LAPORAN PERTANGGUNGJAWABAN PENGELOLAAN SURAT UTANG NEGARA TAHUN 2005
DISAMPAIKAN SEBAGAI BAGIAN PERTANGGUNGJAWABAN PELAKSANAAN APBN TAHUN 2005
DAFTAR ISI DAFTAR TABEL...................................................................................................................... 3 DAFTAR GRAFIK ................................................................................................................... 4 I.
Pendahuluan ...................................................................................................................... 5
II. Portofolio SUN................................................................................................................... 5 A. Jenis SUN...................................................................................................................... 5 1.
Obligasi Negara Berdenominasi Rupiah ............................................................... 6
2.
Obligasi Negara Berdenominasi Mata Uang Asing............................................... 8
B. Saldo SUN dan Perubahannya ...................................................................................... 9 III. Kegiatan Pengelolaan SUN Tahun 2005........................................................................ 12 A. Penerbitan SUN........................................................................................................... 12 1.
Penerbitan SUN Berdenominasi Rp Melalui Lelang ........................................... 13
2.
Penerbitan SUN dalam Rangka Pelunasan Hedge Bonds Jatuh Tempo .............. 13
3.
Penerbitan SUN Berdenominasi USD ................................................................. 14
B. Pelunasan Pokok dan Pembelian Kembali.................................................................. 15 1.
Pelunasan SUN Jatuh Tempo .............................................................................. 15
2.
Pelunasan SUN dalam Rangka Pembelian Kembali............................................ 16
3.
Pelunasan SUN dalam Rangka Divestasi BPD.................................................... 17
C. Pertukaran Obligasi .................................................................................................... 17 D. Pembayaran Bunga dan Biaya Penerbitan ................................................................. 18 1.
Bunga dan Biaya Penerbitan SUN Berdenominasi Rupiah ................................. 18
2.
Bunga dan Biaya Penerbitan SUN Berdenominasi USD..................................... 19
E. Pengelolaan Portofolio dan Risiko ............................................................................. 20 F. Pengembangan Produk SUN ....................................................................................... 21 1.
SUN Retail .......................................................................................................... 21
2.
SUN Berbasis Syariah .........................................................................................21
G. Restrukturisasi Surat Utang kepada Bank Indonesia .................................................. 22 IV. Strategi dan Program Pengelolaan SUN ....................................................................... 23 V.
Kondisi Pasar SUN Tahun 2005..................................................................................... 25
VI. Pencapaian Target APBN............................................................................................... 26 A. Surat Utang Negara (neto)..........................................................................................26 B. Bunga Utang Dalam Negeri ........................................................................................ 27 C. Bunga Utang Luar Negeri........................................................................................... 28
2
DAFTAR TABEL
Tabel 1: Ringkasan Perubahan Posisi SUN Tahun 2005............................................................ 9 Tabel 2: SUN Pengganti Hedge Bonds yang Jatuh Tempo Tahun 2005 ................................... 14 Tabel 3: Penerbitan SUN Berdenominasi Valas Tahun 2005 ................................................... 15 Tabel 4: SUN Jatuh Tempo Tahun 2005 ................................................................................... 16 Tabel 5: Indikator Risiko dan Portofolio SUN 2004 – 2005 ..................................................... 20 Tabel 6: Saldo Utang Pemerintah Kepada Bank Indonesia per 31 Desember 2005 .................22 Tabel 7: Rata-rata Perdagangan Harian Obligasi Negara ...................................................... 26 Tabel 8: Komposisi Kepemilikan Obligasi Negara ................................................................... 26
3
DAFTAR GRAFIK Grafik 1: Struktur Jatuh Tempo SUN yang Dapat Diperdagangkan 31 Des 2004.................... 10 Grafik 2: Struktur Jatuh Tempo SUN yang Dapat Diperdagangkan 30 Des 2005.................... 11 Grafik 3: Perbandingan Struktur Jatuh Tempo SUN yang Dapat Diperdagangkan .................11 Grafik 4: Pembayaran Bunga Surat Utang Negara Domestik 2001 – 2005 ............................. 19 Grafik 5: Rata-rata Perdagangan Harian Obligasi Negara di Pasar Sekunder....................... 25
4
I. Pendahuluan Laporan pertanggungjawaban pengelolaan Surat Utang Negara (SUN) ini disusun untuk memenuhi amanat pasal 16 Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2002 tentang Surat Utang Negara dan Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 76 Tahun 2005 tentang Tata Cara Penatausahaan, Pertanggungjawaban, dan Publikasi Informasi atas Pengelolaan Surat Utang Negara. Dalam pasal 16 UU dimaksud, disebutkan bahwa: (1) Menteri wajib menyelenggarakan penatausahaan dan membuat pertanggungjawaban atas pengelolaan Surat Utang Negara dan dana yang dikelola. (2) Pertanggungjawaban sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) disampaikan sebagai bagian dari pertanggungjawaban pelaksanaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara. Selain itu, laporan ini juga disusun agar seluruh pihak yang berkepentingan dapat mengetahui secara jelas dan transparan informasi terkait dengan pengelolaan Surat Utang Negara. Hal ini sejalan dengan komitmen Pemerintah untuk mengelola keuangan negara secara transparan, profesional dan bertanggung jawab. Seluruh angka dan data yang digunakan dalam laporan ini meliputi realisasi selama satu tahun anggaran yang dimulai 1 Januari 2005 dan berakhir 31 Desember 2005, kecuali secara jelas dinyatakan lain.
II. Portofolio SUN Surat Utang Negara berdasarkan Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2004 adalah surat berharga yang berupa surat pengakuan utang dalam mata uang Rupiah maupun valuta asing yang dijamin pembayaran bunga dan pokoknya oleh Negara Republik Indonesia, sesuai dengan masa berlakunya. Tujuan penerbitan SUN ialah untuk: (1) membiayai defisit APBN, (2) menutup kekurangan kas jangka pendek, dan (3) mengelola portofolio utang negara. A. Jenis SUN Secara umum SUN dapat dibedakan atas Surat Perbendaharaan Negara (SPN) yang berjangka waktu sampai dengan 12 bulan dan Obligasi Negara (ON) yang berjangka waktu lebih dari 12 bulan. Sampai akhir tahun 2005, Pemerintah baru menerbitkan ON dan belum pernah menerbitkan SPN. Menurut denominasi mata uangnya, ON yang telah diterbitkan Pemerintah dapat dikelompokkan ke dalam dua kelompok, yaitu ON berdenominasi Rupiah dan ON berdenominasi valuta asing. Menurut jenis tingkat
5
bunganya, ON dapat dikelompokkan ke dalam ON dengan tingkat bunga tetap dan ON dengan tingkat bunga mengambang. 1. Obligasi Negara Berdenominasi Rupiah Obligasi negara berdenominasi Rupiah dapat dipisahkan ke dalam beberapa jenis, yaitu: a. Obligasi berbunga tetap (fixed rate bonds – FR) Obligasi jenis ini memiliki tingkat kupon yang ditetapkan pada saat penerbitan, dan dibayarkan secara periodik setiap 6 (enam) bulan. Berdasarkan posisi akhir tahun 2005, tingkat kupon obligasi jenis FR berkisar antara 9,5% sampai 15,575%, yang terdiri dari 26 seri, dengan masa jatuh tempo berkisar antara tahun 2006 sampai 2020. Obligasi jenis FR dapat diperdagangkan dan dipindahtangankan kepemilikannya di pasar sekunder. b. Obligasi berbunga mengambang (variable rate bonds – VR) Obligasi berbunga mengambang memiliki tingkat kupon yang ditetapkan secara periodik berdasarkan referensi tertentu. Dalam hal ini referensi yang digunakan ialah tingkat bunga SBI (Sertifikat Bank Indonesia) berjangka 3 bulan. Kupon dibayarkan secara periodik setiap 3 (tiga) bulan. Sampai akhir tahun 2005, terdapat 23 seri VR yang masa jatuh temponya berkisar antara tahun 2006 sampai dengan 2020. Obligasi jenis VR dapat diperdagangkan dan dipindahtangankan kepemilikannya di pasar sekunder. c. Obligasi lindung nilai (hedge bonds – HB) Obligasi lindung nilai (HB) adalah obligasi yang diterbitkan dalam denominasi Rupiah dengan pembayaran kupon dan pokok yang disesuaikan atau diindeks terhadap perubahan kurs Rp/USD. Pada saat jatuh tempo pembayaran, baik pokok maupun kupon, nilai nominalnya akan disesuaikan terlebih dahulu terhadap nilai tukar Rp/USD yang berlaku. Apabila nilai tukar Rupiah terhadap USD pada saat jatuh tempo pembayaran melemah dibanding nilai tukar pada saat penerbitan, maka nilai nominal HB setelah indeksasi akan meningkat sehingga meningkatkan jumlah pembayaran pokok dan bunga yang jatuh tempo, dan sebaliknya. Sesuai dengan terms and condition-nya, pelunasan HB jatuh tempo dapat dilakukan dengan ON
6
baru atau dengan tunai. Tingkat kupon HB ditetapkan secara periodik berdasarkan referensi tertentu, yaitu SIBOR (Singapore Inter Bank Offered Rate) + margin 2%. Kupon dibayarkan secara periodik setiap 3 (tiga) bulan sekali. Pada akhir tahun 2005 tidak terdapat lagi obligasi jenis ini. Obligasi seri HB terakhir telah dilunasi pada bulan Juni 2005. Obligasi jenis HB ini tidak dapat diperdagangkan. d. Surat utang kepada BI (SU) Dalam rangka program penjaminan perbankan dan BLBI (Bantuan Likuiditas Bank Indonesia), pada tahun 1998 dan 1999 Pemerintah menerbitkan empat seri SU, yaitu SU-001, SU-002, SU-003 dan SU-004, dengan total nominal sebesar Rp218,3 triliun. SU-001 dan SU-003 merupakan SU yang diterbitkan dalam rangka BLBI yang dikucurkan oleh Bank Indonesia saat krisis moneter tahun 1998/1999. SU-002 merupakan penyertaan modal negara pada Bank Ekspor Impor Indonesia. Sementara SU-004 merupakan surat utang yang diterbitkan dalam rangka program penjaminan Pemerintah. Sesuai dengan terms & conditions awalnya, Obligasi jenis ini memiliki tingkat bunga tetap sebesar 3% yang diperhitungkan atas pokok yang diindeks berdasarkan inflasi. Kupon dibayarkan secara periodik setiap 6 (enam) bulan sekali. Sementara pokok utang diamortisasi (dicicil) setiap enam bulan sekali secara proporsional atas dasar pokok yang telah diindeks. Pembayaran cicilan pokok dilakukan bersamaan dengan pembayaran bunga, dan dimulai setelah masa tenggang (grace period) berakhir. Sebagai bagian dari penyelesaian BLBI, Pemerintah dan BI telah sepakat untuk mengganti SU-001 dan SU-003 dengan menerbitkan surat utang jenis baru yaitu SRBI (Special Rate Bank Indonesia) pada tanggal 7 Agustus 2003. Adanya kesepakatan tersebut telah mengubah terms & conditions awal yang secara lebih rinci dijelaskan pada bagian tersendiri di bawah ini. Sementara untuk SU-002 dan SU-004, Pemerintah bersama dengan BI tengah membahas proses restrukturisasinya. Selain SU-001, SU-002, SU-003 dan SU-004, Pemerintah juga menerbitkan SU-005 untuk pembiayaan kredit program. Obligasi ini jatuh tempo tahun 2009, dan memiliki tingkat kupon yang ditetapkan berdasarkan tingkat bunga SBI berjangka 3 bulan. SU-005 memiliki plafon sebesar Rp9,97 7
triliun, namun demikian jumlah realisasi yang menjadi utang pemerintah hanyalah jumlah dana yang sudah disalurkan dalam rangka pembiayaan beberapa skim kredit program, yang per posisi akhir tahun 2005 berjumlah Rp2,58 triliun. Pada tanggal 6 September 2001, Pemerintah juga telah menerbitkan SU-006 sebesar nominal Rp40.000.000.000.000. Jumlah nominal atas SU-006 ini merupakan jumlah maksimum yang dapat ditarik oleh Pemerintah yang digunakan untuk program penjaminan perbankan, sehingga baru akan efektif menjadi utang jika memang sudah ditarik. Sampai 31 Desember 2005 Pemerintah belum menarik sama sekali, sehingga nilai utang Pemerintah atas SU-006 per tanggal 31 Desember 2005 adalah nol. e. SRBI (Special Rate Bank Indonesia) SRBI, yang lengkapnya SRBI-01/MK/2003, adalah surat utang yang diterbitkan oleh Pemerintah pada tanggal 7 Agustus 2003 sebagai pengganti SU-001 dan SU-003, dalam rangka penyelesaian bantuan likuiditas BI. Nilai nominal penerbitan SRBI adalah sebesar Rp144.536.094.294.530,00 atau sama dengan jumlah nominal SU-001 dan SU-003. SRBI jatuh tempo tahun 2033 dengan tingkat kupon 0,1% setahun dihitung dari sisa pokok terutang yang dibayarkan secara periodik 2 (dua) kali setahun. Pelunasan SRBI dapat bersumber dari surplus Bank Indonesia yang menjadi bagian Pemerintah dan akan dilakukan apabila rasio modal terhadap kewajiban moneter BI telah mencapai di atas 10%. Dalam hal rasio modal terhadap kewajiban moneter Bank Indonesia kurang dari 3%, maka Pemerintah akan membayar charge kepada Bank Indonesia sebesar kekurangan dana yang diperlukan untuk mencapai rasio modal tersebut. 2. Obligasi Negara Berdenominasi Mata Uang Asing Sepanjang tahun 2005, Pemerintah telah dua kali menerbitkan ON berdenominasi USD (Dollar Amerika), yaitu INDO-15 pada tanggal 20 April 2005 dan INDO-16 & INDO-35 pada tanggal 12 Oktober 2005 dengan total nominal penerbitan sebesar USD2.500.000.000. INDO-15 diterbitkan dengan nilai nominal USD1.000.000.000. Obligasi ini jatuh tempo pada tanggal 20 April 2015 dengan tingkat kupon tetap sebesar 7,25% setahun. Sementara INDO-16 dan INDO-35 diterbitkan dengan nominal masing-masing sebesar USD900.000.000 dan USD600.000.000. INDO-16 memiliki kupon 7,50% dan 8
jatuh tempo tanggal 12 Januari 2016, sementara INDO-35 memiliki kupon 8,5% dan jatuh tempo tanggal 12 Oktober 2035. Seluruh seri ON berdenominasi USD di atas dapat diperdagangkan/ diperjualbelikan. B. Saldo SUN dan Perubahannya Surat Utang Negara dapat berubah saldonya akibat adanya penerbitan baru, pelunasan, pembelian kembali atau oleh sebab lainnya. Posisi SUN per 31 Desember 2004 dan 31 Desember 2005 masing-masing dapat dilihat pada Lampiran 1 dan Lampiran 2. Adapun ringkasan perubahan posisi SUN tahun 2005 adalah sebagai berikut: Tabel 1: Ringkasan Perubahan Posisi SUN Tahun 2005 Obligasi Negara
31 Desember 2004
31 Desember 2005
Selisih
(Juta Rp)
(Juta Rp)
(Juta Rp)
Seri Fixed Rate
178.733.094
189.156.022
10.422.928
Seri Variable Rate
220.571.106
210.683.330
-9.887.776
2.711.595
0
-2.711.595
SU-nominal
75.140.834
76.362.736
SU-diindeks
106.353.194
114.295.416
7.942.222
SRBI
144.536.094
144.536.094
-
Obl. internasional (USD)
1.000.000.000
3.500.000.000
Obligasi internasional*
9.290.000
34.405.000
25.115.000
662.195.083
693.075.862
30.880.779,00
Seri Hedge Bonds
Total
*Kurs pada tanggal 31 Desember 2004 dan 30 Desember 2005 masing-masing sebesar Rp9.290/USD dan Rp9.830/USD.
Memperhatikan tabel di atas, dapat dilihat adanya perubahan yang cukup signifikan berupa meningkatnya porsi SUN berbunga tetap (FR) dan menurunnya porsi SUN berbunga mengambang (VR). Hal ini sejalan dengan upaya Pemerintah untuk menurunkan risiko tingkat bunga. Namun demikian, di lain pihak porsi SUN berdenominasi USD meningkat, yang menunjukkan naiknya risiko nilai tukar Rp/USD. Pembahasan lebih lanjut mengenai portofolio dan risiko SUN akan dibahas pada butir 3.6. Pengelolaan Portofolio dan Risiko. Secara rinci, perubahan posisi SUN pada tabel di atas diakibatkan oleh hal-hal sebagai berikut: Saldo Awal (31 Desember 2004)
Rp 662.195.083.250.061,00
Penerbitan (nominal): Penerbitan ON Rupiah
Rp22.540.000.000.000,00
Penerbitan INDO-15, 16 & 35
Rp25.115.000.000.000,00
9
(plus penyesuaian kurs) Penambahan SU-005
Rp1.221.902.000.000,00
Indeksasi SU-002 dan SU-004
Rp6.720.320.272.124,00
Penerbitan ON dalam rangka debt switching
Rp5.673.000.000.000,00
Penerbitan ON pengganti HB jatuh tempo
Rp2.865.356.000.000,00
Total Penerbitan
Rp64.135.578.272.124,25
Pelunasan/pembayaran pokok: ON seri FR jatuh tempo
(Rp13.712.072.000.000,00)
ON seri VR jatuh tempo
(Rp5.980.172.000.000,00)
ON seri HB jatuh tempo (nominal)
(Rp2.711.595.000.000,00)
Pembelian kembali (buyback)
(Rp5.158.000.000.000,00)
Pelunasan dalam rangka debt switching
(Rp5.673.000.000.000,00)
Program divestasi BPD
(Rp19.960.000.000,00)
Total Pelunasan
(Rp33.254.799.000.000,00)
Netto (Penerbitan-Pelunasan ON) Tahun 2004
Rp30.880.779.272.124,25
Saldo akhir (30 Desember 2005)
Rp 693.075.862.522.185,00
Mengacu pada perubahan yang terjadi, maka struktur jatuh tempo pokok SUN yang dapat diperdagangkan (tradable bonds), pada akhir tahun 2004, akhir tahun 2005, dan perbandingannya adalah sebagai berikut: Grafik 1: Struktur Jatuh Tempo SUN yang Dapat Diperdagangkan 31 Des 2004
Struktur Jatuh Tempo SUN yang Dapat Diperdagangkan 31 Desember 2004 50,00
40,00
Triliun Rp
30,00
20,00
10,00
Total Int' Bonds
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Total
19,69
26,41
34,81
40,01
33,69
29,80
30,52
26,82
23,71
27,45
17,45
18,32
16,82
17,92
22,72
22,46
408,59
-
-
-
-
-
-
-
-
-
9,29
-
-
-
-
-
-
9,29
VR
5,98
11,86
16,41
40,01
13,68
-
4,48
1,07
-
11,41
17,45
18,32
16,82
17,92
22,72
22,46
220,57
FR
13,71
14,55
18,40
-
20,01
29,80
26,03
25,75
23,71
6,75
-
-
-
-
-
-
178,73
10
Grafik 2: Struktur Jatuh Tempo SUN yang Dapat Diperdagangkan 30 Des 2005
Struktur Jatuh Tempo SUN yang Dapat Diperdagangkan 31 Desember 2005 50,00
40,00
Trill ion Rp
30,00
20,00
10,00
Total
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2035
Total
23,63
34,44
37,74
33,37
30,80
30,52
26,82
23,71
27,99
32,28
32,50
19,82
19,48
22,72
32,55
5,90
434,24
-
-
-
-
-
-
-
-
9,83
9,83
8,85
-
-
-
-
5,90
34,41
VR
10,31
13,78
37,74
13,36
-
4,48
1,07
-
11,41
17,45
18,32
16,82
17,92
22,72
25,32
-
210,68
FR
13,32
20,66
-
20,01
30,80
26,03
25,75
23,71
6,75
5,00
5,33
3,00
1,56
-
7,22
-
189,16
Int'l Bonds
Grafik 3: Perbandingan Struktur Jatuh Tempo SUN yang Dapat Diperdagangkan Perbandingan Struktur Jatuh Tempo SUN yang Dapat Diperdagangkan 31 Des 2004 - 30 Des 2005 50,00
T riliun R p
40,00
30,00
20,00
10,00
-
2005
2006
2007
2009
2010
2011
2016
2017
2018
31-Des-04 19,69
26,41
34,81 40,01 33,69
29,80
30,52 26,82
23,71 27,45
17,45 18,32
16,82
17,92 22,72 22,46
-
23,63
34,44 37,74 33,37
30,80
30,52 26,82
23,71 27,99
32,28 32,50
19,82
19,48 22,72 32,55
5,90
30-Des-05
-
2008
2012
2013
2014
2015
2019
2020
2035
11
Berdasarkan ketiga grafik di atas, dapat dilihat bahwa pengelolaan SUN tahun 2005 menunjukkan adanya upaya untuk menggeser porsi SUN yang jatuh tempo tahun 2006 – 2009 ke tahun-tahun berikutnya. Hal ini dimaksudkan untuk mengurangi risiko pendanaan kembali (refinancing risk) pada periode tersebut. Adanya spike di tahun 2015 dan 2016 sebagaimana ditunjukkan pada posisi akhir tahun 2005, lebih disebabkan oleh penerbitan SUN berdenominasi valas yang jatuh tempo tahun 2015 dan 2016. Pemerintah berupaya untuk mewujudkan struktur jatuh tempo yang smooth sehingga tidak ada tekanan fiskal pada tahun tertentu. Struktur jatuh tempo utang Pemerintah yang ideal ialah yang sesuai dengan daya dukung fiskal setiap tahunnya. Jadi, pada tahun-tahun dimana penerimaan negara diperkirakan meningkat, maka tahun-tahun itu memperoleh porsi jatuh tempo utang yang lebih besar. Namun demikian, mengingat sangat sulit memperkirakan penerimaan Pemerintah dalam jangka panjang, maka dalam rangka prudent debt management dapat diasumsikan struktur jatuh tempo yang baik ialah yang smooth (merata) dan dalam jumlah yang tidak terlampau tinggi setiap tahunnya. Saat ini Pemerintah memperkirakan jumlah jatuh tempo pokok (belum termasuk bunga) sebesar Rp35 triliun sampai Rp40 triliun setiap tahunnya sudah terlampau tinggi sehingga perlu dilakukan upaya-upaya untuk menurunkannya. Upaya tersebut antara lain ditempuh dengan pembelian kembali (buyback), pertukaran (debt switching/reprofiling) dan lain sebagainya.
III.Kegiatan Pengelolaan SUN Tahun 2005 Dalam rangka pengelolaan SUN tahun 2005, DPR telah menyetujui penerapan konsep SUN neto (konsep net). Dengan konsep net, target pemenuhan kebutuhan pembiayaan defisit APBN melalui SUN dinyatakan dalam bentuk SUN neto, tidak lagi dipatok pada target penerimaan penerbitan bruto sebesar tertentu, sebagaimana APBN sebelumnya. Dengan penerapan konsep ini, Pemerintah memiliki fleksibilitas dalam menentukan jumlah SUN yang diterbitkan dan jumlah SUN yang dilunasi/dibeli kembali, sepanjang jumlah netonya tidak melebihi yang telah ditetapkan oleh DPR. Dalam APBN 2005, SUN neto ditetapkan sebesar Rp22.085.752.753.000,00. A. Penerbitan SUN Sepanjang tahun 2005, Pemerintah telah menerbitkan baik SUN dalam denominasi Rupiah maupun SUN dalam denominasi valas. Penerbitan dilakukan baik melalui lelang, bookbuilding, atau private placements.
12
1. Penerbitan SUN Berdenominasi Rp Melalui Lelang Pada tahun 2005, Pemerintah telah melakukan lelang penerbitan SUN berdenominasi Rupiah sebanyak 10 (sepuluh) kali, yang diselenggarakan setiap bulan, mulai bulan Januari sampai Oktober. Oversubscription, yaitu jumlah bids yang masuk dibandingkan dengan jumlah target awal yang diumumkan, berkisar dari 1,02 kali sampai 6,18 kali dengan rata-rata 2,64 kali. Hal ini merupakan salah satu indikator masih cukup tingginya kepercayaan investor terhadap SUN. Dari 10 kali lelang yang telah dilakukan, terdapat dua kali lelang yaitu lelang bulan Maret dan Juli dimana Pemerintah memutuskan untuk tidak memenangkan bid yang masuk, dengan pertimbangan yield yang disampaikan oleh bidder umumnya terlampau tinggi jika dibandingkan dengan benchmark yield yang menjadi patokan Pemerintah. Total nilai nominal SUN yang diterbitkan Pemerintah tahun 2005 mencapai Rp22.540.000.000.000,00, dengan kupon berkisar antara 9,5% sampai 15%, dan waktu jatuh temponya bervariasi dari tahun 2007 sampai 2020. Jatuh tempo SUN yang diterbitkan Pemerintah merupakan hasil analisis yang mendalam dengan mempertimbangkan berbagai aspek, terutama: (i) struktur jatuh tempo yang sudah ada, (ii) pengembangan pasar sekunder SUN, dan (iii) analisis cost dan risk. Detail realisasi penerbitan SUN berdenominasi Rupiah tahun 2005 dapat dilihat pada Lampiran 3. 2. Penerbitan SUN dalam Rangka Pelunasan Hedge Bonds Jatuh Tempo Sebagaimana diketahui, Hedge Bonds (HB) adalah seri SUN yang pembayaran kupon dan pokoknya diindeks terhadap perubahan nilai tukar Rp/USD. SUN jenis ini tidak lagi diterbitkan di tahun 2005, dan sisa yang outstanding di awal tahun 2005 jatuh tempo seluruhnya pada tahun 2005. Sesuai dengan terms and condition-nya, HB yang jatuh tempo dapat dilunasi baik secara tunai maupun dengan menerbitkan SUN seri baru sebagai pengganti. SUN seri HB yang jatuh tempo sepanjang tahun 2005 dilunasi dengan menerbitkan SUN pengganti, dengan sedikit uang tunai. Secara umum nilai nominal SUN pengganti lebih besar daripada nilai nominal SUN seri HB yang jatuh tempo sebagai akibat lebih lemahnya nilai tukar Rupiah terhadap USD saat HB jatuh tempo dibandingkan saat HB dimaksud diterbitkan. Rincian penerbitan SUN pengganti HB yang jatuh tempo tahun 2005 adalah sebagai berikut:
13
Tabel 2: SUN Pengganti Hedge Bonds yang Jatuh Tempo Tahun 2005 Seri
Nominal Awal
Nilai Jatuh Tempo
(dalam Rp)
(dalam Rp)
Dilunasi dengan:
Cash (Rp)
Obligasi Baru (Rp)
Seri
HB0077
451.977.000.000
463.631.115.471
115.471
463.631.000.000
VR0031
HB0078
451.977.000.000
468.596.782.063
782.063
468.596.000.000
VR0031
HB0079
451.977.000.000
477.970.744.507
744.507
477.970.000.000
VR0031
HB0080
451.888.000.000
486.995.442.152
442.152
486.995.000.000
VR0031
HB0081
451.888.000.000
478.788.507.623
507.623
478.788.000.000
VR0031
HB0082
451.888.000.000
489.376.466.368
466.368
489.376.000.000
VR0031
2.711.595.000.000
2.865.359.058.184
3.058.184
2.865.356.000.000
Total
3. Penerbitan SUN Berdenominasi USD Untuk memenuhi target pembiayaan SUN neto tahun 2005 sebesar Rp22,08 triliun, Pemerintah berupaya sedapat mungkin memenuhinya dengan melakukan penerbitan SUN berdenominasi Rupiah. Namun demikian, seiring dengan memburuknya situasi perekonomian pada kuartal 2 dan 3 serta awal kuartal 4 tahun 2005, yang ditandai dengan melemahnya nilai tukar Rupiah dan naiknya tingkat bunga domestik, maka pasar obligasi dalam negeri pun mengalami tekanan. Terlebih dengan adanya selling pressure dari investor reksadana dalam periode yang sama, yang turut memperburuk pasar obligasi dalam negeri. Jika Pemerintah memaksakan untuk menerbitkan SUN berdenominasi Rupiah, maka diperkirakan yield yang diminta investor tinggi, sehingga cost of borrowing yang harus ditanggung Pemerintah juga tinggi. Oleh karena itu, setelah mempertimbangkan beberapa hal seperti kondisi pasar obligasi dalam negeri, kebutuhan pembentukan benchmark Indonesian USD bonds, kebutuhan untuk meningkatkan cadangan devisa negara dalam valas, kebutuhan untuk membayar kewajiban valas lainnya yang jatuh tempo, dan peningkatan risiko yang akan dihadapi dari penerbitan SUN berdenominasi valas, Pemerintah memutuskan untuk menerbitkan SUN berdenominasi USD. Penerbitan SUN berdenominasi USD dilakukan dua kali, yaitu pada bulan April dan bulan Oktober. Secara rinci, informasi mengenai penerbitan SUN berdenominasi USD tahun 2005 adalah sebagai berikut:
14
Tabel 3: Penerbitan SUN Berdenominasi Valas Tahun 2005 Item Seri Tanggal Penerbitan Tanggal Jatuh Tempo Nominal (USD) Kupon Yield Clean Proceeds, after discount (USD) Underwriter’s Fee Underwriter’s Fee (USD) Underwriter’s Out of Pocket Expenses/OPE (USD) Joint Lead Managers
Listing Rating - Standard and Poors - Fitch - Moody’s
April 2005 INDO-15 20 April 2005 20 April 2015 1.000.000.000 7,250% 7,375% 991.270.000
Oktober 2005 (Dual Tranches) INDO-16 INDO-35 12 Oktober 2005 12 Oktober 2005 12 Januari 2016 12 Oktober 2035 900.000.000 600.000.000 7,500% 8,500% 7,625% 8,625% 892.251.000 591.996.000
10 bps dari clean proceeds 991.270 300.000
10 bps dari clean 20 bps dari clean proceeds proceeds 892.251 1.183.992 300.000
Citigroup, Deutsche Bank dan UBS Investment Bank Luxembourg Stock Exchange
Citigroup, CSFB dan Merrill Lynch
B+ BBB2
B+ BBB2
Singapore Stock Exchange
B. Pelunasan Pokok dan Pembelian Kembali Pokok SUN dapat berkurang melalui pelunasan baik sebelum jatuh tempo, maupun saat jatuh tempo. Sepanjang tahun 2005, pokok SUN telah berkurang sebanyak Rp33,25 triliun, yang terdiri dari: (i) pelunasan SUN jatuh tempo sebesar Rp22,40 triliun, (ii) pembelian kembali secara tunai sebesar Rp5,16 triliun, (iii) pelunasan SUN dalam rangka divestasi BPD sebesar Rp19,96 miliar, dan (iv) pelunasan SUN dalam rangka debt switching sebesar Rp5,67 triliun. Pelunasan dalam rangka debt switching (pertukaran obligasi) akan dibahas tersendiri pada butir selanjutnya. 1. Pelunasan SUN Jatuh Tempo Seluruh SUN yang jatuh tempo tahun 2005 dibayar tepat pada waktunya. Selain SUN seri HB, seluruh SUN yang jatuh tempo dilunasi secara tunai. Seri-seri SUN yang jatuh tempo tahun 2005 dan jumlahnya ialah sebagai berikut: 15
Tabel 4: SUN Jatuh Tempo Tahun 2005 Seri
Tanggal Jatuh
Nominal
Tempo HB0077
25 Januari 2005
451.977.000.000
HB0078
25 Februari 2005
451.977.000.000
HB0079
25 Maret 2005
451.977.000.000
HB0080
25 April 2005
451.888.000.000
VR0007
25 April 2005
2.952.363.000.000
FR0003
15 Mei 2005
382.172.000.000
FR0008
15 Mei 2005
7.508.224.000.000
FR0009
15 Mei 2005
5.821.676.000.000
HB0081
25 Mei 2005
451.888.000.000
HB0082
25 Juni 2005
451.888.000.000
VR0008
25 Nopember 2005
3.027.809.000.000
Total
22.403.839.000.000
2. Pelunasan SUN dalam Rangka Pembelian Kembali Selain yang jatuh tempo, pelunasan SUN juga dilakukan sebelum jatuh tempo, melalui pembelian kembali secara tunai (cash buyback). Pada dasarnya buyback perlu dilakukan untuk tujuan-tujuan sebagai berikut: (i) memperbaiki struktur jatuh tempo pokok SUN, (ii) mengurangi SUN yang memiliki cost of borrowings yang tinggi sehingga menurunkan cost of borrowings secara keseluruhan, dan (iii) menjaga kestabilan harga SUN di pasar sekunder. Selama tahun 2005, Pemerintah telah melaksanakan pembelian kembali melalui cara lelang sebanyak 4 (empat) kali, dengan total nilai nominal SUN yang dibeli kembali sebesar Rp5.158.000.000.000,00. Seri-seri yang diutamakan untuk dibeli kembali ialah seri-seri yang jatuh tempo tahun 2006 – 2009 mengingat pada periode tersebut, jumlah pokok SUN yang jatuh tempo mencapai puncaknya sehingga berpotensi memberikan tekanan fiskal yang berat. Pembelian kembali secara tunai juga diutamakan untuk dilakukan pada kuartal 3 dan 4 untuk membantu menstabilkan harga-harga SUN di pasar sekunder yang saat itu mengalami tekanan. Sebagaimana diketahui selling pressure terhadap SUN yang terjadi pada periode tersebut, yang umumnya dilakukan oleh investor 16
reksadana, membuat harga-harga SUN di pasar sekunder secara umum mengalami tekanan. Rincian seri-seri yang dibeli kembali oleh Pemerintah adalah sebagaimana pada Lampiran 4. 3. Pelunasan SUN dalam Rangka Divestasi BPD Pelunasan ON melalui program divestasi Bank Pembangunan Daerah (BPD) adalah mengacu pada Keputusan Menteri Keuangan Nomor 543/KMK.06/2003 tanggal 18 desember 2003 tentang Divestasi Saham Negara dalam Rangka Penyertaan Modal Negara dan Pelunasan Obligasi Negara pada Bank Pembangunan Daerah Peserta Program Rekapitalisasi. Sebagai kelanjutan dari program yang sama pada tahun-tahun sebelumnya, pada tahun 2005 Pemerintah melakukan divestasi terhadap kepemilikan Pemerintah pada BPD Sumatera Utara dengan nilai nominal sebesar Rp19.960.000.000,00. Dengan demikian, hingga akhir tahun 2005, dari 12 BPD yang direkapitalisasi tinggal 2 (dua) BPD yang belum didivestasi yaitu BPD Aceh dan BPD Maluku. Pelunasan SUN dalam rangka divestasi dilakukan secara off budget. C. Pertukaran Obligasi Pertukaran obligasi atau debt switching umumnya dilakukan dengan dua alasan utama, yaitu: (i) memperbaiki struktur jatuh tempo pokok SUN (oleh karena itu sering juga disebut sebagai debt reprofiling), dan (ii) meningkatkan likuiditas pasar sekunder SUN, yaitu dengan menarik obligasi yang tidak likuid (off-the-run bonds) dan menggantinya dengan obligasi yang lebih likuid (on-the-run bonds). Pada tahun 2005, Pemerintah telah melakukan debt switching melalui lelang sebanyak 1 (satu) kali, yaitu pada
bulan
Desember
2005,
dengan
nilai
nominal
total
sebesar
Rp5.673.000.000.000,00. Seri-seri SUN yang ditarik diutamakan pada SUN yang jatuh tempo antara 2006 sampai dengan 2009 dengan pertimbangan untuk menurunkan refinancing risk periode tersebut. Sementara SUN yang diterbitkan ialah seri FR0031 yang jatuh temponya tahun 2020. Program debt switching ini, selain menurunkan refinancing risk periode 2006 – 2009, juga menurunkan interest rate risk, mengingat lebih dari 60% SUN yang ditarik merupakan SUN seri Variable Rate (VR). Debt switching dilakukan dengan metode lelang, dimana harga SUN seri FR0031 (SUN penukar) telah ditetapkan oleh Pemerintah, sehingga investor hanya menyampaikan penawaran harga atas seri-seri SUN yang akan ditukar. Mengingat transaksi penukaran dilakukan secara one-to-one (jumlah unit yang ditarik sama dengan yang diterbitkan),
17
maka tidak ada dampak langsung terhadap net additional debt; selisih harga diselesaikan secara tunai. Rincian seri-seri yang ditukar dapat dilihat pada Lampiran 4. D. Pembayaran Bunga dan Biaya Penerbitan Pembayaran bunga dan biaya penerbitan SUN meliputi: (i) bunga dan biaya penerbitan SUN Rupiah, dan (ii) bunga dan biaya penerbitan SUN valas. 1. Bunga dan Biaya Penerbitan SUN Berdenominasi Rupiah Pembayaran bunga dan biaya penerbitan SUN berdenominasi Rupiah tahun 2005 secara total mencapai Rp42.601.820.476.991,00. Secara rinci, pembayaran bunga dan biaya penerbitan SUN terdiri dari berbagai komponen sebagai berikut: Pembayaran bunga SUN domestik Pembayaran discount SUN Pembayaran biaya/kewajiban lainnya Gain on bonds redemption Pengembalian discount Total
Rp40.900.061.701.791,00 Rp1.927.259.275.200,00 Rp1.000.000.000,00 -Rp225.101.490.488,00 -Rp1.399.009.512,00 Rp42.601.820.476.991,00
Gain on bonds redemption adalah keuntungan pembukuan yang terjadi akibat pembelian kembali SUN sebelum jatuh tempo. Keuntungan ini timbul akibat lebih kecilnya cash yang dibayar oleh Pemerintah dibandingkan dengan nilai buku SUN yang dibeli. Sebagai contoh, Obligasi Negara yang saat terbit harganya 100 (par), kemudian setelah beberapa tahun kemudian dibeli kembali oleh Pemerintah pada harga 90, maka terdapat keuntungan sebesar 10, yaitu nilai buku, 100 (tidak ada amortisasi diskon atau premium) dikurangi harga beli, 90. Sementara, pengembalian discount terjadi jika obligasi yang dibeli kembali oleh Pemerintah ialah obligasi yang saat terbit harganya discount. Discount ini akan diamortisasi sepanjang umur obligasi tersebut. Jika sebelum jatuh temponya, obligasi ini dibeli kembali, maka atas porsi discount yang belum teramortisasi, harus dikembalikan. Baik gain on bonds redemption maupun pengembalian discount merupakan bagian dari pos Bunga dan Biaya Penerbitan, karena sifatnya kurang lebih sama dengan biaya penerbitan dalam hal terjadinya bukan saat penerbitan namun saat pembelian kembali, namun arahnya berlawanan, yaitu sebagai faktor pengurang.
18
Realisasi pembayaran bunga SUN domestik tahun 2001 – 2005, dapat dilihat pada grafik di bawah ini.
Grafik 4: Pembayaran Bunga Surat Utang Negara Domestik 2001 – 2005 70.000,00 60.000,00
Miliar Rp
50.000,00 40.000,00 30.000,00 20.000,00 10.000,00 Bunga
2001
2002
2003
2004
2005
58.196,98
62.260,58
46.355,95
39.553,58
42.601,82
Tahun
Pembayaran bunga tahun 2005 mengalami peningkatan dibandingkan tahun 2004 karena naiknya tingkat bunga SBI 3 bulan dan meningkatnya porsi penerbitan SUN neto dari Rp6,87 triliun tahun 2004 menjadi Rp22,21 triliun tahun 2005. 2. Bunga dan Biaya Penerbitan SUN Berdenominasi USD Sepanjang tahun 2005, pembayaran bunga dan biaya penerbitan SUN valas mencapai USD132.292.779,50. Pembayaran tersebut meliputi beberapa pos anggaran sebagai berikut: Pembayaran bunga SUN valas Pembayaran biaya atau kewajiban lainnya Discount SUN berdenominasi USD Total
USD103.750.000,00 USD4.059.779,50 USD24.483.000,00 USD132.292.779,50
Biaya atau kewajiban lainnya penerbitan SUN berdenominasi valas meliputi: underwriter’s fee, underwriter’s OPE (lihat Table 3), rating fee, pajak atas underwriter’s fee, serta trustee, fiscal & paying agent fee.
19
E. Pengelolaan Portofolio dan Risiko Mengingat semakin meningkatnya peran SUN dalam porsi pembiayaan defisit APBN pada tahun-tahun mendatang, dan dalam rangka mewujudkan prudent debt management, perlu dilakukan pengelolaan portofolio dan risiko dengan sebaikbaiknya. Perencanaan jenis dan penetapan tenor SUN yang akan diterbitkan, dibeli kembali atau ditukar, perlu diselaraskan dengan profil portofolio dan risiko yang dikehendaki. Perkembangan beberapa indikator profil portofolio dan risiko SUN tahun 2004 dan 2005 adalah sebagai berikut: Tabel 5: Indikator Risiko dan Portofolio SUN 2004 – 2005 Indikator
2004
2005
Proporsi ON jenis VR (% dari total portofolio)
33,31%
30,40%
Nominal ON jenis VR (triliun Rp)
220,57
210,68
Interest Rate Fixing (% dari tradable bonds)
57,34%
51,58%
2,48
3,57
Proporsi international bonds
2,27%
7,92%
Nominal international bonds
9,29
34,41
ON jatuh tempo dalam 1 tahun (% dari tradable)
4,82%
5,44%
ON jatuh tempo dalam 1 tahun (nominal – triliun Rp)
19,69
23,63
Rata-rata jatuh tempo pokok setiap tahun (triliun Rp)
25,54
27,14
Standar deviasi jatuh tempo pokok (triliun Rp)
6,92
7,84
Average time to maturity (tahun)
7,12
7,52
Duration, yield = 0% (tahun)
5,55
5,57
1% kenaikan suku bunga SBI (miliar Rp)
2.206
2.107
Rp100 depresiasi Rupiah terhadap USD (miliar Rp)
6,75
26,00
Interest Rate Risk:
Average Time to Refixing (tahun) Currency Exposure:
Refinancing Risk Indikators:
Sensitivity Analysis:
Secara umum terdapat penurunan risiko tingkat bunga/ interest rate risk. Hal ini dapat dilihat dari turunnya porsi ON berjenis VR (variable rate) dari 33,31% menjadi 30,40%. Sebagaimana diketahui ON jenis ini sangat berisiko karena tingkat bunganya dikaitkan dengan tingkat bunga SBI yang besarnya tergantung kondisi pasar. Interest rate fixing ialah jumlah SUN yang terekspos perubahan interest rate dalam waktu kurang dari 1 tahun, sementara average time to refixing menunjukkan rata-rata waktu 20
yang diperlukan seluruh portofolio untuk me-reset kupon. Kedua indikator ini menunjukkan arah yang menggembirakan. Currency exposure
menunjukkan
perkembangan yang negatif dalam arti terdapat peningkatan risiko nilai tukar Rupiah akibat peningkatan pokok SUN berdenominasi USD yang diterbitkan oleh Pemerintah. Hal ini disebabkan oleh memburuknya situasi pasar SUN dalam negeri khususnya pada pertengahan tahun 2005, sehingga membuat Pemerintah mengalihkan target pembiayaan SUN yang semula direncanakan melalui pasar SUN domestik, menjadi penerbitan SUN valas di pasar modal internasional. Refinancing risk indicator menunjukkan peningkatan risiko, yang digambarkan oleh lebih besarnya porsi ON yang jatuh tempo dalam satu tahun pada akhir tahun 2005 dibandingkan akhir tahun 2004. Namun demikian rata-rata jatuh tempo dan durasi menunjukkan perbaikan sesuai yang diharapkan yaitu semakin panjang, walaupun tidak terlalu signifikan. Analisis sensitivitas menunjukkan perbaikan dari sisi tingkat bunga, namun sebaliknya untuk sisi nilai tukar. Hal ini dapat dipahami mengingat porsi SUN berjenis VR semakin turun sebaliknya porsi SUN berdenominasi USD meningkat. F. Pengembangan Produk SUN 1. SUN Retail SUN retail ialah SUN yang dijual kepada investor individu melalui Agen Penjual, dengan volume minimum yang yang telah ditentukan. Penerbitan SUN retail sangat bermanfaat bagi Pemerintah dalam hal memperluas basis investor SUN. Di lain pihak investor individu dapat memiliki kesempatan untuk berinvestasi secara langsung dan dalam denominasi yang kecil, pada instrumen yang pembayaran bunga dan pokoknya dijamin oleh Undang-Undang. Saat ini tengah dilakukan kajian intensif mengenai SUN retail, dengan melibatkan berbagai pihak. Sistem dan infrastrukturnya perlu disiapkan secara matang. Rancangan Keputusan Menteri Keuangan mengenai penjualan SUN retail di pasar perdana juga tengah disiapkan. Pemerintah menargetkan penerbitan SUN retail sudah dapat dilakukan pada tahun 2006. 2. SUN Berbasis Syariah Pembahasan mengenai SUN berbasis syariah telah berlangsung cukup lama, dengan melibatkan banyak pihak seperti Dewan Syariah Nasional, dan pihak lainnya. Penerbitan SUN berbasis syariah (sukuk) terbentur masalah peraturan perundang-undangan yang belum mendukung. Berbagai hal yang belum diatur atau bertentangan dengan peraturan perundangan di antaranya: pembentukan 21
SPV (Special Purpose Vehicle), dan penjaminan asset Pemerintah. Saat ini tengah dirintis upaya untuk menerbitkan peraturan perundang-undangan baru dan melakukan amandemen terhadap berbagai peraturan perundang-undangan yang sudah ada, untuk dapat mendukung penerbitan sukuk. G. Restrukturisasi Surat Utang kepada Bank Indonesia Dalam rangka program penjaminan perbankan, pada tahun 1998 dan 1999 Pemerintah menerbitkan SU kepada Bank Indonesia, yaitu seri-seri SU-001, SU-002, SU-003 dan SU-004 dengan total nominal sebesar Rp218.315.594.294.530,00. Sebagai bagian dari penyelesaian Bantuan Likuiditas Bank Indonesia (BLBI), pada tanggal 7 Agustus 2003 seri-seri SU-001 dan SU-003 dengan total nilai nominal Rp144.536.094.294.530,00 diganti dengan seri baru yaitu seri SRBI-01/MK/2003 (SRBI) dengan jumlah nominal yang sama. Sementara untuk seri-seri SU yang lain yaitu SU-002 dan SU-004, saat ini tengah diupayakan proses restrukturisasi terhadap ketentuan dan persyaratannya. Proses pembahasan program restrukturisasi Surat Utang (SU) kepada Bank Indonesia itu sendiri telah berlangsung cukup panjang. Salah satu hal pokok yang menjadi permasalahan antara Departemen Keuangan dan Bank Indonesia adalah status hukum SU-002/MK/1998. Departemen Keuangan berpendapat bahwa SU-002/MK/1998 dengan nilai nominal awal sebesar Rp20 triliun merupakan bagian dari BLBI, sehingga pola penyelesaiannya diharapkan seperti pola penyelesaian hubungan keuangan antara Bank Indonesia dengan Pemerintah sebagaimana telah dilakukan terhadap SU-001 dan SU-003. Sementara Bank Indonesia berpendapat bahwa SU-002/MK/1998 merupakan kewajiban Pemerintah yang timbul akibat konversi KLBI/BLBI pada Bank Exim menjadi Penyertaan Modal Pemerintah. Status ini akan mempengaruhi pola restrukturisasi yang saat ini tengah diupayakan. Adapun saldo utang Pemerintah kepada Bank Indonesia, per posisi 31 Desember 2005 adalah sebagai berikut (dalam Rupiah): Tabel 6: Saldo Utang Pemerintah Kepada Bank Indonesia per 31 Desember 2005 Jenis
Pokok
Indeksasi Pokok
Pokok Stlh. Diindeks
Pokok Surat Utang dan SRBI: SU-002
20.000.000.000.000,0 11.231.072.464.568,9
31.231.072.464.568,9
SU-004
53.779.500.000.000,0 26.701.607.763.086,1
80.481.107.763.086,2
SRBI-01 SU-005
144.536.094.294.530,0
0
144.536.094.294.530,0
2.583.236.000.000,0
0
2.583.236.000.000,0
Total Pokok Surat Utang dan SRBI
258.831.510.522.185,1
22
Utang Tunggakan Bunga SU-002 dan SU-004:* Tunggakan bunga SU-002
4.401.424.617.523,9
Tunggakan bunga SU-004
12.086.825.764.003,8 Utang Tunggakan Bunga SU-002 dan SU-004:
Saldo Utang Pemerintah kepada Bank Indonesia
16.488.250.381.527,7 275.319.760.903.712,8
Pada awal terbitnya SU-002 (23 Oktober 1998) dan SU-004 (28 Mei 1999), nominal penerbitannya masing-masing sebesar Rp20 triliun dan Rp53,78 triliun. Mengingat SU002 dan SU-004 diindeks terhadap inflasi, maka nilai utang Pemerintah atas SU-002 dan SU-004 per posisi 31 Desember 2005 meningkat menjadi masing-masing sebesar Rp31,23 triliun (naik 56%) dan Rp80,48 triliun (naik 50%). Selain itu, mengingat Pemerintah menghitung indeksasi setiap awal tahun anggaran, maka pada tanggal 1 Januari 2006, dengan tingkat inflasi tahun 2005 sebesar 17,11%, maka nilai utang atas SU-002
dan
SU-004
setelah
diindeks
meningkat
menjadi
masing-masing
Rp36.576.113.105.432,9 (naik 83% dari nominal awal) dan Rp94.255.043.714.324,6 (naik 63% dari nominal awal). Dengan memperhatikan perkembangan tersebut, sasaran utama restrukturisasi yang tengah diupayakan Pemerintah ialah menghilangkan indeksasi dan memperpanjang jatuh tempo, dengan memperhatikan kondisi keuangan Pemerintah dan juga Bank Indonesia. Selain itu, Pemerintah juga memiliki utang berupa tunggakan bunga atas SU-002 dan SU-004 sebesar Rp16,48 triliun. Tunggakan bunga ini juga menjadi bagian dalam proses restrukturisasi surat utang Pemerintah kepada BI. Jumlah utang Pemerintah berupa Pokok SU dan SRBI Setelah Indeksasi dan Tunggakan Bunga SU-002 dan SU-004 sebagaimana disebutkan di atas, merupakan perhitungan internal Pemerintah dan masih akan diverifikasi lebih lanjut bersama dengan Bank Indonesia.
IV. Strategi dan Program Pengelolaan SUN Pada tanggal 15 September 2005, Menteri Keuangan telah menetapkan Keputusan Menteri Keuangan Nomor 447/KMK.06/2005 tentang Strategi Pengelolaan Utang Negara Tahun 2005 – 2009. Strategi ini disusun dengan tujuan untuk: (i) memenuhi amanat ketentuan peraturan perundang-undangan yang terkait dengan pengelolaan keuangan negara, (ii) memberi keyakinan kepada semua pihak yang berkepentingan, bahwa pengelolaan utang dilakukan secara transparan dan akuntabel, (iii) memberi pedoman umum penyelenggaraan 23
pengelolaan utang negara, dan (iv) memfasilitasi penyusunan indikator pengukuran kinerja unit-unit pengelola utang. Strategi umum pengelolaan utang negara untuk periode 2005 – 2009 dalam KMK dimaksud, disusun dengan memperhatikan: (i) tujuan yang ingin dicapai, (ii) latar belakang perlunya strategi pengelolaan utang, (iii) opsi-opsi yang tersedia dalam pengelolaan utang, dan (iv) berbagai risiko yang tengah dan akan dihadapi. Dengan memperhatikan hal-hal tersebut, maka pokok-pokok strategi umum pengelolaan portofolio dan risiko utang negara 2005 – 2009 meliputi berbagai strategi sebagai berikut: (i) pengurangan utang negara, (ii) penyederhanaan portofolio utang negara, (iii) memprioritaskan penerbitan/pengadaan utang negara dalam mata uang Rupiah, (iv) meminimalkan risiko pembiayaan kembali, (v) memprioritaskan utang negara dengan bunga tetap, (vi) menurunkan porsi kredit ekspor, dan (vii) menerapkan prinsip pengelolaan utang negara yang baik. Strategi pengelolaan utang negara tidak hanya mencakup strategi pengelolaan portofolio, namun juga mencakup strategi pengembangan pasar perdana dan pasar sekunder SUN, seperti: pengembangan benchmark issue, diversifikasi instrumen SUN, pengembangan pasar derivatif dan repo, dan lain sebagainya. Strategi pengelolaan utang negara tersebut dijabarkan lebih lanjut ke dalam strategi dan program pengelolaan SUN tahun 2006 – 2009. Saat ini Pemerintah telah memiliki program pengelolaan SUN jangka menengah 2006 – 2009, yang diupayakan sejalan dengan strategi yang telah ditetapkan. Adapun untuk tahun 2005 beberapa indikator portofolio dan risiko menunjukkan arah yang sejalan dengan strategi yang telah ditetapkan, sebagaimana tampak pada Tabel 5: Indikator Risiko dan Portofolio SUN 2004 – 2005. Pelaksanaan program pengelolaan SUN yang tidak sejalan dengan strategi pengelolaan utang terutama pada dua hal yaitu: (1) meningkatnya jumlah nominal SUN sebagai dampak target penerbitan SUN neto yang positif untuk membiayai defisit APBN, dan (2) meningkatnya eksposur terhadap risiko nilai tukar akibat penebritan SUN dalam valuta asing. Peningkatan jumlah SUN tidak sejalan dengan strategi pengurangan utang negara. Namun hal ini terpaksa dilakukan karena semakin terbatasnya opsi pembiayaan defisit APBN dari sumber-sumber selain SUN. Peningkatan eksposur terhadap nilai tukar juga tidak sejalan dengan strategi memprioritaskan utang negara dalam mata uang Rupiah. Hal ini terjadi akibat terbatasnya daya serap pasar SUN domestik, dan memburuknya situasi perekonomian pada kuartal 2 dan 3 tahun 2005, yang ditandai dengan naiknya tingkat bunga pasar secara keseluruhan dan redemption besar-besaran oleh investor reksadana. Jika Pemerintah tetap memaksakan untuk menerbitkan seluruh SUN di pasar domestik, maka diperkirakan yield yang diminta sangat tinggi, sehingga cost of borrowings Pemerintah menjadi tinggi juga. 24
V. Kondisi Pasar SUN Tahun 2005 Pasar SUN tahun 2005 secara umum diwarnai dengan penurunan aktivitas perdagangan SUN. Trend penurunan frekuensi perdagangan SUN sudah mulai terlihat sejak bulan Februari 2005. Kondisi ini sempat berbalik pada bulan Agustus dan September, dimana baik frekuensi maupun volume perdagangan mengalami peningkatan cukup tajam sebelum akhirnya turun lagi pada tiga bulan berikutnya. Peningkatan tersebut lebih disebabkan oleh tingginya tekanan jual akibat: (i) tingkat suku bunga pasar yang meningkat cukup tajam, sebagai respons otoritas moneter terhadap berbagai faktor (seperti suku bunga Fed Fund, faktor fundamental, dll.), dan (ii) redemption investor reksadana, terutama reksadana pendapatan tetap yang banyak berinvestasi pada SUN.
Grafik 5: Rata-rata Perdagangan Harian Obligasi Negara di Pasar Sekunder 5.000
200
4.500
180
4.000
160
3.500
140
3.000
120
2.500
100
2.000
80
1.500
60
1.000
40
500
20
-
J
F
M
A
M
J
J
A
S
O
N
D
2004
Volume (miliar rupiah) - LHS
J
F
M
A
M
J
J
A
S
O
N
D
2005
Frekuensi - RHS
Adapun rata-rata perdagangan harian obligasi negara sepanjang tahun 2005, menunjukkan peningkatan dari segi volume, namun penurunan dari segi frekuensi. Perbandingan rata-rata perdagangan harian obligasi negara lima tahun terakhir adalah sebagaimana pada tabel di bawah ini.
25
Tabel 7: Rata-rata Perdagangan Harian Obligasi Negara Rata-rata Perdagangan Harian Obligasi Negara Tahun 2001 - 2005 2001
2002
2003
2004
2005
Obligasi Negara Volume (Milliar Rp)
268
522
1.395
2.140
2.549
5
16
51
113
102
Frekuensi
Sementara itu, kepemilikan SUN per akhir tahun 2005 menunjukkan peningkatan porsi investasi SUN untuk setiap kelompok investor kecuali reksadana. Bahkan reksadana mengalami penurunan yang sangat tajam, dari Rp54 triliun pada akhir tahun 2004, menjadi hanya Rp12,6 triliun pada akhir tahun 2005. Tabel 8: Komposisi Kepemilikan Obligasi Negara (Triliun Rp)
Kelompok Investor Bank Reksadana Perusahaan Asuransi Asing Dana Pensiun Perusahaan Sekuritas Lainnya
Desember 2004 % 287,56 72,02% 53,98 13,52% 27,08 6,78% 10,74 2,69% 16,42 4,11% 0,43 0,11% 3,08 0,77% 399,30 100,00%
Juni 2005 % 292,62 72,26% 37,82 9,34% 30,05 7,42% 14,49 3,58% 20,02 4,94% 0,46 0,11% 9,52 2,35% 404,99 100,00%
Desember 2005 % 289,68 72,45% 12,63 3,16% 32,38 8,10% 26,25 6,57% 22,13 5,53% 1,74 0,44% 15,02 3,76% 399,84 100,00%
Dengan memperhatikan kondisi di atas, dipandang perlu untuk terus mengupayakan pengembangan pasar sekunder SUN, dengan tujuan untuk mengembangkan pasar keuangan secara umum, yang pada gilirannya akan menjamin ketersediaan pendanaan Pemerintah yang relatif murah.
VI. Pencapaian Target APBN Target APBN atas pengelolaan SUN ditetapkan dalam tiga pos yaitu pos Surat Utang Negara (neto), Bunga Utang Dalam Negeri, dan Bunga Utang Luar Negeri. Namun demikian pos Bunga Utang Luar Negeri tidak hanya digunakan untuk menampung beban pembayaran bunga SUN dalam valuta asing, namun juga untuk menampung beban bunga utang luar negeri dalam bentuk pinjaman. A. Surat Utang Negara (neto) Mulai tahun 2005, DPR telah menyetujui penerapan konsep net penerbitan SUN. Net penerbitan SUN ialah selisih antara SUN yang diterbitkan dengan yang jatuh tempo 26
dan yang dibeli kembali. Mengingat target pembiayaan SUN di APBN ditetapkan dalam bentuk net penerbitan SUN, maka Pemerintah memiliki fleksibilitas untuk menentukan jumlah penerbitan SUN dan jumlah pembelian kembali, asalkan jumlah net penerbitan tidak melebihi yang telah ditetapkan DPR. Untuk tahun 2005 target net penerbitan SUN (SUN neto) ditetapkan sebesar Rp22.085.752.733.000,00. Realisasinya mencapai Rp22.211.284.372.905,00, dengan rincian sebagai berikut: Penerimaan penerbitan ON domestik Penerimaan utang bunga Penerimaan penerbitan ON valas
Rp22.539.996.600.000,00 Rp320.154.502.348,00 Rp24.490.853.735.257,00
Total Penerbitan
Rp47.351.004.837.605,00
Pelunasan ON domestik jatuh tempo
Rp19.692.247.058.184,00
Pembelian kembali ON domestik Pembayaran utang bunga Total Pelunasan Net Penerbitan SUN 2005
Rp5.158.000.000.000,00 Rp289.473.406.516,00 Rp25.139.720.464.700,00 Rp22.211.284.372.905,00
Dengan demikian terdapat kelebihan dari target sebesar Rp125.531.639.905,00. Kelebihan sebesar Rp125 miliar ini terjadi karena realisasi dalam Rupiah atas penerbitan SUN valas tahun 2005 yang lebih besar dari yang diperkirakan sebelumnya, sebagai akibat pelemahan nilai tukar Rupiah/USD pada paruh kedua tahun 2005. B. Bunga Utang Dalam Negeri Berdasarkan perubahan terakhir APBN tahun 2005, sebagaimana telah ditetapkan dalam UU nomor 9 Tahun 2005 tentang Perubahan Kedua atas UU Nomor 36 Tahun 2004 tentang APBN tahun 2005, beban Bunga Utang Dalam Negeri ditetapkan sebesar Rp42.306.909.000.000,00. Adapun realisasinya adalah sebagai berikut: Pembayaran bunga SUN domestik Pembayaran discount SUN Pembayaran biaya/kewajiban lainnya Gain on bonds redemption Pengembalian discount Total
Rp40.900.061.701.791,00 Rp1.927.259.275.200,00 Rp1.000.000.000,00 -Rp225.101.490.488,00 -Rp1.399.009.512,00 Rp42.601.820.476.991,00
Dengan demikian terdapat selisih sebesar Rp294.911.476.991,00. Selisih ini diakibatkan oleh discount dan bunga yang harus dibayar Pemerintah pada transaksi pertukaran obligasi pada bulan Desember 2005. Sebagaimana diketahui, untuk 27
memperbaiki struktur jatuh tempo pokok SUN tahun 2006 – 2009, Pemerintah harus melakukan berbagai upaya seperti pembelian kembali dan pertukaran obligasi. Pada bulan Desember 2005, Pemerintah melakukan transaksi pertukaran obligasi dengan nilai nominal sebesar Rp5,67 triliun. Pertukaran ini menurunkan pokok jatuh tempo tahun 2006 – 2009 sebesar Rp5,67 triliun, dan meningkatkan pokok jatuh tempo tahun 2020 dengan jumlah yang sama. Atas transaksi tersebut Pemerintah harus membayar bunga atas obligasi yang ditarik dan membukukan discount atas obligasi yang diterbitkan. Akibatnya realisasi total pembayaran bunga dan biaya penerbitan SUN tahun 2005 melampaui anggaran sebesar Rp294,9 miliar. Dalam hal ini, pada akhirnya dapat disimpulkan bahwa sekalipun Pemerintah memiliki fleksibilitas dalam menentukan jumlah SUN yang diterbitkan, dibeli kembali maupun ditukar sesuai konsep neto, tetap saja terdapat keterbatasan dalam hal pembayaran beban yang timbul akibat pelaksanaan kegiatan tersebut. Kegiatan penerbitan akan menambah beban discount, yang dicatat sebagai bagian dari pos Bunga Utang Dalam Negeri, sementara kegiatan pembelian kembali atau pertukaran akan menambah beban bunga SUN, yang juga dicatat sebagai bagian dari pos Bunga Utang Dalam Negeri. C. Bunga Utang Luar Negeri Pos bunga utang luar negeri meliputi pembayaran bunga utang luar negeri dalam bentuk loan (pinjaman) maupun obligasi (SUN valas). Khusus untuk SUN valas, sampai akhir tahun 2005 Pemerintah telah tiga kali melakukan penerbitan di pasar modal internasional, yaitu pada bulan Maret 2004 sebesar USD1 miliar, bulan April 2005 sebesar USD1 miliar, dan pada bulan Oktober 2005 sebesar 1,5 miliar. Dengan demikian, total SUN valas yang telah diterbitkan Pemerintah mencapai USD3,5 miliar. Sepanjang tahun 2005, realisasi pembayaran bunga SUN dalam valuta asing mencapai USD132.292.780, yang terdiri dari: Bunga SUN valas Biaya penerbitan Discount penerbitan Total
USD103.750.000 USD4.059.780 USD24.483.000 USD132.292.780
28
