursakkoord Water-actueel (hierna: NBW-actueel)45 te handhaven en verder de uitkomsten van het Deltaprogramma af te wachten en naar aanleiding daarvan maatregelen te treffen.46 In april 2011 is het Bestuursakkoord Water gesloten tussen de verschillende overheden. Dit bestuursakkoord is bedoeld om, gegeven de financiële situatie en de noodzakelijke bezuinigingen, te komen tot een doelmatiger waterbeheer. Het NBW-actueel blijft wel geldend beleid tot 2015, in ieder geval voor het zoetwaterbeheer.47 Op grond van artikel 4.4 van de Waterwet bestaat voor provinciale staten eveneens de verplichting om een waterplan vast te stellen, zij het dat het dan een regionaal waterplan is.48 Het is opmerkelijk dat in het tweede lid van dat artikel, in onderscheid van de ministers, van provinciale staten geen visie wordt verlangd ten aanzien van de beschikbaarheid van zoet water. Uiteraard is het niet uitgesloten dat provinciale staten hierover hun visie kenbaar maken. De complexe situatie doet zich vervolgens voor dat de grenzen van het grondgebied van een provincie in veel gevallen niet overeen komen met de grenzen van het beheergebied van de waterschappen. Een regionaal waterplan kan daarmee van belang zijn voor meerdere waterschappen, en verschillende regionale waterplannen kunnen van belang zijn voor een en hetzelfde waterschap. Utrecht Het Provinciaal Waterplan 2010-2015 van de provincie Utrecht bevat hoofdstukken over voldoende oppervlaktewater en voldoende grondwater. Het plan geeft richting aan waterschappen bij het nemen van peilbesluiten, in die zin dat het door het waterschap op te stellen Waterbeheerplan het Gewenste gronden oppervlaktewaterregime (hierna: GGOR) dient te bevatten en dat moet de provincie goedkeuren.49 De provincie heeft in Kaders voor het GGOR in de provincie Utrecht vastgelegd hoe het GGOR tot stand moet komen. Ten aanzien van peilbesluiten zal door de provincie een aanwijzing worden gegeven als onvoldoende is onderbouwd hoe een peilbesluit zich verhoudt tot het GGOR. Verder wordt melding gemaakt van de wijze waarop het water verdeeld wordt bij extreme droogte en welke regionale uitwerkingen er zijn en hoe deze zullen worden geëvalueerd na toepassing.50 Tot slot wordt 43 Ingevolge artikel 1.1 van de Waterwet zijn dit de Minister van Verkeer en Waterstaat tezamen met de Ministers van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. Na de departementale herindeling met het aantreden van het kabinet Rutte-I is dit de Minister van Infrastructuur & Milieu tezamen met de Minister van Economische Zaken. 44 Kamerstukken II 2009/10, 31 710, nr. 12. 45 Het NBW-Actueel is een bestuursakkoord tussen de Staat der Nederlanden, de provincies, de VNG en de UvW, waarbij de laatste twee partijen hun leden zullen stimuleren om de afspraken uit het NBW-Actueel uit te voeren. Het NBW-Actueel is in 2008 getekend en in werking getreden. Blijkens artikel 21 is het niet in rechte afdwingbaar. 46 Nationaal Waterplan, p. 83 e.v. 47 Bestuursakkoord Water, p. 13. Het NBW-actueel zal in 2015 voor wat betreft de zoetwatervoorziening worden opgevolgd door het Deltaprogramma. 48 Aldus het Bestuursakkoord Water, p. 15 zal deze verplichting komen te vervallen en dienen rijk en provincies gezamenlijk tot één plan te komen. 49 Provinciaal Waterplan 2010-2015 (Utrecht), p. 45. 50 Provinciaal Waterplan 2010-2015 (Utrecht), p. 47. 35


aangegeven dat de provincie bij wil dragen aan de ontwikkeling van een langetermijnvisie voor de zoetwatervoorziening binnen het grondgebied van de provincie. Ten aanzien van grondwater wordt aangegeven dat de provincie Utrecht in principe drinkwater uit grondwater wil winnen, maar dat voor de drinkwatervoorziening in Noord‑Holland in Utrecht oppervlaktewater wordt onttrokken aan rijkswateren.51 Voor wat betreft grondwateronttrekkingen wordt door de provincie Utrecht een indeling gehanteerd van hoog-, middelen laagwaardig gebruik, waarbij voor verschillende situaties wordt aangegeven hoe het gebruik gekwalificeerd dient te worden. Wel wordt aangegeven dat de provincie bij middel-, en zeker bij laagwaardig gebruik zal aansturen op het gebruik van alternatieven voor grondwater. Noord-Holland Het Waterplan 2010-2015 van de provincie Noord-Holland bevat eveneens hoofdstukken over de zoetwatervoorziening en grondwaterkwantiteit. Daarnaast is er specifiek een hoofdstuk over peilbeheer. Ten aanzien van de zoetwatervoorziening is het doel op lange termijn (2040) om het watersysteem op orde te houden en te zorgen dat het IJsselmeer beschikbaar blijft als zoetwaterbekken.52 Tot 2015 wil de provincie zorgen dat het watersysteem op orde is, wat inhoudt dat het ontwerp van watersystemen niet moet leiden tot verergering van bestaande watertekorten en het watersysteem moet minder kwetsbaar worden gemaakt. Verder wil ze een seizoensberging realiseren en er naar streven dat de wateropgave door ruimtelijke ontwikkelingen niet toeneemt. Dit laatste moet worden gerealiseerd door het in samenwerking met de waterschappen opstellen van functiefaciliteringskaarten. Ook wil ze regionale verdringingsreeksen vaststellen en de watertekortopgave met te nemen maatregelen in overleg met de waterschappen bepalen. Naast het stimuleren van de landbouw en het bedrijfsleven om zelfvoorzienend te worden in de waterbehoefte, laat de provincie onderzoeken verrichten naar de behoefte aan zoet water en hoe daarin voor de toekomst voorzien kan worden. Naar aanleiding van de gestelde doelen wordt aangegeven wat de provincie van de andere overheden verwacht. Verder worden genoemde doelen nogmaals bij de verschillende sectoren, als industrie, landbouw en recreatie genoemd. Voor wat betreft de grondwaterkwantiteit wil de provincie op lange termijn geen grondwatertekort.53 Zij streeft ernaar om via de vergunningverlening voor grondwateronttrekkingen te zorgen dat er geen tekort ontstaat en daarnaast coördineert en subsidieert zij de bestrijding van verdroging in met name Natura 2000-gebieden, die voor deze gebieden in ieder geval in 2015 vrijwel opgeheven dient te zijn. Het peilbeheer kent de volgende doelen voor de lange termijn: het zorgen voor waterpeilen die bij zo goed mogelijk bij de functie passen tegen maatschappelijk aanvaardbare kosten, waarbij het landgebruik volgens de provinciale structuurvisie richtinggevend is, en het bezien in hoeverre peilverhoging van het IJsselmeer mogelijk is.54 Tot 2015 wil zij bij ontwerppeilbesluiten toetsen of alle belangen zijn meegewogen en of het aansluit bij provinciaal beleid. Ze beoordeelt of ruimtelijke functiewijzigingen gewenst zijn als deze alleen waterhuishoudkundig niet of alleen tegen hoge kosten mogelijk zijn. Verder moeten alle actuele peilbesluiten in 2012 voldoen aan het provinciale wateren ruimtelijke beleid. Bij de vaststelling van een peil is het GGOR een instrument om de verschillende belangen af te wegen. Zuid-Holland Het Provinciaal Waterplan Zuid-Holland 2010-2015 is de laatste van de drie in het kader van dit onderzoek te bespreken regionale waterplannen. Ook dit plan heeft een afzonderlijk, zij

51 52 53 54 36

Provinciaal Waterplan 2010-2015 (Utrecht), p. 55. Provinciaal Waterplan 2010-2015 (Noord-Holland), p. 48-50. Provinciaal Waterplan 2010-2015 (Noord-Holland), p. 79-80. Provinciaal Waterplan 2010-2015 (Noord-Holland), p. 94-95.


het in verhouding tot de eerder besproken regionale waterplannen omvangrijk,55 hoofdstuk over het ontwikkelen van een duurzame (zoet)watervoorziening.56 De doelstellingen voor de periode tot 2015 zijn kort gezegd: het handhaven van bestaande afspraken, zodat onder normale omstandigheden zoveel mogelijk in de behoeften van gebruikers wordt voorzien; zorgen dat de vraag naar zoet water niet toeneemt en verzilting tegengaan. In dat kader moet bij ingrepen in het watersysteem of beleidskeuzes die invloed op de zoetwatervoorziening hebben, de zoetwatervoorziening eerst afdoende geregeld zijn, voordat uitvoering wordt gegeven aan de ingreep of de beleidskeuze. Daarnaast dient bij grootschalige ontwikkelingen zelfvoorzienendheid de regel te zijn. Verder treedt de provincie in overleg met de waterschappen om te kijken in hoeverre maatregelen ter verzilting kunnen worden toegepast of verbeterd. De provincie zal voor 2015 een strategie ontwikkelen voor de periode tot 2040. Daarbij denkt ze, aldus het waterplan, aan het verminderen van de vraag naar water door daar zuiniger mee om te gaan en ruimtelijke maatregelen te nemen. Bij dit laatste kunnen functiefaciliteringskaarten behulpzaam zijn. Naast het verminderen kan ook worden gedacht aan het optimaliseren van het aanbod van zoet water door extra aanvoer en het vasthouden en bergen van zoet water. Tot slot kan gekeken worden hoe verzilting kan worden tegengegaan. Op het grondwaterkwantiteitsbeheer wordt uitgebreid ingegaan in het waterplan.57 De doelen zijn kort gezegd dat de strategische voorraad aan zoet grondwater behouden moet blijven, dat nieuwe grondgebruikfuncties moeten worden afgestemd op het lokale grondwatersysteem, dat ze in geval ze de bevoegdheden ten aanzien van grondwateronttrekkingen overdragen aan omgevingsdiensten en waterschappen de voorwaarden waaronder een onttrekking plaats mag vinden duidelijk vastleggen58 en dat een afwegingskader voor ondergronds ruimtegebruik in 2010 is vastgesteld. De provincie Zuid‑Holland plaatst het peilbeheer in de sleutel van bodemdaling veroorzaakt door de droogmaking in vroeger tijden en de bodemgesteldheid.59 De bodem bestaat uit veen en als dat niet vochtig genoeg wordt gehouden, klinkt het in. Als doelen worden gesteld dat deze bodemdaling zoveel mogelijk wordt tegengegaan, dat er een integrale afweging met behulp van het GGOR plaats moet vinden bij vaststelling van een peil en dat bij nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen rekening moet worden gehouden met de karakteristieken van het watersysteem. Vergelijking Een korte vergelijking van de verschillende regionale plannen laat zien dat de provincie Zuid‑Holland ten opzichte van de andere provincies meer aandacht besteed aan de zoetwatervoorziening. Dit is verklaarbaar vanwege de problematiek rond verzilting. Als gekeken wordt naar de concreetheid van de genoemde maatregelen, dan valt op dat de provincie Noord‑Holland het meest concreet is, maar dat het geheel wel onoverzichtelijk wordt weergegeven in het waterplan. Het waterplan van de provincie Utrecht blinkt weer uit in eenvoud en duidelijkheid. De provincies Noord‑ en Zuid‑Holland geven beide in hun waterplannen aan dat bij ruimtelijke ontwikkelingen rekening moet worden gehouden met de waterhuishoudkundige belangen en besteden afzonderlijk aandacht aan de functie van peilbesluiten. Vergeleken met het Nationaal Waterplan valt op dat dit nationaal plan helemaal niets toevoegt aan het reeds bestaande beleid en dat gewacht wordt op het Deltaprogramma. 3.3.2.2. Waterakkoord Het is niet duidelijk hoe de beschikbare waterhoeveelheid die aanwezig is in Nederland wordt 55 De omvangrijkheid is met name gelegen in de bestaande problemen op het gebied van verzilting, Provinciaal Waterplan 2010-2015 (Zuid-Holland), p. 71-72. 56 Provinciaal Waterplan 2010-2015 (Zuid-Holland), p. 73-76. 57 Provinciaal Waterplan 2010-2015 (Zuid-Holland), p. 92-96. 58 Het provinciaal waterplan is vastgesteld op 11 november 2009 en daarmee voor de inwerkingtreding van de Waterwet op 22 december 2009. De provincie lijkt hier te doelen op de overdracht die heeft plaatsgevonden met de inwerkingtreding van de Waterwet. 59 Provinciaal Waterplan 2010-2015 (Zuid-Holland), p. 91-92. 37


verdeeld, althans op basis waarvan. Duidelijk is in ieder geval dat er op nationaal niveau in principe de volgende verdeelsleutel wordt gehanteerd voor de binnenkomst van het Rijnwater bij de splitsing van de Rijn met het Pannerdensch Kanaal, als er ongestuwd, dat wil zeggen bij een hoge waterafvoer, wordt afgevoerd. Tweederde deel van het Rijnwater gaat naar de Waal en eenderde deel naar het Pannerdensch Kanaal. Dit Pannerdensch Kanaal splitst ook weer en tweenegende deel van de oorspronkelijke hoeveelheid gaat naar de Neder-Rijn, terwijl het resterende deel naar de IJssel gaat.60 De precieze verdeling is echter afhankelijk van de door Rijkswaterstaat met de regio’s gesloten waterakkoorden waarin minimale hoeveelheden zoveel mogelijk worden gegarandeerd.61 Bij lage afvoeren wordt door middel van de stuw Driel de afvoer op de IJssel gehouden op 285 kubieke meter, tenminste zolang de Nederrijn 30 kubieke meter kan afvoeren.62 Als er minder water beschikbaar is, dan wordt zoveel mogelijk de waterafvoer van 30 kubieke meter op de Neder-Rijn gehandhaafd en dit kan daarmee ten koste gaan van de afvoer van water op de IJssel.63 De genoemde verdeling is veelal gebaseerd op waterakkoorden, dan wel afspraken die daar op lijken, maar dateren van voor het voorhanden hebben van het instrument waterakkoord. De waterakkoorden zijn gebaseerd op artikel 3.7, eerste lid, van de Waterwet en dienen te worden opgesteld door de beheerders van binnen hetzelfde stroomgebieddistrict gelegen watersystemen. Het opstellen van een waterakkoord behoeft alleen te geschieden met het oog op een samenhangend en doelmatig waterbeheer. In een waterakkoord worden de beheergebied overstijgende aspecten van het waterbeheer ten opzichte van elkaar geregeld. Gelet op de wettelijke bepaling kan worden vastgesteld dat de verdeling van zoet water valt binnen de reikwijdte van een samenhangend en doelmatig waterbeheer, nu de verdeling in een waterakkoord wordt geregeld. Zoals hiervoor is vermeld in paragraaf 3.3.2. beschrijft een waterakkoord in beginsel niet de situatie van onvoldoende beschikbaarheid van water. In dat geval wordt toepassing gegevan aan de verdringingsreeks, zie paragraaf 3.3.2.8. Het komt echter ook voor dat de regionale uitwerking van de verdringingsreeks wordt afgesproken in een waterakkoord.64 In de praktijk zijn de genoemde afspraken voldoende voor Rijkswaterstaat om te voorzien in de behoefte die voortvloeit uit de waterakkoorden en is een aanpassing tijdens een periode van droogte veelal niet nodig. Het voert te ver om de waterakkoorden in detail te bespreken ten aanzien van de hoeveelheden die in beginsel vanuit rijkswateren of buurwaterschappen dient te worden ingevoerd, dan wel daar naar te worden afgevoerd. Hierna worden de door de beheerders in de case studies afgesloten waterakkoorden kort vermeld. Rijnland Het Hoogheemraadschap van Rijnland heeft de volgende waterakkoorden gesloten die zien op de inlaat van water uit rijkswateren in het regionaal watersysteem en vice versa: Hollandsche IJssel en Lek,65 en Noordzeekanaal en Amsterdam-Rijnkanaal.66 60 http://www.rws.nl/water/feiten_en_cijfers/vaarwegenoverzicht/pannerdensch_kanaal/waterhuishouding/ waterhuishouding.aspx (26 maart 2013). Deze verdeling is gebaseerd op een verdrag tussen de Pruisen en de Republiek van 1771, waarna ten behoeve van de handhaving van deze afspraken in 1798 Rijkswaterstaat is opgericht. 61 Een heldere en vrij eenvoudige beschrijving is te vinden in Arnold e.a. (red.) 2011, p. 26-35. Zie over de status van garanties in het kader van waterkwaliteitsafspraken Janse 2011, p. 45 e.v. 62 De minimale waterafvoer op de Neder-Rijn heeft te maken met de waterbehoefte vanuit de waterschappen en ten behoeve van de rivierecologie. 63 Deze verdelingsregels zijn afgesproken naar aanleiding van de bouw van stuwen in de Neder-Rijn en de Lek. Daarbij zijn de belangen van de scheepvaart (voldoende vaardiepte op de IJssel en de Waal, de watervraag vanuit de waterschappen, maar bijvoorbeeld ook de mate van verdamping meegenomen. Deze afspraken dateren overigens uit de periode dat nog geen waterakkoorden werden afgesloten. 64 Een dergelijke afspraak is echter geen wettelijke grondslag. De afspraak dient dan te worden vastgelegd in een provinciale verordening. Zie verder paragraaf 3.3.2.8. 65 Waterakoord houdende regelen inzake de aanvoer en afvoer van water uit de Hollandsche IJssel en Lek ten behoeve van de watervoorziening in Midden-Holland en de beheersgebieden van de Hoogheemraadschappen van Schieland en de Krimpenerwaard en De Stichtse Rijnlanden van 23 februari 2005. 66 Waterakkoord 2007 betreffende de regeling van de aanvoer en afvoer van water tussen het Noordzeekanaal/ 38


Daarnaast heeft het Hoogheemraadschap ook waterakkoorden gesloten met andere waterschappen om zodoende onderling water ‘uit te wisselen’. Dit is het geval met de naastliggende waterschappen het Hoogheemraadschap van Delfland,67 het Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden68 en het Hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht.69 Daarnaast heeft het Hoogheemraadschap van Rijnland in geval van bijzondere omstandigheden, namelijk een afvoer van de Rijn te Lobith lager dan 1100 m3/s en een verhoging van het chloridegehalte in de Hollandsche IJssel ten opzichte van het chloridegehalte van de Rijn te Lobith en een ongunstig verwachtingspatroon zodat het waarschijnlijk is dat in de mond van de Hollandsche IJssel zich zodanige verzilting zal gaan voordoen dat de taak ten aanzien van de zoetwatervoorziening van de hoogheemraadschappen van Delfland, Rijnland en Schieland en de Krimpenerwaard onvoldoende kan worden behartigd, het Waterakkoord Kleinschalige Water Aanvoervoorzieningen (KWA). Met dit waterakkoord wordt geprobeerd om verzilting als gevolg van droogte tegen te gaan en zo schade aan bijvoorbeeld landbouw en natuur, maar ook industrie te voorkomen. Amstel, Gooi en Vecht Voor het Hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht geldt dat deze twee waterakkoorden heeft gesloten ten aanzien van de aan- en afvoer van water tussen het rijkswatersysteem en het regionale watersysteem. Dit ziet op water van het IJsselmeergebied70 en op water van het Noordzeekanaal/Amsterdam-Rijnkanaal.71 Bij deze laatste is ook het Hoogheemraadschap van Rijnland betrokken. Daarnaast zijn akkoorden gesloten met de omliggende waterschappen: het Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden72 en het Hoogheemraadschap van Rijnland.73 3.3.2.3. Algemene regels Allereerst zijn er ‘gewone’ algemene regels opgesteld die geboden en of verboden bevatten. Daarnaast zijn er ook vergunningplicht opheffende of ‘bijzondere’ algemene regels.74 Deze laatste algemene regels zijn de achterliggende jaren in opmars, mede in het licht van het alsmaar weerkerende streven tot vermindering van de regeldruk en lastenvermindering, in het bijzonder voor particulieren.75 Dit streven is ook toegepast bij het opstellen van de Waterwet.76 Als we letten op de het gebruik van zoet water, dan is er in de Waterwet, of beter gezegd het onderliggende Waterbesluit en de Waterregeling, maar een zo een algemene regel te vinden.77 Dit betreft de bepaling dat wateronttrekkingen beneden de vastgestelde vergunningsgrens moeten worden gemeld. Zie nader over de wateronttrekkingen paragraaf 3.3.2.6. Verder zijn er ook ‘bijzondere’ algemene regels te vinden ten aanzien van warmtelozingen, zij het niet in de Amsterdam-Rijnkanaal (exclusief Betuwepand) en de omliggende beheergebieden van juli 2007. 67 Waterakkoord inzake de aanvoer en afvoer van water ten behoeve van de het watersysteem in de beheersgebieden van de hoogheemraadschappen van Rijnland en Delfland van oktober 2010. 68 Waterakkoord betreffende de aan- en afvoer van (overtollig) water uit het beheersgebied van Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden via de sluis te Bodegraven naar het beheersgebied van het hoogheemraadschap Rijnland van juli 2007. 69 Waterakkoord Rijnland – Amstel, Gooi en Vecht van september 2009. 70 Waterakkoord Rijkswaterstaat IJsselmeergebied, Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier en Hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht van 31 mei 2011. 71 Waterakkoord 2007 betreffende de regeling van de aanvoer en afvoer van water tussen het Noordzeekanaal/ Amsterdam-Rijnkanaal (exclusief Betuwepand) en de omliggende beheergebieden van juli 2007. 72 Waterakkoord Weerdsluis van augustus 2007. 73 Waterakkoord Rijnland – Amstel, Gooi en Vecht van september 2009. 74 Van Rijswick & Robbe 2011, p. 40. 75 Zie Uylenburg e.a. 2010; Duijkersloot e.a. 2011. Zie voor een zeer omvangrijke toepassing de vervanging van de vergunningplicht voor inrichtingen door algemene regels in het Activiteitenbesluit milieubeheer, waarbij volstaan kan worden met een melding. Sinds 1 januari 2013 is de werkingssfeer van het Activiteitenbesluit milieubeheer opnieuw uitgebreid en dekt zij deels of geheel alle inrichtingen. Zie voor een helder overzicht van de geschiedenis van het Activiteitenbesluit milieubeheer, Alders 2013. 76 Zie Kamerstukken II 2006/07, 30 818, nr. 3, in het bijzonder p. 55-57. 77 Zie Uylenburg e.a. 2010, p. 23-25, die een omschrijving geven van de verschillende ‘bijzondere’ algemene regels in de watersector. 39


Waterwet, maar in het Activiteitenbesluit milieubeheer. Deze worden hierna besproken onder 3.3.2.7. Er kan in dit kader echter ook gewezen worden op het bepaalde in artikel 6.19 van het Waterbesluit. Daarin is bepaalt dat degene die water brengt in of onttrekt aan oppervlaktewaterlichamen in beheer bij het Rijk een melding moet doen, als het niet vergunningplichtig is op grond van artikel 6.17 van het Waterbesluit en het een van de in artikel 6.16 in samenhang bezien met artikel 6.17 van de Waterregeling genoemde gevallen betreft. Volstaan kan worden met een melding als meer dan 5000 m3 water per uur in een rijkswater wordt gebracht, of meer dan 100 m3 water per uur aan een rijkswater wordt onttrokken. Als echter de instroomsnelheid bij een dergelijke inbrenging of onttrekking meer bedraagt dan 0,3 m/s, of als dit plaatsvindt in samenhang met het lozen van stoffen waarvoor een vergunning op grond van artikel 6.2 van de Waterwet is vereist, dan dient een watervergunning daarvoor te worden aangevraagd. Er zijn ‘gewone’ algemene regels op grond van de Waterwet en onderliggende regelgeving. Specifiek voor de zoetwatervoorziening zijn er twee verboden te ontwaren, waarop overigens in de weten regelgeving uitzonderingen zijn opgenomen met eveneens ‘bijzondere’ algemene regels. Het betreft allereerst het verbod om grondwater te onttrekken of water te infiltreren ten behoeve van industriële toepassingen, indien de te onttrekken hoeveelheid water meer dan 150.000 m3 per jaar bedraagt of ten behoeve van de openbare drinkwatervoorziening of een bodemenergiesysteem, zoals dat is neergelegd in artikel 6.4, eerste lid, van de Waterwet. Gedeputeerde staten kunnen echter wel een vergunning daartoe verlenen en tevens bij provinciale verordening bepalen dat het verbod niet geldt voor onttrekkingen waarbij de te onttrekken hoeveelheid ten hoogste 10 m3 per uur bedraagt. In de tweede plaats ziet het op de in artikel 6.5 van de Waterwet neergelegde mogelijkheid om bij of krachtens het Waterbesluit voor rijkswateren en, met het oog op internationale verplichtingen of bovenregionale belangen, voor regionale wateren te bepalen dat het verboden is om zonder een vergunning van de minister, respectievelijk het bestuur van het waterschap water te brengen in of te onttrekken aan een oppervlaktewaterlichaam of grondwater te onttrekken of water te infiltreren in andere gevallen dan bedoeld in artikel 6.4 van de Waterwet. Naast deze verboden zijn er ook zorgplichten, die zich richten tot de overheid, neergelegd in de artikelen 3.2a tot en met 3.6 van de Waterwet. Ten aanzien van de beschikbaarheid van zoet water kunnen mijns inziens alleen de gemeentelijke zorgplichten voor hemelwater en grondwater van belang zijn. De overige genoemde zorgplichten (muskusrattenbestrijding, hoogwaterbestrijding en stedelijk afvalwaterzuivering) kunnen indirect wel gevolgen hebben voor de beschikbare hoeveelheid zoet water, maar vallen desondanks toch buiten het bereik van dit onderzoek. Naast deze ‘gewone’ algemene regels op grond van de Waterwet zijn voor het zoetwaterbeleid in Nederland ook algemene regels op grond van de Wro van belang. Op grond van artikel 4.1, respectievelijk artikel 4.3 van de Wro zijn de provinciale staten en de Kroon bevoegd tot het vaststellen van algemene regels die bij het vaststellen van een bestemmingsplan, het verlenen van een omgevingsvergunning tot afwijking van het bestemmingsplan, het vaststellen van een beheerverordening, en in een voorkomend geval het vaststellen van een provinciaal inpassingsplan in acht moeten worden genomen.78 Op rijksniveau zijn deze regels neergelegd in het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (Barro, ook wel AMvB Ruimte genoemd), waarin bijvoorbeeld regels zijn opgenomen ten aanzien van de vrijwaringszone bij rijksvaarwegen in artikel 2.1.2. Voor wat betreft de zoetwatervoorziening zijn tot op heden nog geen algemene regels in het Barro neergelegd.79 De provincie Utrecht heeft in de Provinciale Ruimtelijke Verordening, Provincie Utrecht 78 Zie nader over algemene regels op grond van de Wro Van Buuren e.a. 2010, p. 353-382. 79 Zie De Gier, Korsse & Van Rijswick 2009, p. 16-17 die dit ook concluderen voor wat betreft de drinkwatervoorziening. 40


2009 ook algemene regels neergelegd, waarvan alleen artikel 8.1 van belang is, nu daarin is bepaald dat een bestemmingsplan voor een gebied dat is aangeduid als ‘Waterwin- en grondwaterbeschermingsgebieden en 100-jaarszones’ bestemmingen en regels bevat die het waterwinbelang in waterwin-, grondwater beschermingsgebieden en 100-jaarszones beschermen bij functiewijzigingen. De toelichting op een bestemmingsplan dient een beschrijving te bevatten van het door de gemeente te voeren beleid ter zake en de wijze waarop met het waterwinbelang rekening is gehouden. De provincie Noord-Holland heeft echter in haar Provinciale Ruimtelijke Verordening Structuurvisie geen relevante regels neergelegd voor wat betreft de zoetwatervoorziening. Dit geldt eveneens voor de provincie Zuid-Holland in haar Verordening Ruimte. 3.3.2.4. Bestemmingsplan Een bestemmingsplan80 is het instrument bij uitstek om het gebruik van grond te reguleren, of ruimtelijk te ordenen. Het volledige ruimtelijke ordeningsinstrumentarium is neergelegd in de Wet ruimtelijke ordening en onderliggende regelgeving. Naast het toekennen van een bepaalde bestemming aan een bepaald stuk grond, worden vaak zogenoemde planvoorschriften verbonden aan het bestemmingsplan. Het plan en de voorschriften mogen, gelet op het uitgangspunt van toelatingsplanologie, uitsluitend verboden bevatten.81 De planvoorschriften moeten geobjectiveerd zijn82 en mogen geen wettelijke regelingen doorkruisen.83 Naast dat voor de zoetwatervoorziening bepaalde activiteiten een vergunning vereisen of anderszins gemeld moet worden, kan het zijn dat het ruimtelijk gezien ook is onderworpen aan verplichtingen, waarvoor ruimtelijk gezien de mogelijkheid aanwezig moet zijn, of een vergunning is vereist. De belangrijkste vorm waarop de waterbelangen, ook die voor de beschikbaarheid van water, doorwerken in de ruimtelijke ordeningssfeer is de zogenoemde watertoets. In de ruimtelijke ordeningssfeer geldt het vereiste van een goede ruimtelijke ordening.84 De watertoets is gebaseerd op artikel 3.1.6, aanhef en onder b, van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro). Feitelijk is tegenwoordig watertoets een onjuiste benaming, daar in het artikel wordt verplicht dat de toelichting bij een bestemmingsplan, of het ontwerp daartoe onder meer de uitkomsten van het in artikel 3.1.1 van het Bro bedoelde overleg bevat.85 Tijdens het overleg tussen de waterbeheerder en de initiatiefnemer tot het opstellen van een bestemmingsplan wordt door de waterbeheerder een soort toetsing uitgevoerd waarbij bezien wordt in hoeverre het bestemmingsplan aan het waterbeleid voldoet. In de praktijk vindt naast de wettelijke verplichting in het geval van bestemmingsplannen, ook een watertoets plaats bij het opstellen van structuurvisies, inpassingsplannen en dergelijke. Dit vloeit voort uit het NBW-actueel, en is thans opgenomen in het Bestuursakkoord Water, waarbij door de verschillende overheden is afgesproken om bij alle waterhuishoudkundig relevante ruimtelijke plannen en besluiten de watertoetsprocedure te volgen.86 De vraag in hoeverre door middel van de watertoets in de case studies exact doorwerking plaatsvindt, valt buiten het bestek van dit onderzoek. Wel wordt hier globaal in de volgende hoofdstukken bij stilgestaan.

80 In deze en andere paragrafen wordt gesproken over het bestemmingsplan, terwijl hetzelfde min of meer geldt voor het provinciaal inpassingsplan en het rijksinpassingsplan (art. 3.26, respectievelijk 3.28 van de Wro). 81 Wel is er de laatste jaren in de jurisprudentie een verschuiving waar te nemen waarbij voorwaardelijke verplichtingen min of meer toelaatbaar worden geacht, zie Van Buuren & Nijmeijer 2010; Nijmeijer 2006. 82 Ze dienen duidelijkheid te bieden over de toelaatbaarheid van de bebouwing en het grondgebruik en moet daarbij specifiek zijn, zie bijv. ABRvS 8 januari 2003, zaak nr. 200201736/1; ABRvS 22 juni 2005, zaak nr. 200407090/1; ABRvS 22 juni 2005, zaak nr. 200405300/1. 83 Zie voor een voorbeeld van doorkruising van de Monumentenwet: ABRvS 23 april 2003, zaak nr. 200204328/1. Het bieden van de mogelijkheid om drugs te gebruiken vormt een doorkruising van de Opiumwet, ABRvS 16 januari 2008, zaak nr. 200700091/1. 84 Van Buuren e.a. 2010, 41-42. 85 Aanvankelijk was het wel een specifieke toets, waarvan nu gesteld kan worden dat deze met artikel 3.1.6, aanhef en onder b, van het Bro deels is gecodificeerd. 86 NBW-actueel 2008, artikel 9; Bestuursakkoord Water, p. 16. 41


3.3.2.5. Peilbesluit en GGOR Een peilbesluit kan worden vastgesteld op basis van artikel 5.2 van de Waterwet. Op grond van het eerste lid is een beheerder verplicht voor daartoe aan te wijzen oppervlaktewater- of grondwaterlichamen onder zijn beheer één of meer peilbesluiten vast te stellen. Een peilbesluit kan een vaste waterstand bevatten voor een bepaald gebied, maar kan ook een zogenoemd flexibel waterpeil bevatten. De in het peilbesluit opgenomen peil of bandbreedte waarbinnen dit kan variëren dient zoveel mogelijk te worden gehandhaafd in de perioden die ook in het peilbesluit worden genoemd. De aanwijzing van de waterlichamen waarvoor een peilbesluit dient te worden vastgesteld geschiedt bij of krachtens het Waterbesluit voor rijkswateren, dan wel bij of krachtens een provinciale verordening voor regionale wateren. Tevens kunnen nadere regels worden gesteld met betrekking tot het peilbesluit voor rijkswateren en regionale wateren bij het Waterbesluit, respectievelijk de provinciale verordening. In artikel 5.2, eerste lid, van het Waterbesluit zijn de rijkswateren of onderdelen daarvan waarvoor een peilbesluit vastgesteld dient te worden aangewezen. Het betreffen afgesloten binnenwateren die in het beheer van het rijk zijn.87 Voor de hoogheemraadschappen van Rijnland en Amstel, Gooi en Vecht is in de voor hen toepasselijke waterverordening88 in een gelijkluidend artikel 4.2 opgenomen dat het algemeen bestuur voor de oppervlaktewaterlichamen in de gebieden als aangegeven op een bij de verordening behorende kaart een of meer peilbesluiten vaststelt. Voor Rijnland betreft dit het beheergebied met uitzondering van de kuststrook. Voor Amstel, Gooi en Vecht betreft dit het gehele beheergebied, met uitsluiting van de rijkswateren en het gebied rond Hilversum, Bussum en Blaricum. Een verklaring daarvoor kan mijns inziens worden gevonden in de bodem, namelijk hoge zandgronden waar het water infiltreert. Een peilbesluit voor een specifiek gebied, althans de wateren die daarbinnen zijn gelegen dient volgens artikel 4.3 van beide waterverordeningen, naast het bepaalde in artikel 5.2, tweede lid, van de Waterwet, ook kaarten te bevatten met de precieze begrenzing van de gebieden. Tevens dient het peilbesluit vergezeld te worden van een toelichting, waarin in ieder geval aandacht wordt besteed aan de afwegingen die aan het besluit ten grondslag liggen en de uitkomsten van verrichte onderzoeken, daarnaast een aanduiding van de veranderingen ten opzichte van de bestaande situatie en tot slot een aanduiding van de gevolgen van de nieuwe waterpeilen voor alle betrokken belangen. Uit artikel 5 van het NBW-Actueel vloeit voor waterschappen de verplichting voort om een GGOR vast te stellen. Dit instrument is bedoeld om behulpzaam te zijn bij het vaststellen van waterpeilen en grondgebruikfuncties. Europeesrechtelijke verplichtingen uit de KRW, de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn zijn de randvoorwaarden bij de totstandkoming van het GGOR. In het GGOR wordt een maximum- en een minimumpeil vastgesteld waartussen het gronden oppervlaktewater zich moet bevinden en wordt tevens bepaald welke maatregelen nodig zijn ter realisering van dit gewenste regime. Een GGOR kent geen formeel-wettelijke basis en dient volgens het NBW-Actueel te worden opgenomen in het waterbeheerplan van een waterschap. Bij het vaststellen van peilbesluiten en het verlenen van vergunningen dient de waterbeheerder rekening te houden met het waterbeheerplan. Voor de rijkswateren is het Beheer- en Ontwikkelplan voor de Rijkswateren 2010-2015 (hierna: BPRW) opgesteld, wat evenals de beheerplannen van de waterschappen, zijn grondslag kent in artikel 4.6, eerste lid, van de Waterwet. In het BPRW wordt niets vermeld ten aanzien van een 87 Dit zijn: Noordzeekanaal, Afgesloten IJ en Amsterdam-Rijnkanaal; Grevelingenmeer; Veerse Meer, VolkerakZoommeer, Bathse Spuikanaal en Schelde-Rijnverbinding tussen Volkerak-Zoommeer en de Kreekraksluizen; en IJsselmeer, Ketelmeer, Vossemeer, Zwarte Meer, Markermeer, IJmeer, Buiten-IJ, Gooimeer, Eemmeer, Wolderwijd, Nijkerkernauw, Nuldernauw, Veluwemeer en Drontermeer. 88 Waterverordening Rijnland, Provinciaal Blad 2009, 163, onlangs minimaal en niet voor dit onderzoek van belang gewijzigd, Provinciaal Blad 2012, 37 , respectievelijk Waterverordening Hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht, Provinciaal Blad 2009, 57, onlangs minimaal en niet voor dit onderzoek van belang gewijzigd Provinciaal Blad 2013, 5. 42


GGOR, waarmee door Rijkswaterstaat rekening moet worden gehouden met de vaststelling van peilbesluiten en het verlenen van vergunningen. Voor de regionale beheerplannen geldt dat Rijnland en Amstel, Gooi en Vecht beide in hun waterbeheerplan verwijzen naar een GGOR dat is of zal worden vastgesteld voor de verschillende peilvakken binnen hun beheergebied. De wijze waarop dit echter geschied en welke factoren daarbij bepalend zijn, worden echter niet vermeld. 3.3.2.6. Onttrekkingen Oppervlaktewater Onttrekkingen van oppervlaktewater aan rijkswateren zijn in beginsel vergunningvrij. Als er meer water wordt onttrokken dan 100 kubieke meter per uur en de instroom minder is dan 0,3 meter per seconde, dan is sprake van een meldingsplicht. Op grond van artikel 6.5 van de Waterwet, artikel 6.17 van het Waterbesluit en artikel 6.16 van de Waterregeling bestaat echter een vergunningplicht in geval de instroom meer bedraagt dan 0,3 meter per seconde. Het is van belang om op te merken dat het inlaten van oppervlaktewater vanuit het rijkswatersysteem in het regionale watersysteem niet is aan te merken als onttrekken, waarvoor eventueel een meldingsplicht, dan wel een vergunningplicht geldt. Het inlaten vanuit rijkswateren is neergelegd in het waterakkoord, zie hiervoor onder 3.3.2.2. Voor regionale wateren geldt dat aan de hand van de keur bepaald dient te worden in hoeverre en onder welke voorwaarden water onttrokken mag worden aan het regionale watersysteem. Rijnland Voor Rijnland geldt dat in artikel 3.2.1, eerste lid, van de Keur een meldingsplicht is opgenomen in geval meer dan 20 kubieke meter per uur wordt onttrokken voor wat betreft de primaire oppervlaktewateren en 10 kubieke meter per uur voor wat betreft de overige oppervlaktewater. In het geval meer dan 20% aan oppervlaktewater wordt onttrokken ten opzichte van een eerder gemelde situatie, dan dient dit opnieuw gemeld te worden. De meldplicht is overigens niet van toepassing in het geval een vergunning is verleend waarbij afwijking van het peil is toegestaan of in het geval de onttrekking is neergelegd in een waterakkoord. Indien echter voor wat betreft de primaire oppervlaktewateren meer dan 100 kubieke meter per uur wordt onttrokken, dan wel voor wat betreft de overige oppervlaktewateren meer dan 50 kubieke meter per uur wordt onttrokken, dan is daarvoor ingevolge artikel 3.2.3, eerste, respectievelijk tweede lid, van de Keur een vergunning vereist. Amstel, Gooi en Vecht Waar in het beheergebied van Rijnland in veel gevallen kan worden volstaan met een melding, daar dient in het beheergebied van Amstel, Gooi en Vecht altijd een vergunning te worden aangevraagd. Ingevolge artikel 3.7 van de Keur is het verboden om zonder vergunning water te onttrekken aan oppervlaktewaterlichamen. Grondwater Het is ingevolge artikel 6.10a, eerste lid, van het Waterbesluit, dat is gebaseerd op artikel 6.5, eerste lid aanhef en onder b, van de Waterwet, verboden om zonder vergunning van de minister van Infrastructuur & Milieu grondwater te onttrekken onder oppervlaktewaterlichamen in het beheer van het Rijk. Echter, ook hier is in het tweede lid bepaald dat in de Waterregeling gevallen kunnen worden bepaald waarvoor geen vergunning nodig is. Sinds 1 januari 2013 is artikel 6.3a van de Waterregeling in werking getreden en daarin zijn een aantal gevallen genoemd.89 Als geen vergunning is vereist voor de onttrekking van grondwater 89 Stcrt. 2012, 22158. Overigens met terugwerkende kracht tot en met 1 juli 2012. 43


onder rijkswateren, of regionale wateren, dan moet ingevolge artikel 6.11, eerste lid, van het Waterbesluit wel een melding worden gedaan bij het bevoegd gezag. Onttrekkingen van grondwater wordt voor regionale wateren geregeld in de keuren, tenzij artikel 6.4, eerste lid, van de Waterwet van toepassing is. In dat geval is niet het dagelijks bestuur van het waterschap bevoegd, maar zijn gedeputeerde staten bevoegd om een vergunning te verlenen ten behoeve van industriële toepassingen, indien de te onttrekken hoeveelheid water meer dan 150 000 m3 per jaar bedraagt, en ten behoeve van de openbare drinkwatervoorziening of een bodemenergiesysteem. Wel is het mogelijk dat bij provinciale verordening is bepaald dat het eerste lid niet van toepassing is voor onttrekkingen waarbij de te onttrekken hoeveelheid ten hoogste 10 m3 per uur bedraagt en gedeputeerde staten het bevoegd gezag zijn. Voor de case studies is van die bevoegdheid geen gebruik gemaakt. Ten tijde van het van toepassing zijn van de Grondwaterwet bestond er een rangorde bij de vergunningverlening op basis van de provinciale waterhuishoudingsplannen (thans: waterplannen) waarin ook een onderscheid werd gemaakt tussen hoog- en laagwaardig gebruik.90 Dit onderscheid is op dit moment niet meer terug te vinden in wetgeving en beleid op rijksniveau.91 Echter, op provinciaal niveau bevat in ieder geval het waterplan van Utrecht nog wel dit onderscheid, zie paragraaf 3.3.2.1. Rijnland Als meer grondwater kan worden onttrokken dan 1 kubieke meter per uur, dan moet dit worden gemeld aan het bestuur van het waterschap, aldus artikel 3.3.1 van de Keur die dit ten overvloede bepaalt.92 Als echter grondwater wordt onttrokken in provinciale milieubeschermingsgebieden of als de hoeveelheid te onttrekken water meer kan bedragen dan 10 kubieke meter per uur of 12.000 kubieke meter per jaar, dan is ingevolge artikel 3.3.3, eerste lid, van de Keur een vergunning vereist. Wel zijn in het tweede lid nog een aantal sectorspecifieke uitzonderingen opgenomen, waarbij alsnog geen vergunning is vereist. Amstel, Gooi en Vecht Ook met betrekking tot grondwateronttrekkingen onderscheidt Amstel, Gooi en Vecht zich van Rijnland, door ook hier in artikel 3.8 van de Keur een verbod neer te leggen om zonder vergunning grondwater te onttrekken. Onttrekkingsverbod/beregeningsverbod Op basis van artikel 6.18 van het Waterbesluit kan de minister in geval van nood, oftewel dringend watertekort, een onttrekkingsverbod uitvaardigen voor rijkswateren. Een dergelijk verbod is ook mogelijk binnen het regionale watersysteem, maar dan op basis van de keur. De bevoegdheid daartoe berust voor Rijnland op artikel 4.2, eerste lid, van de Keur en voor Amstel, Gooi en Vecht op artikel 3.9 van de Keur. Het is aan het bevoegd gezag om te bepalen of er sprake is van die mate van nood dat een onttrekkingsverbod moet worden ingesteld. 3.3.2.7. Warmtelozingen Ten aanzien van warmtelozingen geldt dat deze pas plaatsvinden nadat onttrekking heeft plaatsgevonden, waarvoor in de meeste gevallen een vergunning is vereist. Het toevoegen van restwarmte aan het water, maakt dat dit afvalwater wordt en dat het brengen van warmte lozen 90 Derde Nota waterhuishouding, Kamerstukken II 1989/90, 21 250, nr. 3, p. 32. Zie ook de genoemde jurisprudentie in Havekes & Van Rijswick 2010, p. 241 die nog onder de Grondwaterwet is gewezen. 91 Er wordt zelfs expliciet afstand van genomen, Kamerstukken II 2007/08, 30 818, nr. 7, p. 32. 92 Het is opmerkelijk te noemen dat de bepaling spreekt over ‘kan’ en daarmee op de mogelijkheid om meer dan 1 m 3 per uur te onttrekken, ongeacht de vraag of dit daadwerkelijk gebeurt. Ook de toelichting op de Keur biedt hier geen duidelijkheid over. 44


is in de zin van artikel 6.1 van de Waterwet en dientengevolge ook als bedoeld in artikel 1.1 van het Activiteitenbesluit milieubeheer. In alle gevallen zal warmtelozing plaatsvinden vanuit een inrichting in de zin van de Wet milieubeheer.93 Een dergelijke inrichting kan, gelet op artikel 1.2 van het Activiteitenbesluit milieubeheer, in het geval geen van de in hoofdstukken 3 en 4 van het Activiteitenbesluit milieubeheer, alsmede de in de hoofdstukken 3 en 4 van de Activiteitenregeling milieubeheer genoemde activiteiten of slechts één of meer van de daar genoemde activiteiten dan wel deelactiviteiten worden verricht in de inrichting, kan geen type A inrichting zijn. Onder h, sub 7, van die bepaling staat namelijk als activiteit die niet mag worden verricht in een inrichting om als type A te worden aangemerkt, vermeld: het lozen van koelwater anders dan in een vuilwaterriool. Als de inrichting niet op basis van bijlage I van het Bor is aangewezen als vergunningplichtig, dan is het een type B inrichting. In het geval de inrichting wel is aangewezen als vergunningplichtig, dan is het een type C inrichting. Het lozen vanuit een inrichting is vrijgesteld van de verboden, bedoeld in artikel 6.2, eerste en tweede lid, van de Waterwet, mits aan de voorwaarden als genoemd in artikel 1.6 van het Activiteitenbesluit milieubeheer wordt voldaan.94 In het geval het een type B of type C inrichting betreft dan worden in artikel 3.6 de voorwaarden genoemd waaronder een lozing van koelwater plaats mag vinden, zonder dat daartoe een vergunning is vereist. Voor wat betreft het lozen van koelwater dient gebruikt gemaakt te worden van de Beste Beschikbare Technieken.95 De opwarming van het water kenmerkt zich verder door dezelfde problematiek als bij grensoverschrijdende verontreiniging.96 Het water in een rivier wordt gedurende zijn loop door warmtelozingen verder opgewarmd, waardoor stroomafwaarts vanwege de stapeling in warmte problemen kunnen ontstaan bij bedrijven en energiecentrales die afhankelijk zijn van dit water ter koeling van hun machines. De problematiek speelt te meer als de waterstand laag is, omdat dezelfde temperatuurverhoging die een inrichting aan het water toevoegt minder vermengd kan worden met ‘koel’ water en ondieper water gemakkelijker opgewarmd wordt door zonlicht. De verdeling van de beschikbare ‘warmteruimte’ vindt binnen Nederland plaats op basis van de NBW-beoordelingssystematiek voor warmtelozingen die is vastgesteld en goedgekeurd door de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat op 21 juni 2005.97 Daarbij wordt ook rekening gehouden met de maximumcapaciteit van het water waarop koelwater geloosd mag worden en hoe deze ruimte verdeeld moet worden.98 3.3.2.8. Verdringingsreeks De verdringingsreeks is een mechanisme om de beschikbare waterhoeveelheid te verdelen in geval van dreigende watertekorten. De verdringingsreeks kent zijn grondslag in artikel 2.9 van de Waterwet en bestaat uit een landelijk vastgestelde verdringingsreeks, die aangevuld kan worden met een provinciale verdringingsreeks, of beter gezegd een regionale uitwerking ten 93 Zie over het inrichtingenbegrip Van ’t Lam 2005, i.h.b. p. 71-104. 94 Deze voorwaarden zien op het al dan niet van toepassing zijn van specifieke bepalingen uit hoofdstuk 3 van het Activiteitenbesluit milieubeheer. 95 Zie http://www.helpdeskwater.nl/onderwerpen/emissiebeheer/afvalwater/koelwater/ (15 maart 2013) voor het BREF-document voor industriële koeling. 96 Zie Van Kempen 2012 die handvatten aanreikt bij grensoverschrijdende verontreiniging zou kunnen worden gehandeld en aanbevelingen doet hoe deze problematiek valt op te lossen. Mijns inziens zijn dezelfde oplossingen in het geval van warmtelozingen bruikbaar als Van Kempen weergeeft, zij het dat ik met Woldendorp 2013, p. 17 van mening ben dat nader onderzoek naar minder vergaande mogelijkheden dan verdergaande Europese bemoeienis daartoe eerst noodzakelijk is. 97 http://www.helpdeskwater.nl/onderwerpen/emissiebeheer/afvalwater/koelwater/modelinstrumentarium/ (15 maart 2013). 98 http://www.helpdeskwater.nl/onderwerpen/emissiebeheer/afvalwater/koelwater/modelinstrumentarium/ (15 maart 2013). 45


aanzien van een beperkt deel van deze landelijke verdringingsreeks. Artikel 2.9 van de Waterwet 1. Bij algemene maatregel van bestuur wordt de rangorde van maatschappelijke en ecologische behoeften vastgesteld, die bij watertekorten of dreigende watertekorten bepalend is voor de verdeling van het beschikbare oppervlaktewater. 2. Bij of krachtens de maatregel en, in de gevallen bij die maatregel bepaald, provinciale verordening kunnen nadere regels worden gesteld met betrekking tot de in het eerste lid bedoelde rangorde. Deze regels kunnen mede voorzien in de overeenkomstige toepassing van de rangorde op het beschikbare grondwater. De landelijke verdringingsreeks op grond van artikel 2.9 van de Waterwet is nader uitgewerkt in artikel 2.1 van het Waterbesluit. Artikel 2.1 van het Waterbesluit 1. In geval van een watertekort of dreigend watertekort wordt met het oog op de verdeling van het beschikbare water over de maatschappelijke en ecologische behoeften bij het beheer de volgende rangorde van behoeften in acht genomen: 1°. het waarborgen van de veiligheid tegen overstroming en het voorkomen van onomkeerbare schade; 2°. nutsvoorzieningen; 3°. kleinschalig hoogwaardig gebruik; 4°. overige behoeften. 2. Bij de in het eerste lid, onder 1°, bedoelde behoeften wordt achtereenvolgens prioriteit toegekend aan: 1°. de stabiliteit van waterkeringen; 2°. het voorkomen van klink en zettingen; 3°. natuur, voor zover het gaat om het voorkomen van onomkeerbare schade. 3. Bij de in het eerste lid, onder 2°, bedoelde behoeften wordt achtereenvolgens prioriteit toegekend aan: 1°. drinkwatervoorziening, voor zover het gaat om het waarborgen van de leveringszekerheid; 2°. energievoorziening, voor zover het gaat om het waarborgen van de leveringszekerheid. 4. Bij de in het eerste lid, onder 3°, bedoelde behoeften wordt, op zodanige wijze dat de maatschappelijke en economische gevolgen zo gering mogelijk zijn, prioriteit toegekend aan: a. de tijdelijke beregening van kapitaalintensieve gewassen; b. het verwerken van industrieel proceswater. 5. Bij de in het eerste lid, onder 4°, bedoelde overige behoeften wordt, op zodanige wijze dat de maatschappelijke en economische gevolgen zo gering mogelijk zijn, prioriteit toegekend aan: a. scheepvaart; b. landbouw; c. natuur, voor zover het niet gaat om het voorkomen van onomkeerbare schade; d. industrie; e. waterrecreatie; 46


f. binnenvisserij; g. drinkwatervoorziening, voor zover het niet gaat om de behoefte, bedoeld in het derde lid, onder 1°; h. energievoorziening, voor zover het niet gaat om de behoefte, bedoeld in het derde lid, onder 2°; i. overige belangen. De hiervoor weergegeven prioriteitsvolgorde als neergelegd in de verdringingsreeks geldt alleen in gevallen van waterschaarste of watertekort. Bij deze volgorde is ook de waterkwaliteit van belang, aangezien de behoefte aan water gerelateerd is aan de kwaliteit en er per functie een andere kwaliteit water nodig kan zijn.99 De industrie heeft koelwaterwater nodig, en daarvoor is zowel de temperatuur als de mate van verzilting belangrijk. Voor de landbouw is met name verzilting een groot probleem, terwijl de natuur gebiedseigen water nodig heeft. De regionale uitwerking van de landelijke verdringingsreeks is gebaseerd op artikel 2.2 Waterbesluit.100 Deze regionale uitwerking geldt alleen voor de belangen die vallen binnen de zogenoemde categorieën 3 en 4. Zoals eerder vermeld in hoofdstuk 1, geldt voor het Hoogheemraadschap van Rijnland niet een dergelijke uitwerking van de verdringingsreeks. Het waterschap Amstel, Gooi en Vecht echter wel. Deze verdringingsreeks is neergelegd in de Waterverordening Hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht en is een provinciale verordening die is vastgesteld door de provinciale staten van Noord-Holland, Utrecht en Zuid-Holland. In artikel 2.3 van deze Waterverordening is regionale uitwerking van de verdringingsreeks opgenomen. Artikel 2.3 van de Waterverordening Hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht 1. In geval van een onmiddellijk of dreigend watertekort wordt, met het oog op de verdeling van het beschikbare water vanuit het Amsterdam-Rijnkanaal en de Lek, bij het beheer van de regionale wateren wat betreft de in artikel 2.1, eerste lid onder 3˚, van het Waterbesluit bedoelde behoeften, voor de regionale wateren achtereenvolgens prioriteit toegekend aan: a. het verwerken van industrieel proceswater; b. de tijdelijke beregening van kapitaalintensieve gewassen 2. In geval van een onmiddellijk of dreigend watertekort wordt, met het oog op de verdeling van het beschikbare water vanuit het Amsterdam-Rijnkanaal en de Lek, bij het beheer van de regionale wateren wat betreft de in artikel 2.1, eerste lid onder 4˚, van het Waterbesluit bedoelde behoeften, voor de regionale wateren achtereenvolgens prioriteit toegekend aan: a. de waterkwaliteit in stedelijk gebied; b. beroepsvaart; c. akkerbouw; d. beregening sportvelden; e. grasland; f. recreatievaart; g. natuur, voor zover het niet gaat om het voorkomen van onomkeerbare schade. 3. In geval van waterbehoeften van buiten het gebied van het waterschap, zijn het eerste en tweede lid van overeenkomstige toepassing. Als er geen regionale uitwerking is vastgesteld, dan heeft het waterschap de vrijheid om zelf 99 Rijkswaterstaat 2010, p. 47. Dit werd ook aangegeven in een interview met D. Kern. 100 Artikel 2.2 van het Waterbesluit luidt als volgt: Onverminderd artikel 2.1 van het Waterbesluit, kunnen bij of krachtens provinciale verordening voor regionale wateren nadere regels worden gesteld ten aanzien van de verdeling van het beschikbare water over de in artikel 2.1, vierde en vijfde lid, genoemde behoeften in geval van een watertekort. 47


deze ruimte in te vullen, althans de prioriteringsvolgorde te bepalen. Het waterschap heeft daartoe de mogelijkheid om dit vast te leggen in een beleidsregel of het beheerplan, aangezien de verdringingsreeks is gericht tot het waterschap.101 De verdringingsreeks wordt alleen dan toegepast als het niet anders kan.102 Er wordt zoveel mogelijk geprobeerd om vooraf te sturen in de beschikbare waterhoeveelheid en bij een in de toekomst verwacht tekort water vast te houden. Dit gebeurt onder meer door het creëren van een verhoging van het waterpeil in bijvoorbeeld het IJsselmeer. Deze maatregelen worden vroegtijdig genomen en meestal wordt voor zover mogelijk al een maand van tevoren geprobeerd om meer water tijdelijk te bergen om zo de toepassing van de verdringingsreeks te voorkomen. Verhouding tot het Unierecht Zoals hiervoor weergegeven zijn er categorieën en rangorden binnen de verdringingsreeks en heeft het waarborgen van de veiligheid tegen overstroming en het voorkomen van onomkeerbare schade in Nederland de hoogste prioriteit. De verdringingsreeks, althans de uitwerking daarvan, staat daarmee op gespannen voet met hetgeen door de Europese Commissie is verwoord in de Mededeling inzake waterschaarste en droogte in de Europese Unie. Op Unieniveau is namelijk drinkwatervoorziening aangemerkt als het hoogst te beschermen belang.103 Dit wordt ook beaamd door Van Rijswick & Havekes, die ter verklaring wijzen op de bijzondere ligging van Nederland en het grote risico op overstromingen.104 Aangezien Nederland vooralsnog beschikt over voldoende water voor de drinkwatervoorziening, is deze nationale prioritering begrijpelijk. Het is echter ook de vraag in hoeverre deze andere prioritering daadwerkelijk een inbreuk maakt op het Europees recht. In dit verband kan een vergelijking worden gemaakt met een recente uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie. In de zaak Nomarchiaki achtte het Hof het geoorloofd om de loop van een rivier te verleggen in het kader van het bestrijden van schaarste in een ander gebied dan tot dat moment werd gevoed door de rivier.105 Dit is een zeer ingrijpende maatregel die het stroomgebied van de rivier aanpast met alle gevolgen van dien. Van Rijswick merkt op dat het natuurbeschermingsbeleid uiteindelijk bepaalt in welke mate watersystemen worden beschermd, nu er geen betere afstemming is tussen de beleidsterreinen die watergerelateerd zijn. Ondanks dat het Hof het toelaatbaar acht om in het kader van drinkwatervoorziening Natura 2000-gebieden aan te tasten, is natuurcompensatie in dergelijke gevallen echter wel geboden om strijd met de Habitat- en Vogelrichtlijn te voorkomen.106 In een dergelijk geval is het zeker van belang dat de stakeholders vroegtijdig betrokken zijn om hun belangen te berde te brengen, maar ook dat zij uiteindelijk voldoende mogelijkheden hebben om te bewerkstelligen dat een onafhankelijke rechter zijn oordeel velt over de toepassing van een maatregel. Als het Hof het omleiden van een rivier toelaatbaar acht in het kader van de drinkwater-, maar ook voedselvoorziening door middel van irrigatie, zij het dit laatste alleen in geval van wezenlijk 101 http://www.infomil.nl/onderwerpen/klimaat-lucht/handboek-water/thema’s/watertekort/verdringingsreeks (14 maart 2013). 102 Interview met H. Berger en G. van Vliet. 103 Zie Havekes & Van Rijswick 2010, p. 264. Dit vloeit voort uit de Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad, De aanpak van waterschaarste en droogte in de Europese Unie, COM (2007) 414, p. 4. De Nederlandse versie is mijns inziens hier niet heel duidelijk in, maar de Engelse, Franse en Duitse versie laten er geen misverstanden over bestaan. 104 Van Rijswick & Havekes 2012, p. 364, voetnoot 19. 105 HvJEU 11 september 2012, nr. C-43/10 (Nomarchiaki), M&R 2012/144 m.nt. H.F.M.W. van Rijswick. In deze zaak is overigens het besluit tot omleiding genomen voor 22 december 2009, de uiterste datum om een stroomgebiedsbeheerplan vast te stellen, en i.c. was ook nog geen stroomgebiedsbeheerplan vastgesteld. Hier wordt vooralsnog geen betekenis aan toegekend, aangezien, zoals het Hof ook overweegt in de uitspraak in r.o. 57, een lidstaat gedurende de implementatietermijn zich dient te onthouden van maatregelen die de verwezenlijking van een door de richtlijn voorgeschreven resultaat ernstig in gevaar zouden brengen. Als het Hof van oordeel is dat met de omlegging het door de KRW voorgeschreven resultaat niet ernstig in gevaar wordt gebracht, dan is het mijns inziens ook nu de KRW volledig is geïmplementeerd (incl. stroomgebiedsbeheerplannen) toelaatbaar om een rivier om te leiden. 106 HvJEU 11 september 2012, nr. C-43/10 (Nomarchiaki), M&R 2012/144 m.nt. H.F.M.W. van Rijswick, r.o. 134 e.v. 48


gunstige effecten voor het milieu,107 lijkt het mij dat het waarborgen van de veiligheid tegen overstroming en het voorkomen van onomkeerbare schade aan bijvoorbeeld het milieu vanuit Unierechtelijk perspectief bezien toelaatbaar is. Overigens, de prioritering is op Unieniveau neergelegd in de Mededeling van de Commissie ten aanzien van waterschaarste en droogte. Het Hof oordeelt impliciet dat het daarin neergelegde beleid ten aanzien van waterschaarste en droogte, als bijvoorbeeld zelfvoorzienendheid binnen een stroomgebied, niet ter zake doet, aangezien niet naar alternatieven hoeft te worden gezocht voor de watervoorziening of het gebruik van water.108 Ten aanzien van de prioritering binnen de Europese verdringingsreeks kan daarom worden gesteld dat, nu zij is neergelegd in de Mededeling, het Hof naar alle waarschijnlijkheid niet dusdanig belang aan de Mededeling zal toekennen dat de Nederlandse verdringingsreeks, zeker gelet op de gebruikte motivering, in strijd is met het Unierecht.109

107 HvJEU 11 september 2012, nr. C-43/10 (Nomarchiaki), M&R 2012/144 m.nt. H.F.M.W. van Rijswick, r.o. 125-128. 108 HvJEU 11 september 2012, nr. C-43/10 (Nomarchiaki), M&R 2012/144 m.nt. H.F.M.W. van Rijswick, r.o. 68. 109 Ook Van Rijswick geeft in haar annotatie aan dat hiermee de betrekkelijke waarde van niet bindende beleidsdocumenten door het Hof wordt aangetoond. 49


50

4.

ZOETWATERBELEID EN PARTICIPATIE

In dit hoofdstuk wordt stilgestaan bij de mogelijkheden voor participatie bij de vaststelling en uitvoering van het zoetwaterbeleid. Eerst zal een definitie worden gegeven van participatie in het algemeen. Daarbij worden ook de verschillende vormen van participatie beschreven. Vervolgens wordt gekeken naar de theoretische mogelijkheden voor participatie bij het zoetwaterbeleid. Hierbij vindt een beperking plaats tot de Nederlandse juridische instrumenten. Tot slot zal worden bezien in hoeverre in de case studies daadwerkelijk participatie mogelijk is of mogelijk is geweest.

4.1.

Participatie

4.1.1. Definitie Participatie kan volgens het bekende woordenboek van Van Dale worden gedefinieerd als de actieve betrokkenheid van groepsleden in een groepsproces of het deelhebben in iets. Het staat voor meedoen aan het maatschappelijke leven.1 Binnen het verband van (openbaar) bestuur verwijst het naar de betrokkenheid van private actoren bij daadwerkelijke of te verwachten handelingen van bestuursorganen en publieke entiteiten, kortom de overheid, of het deelnemen of deelhebben van burgers en/of organisaties in een plan- of beleidsproces.2 Betrokkenheid heeft verschillende aspecten, naar gelang de context. Participatie is ‘een verzamelnaam voor een heel breed spectrum aan processen’.3 Zo kan het betekenen dat wordt deelgenomen aan voorbereidende procedures, het beïnvloeden van beslissingen of het deelnemen aan besluitvorming.4 De vraag kan ook rijzen of er een verplichting bestaat voor het bestuur om aandacht te schenken aan de visies of meningen van private actoren. Binnen het waterbeheer is dat in ieder geval zo (art. 14 KRW). Er moet echter wel worden opgemerkt dat, hoewel het begrip ‘publieke participatie’ veronderstelt dat het initiatief tot en de wijze van participatie bij de private actoren berust, de wijze en het proces van participatie veelal in handen ligt van het bestuur. De African Development Foundation geeft in dat opzicht een duidelijke en precieze formulering van participatie. “Participation is a process through which all members of a community or organization are involved in and have influence on decisions related to development activities that will affect them. That implies that development projects will address those community or group needs on which members have chosen to focus, and that all phases of the development process will be characterized by active involvement of community or organization members.”5 Participatie is daarmee een veelomvattend begrip. Daarbinnen kunnen echter verschillende aspecten worden onderscheiden. Zo kan bijvoorbeeld gelet worden op degenen die participeren. Een onderscheid kan gemaakt worden naar public participation en stakeholder participation.6 In het kader van dit onderzoek is met name de stakeholder participation van belang en wordt niet 1 2

3 4 5 6

Post & Van der Lucht 2012. Breman e.a. 2008, p. 18-19. Post & Van der Lucht 2012 vatten dit op als participatie naar participatiedomein. Overigens onderscheiden zij participatie ook nog naar actief of passief en de doel en mate van interactie tussen partijen. Deze laatste zijn voor participatie in het kader van overheidsbeleid minder of niet aan de orde. Om die reden wordt dit verder buiten beschouwing gelaten. Breman e.a. 2008, p. 19. Burkens e.a. 2012, p. 277-278. Zie http://www.adf.gov/Training/documents/Participatory%20Development/Participatory%20Development%20 Handout_Definitions.pdf (30 september 2012). Krywkow 2009, p. 53. 51


expliciet aandacht besteed aan public participation, zij het dat beide grotendeels parallel aan elkaar lopen. Verder kan een onderscheid worden gemaakt naar de vormen van participatie, zie nader paragraaf 4.1.3., en op de mate waarin daadwerkelijk participatie wordt bereikt. Dit laatste heeft geresulteerd in verschillende modellen van participatie, waarbij de mate van participatie gevolgen heeft voor de effectiviteit van de participatie. 4.1.2. Modellen van participatie Er zijn verschillende modellen ontwikkeld met betrekking tot de vraag waarom het publiek bereid is om deel te nemen in besluitvormingsprocessen. Aanvankelijk zijn drie belangrijke modellen ontwikkeld om dit te verklaren,7 namelijk allereerst het rational choice-model (het publiek is bereid om te participeren als de voordelen groter zijn dan de nadelen), daarna het social capital-model (het publiek is bereid om te participeren als ze voldoende vertrouwen hebben in de autoriteiten en in elkaar)8 en vervolgens het civic voluntarism-model (het publiek is bereid om te participeren als ze voldoende mogelijkheden hebben, politiek betrokken zijn en daartoe worden opgeroepen).9 Het rational choice-model kent de oudste papieren om de bereidheid tot participatie te verklaren. Het kent zijn oorsprong in het werk van Downs. Downs ging als econoom uit van een economisch rationele actor die bij iedere activiteit maximale voordelen tegen minimale kosten wil hebben.10 Toegepast op de bereidheid tot participatie betekent dit dat het publiek zal participeren als het weinig kosten hoeft te maken en de voordelen voor een geslaagde participatie hoog zijn. Van verschillende kanten is gewezen op de nadelen van dit model. Zo kan wel worden verondersteld dat mensen rationele keuzes maken en altijd gaan voor de maximale voordelen voor eenieder, in de praktijk blijkt dat zij ook zelf een bevredigend gevoel aan participatie over moeten houden.11 Ook zal alleen worden deelgenomen als participatie voor het individu zelf meer op zal leveren dan participatie in het algemeen op zal leveren voor de gehele groep.12 Het social capital-model beweert kort gezegd dat het zich aansluiten bij en deelnemen in lokale organisaties helpt om het vertrouwen in anderen te bevorderen.13 Dit model was voornamelijk gegrond op het participeren in private organisaties. Kritiek hierop zag met name op de toepassing van dit model op instituties die naar hun aard niet vergelijkbaar zijn met private organisaties.14 De belangrijkste gedachte achter het civic voluntarism-model is volgens de grondleggers Verba, Schlozman & Brady als volgt: ‘We focus on three factors to account for political activity. We suggested earlier that one helpful way to understand the three factors is to invert the usual question and ask instead why people do not become political activists. Three answers come to mind: because they can’t; because they don’t want to; or because nobody asked. In other words people may be inactive because they lack resources, because they lack psychological engagement with politics, or because they are outside of the recruitment networks that 7 8 9 10 11 12 13 14

52

Pattie, Seyd & Whiteley 2003, p. 443. Er zijn nog meer modellen ontwikkeld, die elk hun voors en tegens hebben. Zie nader Whiteley & Seyd 2002, p. 35-57. Coleman 1988 & 1990 vertrok vanuit het rational choice-model en bezag social capital als onderdeel van een verkenning naar de aard van sociale structuren. Putnam 1993 & 2000 betrok vervolgens het social capitalop de democratie en ontwikkelde het social capital-model. Verba, Schlozman & Brady 1995. Downs 1957, p. 6. Pattie, Seyd & Whiteley 2003, p. 444 onder verwijzing naar W.H. Riker & P.C. Ordeshook, ‘A Theory of the Calculus of Voting’, American Political Science Review, 1968 (62), p. 25-42. Pattie, Seyd & Whiteley 2003, p. 444 onder verwijzing naar M. Olson, The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups, Cambridge MA: Harvard University Press 1965. Putnam 1993. Rubenson 2000, p. 6 e.v. Andere belangrijke kritiek betreft de definiëring van het begrip sociaal kapitaal, zie eveneens Rubenson 2000, p. 2-5.

Z OE T WAT E R BE L E I D E N PA RT IC I PAT I E

bring people into politics.’15 De middelen zien volgens hen op tijd, geld en zogenoemde civic skills.16 Civic skills zijn de communicatieve en organisatorische vaardigheden die nodig zijn om het publiek in staat te stellen tijd en geld effectief te gebruiken in het maatschappelijke en politieke leven.17 De psychologische betrokkenheid ziet op het individuele gevoel van politieke doelmatigheid.18 De recruitment networks zijn de verbanden waarbinnen gevraagd wordt aan individuen om te participeren op het werk, in de kerk of in organisaties, met name als deze verzoeken worden gedaan door vrienden, familie of kennissen.19 Omdat elk van deze modellen zijn tekortkomingen kent – waarvoor een volgend model werd ontwikkeld – had ieder model ook zijn voordelen. Lowndes, Pratchett & Stoker zagen kans de modellen samen te voegen om daarmee tot een vooralsnog meest geschikt model te komen om de bereidheid tot participatie te verklaren. Dit is het zogenoemde CLEAR-model.20 Participatie is volgens dit model het meest effectief als het publiek: Can do; Like to; Enabled to; Asked to; Responded to.21 Onder Can do wordt begrepen of het publiek de bronnen en kennis heeft om te participeren. Like to ziet op de mate van verbondenheid met het onderwerp, omdat dit het participeren versterkt. Het publiek moet ook de mogelijkheden hebben om te participeren, oftewel zij moeten Enabled to zijn. Daarnaast is participatie ook effectiever als het publiek wordt gevraagd, Asked to, om te participeren door de verantwoordelijke partij. Het publiek dient uiteindelijk te zien wat er met hun inzichten is gedaan, oftewel Responded to. CLEAR stands for: C = Can citizens participate? L = Do they Like to participate? E = Are they Enabled to participate? A = Are they Asked to participate? R = Are they Responded to if they do participate?

Suitable (skills) Involved (commitment) Organised (collaboration) Asked (by public authorities) Appreciated (by public authorities)

De vragen die zijn voorgelegd aan de verschillende belanghebbenden in de case studies, zijn voor wat betreft participatie gebaseerd op dit laatste model.22 4.1.3. Vormen van participatie Naast de modellen aan de hand waarvan kan worden bepaald waarom men bereid is tot participatie, is ook van belang dat participatie kan plaatsvinden in verschillende vormen. Een bekende vorm van is bijvoorbeeld de mogelijkheid tot inspraak. Dit houdt in: ‘een (georganiseerde) gelegenheid voor personen en organisaties van buiten de betrokken overheid, waarin deze hun meningen en gedachten kunnen uiten over beleidsuitgangspunten en ‑voornemens en daarover in discussie kunnen treden met overheidsvertegenwoordigers’.23 Schlössels & Zijlstra geven aan dat de bevolking mag verwachten dat de uitkomst van de gevoerde discussie binnen redelijke grenzen van invloed zal zijn op de uiteindelijke beslissing.24 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24

Verba, Schlozman & Brady 1995, p. 269. Verba, Schlozman & Brady 1995, p. 271. Verba, Schlozman & Brady 1995, p. 304. Verba, Schlozman & Brady 1995, p. 272. Doelmatigheid (efficacy) moet onderscheiden worden van effectiviteit (efficiency of effectiveness). Doelmatigheid ziet op de vraag of iets werkt of niet, terwijl effectiviteit ziet op de vraag in welke mate iets werkt. Verba, Schlozman & Brady 1995, p. 272. Lowndes, Pratchett & Stoker 2006. Lowndes, Pratchett & Stoker 2006, p. 286. Zie Bijlage I en II voor de vragenlijsten. Burkens e.a. 2012, p. 278; Schlössels & Zijlstra 2010, p. 32-33. Schlössels & Zijlstra 2010, p. 33. Burkens e.a. 2012, p. 278-279 geven echter aan dat inspraak zelden leidt tot 53


Vervolgens kunnen verschillende technieken worden gebruikt om aan de vorm ‘inspraak’ inhoud te geven. Bekende vormen voor wat betreft het bestuursrecht zijn de in afdeling 4.1.2. van de Awb neergelegde verplichting tot horen bij de voorbereiding van beschikkingen en de in afdeling 3.4 van de Awb neergelegde uniforme openbare voorbereidingsprocedure bij besluiten. Verder kunnen er op decentraal niveau zogenoemde inspraakverordeningen zijn vastgesteld.25 Kenmerkend voor inspraak is de geringe juridische binding daarvan; het buiten beschouwing laten van de door middel van inspraak verkregen inzichten is, mits voldoende gemotiveerd, mogelijk.26 Naast de mogelijkheid tot inspraak bestaat er de vorm van advisering. Daarbij kan sprake zijn van officiële adviescolleges, die bij wet zijn ingesteld en waaraan op basis van een wettelijke bepaling advies dient te worden gevraagd.27 Ook een adviescommissie die ingevolge artikel 7:13, eerste lid, van de Awb adviseert over een ingediend bezwaar naar aanleiding van een besluit valt onder advisering.28 Waar bij inspraak door een bestuursorgaan relatief eenvoudig kan worden afgeweken, is daar bij een advies geen sprake van. De motiveringsplicht bij afwijken van door inspraak verkregen inzichten is gebaseerd op de algemene regel in de Awb, terwijl voor afwijken van een advies expliciet in artikel 3:50 van de Awb is neergelegd dat dit met redenen voor de afwijking in de motivering vermeld dient te worden. Er is daarmee sprake van een verzwaarde motiveringsplicht, die zeker opgaat voor een advies van de zogenoemde bezwaarschriftencommissie, waar zelfs artikel 7:13, zevende lid, van de Awb een lex specialis vormt ten opzichte van artikel 3:50 van de Awb. Een derde vorm van participatie die door Burkens e.a. wordt onderscheiden is overleg. Overleg kenmerkt zich door een vorm van wederkerigheid, namelijk het tegelijkertijd over en weer uitwisselen van standpunten.29 Overleg vindt voornamelijk plaats tussen de verschillende overheden en zelden tussen de overheid en burgers.30 Als al sprake is van overleg met burgers, dan is dat meestal in de vorm van overleg met maatschappelijke organisaties die de individuele burger zouden moeten vertegenwoordigen. Binnen het waterbeheer zijn zogenoemde ‘keukentafelgesprekken’ wel gebruikelijk als het gaat om het uitvoeren van een concrete maatregel in de nabije omgeving van een burger, denk bijvoorbeeld aan een peilbesluit.31 4.1.4. Afdeling 3.4 van de Awb Bij het nemen van juridische besluiten wordt voor wat betreft de voorbereiding daartoe vaak toepassing gegeven aan afdeling 3.4 van de Awb. Om die reden wordt hier kort stilgestaan bij de aard en inhoud van deze procedure.32 Vooraf wordt opgemerkt dat het totstandkomingsproces van beleid en regelgeving op het gebied van het waterbeheer kan worden onderscheiden in een tweetal fasen, namelijk de voorbereidingsfase en de vaststellingsfase. In de voorbereidingsfase wordt bepaald hoe het beleid inhoudelijk moet komen te luiden en welke juridische instrumenten nodig zijn om aan dit beleid gestalte te geven. Nadat dit op ambtelijk niveau heeft plaatsgevonden, waarbij eventueel op een of andere wijze al participatie mogelijk is, wordt het formele traject ingezet om te komen tot een juridisch instrument. Dit kan worden gezien als de vaststellingsfase. Binnen deze fase vindt een voorbereiding plaats om te komen tot de

25 26 27 28 29 30 31 32 54

wijziging of intrekking van het beleidsvoornemen. Zij doen dit onder verwijzing naar het Eerste rapport van de staatscommissie van advies inzake de relatie kiezers-beleidsvorming (staatscommissie-Biesheuvel), Den Haag 1984, p. 133, en illustreren dit ook met verschillende voorbeelden. De vraag is in hoeverre dit opgaat voor de vervolgens geschetste inspraakprocedures, m.n. de zogenoemde uniforme openbare voorbereidingsprocedure bij het nemen van bepaalde besluiten als neergelegd in afd. 3.4. Awb. Burkens e.a. 2012, p. 280-281. Bij de definitieve besluitvorming dient afwijken, gelet op art. 3:46 Awb, wel afdoende gemotiveerd te worden. Burkens e.a. 2012, p. 281-283. Tot halverwege de jaren ’90 waren er veel dergelijke adviescolleges. Op de Raad van State na zijn deze toen allemaal afgeschaft en een deel is opnieuw geïnstalleerd. De bekendste is de SociaalEconomische Raad. Burkens e.a. 2012, p. 283. Burkens e.a. 2012, p. 284. Burkens e.a. 2012, p. 285. Aldus D. Kern en M. Lodewijk. Zie nader Schlössels & Zijlstra 2010, p. 344-347.


definitieve vaststelling. De voorbereiding voor het nemen van juridische besluiten kan worden geschaard onder de vaststellingsfase, daar het de bedoeling is dat beleid dat is vormgegeven in de voorbereidingsfase, wordt neergelegd in concrete besluiten. Afdeling 3.4 van de Awb bevat de uniforme openbare voorbereidingsprocedure voor het nemen van besluiten, die sinds 1 juli 2005 geldt.33 Afdeling 3.4 is bij de voorbereiding van besluiten – zoals de Awb het pleegt te noemen, maar wat in feite de vaststellingsfase vormt – van toepassing als dat bij wettelijk voorschrift is bepaald, aldus artikel 3:10 van de Awb. Daarnaast is het ook mogelijk om bij besluit van het bestuursorgaan te bepalen dat afdeling 3.4 van de Awb op de voorbereiding van een besluit van toepassing is. Het is voldoende als dit besluit is vervat in het ter inzage gelegde ontwerpbesluit of als feitelijk blijkt dat afdeling 3.4 van de Awb is toegepast.34 Omdat het niet wenselijk was om een besluit voor te bereiden als dat besluit strekt tot afwijzing van een aanvraag tot wijziging of intrekking van een besluit is in het tweede lid neergelegd dat in dat geval afdeling 3.4 van de Awb niet hoeft te worden toegepast. In artikel 3:11 van de Awb is vervolgens geregeld dat een bestuursorgaan het ontwerp van het te nemen besluit ter inzage legt met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp. Tevens dient van deze terinzagelegging ingevolge artikel 3:12 een kennisgeving te worden gedaan op de in die bepaling geregelde wijze en met inachtneming van de in die bepaling gestelde eisen. Als het besluit tot een of meer bij het bestuursorgaan bekende belanghebbenden is gericht, dan moet aldus artikel 3:13, eerste lid, van de Awb het bestuursorgaan voorafgaand aan de terinzagelegging hun het ontwerp toezenden. Voor wat betreft de mogelijkheden tot participatie is artikel 3:15 van de Awb en volgende van belang. Op grond daarvan kunnen belanghebbenden, maar ook anderen als dat bij wettelijk voorschrift of door het bestuursorgaan is bepaald, in beginsel binnen zes weken hun zienswijze over het ontwerp schriftelijk of mondeling naar voren brengen.35 Van de mondeling naar voren gebrachte zienswijzen moet een verslag worden gemaakt. Na deze participatieronde moet het bestuursorgaan een besluit nemen. Als het een besluit op aanvraag betreft moet dit zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk zes maanden na de ontvangst van de aanvraag geschieden (artikel 3:18, eerste lid, van de Awb). Bij een zeer ingewikkeld of omstreden onderwerp kan het bestuursorgaan hiervan afwijken door de beslistermijn met een redelijke termijn te verlengen, maar dan moet het dit wel doen binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag, voordat een ontwerp ter inzage is gelegd en nadat de aanvrager de mogelijkheid heeft gehad om daarover zijn zienswijze naar voren te brengen (tweede lid). Als het ook nog eens een besluit is over de intrekking van een besluit of een wijziging van een besluit en de aanvraag daartoe is gedaan door een ander dan degene tot wie het te wijzigen besluit is gericht, dan moet uiterlijk binnen twaalf weken na de terinzagelegging van het ontwerp een besluit worden genomen. Als gedurende de zienswijzentermijn geen zienswijzen naar voren zijn gebracht, dan moet hiervan kennis worden gegeven en moet binnen vier weken na afloop van de zienswijzentermijn een besluit te worden genomen. Koenraad signaleerde dat de uniforme openbare voorbereidingsprocedure aan een opmars bezig is ten opzichte van de bezwaarprocedure.36 Daar kleven echter wel nadelen aan. Hij noemde het ontbreken van de mogelijkheid een mondelinge toelichting te geven. Verder het niet vergoed krijgen van proceskosten, terwijl besluiten die met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb worden genomen meestal gecompliceerder zijn. Tot slot wijst hij erop dat na vernietiging van een ‘uov-besluit’ een illegale situatie ontstaat, daar in tegenstelling tot in bezwaar geen primair 33 Stb. 2002, 54. De regeling vormt een samenvoeging van de openbare voorbereidingsprocedure en de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure, zie Kamerstukken II 1999/2000, 27 023, nr. 3, p. 4. 34 Zie o.m. ABRvS 21 juni 2006, zaak nr. 200601053/2; Gst. 2006/177 m.nt. R.J.N. Schlössels en ABRvS 13 juli 2011, zaak nr. 201004516/1/H1. 35 Een reactie van de aanvrager, respectievelijk degene tot wie het te wijzigen of in te trekken besluit is gericht moeten zo nodig in de gelegenheid worden gesteld om te reageren op de naar voren gebrachte zienswijzen (artikel 3:15, derde en vierde lid, Awb). 36 Koenraad 2011. 55


besluit herleeft.

4.2.

Theoretische mogelijkheden

De verschillende juridische instrumenten die zijn beschreven in hoofdstuk 3, kennen verschillende wijzen waarop stakeholders betrokken kunnen worden bij de vaststelling en uitvoering van het zoetwaterbeleid. De vraag die in dit kader met name beantwoord dient te worden, is in hoeverre de verschillende vormen van participatie toepassing zijn en zo ja, in welke mate. Daarbij wordt per instrument aangegeven op welke wijze participatie mogelijk is. 4.2.1. Waterplan Voor de voorbereiding, de inrichting en de inhoud van het nationale waterplan worden in het Waterbesluit regels gesteld op grond van artikel 4.3, eerste lid, van de Waterwet met betrekking tot de wijze waarop het ontwerp van het plan in gemeenschappelijk overleg met vertegenwoordigers uit de kring van besturen van alle provincies, waterschappen en gemeenten wordt voorbereid en ook de wijze van inspraak van ingezetenen en belanghebbenden. Volgens de Waterwet zijn er daarmee voor wat betreft de participatie twee fasen te onderscheiden. Allereerst de fase van voorbereiding en vervolgens de fase van vaststelling. In de fase van voorbereiding dienen de ministers die verantwoordelijk zijn voor de totstandkoming van het nationale waterplan,37 de vertegenwoordigers uit de kring van de provincies, de waterschappen en de gemeenten te raadplegen. In de praktijk komt het erop neer dat overleg wordt gevoerd met het vertegenwoordigers van het Inter-Provinciaal Overleg (IPO), de Unie van Waterschappen (UvW) en de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG). Voor de vaststellingsfase bevat het Waterbesluit regels omtrent de te volgen procedure (artikel 4.1, eerste lid, Waterbesluit), namelijk overeenkomstig afdeling 3.4 van de Awb, maar stelt wel dat zienswijzen door een ieder, gedurende zes maanden, naar voren kunnen worden gebracht. Voor de terinzagelegging geldt dat dit tevens bij de provincies dient te geschieden (artikel 4.1, derde lid, Waterbesluit). Voor tussentijdse wijzigingen geldt een termijn van zes weken, zolang deze wijzigingen geen betrekking hebben op een stroomgebiedbeheerplan of overstromingsrisicobeheerplan (artikel 4.2 Waterbesluit). Voor de voorbereiding, de inrichting en de inhoud van regionale waterplannen wordt eenzelfde regelmethode gehanteerd, daar provinciale staten ingevolge artikel 4.5, eerste lid, van de Waterwet bij provinciale verordening regels daaromtrent dienen vast te stellen. Daarbij moet in elk geval worden geregeld op welke wijze het ontwerp van het plan wordt voorbereid in gemeenschappelijk overleg met de beheerders van de watersystemen in de provincie, dus Rijkswaterstaat voor de rijkswateren en de waterschappen voor de regionale wateren, maar ook de gemeentebesturen in de provincie. Daarnaast dient te worden geregeld dat de minister van Infrastructuur & Milieu en gedeputeerde staten van de buurprovincies worden geraadpleegd. Tevens dient na vaststelling een regionaal waterplan te worden toegezonden aan de minister van Infrastructuur & Milieu, aldus artikel 4.5, tweede lid. Provinciale staten hebben voor hun gebied soms verschillende waterverordeningen vastgesteld. Hierna wordt eerst uiteengezet welke verordeningen van toepassing zijn op de beide case studies, waarna overeenkomstig paragraaf 3.3.2.1. voor de verschillende provincies wordt besproken op welke wijze participatie mogelijk is bij de vaststelling van een waterplan. Rijnland Voor het Hoogheemraadschap van Rijnland zijn verschillende provinciale waterverordeningen van toepassing. De Waterverordening Zuid-Holland is voor Rijnland op onderdelen, die algemeen van aard zijn, van toepassing, terwijl de Waterverordening provincie Noord‑Holland 37 Thans de Minister van Infrastructuur & Milieu tezamen met de Minister van Economische Zaken. Zie ook paragraaf 3.3.2.1., voetnoot 43. 56


volledig van toepassing is, aangezien deze alleen algemene onderdelen bevat. Aanvullend is de Waterverordening Rijnland van toepassing, die is vastgesteld door Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland en Noord-Holland, en meer specifieke bepalingen bevat voor het beheergebied van Rijnland en de interprovinciale verhouding regelt. Voor wat betreft het regionaal waterplan geldt dat deze provinciaal wordt vastgesteld, zodat de regels zijn te vinden in de algemene waterverordening van de betreffende provincie. Amstel, Gooi en Vecht Voor het Hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht gelden de volgende waterverordeningen: de Waterverordening Zuid-Holland die op onderdelen van toepassing is, de Waterverordening provincie Noord‑Holland en de Waterverordening provincie Utrecht 2009. Ook voor Amstel, Gooi en Vecht is een Waterverordening Amstel, Gooi en Vecht vastgesteld door de drie provinciale staten gezamenlijk, maar die bevat geen bepalingen ten aanzien van het regionaal waterplan. Utrecht De provincie Utrecht kent in haar Waterverordening provincie Utrecht 2009 een bepaling, namelijk artikel 3.1, die ziet op het regionaal waterplan. Artikel 3.1 van voornoemde Waterverordening ziet op de voorbereiding en de vaststelling van het plan en bepaalt in het eerste lid dat bij de voorbereiding door gedeputeerde staten ten minste overleg wordt gevoerd met het dagelijks bestuur van de binnen de provincie liggende waterschappen, de hoofdingenieur-directeur van Rijkswaterstaat en de colleges van burgemeester en wethouders van de binnen de provincie liggende gemeenten. Daarnaast dienen de minister van Infrastructuur & Milieu en gedeputeerde staten van de aangrenzende provincies te worden geraadpleegd bij de voorbereiding. De voorbereiding, oftewel bij de vaststellingsfase zoals hiervoor onderscheiden, geschiedt met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb, aldus artikel 3.1, derde lid, van de Waterverordening. De reikwijdte van afdeling 3.4 van de Awb is wel opgerekt doordat tevens is bepaald dat naast de belanghebbenden ook de ingezetenen van de provincie de gelegenheid hebben hun zienswijze op het regionaal waterplan schriftelijk of mondeling in te brengen. Ter aanvulling van artikel 4.5, tweede lid, van de Waterwet wordt het vastgestelde waterplan gestuurd naar de bestuursorganen met wie overleg is gepleegd en aan gedeputeerde staten van de buurprovincies. Noord-Holland Noord-Holland heeft in de Waterverordening provincie Noord-Holland niet alleen bepalingen opgenomen over de voorbereiding, maar ook over de inhoud en uitwerking van het regionaal waterplan. Deze laatste zijn echter niet van belang voor dit onderzoek. Ook hier is in artikel 3.2, eerste lid, van de Waterverordening opgenomen dat er overleg dient plaats te vinden met de verschillende bestuursorganen, die overeenstemmen met die bestuursorganen voor de provincie Utrecht. Verder dienen ingevolge het tweede lid de minister en de gedeputeerde staten van de aangrenzende provincies te worden geraadpleegd. Tot slot is afdeling 3.4 van de Awb van toepassing verklaard in het derde lid, waarbij, aldus het vierde lid, iedere belanghebbende en ingezetene de gelegenheid heeft om zijn zienswijze over het regionaal waterplan naar voren te brengen. Zuid-Holland Als laatste de provincie Zuid-Holland die nagenoeg gelijkluidende bepalingen kent in artikel 3.2 van de Waterverordening Zuid-Holland als de provincie Utrecht. Wel is nog een artikel opgenomen die ziet op de inhoud van het regionaal waterplan. Vergelijking In alle provincies is voor wat betreft de participatie neergelegd dat bij de voorbereiding ten 57


minste overleg dient plaats te vinden met de verschillende andere overheden en dat de minister en gedeputeerde staten van buurprovincies moeten worden geraadpleegd. De vaststellingsfase dient te geschieden met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure als neergelegd in afdeling 3.4 van de Awb, waarbij niet alleen belanghebbenden, maar alle ingezetenen zienswijzen kunnen indienen, de zogeheten actio popularis.38 Voor de provincies Utrecht en Zuid-Holland geldt nog in het bijzonder dat het vastgestelde waterplan moet worden verzonden naar de verschillende bestuursorganen met welke overleg heeft plaatsgevonden of die zijn geraadpleegd. 4.2.2. Waterakkoord Hoewel ingevolge artikel 3.7, derde lid, voor rijkswateren bij of krachtens het Waterbesluit nadere regels kunnen worden gesteld met betrekking tot waterakkoorden, is van deze bevoegdheid geen gebruik gemaakt en is onduidelijk of en zo ja, op welke wijze participatie mogelijk is. In dezelfde bepaling is tevens neergelegd dat dit ook bij provinciale verordening kan, als een waterakkoord alleen ziet op regionale wateren. Een waterakkoord is een vrijwillige bestuursovereenkomst tussen publiekrechtelijke rechtspersonen, zodat participatie van het publiek gelet daarop in beginsel wordt uitgesloten. Van de vastgestelde waterakkoorden is niet te achterhalen of en zo ja, welke stakeholders een reactie hebben gegeven op het voorstel voor een waterakkoord, nu alleen de vastgestelde waterakkoorden beschikbaar zijn gesteld. Rijnland Voor het sluiten van waterakkoorden door het Hoogheemraadschap van Rijnland zijn in de Waterverordening Rijnland, noch in andere mogelijk relevante waterverordening bepalingen opgenomen. Voor het sluiten van een waterakkoord kan in een dergelijk geval de inspraakverordening van toepassing zijn. Rijnland heeft de Inspraakverordening Rijnland 2012 vastgesteld, waarin een onderscheid wordt gemaakt tussen beleidsvoornemens en voorgenomen besluiten.39 Een waterakkoord is te kwalificeren als een voorgenomen besluit, waarbij het valt onder de in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder d, van de Inspraakverordening bedoelde overige besluiten van algemene strekking. Inspraak wordt daarbij verleend. Inspraak wordt aldus artikel 1 van de Inspraakverordening verleend aan ingezetenen en belanghebbenden met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb. In artikel 4 is vervolgens bepaald dat het ontwerp gedurende zes weken ter inzage wordt gelegd in het Rijnlandshuis en kan worden ingezien op de website van Rijnland. Aldus artikel 5, eerste lid, van de Inspraakverordening moet het dagelijks bestuur in het voorstel tot vaststelling van het waterakkoord een reactie geven op ingekomen inspraakreacties. Verder ontvangen degenen die een reactie hebben gegeven een exemplaar van het vastgestelde besluit. Amstel, Gooi en Vecht Voor het Hoogheemraadschap van Amstel, Gooi en Vecht is in de Waterverordening Amstel, Gooi en Vecht een bepaling opgenomen ten aanzien van waterakkoorden. Artikel 4.9 van deze verordening bepaalt dat bij de voorbereiding van een waterakkoord het dagelijks bestuur de colleges van gedeputeerde staten van de provincies en de colleges van burgemeester en wethouders van de gemeenten raadpleegt waarin de regionale wateren zijn gelegen, waarop het waterakkoord betrekking heeft. De Inspraakverordening Hoogheemraadschap AGV 2009 is van toepassing op 38 De actio popularis was getrapt en hield ook in dat eenieder die zienswijzen naar voren had gebracht, kon procederen bij de bestuursrechter tegen het nadien vastgestelde besluit. Zie daarover o.m. De Poorter 2006a, Goedhart & Robesin 2004, Verheij 2004 en Walraven 2005. 39 Met dit laatste wordt gedoeld op een besluit in de zin van de Awb. 58


beleidsvoornemens. Onder een beleidsvoornemen wordt ook een besluit van algemene strekking verstaan zoals een waterakkoord. Afdeling 3.4 van de Awb is niet van overeenkomstige toepassing verklaard, maar gelet op de inhoud van de bepalingen in de Inspraakverordening komt de voorbereidingsprocedure die is neergelegd in de Inspraakverordening, wel overeen met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure. Het beleidsvoornemen moet zes weken ter inzage worden gelegd op het hoofdkantoor van het waterschap en daarnaast bij de gemeentehuizen van de door het dagelijks bestuur te bepalen gemeenten, aldus artikel 3 van de Inspraakverordening. Artikel 4 regelt vervolgens de publicatie. Deze moet tijdig geschieden op de bij het waterschap gebruikelijke wijze, waaronder in ieder geval in een dag-, nieuw-, of huis-aan-huisblad en op de website van het waterschap. Tevens dient daarbij melding gemaakt te worden van de zakelijke inhoud, de plaats en tijd waar het beleidsvoornemen ter inzage ligt, de melding dat ingezetenen en belanghebbenden hun zienswijze kenbaar kunnen maken en hoe en wanneer zij dat kunnen doen. Ingevolge artikel 5 van de Inspraakverordening moeten inspraakgerechtigden hun zienswijzen mondeling of schriftelijk naar voren kunnen brengen. Terwijl artikel 6 bepaalt dat degenen die een schriftelijke reactie hebben ingediend, nadat het een besluit is vastgesteld door het dagelijks bestuur op de hoogte moeten worden gebracht van de reactie op de zienswijze en of deze wel of niet tot een aanpassing van het ontwerp heeft geleid. Daarbij moeten ook de redenen daartoe worden gegeven. Vergelijking Case study

Rijnland

Amstel, Gooi en Vecht

Fase Voorbereiding

Vaststelling

Op basis van Waterverordening: raadpleging desbetreffende colleges van gs en colleges van b & w. Op basis van Inspraakverordening: inspraak volgens afdeling 3.4 van de Awb; participatie door ingezetenen en belanghebbenden; terinzagelegging op hoofdkantoor en website; reactie op zienswijzen in ontwerp vaststelling; exemplaar waterakkoord na vaststelling.

Op basis van Inspraakverordening: inspraak vergelijkbaar aan afdeling 3.4 van de Awb; participatie door ingezetenen en belanghebbenden terinzagelegging op hoofdkantoor en gemeentehuizen van bepaalde gemeenten; reactie op zienswijzen na vaststelling met redenen

De schematische weergave van de wijze waarop participatie is vormgegeven bij de totstandkoming van een waterakkoord is duidelijk. Amstel, Gooi en Vecht pleegt overleg in de voorbereidingsfase met andere overheden, dit in tegenstelling tot Rijnland. Tijdens de vaststellingsfase is inspraak mogelijk, waarbij opvalt dat dit niet alleen voor belanghebbenden, maar ook voor ingezetenen mogelijk is. Verder biedt Amstel, Gooi en Vecht meer mogelijkheden om het ontwerp van het waterakkoord in te zien. Tot slot is er een onderscheid in de wijze waarop met de zienswijzen wordt omgegaan, in die zin dat Amstel, Gooi en Vecht duidelijk maakt waar een zienswijze toe heeft geleid. Dit gebeurt echter pas na de vaststelling. Rijnland geeft dit weer in het ontwerp, maar koppelt de zienswijze niet specifiek terug.

59


4.2.3. Algemene regels De in het vorige hoofdstuk genoemde algemene regels – ‘bijzonder’ en ‘gewoon’ – zijn alle neergelegd in zogenoemde algemeen verbindende voorschriften. Deze regels komen tot stand in de vorm van het publieke debat. Participatie vindt daarbij plaats via de gekozen volksvertegenwoordiging. De verschillende stakeholders kunnen alleen door middel van lobbyen participeren bij de vaststelling van deze algemeen verbindende voorschriften. Of zij hebben in het geval internetconsultatie plaatsvindt, de mogelijkheid om op die wijze hun visie naar voren te brengen. 4.2.4. Bestemmingsplan Bij een bestemmingsplan kan doorwerking van de waterbelangen plaatsvinden bij de voorbereiding door middel van de zogenoemde watertoets. Deze watertoets houdt in dat er overleg wordt gepleegd tussen de waterbeheerder en de initiatiefnemer, veelal een gemeente. De waterbeheerder is ingevolge artikel 1.1 van de Waterwet het bevoegde bestuursorgaan van het overheidslichaam dat met beheer is belast. Het komt er daarom op neer dat Rijkswaterstaat voor de rijkswateren en de verschillende waterschappen voor de regionale wateren de partij zijn met wie overleg plaats moet vinden.40 De overige stakeholders dienen bij de waterbeheerder hun belang kenbaar te maken tijdens periodieke overleggen om zodoende afdoende te waarborgen dat hun belangen op een juiste wijze worden gewaardeerd en meegenomen in de watertoetsprocedure. Daarnaast is het in de vaststellingsfase op grond van artikel 3.8, eerste lid, van de Wro voor een ieder mogelijk om in het kader van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4. van de Awb zienswijzen naar voren te brengen. Tevens is in artikel 3.8, eerste lid, van de Wro bepaalt dat de kennisgeving ter extra informatie in de Staatscourant en langs elektronische weg geschiedt, waarbij het ontwerp-bestemmingsplan met hierbij behorende stukken tevens langs elektronische weg beschikbaar wordt gesteld.41 De kennisgeving moet daarnaast aan het Rijk en alle decentrale overheden die erbij betrokken zijn, dan wel een belang hebben bij het plan, worden toegezonden. Als een bestemming wordt gewijzigd, dan moet de kadastraal bekende eigenaar of beperkt gerechtigde van de grond tevens in kennis worden gesteld. Tot slot moeten binnen twaalf weken na de inzagetermijn beslist worden over de vaststelling van het bestemmingsplan. 4.2.5. Peilbesluit en GGOR Ten aanzien van een peilbesluit kunnen verschillende fasen onderscheiden worden in het kader van de participatie. De eerste fase betreft de aanwijzing van wateren of onderdelen daarvan waarvoor in ieder geval een peilbesluit dient te worden vastgesteld. De rijkswateren zijn aangewezen in artikel 5.2, eerste lid, van het Waterbesluit. Voor de regionale wateren geldt dat deze worden aangewezen bij provinciale verordening. Dit zijn algemeen verbindende voorschriften waarbij participatie kan plaatsvinden op de hiervoor onder 4.2.1. vermelde wijze. De tweede fase is de vaststelling van een peilbesluit. Deze fase valt uiteen in de voorbereiding en de eigenlijke vaststelling met daaraan gekoppeld de bekendmaking. Bij de voorbereiding worden vaak de direct-belanghebbenden geconsulteerd in de vorm van bijvoorbeeld ‘keukentafelgesprekken’ of een voorlichtingsavond.42 Een peilbesluit kan worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Om die reden dient enige vorm van participatie mogelijk te zijn bij de vaststelling. Ten aanzien van peilbesluiten voor rijkswateren is bepaald in artikel 5.2, tweede lid, van het Waterbesluit dat de voorbereiding overeenkomstig afdeling 3.4 van de Awb geschiedt. Op basis van artikel 4.4 van de Waterverordening Rijnland, 40 Hierbij is buiten beschouwing gelaten het water dat in particulier bezit is en niet op de legger is aangewezen. In een dergelijk geval is sprake van een particuliere waterbeheerder met wie volgens de Wro overleg plaats moet vinden. Het is onduidelijk of en hoe dit in de praktijk wordt vormgegeven. 41 Dit geschiedt via www.ruimtelijkeplannen.nl. 42 Interviews met D. Kern en M. Lodewijk. 60


respectievelijk de Waterverordening Hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht is ook bij de voorbereiding peilbesluiten voor regionale wateren afdeling 3.4 van de Awb van toepassing verklaard. Het verschil is dat in artikel 5.2, tweede lid, van het Waterbesluit is bepaald dat de minister binnen acht weken na afloop van de zienswijzentermijn het peilbesluit vaststelt.43 Uit het Nationaal Bestuursakkoord Water Actueel, dat is afgesproken in 2008, vloeit voor de waterschappen de verplichting voort om een zogenoemd Gewenst Grond- en Oppervlaktewaterregime (GGOR) vast te stellen. Dit instrument is bedoeld om behulpzaam te zijn bij het vaststellen van waterpeilen en grondgebruikfuncties. De randvoorwaarden bij de totstandkoming van het GGOR zijn Europeesrechtelijke verplichtingen uit de KRW, de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn. In het GGOR wordt een maximum- en een minimumpeil vastgesteld waartussen het gronden oppervlaktewater zich moet bevinden en wordt tevens bepaald welke maatregelen nodig zijn ter realisering van dit gewenste regime. Een GGOR kent geen formeel-wettelijke basis en dient volgens het NBW Actueel te worden opgenomen in het waterbeheerplan van een waterschap die hiermee rekening dient te houden met het vaststellen van peilbesluiten en het verlenen van vergunningen. De vaststelling van het GGOR geschiedt zonder participatie van stakeholders en is een beleidsdocument. 4.2.6. Onttrekkingen Oppervlaktewater Voor de zogenoemde kleine onttrekkingen van oppervlaktewater aan rijkswateren is geen vergunning vereist en om die reden worden op geen enkele wijze de belangen van de verschillende stakeholders meegenomen. De ‘gemiddelde’ onttrekkingen moeten gemeld worden. Ook bij een melding is geen participatie mogelijk van andere stakeholders. Het is degene die onttrekt die het dient te melden aan Rijkswaterstaat. In het geval een vergunning is vereist, zal een bestuursorgaan de verschillende belangen die spelen, af moeten wegen. Een watervergunning voor een onttrekking van oppervlaktewater is een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb, en de voorbereiding daarvan hoeft niet met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb te geschieden. Er vindt geen actieve participatie plaats. Het inlaten van oppervlaktewater vanuit rijkswateren in het regionale watersysteem is neergelegd in het waterakkoord. Het waterakkoord is een bestuursovereenkomst tussen Rijkswaterstaat aan de ene zijde en de regionale waterbeheerder aan de andere zijde. Evenals het geval is bij de watertoetsprocedure kan participatie van de andere stakeholders niet plaatsvinden en dienen zij zich ervan te verzekeren dat de regionale, maar ook nationale waterbeheerder hun belangen voldoende kennen en daar actief aandacht aan te besteden. Rijnland Voor de regionale wateren is de keur leidend en daarbij volstaat voor het Hoogheemraadschap van Rijnland in veel gevallen een melding. Zoals hiervoor is aangegeven, is bij een melding geen participatie mogelijk van andere stakeholders dan de waterbeheerder aan wie gemeld moet worden. In het geval een vergunning is vereist, dan is dat een beschikking in de zin van de Awb. Amstel, Gooi en Vecht Met betrekking tot oppervlaktewateronttrekkingen is in de keur van Amstel, Gooi en Vecht niets bepaald over toepassing van afdeling 3.4 van de Awb bij de voorbereiding van een watervergunning. Ten overvloede is in artikel 3.14 van de Keur bepaald dat in een dergelijk geval afdeling 4.1.1 van de Awb van toepassing is op de voorbereiding. Deze afdeling ziet op beschikkingen en is dus ongeacht artikel 3.14 van de Keur van toepassing op de watervergunning.

43 Dit is een afwijking van artikel 3:11, vierde lid, van de Awb in samenhang bezien met artikel 3:16, eerste lid, van de Awb waarin is bepaald dat de termijn om te beslissen zes weken bedraagt. 61


Grondwater Grondwateronttrekkingen moeten in de gevallen waarin gedeputeerde staten op grond van artikel 6.4 van de Waterwet het bevoegd gezag zijn en een watervergunning is vereist, worden voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb, aldus artikel 6.16, eerste lid, van de Awb. Het college van gedeputeerde staten mag in die gevallen slechts een vergunning verlenen nadat het bestuur van het waterschap in wiens beheergebied de onttrekking plaats zal vinden is gevraagd om advies te geven over de aanvraag of de ontwerpbeschikking. Zo vindt enige actieve participatie plaats, waarbij het voor de overige stakeholders te hopen is dat het waterschap zich voldoende kwijt van haar taak en alle belangen op een goede wijze weet over te brengen op gedeputeerde staten. Als een watervergunning is vereist van de minister, vanwege het onttrekken van grondwater onder rijkswateren, dan is participatie vooraf niet geregeld, aangezien de vergunning een beschikking in de zin van de Awb is. Rijnland Voor Rijnland geldt dat in de Keur niets is geregeld ten aanzien van de voorbereiding in geval een watervergunning is vereist. In een dergelijk geval zal dus evenals bij onttrekkingen van grondwater onder rijkswateren participatie niet mogelijk zijn. Amstel, Gooi en Vecht Zoals opgemerkt in 3.3.2.6. is in Amstel, Gooi en Vecht altijd een watervergunning vereist op grond van de Keur. In artikel 3.12 is bepaald dat de voorbereiding van een watervergunning voor het onttrekken van grondwater moet geschieden met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb, zodat participatie vooraf wel mogelijk is voor belanghebbenden. Onttrekkingsverbod/beregeningsverbod Op basis van artikel 6.18 van het Waterbesluit kan de minister in geval van nood een onttrekkingsverbod uitvaardigen voor rijkswateren. De bekendmaking van een dergelijk besluit geschiedt door plaatsing in de Staatscourant. Als een situatie van (dreigend) watertekort is geëindigd, dan moet de minister het verbod intrekken en dat onverwijld bekendmaken via de Staatscourant. Een dergelijk onttrekkingsverbod houdt verband met de verdringingsreeks die hierna onder 4.2.8. wordt besproken. Op de voorbereiding van een onttrekkingsverbod is afdeling 3.4 van de Awb niet van toepassing verklaard en bij het nemen van een verbod op onttrekking aan rijkswateren is geen participatie mogelijk gemaakt. Rijnland Volgens artikel 3, eerste lid, aanhef en onder d, van de Inspraakverordening Rijnland 2012 wordt inspraak verleend ten aanzien van de voorgenomen vaststelling van een overig besluit van algemene strekking. Een onttrekkingsverbod is te kwalificeren als een dergelijk besluit van algemene strekking, zie daarover nader 5.3.6. Als een onttrekkingsverbod moet worden vastgesteld, dan zou afdeling 3.4 van de Awb moeten worden toegepast. Voor het bestuur van het waterschap bestaat echter een escape, daar in artikel 3, tweede lid, van de Inspraakverordening is bepaald dat geen inspraak wordt verleend indien naar het oordeel van het dagelijks bestuur vanwege de spoedeisendheid inspraak niet kan worden afgewacht. Bij een onttrekkingsverbod zal de termijn van terinzagelegging en mogelijkheid om zienswijzen naar voren te brengen te lang duren, zodat hierbij geen participatie mogelijk zal zijn. Amstel, Gooi en Vecht Een onttrekkingsverbod valt niet onder een van de in artikel 2 van de Inspraakverordening Hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht genoemde gevallen waarop die verordening van toepassing is. Derhalve is participatie vooraf niet mogelijk gemaakt.

62


4.2.7. Warmtelozingen Zoals vermeld in 3.3.2.7. kan een warmtelozing pas plaatsvinden na een onttrekking. Voor zover daarbij een vergunning is verleend, heeft al enige mate van participatie plaats kunnen vinden. Wel dient te worden opgemerkt dat in het kader van de afweging die plaatsvindt bij de onttrekking andere belangen kunnen spelen dan bij warmtelozingen. Specifieke belangen die verband houden met warmtelozingen kunnen niet worden meegenomen bij de afweging in het kader van de onttrekking. Naar gelang het type inrichting is een vergunning vereist, dan wel dient een melding te worden gedaan, dan wel is geen enkele actie vereist. In al deze gevallen verschillen de mogelijkheden tot participatie, zoals hiervoor al eerder opgemerkt, ten aanzien van meldingen en vergunningvrije en niet-meldingsplichtige warmtelozingen. Met betrekking tot de vergunning is voor een warmtelozing een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo vereist. Ingevolge artikel 3.10, eerste lid, van de Wabo is afdeling 3.4 van de Awb op de voorbereiding van de beschikking op een aanvraag van toepassing. Dit is de zogeheten uitgebreide voorbereidingsprocedure op grond van de Wabo. Dit is echter niet het geval als het aanvraag ziet op een verandering van een inrichting die milieuneutraal kan worden geacht (derde lid). In die gevallen zal de reguliere Wabo-procedure moeten worden gevolgd, waarbij participatie vooraf achterwege kan blijven. De verdeling vindt plaats aan de hand van de NBW-beoordelingssystematiek voor warmtelozingen. De NBW-beoordelingssystematiek is voorbereid door een sub-werkgroep van de Commissie Integraal Waterbeheer.44 In deze sub-werkgroep zaten vertegenwoordigers van Rijkswaterstaat, de Unie van Waterschappen, de Vereniging voor Energie, Milieu en Water, de E-sector en het ministerie van Economische Zaken. Deze zijn in onderling overleg tot een nota gekomen die door de staatssecretaris is overgenomen en vastgesteld. 4.2.8. Verdringingsreeks De verdringingsreeks wordt vastgesteld door de minister op landelijk niveau en door gedeputeerde staten op provinciaal of regionaal niveau. De verdringingsreeks heeft met de inwerkingtreding van de Waterwet een formeel-wettelijke basis gekregen in artikel 2.9 van deze wet. Naar aanleiding van de droogte in de zomer van 2003 zijn voorstellen ontwikkeld om de in de 3e Nota Waterhuishouding neergelegde nationale verdringingsreeks te herzien.45 De verdringingsreeks is, ‘gelet op het grote maatschappelijke belang van verdringingsreeksen in combinatie met de noodzaak tot slagvaardig en eenduidig optreden van beheerders in tekortsituaties’, wettelijk verankerd.46 Directe participatie is in dit geval niet mogelijk, aangezien deze vastlegging van beleid bij wet is geschied.47 Ter beoordeling op welke wijze de participatie plaats heeft gevonden wordt gekeken naar de participatie bij de Evaluatienota waterbeheer aanhoudende droogte 2003, aangezien deze nota de aanzet vormde tot de verdringingsreeks die nu wettelijk is vastgelegd. Door het toenmalige Ministerie van Verkeer en Waterstaat was een ‘workshop’ georganiseerd waarin vertegen-woordigers van verschillende belangenorganisaties waren gevraagd om hun visie te geven op de tot dan geldende verdringingsreeks en de toepassing daarvan.48 Uit deze evaluatie kwam naar voren dat de verdringingsreeks onvoldoende ruimte biedt voor maatwerk bij het regionale waterbeheer, dat deze het moment in het jaar wanneer de droogte optreedt niet onderkent, dat deze onvoldoende rekening houdt met de belangen van de natuur en dat het belang van een ongestoorde energievoorziening steeds groter wordt.49 Deze punten hebben aanleiding gegeven tot aanpassing van de verdringingsreeks, die in ongewijzigde vorm in artikel 2.2 van het Waterbesluit is neergelegd.

44 45 46 47 48 49

Deze commissie is per 10 februari 2004 opgeheven en vervangen door de Adviescomissie Water, Stcrt. 2004, 43. Kamerstukken II 2006/07, 30 818, nr. 3, p. 92. Kamerstukken II 2006/07, 30 818, nr. 3, p. 92-93. Zie ook paragraaf 4.2.3 over algemene regels. Kamerstukken II 2003/04, 27 625, nr. 38, p. 12. Kamerstukken II 2003/04, 27 625, nr. 38, p. 16. 63


Na de vaststellingsfase kan het moment komen dat de verdringingsreeks daadwerkelijk moet worden toegepast.50 Het besluit om tot toepassing van de nationale verdringingsreeks over te gaan wordt genomen door de directeur-generaal van Rijkswaterstaat. Een beslissing daartoe wordt gebaseerd op afvoerverwachtingen, weersverwachtingen, technische mogelijkheden en potentiële knelpunten in de regio. De verantwoordelijkheid voor het toepassen van de regionale verdringingsreeks berust bij de dijkgraaf, waarbij toezicht wordt gehouden door gedeputeerde staten. Dit laatste is het gevolg van het neerleggen van de regionale uitwerking van de verdringingsreeks in een provinciale verordening. In het geval dat het niet meer mogelijk is om in de behoeften van de verschillende waterschappen te voorzien met de nationale verdringingsreeks, dan dient de staatssecretaris zelf een besluit te nemen welke categorieën nog water krijgen en in welke mate. Daarbij spelen regionale aspecten ook altijd een rol. Het dient namelijk wel mogelijk te zijn om water op de plaats van behoefte te krijgen. Het is niet mogelijk om water vanuit bijvoorbeeld het stroomgebied van de Maas in het stroomgebied van de Rijn te krijgen en omgekeerd. Verder is het voor bepaalde hogere delen van het land in het geheel niet mogelijk om water aan te voeren. Bij de vraag of tot toepassing van de nationale verdringingsreeks moet worden overgegaan, speelt de Landelijke Commissie Waterverdeling (hierna: LCW) een adviserende rol. De LCW heeft als basishouding dat de knelpunten in de watervoorziening zijn gelegen in de regio en dat daarom een goede verhouding met de regio moet worden onderhouden. Verder worden bij het opstellen van het advies de eerdergenoemde regionale aspecten in beschouwing genomen. Onder het contact met de regio wordt verstaan, het contact met de waterschappen. De provincies vallen in dit contact weg. Wel zijn in de LCW de UvW en het IPO vertegenwoordigd. Daarbij is de UvW lid van de LCW en is aan het IPO slechts de waarnemerstatus toegekend. Met de verschillende waterschappen vindt overleg plaats binnen de zogenoemde regionale droogte overleggen, waarin de waterschappen en provincies vertegenwoordigd zijn. Er zijn zes dergelijke overleggen in het land. De waterschappen dienen de belangen van de overige stakeholders voor het voetlicht te brengen van de LCW. Als er een actuele droogte is, dan is, alleen in die gevallen waarbij knelpunten zijn in de zoetwatervoorziening, er contact met een koepelorganisatie die een bepaald belang, wat dan in het geding is, vertegenwoordigt.

4.3.

Praktische mogelijkheden

Na een schets van de mogelijkheden die er in theorie zijn (geweest), moet worden bezien in hoeverre aan participatie praktisch vorm kan worden gegeven of is gegeven. Daarbij wordt allereerst een evaluatie naar aanleiding van de totstandkoming van de waterplannen betrokken. Daarna wordt een algemeen beeld gegeven van de ervaringen van de verschillende stakeholders en tot slot naar de praktijk in de case studies. 4.3.1. Beschikbare evaluatie Na de totstandkoming van het Nationaal Waterplan in 2009 is de voorbereidingsfase geëvalueerd.51 Het Nationaal Waterplan heeft tezamen met de regionale waterplannen een inspraakronde doorlopen, waarbij afdeling 3.4 van de Awb is toegepast. Naast de formele kennisgevingen is er een aparte advertentiecampagne geweest.52 Tevens zijn inspraakbijeenkomsten belegd en uiteindelijk een officiële hoorzitting.53 De inspraakreacties zijn gebundeld en voor zover passend binnen het beleid verwerkt in de uiteindelijke waterplannen. Vooraf waren verschillende segmenten in de betrokkenheid onderscheiden: de organisaties, meestal koepelorganisaties, die actief betrokken waren bij het proces, nadat zij daartoe 50 51 52 53 64

Het navolgende gedeelte is gebaseerd op het interview met H. Berger en G. van Vliet. Evaluatie NWP. Evaluatie NWP, p. 22. Evaluatie NWP, p. 22.


waren gevraagd, en de minder direct betrokkenen, degenen die uit eigen beweging wilden participeren.54 Met name deze laatste categorie had moeite om te participeren in de vele overleggen ‘vanwege interne prioriteitstellingen’.55 De terugkoppeling van de wijze waarop met de inspraakreacties is omgegaan is niet gebeurd en dat werd niet op prijs gesteld.56 Verder werd aangegeven dat actieve betrokkenheid vereist was en niet altijd was op te brengen, zeker gelet op de grote hoeveelheid te lezen pagina’s.57 Daarnaast verliep het totstandkomingsproces snel en was er daardoor veel druk op het participatieproces.58 4.3.2. Algemeen beeld Het huidige beleid wordt omschreven als zoveel mogelijk iedereen geven.59 Het zoetwaterbeheer is tot op heden erg reactief tot stand gekomen naar aanleiding van droogte in 1976 en in 2003. Om die reden zijn er oplossingen bedacht die niet helemaal doelmatig te noemen zijn. Participatie is redelijk recent ontwikkeld. Om die reden is pas bij de droogtestudie die na 2003 is uitgevoerd ook aandacht besteed aan participatie, zij het dat het publiek daarbij zijdelings is betrokken en vooral hun reactie mocht geven op de constateringen. Het toekomstige overkoepelende beleid wordt momenteel voorbereid in het Deltaprogramma dat uit moet monden in een Deltabeslissing. De Deltabeslissing dient vervolgens weer te worden vertaald in de nieuwe water(beheer)plannen en mogelijke bestuursakkoorden. De vraag die in het Deltaprogramma voorligt, is onder meer hoe de zoetwateraanvoer vanuit de rivieren verdeeld dient te worden. Dit is een rijksaangelegenheid, nu de rivieren rijkswateren zijn. Ruim van tevoren kan een inschatting worden gemaakt van de toekomstige waterhoeveelheid en op basis daarvan kan op dit moment besloten worden om het water op te slaan in buffers. Er zijn in het rijkswatersysteem maar enkele buffers, maar het water wat daarin wordt opgeslagen, wordt verbruikt in de regionale watersystemen. Om die reden zijn de regio’s al in een vroeg stadium betrokken bij het Deltaprogramma. In de praktijk zijn het met name de decentrale bestuursorganen die vormgeven aan dit Deltaprogramma, zij het dat de aansturing geschiedt vanuit de centrale overheid. De provincies zijn nog steeds zoekende naar hun rol binnen het geheel, maar het zijn met name de waterschappen die het initiatief nemen.60 Vanuit de centrale overheid wordt sterk verondersteld dat de regio’s het publiek erbij betrekken, in het bijzonder de regionale afdelingen van de vertegenwoordigers van de watergebruiksfuncties, als landbouw, industrie, natuur.61 Op centraal niveau vindt geregeld overleg plaats in het Overlegorgaan Infrastructuur en Milieu (OIM). Dit overleg is wettelijk ingesteld bij de Wet overleg verkeer en waterstaat.62 Hierna worden de verschillende sectoren en vervolgens ook de case studies beschreven aan de hand van de volgorde in de CLEAR-methode, zie paragraaf 4.1.2. Er wordt dan eerst stilgestaan bij de vraag of een stakeholder überhaupt kan participeren, daarna in hoeverre deze 54 55 56 57 58 59

Evaluatie NWP, p. 19. Evaluatie NWP, p. 26. Evaluatie NWP, p. 40. Evaluatie NWP, p. 40-41. Evaluatie NWP, p. 42. Dit deed mij denken aan het klassieke rechtvaardigheidsbegrip bij Augustinus, wat hij duidt als gerechtigheid. “De gerechtigheid nu is de deugd waardoor aan ieder het zijne wordt toebedeeld.” Verder betoogt hij dat “waar dus geen echte gerechtigheid bestaat, […] ook geen recht [kan] bestaan.” De ware gerechtigheid is er alleen als de ziel dienstbaar is aan God, zodat wederkerig God zijn genade uitstort in de ziel; Augustinus (426) 2007, XIX, 21. Deze ware gerechtigheid is echter niet te bereiken in dit leven (de stad van de wereld), maar alleen in het eeuwige leven (de stad van God). Augustinus (426) 2007, XIX, 27. 60 Interview met D. Kern. 61 Interview met D. Kern; met H. Berger en G. van Vliet. Zie ook Deltaprogramma | Zoetwater 2010, p. 2. 62 Stb. 1996, 621. De oorspronkelijke citeertitel luidde overigens Wet advies en overleg verkeer en waterstaat, maar is gewijzigd sinds 11 februari 2012, Stb. 2012, 35. Tot 6 juni 2012 was de minister nauw betrokken bij dit overleg en had daar o.m. formeel zitting in. Nu blijft de bemoeienis beperkt tot de agendering van beleidsvoornemens, de aanwijzing van de betrokkenen of hun organisaties met wie overleg wordt gevoerd en de benoeming van de voorzitters en de ambtelijke ondersteuning. Wel is de minister meer zelfstandig in deze zaken dan voorheen waar een verplichting tot horen van het overlegorgaan bestond, alvorens de minister mocht overgaan tot aanwijzing en benoeming. 65


bereid en toegerust is. Vervolgens of een stakeholder wordt gevraagd om te participeren en of wordt aangegeven waartoe participatie van de stakeholder heeft geleid. Daarnaast wordt nog stilgestaan bij het nut en de noodzaak om te participeren en bij het aspect evaluatie. 4.3.2.1. Landbouw LTO Nederland heeft een beleidsteam water wat het als een van haar kerntaken beschouwt om te participeren in allerlei waterprocessen. Daarvoor heeft het 1,5 fte aan waterbeleidsadviseurs ter beschikking. Voor het kunnen participeren zijn voldoende mogelijkheden. LTO heeft echter niet voldoende middelen om te kunnen participeren. Er is als gevolg van een beperkte hoeveelheid aan geldelijke middelen maar een beperkt aantal mensen in dienst en die hebben om die reden maar een beperkte tijd beschikbaar. Daar komt nog bij dat de waterbeleidsadviseurs een landbouwkundige achtergrond hebben en geen hydroloog zijn. Als koepelorganisatie van de landbouw wordt LTO veel gevraagd om te participeren. Over de informatieverstrekking is LTO tevreden en het zit in het OIM en daarnaast ook in verschillende klankbordgroepen van het Deltaprogramma. LTO Nederland participeert meer op nationaal en beleidsmatig niveau. Regionale afdelingen van LTO staan wisselend in het participatieproces. Indien het voor de specifieke teelt in een gebied van groot belang is dat er vroegtijdig wordt meegedacht, zie bijvoorbeeld de case study Rijnland, dan wordt daar zeker gebruik van gemaakt. Participatie wordt door LTO van groot belang geacht, daar in hun optiek waterbeleid en beheer samenvallen. De landbouwsector beheert twee derde deel van het buitengebied waarin veel watergangen en keurzones zijn gelegen. Zodoende is daar zeker een belang in gelegen om alert te zijn op veranderingen in het waterbeheer. Participatie dient voor LTO om de belangen van de landbouw inzichtelijk te maken bij de waterbeheerders en er zodoende voor zorg te dragen dat het beleid voldoende aansluit bij de praktijk. 4.3.2.2. Natuur Staatsbosbeheer is zeker in staat om te participeren bij de verschillende met name beleidsmatige processen die zien op de zoetwatervoorziening. Daarbij kan worden gedacht aan werkbijeenkomsten die het belang van de natuur specifiek op het oog hebben, maar ook in workshops die worden georganiseerd in het kader van bijvoorbeeld het Deltaprogramma. Verder worden er geregeld bestuurlijke bijeenkomsten georganiseerd, waar Staatsbosbeheer aan kan en wil deelnemen. De bereidheid tot participeren is groot. Echter, het ontbreekt Staatsbosbeheer aan mensen. Er is binnen de organisatie voldoende expertise aanwezig, maar vanwege het gebrek aan financiële middelen zijn er te weinig mensen om bij de vele participatiebijeenkomsten aanwezig te zijn. Staatsbosbeheer wordt vaak uitgenodigd om te participeren en wordt daar goed over geïnformeerd via post of e-mail, al naar gelang de aard van de participatie. In het geval participatiebijeenkomsten plaatsvinden wordt vaak de volgende bijeenkomst al teruggekoppeld wat is gedaan met de inbreng van Staatsbosbeheer en waar dat toe heeft geleid. De natuur leeft van water en heeft dit nodig. Er bestaat daarom meer dan voldoende reden om te participeren bij de totstandkoming van beleid op het gebied van zoetwatervoorziening. Participatie wordt door Staatsbosbeheer nuttig geacht, omdat in haar optiek de natuur een integraal onderdeel is van het probleem, maar ook van de oplossing. De klimaatverandering heeft zijn invloed op de natuurlijke processen in onder meer het waterbeheer en de natuur kan dit niet zelf veranderen, maar er kan wel zo goed mogelijk worden gekeken op welke wijze de natuur bij kan dragen aan het zo goed mogelijk omgaan met de veranderingen. 4.3.2.3. Industrie De VEMW kan participeren in de beleidsmatige processen. Daartoe wordt zij regelmatig 66


uitgenodigd om deel te nemen aan projecten werkgroepen die zich bezighouden met een aspect van het waterbeheer, zoals bijvoorbeeld de zoetwatervoorziening. Verder zijn ze in het kader van het Deltaprogramma gevraagd om te participeren, waarbij ze door middel van een gezamenlijke brief met VNO-NCW en LTO de zoetwaterbelangen van het bedrijfsleven in de brede zin van het woord hebben naar voren gebracht. De VEMW is altijd bereid om te participeren indien het zaken betreft die voor haar leden van belang zijn. Dit geldt zeker voor de zoetwatervoorziening, gelet op de energiebedrijven en andere bedrijven die koelwater nodig hebben. De VEMW stelt zelf dat ze over voldoende middelen beschikt om te kunnen deelnemen aan de verschillende participatieprocessen, maar dat ze deze alleen inzet indien zij daarvan het nut inziet voor haar leden. Over de participatie in het Deltaprogramma is VEMW zeer te spreken. Ze worden op reguliere basis uitgenodigd voor de verschillende participatiemogelijkheden. Bij andere onderwerpen is dat minder aan de orde en zijn er meer haperingen in de communicatie. Van de verschillende mogelijkheden worden ze voldoende op de hoogte gesteld. Wel is het een probleem bij participatie dat het ‘soms rommelig verloopt’. Voor belangenorganisaties is lang niet altijd duidelijk welke bijeenkomsten er werkelijk toe doen. Er wordt veel van de belangenorganisaties gevergd qua aantal bijeenkomsten en thema’s en dat kan voor kleinere belangenorganisaties moeilijk behapbaar zijn. Er bestaat dan ook bij de VEMW een grote behoefte aan meer structurering van de participatie. De VEMW ziet een noodzaak om te participeren, daar zoet water en met name de beschikbaarheid daarvan essentieel is voor het bedrijfsleven en dientengevolge voor de economie in bredere zin. Door middel van participatie wil de VEMW ervoor zorgen dat de belangen van met name waterafhankelijke bedrijven en dan met name de grootverbruikers, voor het voetlicht worden gebracht. Daarbij streven ze ernaar dat die belangen ook worden verdisconteerd in de oplossingen die worden gekozen. Een terugkoppeling wordt vaak niet geboden en of iets met de bijdragen van de VEMW is gedaan, is niet altijd duidelijk. 4.3.2.4. Scheepvaart Tot het opkomen voor de belangen van de scheepvaart is Koninklijke Schuttevaer in staat. In geval participatie mogelijk is voor ‘iedereen’, maar ook via het OIM waar zij deel van uitmaakt. Daarnaast is Koninklijke Schuttevaer gevraagd om als vertegenwoordiger van de belangen van de scheepvaart te participeren in het Deltaprogramma. Koninklijke Schuttevaer wil in deze gevallen ook participeren, maar helaas is dat niet altijd mogelijk. Het ontbreekt haar aan tijd en geld. Expertise is wel in voldoende mate aanwezig. Het gebrek aan tijd en geld werkt ook door in de daadwerkelijke participatie. Koninklijke Schuttevaer wordt veel gevraagd, maar kan aan die vraag niet voldoen en moet prioriteiten stellen. De vraag om te participeren wordt vaak per e-mail gesteld. Bij participatie ervaart Koninklijke Schuttevaer dat de organiserende overheid volledig betrokken is en er ook voor zorgdraagt dat alle stukken kunnen worden ingezien. Ze is daar erg over te spreken, maar is wel van mening dat er eerder te veel dan te weinig informatie wordt geboden. Het is wel nodig dat Koninklijke Schuttevaer participeert om daarmee de belangen van de scheepvaart die zeer belangrijk zijn, te kunnen vertegenwoordigen. Het nut van de participatie is gelegen in het voorkomen van mogelijke ingrepen die de scheepvaart grote schade kunnen berokkenen. Een eventuele evaluatie vindt bijvoorbeeld plaats in een volgende bijeenkomst in het OIM. 4.3.2.5. Recreatie De recreatiebelangen worden op een bijzondere wijze vertegenwoordigd door HISWA. HISWA is eigenlijk de belangenorganisatie van de watersportindustrie, die zeer afhankelijk is van bereikbaar en toegankelijk vaarwater. Het probleem is echter dat de gebruikersorganisaties als bijvoorbeeld het Watersportverbond zwaar zouden moeten inzetten op het bereikbaar houden 67


van vaarwater, maar dat deze veelal werken met vrijwilligers, die tevens expertise en lobbykracht ontberen. De watersportindustrie, als de voeding van de recreatiesector, heeft daarom deze belangen aan zich getrokken en probeert met beperkte middelen het vaarwater te borgen. Participatie is echter heel lastig en daarom maakt HISWA weer onderdeel uit van de Stichting Recreatietoervaart Nederland,63 maar door een discussie over de vraag waar recreatie als belang thuishoort, dreigt het belang tussen wal en schip te vallen. Er is nu overleg met het ministerie van I&M om recreatievaart evenals beroepsscheepvaart als een volwaardige verkeersdeelnemer te beschouwen. HISWA participeert in het OIM en in de regio bij klankbordgroepen van stroomgebieden. Ze heeft echter een gebrek aan tijd door de vele andere dossiers die zij moet behandelen. Daarnaast zijn er ook teveel zelfstandige participatieprocessen. Zo zijn er ook veel Natura 2000-beheercommissies waarin HISWA participeert, terwijl natuur en water meer kunnen samenwerken, ook qua participatie. 4.3.3.

Case studies

4.3.3.1. Rijnland Participatie wordt door het Hoogheemraadschap van Rijnland in het algemeen belangrijk gevonden, maar in het bijzonder ook bij het zoetwaterbeheer. Op welke wijze vindt participatie plaats? Zeker als het gaat om het overkoepelende beleid, dan geschiedt dit met name via belangenorganisaties. Een burger herkent het overkoepelende, vaak abstracte beleid niet en kan zich ook moeilijk iets voorstellen bij droogte en klimaatverandering. Er bestaat zeker bij het ‘gewone’ publiek weinig urgentiegevoel buiten een daadwerkelijk optredende droogteperiode. Wel wordt de participatie in de regio’s sterker ervaren dan op centraal niveau. Zo worden op kosten van het Hoogheemraadschap van Rijnland in samenwerking met LTO Noord64 studies verricht naar de gevolgen van verzilting voor de tuinbouw. Dit wordt gedaan omdat binnen het beheergebied van Rijnland ook een voordeel van vestigingsfactor zit en dit belang belangrijk genoeg wordt gevonden om zelfs financiële steun te bieden. Bij deze studies wordt met name bezien wat de tuinbouw zelf kan doen om robuuster te worden en ook efficiënter met de beschikbare hoeveelheid water om te gaan, zodat de hoeveelheid die noodzakelijk is voor deze sector wordt ingeperkt. Op grond van de Waterwet en het Nationaal Waterplan moet, aldus Rijnland, zuiniger met water worden omgegaan. Dit doel wordt meestal ook overgenomen in provinciale waterplannen. Zo dient in Zuid-Holland nieuwe glastuinbouw zelfvoorzienend te zijn qua watervoorziening. In de praktijk wordt dit beleid dat nauw verweven is met het ruimtelijk beleid, echter niet strikt nageleefd. Als voorbeeld wordt gewezen op het PCT-terrein in de gemeente Rijnwoude, een gebied wat in het bijzonder is ontwikkeld voor de Pot- en Containerplanten Teelt, waarbij de bestemming al vast lag, en het Hoogheemraadschap desondanks moest meewerken aan de wateraanvoer.65 Voor het beheergebied van Rijnland is nog geen regionale uitwerking van de verdringingsreeks opgesteld. Rijnland acht dit onnodig, aangezien de landelijke verdringingsreeks voldoende is. Zeker nu Rijnland eigenlijk nooit te kampen heeft gehad met watertekort, alleen wordt de kwaliteit op een gegeven moment minder, in die zin dat verzilting optreedt. Het streven is om dit zolang mogelijk te voorkomen, waarom ook het waterakkoord Kleinschalige Wateraanvoervoorzieningen (KWA) is overeengekomen en in een uiterst geval de Tolhuissluisroute, die is neergelegd in het waterakkoord tussen Rijnland en Amstel, Gooi en 63 Zie srn.nl. In deze organisatie zijn de ANWB, het Watersportverbond, HISWA, VNG, UvW, IPO en rijk vertegenwoordigd. 64 Land- en Tuinbouworganisatie Noord is de agrarische ondernemersorganisatie in de negen provincies boven de Maas, zie verder www.ltonoord.nl. 65 De ontwikkeling van dit terrein vind plaats met een EU-subsidie uit het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling, zie www.kansenvoorwest.nl onder Projecten (15 december 2012). Dit toont des te duidelijker dat ook op Europees niveau onderlinge afstemming ver te zoeken is. 68


Vecht. Voor het identificeren van de verschillende stakeholders en hun eisen is de uitwerking ook niet nodig geacht. Rijnland heeft deze informatie op een andere manier vergaard. Mogelijkheid tot participatie De beleidsmatige processen zijn voor wat betreft participatie niet gericht op de individuele burger, wel op stakeholders, in de zin van overkoepelende belangenorganisaties en bestuursorganen. Zij kunnen bij deze processen participeren via zogenoemde workshops die worden georganiseerd door het hoogheemraadschap. Als het gaat om een afweging die op nationaal niveau plaats moet vinden, dan is het lastig om voor die afweging een volwaardig participatieproces te doorlopen. Dit komt omdat uiteindelijk toch een beslissing genomen moet worden die tot nadelige gevolgen voor een of meer van de stakeholders zal leiden, terwijl het voor andere stakeholders anderzijds positieve gevolgen zal hebben. Wel worden bijvoorbeeld bepaalde toekomstperspectieven overdacht, waarbij aan georganiseerde dwarsdenkers als bijvoorbeeld studenten wordt gevraagd om commentaar te geven en zo mogelijk met nieuwe of andere ideeën te komen. De gevolgen van klimaatverandering liggen met name in de toekomst en vragen om anticipatief waterbeheer, wat zich kenmerkt door een hoog abstractieniveau. Ter illustratie wordt gewezen op de opkomst bij informatieavonden die worden gehouden over het Waterbeheerplan waar maar een gering aantal mensen aanwezig is, terwijl de opkomst bij een dergelijke avond over een peilbesluit voor een beperkt gebied wel het vijftigvoudige kan bedragen. Deze problemen ten aanzien van participatie werken ook door in het Deltaprogramma. De urgentie van de beschikbaarheid van voldoende zoet water laat zich moeilijk uitleggen. Ondanks dat de participatie primair gericht verloopt via de regionale afdelingen van watergebruiksfuncties, kunnen burgers op sommige momenten meedenken en meepraten via georganiseerde bijeenkomsten door de deelprogramma’s, maar ook via decentrale overheden.66 Uiteindelijk zal het Deltaprogramma zijn weerslag krijgen in de opvolger van het Nationaal Waterplan. Dit plan zal worden vastgesteld na een formele inspraakprocedure op grond van afdeling 3.4 van de Awb. Naar de stellige overtuiging van Kern dient participatie ook voor het bestuursorgaan behapbaar te blijven en heeft het betrekken van een breed publiek slechts beperkte meerwaarde bij lange termijnbeleidsvorming. Wel kun je daar sterk in spelen op de communicatie. Bij de lokale uitwerking van generiek beleid kun je wel burgers bij de besluitvorming betrekken. Vervolgens neem je bij de algemene beleidsvorming nuttige elementen mee die bij een lokale uitwerking naar voren zijn gekomen. Zo ontstaat er een wisselwerking, die veel effectiever wordt geacht dan het betrekken van de burger bij het abstracte beleid. Bereidheid De verschillende stakeholders, die de urgentie zien, zijn ook bereid om te participeren. Het besef van urgentie ontbreekt echter bij met name provincies en gemeenten. De andere stakeholders achten dit relevant, aangezien de beschikbaarheid van zoet water raakt aan essentiële zaken en processen binnen de samenleving of meer specifiek de belangen die door de organisaties worden vertegenwoordigd. Al de organisaties zijn bereid om te participeren, maar die bereidheid is wel sterk gerelateerd aan de mogelijkheden die de organisaties hebben, oftewel de vraag in hoeverre ze zijn toegerust. Toegerust zijn De meeste stakeholders ontbreekt het aan voldoende middelen. LTO bijvoorbeeld heeft van de stakeholders de meeste middelen en is ook sterk regionaal georganiseerd. Zij komen dan ook redelijk trouw op de door overheden georganiseerde bijeenkomsten. Voor de andere is het 66 Aldus het antwoord onder ‘Veelgestelde vragen’ op www.deltacommissaris.nl, onder ‘Onderwerpen’ (15 december 2012). 69


een kwestie van prioritering. Natuurmonumenten heeft bijvoorbeeld maar vier hydrologen in dienst, waarbij het dus ontbreekt aan voldoende tijd. De visserij en de scheepvaart ontbreekt het juist meer aan tijd. Zij kunnen iedere dag wel naar een bijeenkomst die voor hen relevant is. Dat LTO actief is, komt ook doordat het doorheeft dat ze iets te winnen of te verliezen hebben als zij niet uitdrukkelijk hun belang naar voren brengen. De watergebruiksfuncties natuur en drinkwater komen minder, maar zijn nog wel aanwezig. De energiesector is gemiddeld genomen maar aanwezig bij een van de tien bijeenkomsten. Bij door het waterschap georganiseerde bijeenkomsten zijn provincies en gemeenten veelal afwezig, tenzij de problematiek specifiek voor een desbetreffende gemeente speelt, als bijvoorbeeld de gemeente Boskoop waarbij er in de raad en het college ook al nadrukkelijk aandacht is voor in dit geval het belang van de tuinbouw. Naast het gebrek aan tijd en geld ontbreekt het ook aan expertise. Met name is dit het geval voor decentrale overheden, maar ook de industrie en recreatie ontbreekt het aan specialistische kennis. Zeker als tijdens een beleidsproces verschillende concepten worden bedacht, dan is het moeilijk om te begrijpen wat er precies speelt en hoe alles op elkaar volgt en op elkaar inhaakt. De bereidheid en het toegerust-zijn vormen samen ook een afspiegeling van de onderlinge belangenverhouding bij de aanwezigheid van voldoende zoet water. Actief vragen Het Hoogheemraadschap van Rijnland zoekt contact met die belanghebbenden, waarvan zij verwachten dat belang heeft bij de vaststelling van een bepaald type beleid of een te nemen besluit. Als het hoogheemraadschap wil dat een bepaalde sector aanwezig is, dan wordt deze actief benaderd, zo nodig telefonisch, waarbij wordt geprobeerd om tot een datum te komen. Andere sectoren worden alleen maar uitgenodigd. Als voorbeeld werd aangegeven dat het op prijs wordt gesteld als het natuurbelang ook wordt vertegenwoordigd, maar als dit belang afwezig is, dan is er niets aan de hand. Vanaf nationaal niveau wordt participatie sterk afschoven op de regio’s. Weliswaar vindt een enkele keer per jaar het OIM plaats, maar dan staan slechts enkele onderwerpen op de agenda en kunnen de belangen niet goed naar voren komen. Het OIM is meer het informeren van verschillende stakeholders, dan daadwerkelijk door overleg informatie vanuit de stakeholders krijgen met betrekking tot hun belangen. Antwoorden Van de verschillende bijeenkomsten die bedoeld zijn voor participatie wordt wel verslag gelegd, maar daarbij wordt niet aangegeven welke gevolgen dit heeft voor het beleid. Daarbij maakt het weinig verschil of het gaat om nationaal, dan wel regionaal beleid. Het beleid dat uiteindelijk uitmondt in een besluit of planfiguur, volgt in dergelijke gevallen een inspraakronde in de vorm van de uitgebreide uniforme voorbereidingsprocedure op basis van afdeling 3.4 van de Awb. Daarbij dient op de naar voren gebrachte zienswijzen een reactie te worden gegeven en zo krijgen stakeholders wel antwoord na participatie. Nut en noodzaak Als reden voor participatie wordt aangegeven dat de zoetwatervoorziening een probleem is waar je als overheid niet zelfstandig uitkomt. Een waterschap zit aan de kant van het aanbod en dient dat te verdelen. De vraag is echter hoe je de vraag kleiner kunt maken en dit dient te komen vanuit de gebruikers of het publiek. Zij moeten hier zorg voor dragen en dienen tijdens het participatieproces aan te geven wat hun belang is. Het is essentieel om aan de stakeholders duidelijk te maken hoeveel geld het publiek kan verdienen door het beperken van de vraag naar zoet water en hoeveel maatregelen door hen genomen kunnen en moeten worden. De overheid heeft te weinig financiële middelen om deze problematiek volledig te bestrijden en andere partijen zijn dan, aldus Rijnland, ook daarbij nodig. Het belang voor het publiek is dan ook duidelijk. Het publiek dient zich ook te committeren aan oplossingen en te beseffen 70


dat er ook veel is wat het zelf kan doen. Daarnaast vormt het voor het publiek ook een stukje bewustwording en kunnen zij met ideeën komen. Evaluatie Vanuit het nationale spoor vindt er wel een evaluatie plaats van het instrument participatie, maar deze is tot op heden volgens Rijnland nog niet echt uitgevoerd. Ooit is wel nagedacht over een evaluatie. Op regionaal niveau heeft tot op heden nog geen evaluatie plaatsgevonden, maar het gesprek dat is gevoerd voor dit onderzoek heeft wel aanleiding gegeven om op dit punt nog eens na te gaan of evaluatie wenselijk en zinvol kan zijn. 4.3.3.2. Amstel, Gooi en Vecht Bij het Waterschap Amstel, Gooi en Vecht is men zich bewust van de spanning tussen enerzijds participatie of democratische legitimatie en anderzijds efficiency en effectiviteit. Daarom wordt er kritisch nagedacht over het ideaalplaatje dat burgers participeren bij het tot stand komen van beleid en besluitvorming. Zo wordt geregeld afgevraagd door Amstel, Gooi en Vecht of men het publiek weer bij de totstandkoming moet betrekken. Het betrekken van het publiek wordt wel van belang geacht. Wel is het belangrijk om als overheid je momenten te kiezen, anders schiet participatie zijn doel voorbij. Als algemene stelregel wordt daarom door Amstel, Gooi en Vecht gehanteerd dat bij algemene beleidsplannen wel de wettelijke verplichtingen worden nagevolgd, maar niet meer dan dat. Als beleid concreet ziet op een bepaald gebied of een bepaalde maatregel, dan vindt meer overleg en andere participatievormen plaats. Ten aanzien van de participatie bij de meer algemene beleidsplannen wordt nog opgemerkt dat in het geval iemand wil participeren, altijd nog gezocht kan worden naar een mogelijkheid. Bij dit alles speelt ook nog dat participatie het waterschap tijd en geld kost. Het zoetwaterbeleid wordt in het algemeen vastgesteld door middel van het waterbeheerplan, een generiek beleidsplan. Daarnaast wordt het een en ander geregeld via de keur en de legger. Concreet wordt het zoetwaterbeleid vormgegeven door middel van peilbesluiten. De peilbesluiten bevatten streefpeilen, waarbij enige fluctuatie van het peil wel is toegestaan. Bij het opstellen van een peilbesluit vindt allereerst een analyse van het desbetreffende gebied plaats, op basis waarvan ook wordt bepaald of fysieke maatregelen moeten worden genomen om een bepaald peil mogelijk te maken. Het beheergebied van Amstel, Gooi en Vecht kent geen afgesloten boezemsysteem en het water komt voornamelijk vanuit het hoofdwatersysteem, maar ook vanuit de andere waterschappen. Om die reden heeft Amstel, Gooi en Vecht waterakkoorden gesloten met onder andere Rijkswaterstaat, Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden, Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier en Hoogheemraadschap van Rijnland. Een waterakkoord vormt een onderlinge afspraak tussen de verschillende overheden en participatie in de vorm van bijvoorbeeld inspraak is niet mogelijk. Amstel, Gooi en Vecht heeft een regionale uitwerking van de verdringingsreeks. Voor de inlaat van water is het echter afhankelijk van de beschikbare hoeveelheid water in het AmsterdamRijnkanaal en het Noordzeekanaal, die beide onderdeel vormen van het hoofdwatersysteem. De vraag voor Amstel, Gooi en Vecht is echter hoeveel de regionale uitwerking van de verdringingsreeks heeft opgeleverd. Door de uitwerking is wel duidelijk geworden welke functies allemaal binnen het beheergebied van Amstel, Gooi en Vecht aanwezig zijn, de hoeveelheid water die zij vragen en aan welke eisen dit water dient te voldoen. De uitwerking kan nu worden gezien als een goede stap in het bewustwordingsproces bij het publiek en maakt duidelijk hoe je met watertekorten omgaat als Amstel, Gooi en Vecht. Met de regionale uitwerking is meer een dialoog ontstaan met het publiek, maar dit was niet echt van belang voor de prioritering. Mogelijkheid tot participatie Met de verschillende belangrijke stakeholders, die zijn geïdentificeerd bij de vaststelling van de regionale uitwerking van de verdringingsreeks, wordt doorlopend de dialoog aangegaan. 71


Zo wordt bijvoorbeeld gewezen op de mogelijkheid om een flexibel peil vast te stellen. Dit is bijvoorbeeld een middel om enerzijds de watervraag te verminderen en anderzijds natuurontwikkeling te stimuleren. In een dergelijk geval vindt onderzoek plaats samen met de verschillende betrokken stakeholders. Bij de zoetwatervoorziening zijn alle watergebruikers stakeholder. In theorie zou je alle burgers daaronder kunnen scharen. Bij planfiguren zijn er inspraakmogelijkheden voor welke stakeholder dan ook, en daarmee ook voor burgers. Er wordt niet actief naar participatie door burgers gezocht, tenzij plannen worden ontwikkeld voor een specifiek gebied. Ook dan is participatie echter meer een integraal onderdeel van het geheel van het totstandkomingsproces. Het criterium op basis waarvan wordt bepaald of je wordt aangemerkt als stakeholder is de relatie tot of de betrokkenheid bij de zoetwatervoorziening. Het uitnodigen van grondeigenaren wordt gezien als de verkeerde schaal. Wel wordt bijvoorbeeld een milieuorganisatie uitgenodigd, of de industrie, of energiebedrijven. Voor alles geldt dat diegenen worden uitgenodigd om te participeren die bij Amstel, Gooi en Vecht bekend zijn en die zoet water gebruiken of verbruiken en wiens belang bij het vaststellen van dat beleid aan de orde is. Bereidheid De stakeholders zijn in het algemeen bereid om te participeren bij de vaststelling van beleid. Zij zien wel degelijk het belang van zoet water en ook het belang van het participeren in dat proces. Toegerust zijn De vraag in hoeverre de stakeholders de beschikking hebben over voldoende middelen hangt sterk af van welk belang ze vertegenwoordigen. Zo gaat het bij de landbouw voornamelijk om beleidsvorming die ziet op het veenweidegebied binnen het beheergebied van Amstel, Gooi en Vecht. Natuurbeheerorganisaties hebben het op veel grotere schaal georganiseerd, aangezien zij minder middelen ter beschikking hebben en om die reden efficiënter moeten omgaan met deze middelen. Zij achten het geschikter om op een ander, hoger niveau hun belang naar voren te brengen. Dat verschillende stakeholders niet allemaal voldoende middelen hebben laat zien dat de participatie onvoldoende is. Die conclusie dient echter niet te snel getrokken te worden. Het is namelijk verklaarbaar waarom natuurbeheerorganisaties minder participeren. Zij dienen te bezuinigen en kiezen daarom voor het in een keer goed naar voren brengen van hun belang. Tevens wordt gesteld dat deze organisaties meer gewend zijn aan de ambtelijke wereld en hoe deze werkt, zodat zij gemakkelijker invloed via deze weg uit kunnen oefenen. Binnen de agrarische sector bestaan juist meer verschillende belangen en deze zijn soms individueel gebonden. Actief vragen Het hangt sterk af van het voorwerp van beleid of en hoe participatie wordt vormgegeven. In die zin is het echt maatwerk. Bij het komen tot een regionale uitwerking zijn er bijvoorbeeld regionale debatten georganiseerd waarop ieder die dat wenste zijn mening kon geven. Dergelijke bijeenkomsten worden aangekondigd in het openbaar. Als het gaat om bijvoorbeeld de vaststelling van een watergebiedsplan voor het Naardermeer, dan wordt uit eigen beweging telefonisch contact gezocht met de natuurbeheerder. In een dergelijk geval wordt niet gewacht op de formele mogelijkheden tot inspraak, maar wordt de desbetreffende stakeholder vroegtijdig geïnformeerd. Een waterbeheerder is in veel gevallen afhankelijk van de medewerking van stakeholders en om die reden wordt in die gevallen actief gezocht naar participatie, waarbij brieven worden verstuurd. Het valt niet generiek vast te stellen wanneer gekozen wordt voor het instrument participatie en in welke vorm. Wel is er een gedeelde beleving bij de verantwoordelijke ambtenaren. Bij een watergebiedsplan bijvoorbeeld wordt actief contact gezocht met de verschillende stakeholders.

72


Antwoorden Als participatie is vormgegeven in een procedure als bedoeld in afdeling 3.4 van de Awb, dan worden zienswijzen verwerkt in de uiteindelijke besluitvorming en wordt richting degene die een zienswijze heeft ingediend, geantwoord wat er met zijn zienswijze is gedaan. Als participatie echter niet verloopt volgens de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, dan vindt wel altijd een terugkoppeling plaats; het gesprek wordt afgemaakt. In veel gevallen bestaat de participatie in het samen werken aan een oplossing en dan moet dit gesprek netjes worden afgesloten met feedback. Als er een inspraakmogelijkheid is geweest, dan vindt terugkoppeling plaats per brief. In het kort wordt gezegd dat altijd een terugkoppeling plaatsvindt die past bij de mate en aard van participatie. Nut en noodzaak In het geval participatie gezocht wordt van stakeholders, dan wordt daarbij uitgelegd wat het mogelijke belang van een stakeholder kan zijn. Daarbij wordt vermeld dat dit kan leiden tot betere besluitvorming. Dit toont echter onvoldoende aan wat het nut is van participatie. Eenvoudig gezegd moet een waterschap bepaalde functies in haar beheergebied bedienen en deze functies worden vertegenwoordigd door verschillende stakeholders. Het nut van participatie is dan ook daarin gelegen. In het geval het gaat om het ontwikkelen van beleid op een nieuw beleidsterrein of een belangrijke wijziging op een bestaand beleidsterrein, dan wordt ook aangegeven om welke reden een stakeholder gevraagd wordt om te participeren. In de gevallen dat al eerder participatie vanwege bepaald beleid heeft plaatsgevonden, wordt bekend verondersteld wat het nut is van participatie voor de desbetreffende stakeholder en wordt dit niet meer aangegeven. Evaluatie De vraag of evaluatie van het instrument participatie plaatsvindt, hangt af van de vraag hoe formeel een evaluatie dient te worden gezien. Bij het opstellen van een nieuwe keur heeft een specifieke evaluatie plaatsgevonden, waarbij aan een aantal geselecteerde bewoners is gevraagd om te participeren en naderhand zijn zij bevraagd op hun ervaringen met participatie. Intern vindt wel geregeld een evaluatie plaats, maar niet altijd worden de ervaringen van stakeholders daar bij betrokken. Het wordt een onderdeel van je werk geacht om signalen op te pakken in het geval dat participatie niet goed is verlopen.

4.4.

Conclusie

Het valt op dat eigenlijk bij alle mogelijke vormen van regulering en besluitvorming participatie mogelijk is. De gehanteerde vormen verschillen wel van per instrument. Het valt echter wel op dat veel gebruik wordt gemaakt van de in afdeling 3.4 van de Awb formeel neergelegde voorbereidingsprocedure, waar wel enkele nadelen aan kleven. Rijnland en Amstel, Gooi en Vecht verschillen qua wijze van participatie niet heel sterk, al moet wel worden opgemerkt dat Rijnland in beduidend meer gevallen gebruik maakt van algemene regels, zodat bij de vaststelling de participatie lager is en bij de uitvoering geen participatie mogelijk is. Als we kijken naar de daadwerkelijke participatie, dan valt op dat de verschillende stakeholders verschillende reacties geven. In het kort komt het erop neer dat er meer dan voldoende mogelijkheden zijn om te participeren. Het belang om te participeren wordt ingezien door de verschillende stakeholders en ook onderkend door de waterschappen. De stakeholders zijn echter veelal onvoldoende toegerust om te kunnen participeren. Het ontbreekt hen aan met name tijd en geld en in veel mindere mate aan expertise. De hoeveelheid beschikbare tijd is verder snel gevuld door de vele verschillende participatieprocessen die tegelijk openstaan. De grote hoeveelheid mogelijkheden om te participeren leidt er verder toe dat prioriteiten worden gesteld door de stakeholders en daarmee tot een versnippering van de verschillende belangen die onvoldoende worden gebundeld om zo tot een afgewogen oordeel te komen. Het meer 73


structureren daarvan en ook ineenschuiven met andere aanverwante beleidsterreinen als natuur is dan ook zeer wenselijk. Beide waterschappen vragen in een voorfase al aan de volgens hen van belang zijnde stakeholders om te participeren. Dit kan mogelijk tot gevolg hebben dat een onzichtbare stakeholder onvoldoende kan participeren, en kan in het ergste geval ook leiden tot vriendjespolitiek. Ook aan de terugkoppeling schort het geregeld. Wel is het zo dat Amstel, Gooi en Vecht in de regel meer terugkoppelt, maar dit geschiedt dan vanuit een visie van behoorlijk bestuur: ‘je moet het gesprek afmaken’, en niet vanuit een gedachte dat participatie door een stakeholder om een soort van tegenprestatie vraagt, namelijk wat is het bewezen nut van participatie. In antwoord op de tweede deelvraag in hoeverre bij de in hoofdstuk 3 geïdentificeerd juridische instrumenten in de mogelijkheid wordt voorzien voor participatie bij de normstelling en verdeling, kan gezegd worden dat participatie in theorie vaak op enige wijze mogelijk is. In de praktijk is het echter opmerkelijk te noemen dat de mogelijkheden om te participeren te veel zijn om met geringe middelen effectief te doen laten zijn.

74

5.

ZOETWATERBELEID EN EFFECTUERING

In dit hoofdstuk wordt stilgestaan bij de mogelijkheden om het vastgestelde zoetwaterbeleid te kunnen effectueren. Als eerste wordt een definitie gegeven van het begrip effectuering, waarna ook een verantwoording wordt gegeven van de wijze waarop de effectiviteit wordt getoetst van de mogelijkheden om het zoetwaterbeleid te kunnen effectueren. Na een min of meer algemene beschrijving van de verschillende mogelijkheden om de overheid te kunnen manen tot naleving van vastgesteld beleid en regelgeving, wordt bezien in hoeverre deze mogelijkheden toepassing vinden in de verschillende voor het zoetwaterbeleid relevante juridische instrumenten. Vervolgens zal worden stilgestaan bij de verschillende remedies die er zijn om zoetwaterbeleid te effectueren. Tot slot wordt de praktische invulling in de case studies beschreven.

5.1.

Definitie

Effectuering ziet op de mogelijkheden voor een private actor om te bewerkstelligen dat toepassing wordt gegeven aan mogelijkheden tot naleving en handhaving van de juridische instrumenten. Onder handhaving moet worden verstaan ‘alle handelingen die normconform gedrag kunnen bewerkstelligen’.1 Dit normconform gedrag duidt niet alleen op het gedrag van derden, particulieren of ‘de burger’,2 maar ook op het bewerkstelligen van het bestuur om zelf zich normconform te gedragen, maar ook zorg te dragen dat anderen dit doen.3 Deze handelingen kunnen door verschillende actoren in de samenleving worden bewerkstelligd. Zo kan de laatstgenoemde variant door een ander bestuursorgaan geschieden, waarbij het als interbestuurlijk toezicht kan worden gekwalificeerd.4 Het kan echter ook zijn dat burgers of breder gezegd private actoren willen bewerkstelligen dat een bestuursorgaan zich normconform gedraagt of dat het de inzet van een bepaald instrument wenselijk acht. Bestuurlijke handhaving – de handhaving die geschiedt door bestuursorganen –5 kan worden begrepen in ruime zin. Deze handhaving in ruime zin kan worden onderscheiden in toezicht op de naleving en handhaving in enge zin, waarbij de eerste ziet op de fase waarin wordt onderzocht of een norm is of wordt nageleefd en de laatste de fase waarin een sanctie wordt opgelegd.6 Met name door Michiels is er al op gewezen dat handhaving in ruime zin bij de normstelling begint. ‘Handhaving begint in zekere zin bij de normstelling: als die onverbindend, onduidelijk, ondraaglijk of onuitvoerbaar is, is consequente, effectieve en legitieme handhaving onmogelijk. Handhaving veronderstelt correcte normstelling.’ 7 Die correcte normstelling moet in een ideale situatie tot stand zijn gekomen door participatie van de stakeholders. Althans, dat is de veronderstelling waar in paragraaf 1.2 van wordt 1 2 3 4 5 6 7

Blomberg & Michiels 2001, p. 29. Zie hierover o.m. Schlössels & Zijlstra 2010, p. 941 e.v. die dit ook wel bestuurlijke handhaving noemen. In die zin Backes 2005, p. 2-3. Schlössels & Zijlstra 2010, p. 663. Schlössels & Zijlstra 2010, p. 941. Dit is de handhaving als bedoeld en gereguleerd in hoofdstuk 5 van de Awb. Schlössels & Zijlstra 2010, p. 946. Michiels 2006, p 5. Michiels geeft in het vervolg (p. 6 e.v.) aan dat er volgens hem meer werk gemaakt moet worden van de uitvoerbaarheids- en handhaafbaarheidstoetsen bij de normstelling. Ook Schlössels & Zijlstra 2010, p. 947948 wijzen dit aan als een van de oorzaken van een zogenoemd handhavingstekort. 75


uitgegaan. Maar participatie is niet alleen voldoende, zo kan worden geconcludeerd door het betoog van Michiels om te keren. Correcte normstelling veronderstelt een mogelijkheid voor handhaving. Als beiden aanwezig zijn, dan kan pas echt worden gesproken van legitiem beleid. Als dat legitieme beleid daadwerkelijk leidt tot het bereiken van het doel, dan kan pas worden gesproken van effectief beleid. De vraag die in dit hoofdstuk daarom centraal staat is de volgende. In hoeverre is naleving en handhaving mogelijk van de regulering van het zoetwaterbeleid? Of anders gezegd: welke mogelijkheden heeft een private actor om normconform gedrag door de overheid te bewerkstelligen? In het kader van dit onderzoek wordt dit geduid als de mogelijkheid tot effectuering. 5.1.1. Verantwoording De wijze waarop de effectiviteit wordt getoetst van de mogelijkheden om het zoetwaterbeleid te kunnen effectueren is gebaseerd op verschillende logische vragen die gesteld kunnen worden. Gepoogd is om te bedenken op welke wijze juridische instrumenten effectief kunnen zijn vanuit de optiek van de stakeholder. Daarbij is zoveel mogelijk geprobeerd om aansluiting te zoeken bij de in paragraaf 4.1.2. voor participatie gehanteerde CLEAR-methode. Het is volgens mij van belang om te achterhalen hoe en op welke wijze een stakeholder overgaat tot het gebruiken van juridische instrumenten. Daarbij is het in de case studies noodzakelijk om te achterhalen welke redenen daartoe bepalend zijn. Daarnaast is het mijns inziens van belang dat er mogelijkheden zijn om te zorgen dat een juridisch instrument kan worden gewijzigd en op welke manier dit mogelijk is. Ook is het van belang om te achterhalen op welke wijze een dergelijk instrument kan worden gehandhaafd in de brede zin van het woord en welke mogelijkheden er zijn bij een foutief of onjuist gebruik van een juridisch instrument. Verder kan het vanuit de optiek van een stakeholder wenselijk zijn om de bestaande verdeling van de verschillende stakeholders te veranderen. Tot slot is er de vraag of een mogelijke vergoeding van de schade of enige vorm van compensatie mogelijk is in geval van droogte.

5.2.

Algemene mogelijkheden

Er zijn verschillende fasen te onderscheiden in de periode die direct volgt op de participatiefase en die heeft geleid tot een ontwerpbesluit of -beleid. De eerste fase wordt in het kader van dit onderzoek de vaststellingsfase genoemd. Als eenmaal het besluit of beleid is vastgesteld, en het in bestuursrechtelijke termen onherroepelijk is geworden,8 breekt een nieuwe fase aan die in geval een bestuursrechtelijk rechtsgang gevolgd kan worden wel handhavingsfase – de fase waarin normconform gedrag door de overheid kan worden bewerkstelligd ten aanzien van geldende besluiten of beleid – kan worden genoemd. Parallel aan deze fase kan zijn er ook verschillende mogelijkheden om via de burgerlijke rechter normconform gedrag kan worden bewerkstelligd. Deze fase wordt in dit onderzoek de correctiefase genoemd. Deze laatste fase zal worden besproken nadat de verschillende bestuursrechtelijke mogelijkheden per juridisch instrument zijn geïdentificeerd. De mogelijkheden die er in het algemeen zijn voor de eerste twee genoemde fasen worden hierna per fase beschreven. 5.2.1. Vaststellingsfase Als een juridisch instrument is te kwalificeren als een besluit in de zin van de Awb, dan kan ingevolge artikel 8:1 van de Awb een belanghebbende na vaststelling van een besluit beroep daartegen instellen bij de bestuursrechter, tenzij een situatie als bedoeld in artikel 8:3 tot en met artikel 8:5 van de Awb van toepassing is. Voorafgaand aan het instellen van beroep dient 8

76

Ik ben mij ervan bewust dat beleid niet onherroepelijk kan worden en dat onherroepelijkheid eindig is. Toch wordt in het bestuursrecht gesproken over het onherroepelijk worden van een besluit, waarmee dan wordt gedoeld op het vanaf dat moment niet meer tegen dat specifieke besluit in rechte kan worden opgekomen. Wel is het mogelijk dat feitelijk herroeping kan optreden door een nieuw besluit waarbij een diametrale beslissing wordt genomen.

ZO E T WAT E R B E L E I D E N E F F E C T U E R I N G

ingevolge artikel 7:1, eerste lid, van de Awb bezwaar te worden gemaakt tenzij een van de in die bepaling genoemde situaties aan de orde is. In dit kader is relevant dat ingeval het besluit is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb, geen bezwaar hoeft te worden gemaakt. 5.2.1.1. Bezwaar Het uitgangspunt in bezwaar is dat er een volledige heroverweging plaatsvindt, die overigens beperkt blijft tot de materiële grondslag en de reikwijdte van het primaire besluit en waarbij in beginsel moet worden uitgegaan van de situatie op dat moment, de zogenoemde ex nunctoetsing.9 Door de koppeling tussen beroep en bezwaar, kan alleen bezwaar worden gemaakt tegen besluiten die ook voor beroep vatbaar zijn. Daarnaast maakt de beperking van de beroepsmogelijkheid tot belanghebbende dat er stakeholders kunnen zijn die niet-ontvankelijk worden verklaard in hun bezwaar, omdat zij geen belanghebbende zijn. Dit geldt te meer daar de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State de achterliggende jaren strengere eisen stelt aan de belanghebbendheid van met name belangenorganisaties.10 5.2.1.2. Beroep In beroep zijn mijns inziens daarnaast de volgende zaken van belang in het kader van effectuering, namelijk de omvang van het geding, de wijze en mate van toetsing en het relativiteitsvereiste.11 Omvang van het geding De bestuursrechter dient zich te beperken tot het beoordelen van voor beroep vatbare besluiten, wat dan ook de harde buitengrens bepaalt van een bestuursrechtelijk geschil.12 Het besluit kan worden beschouwd ‘als het document waarmee de procedure wordt ingeleid’.13 Het besluit omvat het petitum en de grondslag van de vordering. Een appellant is, gelet op artikel 6:5 van de Awb, niet gehouden om een vordering in te stellen.14 De vordering is in beginsel de volledige vernietiging van het besluit of in hoger beroep de uitspraak. Een gedeeltelijke vernietiging kan ook worden verzocht, als dit expliciet in het beroepschrift is vermeld, dan wel dit impliciet uit de gronden blijkt.15 Daarbij dient opgemerkt te worden dat de omvang van het geding verder wordt ingeperkt door de in artikel 6:13 van de Awb neergelegde onderdelentrechter.16 In beroep kan niet voor het eerst worden geklaagd over een zelfstandig onderdeel van het aangevallen besluit dat ook reeds in de uniforme openbare voorbereidingsprocedure of in bezwaar naar voren had kunnen worden gebracht. Daartegen kunnen dan ook geen gronden of argumenten

9 10

11 12 13 14 15 16

Zie Schreuder-Vlasblom 2013, p. 485-492. De uitzonderingen op de ex nunc-toetsing worden helder uiteengezet in het al wat oudere artikel van Verheij, Verheij 2003. De eerste uitspraak daartoe is ABRvS 1 oktober 2008 zaak nr. 200801150/1; AB 2008/348 m.nt. F.C.M.A. Michiels. Een helder overzicht biedt ABRvS 15 februari 2012, zaak nr. 201104809/1/T1/A3; AB 2012/81 m.nt. L.J.A. Damen. Zie verder De Graaf, Jans & Tolsma 2009 die deze inperking zelfs in strijd achten met (de geest van) het Verdrag van Aarhus. Anderen, zoals Konijnenbelt 2010, vinden de inperking nog niet ver genoeg gaan. Zie over het belanghebbendebegrip onder de Wabo Van ’t Lam 2011, p. 36-41. Vragen van inhoudelijke aard met betrekking tot het indienen van gronden, de bewijslastverdeling en de zaken die van procesmatige aard zijn als bijvoorbeeld de uitspraakbevoegdheden, laat ik buiten beschouwing, daar dit sterk afhankelijk is van een zaak en het onderwerp. Schreuder-Vlasblom 2013, p. 550-551. Overigens wordt wel een besluit aangenomen, terwijl dat dubieus van aard is, zodat de bestuursrechter toch bevoegd is. Zie bijv. de publieke taak-jurisprudentie en de zelfstandige schadebesluiten, Schlössels & Zijlstra 2010, p. 227. Willemsen 2005, p. 80. Willemsen 2005, p. 80 wijst wel op het onjuiste gebruik van de term vordering, waarbij het resultaat wordt bedoeld, waarop het beroep van een appellant is gericht. Willemsen 2005, p. 81. Zie nader Brugman 2010, p. 104 e.v. Schreuder-Vlasblom 2013, p. 375 ziet artikel 6:13 van de Awb overigens als een codificatie van een beperkte berustingsregel en niet als een beperking van de omvang van het geding. M.i. laat dat echter onverlet dat artikel 6:13 van de Awb feitelijk beperkingen stelt aan hetgeen ter beoordeling van de bestuursrechter voorligt. Zie voor een toepassing van besluitonderdelen op de omgevingsvergunning, ABRvS 9 maart 2011, AB 2011/130 m. nt. A.B. Blomberg en M.A. Grapperhaus. Zie nader Van ’t Lam 2011, p. 41-43. 77


worden aangevoerd.17 Op grond van artikel 8:69, tweede lid, van de Awb heeft de bestuursrechter de verplichting om ambtshalve de rechtsgronden aan te vullen die binnen de harde buitengrens van het geschil vallen.18 Binnen de harde buitengrens van het geschil dient de rechter zich verder te beperken tot de feitelijke grondslag van het geding, mede gelet op artikel 8:69, eerste lid, van de Awb.19 Hij mag echter wel kwesties ambtshalve beoordelen en toetsen20 en overgaan tot ambtshalve aanvulling van de feiten (artikel 8:69, derde lid, van de Awb). Wijze en mate van toetsing De bestuursrechter toetst een besluit in beginsel ex tunc, dat wil zeggen of het besluit rechtmatig is ten tijde van het nemen van het besluit.21 De vraag is echter hoe de bestuursrechter besluiten toetst. Op sommige punten wordt een indringende toets aangelegd en op andere een terughoudende of marginale toets. Het onderscheid is niet heel duidelijk, maar wel kan gesteld worden dat de terughoudende toets wordt aangelegd in zaken waar beleids- of beoordelingsvrijheid bestaat voor het bestuursorgaan.22 Bij beoordelingsvrijheid heeft het bestuursorgaan de bevoegdheid om te bepalen of is voldaan aan de in een wettelijke regeling geformuleerde voorwaarden voor rechtmatige uitoefening van een bevoegdheid.23 Beleidsvrijheid ziet op de vrijheid van het bestuursorgaan, indien het tot de constatering is gekomen dat de bevoegdheidsvoorwaarden zijn vervuld, te bepalen of het zijn bevoegdheid zal gebruiken, en zo ja, hoe.24 Beoordelingsvrijheid wordt door de bestuursrechter indringender getoetst dan beleidsvrijheid.25 Bij beoordelingsvrijheid wordt getoetst of het bestuursorgaan in redelijkheid tot het oordeel heeft kunnen komen. Bij beleidsvrijheid wordt getoetst of de belangen kennelijk onredelijk zijn afgewogen, zodat het bestuursorgaan in strijd met het verbod van willekeur, neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb, heeft gehandeld.26 Naast dat een terughoudende toets wordt aangelegd bij beleids- of beoordelingsvrijheid, geldt dat in het geval er een concreet besluit voorligt exceptieve toetsing plaats kan vinden van de daaraan ten grondslag liggende regelgeving of beleid.27 Voor beleid geldt dat de rechter, in geval hierover gronden worden aangevoerd, dient te beoordelen of het beleid valt binnen de kaders van weten regelgeving. Daarbij wordt dezelfde toets aangelegd als bij beleidsvrijheid, aangezien beleidsregels een uitwerking zijn van die bestuurlijke vrijheid. Daarna wordt bezien in hoeverre het bestuursorgaan in redelijkheid heeft kunnen besluiten of al dan niet sprake is van bijzondere omstandigheden die nopen tot het afwijken van het beleid.28 17 Schreuder-Vlasblom 2013, p. 382-383. Zij betoogt daar dat de onderdelentrechter niet past in het huidige stelsel van de Awb, omdat het afkomstig is uit het stelsel met de getrapte actio popularis. 18 Brugman 2010, p. 119 e.v.; Willemsen 2005, p. 82. 19 Willemsen 2005, p. 82. 20 Dit zijn ook wel de kwesties van openbare orde. Zie Schreuder-Vlasblom 2013, p. 639. 21 Zie echter Verheij 2003 voor de uitzonderingen. 22 Schreuder-Vlasblom 2013, p. 588-589. L.J.A. Damen heeft in 2012 in een reeks van 25 annotaties in AB duidelijk gemaakt dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State inconsequent is in het hanteren van het onderscheid tussen beleids- en beoordelingsvrijheid en welke toets vervolgens moet worden aangelegd. Deze annotaties zijn te vinden via bijvoorbeeld de Kluwer Navigator op ‘Marginale toetsing’. Schreuder-Vlasblom 2013, p. 589, voetnoot 371 en 372 onderschrijft deze kritiek. Het voert te ver om in het kader van dit onderzoek uitgebreid stil te staan bij de onjuistheden in de geannoteerde uitspraken. 23 Schreuder-Vlasblom 2013, p. 588. 24 Schreuder-Vlasblom 2013, p. 588-589. 25 Schreuder-Vlasblom 2013, p. 589. 26 Zie de bekende Maxis/Praxisuitspraak: ABRvS 9 mei 1996, zaak nr. H01.95.0337; AB 1997/93; AB Klassiek 2009/28 m.nt. B.W.N. de Waard. 27 Schreuder-Vlasblom 2013, p. 281. 28 Er zijn vele uitspraken te noemen die dit toetsingskader hanteren. Voor een recent voorbeeld op het terrein van het waterrecht, zie ABRvS 13 februari 2013, zaak nr. 201205501/1/A4.

78


Voor regelgeving, zijnde algemeen verbindende voorschriften, geldt dat een onderscheid gemaakt kan worden tussen de voorschriften die afkomstig zijn van de centrale overheid of van een decentrale overheid. Zo mag een wet in formele zin niet worden getoetst aan de Grondwet (art. 120 van de Grondwet) en fundamentele rechtsbeginselen,29 terwijl dit wel opgaat voor lagere wetgeving.30 In het laatste geval dient wel een terughoudende toets te worden aangelegd die er praktisch op neer komt dat wordt getoetst aan het willekeurverbod.31 Bij een mogelijke strijd kan dit uiteindelijk leiden tot onverbindendverklaring van een (deel van het) algemeen verbindend voorschrift als zodanig of buiten toepassinglating in de zaak die dan aan de orde is.32 Relativiteitsvereiste Met de invoering van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht op 1 januari 2013 is het relativiteitsvereiste, dat al gold in het geval de Crisis- en herstelwet (hierna: de Chw) van toepassing was,33 ongewijzigd gaan gelden voor het gehele bestuursprocesrecht. Het vereiste is neergelegd in artikel 8:69a van de Awb. Aan de hand van de tot nu toe gewezen jurisprudentie kan wel worden afgeleid op welke wijze de bestuursrechter omgaat met dit relativiteitsvereiste.34 Zo moet het gaan om het beschermingsbereik van de concreet geschonden norm die wordt gesteld te zijn overschreden.35 Daarnaast moet een verband bestaan tussen de beroepsgrond en de daadwerkelijke reden het besluit aan te vechten.36 Als sprake is van een contrair belang, dan staat het relativiteitsvereiste aan vernietiging in de weg.37 Als een appellant echter een belang heeft dat niet direct wordt beschermd door de ingeroepen rechtsnorm, maar wel parallel daaraan is, dan kan het relativiteitsvereiste niet worden toegepast.38 Verder kan onder omstandigheden het belang van een appellant zodanig verweven zijn met het algemeen belang dat de rechtsnorm beoogt te beschermen, dat niet kan worden gezegd dat de rechtsnorm kennelijk niet strekt tot bescherming van zijn belang.39 Dit laatste is overigens tot op heden alleen nog maar aangenomen voor de Natuurbeschermingswet 1998. De achterliggende gedachte is wellicht gelegen in de bescherming die op grond deze wet aan een gebied toekomt waarin of waarbij appellanten wonen. Het is afwachten of een dergelijke verwevenheid ook bij andere wetten in het algemeen en in het bijzonder op het terrein van het waterbeheer wordt aangenomen. Voor de zoetwatervoorziening geldt dat het algemeen belang met name is gelegen in het faciliteren van de verschillende (individuele) gebruiksfuncties. Mijns inziens zal verwevenheid dan ook niet snel aanwezig worden geacht. Het relativiteitsvereiste kan een belangenorganisatie niet worden tegengeworpen voor zover zij opkomen voor algemene belangen die vallen binnen haar doelstellingen en feitelijke werkzaamheden en deze belangen geheel of ten dele samenvallen met de algemene belangen die de ingeroepen norm beoogt te beschermen.40 Voor het waterrecht is verder nog van belang dat bij toepassing van het relativiteitsvereiste aan formele beginselen van behoorlijk bestuur, als bijvoorbeeld artikel 3:4, tweede lid, van de Awb waarin het evenredigheidsbeginsel is neergelegd, geen zelfstandige betekenis toekomt, maar dat het beschermingsbereik van de onderliggende materiële norm daarvoor bepalend is.41 Jurgens & Widdershoven stellen dat een dergelijk beroep op het evenredigheidsbeginsel niet zal leiden 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41

HR 14 maart 1989, NJ 1989/469. HR 16 mei 1986, NJ 1987/251; AB Klassiek 2009/12 m.nt. R.M. van Male. HR 16 mei 1986, NJ 1987/251; AB Klassiek 2009/12 m.nt. R.M. van Male. Zie daarover ook Schutgens 2009, p. 9-10. Het vereiste is neergelegd in artikel 1.9 van de Chw. Zie ook Schueler 2011a en Schueler 2011b. ABRvS 19 januari 2011, zaak nr. 201006426/1/R2; AB 2011/47 m.nt. A.A.J. de Gier en B.W.N. de Waard. ABRvS 19 januari 2011, zaak nr. 201006426/1/R2; AB 2011/47 m.nt. A.A.J. de Gier en B.W.N. de Waard. ABRvS 13 juli 2011, zaak nr. 201006731/1/M3. ABRvS 13 juli 2011, zaak nr. 201008514/1/M3. ABRvS 17 oktober 2012, zaak nr. 201204708/1/R4. ABRvS 14 september 2011, zaak nr. 201011817/1/R2. ABRvS 18 juli 2012, zaak nr. 201113488/1/A2. 79


tot een beperking.42 Gelet echter op de huidige stand van het recht acht ik dat onjuist. Door de bestuursrechter zal moeten worden beoordeeld of het belang van een appellant een belang is dat wordt beschermd in de Waterwet. De belangen zijn uitdrukkelijk te vinden in artikel 2.1 van de Waterwet. Een agrariër die ageert tegen vernatting van zijn land door bijvoorbeeld een peilbesluit, zal dan geen beroep kunnen doen op het evenredigheidsbeginsel, aangezien bij een strikte lezing van de doelstellingen van de Waterwet zijn belang van het voortbestaan van zijn bedrijf niet wordt beschermd. Dit geldt evenzeer voor eventuele watervergunningen die zijn verleend. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State past het relativiteitsvereiste op verschillende momenten toe.43 Letterlijk de tekst van de bepaling volgend kan geconcludeerd worden dat eerst na een inhoudelijke beoordeling van de gronden wordt overgegaan tot toepassing van het relativiteitsvereiste, waarbij het kan worden gezien als een lex specialis van artikel 8:72, eerste lid, van de Awb. Echter, uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de wetgever oorspronkelijk voor ogen had dat voorafgaand aan een inhoudelijke beoordeling wordt geoordeeld over het belang dat de ingeroepen rechtsregel beoogt te beschermen en dit onderscheid later heeft losgelaten.44 Een vaste volgorde is niet aanwezig.45 Modderman betoogt dat, gelet op het doel van de Chw, het een terechte keuze is van de wetgever de rechter de vrijheid te geven om te kiezen welke volgorde hij hanteert. Zelf geeft hij de voorkeur voor de laatstgenoemde benadering – eerst relativiteit, daarna inhoudelijk – omdat dit in het belang is van de proceseconomie en het bieden van duidelijkheid aan partijen. 5.2.2. Handhavingsfase De handhavingsfase valt uiteen in de mogelijkheid die er is om te verzoeken om handhavend optreden door middel van het toepassen van een van de bestuurlijke handhavingsmiddelen als bedoeld in hoofdstuk 5 van de Awb of het intrekken van een verleende watervergunning als bestuurlijke sanctie en de mogelijkheid om het reeds vastgestelde besluit of beleid te herzien. 5.2.2.1. Bestuurlijke handhaving Een besluit tot oplegging van een last onder bestuursdwang, dan wel een last onder dwangsom dient in beginsel door een bestuursorgaan na het constateren van een overtreding te worden genomen. Daar de oplegging van een last een beschikking is in de zin van de Awb, kan deze ook worden genomen op een aanvraag van een belanghebbende, het zogenoemde verzoek om toepassing van bestuurlijke handhavingsmiddelen. Voor het bestuursorgaan is er de zogenoemde beginselplicht tot handhaving.46 De standaardoverweging van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State luidt aldus: Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. In gevallen waarin het bestuursorgaan in dat kader redelijk te achten beleid voert, bijvoorbeeld inhoudend dat het bestuursorgaan de overtreder in bepaalde gevallen eerst waarschuwt en gelegenheid biedt tot herstel voordat het een handhavingsbesluit voorbereidt, dient het zich echter in beginsel aan dit beleid te houden. Dit laat onverlet dat het bestuursorgaan slechts onder bijzondere 42 Jurgens & Widdershoven 2006, p. 177. 43 Modderman 2012 onderscheid een zestal verschillende mogelijkheden. M.i. zijn er twee, namelijk eerst inhoudelijk de grond beoordelen, waarna bij gegrondverklaring wordt bezien of aan het relativiteitsvereiste wordt voldaan, of er wordt eerst bezien of de ingeroepen rechtsregel of –beginsel strekt tot bescherming van de belangen van de degene die zich daarop beroept, waarna bij een positief oordeel inhoudelijk op de gronden wordt ingegaan. 44 Zie Modderman 2012 voor een korte uiteenzetting. 45 Modderman 2012 concludeert dat na een analyse van de uitspraken van de Afdeling in de periode van 27 oktober 2010 tot en met 4 januari 2012 en een interview met P.J.J. van Buuren, staatsraad. 46 Zie over de oorsprong en inhoud van deze beginselplicht, Michiels 2011. Zie verder ook Polak 2005.

80


omstandigheden van het opleggen van een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom mag afzien. Dergelijke omstandigheden kunnen zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat, of als het opleggen van een dergelijke last zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat in die concrete situatie van het opleggen van die last behoort te worden afgezien.47 Een beschikking op de aanvraag, positief of negatief, kan in rechte worden aangevochten daar bezwaar en beroep tegen een dergelijke beslissing openstaat. Voor bestuurlijke handhaving zijn ingevolge artikel 8.6 van de Waterwet verder paragrafen 5.2 en 5.5 van de Wabo van overeenkomstige toepassing. Paragraaf 5.2 ziet op de afstemming en coördinatie tussen de verschillende tot handhaving bevoegde bestuursorganen in het belang van een doelmatige handhaving en paragraaf 5.5 is sinds 1 oktober 2012 met de invoering van de Wet revitalisering generiek toezicht komen te vervallen. Naast de mogelijkheid om een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te leggen, bestaat er bij wijze van bestraffende sanctie ook de bevoegdheid tot het intrekken van een verleende watervergunning. Een watervergunning kan door het bevoegd gezag, de waterbeheerder die bevoegd is tot het afgeven van de watervergunning, op grond van artikel 8.4 van de Waterwet geheel of gedeeltelijk worden ingetrokken. 5.2.2.2. Herziening Onder herziening wordt niet verstaan het buitengewoon rechtsmiddel dat openstaat tegen een onherroepelijke einduitspraak.48 Het ziet op de mogelijkheid om een bestaande situatie opnieuw te bezien, althans de mogelijkheid om daarvoor zorg te dragen. Het wijzigen of aanvullen van de watervergunning is ingevolge artikel 6.22, eerste lid, van de Waterwet ambtshalve mogelijk.49 Het is onduidelijk of een stakeholder het waterschap kan vragen of verzoeken om een watervergunning te wijzigen of aan te vullen.50 Het intrekken van een watervergunning is ingevolge artikel 6.22, derde lid, van de Waterwet mogelijk op verzoek van de vergunninghouder indien de doelstellingen van de Waterwet niet in gevaar komen, als de watervergunning wegens gewijzigde feiten of omstandigheden niet langer toelaatbaar is in het licht van de doelstellingen of indien een internationaalrechtelijk voorschrift daartoe verplicht. Voor een milieuvergunning geldt dat er een actualiseringsplicht geldt op grond van artikel 2.30 47 Deze, ten opzichte van eerdere jurisprudentie gepreciseerde, overweging is voor het eerst opgenomen in ABRvS 5 oktober 2011, zaak nr. 201010199/1/M2; AB 2011/307 m.nt. F.R. Vermeer. Het lijkt erop dat Michiels, die deel uitmaakte van de desbetreffende zittingskamer, hiermee zijn eerdere pleidooi in Michiels 2006, p. 20 voor het belang van plannen, programma’s en beleidsregels ten behoeve van het nemen van ‘strakkere’ handhavingsbesluiten die in het belang zijn van de rechtszekerheid van de burger, handen en voeten heeft kunnen geven. 48 Zie daarover bijvoorbeeld De Poorter 2006b. 49 Zie nader Van Rijswick 2011b, p. 152-153. 50 De memorie van toelichting (Kamerstukken II 2006/07, 30 818, nr. 3, p. 124) meldt dat dit op aanvraag van een vergunninghouder, maar ook op aanvraag van een derde belanghebbende kan. Echter, m.i. moet een onderscheid gemaakt worden tussen de ‘gewone’ intrekking die al dan niet op verzoek van vergunninghouder geschiedt, en de intrekking in het kader van bestuurlijke handhaving. Aanvankelijk waren beide vormen van intrekking in hetzelfde artikel geregeld, maar op advies van de Raad van State is dit gewijzigd (Kamerstukken II 2006/07, 30 818, nr. 4, p. 12-13). Ter vergelijking kan worden gewezen op het regime in de Natuurbeschermingswet 1998. Ingevolge artikel 43, tweede lid, onder d, van de Natuurbeschermingswet 1998 kan een vergunning worden ingetrokken of gewijzigd indien de omstandigheden sedert het tijdstip waarop de vergunning is verleend zodanig zijn gewijzigd, dat deze niet, niet zonder beperkingen of slechts onder andere beperkingen of voorwaarden zou zijn verleend indien deze omstandigheden op het tijdstip waarop de vergunning is verleend zou hebben bestaan. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS 27 juli 2011, zaak nr. 201002690/1/R2) heeft aangenomen dat een dergelijk verzoek door iedere belanghebbende kan worden ingediend. Aangezien dat ziet op de specifieke situatie dat een vergunning, al dan niet beperkt, niet zou worden verleend, en de Natuurbeschermingswet 1998 geen bepalingen kent in het kader van bestuurlijke handhaving van een Nbw-vergunning lijkt mij deze situatie niet vergelijkbaar met het Waterwet-regime en kan een derde belanghebbende mijns inziens in het kader van de ‘gewone’ intrekking het bestuursorgaan niet verzoeken om de watervergunning te wijzigen of in te trekken. 81


van de Wabo. Daarnaast geldt een min of meer vergelijkbaar wijzigings- en intrekkingsregime als onder de Waterwet (artikel 2.33 van de Wabo). Uiteraard is het altijd mogelijk om door middel van meldingen aan het bevoegd gezag zorg te dragen voor het aanpassen van een vergunning. Daarnaast kan door middel van lobbyen worden geprobeerd om het bestaande beleid- en regelgeving aan te passen in de door een stakeholder gewenste richting. Daarbij spelen min of meer dezelfde problemen als bij participatie.

5.3

Toepassing

De mogelijkheden die er zijn variëren per instrument. Hierna wordt ingegaan op de verschillende manieren om als stakeholder te effectueren. Daarbij zijn de instrumenten waarop die mogelijkheid van toepassing is, aangegeven. 5.3.1. Waterplan Een waterplan is niet voor beroep vatbaar op grond van artikel 8.5, eerste lid, van de Awb, daar in Bijlage 1 bij de Awb onder de Waterwet de artikelen 4.1 en 4.4 zijn genoemd als zijnde besluiten waartegen geen beroep bij de bestuursrechter openstaat. Wel geldt ingevolge artikel 4.8, eerste lid, van de Waterwet voor het bestuursorgaan dat een waterplan heeft vastgesteld de verplichting om dat plan iedere zes jaar te herzien. Tussentijdse herziening is echter mogelijk. 5.3.2. Waterakkoord Een waterakkoord is een bestuursovereenkomst waarbij alleen bestuursorganen partij zijn. Zij zijn dan ook degenen die een beroep zouden kunnen instellen tegen een waterakkoord, zij het dat het waterakkoord geen besluit is in de zin van de Awb. Volgens Tonnaer, Snijders & Schönfeld is dit gelegen in de omstandigheid dat het een meerzijdige rechtshandeling is.51 Het zich niet houden aan een waterakkoord door een bestuursorgaan kan niet worden aangevochten, aangezien de verplichtingen die voortvloeien uit een waterakkoord kunnen worden aangemerkt als inspanningsverplichtingen.52 Overigens kan in een dergelijk geval bij de burgerlijke rechter om schadevergoeding wegens wanprestatie worden gevraagd.53 Derden kunnen geen beroep instellen tegen het waterakkoord zelf, terwijl een honorering van een beroep op een bestuursovereenkomst in een procedure tegen een voor beroep vatbaar uitvoeringsbesluit niet snel aan de orde is.54 Een eventuele onrechtmatige daadsactie via de burgerlijke rechter zal mijns inziens moeizaam verlopen vanwege de eisen die aan een onrechtmatige daad worden gesteld. 5.3.3. Algemene regels Algemene regels zijn neergelegd in algemeen verbindende voorschriften en daartegen staat, aldus artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb geen beroep open. Ook staat tegen de veelal vereiste melding geen beroep open.55

51 Tonnaer, Snijders & Schönfeld 2013a, p. 13. 52 Zie ABRvS 27 juni 2012, zaak nr. 201108336/1/T1/R1; AB 2012/287 m.nt. A.A.J. de Gier. Het betreft overigens een bestuursovereenkomst die in het kader van de Wro niet meer kan inhouden dan een inspanningsverplichting. Hoewel Tonnaer, Snijders & Schönfeld 2013a, p. 12-13 nog wel enige twijfel hebben of dit opgaat voor alle bestuursovereenkomsten die zien op andere wetten dan de Wro, ben ik van mening dat dit ook opgaat voor andere wetten. Zie ook ABRvS 13 maart 2013, zaak nr. 201112700/1/A4 waarin ook voorbij wordt gegaan aan een mediationovereenkomst. Overigens bieden Tonnaer, Snijders & Schönfeld 2013b een voorstel voor de opname van algemene bepalingen over bestuursovereenkomsten in de voorgestelde Omgevingswet. 53 Tonnaer, Snijders & Schönfeld 2013a, p. 13. 54 Tonnaer, Snijders & Schönfeld 2013a, p. 13. 55 ABRvS 11 april 2008, zaak nr. 200801064/3.

82


Om een oordeel te krijgen over de algemene regels zelf is exceptieve toetsing in het kader van een handhavingsbesluit mogelijk. Naleving van algemene regels is mogelijk door het verzoeken om handhavend optreden. 5.3.4. Bestemmingsplan Het bestemmingsplan is neergelegd in een algemeen verbindend voorschrift. Toch staat hiertegen ingevolge artikel 8:6 van de Awb in samenhang bezien met artikel 2 van Bijlage 2 van de Awb in eerste en enige aanleg beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De watertoets, het onderdeel dat in het bestemmingsplan de belangen van een goede zoetwatervoorziening probeert te garanderen, kan dan worden aangevochten, waarbij gesteld kan worden dat het niet in het belang is van een goede ruimtelijke ordening, of dat deze ontbreekt. Echter, een overlegverplichting die niet wordt nagekomen, kan vanwege het relativiteitsvereiste niet leiden tot vernietiging.56 Het aspect van de watertoets kan dan in een dergelijk geval alleen door de waterbeheerder worden aangevoerd en niet door een van de andere stakeholders. 5.3.5. Peilbesluit en GGOR Een peilbesluit is een besluit waartegen in rechte kan worden opgekomen bij de bestuursrechter als men belanghebbende is. Daarbij wordt een terughoudende toets aangelegd voor wat betreft de subsidiariteit, de vraag of een peilbesluit een daartoe geëigend middel is.57 Daarnaast wordt alleen getoetst of het waterschap in redelijkheid de belangen heeft afgewogen waarmee tot een peil is gekomen.58 Ook een terughoudende toets wordt aangelegd bij de vraag of het peilbesluit in overeenstemming is met het GGOR.59 Om de bestuursrechter te bewegen tot vernietiging van het peilbesluit te komen, omdat een ander peil noodzakelijk is, zal vaak een deskundigenrapport moeten worden overgelegd.60 5.3.6. Onttrekkingen Oppervlaktewater Een onttrekking aan het oppervlaktewater is voor wat betreft Rijnland veelal meldingsplichtig en soms vergunningplichtig, terwijl een onttrekking voor Amstel, Gooi en Vecht altijd vergunningplichtig is. In het geval een onttrekking wordt gereguleerd met algemene regels, dan kan een verzoek om handhaving worden gedaan in het geval de grenswaarden of mogelijke meetverplichtingen worden overtreden. Grondwater Voor grondwateronttrekkingen geldt hetzelfde als bij oppervlaktewateronttrekkingen. Al naar gelang de vraag of kan worden volstaan met een melding, dan wel een vergunning is vereist, is het de vraag in hoeverre effectuering mogelijk is. Onttrekkingsverbod/beregeningsverbod Een onttrekkingsverbod zal in de meeste gevallen niet een voor beroep vatbaar besluit opleveren. Meestal is sprake van een algemeen verbindend voorschrift, omdat het een algemene werking naar personen, gevallen, tijd en plaats heeft. Het verbod geldt voor eenieder, leent zich voor herhaalde toepassing, geldt gedurende een periode van droogte en geldt voor een (deel van het) beheergebied van een waterschap. Als het onttrekkingsverbod echter dusdanig specifiek 56 57 58 59 60

ABRvS 8 februari 2012, zaak nr. 201100875/1/R2. Zie ABRvS 27 maart 2013, zaak nr. 201108064/1/A4, r.o. 8 e.v. ABRvS 27 maart 2013, zaak nr. 201108064/1/A4, r.o. 9 e.v. ABRvS 27 maart 2013, zaak nr. 201107909/1/A4, r.o. 5 e.v. Zie bijv. ABRvS 27 maart 2013, zaak nr. 201112517/1/A4, r.o. 7 e.v. 83


is opgesteld, dan kan het zijn dat het niet is aan te merken als een algemeen verbindend voorschrift en staat alsnog bezwaar en beroep open. 5.3.7. Warmtelozingen Tegen een warmtelozing die plaatsvindt na een melding is niet mogelijk om de ‘rechten’ van de overige stakeholders dan de melder te effectueren. Als een vergunning is vereist, dan staat uiteraard wel bezwaar en beroep open. 5.3.8. Verdringingsreeks De verdringingsreeks is neergelegd in een algemeen verbindend voorschrift en om die reden is er slechts een zeer beperkte mogelijkheid, in de vorm van exceptieve toetsing bij uitvoeringsbesluiten, om als stakeholder effectuering mogelijk te maken. Overigens worden bij toepassing van de verdringingsreeks veelal alleen uitvoeringshandelingen verricht, waartegen geen bezwaar en beroep openstaat.

5.4.

Remedies

Parallel aan de handhavingsfase, met de in de paragraaf 5.2.2. genoemde mogelijkheden, bestaat er de correctiefase. In deze fase worden de mogelijkheden ook wel remedies genoemd. Daarbij wordt gedoeld op de mogelijkheden die er zijn om bij de burgerlijke rechter, en in sommige gevallen de bestuursrechter, op een of andere wijze effectuering af te dwingen, anders dan rechtstreeks betrekking hebbend op de juridische instrumenten. Daarbij kan concreet gedacht worden aan de (on)mogelijkheid om een andere verdeling van zoet water tot stand te brengen, een bepaalde hoeveelheid zoet water te eisen, een verklaring voor recht te vragen en een vergoeding of compensatie van de geleden schade. 5.4.1. Algemeen De burgerlijke rechter dient bevoegd te zijn, maar dit is veelal geen probleem.61 Daarnaast dient echter ook de eiser ontvankelijk te zijn. Bij de ontvankelijkheid spelen twee vereisten. Allereerst moet er een voldoende belang zijn in de zin van artikel 3:303 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW), waarbij van een particulier is vereist dat deze een voldoende subjectief en processueel belang moet hebben bij zijn vordering, terwijl van een overheid al snel wordt aangenomen dat deze belang heeft.62 Aan een belangenorganisatie, die op voet van artikel 3:305a van het BW, procedeert, wordt als belangrijkste eis gesteld dat ze feitelijke werkzaamheden verricht ten behoeve van de belangen die zich voor bundeling lenen.63 Als tweede vereiste bij de ontvankelijkheid speelt de vraag of de burgerlijke rechter bevoegd is. Deze zal zich bevoegd achten als voor de eiser geen bestuursrechtelijke procedure openstaat, dan wel als een voorschrift tot een eiser is gericht.64 Daarnaast zijn er de zogenoemde lastige gevallen, waarbij voor de burgerlijke rechter soms wel en soms geen rol is weggelegd. Als er nog een bestuursrechtelijke procedure openstaat tegen een appellabel besluit, dan acht de burgerlijke rechter zich onbevoegd.65 Als er beroep tegen een besluit open heeft gestaan, maar daar geen gebruik van is gemaakt, dan gaat de burgerlijke rechter in de meeste gevallen uit van de formele rechtskracht van het besluit.66 Het is in strijd met het toetsingverbod als neergelegd in artikel 120 van de Grondwet om wetten in formele zin te toetsen aan de Grondwet, het Statuut voor

61 Schutgens 2009, p. 19. 62 Schutgens 2009, p. 21-22. Wel merkt hij op, p. 104-105, dat de vordering van een overheid in een ‘wetgevingsgeding’ tegen een andere overheid inhoudelijk weinig kans van slagen heeft. 63 Schutgens 2009, p. 22. 64 Schutgens 2009, p. 24-25. 65 Zie Schutgens 2009, p. 26-27 onder verwijzing naar HR 17 december 1999, NJ 2000/87 (Groningen/Raatgever). 66 Schutgens 2009, p. 27-28. Hij merkt op dat de burgerlijke rechter zich in sommige gevallen ook niet bevoegd acht, maar dat het uiteindelijk een formalistische kwestie is. Inhoudelijk is het niet mogelijk om een oordeel van de burgerlijke rechter te krijgen.

84


het Koninkrijk en ongeschreven recht.67 5.4.2. Andere verdeling van zoet water De verdeling van zoet water is gebaseerd op een waterakkoord, zie paragraaf 3.3.2.2., en in tijden van droogte op de verdringingsreeks, zie paragraaf 3.3.2.8. Daarnaast wordt zoet water ook toegekend aan degenen die een watervergunning hebben om zoet water te onttrekken aan oppervlakte- of grondwater. Een vergunning kan worden herzien door wijziging of aanvulling, dan wel worden ingetrokken, zie daarover paragraaf 5.2.2.3. Zoals hiervoor is opgemerkt is het niet mogelijk om tegen het waterakkoord of de verdringingsreeks rechtstreeks in beroep te komen, dan wel via de bestuursrechter effectuering af te dwingen. Kan een andere verdeling worden afgedwongen via de burgerlijke rechter? Het waterakkoord is een bestuursovereenkomst en bij niet-naleving daarvan kan een contractspartij, dus een bestuursorgaan, nakoming vorderen.68 Een derde kan echter alleen door middel van een onrechtmatige daadsactie of een verklaring voor recht uiteindelijk via schadevergoeding naleving afdwingen. De verdringingsreeks is neergelegd in een algemeen verbindend voorschrift. Daar het niet mogelijk is om daartegen bij de bestuursrechter op te komen, zal de burgerlijke rechter zich bevoegd achten. Echter, het zal niet mogelijk zijn voor de burgerlijke rechter om de verdringingsreeks aan te passen, daar hij geen gebod tot wetgeving kan geven.69 Wel is het mogelijk om een verklaring voor recht te vragen.70 5.4.3. Bepaalde hoeveelheid zoet water Tot op heden is er nog geen algemeen afdwingbaar recht op zoet water erkent door de rechter en dit wordt ook niet wenselijk geacht door de waterschappen.71 Wel is er door de wetgever in de Drinkwaterwet aan drinkwaterbedrijven een verplichting tot het leveren van een bepaalde hoeveelheid drinkwater neergelegd en mag een drinkwaterbedrijf niet snel iemand afsluiten van drinkwater, maar dient drinkwater niet kosteloos verstrekt te worden.72 5.4.4. Verklaring voor recht Met het vragen van een verklaring voor recht of een declaratoir vonnis aan de burgerlijke rechter kan komen vast te staan dat een algemeen verbindend voorschrift onverbindend of onrechtmatig moet worden geacht.73 Een verklaring voor recht kan vervolgens gebruikt worden in een eventuele schadevergoedingsprocedure bij de burgerlijke rechter of een procedure bij de bestuursrechter als het gaat om een uitvoeringsbesluit.74 Een declaratoir vonnis geldt alleen

67 Asser/Hartkamp & Sieburgh 2011, p. 333. 68 Zie ook Tonnaer, Snijders & Schönfeld 2013a, p. 13. 69 HR 21 maart 2003, NJ 2003/691 (Waterpakt) en HR 1 oktober 2004, NJ 2004/679 (Faunabescherming/Provincie Fryslân). Zie nader Schutgens 2009, p. 237-267. 70 Schutgens 2009, p. 250. 71 Zie Van Rijswick 2011b, p. 141. Interviews met D. Kern, H. Berger en G.W. van Vliet. 72 Dit vormt een codificatie van de uitspraak van het Hof ’s-Hertogenbosch 2 maart 2010, LJN BL6583, in hoger beroep tegen de uitspraak van de Rechtbank Maastricht 25 juni 2008, LJN BD5759, die het recht op levering van drinkwater liet prevaleren boven het kunnen voldoen aan een betalingsverplichting. Zie daarover nader Van Rijswick 2011b, p. 140-143. 73 Schutgens 2009, p. 86-90 ziet onverbindendverklaring of onrechtmatigverklaring als hetzelfde, terwijl Van Maanen 2000 onverbindendverklaring in het dictum onjuist acht, daar een verklaring van recht alleen tussen partijen dient te gelden en niet een erga omnes werking mag hebben en in strijd wordt geacht met de scheiding der machten. Mijns inziens zoekt Van Maanen teveel achter het dictum en stem ik in met de visie van Schutgens. 74 Dit wordt gebaseerd op het gezag van gewijsde. Schutgens 2009, p. 91 meent dat een declaratoir vonnis ook gezag van gewijsde heeft in een bestuursrechterlijke procedure. Dit lijkt mij juist vanuit het respect over en weer tussen de burgerlijke rechter en de bestuursrechter. Zie voor het respecteren van een oordeel van de bestuursrechter door de burgerlijke rechter HR 8 juli 2011, LJN BP2057; AB 2011/298 m.nt. F.J. van Ommeren en G.A. van der Veen en dit gebeurt ook bij de leer van de formele rechtskracht. 85


tussen partijen en heeft maar een zeer beperkte derdenwerking.75 5.4.5. Vergoeding of compensatie van geleden schade Schadevergoeding kan worden gezien als een vorm van particuliere handhaving van rechten.76 Een verzoek om schadevergoeding kan worden gedaan vanwege onrechtmatig handelen of rechtmatig handelen van de overheid. Het vergoeden van schade vanwege onrechtmatig handelen van de overheid berust op het algemene aansprakelijkheidsrecht van het Burgerlijk Wetboek. Het vergoeden van schade wegens rechtmatig overheidsoptreden berust op het beginsel van égalité devant les charges publiques, dit wordt ook wel nadeelcompensatie genoemd.77 Beide varianten worden hierna besproken. In het kader van dit onderzoek wordt overigens niet stilgestaan bij het per 1 juli 2013 in werking treden van de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten.78 Bij beide varianten staat wel centraal dat alleen diegene die daadwerkelijk schade heeft geleden, een verzoek om vergoeding daartoe kan doen. Algemeen bekend is verder dat met een civielrechtelijke procedure meer tijd en hogere kosten zijn gemoeid. 5.4.5.1. Onrechtmatige overheidsdaad De onrechtmatige overheidsdaad wordt gebaseerd op artikel 6:162 van het Burgerlijk Wetboek. Daarbij dient aan de eisen van een onrechtmatige daad te worden voldaan. Er dient een onrechtmatigheid, oftewel een overtreding van een norm of nalaten van een verplichting te zijn, die toerekenbaar is, waarvan als gevolg schade is opgetreden en waarbij degene die om schade verzoekt ook degene is die door de overtreden norm wordt beschermd. Er zijn bij overheidsaansprakelijkheid ten opzichte van de aansprakelijkheid voor private partijen twee in het oog springende verschillen, namelijk de onrechtmatigheid en het relativiteitsvereiste.79 De onrechtmatigheid van een besluit of wetgeving kan zowel door de bestuursrechter als door de burgerlijke rechter worden vastgesteld, waarbij met een vernietiging van een besluit door de bestuursrechter de onrechtmatigheid van een besluit is gegeven.80 Als de overheid in strijd handelt met het recht, dan is de onrechtmatigheid gegeven en is de overheid in beginsel aansprakelijk.81 In het geval een bestuursorgaan beleids- of beoordelingsvrijheid heeft, dan wordt echter marginaal getoetst, zie paragraaf 5.2.1.2. en zal onrechtmatigheid niet snel zijn gegeven.82 Voor wat betreft de relativiteit geldt dat met de onrechtmatigheid niet direct vaststaat dat aan het relativiteitsvereiste wordt voldaan.83 Het relativiteitsvereiste bij schadevergoeding komt mijns inziens overeen met het relativiteitsvereiste in het bestuursrecht, in zoverre dat in beide gevallen bepaalt dient te worden wat het beschermingsbereik is van de geschonden norm. 75 Schutgens 2009, p. 91-93. 76 Dit wordt in ieder geval betoogd ten aanzien van de doorwerking van Unierecht, Jans, Prechal & Widdershoven 2011, p. 327. Mijns inziens gaat dit op voor alle rechten ongeacht de oorsprong daarvan. Het is echter de vraag of dit voor handelen op basis van nationaal recht in vergelijkbare mate effectief is te achten. Zie verder Faure & De Mot 2012 die ook vertrekken vanuit Europees en Amerikaans recht en met een rechtseconomische achtergrond concluderen dat zelfs in het algemeen vraagtekens zijn te zetten bij de effectiviteit van overheidsaansprakelijkheid. 77 Tjepkema 2010, p. 2-3. 78 Stb. 2013, 50 en Stb. 2013, 162. Dit wetsvoorstel codificeert inhoudelijk grotendeels de bestaande jurisprudentie en wijzigt de rechtsmachtverdeling, zie artikel 8:89 van het voorstel, waarbij de bestuursrechter bij uitsluiting bevoegd is om te oordelen over een verzoek om schadevergoeding wegens een besluit waarover de CRvB of de belastingrechter in hoogste instantie oordeelt; de bestuursrechter verder bevoegd is bij vorderingen tot een bedrag van € 25.000. In het laatste geval blijft de burgerlijke rechter te allen tijde bevoegd. Echter, de bestuursrechter is niet bevoegd als een vordering is ingesteld bij de burgerlijke rechter en de burgerlijke rechter dient zich niet-ontvankelijk te verklaren als nog een procedure bij de bestuursrechter aanhangig is. Volgens een kwalitatief onderzoek van Marseille & Harryvan 2012, p. 61-63 is overigens de civiele procedure meer geschikt. 79 Zie Polak 2012, p. 136. 80 Kortmann 2006, p. 111-112. 81 Polak 2012, p. 138. 82 Polak 2012, p. 138. 83 Polak 2012, p. 147 onder verwijzing naar HR 13 april 2007, AB 2008/16 m.nt. G.A. van der Veen.

86


Bestuursrechtelijk leidt dit tot het niet vernietigen van het besluit, terwijl in het burgerlijk recht bij een verzoek om schadevergoeding leidt tot een afwijzing daarvan. Wel wordt bestuursrechtelijk gezien mijns inziens eerder aan het relativiteitsvereiste voldaan, vanwege het aannemen van parallelle of verweven belangen. Voor de verschillende juridische instrumenten voor het zoetwaterbeleid komt het erop neer dat een bestuursorgaan bij het opstellen van een waterplan volledige beleidsvrijheid toekomt. Ditzelfde geldt voor het sluiten van een waterakkoord en het vaststellen van het GGOR. Ook de verdringingsreeks is inhoudelijk een beleidsmatige keuze. In de gevallen waarbij indirecte toetsing mogelijk is van algemeen verbindende voorschriften zal het buiten toepassing laten of onverbindend verklaren daarvan de onrechtmatigheid geven. Echter, bij al de verzoeken dient rekening te worden gehouden met het relativiteitsvereiste. Het is moeilijk vast te stellen wat het beschermingsbereik is van een geschonden norm.84 Anders dan bij het bestuursrechtelijke relativiteitsvereiste zal privaatrechtelijk meestal worden voldaan aan relativiteit, aangezien in artikel 2.1, eerste lid, van de Waterwet expliciet is bepaald dat de toepassing van de Waterwet is gericht op de voorkoming en waar nodig beperking van waterschaarste, in samenhang met vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen. 5.4.5.2. Rechtmatige overheidsdaad Daar de schadevergoeding op basis van rechtmatig overheidsoptreden is gebaseerd op het égalitébeginsel, dient een bepaalde persoon of groep, die onevenredige nadelige gevolgen ondervindt van rechtmatig overheidsoptreden, die ter behartiging van het algemeen belang wordt verricht, daarvoor te worden gecompenseerd. Als eerste vereiste geldt dat er sprake moet zijn van een speciale last.85 Deze last dient ook nog abnormaal te zijn, dat wil zeggen vallend buiten het normaal maatschappelijk risico.86 De schade dient verder niet te zijn voorzien en daarnaast dient het risico van schade ook niet aanvaard te zijn.87 Een verzoek om nadeelcompensatie kan worden gedaan bij de burgerlijke rechter, waarbij een vordering daartoe wordt gebaseerd op artikel 6:162 van het Burgerlijk Wetboek. De Hoge Raad acht het onrechtmatig als bij rechtmatig handelen het égalitébeginsel niet in acht wordt genomen.88 Daarnaast is het mogelijk om bij de bestuursrechter op te komen tegen zogenoemde schadebesluiten. Daarbij is een onderscheid mogelijk tussen de nevenvordering op basis van artikel 8:73 van de Awb en het zelfstandig schadebesluit. De publiekrechtelijke grondslag tot het nemen van een zelfstandig schadebesluit is het égalitébeginsel. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft daarom de mogelijkheid om een bestuursorgaan te vragen een zelfstandig schadebesluit te nemen opengesteld.89 Daarbij dient echter processuele en materiële connexiteit te bestaan met het schadeveroorzakende besluit. De Waterwet kent een bijzondere nadeelcompensatieregeling die is gebaseerd op het égalitébeginsel.90 In artikel 7.14 van de Waterwet is bepaald dat aan degene die als gevolg van de rechtmatige uitoefening van een taak of bevoegdheid in het kader van het waterbeheer schade lijdt of zal lijden, op zijn verzoek door het betrokken bestuursorgaan een vergoeding wordt toegekend, voor zover de schade redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en voor zover de vergoeding niet of niet voldoende anderszins is verzekerd. In het kader van het waterbeheer is een ruim begrip en dient ook ruim te worden opgevat, zij het dat zoals Groothuijse terecht opmerkt, dit wel beperkt wordt tot de uitoefening van taken of bevoegdheden die voortvloeien uit de Waterwet en de Waterstaatswet.91 Dat er een bijzondere regeling is, betekent dat de burgerlijke rechter zich onbevoegd zal verklaren in een 84 85 86 87 88

Zie bijv. Asser/Hartkamp & Sieburgh 2011, p. 122-125 met vele verschillende voorbeelden. Groothuijse 2009, p. 379-380. Zeer uitvoerig is Tjepkema 2010, p. 355 e.v. Groothuijse 2009, p. 380-381; Tjepkema 2010, p. 409 e.v. Groothuijse 2009, p. 380-381; Tjepkema 2010, p. 480 e.v. De Hoge Raad erkent nog steeds niet een aansprakelijkheid wegens rechtmatig overheidshandelen als zodanig, maar construeert deze nog steeds als een onrechtmatigheid. Zie daarover Tjepkema 2010, p. 119-121. 89 ABRvS 6 mei 1997, AB 1997/229 m.nt. P.J.J. van Buuren (Van Vlodrop). 90 Groothuijse 2009, p. 390-391. 91 Groothuijse 2009, p. 388-389. 87


onrechtmatige daadsactie waarbij nadeelcompensatie wordt gevorderd.92 In het geval dat het opstellen van een waterplan, het sluiten van een waterakkoord, de toepassing van algemene regels op grond van een keur, het nemen van een peilbesluit, het vaststellen van het GGOR of de toepassing van de verdringingsreeks is, dan kan een beroep worden gedaan op deze nadeelcompensatieregeling. Overigens zal in al deze gevallen nauwlettend moeten worden bezien of allereerst sprake is van een speciale last en vervolgens een abnormale last. Het lijkt mij niet voor de hand liggen dat in geval van waterschaarste snel compensatie zal zijn geboden, omdat een gelaedeerde veelal niet speciaal genoeg is, dan wel dat de schade tot op zekere hoogte behoort tot het normaal maatschappelijk risico.

5.5.

Praktische mogelijkheden

Hierna wordt een weergave geboden van de interviews die zijn gehouden met de verschillende stakeholders. In zijn algemeenheid kan gesteld worden dat het lastig was om met dit onderdeel om te gaan in de interviews. Dit had enerzijds te maken met het type mensen dat is geïnterviewd. Het betrof met name mensen die zich bezig houden met het maken van beleid, of het vertegenwoordigen van hun belang hierbij. Anderzijds kwam ook wel duidelijk naar voren dat onder de stakeholders nagenoeg niet hierover wordt nagedacht. Uiteraard komt men wel op tegen besluiten, maar dan alleen als het een concreet geval betreft. Het zijn dan nagenoeg altijd individuele burgers, eventueel met bijstand van een belangenorganisatie. 5.5.1. Algemeen beeld Gemakshalve worden de verschillende belangen in deze paragraaf beschreven en niet onderscheiden in verschillende paragrafen, daar de informatie die ik te weten ben gekomen, zeer beperkt is. Bij de beschrijving is aangesloten bij de volgorde als beschreven in paragraaf 5.1.1. LTO gaat pas over tot het inzetten van een juridisch instrument als alle andere beïnvloedingsmogelijkheden zijn uitgeput en het een zwaarwegend belang betreft, dat een redelijke kans van slagen heeft. Koninklijke Schuttevaer geeft aan dat zij dat bepaalt aan de hand van de ervaring die is opgedaan. De overige belangen hebben überhaupt nooit gedacht aan de mogelijkheid dat het mogelijk is om juridische instrumenten in te schakelen nadat een beslissing is genomen, of omdat er geen juristen bij de organisatie werkzaam zijn. Aanpassing van bestaande juridische instrumenten wordt door hen moeilijk geacht, aangezien dat veelal via ambtelijk overleg en een bewindspersoon naar de Tweede Kamer of een ander vertegenwoordigend orgaan op decentraal niveau moet. Om de belangen veilig te stellen wordt vaak een zienswijze ingediend, zodat beroep altijd mogelijk is. Of uiteindelijk tegen een juridisch instrument wordt geageerd, hangt sterk af van het belang, de kans van slagen en eventueel de direct-belanghebbenden die de organisatie vormen. 5.5.2. Rijnland In de praktijk wordt door stakeholders soms wel verzocht om toepassing van een bepaald juridisch instrument. Het is echter niet: ‘u vraagt, wij draaien’. De cultuur was altijd dat de signalen van stakeholders wel worden meegenomen in de afweging om een bepaald juridisch instrument wel of niet toe te passen of op welke wijze. Bij bepaalde keuzes worden tegenwoordig wel stakeholders gevraagd om advies of om mee te denken. Ter illustratie wordt gewezen op het uitvoering geven aan het Waterakkoord Kleinschalige Water Aanvoervoorzieningen in 2011. Daarbij werden landbouw en natuur uitgenodigd en zo betrokken bij het operationeel beheer. Voor wat betreft natuur werkte dit goed, nu dit leidde tot een eenduidig standpunt. Landbouw was onderling sterk verdeeld en uiteindelijk is wel geprobeerd om de input mee te nemen. Er is geen vaststaande (provinciale) norm voor de minimale hoeveelheid zoet water die geleverd 92 Groothuijse 2009, p. 396.

88


dient te worden. In het toekomstige beleid zal meer in de vorm van verwachtingenmanagement richting de stakeholders worden aangegeven dat ze kunnen rekenen op maximale inspanningen om een bepaalde hoeveelheid aan zoet water te leveren, maar dat het geen norm is. Hiermee wordt geïmpliceerd dat er geen ‘recht op zoet water’ is, dan wel dat dit recht niet onbeperkt is. In het geval dat maatregelen worden genomen bij zoetwatertekort, dan kunnen stakeholders signalen afgeven over de wenselijkheid daarvan. Er wordt zoveel mogelijk getracht om in het beleid aan te geven hoe bij watertekort concreet wordt omgegaan met het peil en dit zoveel mogelijk te objectiveren. Foutieve toepassing van een juridisch instrument is niet snel aan de orde. Als waterbeheerder heb je bevoegdheden en die kun je uitoefenen. Ondanks fouten bij de toepassing, blijft een waterschap een sterke positie houden. Van foutieve toepassing is zeker bij droogte niet snel sprake. Voordat de effecten merkbaar zijn van het in werking stellen van de zogenoemde Tolhuissluisroute, was dit in 2011 al niet meer noodzakelijk. De uitvoering had echter wel ingrijpende gevolgen, maar desondanks behoudt het waterschap een sterke positie bij de beslissing over het wel of niet overgaan tot toepassing van een bepaald instrument. 5.5.3. Amstel, Gooi en Vecht Een stakeholder kan verzoeken om toepassing van een bepaald juridisch instrument. Het is echter de vraag of vervolgens aan dit verzoek gehoor wordt gegeven. Zo zal aanpassing van een peilbesluit niet snel gebeuren op basis van een verzoek van een individuele watergebruiker. Een verandering in het grondgebruik kan uiteraard wel een aanpassing vergen. Daarnaast kan in een dergelijke situatie een watervergunning aangevraagd worden waarbij wordt verzocht om een afwijkend peil. Een verzoek van een stakeholder voor wat betreft de zoetwatervoorziening wordt niet realistisch geacht. Binnen het reguliere beheer van het watersysteem gebeurt dit wel. Zo kan een verzoek om handhavend op te treden worden gedaan tegen een eigenaar die een water niet uitbaggert. Een andere verdeling van de verschillende belangen kan gerealiseerd worden door praktisch te zorgen dat je als stakeholder water krijgt door bijvoorbeeld het plaatsen van een pomp. In dergelijke gevallen zal echter handhavend worden opgetreden. Het wijzigen van positie in de verdringingsreeks wordt onmogelijk geacht. De posities binnen de verdringingsreeks zijn daarvoor niet specifiek genoeg beschreven. Een stakeholder weet niet wat zijn positie is, alleen bij toepassing van de verdringingsreeks merkt hij op een gegeven moment dat hij geen water meer krijgt. Het ‘afkoppelen’ zal naar verwachting echter niet per specifieke gebruiksfunctie gaan, maar per categorie als bedoeld in artikel 2.1 van het Waterbesluit.93 Daarbinnen zal zoveel mogelijk getracht worden om de beschikbare hoeveelheid te verdelen. Het ‘afkoppelen’ zal daarmee dan ook in hele grote stappen gebeuren. Alle agrariërs zitten nu in een categorie, die dan in een keer zal worden ‘afgekoppeld’. Bij de bescherming tegen wateroverlast is een analyse gemaakt van de kapitaalintensiteit van de verschillende gebieden en functies, maar dit is niet het geval bij en kan ook niet geheel worden overgezet op een situatie van watertekort. De individuele stakeholder heeft daarom geen benul van zijn positie. Evaluatie van het instrument effectuering vindt niet plaats. Er kunnen door stakeholders wel klachten worden ingediend, die in behandeling worden genomen. Bij veel meldingen zal toch op een gegeven moment actie ondernomen moeten worden. Daarnaast is het uiteraard mogelijk om te lobbyen bij het bestuur om zo veranderingen te bewerkstelligen. 93 Als eerste zullen dan de overige behoeften worden afgekoppeld, gevolgd door het kleinschalig hoogwaardig gebruik, de nutsvoorzieningen en als laatste pas het waarborgen van de veiligheid tegen overstroming en het voorkomen van onomkeerbare schade. Zie voor de verschillende vormen die daaronder vallen nader paragraaf 3.3.2.8. Overigens is aangegeven door H. Berger dat de door Amstel, Gooi en Vecht voorgestane afkoppeling hem bevreemd en volgens hem niet overeenkomt met de praktijk van de LCW. ‘De LCW tracht de maatschappelijke schade te minimaliseren. Afschakeling per categorie is dan veel te grof, bijvoorbeeld in het IJsselmeergebied vormt categorie 4 ongeveer 80% van de waterbehoefte. Afkoppeling daar zou impliceren dat het IJsselmeer meteen een wateroverschot zou kennen (de wateraanvoer via de IJssel gaat immers gewoon door, terwijl er nauwelijks meer water wordt afgenomen)’. 89


5.6.

Conclusie

Als wordt gekeken naar de mogelijkheden voor effectuering, dan valt op dat er in het algemeen verschillende beperkingen zijn bij de vaststellingsfase, waarvan het relativiteitsvereiste potentieel de meeste problemen zal veroorzaken in de toekomst. Daarnaast is de terughoudende toetsing, vanuit effectuering bezien, een lastig fenomeen. Het bestuursorgaan heeft veel vrijheid om te handelen en als het zich niet geheel houdt aan bepaalde afspraken, dan leidt dat zeker niet in alle gevallen tot aanpassing van een besluit. De handhavingsfase kent beperkte mogelijkheden, waarvan de bestuurlijke handhaving wel de meest gehanteerde en ook eenvoudige procedure is. Er moet dan echter wel een overtreding zijn geconstateerd. Aangezien daarmee een bepaalde verdeling niet kan worden gewijzigd, is het lastig om te effectueren. Herziening is nog omgeven van veel onduidelijkheden voor wat betreft de positie van een andere stakeholder dan het bestuursorgaan. Lobbyen is uiteraard wel mogelijk, maar loopt daarbij weer aan tegen de al in het vorige hoofdstuk genoemde complicaties van participatie ten aanzien van met name de middelen. Veel juridische instrumenten in het zoetwaterbeheer zijn niet vatbaar voor bezwaar en beroep, dan wel kunnen maar beperkt worden gewijzigd gedurende de vaststellingsfase gelet op de hiervoor genoemde beperkingen. Eventueel is het mogelijk om door middel van remedies te bewerkstelligen dat zoetwaterbeleid, zij het niet rechtstreeks, wordt geëffectueerd. Daarbij is het niet mogelijk om een andere verdeling van zoet water af te dwingen, dan wel een bepaalde hoeveelheid zoet water te eisen. Wel kan met behulp van een verklaring voor recht de onrechtmatigheid worden vastgesteld, die eventueel kan resulteren in een schadevergoeding. Overigens kan schadevergoeding ook zelfstandig worden gevraagd door degene die schade heeft geleden. Onrechtmatig overheidsoptreden zal niet snel worden aangenomen in het zoetwaterbeheer, dan wel dat het ontbreken van relativiteit aan vergoeding van de schade in de weg staat. Bij rechtmatig overheidsoptreden zal in de meeste gevallen de nadeelcompensatieregeling in de Waterwet kunnen worden toegepast, hoewel compensatie niet snel geboden zal zijn, aangezien de last voor de gelaedeerde niet snel speciaal, dan wel abnormaal zal zijn ten opzichte van andere stakeholders. Naast als deze beperkingen in de theoretische mogelijkheden maken de praktische mogelijkheden het nog minder mogelijk om te effectueren. Bij de stakeholders bestaat veel onwetendheid over het bestaan van juridische mogelijkheden, dan wel ontbreekt de expertise daartoe. Daarnaast kan worden gesteld dat hetgeen ten aanzien van participatie is geconstateerd met betrekking tot de beschikbare hoeveelheid tijd en geld, ook opgaat voor de juridische procedures, zo niet nog meer. De stakeholders die wel meer weet hadden van de mogelijkheden om te effectueren gaven aan dat effectuering pas wordt toegepast als andere procedures niet meer baten en effectuering kansrijk wordt geacht. Dit leidt ertoe dat de effectuering van de belangen van de stakeholders nog meer onder druk staat. Gelet op de onderzoeksvraag betekent dit dat de effectuering onvoldoende is te achten en hiertegen moeten nadere stappen worden ondernomen. Dit kan allereerst door bewustwording bij de stakeholders dat het ook mogelijk moet zijn om te kunnen effectueren. Dit bewustzijnsproces kan worden ingezet door middel van voorlichting aan de verschillende stakeholders. Daarnaast kan de wetgever het meer mogelijk maken om in bezwaar en beroep te komen tegen de juridische instrumenten en zou de rechter een minder terughoudende toets kunnen passen.

90

6.

BEVINDINGEN

In dit laatste hoofdstuk wordt een antwoord gegeven op de in paragraaf 1.4. gestelde hoofdvraag. Na een beschrijving van de methode en definities, zijn in hoofdstuk 2 de case studies beschreven. De verschillende juridische instrumenten voor het zoetwaterbeheer zijn vervolgens geïdentificeerd in hoofdstuk 3. Het vierde hoofdstuk bevat de mogelijkheden die er zijn voor participatie voor de verschillende stakeholders bij de verschillende instrumenten. In het vorige hoofdstuk zijn de mogelijkheden voor effectuering besproken. De vraag die nu beantwoord wordt, is in hoeverre de juridische instrumenten die er op zien de beschikbaarheid van zoet water te verzekeren vanuit een oogpunt van participatie en effectuering geschikt zijn voor belanghebbenden? Deze vraag is gesteld vanuit de achtergrond van de governance benadering, zie paragraaf 1.3. en 1.4. Om die reden wordt eerst de vraag beantwoord in hoeverre het Nederlandse zoetwaterbeleid uitgaat van de governance benadering. Vervolgens wordt de geschiktheid van de juridische instrumenten die worden gehanteerd in het Nederlandse zoetwaterbeleid beoordeeld vanuit de positie van de stakeholders. Daarna wordt gekomen tot een antwoord op de hoofdvraag. Ten slotte worden enkele aanbevelingen gedaan die kunnen bijdragen aan een versterking van de positie van de stakeholders, vanuit het oogpunt van legitimiteit en impliciet effectiviteit, zie de gehanteerde definitie in paragraaf 1.5.

6.1.

Zoetwaterbeleid en governance benadering

In paragraaf 1.2 is als belangrijkste kenmerk of uitwerking van de governance benadering genoemd de proceduralisering. De focus ligt daarbij op de aanwezigheid van procedurele regels en niet zozeer op inhoudelijke regels. Op basis van de beschrijving van de juridische instrumenten in hoofdstuk 3 wordt per instrument kort weergegeven hoe de beschikbare regels zijn te kwalificeren. Aan het einde wordt de balans opgemaakt. Voor wat betreft waterplannen zijn alleen procedurele regels opgenomen in de Waterwet. Wel bevat de Waterwet een eis waaraan het Nationaal Waterplan dient te voldoen. Het dient namelijk een visie te bevatten op de gewenste ontwikkelingen in verband met de voorkoming en waar nodig beperking van waterschaarste. Ten aanzien van waterakkoorden zijn in de Waterwet ook alleen maar procedurele regels opgenomen, waarbij geldt dat een waterakkoord alleen dient te geschieden met het oog op een samenhangend en doelmatig waterbeheer. Anders is het gesteld met algemene regels. De zogenoemde ‘bijzondere’ algemene regels zijn juist sterk materieel of inhoudelijk van aard. Ze stellen eisen in de vorm van waterhoeveelheden. De ‘gewone’ algemene regels daarentegen zijn veelal procedureel van aard. Binnen de bestemmingsplanprocedure is alleen de watertoets van belang voor het zoetwaterbeleid. In de Wro en daarop gebaseerde regelgeving worden aan de watertoets alleen procedurele eisen gesteld, in die zin dat de watertoets in de vorm van overleg dient te geschieden en dat de resultaten daarvan in de toelichting dient te worden opgenomen. Het peilbesluit en het GGOR zijn gebaseerd op de Waterwet, Waterbesluit en de waterverordeningen. Deze bevatten alleen regels omtrent de wijze waarop een peilbesluit tot stand komt en waarmee rekening dient te worden gehouden. Als gevolg daarvan dient het GGOR in acht te worden genomen. Voor wat betreft onttrekkingen kan worden vastgesteld dat er niet alleen procedurele regels zijn opgenomen ten aanzien van de vergunning of melding, maar ook materiële normen met betrekking tot de hoeveelheid te onttrekken water. Als echter een vergunning is vereist, dan zijn ten aanzien daarvan geen materiële normen opgenomen. Bij een onttrekkingsverbod zijn er geen materiële regels; er is alleen een bevoegdheid tot het instellen van een verbod opgenomen. 91


Als een warmtelozing onder de werking van het Activiteitenbesluit milieubeheer valt, dan bevat dat Activiteitenbesluit milieubeheer de inhoudelijke regels. In het geval een vergunning is vereist, dan moet worden voldaan aan de beste beschikbare technieken. De beste beschikbare technieken zijn neergelegd in zogenoemde BREF-documenten die inhoudelijk eisen stellen aan de gebruikte technieken, maar er zijn geen inhoudelijke regels opgenomen ten aanzien van de hoeveelheid die geloosd mag worden. Die normen zijn te vinden in de NBWbeoordelingssystematiek, maar dat is een beleidsregel. Tot slot is er de verdringingsreeks. De Waterwet, het Waterbesluit en de regionale uitwerking van de verdringingsreeks voor Amstel, Gooi en Vecht in de Waterverordening bevatten alleen de verdringingsreeks als zodanig. Het ligt niet vast in materiële regels wanneer en op welke wijze concreet wordt overgegaan tot toepassing van de verdringingsreeks. Hieronder is schematisch weergegeven welke kwalificatie kan worden gegeven aan de verschillende instrumenten. Daarbij is ervoor gekozen om dit tevens met een kleur aan te merken. De kwalificatie procedureel wordt met blauw aangegeven en indien het voornamelijk materieel wordt gekwalificeerd dan met de kleur groen. Instrument

Kwalificatie

Waterplan

Procedureel

Waterakkoord

Procedureel

Algemene regels

Grotendeels materieel

Bestemmingsplan

Procedureel

Peilbesluit en GGOR

Procedureel

Onttrekkingen

Materieel, voor zover niet vergunningplichtig

Warmtelozingen

Materieel, voor zover niet vergunningplichtig; bij vergunningplicht deels materieel

Verdringingsreeks

Procedureel

Het is opmerkelijk te noemen dat alleen de juridische instrumenten die (oorspronkelijk) afkomstig zijn uit het milieurecht geheel of gedeeltelijk als materieel kunnen worden gekwalificeerd. In het geheel bezien kan worden geconcludeerd dat het zoetwaterbeleid grotendeels wordt gekenmerkt door de governance benadering, daar de grondslag van het zoetwaterbeleid, die te vinden is in de Waterwet, het Waterbesluit en de daaruit voortvloeiende overkoepelende beleidsdocumenten, gekenmerkt wordt door deze benadering. Dat deze benadering is gehanteerd, heeft ook duidelijk gevolgen voor de vormgeving van de verschillende juridische instrumenten.

6.2.

Vormgeving juridische instrumenten

Van de verschillende juridische instrumenten kan worden aangegeven in hoeverre participatie en effectuering mogelijk is door de stakeholders. Hieronder worden de theoretische mogelijkheden voor participatie en effectuering schematisch weergegeven voor de juridische instrumenten. Daarbij zijn tevens de gebruikte kleuren voor de kwalificatie van het juridische instrument in het schema weergegeven (blauw voor procedureel; groen voor grotendeels materieel).

92

BEVINDINGEN

Instrument

Participatie

Effectuering

Waterplan

Voorbereiding: andere overheden

Vaststelling: geen

Vaststelling: afd. 3.4 Awb (actio popularis) Waterakkoord

Voorbereiding: geen Vaststelling: afd. 3.4 Awb (al dan niet impliciet)

Algemene regels

Bestemmingsplan (watertoets)

Voorbereiding en vaststelling in publieke debat: indirecte participatie

Voorbereiding: andere overheden Vaststelling: afd. 3.4 Awb

Handhaving: herziening Remedies: evt. schadevergoeding Vaststelling: geen Handhaving: geen Remedies: evt. schadevergoeding Vaststelling: geen Handhaving: bestuurlijke handhaving Remedies: evt. schadevergoeding Vaststelling: beroep Handhaving: geen Remedies: evt. schadevergoeding

Peilbesluit en GGOR Aanwijzing -> zie algemene regels Vaststelling: Vaststelling: beroep - Voorbereiding: informeel - Vaststelling: afd. 3.4 Awb Onttrekkingen

Voorbereiding: geen Vaststelling: indien vergunning voor grondwateronttrekking en provincie of AGV is bevoegd gezag, dan afd. 3.4 Awb

Warmtelozingen

Voorbereiding: geen Vaststelling: indien vergunning, dan afd. 3.4 Awb

Handhaving: bestuurlijke handhaving Remedies: evt. schadevergoeding Vaststelling: indien vergunning, dan beroep Handhaving: bestuurlijke handhaving; indien vergunning, dan ook herziening Remedies: evt. schadevergoeding Vaststelling: indien vergunning, dan beroep Handhaving: bestuurlijke handhaving; indien vergunning, dan ook herziening Remedies: evt. schadevergoeding

Verdringingsreeks

Vaststelling:

Vaststelling: geen

- Voorbereiding: ‘workshops’

Handhaving: geen

- Vaststelling: publieke debat

Remedies: evt. schadevergoeding

Toepassing: overleg overheden

93


Uit dit overzicht kunnen de volgende zaken worden afgeleid. Met betrekking tot de participatie bij de voorbereiding allereerst dat dit bij de regels die meer materieel van aard zijn, met uitzondering van algemene regels, veelal niet mogelijk is. Ten tweede dat bij de procedurele regels vaker participatie mogelijk is bij de voorbereiding, maar dat deze veelal op informele wijze is, dan wel alleen bestaat uit overleg met andere overheden. Ten aanzien van de vaststellingsfase is participatie wisselend mogelijk. Meestal geschiedt dit in de vorm van afdeling 3.4 van de Awb (of daarop gelijkend) In geval sprake is van algemene regels, opgenomen in een algemeen verbindend voorschrift, dan geschiedt de vaststelling in het publieke debat. Effectuering kenmerkt zich door een drietal fasen, namelijk vaststelling, handhaving en remedies. De vaststellingsfase biedt weinig perspectief, aangezien er alleen tegen bestemmingsplannen, peilbesluiten en eventuele vergunningen voor grondwateronttrekkingen of warmtelozingen beroep openstaat. Bezwaar is, vanwege de toepassing van afdeling 3.4 van de Awb in die gevallen, niet mogelijk. De handhavingsfase is ook zeer beperkt. Bestuurlijke handhavingsmiddelen kunnen alleen worden toegepast ten aanzien van overtredingen van algemene regels, peilbesluiten en onttrekkings- en warmtelozingsvergunning. Als we letten op de remedies, dan geldt dat eventueel alleen schadevergoeding mogelijk is, zij het onder de voorwaarden en met de beperkingen als genoemd in paragraaf 5.3.5.

6.3.

Praktijk

Niet alleen de vormgeving van de juridische instrumenten met daarbij de procedurele beperkingen staan participatie en effectuering in de weg. Participatie en effectuering staat of valt met de praktische mogelijkheden van de stakeholders om te kunnen participeren en effectueren. Daarbij geldt voor participatie dat er genoeg, zo niet teveel mogelijkheden zijn om te kunnen participeren, maar dat het met name aan tijd en geld ontbreekt. Het ontbreken van expertise is minder aan de orde. Bij participatie vindt verder in voldoende mate terugkoppeling plaats en zien stakeholders ruim voldoende het nut in van participatie voor het ontwikkelen van zoetwaterbeleid. Als echter wordt gelet op de effectuering, dan valt op dat afgezien van de weinige theoretische mogelijkheden, ook praktisch weinig invulling wordt gegeven door de stakeholders aan effectuering. Indien ze al bekend zijn met de mogelijkheden, dan ontbreekt vaak de expertise om daadwerkelijk over te gaan tot effectuering. Afgezien daarvan zal mijns inziens een gebrek aan de middelen tijd en geld nog tot een grotere beperking leiden in de mogelijkheden om tot effectuering over te gaan.

6.4.

Conclusie

De verschillende hoofdstukken hebben geleid tot de verschillende antwoorden op de deelvragen. Deze antwoorden dragen bij aan een antwoord op de hoofdvraag, die als volgt luidt: In hoeverre zijn de juridische instrumenten die er op zien de beschikbaarheid van zoet water te verzekeren vanuit een oogpunt van legitimiteit en effectiviteit geschikt voor belanghebbenden? Uit het voorgaande blijkt dat de participatie wel redelijk te noemen is, maar dat zeker de effectuering achterblijft. Daar de participatie redelijk is, kan worden gesteld dat de juridische instrumenten voor wat betreft de input-legitimiteit wel legitiem en effectief kunnen worden geacht. Als echter gekeken wordt naar de output-legitimiteit van de juridische instrumenten, dan valt op dat de effectuering slecht mogelijk is vanwege verschillende oorzaken. De hoofdvraag dient dan ook in negatieve zin te worden beantwoord. Het is onvoldoende mogelijk om daadwerkelijk tot effectuering over te kunnen gaan en aan de daadwerkelijke participatie zijn ook verschillende problemen verbonden. Het zoetwaterbeleid in Nederland is dan ook in zoverre onvoldoende legitiem en effectief te achten. Het is lastig om een algemene conclusie te trekken op basis van het onderzoek dat is uitgevoerd, aangezien het ontbrak aan concrete gegevens op basis waarvan de effectiviteit kon worden 94

BEVINDINGEN

gemeten. Daarnaast is gebleken dat de gestelde vragen in de interviews niet volledig afdoende bleken. Het had beter geweest als er eerst interviews hadden plaatsgevonden ten behoeve van een analyse van de juridische instrumenten. Vervolgens hadden op basis van die uitkomsten betere vragen gesteld kunnen worden aan de stakeholders. Daarbij moet ook worden onderkend dat de verschillende stakeholders geen juridische expertise hebben en dat in het kader van dit onderzoek eigenlijk alleen maar is gesproken met mensen die een beleidsmatige achtergrond hebben en weinig tot niets weten van de juridische ‘wereld’. Wat betekent deze conclusie nu voor de legitimiteit en effectiviteit in het algemeen nu de trend meer gericht is op het toepassen van de governance benadering? Zoals duidelijk blijkt uit paragraaf 6.1. en 6.2. wordt het zoetwaterbeleid in Nederland daadwerkelijk gekenmerkt door de governance benadering. Van de governance benadering in het zoetwaterbeleid kan gezegd worden dat deze niet legitiem en effectief is. Gelet daarop kan de voorzichtige conclusie worden getrokken dat de governance benadering niet legitiem en effectief is te achten. Daarbij moet wel in aanmerking worden genomen dat het niet heel goed mogelijk was om de effectiviteit daadwerkelijk te toetsen aan behaalde resultaten. Als het daadwerkelijk zo is dat de governance benadering niet legitiem en effectief is, dan is het de vraag of deze benadering ten opzichte van de government benadering toegevoegde waarde heeft. In ieder geval niet ten aanzien van de effectuering, aangezien de governance benadering met name daarin verschilt van de government benadering en de effectuering achterblijft op de participatie. Wel dient nog te worden opgemerkt dat participatie, hoewel de basis van de governance benadering, toch ook niet geheel geslaagd is, of wellicht beter, teveel geslaagd is. De vele mogelijkheden om te kunnen participeren voor stakeholders kunnen door deze stakeholders niet benut worden en dat heeft uiteindelijk een minder legitiem en effectief beleid tot gevolg.

6.5.

Aanbevelingen

In deze paragraaf worden, overigens niet onderbouwde, maar wel uit het geheel van dit onderzoek af te leiden, voorzetten gegeven die kunnen leiden tot een legitiemer en effectiever zoetwaterbeheer vanuit de optiek van belanghebbenden. Deze zijn min of meer puntsgewijze opgenomen en verdienen nog verdere doordenking. Er dienen minder mogelijkheden tot participatie te komen en daarbij dient participatie meer gestroomlijnd te worden. Participatie kan daartoe op een meer centraal niveau plaatsvinden en minder gedecentraliseerd. Daarnaast verdient het aanbeveling dat de wetgever voor wat betreft de effectuering stappen onderneemt om te zorgen dat de toegang tot de rechter meer wordt gewaarborgd en ook dat stakeholders in de participatiefase meer worden gewezen op de mogelijkheden tot effectuering. Uiteraard behoort een ieder het recht te kennen, maar dit laat onverlet dat hier nog een grote slag te slaan valt. Verder kan de participatiefase meer geformaliseerd worden en daarmee met meer waarborgen omkleed zijn, dit is dan met name gericht op de latere effectuering. Het kan namelijk zo zijn dat als niet aan afspraken wordt gehouden de gang naar de burgerlijke rechter openstaat, maar bij de bestuursrechter niets wordt gedaan met het aan een besluit ten grondslag liggende beleid. De vraag is ook of een meer geformaliseerde participatiefase leidt tot een verbetering van de besluitvorming, daar het juist ook een verslechtering in de onderlinge verhoudingen kan opleveren en daarmee de participatie frustreren, zodat informeel overleg effectiever is.

95


96

LITERATUURLIJST Alders 2013 E. Alders, ‘2008-2013: Vijf jaar Activiteitenbesluit’, BR 2012/31. Arnold e.a. (red.) 2011 G. Arnold e.a. (red.), Waterhuishouding en waterverdeling in Nederland, Den Haag: Ministerie van Infrastructuur en Milieu, Directoraat-Generaal Water en Rijkswaterstaat, Waterdienst 2011. Asser/Hartkamp & Sieburgh 2011 A.S. Hartkamp & C.H. Sieburgh, Verbintenissenrecht. De verbintenis uit de wet, Asser 6-IV*, Deventer: Kluwer 2011. Aubin & Varone 2004 D. Aubin & F. Varone, ‘The evolution of European water policy. Towards integrated resource management at EU level’, in: I. Kissling-Näf & S. Kuks, The evolution of national water regimes in Europe: Transitions in water rights and water policies, Dordrecht: Kluwer Academic Publishers 2004, p. 49-86. Augustinus (426) 2007 A. Augustinus, De stad van God, Amsterdam: Ambo 2007 (De Civitate Dei (426), vertaald door G. Wijdeveld). Backes 2005 Ch.W. Backes, ‘Handhaving van Europese milieukwaliteitsnormen’, in: Ch.W. Backes e.a. (red.), Lex Dura, Sed Lex. Opstellen over de handhaving van omgevingsrecht, Deventer: Kluwer 2005, p. 1-14. Backes, Keessen & Van Rijswick 2012 C.W. Backes, A.M. Keessen & H.F.M.W. van Rijswick, Effectgerichte normen in het omgevingsrecht. De betekenis van kwaliteitseisen, instandhoudingsdoelstellingen en emissieplafonds voor de bescherming van milieu, water en natuur, Den Haag: BJu 2012. Beijen (red.) 2012 B.A. Beijen (red.), Hoofdlijnen milieubestuursrecht, Den Haag: BJu 2012. Ten Berge & Michiels 2001 J.B.J.M. ten Berge & F.C.M.A. Michiels, Besturen door de overheid. Nederlands algemeen bestuursrecht 1, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 2001. Blomberg & Michiels 1997 A.B. Blomberg & F.C.M.A. Michiels, Handhaven met effect, Den Haag: VUGA 1997. Borchardt & Wellens 1987 G.M Borchardt & K.C. Wellens, ‘Soft Law in het Gemeenschapsrecht’, SEW 1987/11, p. 663727. Borchardt & Wellens 1989 G.M Borchardt & K.C. Wellens, ‘Soft Law in European Community Law’, ELRev 1989, 14(5), p. 267- 321.

97


Van den Bos 2007 K. van den Bos, ‘Procedurele rechtvaardigheid: beleving en implicaties’, in: A.F.M. Brenninkmeijer, Werken aan behoorlijkheid. De Nationale Ombudsman in zijn context, Den Haag: BJu 2007, p. 183-198. Braams, Van Rijn & Scheltema 2010 W. Braams, A. van Rijn & M. Scheltema, ‘Het recht van het klimaat. Klimaatverandering vanuit juridisch perspectief ’, in: W. Braams, A. van Rijn & M. Scheltema, Klimaat en recht, Deventer: Kluwer 2010, p. 1-19. Breman e.a. 2008 B. Breman e.a., Participatie in waterbeheer. Een vak apart, Wageningen: Alterra 2008. Brenninkmeijer 2009 A.F.M. Brenninkmeijer, ‘Reflectie op mediation’, in: G. Frerks e.a. (red.), Reflectie op mediation, Apeldoorn-Antwerpen: Maklu 2009, p. 13-26. Brölmann 2008 C.M. Brölmann, ‘Internationaal waterrecht en het mensenrecht op water’, in: M.N. Boeve & L. van Middelkoop, Het waterrecht in perspectief. Actuele ontwikkelingen en doorwerking naar het milieurecht en ruimtelijke-ordeningsrecht, Groningen: Europa Law Publishing 2008. Brugman 2010 D. Brugman, Hoe komt de bestuursrechter tot zijn recht? De omvang van toetsing aan recht door de bestuursrechter, Den Haag: BJu 2010. Bruijnen 2011 A.M. Bruijnen, Inventarisatie Internationale Verdragen en Overeenkomsten met betrekking tot Zoetwater, Den Haag: HBJZ 2011. Burkens e.a. 2012 M.C. Burkens, H.R.B.M. Kummeling, B.P. Vermeulen & R.J.G.M. Widdershoven, Beginselen van de democratische rechtsstaat, Deventer: Kluwer 2012. Van Buuren & Nijmeijer 2010 PJ.J. van Buuren & A.G.A. Nijmeijer, ‘Bestemmingsplan en Privaatrecht. Over voorwaardelijke verplichtingen en complementaire overeenkomsten’, in: M.N. Boeve & R. Uylenburg (red.), Kansen in het omgevingsrecht. Opstellen aangeboden aan prof. mr. N.S.J. Koeman, Groningen: Europa Law Publishing 2010, p. 417-433. Van Buuren e.a. 2010 P.J.J. van Buuren e.a., Hoofdlijnen ruimtelijk bestuursrecht, Deventer: Kluwer 2010. Coleman 1988 J.S. Coleman, ‘Social Capital in the Creation of Human Capital’, The American Journal of Sociology 1988, 94 (Supplement: Organizations and Institutions: Sociological and Economic Approaches to the Analysis of Social Structure), p. S95-S120. Coleman 1990 J.S. Coleman, Foundations of Social Theory, Cambridge: Harvard University Press 1990. Dai 2012 L. Dai, ‘Recovering the Costs of Water Services in the People’s Republic of China: Lessons from Article 9 of the European Union Water Framework Directive’, Utrecht Law Review 2012, 8(3), p. 102-118.

98

L I T E R AT U U R L I J S T

Deltaprogramma | Zoetwater 2010 Deltaprogramma | Zoetwater, Samen werken aan Zoetwater. Participeren in het Deelprogramma Zoetwater, Den Haag: Ministerie van Infrastructuur en Milieu, Deltaprogramma | Zoetwater 2010. Van Dongen 2008 E. van Dongen e.a., Water als mensenrecht. NJCM-symposium 4 november 2008, Leiden: Stichting NJCM-boekerij 2008. Downs 1957 A. Downs, ‘An Economic Theory of Political Action in a Democracy’, The Journal of Political Economy 1957, 65/2, p. 135-150. Driessen & Van Rijswick 2011 P.P.J. Driessen & H.F.M.W. van Rijswick, ‘Normative aspects of climate adaptation policies’, Climate Law 2011 (2), p. 559-581, doi: 10.3233/CL-2011-051. Driessen e.a. 2011 P.P.J. Driessen e.a., Beleids- en rechtswetenschappelijke aspecten van klimaatadaptatie, Utrecht: Kennis voor Klimaat 2011. Droogers, Loeve & Van den Hurk 2004 P. Droogers, R. Loeve, & B. van den Hurk, ‘De (on)zekerheid van klimaatverandering’, H O 2 Tijdschrift voor watervoorziening en waterbeheer 2004/19, p. 85-88. Duijkersloot e.a. 2011 A.P.W. Duijkersloot e.a., ‘Algemeen geregeld, goed geregeld. Een analyse van onderzoeken naar de werking van algemene regels in het licht van de doelstellingen voor de vernieuwing van het omgevingsrecht’, M & R 2011 (9), p. 576-586. Evaluatie NWP R. de Graaff, J. Jansen & L. Joosten, Evaluatie Totstandkoming Nationaal Waterplan, Bijlage bij Kamerstukken II 2010/11, 31 710, nr. 20. Faure & De Mot 2012 M.G. Faure & J. De Mot, ‘Overheidsaansprakelijkheid: doelen en remedies’, in: T. Barkhuysen, W. den Ouden & M.K.G. Tjepkema, Coulant compenseren? Over overheidsaansprakelijkheid en rechtspolitiek, Deventer: Kluwer 2012, p. 71-95. Gerbrandy e.a. 2012 A. Gerbrandy e.a., Innovatie en duurzaamheid: valorisatie van afvalwater, Amersfoort: STOWA 2012. De Gier, Korsse & Van Rijswick 2009 A.A.J. de Gier, D. Korsse & H.F.M.W. van Rijswick, Nut en noodzaak van het ruimtelijk instrumentarium als waarborg van gebiedsbescherming in verband met de drinkwatervoorziening, Advies op verzoek van Ministerie van VROM, Universiteit Utrecht 2009, bereikbaar via www. centrumvooromgevingsrecht.nl onder ‘Publicaties’. Goedhart & Robesin 2004 A.F.F. Goedhart & M.A. Robesin, ‘Het afschaffen van de actio popularis: het begin van het einde van de rechtsbescherming’, Tijdschrift voor Omgevingsrecht 2004/4, p. 143-145. De Graaf, Jans & Tolsma 2009 K.J. de Graaf, J. Jans & H.D. Tolsma, ‘Milieuorganisaties door de mangel. De wetgever gepasseerd?’, NJB 2009/2, p. 80-87.

99


Green e.a. 2013 O.O. Green e.a. ‘EU Water Governance: Striking the Right Balance between Regulatory Flexibility and Enforcement?’, Ecology and Society 2013, in press. Groothuijse 2009 F.A.G. Groothuijse, Water weren. Het publiekrechtelijke instrumentarium voor de aanpassing en bescherming van watersystemen ter voorkoming en beperking van wateroverlast en overstromingen, Den Haag: Instituut voor Bouwrecht 2009. Hamer 2011 J.N. Hamer, Resilience in concept of public interest. A comparison of political-theoretical approaches and their potential for acceptable climate-adaptation policies in the field of water management (research paper Utrecht) 2011. Havekes & Van Rijswick 2010 H.J.M. Havekes & H.F.M.W. van Rijswick, Waterrecht in Nederland, Deventer: Kluwer 2010. Hijma 1988 J. Hijma, Nietigheid en vernietigbaarheid van rechtshandelingen, Deventer: Kluwer 1988. Hooghe & Marks 2003 L. Hooghe & G. Marks, ‘Unraveling the Central State, But How? Types of Multi-Level Governance’, The American Political Science Review, 2003, 97 (2), p. 233-243. Holierhoek 2006 A.L.J. Holierhoek, ‘Nawoord van de vertaalster’, in: Montesquieu, Over de geest van de wetten, Amsterdam: Boom 2006 (De l’Esprit des Lois (1748), vertaald door A.L.J. Holierhoek), p. 857862. Howarth 2009 W. Howarth, ‘Aspirations and Realities under the Water Framework Directive. Proceduralisation, Participation and Practicalities’, Journal of Environmental Law, 2009, 21(3), p. 391-417, doi:10.1093/jel/eqp019. Howarth 2009a W. Howarth, ‘Cost recovery for water services and the polluter pays principle’, ERA Forum 2009, 10(4), p. 565-587, doi: 10.1007/s12027-009-0134-3. Huitema & Kouwenhoven 2011 D. Huitema & R. Kouwenhoven, Wie is aan zet in het zoetwaterbeheer?, Amsterdam: IVM/VU 2011. Jans, Prechal & Widdershoven 2011 J.H. Jans, S. Prechal & R.J.G.M. Widdershoven, Inleiding tot het Europees bestuursrecht, Nijmegen: Ars Aequi Libri 2011. Janse 2011 W.M. Janse, De verdeling van schaarse waterrechten. Een nader onderzoek naar de verdeling van schaarse waterrechten op grond van de waterplannen en het systeem van vergunningverlening (masterscriptie Utrecht) 2011. Jolink 2010 A. Jolink, Legal Implications of Introducing Economic Instruments in the Field of European and Dutch Water Management, Utrecht: Science Shop of Law, Economics and Governance 2010. De Jong 2009 B. de Jong, ‘Eerst effectiviteit, daarna efficiëntie. Een winnende organisatie neerzetten’, Facility 100


Management Magazine 2009/170, p. 16-21. Jurgens & Widdershoven 2006 G.T.J.M. Jurgens & R.J.G.M. Widdershoven, ‘De betekenis van de invoering van een relativiteitseis voor de rechtsbescherming in het waterrecht’, in: Th.G. Drupsteen, H.J.M. Havekes & H.F.M.W. van Rijswick (red.), Weids water. Opstellen over waterrecht, Den Haag: Sdu Uitgevers 2006, p. 161-185. Keessen e.a. 2013 A.M. Keessen e.a., ‘Ways towards resilience. Shifts in defining the public interest with regard to adaptation to climate change’, Ecology and Society 2013, in press. Van Kempen 2012 J.J.H. van Kempen, Europees waterbeheer: eerlijk zullen we alles delen?, Den Haag: BJu 2012. Van Kempen 2012a J.J.H. van Kempen, ‘Countering the Obscurity of Obligations in European Environmental Law: An Analysis of Article 4 of the European Water Framework Directive’, Journal of Environmental Law 2012 (3), p. 499-533. Kissling-Näf & Kuks 2004 I. Kissling-Näf & S. Kuks, The evolution of national water regimes in Europe: Transitions in water rights and water policies, Dordrecht: Kluwer Academic Publishers 2004. Koenraad 2011 L.M. Koenraad, ‘De opmars van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure: rechtsbescherming onder druk’, Gst. 2011/64. Konijnenbelt 2010 W. Konijnenbelt, ‘Gemangelde milieuorganisaties?’, NJB 2010/8, p. 495-499. Kortmann 2006 C.N.J. Kortmann, Onrechtmatige overheidsbesluiten, Deventer: Kluwer 2006. Krämer 2007 L. Krämer, ‘Better regulation for the EC environment. On the quality of EC environmental legislation’, Milieu en Recht, 2007, 34, p. 70-74. Krywkow 2009 J. Krywkow, A Methodological Framework for Participatory Processes in Water Resources Management, Zutphen: Wöhrmann 2009. Kuks 2004 S.M.M. Kuks, Water Governance and Institutional Change, Enschede: Universiteit Twente, 2004. Van ’t Lam 2005 V.M.Y. van ’t Lam, Het begrip inrichting in de Wet milieubeheer, Den Haag: BJu 2005. Van ‘t Lam 2011 V.M.Y. van ‘t Lam, ‘Het belanghebbendebegrip en de onderdelenfuik in de Wabo’, TO 2011/2, p. 36-43. Lee 2009 M. Lee, ‘Law and Governance of Water Protection Policy’, in: J. Scott, Environmental Protection. European Law and Governance, Oxford: OUP 2009, p. 27-55.

101


Liefferink 2006 D. Liefferink, ‘The Dynamics of Policy Arrangements. Turning Round the Tetrahedron’, in: B. Arts & P. Leroy (eds.), Institutional Dynamics in Environmental Governance, Dordrecht: Springer 2006, p. 45-68. Lindhout 2012 P.E. Lindhout, ‘A Wider Notion of the Scope of Water Services in EU Water Law. Boosting Payment for Water-Related Ecosystem Services to Ensure Sustainable Water Management?’, Utrecht Law Review 2012, 8(3), p. 86-101. De Louw, Van der Velde & Van der Zee 2011 P.G.B. de Louw, Y. van der Velde & S.E.A.T.M. van der Zee, ‘Quantifying water and salt fluxes in a lowland polder catchment dominated by boil seepage: a probabilistic end-member mixing approach’, Hydrol. Earth Syst. Sci. 2011, 15, p. 2101-2117, doi: 10.5194/hess-15-2101-2011. Lowndes, Pratchett & Stoker 2006 V. Lowndes, L. Pratchett & G. Stoker, ‘Diagnosing and Remedying the Failings of Official Participation Schemes: The CLEAR Framework’, Social Policy and Society 2006, 5(2), p. 281291, doi: 10.1017/S1474746405002988. Luijendijk & Senden 2011 J. Luijendijk & L.A.J. Senden, ‘De gelaagde doorwerking van Europese administratieve soft law in de nationale rechtsorde’, SEW 2011, 7/8, p. 312-352. Van Maanen 2000 G.E. van Maanen, ‘De mythe van het onverbindend verklaren van algemene regelgeving door de burgerlijke rechter: een ongewassen varken’, NTB 2000, p. 99-101; reactie en naschrift NTB 2000, p. 184-188. Marks, Hooghe & Blank 1996 G.W. Marks, L. Hooghe & K. Blank, ‘European Integration from the 1980s. State Centric v. Multi-level Governance’, Journal of Common Market Studies 1996, 34(3), p. 341-378. Marseille & Harryvan 2012 A.T. Marseille & G.J. Harryvan, ‘Afwikkeling van schadegeschillen over overheidshandelen in de praktijk’, in: in: T. Barkhuysen, W. den Ouden & M.K.G. Tjepkema, Coulant compenseren? Over overheidsaansprakelijkheid en rechtspolitiek, Deventer: Kluwer 2012, p. 49-69. Michiels 2006 F.C.M.A. Michiels, Houdbaar handhavingsrecht, Deventer: Kluwer 2006. Michiels 2011 F.C.M.A. Michiels, ‘In beginsel verplicht. Een beschouwing over grondslag en inhoud van de beginselplicht tot handhaving’, in: A.A.J. de Gier e.a. (red.), Goed verdedigbaar. Vernieuwing van bestuursrecht en omgevingsrecht, Deventer: Kluwer 2011, p. 81-96. Modderman 2012 C.B. Modderman, ‘Het moment van toepassing van het relativiteitsvereiste door de bestuursrechter’, NTB 2012/29, p. 215-219. Montesquieu (1748) 2006 Montesquieu, Over de geest van de wetten, Amsterdam: Boom 2006 (De l’Esprit des Lois (1748), vertaald door A.L.J. Holierhoek). Mörth 2004 U. Mörth, ‘Introduction’, in: U. Mörth (ed.), Soft Law in Governance and Regulation. An Interdisciplinary Analysis, Cheltenham: Edward Elgar 2004, p. 1-9. 102


Nijmeijer 2006 A.G.A. Nijmeijer, ‘Voorwaardelijke verplichtingen in het bestemmingsplan. Einde van de toelatingsplanologie of niets nieuws onder de zon?’ M en R 2006, p. 363-367. Van Ommeren & Zijlstra (red.) 2003 F.J. van Ommeren & S.E. Zijlstra (red.), De rechtsstaat als toetsingskader, Den Haag: BJu 2003. Oosterhagen 2000 M.T. Oosterhagen, Machtenscheiding: een onderzoek naar de rol van machtenscheidingstheorieën in oudere Nederlandse constituties (1798-1848), Deventer: Gouda Quint 2000. Ostrom 2009 E. Ostrom, Governing the Commons. The Evolution of Institutions for Collective Action, Cambridge: Cambridge University Press 2009. Oude Essink, Van Baaren & De Louw 2010 G.H.P. Oude Essink, E.S. van Baaren & P.G.B. de Louw, ‘Effects of climate change on coastal groundwater systems: A modeling study in the Netherlands’, Water Resources Research 2010, 46, p. 1-16, doi:10.1029/2009WR008719. Pattie, Seyd & Whiteley 2003 C.J. Pattie, P. Seyd & P.F. Whiteley, ‘Citizenship and Civic Engagement: Attitudes and Behaviour in Britain’, Political Studies 2003/51, p. 443-468. Pernice 1999 I. Pernice, ‘Multilevel Constitutionalism and the Treaty of Amsterdam. European Constitution Making Revisited?’, Common Market Law Review, 1999, 36, p. 703-750. Peters (red.) 2009 H. Peters (red.), Oude Meesters. Grondleggers van het bestuursrecht en hun rol in het huidige recht, Deventer: Kluwer 2009. Polak 2005 J.E.M. Polak, ‘Bestuursrechtelijke handhaving: bevoegdheid of verplichting? Hebben juristen niets meer te bieden?’, in: T. Barkhuysen, W. den Ouden en J.E.M. Polak (red.), Recht realiseren, Deventer: Kluwer 2005, p. 201-214. Polak 2012 J.E.M. Polak, ‘Overheidsaansprakelijkheid: iets aparts? In hoeverre verschilt de aansprakelijkheid van de overheid van die van private partijen?’, in: T. Barkhuysen, W. den Ouden & M.K.G. Tjepkema, Coulant compenseren? Over overheidsaansprakelijkheid en rechtspolitiek, Deventer: Kluwer 2012, p. 135-150. De Poorter 2006a J.C.A. de Poorter, ‘Van actio popularis naar kringen van belanghebbenden’, BR 2006/43, p. 303-312. De Poorter 2006b J.C.A. de Poorter, ‘De mogelijkheden en onmogelijkheden van herziening, vervallenverklaring en rectificatie van rechterlijke uitspraken’, JBplus 2006, p. 114-128. Post & Van der Lucht 2012 N. Post & F. van der Lucht, ‘Wat is participatie?’, in: Volksgezondheid Toekomst Verkenning. Nationaal Kompas Volksgezondheid, Bilthoven: RIVM, Nationaal Kompas Volksgezondheid\Bevolking\Participatie, 20 maart 2012.

103


Van der Pot/Donner 2006 D.J. Elzinga, R. de Lange & H.G. Hoogers, Van der Pot/Donner Handboek van het Nederlandse staatsrecht, Deventer: Kluwer 2006. Putnam 1993 R.D. Putnam, Making democracy work: civic tradition in modern Italy, Princeton: Princeton University Press 1993. Putnam 2000 R.D. Putnam, Bowling Alone. The collapse and revival of American community, New York: Simon and Schuster 2000. Ridder, Mostert & Wolters (red.) 2005 D. Ridder, E. Mostert & H.A. Wolters (red.), Samen leren om samen te beheren. Effectievere participatie in het waterbeheer, Osnabrück: University of Osnabrück 2005. Rijkswaterstaat 2010 Rijkswaterstaat, Werken met de Waterwet. Juridische Leidraad voor Rijkswaterstaat, Den Haag: Corporate dienst, Rijkswaterstaat 2010. Rijnland 2009 Hoogheemraadschap van Rijnland, Rijnlands geschiedenis, Leiden: Hoogheemraadschap van Rijnland 2009. Van Rijswick 2008 H.F.M.W. van Rijswick, Moving Water and the Law. On the Distribution of Water Rights and Water Duties within River Basins in European and Dutch Water Law, Groningen: Europa Law Publishing 2008. Van Rijswick 2011 H.F.M.W. van Rijswick, ‘Searching for the Right to Water in the Legislation and Case Law of the European Union’, in: H. Smets (ed.), The right to drinking water and sanitation, Implementing a new human right in Europe, Paris: Editions Johanet 2011, p. 58-85. Van Rijswick 2011a H.F.M.W. van Rijswick, ‘Improving the Right to Water in the Netherlands’, in: H. Smets (ed.), The right to drinking water and sanitation, Implementing a new human right in Europe, Paris: Editions Johanet 2011, p. 194-216. Van Rijswick 2011b H.F.M.W. van Rijswick, ‘De verdeling van schaarse waterrechten’, in: F.J. van Ommeren, W. den Ouden & C.J. Wolswinkel (red.), Schaarse publieke rechten, Den Haag: BJu 2011, p. 133158 Van Rijswick 2012 H.F.M.W. van Rijswick, ‘Een normatief kader voor het omgevingsrecht’, in: Ch.W. Backes e.a., Naar een nieuw omgevingsrecht, Den Haag: IBR 2012. Van Rijswick & Havekes 2012 H.F.M.W. van Rijswick & H.J.M. Havekes, European and Dutch Water Law, Groningen: Europa Law Publishing 2012. Van Rijswick & Robbe 2011 H.F.M.W. van Rijswick & J. Robbe, Juridische instrumenten voor de zoetwatervoorziening, Utrecht: Universiteit Utrecht, bereikbaar via www.centrumvooromgevingsrecht.nl onder ‘Publicaties’. 104


Rooijendijk 2009 C. Rooijendijk, Waterwolven. Een geschiedenis van stormvloeden, dijkenbouwers en droogmakers, Amsterdam: Atlas 2009. Rubenson 2000 D. Rubenson, ‘Participation and Politics: Social Capital, Civic Voluntarism, and Institutional Context’, Paper for the Political Studies Association-UK 50th Annual Conference 10-13 April 2000, London 2000, via www.psa.ac.uk/cps/2000/Rubenson Daniel.pdf. Schlössels & Zijlstra 2010 R.J.N. Schlössels & S.E. Zijlstra, Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat, Deventer: Kluwer 2010. Schreuder-Vlasblom 2013 M. Schreuder-Vlasblom, Rechtsbescherming en bestuurlijke voorprocedure, Deventer: Kluwer 2013. Schueler 2011a B.J. Schueler, ‘Een relativiteitsleer in wording’, NTB 2011/38, p. 265-271. Schueler 2011b B.J. Schueler, ‘Het gaat u om iets anders. Het relativiteitsvereiste toegepast’, in: A.A.J. de Gier e.a. (red.), Goed verdedigbaar. Vernieuwing van bestuursrecht en omgevingsrecht, Deventer: Kluwer 2011, p. 159-174. Schutgens 2009 R.J.B. Schutgens, Onrechtmatige wetgeving, Deventer: Kluwer 2009. Schuurmans & Verburg 2012 Y.E. Schuurmans & D.A. Verburg, ‘Bestuursrechtelijk bewijsrecht in de jaren ’10: opklaringen in het hele land’, JBplus 2012/2, p. 117-138. Scott 2000 J. Scott, ‘Flexibility, “Proceduralization”, and Environmental Governance in the EU’, in: G. De Búrca & J. Scott (Eds.), Constitutional Change in the EU. From Uniformity to Flexibility?, Oxford: Hart Publishing 2000, p. 261-280. Scott & Trubek 2002 J. Scott & D.M. Trubek, ‘Mind the Gap. Law and New Approaches to Governance in the European Union’, European Law Journal, 2002, 8, p. 1-18. Senden 2004 L.A.J. Senden, Soft Law in European Community Law, Portland, Oregon: Hart Publishing 2004. Termeer e.a. 2011 C. Termeer, A. Dewulf, H. van Rijswick, A. van Buuren, D. Huitema, S. Meijerink, . . . M. Wiering, ‘The Regional Governance of Climate Adaptation. A Framework for Developing Legitimate, Effective, and Resilient Governance Arrangements’, Climate Law, 2011, 2, p. 159179, doi:10.3233/CL-2011-032. Tjepkema 2010 M.K.G. Tjepkema, Nadeelcompensatie op basis van het égalitébeginsel. Een onderzoek naar nationaal, Frans en Europees recht, Deventer: Kluwer 2010. Tonnaer, Snijders & Schönfeld 2013a F.P.C.L. Tonnaer, A. Snijders & Y. Schönfeld, ‘Besturen op afspraak (deel 1). Over de wenselijkheid van een regeling van bestuursovereenkomsten in de Omgevingswet’, TBR 2013/4, 105


p. 9-15. Tonnaer, Snijders & Schönfeld 2013b F.P.C.L. Tonnaer, A. Snijders & Y. Schönfeld, ‘Besturen op afspraak (deel 2). De mogelijke inhoud van een regeling van bestuursovereenkomsten in de Omgevingswet’, TBR 2013/21, p. 93-100. Tyler 2006 T.R. Tyler, Why People Obey the Law, Princeton: Princeton University Press 2006. Uylenburg e.a. 2010 R. Uylenburg e.a., Algemeen geregeld is goed geregeld? Een onderzoek naar de effecten van algemene regels ten opzichte van een vergunningenstelsel in de watersector, Universiteit Utrecht/Universiteit van Amsterdam 2010, bereikbaar via www.centrumvooromgevingsrecht.nl onder ‘Publicaties’. Van Trigt 2007 A.A. van Trigt, Proceduralisering in de Europese milieuwetgeving. Een case-study naar de Kaderrichtlijn water (masterscriptie Amsterdam UvA), 2007. Verba, Schlozman & Brady 1995 S. Verba, K.L. Schlozman & H.E. Brady, Voice and Equality. Civic Voluntarism in American Politics, Cambridge: Harvard University Press 1995. Verheij 2003 N. Verheij, ‘Tussen toen en nu. Het relevante tijdstip voor besluitvorming in bezwaar en toetsing in beroep’, JBplus 2003/3, p. 26-47. Verheij 2004 N. Verheij, ‘Weg met de actio popularis’, Tijdschrift voor Omgevingsrecht 2004/4, p. 145-146. Verstappen 2012 T.J.H. Verstappen, Afval bestaat niet. Mogelijkheden en beperkingen voor innovatie en duurzame ontwikkeling door valorisatie van afvalwater (masterscriptie Utrecht), 2012. Walraven 2005 B.J.W. Walraven, ‘Afschaffing van de actio popularis, geen fuiken meer!?’, NTB 2005, p. 12891292. Whiteley & Seyd 2002 P.F. Whiteley & P. Seyd, High-Intensity Participation. The Dynamics of Party Activism in Britain, Ann Arbor: University of Michigan Press 2002. Wijn & Van den Bos 2010 R. Wijn & K. van den Bos, ‘Toward a better understanding of the justice judgment process. The influence of fair and unfair events on state justice sensitivity’, European Journal of Social Psychology, 2010/40, p. 1294-1301. Willemsen 2005 P.A. Willemsen, De grenzen van de rechtsstrijd in het bestuursrechtelijk beroep en hoger beroep in rechtsvergelijkend perspectief, Deventer: Kluwer 2005. Woldendorp 2013 H.E. Woldendorp, ‘Europees waterbeheer: eerlijk zullen we alles delen?’, M&R 2013/4, p. 16-17.

106

JURISPRUDENTIEREGISTER Hof van Justitie van de Europese Unie HvJEU 11 september 2012, nr. C-43/10 (Nomarchiaki), M&R 2012/144 m.nt. H.F.M.W. van Rijswick. Hoge Raad HR 16 mei 1986, NJ 1987/251; AB Klassiek 2009/12 m.nt. R.M. van Male. HR 14 maart 1989, NJ 1989/469. HR 21 maart 2003, NJ 2003/691 (Waterpakt). HR 1 oktober 2004, NJ 2004/679 (Faunabescherming/Provincie Fryslân). HR 13 april 2007, AB 2008/16 m.nt. G.A. van der Veen. HR 8 juli 2011, LJN BP2057; AB 2011/298 m.nt. F.J. van Ommeren en G.A. van der Veen. Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State ABRvS 9 mei 1996, zaak nr. H01.95.0337; AB 1997/93; AB Klassiek 2009/28 m.nt. B.W.N. de Waard. ABRvS 6 mei 1997, AB 1997/229 m.nt. P.J.J. van Buuren (Van Vlodrop) ABRvS 8 januari 2003, zaak nr. 200201736/1. ABRvS 23 april 2003, zaak nr. 200204328/1. ABRvS 22 juni 2005, zaak nr. 200407090/1. ABRvS 22 juni 2005, zaak nr. 200405300/1. ABRvS 21 juni 2006, zaak nr. 200601053/2; Gst. 2006/177 m.nt. R.J.N. Schlössels. ABRvS 16 januari 2008, zaak nr. 200700091/1. ABRvS 11 april 2008, zaak nr. 200801064/3. ABRvS 1 oktober 2008 zaak nr. 200801150/1; AB 2008/348 m.nt. F.C.M.A. Michiels. ABRvS 19 januari 2011, zaak nr. 201006426/1/R2; AB 2011/47 m.nt. A.A.J. de Gier en B.W.N. de Waard. ABRvS 9 maart 2011, AB 2011/130 m. nt. A.B. Blomberg en M.A. Grapperhaus. ABRvS 13 juli 2011, zaak nr. 201004516/1/H1. ABRvS 13 juli 2011, zaak nr. 201006731/1/M3. ABRvS 13 juli 2011, zaak nr. 201008514/1/M3. ABRvS 27 juli 2011, zaak nr. 201002690/1/R2. ABRvS 14 september 2011, zaak nr. 201011817/1/R2. ABRvS 5 oktober 2011, zaak nr. 201010199/1/M2; AB 2011/307 m.nt. F.R. Vermeer. ABRvS 8 februari 2012, zaak nr. 201100875/1/R2. ABRvS 15 februari 2012, zaak nr. 201104809/1/T1/A3; AB 2012/81 m.nt. L.J.A. Damen. ABRvS 18 juli 2012, zaak nr. 201113488/1/A2. ABRvS 27 juni 2012, zaak nr. 201108336/1/T1/R1; AB 2012/287 m.nt. A.A.J. de Gier. ABRvS 17 oktober 2012, zaak nr. 201204708/1/R4. ABRvS 13 februari 2013, zaak nr. 201205501/1/A4. ABRvS 13 maart 2013, zaak nr. 201112700/1/A4. ABRvS 27 maart 2013, zaak nr. 201107909/1/A4. ABRvS 27 maart 2013, zaak nr. 201108064/1/A4. 107


ABRvS 27 maart 2013, zaak nr. 201112517/1/A4. Gerechtshof Hof ’s-Hertogenbosch 2 maart 2010, LJN BL6583. Rechtbank Rechtbank Maastricht 25 juni 2008, LJN BD5759. Rechtbank Zwolle 24 oktober 2012, M&R 2013/16 m.nt. P.E. Lindhout

108

BIJLAGE 1 – Vragenlijst waterschappen Algemeen 1. Hoe komt u tot vaststelling van zoetwaterbeleid? 2. Hoe komt u tot toepassing van zoetwaterbeleid? 3. Waarom heeft u wel of geen verdringingsreeks?

Participatie 1.

Kunnen stakeholders überhaupt participeren? a. Welke theoretische mogelijkheden zijn er? b. Wie worden als stakeholder gezien en waarom/ of juist waarom niet? 2. Willen ze participeren? a. Zijn ze ertoe bereid? 3. Zijn ze toegerust om te participeren? a. Hebben ze voldoende middelen (tijd, geld, expertise)? 4. Zijn ze gevraagd om te participeren? a. Wordt er actief gezocht naar participatie en zo ja, met wie? b. Op welke wijze worden stakeholders hierover geïnformeerd? c. Welke procedureafspraken worden er gemaakt? • Welke procedure geldt er voor de beantwoording van de vraag of een bepaald instrument (participatie/naleving/handhaving) wel of niet wordt ingezet en zo ja hoe en wanneer? 5. Krijgen ze antwoorden na participatie? a. Wordt er iets gedaan met hun inbreng en op welke wijze vindt terugkoppeling plaats? 6. Bestaat er een noodzaak tot participatie? a. Op welke wijze wordt de noodzaak verwoord? 7. Wat is het nut voor de stakeholders bij participatie? a. Op welke wijze wordt het nut verwoord? 8. Op welke wijze en wanneer vindt er een evaluatie van het instrument participatie plaats?

Effectuering 1.

Kan er verzocht worden om toepassing van bepaalde juridische instrumenten? a. Welke procedureafspraken worden er gemaakt? • Welke procedure geldt er voor de beantwoording van de vraag of een bepaald instrument (participatie/naleving/handhaving) wel of niet wordt ingezet en zo ja hoe en wanneer? b. Mogelijkheden bezwaar/beroep? 2. Kan een juridisch instrument worden aangepast? a. Hoe dan? b. Welke procedureafspraken worden er gemaakt? c. Mogelijkheden bezwaar/beroep? 3. Kan een juridisch instrument worden gehandhaafd? 109


a. Hoe dan? b. Privaatrechtelijk/bestuursrechtelijk? c. Welke procedureafspraken worden er gemaakt? d. Mogelijkheden bezwaar/beroep? 4. Wat bij foutieve inzet van een juridisch instrument? a. Welke mogelijkheden? b. Welke procedureafspraken worden er gemaakt? c. Mogelijkheden bezwaar/beroep? 5. Hoe kan worden gezorgd voor een andere verdeling van de belangen? a. Welke mogelijkheden? b. Welke procedureafspraken worden er gemaakt? c. Mogelijkheden bezwaar/beroep? 6. Is er een mogelijkheid voor schadevergoeding/compensatie? a. Levert dit mogelijkheden voor een betere naleving? b. Welke procedureafspraken worden er gemaakt? c. Mogelijkheden bezwaar/beroep? 7. Op welke wijze en wanneer vindt er een evaluatie van het instrument naleving/handhaving plaats?

110

BIJLAGEN

BIJLAGE 2 – Vragenlijst overige stakeholders Participatie 1.

Kunt u als stakeholder überhaupt participeren? a. Welke theoretische mogelijkheden zijn er? 2. In hoeverre bent u bereid te participeren? 3. In hoeverre bent u toegerust om te participeren? a. Heeft u de beschikking over voldoende middelen (tijd, geld, expertise)? 4. In hoeverre wordt u gevraagd om te participeren? a. Op welke wijze wordt u hierover geïnformeerd? 5. In hoeverre krijgt u antwoorden na participatie? a. Wordt er iets gedaan met uw inbreng en op welke wijze vindt terugkoppeling plaats? 6. Bestaat er volgens u een noodzaak tot participatie? 7. Wat is voor u het nut om te participeren? 8. Op welke wijze en wanneer vindt er een evaluatie van het instrument participatie plaats?

Effectuering 1.

Kunt u verzoeken om toepassing van bepaalde juridische instrumenten, en zo ja, op welke wijze? a. Aan de hand waarvan wordt bepaald of u een juridisch instrument inzet? b. Welke mogelijkheden zijn er om bezwaar aan te tekenen, dan wel beroep instellen? 2. In hoeverre beschikt u over mogelijkheden om te zorgen dat een juridisch instrument wordt aangepast? a. Op welke wijze? b. Aan de hand waarvan wordt bepaald of u over wilt gaan tot aanpassing? c. Welke mogelijkheden zijn er om bezwaar aan te tekenen, dan wel beroep instellen? 3. In hoeverre beschikt u over mogelijkheden om te zorgen dat een juridisch instrument wordt nageleefd of gehandhaafd? a. Welke zijn dat? b. Zijn deze privaatrechtelijk of bestuursrechtelijk van aard? c. Aan de hand waarvan wordt bepaald of u gebruikt maakt van een mogelijkheid? d. Welke mogelijkheden zijn er om bezwaar aan te tekenen, dan wel beroep instellen? 4. In hoeverre beschikt u over mogelijkheden om een foutieve inzet van een juridisch instrument te voorkomen, dan wel de gevolgen daarvan tegen te gaan? a. Welke mogelijkheden? b. Aan de hand waarvan wordt bepaald of u gebruikt maakt van een mogelijkheid? c. Welke mogelijkheden zijn er om bezwaar aan te tekenen, dan wel beroep instellen? 5. Hoe kan worden gezorgd voor een andere verdeling van de belangen in de verdringingsreeks? a. Welke mogelijkheden? b. Aan de hand waarvan wordt bepaald of u zoekt naar aanpassing? c. Welke mogelijkheden zijn er om bezwaar aan te tekenen, dan wel beroep instellen? 111


6. Op welke wijze en wanneer vindt er een evaluatie van het instrument effectuering plaats?

112

BIJLAGEN

BIJLAGE 3 – Geïnterviewde personen dr.ir. H. Berger, senior adviseur waterkwantiteit bij Rijkswaterstaat drs. M. Buitendijk, nautisch technisch beleidsmedewerker bij Koninklijke Schuttevaer drs. G.H.J.C. Dijks, hoofd branchebelangen bij HISWA Vereniging ing. M.W. van Gerven, senior beleidsmedewerker water bij Staatsbosbeheer ir. L. d’Hont, senior beleidsadviseur bij EVO drs. D. Kern, beleidsadviseur bij Hoogheemraadschap van Rijnland ir. M. Lodewijk, senior adviseur en projectleider bij Waternet ir. J.Ph. Ponten, adviseur grondwater bij Waternet ing. K. van Rooijen, senior beleidsadviseur watermanagement bij LTO ir. R.E.J. Tummers, directeur Water bij Vereniging voor Energie, Milieu en Water (VEMW) ir. G.W. van Vliet, senior adviseur crisismanagement (voorzitter LCW) bij Rijkswaterstaat G. Zuijdveld, juridisch adviseur bij Hoogheemraadschap van Rijnland

113


114

Thesis ter voltooiing van de master Legal Research aan de Universiteit Utrecht E.J.H. Plambeck

LEGITIMITEIT EN EFFECTIVITEIT IN HET NEDERLANDSE ZOETWATERBELEID: HET STAKEHOLDERS PERSPECTIEF DE GOVERNANCE BENADERING GETOETST

Recommend Documents