LAPORAN AKHIR PENELITIAN TA 2011
PENENTUAN DESA CALON LOKASI PUAP 2011 DAN EVALUASI PROGRAM PENGEMBANGAN USAHA AGRIBISNIS PERDESAAN
Oleh : Sahat M. Pasaribu Julia F. Sinuraya Erizal Jamal Bambang Prasetyo Saptana Sri Wahyuni Sugiarto Muhammad Iqbal Nur K. Agustin Supadi Yuni Marisa Yana Supriatna Juni Hestina
PUSAT ANALISIS SOSIAL EKONOMI DAN KEBIJAKAN PERTANIAN BADAN PENELITIAN DAN PENGEMBANGAN PERTANIAN KEMENTERIAN PERTANIAN 2011
RINGKASAN EKSEKUTIF PENDAHULUAN Latar Belakang Dalam pelaksanaan pembangunan pertanian, sebagian besar pelaku/petani menghadapi 1.
2.
3.
kendala permodalan, baik modal sendiri maupun akses terhadap lembaga permodalan yang ada. Untuk mengatasi keterbatasan modal petani tersebut, pemerintah mengambil inisiatif untuk memberikan bantuan modal finansial yang berasal dari APBN dalam bentuk Bantuan Langsung Masyarakat (BLM) ke kelompok tani/gapoktan. Pola BLM telah dimulai tahun 2000 dan sejak tahun 2008 pola BLM ini diperkenalkan dalam bentuk program Pengembangan Usaha Agribisnis Perdesaan (PUAP) yang dilanjutkan pada tahun 2011. Evaluasi program di desa penerima BLM PUAP merupakan lanjutan dari pelaksanaan penelitian tahun sebelumnya dan untuk tahun 2011, akan dilakukan evaluasi kinerja pelaksanaan program PUAP 2008, 2009 dan 2010. Kegiatan untuk tahun 2011 akan difokuskan pada evaluasi program secara keseluruhan dan mempelajari pengembangan agribisnis dalam kaitan dengan sumber-sumber permodalan mikro dan mengusulkan alternatif model lembaga keuangan mikro agribisnis (LKM-A) yang tepat untuk diterapkan di desa penerima BLM PUAP. Pada waktunya LKM-A diharapkan dapat membentuk badan hukum sendiri, sementara untuk jangka pendek lembaga keuangan ini dapat bekerjasama dengan lembaga yang sudah memiliki badan hukum seperti koperasi, BPR, dan lembaga keuangan mikro lainnya. Evaluasi program PUAP dan pelaksanaan kegiatan PUAP sangat dibutuhkan untuk mengetahui bagaimana mengarahkan kegiatan PUAP agar tepat sasaran dan efektif. Hasil evaluasi tentang kinerja program PUAP yang mencakup kinerja input, proses, output dan outcome akan digunakan sebagai pengetahuan yang akan mendukung evaluasi yang sama tahun 2011 ini dan evaluasi program secara keseluruhan.
Tujuan Penelitian 4. Secara umum, tujuan penelitian ini adalah untuk menyempurnakan cara penentuan calon
5.
6.
dan lokasi penerima bantuan dalam rangka program PUAP 2011 serta mendapatkan data, informasi dan pengetahuan melalui evaluasi program terhadap program PUAP secara keseluruhan. Secara rinci, tujuan penelitian ini adalah: (a) Membantu menyusun daftar 10 000 desa calon dan lokasi penerima BLM PUAP tahun 2011, (b) Melakukan evaluasi program dan kinerja pelaksanaan program PUAP Tahun 2008, 2009 dan 2010, dan (c) Merumuskan rekomendasi kebijakan tentang program PUAP. Penelitian ini diharapkan dapat menghasilkan berbagai parameter yang layak digunakan oleh Pemerintah sebagai input dalam pengambilan keputusan kebijakan BLM PUAP. Hasil penelitian ini diharapkan dapat memberikan evaluasi tentang manfaat yang diperoleh petani pangan, kebun, hortikultura, ternak dan non budidaya (off farm) dalam program PUAP. Secara khusus, penelitian ini diharapkan dapat menghasilkan: (a) Data dan informasi tentang desa calon penerima dana BLM PUAP tahun 2011, (b) Data dan informasi tentang hasil evaluasi kinerja dan program pelaksanaan PUAP tahun 2008, 2009 dan 2010, dan (c) Rekomendasi kebijakan tentang program PUAP.
Metoda Penelitian (Lokasi, Responden dan Pendekatan Analisis) 7. Penelitian ini mempunyai dua aspek yang perlu dilaksanakan, yaitu: (1) Membantu penyusunan calon desa penerima PUAP 2011 serta (2) Evaluasi program dan kinerja
xi
8.
9.
10.
11.
12.
13.
pelaksanaan program PUAP. Dampak program PUAP bisa dilihat dari kinerja pengembangan usaha/agribisnis, pengembangan kelembagaan gapoktan, serta sampai sejauh mana PUAP bisa menyerap tenaga kerja perdesaan dan manfaatnya bagi pembangunan ekonomi perdesaan. Berdasarkan sifat data yang dikumpulkan dalam kegiatan evaluasi PUAP, ada dua jenis analisis yang dikembangkan pada level petani, yaitu: (1) Analisis kualitatif dan (2) Analisis kuantitatif. Analisis kualitatif diarahkan pada kinerja program, yaitu input, proses, output dan outcome dari dua aspek utama yang dikaji (pengembangan kelembagaan gapoktan dan pengembangan agribisnis). Analisis deskriptif dilakukan juga dalam kaitannya dengan: (1) Deskripsi kebijakan pemberdayaan masyarakat secara nasional yang dilakukan oleh program PUAP dan (2) Deskripsi potensi dan permasalahan dalam pelaksanaan program PUAP, terutama dalam upaya membangun agribisnis perdesaan dan pemberdayaan gapoktan. Sementara itu, analisis kuantitatif diarahkan untuk melihat kelayakan usahatani yang dihitung atas dasar analisis usahatani untuk meningkatkan pendapatan, termasuk perhitungan Marginal Benefit Cost Ratio (MBCR). Evaluasi terhadap kinerja pelaksanaan PUAP 2008, dan 2009 difokuskan mulai dari input, proses, output, dan outcome. Sedangkan pada evaluasi Program, model yang digunakan untuk mengetahui faktor pendorong atau penghambat program PUAP ini adalah analisis faktor. Analisis faktor menggunakan metode TEV (Tree-diagram and Expected Value) dan metode PCA (Principal Component Analysis). Data yang diperlukan untuk analisis TEV dan PCA adalah lingkungan (internal dan eksternal), indikator dan faktor yang ditetapkan sebagaimana disajikan pada Tabel 1. berikut. Indikator yang digunakan untuk melakukan penilaian terhadap program PUAP didasarkan atas 8 (delapan) indikator utama yang akan dievaluasi pada Program PUAP, yakni: (a) kelembagaan; (b) organisasi dan SDM; (c) keragaan usaha; (d) kelengkapan prasarana dan sarana; (e) penggunaan dana BLM (bergulir); (f) kebijakan pemerintah; (g) pembinaan/peningkatan kapasitas; dan (h) infrastruktur daerah. Penelitian difokuskan pada evaluasi program PUAP dan pengembangan LKM-A di 4 (empat) provinsi, yakni Provinsi Sumatera Utara, Banten, Jawa Timur, dan Nusa Tenggara Barat. Komoditas yang dianalisis disesuaikan dengan yang ada di gapoktan terpilih. Pemilihan lokasi penelitian didasarkan pada tahun pelaksanaan/menerima dana BLM PUAP, tingkat perkembangan gapoktan dan keberadaan LKM. Disamping itu pemilihan lokasi penelitian didasarkan atas kategori penilaian kinerja pelaksanaan program PUAP tingkat provinsi oleh tim PUAP Pusat. Pada setiap provinsi lokasi penelitian dipilih dua kabupaten yang mewakili Gapoktan yang pengelolaan keuangannya telah dilakukan oleh LKM-A atau sejenisnya yang terpisah dari pengelolaan gapoktan. Pada tiap kabupaten dipilih 4 desa/gapoktan penerima dana BLM PUAP tahun 2008, 2009, dan atau 2010 yang pengelolaan keuangaannya sudah dilakukan oleh LKM-A. Secara keseluruhan lokasi penelitian meliputi 4 (empat) provinsi, 8 kabupaten, 32 desa/Gapoktan. Data primer dikumpulkan melalui wawancara kelompok dengan pengurus dan anggota gapoktan, Penyuluh Pendamping, PMT, Dinas terkait dan aparat Pemerintah Daerah. Wawancara individu dilakukan pada dua jenis responden yaitu, Tim Pakar yang dilakukan dengan memilih individu independen atau yang tidak memiliki keterkaitan dengan program PUAP secara langsung. Tim pakar berjumlah 13 orang yang berasal dari Perguruan Tinggi (IPB), Kementan/Staf Ahli Menteri, Bappenas, PSEKP, PNPM Mandiri, Kemendagri, dan Kepala BPTP Banten. Wawancara individu lainnya adalah, rumahtangga dilakukan secara acak mencakup 9 rumahtangga petani dalam setiap desa/gapoktan yang diwawancarai, untuk mengumpulkan data karakteristik usaha dan pendapatan keluarga. Secara keseluruhan terdapat 288 responden keluarga petani yang
xii
diwawancarai dengan kuesioner terstruktur, yaitu 192 responden penerima dana BLM PUAP dan 96 responden yang bukan penerima BLM PUAP.
HASIL PENELITIAN Penyusunan Calon Penerima Program PUAP 2011 14. Pada tahun 2011 di Kementerian Pertanian terjadi perubahan struktur organisasi. Sejak tahun 2008 hingga 2010 Tim PUAP Pusat diketuai oleh Kepala Badan SDM Pertanian tetapi dilakukan perubahan pada tahun 2011 yang diketuai oleh Dirjen Prasana dan Sarana Pertanian. Sementara untuk sekretariat tetap di Pembiayaan Pertanian hanya saja berganti nama dari Pusat Pembiayaan Pertanian (eselon 2 di bawah Sekretariat Jenderal) sekarang menjadi Direktorat Pembiayaan Pertanian (eselon 2 di bawah Ditjen Prasarana dan Sarana Pertanian). Begitu juga dengan Ketua Pokja identifikasi dan penetapan desa penerima PUAP 2011 berubah menjadi Direktur Pembiayaan Pertanian dari yang tahun sebelumnya adalah Kepala Pusat Sosial Ekonomi dan Kebijakan Pertanian (PSEKP). Untuk itu pada tahun 2011 ini PSEKP tidak lagi menjadi penanggungjawab identifikasi dan penetapan desa PUAP tetapi hanya membantu Direktorat Pembiayaan dalam melaksanakan tugasnya.
15. Hasil penetapan desa dan Gapoktan penerima PUAP tahun 2011 sampai dengan bulan Nopember 2011 menunjukkan bahwa telah disalurkan ke 6.697 gapoktan atau terealisasi 66,97 persen dari target 10.000 gapoktan atau telah ditetapkan sekitar 83,10 persen dari jumlah dokumen yang masuk. Evaluasi Kinerja Pelaksanaan PUAP 16. Kinerja Input : sumber utama fasilitas untuk Penyuluh Pendamping (PP) berupa Pedum (58%), Juklak (61%), dan Juknis (54%) adalah diperoleh dari BPTP, sedangkan lainnya diperoleh dari Tim Teknis dan sesama penyuluh, seperti yang terjadi di Propinsi Sumut dan Banten. Namun sebaliknya, di Jawa Timur justru Tim Teknis yang berperan dalam memfasilitasi Pedum, Juklak dan Juknis sementara di Nusa Tenggara Barat disamping BPTP peran sesama penyuluh dalam mendapatkan input sangat bagus. Hal ini memberikan indikasi adanya kerjasama antar penyuluh 17. Sosialisasi Program PUAP dilakukan berjenjang mulai dari tim pusat hingga ke tim teknis kabupaten dan tingkat desa, khususnya pengurus gapoktan. BPTP dalam kapasitasnya sebagai sekretaris/sekretariat tim pembina provinsi sangat memegang peranan penting dalam sosialisasi Program PUAP. Selama sosialisasi, PP diberi informasi tentang strategi dan tujuan PUAP dengan tujuan agar mereka lebih mampu memfasilitasi Gapoktan yang didampingi. 18. Kemampuan PP dan Penyelia Mitra Tani (PMT) terus ditingkatkan melalui pelatihan sehingga memberikan kinerja yang maksimal dengan melakukan upaya perbaikan dalam pelaksanaan pelatihan baik dari aspek waktu, praktikum dan kualitas narasumber. Secara keseluruhan mayoritas PP berpendapat bahwa pelatihan ke depan perlu perbaikan untuk semua materi, khusus identifikasi potensi desa mayoritas PP menyatakan perlu perbaikan terutama dalam hal waktu dan praktikum yang lebih lama. Ke depan, perlu ditambahkan waktu untuk empat materi yaitu bimbingan teknis usaha agribisnis melaksanakan pelatihan agribisnis, akses sarana produksi, teknologi dan pasar serta pembuatan laporan. Berdasarkan persepsi PMT, ke depan masih diperlukan perbaikan dengan xiii
19.
20.
21.
22.
23.
24.
prioritas pertama pada e-form (100%), kedua sistem pelaporan (89%), ketiga kelembagaan (88%), keempat dinamika kelompok (85%) diikuti oleh sosialisasi kemudian pengetahuan dasar pertanian dan keuangan mikro. Beberapa saran perbaikan dari pengurus gapoktan untuk kemajuan Program PUAP ke depan adalah peningkatan pelatihan yang terkait dengan pengembangan usaha dan teknologi pertanian, manajemen pembukuan serta kegiatan pembinaan dan monitoring dari dinas terkait yang berkelanjutan. Kinerja Proses : sejak program PUAP diluncurkan tahun 2008, penyaluran dana dari pusat ke gapoktan selalu mengalami keterlambatan karena proses yang harus dilalui cukup banyak menyita waktu. Hal ini berakibat di seluruh gapoktan termasuk gapoktan di lokasi penelitian umumnya menerima dana di penghujung tahun berjalan, baik penerima BLM PUAP 2008 dan 2009. Hal ini berdampak gapoktan harus melakukan revisi atau penyesuaian RUB yang disesuaikan dengan waktu turunnya dana. Keberhasilan dalam program PUAP dalam bentuk bantuan permodalan akan sangat tergantung pada keberhasilan penyaluran, penggunaan dan pengembaliannya, serta pengelolaan lebih lanjut di kelembagaan gapoktan/LKM-A. Penarikan dana BLM PUAP dari bank oleh gapoktan umumnya dilakukan dua tahap. Sebagian dana awal BLM PUAP masih ada di rekening gapoktan karena berbagai alasan, yakni agar rekening gapoktan tidak ditutup, bertahap sesuai dengan kinerja kelompok tani dan persyaratan administrasi yang belum lengkap. Keberhasilan dalam program PUAP dalam bentuk bantuan permodalan akan sangat tergantung pada keberhasilan penyaluran, penggunaan dan pengembaliannya, serta pengelolaan lebih lanjut di kelembagaan gapoktan/LKMA. Pemanfaatan dana PUAP sebagian besar digunakan oleh petani untuk bidang usaha on- farm, khususnya komoditas tanaman pangan dan hortikultura. Jumlah pinjaman bervariasi, tergantung bidang usaha yang dilakukan. Selain dari dana PUAP, petani menggunakan modal sendiri untuk membiayai usahataninya. Pendampingan teknologi pertanian oleh BPTP Banten dilakukan dengan berbagai cara untuk meningkatkan pemahaman dan adopsi teknologi pertanian kepada gapoktan. Pendampingan dilakukan dalam penyusunan RUB, kemudian dilakukan pelatihan, pertemuan reguler dengan gapoktan, dan monitoring dilapangan. Teknologi yang didesiminasikan disesuaikan dengan kebutuhan gapoktan. Selain itu BPTP juga mencetak booklet/lealet SLPTT padi, jagung, kedele, SPO sayuran dan lainnya yang didistribusikan ke gapoktan, Penyuluh Pendamping dan lainnya. Kinerja Output : dana PUAP yang ada di masing-masing gapoktan pada umumnya sudah disalurkan kepada anggota. Gapoktan yang masih belum menyalurkan dana awal ke anggota relatif kecil, yakni hanya sekitar 12,5 – 37,5 persen. Nilai dana awal yang belum disalurkan bervariasi antar provinsi, yakni dari Rp 188.600 hingga Rp. 4,4 juta. Perputaran (revolving) dana PUAP bervariasi antar provinsi, rata-rata sekitar perputaran kedua hingga keempat. Namun dijumpai pula pada gapoktan penerima BLM PUAP tahun 2009 di Provinsi Banten dan Jawa Timur yang menyalurkan dana ke anggota baru pada tahap perputaran pertama. Di sisi lain, pada Provinsi Jawa Timur juga ditemui gapoktan yang memiliki perputaran dana cepat, yakni lebih dari empat kali.
xiv
25. Dana BLM PUAP yang disalurkan dari Kementerian Pertanian kepada gapoktan dimanfaatkan sebagai modal usaha produktif di sektor pertanian, diharapkan dapat ditumbuhkembangkan secara berkelanjutan oleh gapoktan sebagai modal dasar unit usaha otonom simpan pinjam yang selanjutnya di arahkan untuk dikembangkan menjadi LKM-A. Sebagai unit usaha simpan pinjam rata-rata gapoktan juga telah menetapkan adanya simpanan pokok dan simpanan wajib serta ada juga yang menerapkan simpanan sukarela. Besaran simpanan pokok dan simpanan wajib di setiap gapoktan bervariasi. 26. Berdasarkan analisis usahatani yang dilakukan pada berbagai komoditas pangan, terlihat bahwa usahatani komoditas pangan dan hortikultura memberikan tingkat keuntungan yang cukup tinggi. Hal ini ditunjukkan oleh nilai B/C ratio di atas 1 (satu), kecuali untuk komoditas ternak sapi. Sedangkan untuk usaha pengolahan dan pemasaran hasil juga menunjukkan keuntungan yang positif. 27. Untuk usaha industri dan perdagangan program PUAP umumnya mampu meningkatkan omzet usaha dan tingkat keuntungan usaha. Secara umum dari dana yang disalurkan melalui program PUAP dimanfaatkan untuk kegiatan produktif. Persoalannya adalah masalah keberlanjutan usaha, dengan bantuan modal yang berkisar Rp. 200.000,- sampai satu juta rupiah, maka sulit bagi rumah tangga untuk secara konsisten menyisihkan atau melipatgandakan modalnya bagi pengembangan usaha. Dengan bantuan dana yang kecil tersebut sulit bagi rumah tangga untuk mengembangkan usaha karena dana tidak memadai bagi pengembangan peralatan. Terbatasnya ketersediaan bahan baku juga menyebabkan usaha relatif sulit berkembang menjadi skala usaha yang besar dan layaknya tetap dalam skala rumahan. Nampaknya program PUAP mempunyai dampak namun keberlanjutan dari dampak itu lemah, hal ini utamanya karena kecilnya dana yang disalurkan pada penerima, sehingga tidak cukup memadai dalam pengembangan usaha. 28. Kinerja Outcome : secara umum dana PUAP berpengaruh pada peningkatan pendapatan petani meskipun dalam skala yang kecil. Hal tersebut dapat terlihat dari kemampuan untuk mengembalikan pinjaman PUAP dan dapat memenuhi kebutuhan modal untuk musim tanam berikutnya tanpa menunda terlalu lama. Selain itu petani juga mampu untuk memenuhi kebutuhan rumahtangga seperti pendidikan bagi anggota keluarga. Sebelum PUAP petani sering menunda masa tanam usahataninya karena kekurangan modal (lebih mengutamakan kebutuhan rumah tangga) dan sering meminjam kepada toko pupuk dan lembaga keuangan lainnya. Pada kegiatan usahatani tanaman pangan, untuk skala usaha sebelum dan sesudah PUAP relatif tetap. 29. Secara umum tingkat partisipasi penyerapan tenaga kerja penerima dana BLM PUAP pada kegiatan usahatani terlihat ada peningkatan serapan tenaga kerja sebelum ada PUAP dan setelah adanya PUAP. Hal ini mengindikasikan bahwa petani lebih banyak memberikan curahan waktu kerjanya pada kegiatan usahatani. 30. Pemanfaatan dana PUAP tidak hanya sekedar membantu pembiayaan budidaya petani tetapi dapat juga digunakan untuk pengembangan diversifikasi usaha, perluasan skala usaha maupun untuk pengembangan teknologi baru. Pemanfaatan dana PUAP di gapoktan contoh ada juga yang telah dipergunakan
xv
untuk melakukan usaha baru serta perluasan skala usaha agribisnis namun untuk pengembangan teknologi baru belum ada yang memanfaatkan. Hingga saat ini pemanfaatan dana PUAP terbesar adalah untuk usaha budidaya (onfarm) dengan sistem pengembalian setelah panen dengan jasa sekitar 1 hingga 2 persen per bulan. Hal ini mengakibatkan pengembangan modal usaha relatif lamban. 31. Gapoktan dan LKM yang menerima program PUAP saat ini umumnya belum berbadan hukum. Ke depan diharapkan gapoktan dan LKM-A yang ada dapat berbadan hukum. Untuk tahap awal LKM-A disarankan dapat bergabung dengan koperasi setempat dan menjadi bagian dari usaha koperasi yang bersangkutan. Ke depan transformasi atau pengembangan dari USP ke LKM-A harus jelas payung hukumnya dan arah bentuk kelembagaan LKM-A (lembaga koperasi, badan usaha milik petani, atau lembaga perbankan). Pengembangan ke arah koperasi dapat disinergikan dengan Dinas Koperasi. Sedangkan ke arah Badan Usaha Milik Petani dapat disinergikan dengan BUMD dan BUMN. Sementara itu, pengembangan ke arah lembaga perbankan dapat dilakukan pembinaan dari lembaga perbankan pemerintah. 32. Diharapkan bahwa program PUAP dapat berdampak untuk dapat mengatasi kebutuhan modal petani. Dengan demikian perlu kebijakan lanjutan untuk percepat usaha ekonomi gapoktan dimana untuk mempercepat usaha ekonomi gapoktan fokus pada gapoktan yang sudah memiliki usaha ekonomi. Adapun untuk penguatan kelembagaan unit usaha gapoktan, maka diperlukan kelembagaan LKMA dan kios saprodi. Evaluasi Kinerja Program PUAP Program PUAP Menurut Penilaian Tim Pakar 33. Penilaian terhadap pelaksanaan Program PUAP oleh Tim Pakar dengan menggunakan model TEV dibutuhkan untuk memperoleh gambaran umum tentang program itu sendiri melalui persepsi masing-masing menurut indikator yang diberikan. Tim Pakar adalah 20 orang responden dari kalangan pemerintahan, akademisi dan praktisi yang diidentifikasi sebagai pakar dan diberikan kuesioner untuk diisi menurut persepsi mereka terhadap indikator yang ditanyakan. Penilaian Tim Pakar ini diperlukan untuk menelusuri bagaimana respon petani penerima bantuan yang tergabung dalam Gapoktan terhadap uraian lebih lanjut atas indikator dimaksud. Kombinasi persepsi Tim Pakar dengan persepsi petani ini akan membangun persepsi indikatif dengan kecenderungan tertentu terhadap Program PUAP secara umum. 34. Dengan nilai bobot antara 0 hingga 1, persepsi Tim Pakar terhadap pentingnya peran kelembagaan atau organisasi yang mengelola pelaksanaan kegiatan Program PUAP masuk dalam kategori tinggi (0,157) sebagai faktor yang mendorong keberhasilan program tersebut. Hal ini juga memberikan indikasi pentingnya efisiensi lembaga dengan perangkat administratifnya (peraturan, pendanaan, dan pengelola/manajemen) untuk mencapai keberhasilan program.
xvi
Perspektif Petani terhadap Program PUAP 35. Hasil pengolahan data menunjukkan bahwa tiga komponen, berturut-turut, adalah komponen utama yang diberi nama “SDM dan fasilitasi usaha”, kemudian komponen kedua “manajemen dan infrastruktur” dan komponen ketiga “dukungan finansial”. Komponen utama mempunyai tingkat kepentingan tertinggi dibandingkan dengan dua komponen lainnya, demikian juga dengan komponen ketiga sebagai komponen yang paling rendah diantara ketiganya. 36. Pada komponen utama (SDM dan fasilitasi usaha), tiga variabel yang paling penting untuk dikembangkan adalah: kelembagaan (X1), kelengkapan sarana dan prasarana kantor (X4), dan pembinaan (X7). Dari penelusuran terhadap ketiga variabel tersebut dapat diketahui bahwa prioritas utama yang perlu ditingkatkan untuk keberhasilan Program PUAP adalah (a) memiliki keanggotaan Gapoktan yang aktif dan memiliki usaha produktif, (b) memperoleh pendampingan dalam kegiatan usaha, dan (c) memiliki sarana dan prasarana operasional perkantoran. 37. Pada komponen kedua (manajemen dan infrastruktur), yang tingkat prioritas pengembangannya lebih rendah dibandingkan dengan komponen utama adalah (a) dimilikinya kualifikasi pengurus gapoktan, (b) dijalankannya mekanisme pemanfaatan bantuan, dan (c) dimanfaatkannya sarana transportasi yang tersedia. Selanjutnya, pada komponen ketiga (dukungan finansial), yang paling rendah tingkat prioritasnya dalam model ini, adalah: (a) adanya diversifikasi usaha dan (b) dilakukannya pemanfaatan kapital dan efisiensi modal kerja. Komponen ketiga ini dipandang sebagai kebalikan dari kenyataan yang berkembang pada masyarakat tani di perdesaan. 38. Secara faktual, persoalan utama yang dihadapi petani adalah keterbatasan modal kerja, namun di dalam model ini, komponen menyangkut dukungan financial terdapat pada urutan prioritas terendah jika akan mengembangkan Program PUAP di masa depan. Namun demikian, perlu dicatat bahwa ketiga komponen dalam pengolahan dengan model PCA ini hanya mampu menjelaskan kurang dari 60 persen atas model yang digunakan. Sisa sekitar 40 persen lagi tidak dapat dijelaskan. Artinya, masih ada faktor lain yang tidak tercakup didalam model ini yang berpengaruh terhadap keberhasilan Program PUAP. Hasil pengolahan data yang diberikan model PCA dapat dinilai sebagai indikasi yang cukup kuat untuk meningkatkan kinerja kebijakan Program PUAP, yakni dengan menata ulang kelembagaan yang terlibat dalam penyelenggaraan kegiatan secara komprehensif untuk memperoleh manfaat yang optimal. Peran Program PUAP Dalam Penanggulangan Kemiskinan dan Penyediaan Lapangan Kerja di Perdesaan 39. kinerja pinjaman petani dari Program PUAP cukup bervariasi. Pada Gapoktan dengan pimpinan yang “kuat” dalam kepengurusan, tingkat pengembalian pinjaman umumnya berjalan lancar dan segera berputar dan menghasilkan pendapatan bagi kelompok tani dan Gapoktan. Namun, juga terdapat sejumlah Gapoktan yang kurang agresif memutarkan dana melalui kegiatan simpan-pinjam karena lemahnya kepemimpinan. Memerhatikan hal ini, patut dicatat bahwa pada akhirnya, aspek kepemimpinan dengan pemimpin yang tegas dan agresif serta mendukung aturan dan peraturan yang disepakati yang dapat bertahan dan
xvii
berkembang memperluas usaha pengelolaan dana yang tersedia. Kedepan, hanya Gapoktan yang kuat ini yang layak dikembangkan lebih jauh untuk meningkatkan usahanya dengan berbagai peluang ekonomi yang ada di wilayah yang bersangkutan, seperti penyaluran sarana produksi pertanian, pengelolaan alsintan, jual-beli produksi pertanian, dan lain-lain. Peran Program PUAP Dalam Pengembangan Lembaga Keuangan Mikro 40. Program PUAP telah memberikan kontribusi yang signifikan untuk mengembangkan lembaga keuangan mikro di perdesaan, setidaknya dapat menjangkau petani yang tergabung dalam Gapoktan. Peran Program PUAP terlihat dari pemanfaatan dana yang disediakan dan usaha yang dilakukan untuk mengembangkannya. Kedepan, LKM-A yang melekat pada Gapoktan perlu lebih diformalkan agar dapat mengembangkan usaha ekonomi yang lebih bervariasi, mungkin tidak hanya menjangkau anggota Gapoktan, tetapi juga masyarakat luas. Untuk itu, upaya-upaya pembinaan perlu terus ditingkatkan, misalnya mendorong Gapoktan untuk berbadan hukum, sehingga pengelolaa dalam bentuk usaha ekonomi seperti yang dilakukan oleh koperasi dapat dilaksanakan secara legal. LKM-A tidak harus menjadi koperasi dalam arti termasuk dalam pembinaan Kementerian Koperasi dan UKM dan mengubah namanya menjadi Koperasi ABC, misalnya. LKM-A dapat berbentuk seperti apa adanya saat ini, namun perlu didukung oleh dokumen legal untuk mengembangkan usaha ekonomi sebagaimana dilakukan oleh lembaga koperasi atau lembaga keuangan mikro lainnya. KESIMPULAN DAN IMPLIKASI KEBIJAKAN Kesimpulan Penyusunan Calon Penerima Program PUAP 2011 41. Dalam kurun waktu tiga tahun terakhir, Kementerian Pertanian telah merealisasikan pencairan dana BLM PUAP sebanyak 29.013 gapoktan yang tersebar di 33 Provinsi wilayah Indonesia, yakni 10.542 gapoktan pada tahun 2008, 9884 gapoktan (2009) dan 8587 gapoktan (2010). Hingga bulan November 2011, berdasarkan lima SK penetapan dana BLM PUAP mencakup 6697 gapoktan dengan nilai penyaluran Rp. 669.693.808. Hal ini berarti bahwa sampai dengan tahun 2011, dari total desa di Indonesia (lebih dari 70.000 desa) maka hampir 50 persen jumlah desa yang ada di Indonesia telah menerima dana BLM PUAP. 42. Meskipun sumber usulan tetap sama dari tahun ke tahun, yakni usulan dari pemerintah daerah, aspirasi masyarakat dan unit kerja eselon I lingkup Kementan, namun terjadi perubahan pada mekanisme pengusulan desa calon lokasi penerima dana BLM PUAP. Perubahan mekanisme pengusulan desa ini terjadi akibat penyesuaian pelaksanaan PUAP dari tahun ke tahun. Demikian pula dengan kriteria desa calon penerima dana PUAP juga terjadi perubahan dari tahun ke tahun karena didasarkan kondisi di lapang saat ini sulit untuk menemukan desa-desa miskin karena sebagian besar telah memperoleh dana PUAP di tahun sebelumnya.
xviii
Evaluasi Kinerja Program PUAP
43. Kinerja Input : penyusunan Juklak dan Juknis bervariasi di empat provinsi contoh
44.
45.
46.
47.
48.
49.
50.
tersebut tergantung pada kepentingan pemerintah daerah masing-masing. Provinsi Sumatera Utara membuat Juklak dan Juknis untuk menampung dana dari APBD, sedangkan Kabupaten Lombok Barat, NTB tidak menyusun Juklak dan Juknis karena merasa Pedoman Umum yang disusun oleh Tim PUAP Pusat sudah sesuai dan mudah dipahami. Materi pelatihan PMT dilengkapi dengan praktikum, akan tetapi ada praktikum yang ternyata tidak sesuai karena tidak bisa diterapkan yaitu e-form dan kelembagaan petani. Untuk meteri kelembagaan petani tidak sesuai dengan kondisi lapang karena kurang dilengkapi dengan kiat-kiat merubah pola pikir petani yang memiliki berbagai karakteristik agar memiliki motivasi lebih bagus. Untuk sistem pelaporan selama praktikum hanya diberikan formulir, kurang waktu prakrikum dengan mengisikan contoh angka riil dalam kolom yang ada, terlebih belum ada yang mengajarkan angka (hal-hal) standar yang harus dilaporkan sehingga PMT menerapkan berdasarkan penafsiran masing-masing. Kinerja Proses : Persepsi tim pengarah dan pembina provinsi terhadap program PUAP, yakni: (1) Jumlah bantuan modal dirasakan masih kurang dibandingkan dengan kebutuhan anggota; (2) Kelompok sasaran kurang atau tidak tepat; (3) Sosialisasi program dirasakan kurang; dan (4) Perencanaan dipandang sudah cukup memadai. Sementara itu masalah atau kendala pokok yang dihadapi dalam pelaksanaan program PUAP adalah sosialisasi, monitoring dan evaluasi, serta pelaporan. Kinerja Output : Penyaluran dana BLM PUAP umumnya masih dilakukan oleh pengurus gapoktan atau unit usaha yang ada di bawah gapoktan. Pendirian Lembaga Keuangan Mikro Agribisnis (LKM-A) masih jarang ditemui di lokasi provinsi contoh, kecuali di Jawa Timur dan Kabupaten Karo yang pada umumnya sudah membentuk LKM-A sebagai pengelola dana PUAP, walaupun sifatnya masih berupa unit usaha di bawah Gapoktan dan pengurusnya juga masih merangkap sebagai pengurus Gapoktan. Dana PUAP yang ada di masing-masing gapoktan pada umumnya sudah disalurkan kepada anggota. Gapoktan yang masih belum menyalurkan dana awal ke anggota relatif kecil, yakni hanya sekitar 12,5 – 37,5 persen. Perputaran (revolving) dana PUAP bervariasi antar provinsi, rata-rata sekitar perputaran kedua hingga keempat. Namun dijumpai pula pada gapoktan penerima BLM PUAP tahun 2009 di Provinsi Banten dan Jawa Timur yang menyalurkan dana ke anggota baru pada tahap perputaran pertama. Operasionalisasi kegiatan LKMA masih membutuhkan pembinaan terhadap kepengurusan dan supervisi yang intensif baik untuk kegiatan administrasi maupun untuk kegiatan usaha ekonomi produkif yang dilakukan oleh gapoktan dan anggotanya. Selain itu diperlukan juga kemudahan unit usaha keuangan mikro gapoktan untuk mendapatkan fasilitasi dasar hukum/legalitas dengan menggunakan Undang-Undang Koperasi. Penerima dana BLM PUAP di lokasi penelitian pada umumnya orientasi penggunaannya didominasi untuk kegiatan on-farm yaitu pada kegiatan budidaya dan hanya sebagian kecil yang digunakan untuk kegiatan non-budidaya. Pinjaman dana BLM PUAP tersebut dapat mendukung usaha agribisnis yang dilakukan oleh penerimanya, yakni untuk pengadaan sarana produksi pertanian, dan sebagian kecil untuk bibit ternak serta dirasakan sangat membantu meskipun tidak sepenuhnya bisa memenuhi semua yang dibutuhkan. Introduksi inovasi teknologi dan rekayasa kelembagaan lebih menekankan pada pendekatan budaya material (bantuan dana, alsintan, sarana produksi) dibanding nonmaterial (membangun sistem nilai). Peranan BPTP dalam inovasi teknologi terhadap gapoktan cukup menonjol dengan langkah operasional kegiatan-kegiatan yang dilakukan oleh BPTP yang terkait dengan integrasi PUAP dan program lainnya.
xix
51. Pembinaan untuk kelembagaan Gapoktan dan LKM-A yang telah dilakukan melalui
52.
53.
54.
pendekatan kelompok, namun pendekatan partisipatif masih belum dilakukan secara maksimal. Pengembangan kelembagaan Gapoktan dan LKM-A cenderung menggunakan pendekatan struktural dari pada pendekatan kultural. Kinerja Outcome : Secara umum dana PUAP berpengaruh pada peningkatan pendapatan petani meskipun dalam skala yang kecil. Hal tersebut dapat terlihat dari kemampuan untuk mengembalikan pinjaman PUAP dan dapat memenuhi kebutuhan modal untuk musim tanam berikutnya tanpa menunda terlalu lama. Selain itu petani juga mampu untuk memenuhi kebutuhan rumahtangga seperti pendidikan bagi anggota keluarga. Sebelum PUAP petani sering menunda masa tanam usahataninya karena kekurangan modal (lebih mengutamakan kebutuhan rumah tangga) dan sering meminjam kepada toko pupuk dan lembaga keuangan lainnya. Secara umum tingkat partisipasi penyerapan tenaga kerja penerima dana BLM PUAP pada kegiatan usahatani di Kabupaten Karo terlihat ada peningkatan serapan tenaga kerja sebelum ada PUAP dan setelah adanya PUAP. Hal ini mengindikasikan bahwa petani lebih banyak memberikan curahan waktu kerjanya pada kegiatan usahatani, dan telah menerapkan beberapa inovasi teknologi arahan dan anjuran Penyuluh Pendamping untuk menuju Good Agricultural Practices (GAP). Salah satunya dengan melakukan pemupukan yang mendekati berimbang, pemberantasan hama penyakit dan lain-lain. Dengan lebih intensifnya petani dalam mengelola usahatani berdampak pada tenaga kerja yang dicurahkan lebih banyak, baik yang bersumber dari dalam keluarga maupun dari luar keluarga. Pengembangan kelembagaan pertanian/pengembangan unit usaha otonom ke arah LKMA. Unit usaha simpan pinjam pada gapoktan di Kabupaten Karo sudah diberi nama LKMA, hanya saja belum sepenuhnya berfungsi sebagai lembaga keuangan mikro agribisnis. Kepengurusan LKM-A masih merangkap sebagai pengurus gapoktan. Struktur organisasi pengelola LKM-A juga masih bervariasi, ada yang terdiri dari Ketua dan Sekretaris tetapi ada juga yang melengkapi hingga Bendahara. Jika dibandingkan dengan struktur organisasi pengurus LKM-A di Provinsi Sumatera Barat yang terdiri dari Manager dan petugas lainnya maka perlu dibuat standar baku serta disosialisasikan bagaimana sebenarnya struktur organisasi dari LKM-A sehingga setiap daerah yang akan membentuk LKM-A dapat menyesuaikan sesuai dengan kondisi dan situasi di daerah masing-masing.
Evaluasi Program PUAP 55. Persepsi Tim Pakar terhadap pentingnya peran kelembagaan atau organisasi yang mengelola pelaksanaan kegiatan Program PUAP masuk dalam kategori tinggi sebagai faktor yang mendorong keberhasilan program tersebut. Hal ini juga memberikan indikasi pentingnya efisiensi lembaga dengan perangkat administratifnya (peraturan, pendanaan, dan pengelola/manajemen) untuk mencapai keberhasilan program. 56. Hasil pengolahan data menunjukkan bahwa tiga komponen, berturut-turut, adalah komponen utama yang diberi nama baru, yakni “SDM dan fasilitasi usaha”, kemudian komponen kedua “manajemen dan infrastruktur” dan komponen ketiga “dukungan finansial”. Komponen utama mempunyai tingkat kepentingan tertinggi dibandingkan dengan dua komponen lainnya, demikian juga dengan komponen ketiga sebagai komponen yang paling rendah diantara ketiganya. 57. Hasil pengolahan data dengan model PCA merupakan indikasi yang cukup kuat untuk meningkatkan kinerja Program PUAP, yakni dengan manata ulang
xx
kelembagaan yang terlibat dalam penyelenggaraan kegiatan secara komprehensif untuk memperoleh manfaat yang optimal. Implikasi Kebijakan 58. Dengan asumsi bahwa Program PUAP masih berlanjut hingga tahun-tahun mendatang, kewenangan menetapkan desa calon penerima dan Gapoktan penerima bantuan BLM harus didasarkan atas hasil verifikasi pelaksana di tingkat pusat. Hal ini samata-mata untuk memberikan keadilan dan justifikasi yang jelas dan tegas menurut criteria dan kesepakatan yang tertuang dalam Pedum PUAP. 59. Untuk pembinaan secara terfokus, hasil evaluasi terhadap Program PUAP menunjukkan bahwa tiga unsur dalam komponen utama (SDM dan fasilitasi usaha), yakni (a) keanggotaan Gapoktan yang aktif dengan usaha produktif, (b) pendampingan dalam kegiatan usaha, dan (c) sarana dan prasarana operasional perkantoran disarankan sebagai dasar penyusunan matriks pengembangan Gapoktan. Ketiga unsur ini merupakan satu paket pembinaan, sehingga ketiganya perlu diprioritaskan dalam pembinaan kedepan. 60. Tidak selamanya Program PUAP dilaksanakan, ada masa berhentinya Program ini. Dalam kaitan ini, suatu pemikiran strategis perlu dibangun sebagai exit strategy yang memuluskan program ini menjadi bagian yang tidak terpisahkan dalam pembangunan pertanian di waktu yang akan datang. Exit strategy dimaksud mencakup identifikasi Gapoktan yang “kuat” dan memiliki potensi untuk dikembangkan, termasuk menjadi LKM-A yang mandiri. Hanya Gapoktan yang memenuhi kriteria tertentu yang akan dibina dan dikembangkan lebih lanjut agar tingkat keberhasilannya tinggi dan petani mendapat manfaat dan keuntungan yang signifikan. 61. Hasil kegiatan studi kasus tentang transformasi kelembagaan/LKM-A di Kabupaten Bojonegoro mengusulkan berbagai pokok-pokok pikiran untuk diterjemahkan kedalam kegiatan di lapangan. Peningkatan kinerja kelembagaan gapoktan dan LKM-A ke depan dapat ditingkatkan dengan: (1) Adanya kompatibilitas antara struktur organisasi yang dibangun dengan peran atau fungsi yang harus dijalankan; (2) Membangun aturan main yang jelas dan transparan; (3) Meningkatkan keterampilan teknis dan kapabilitas manajerial pengurus; dan (4) Meningkatkan jiwa kewirausahaan pengurus dan anggota; dan (5) Membangun jaringan kerja (networking) secara lebih luas. 62. Pengembangan sistem produksi dari produksi pertanian primer bernilai tambah rendah ke arah produk akhir bernilai ekonomi tinggi. Sistem dan usaha agribinis harus dijadikan landasan pengembangan usaha ekonomi produktif di perdesaan. Dalam pengembangan sistem dan usaha agribisnis harus dilakukan secara terintegratif dengan dukungan kandungan kewirausahaan yang memadai dan sistem informasi yang handal. 63. Perlu melakukan transformasi kelembagaan gapoktan menjadi kelembagaan yang berbadan hukum dapat berupa gapoktan dengan akta notaris atau Badan Usaha Milik Petani. Sementara itu, Unit Usaha Simpan Pinjam/LKM-A dapat ditransformasikan menjadi Koperasi Simpan Pinjam atau Koperasi Serba Usaha.
xxi
