Landbouw en voedsel in de wereld
De landbouwsector staat vandaag weer volop in de belangstelling. Enige tijd geleden zag de situatie er nog anders uit en werd de landbouw in Vlaanderen door velen gezien als een sector met onzekere toekomstperspectieven. In de afgelopen jaren is de mondiale landbouwmarkt echter grondig gewijzigd, zodat de landbouw hernieuwde aandacht geniet. Enkele factoren die hierbij een belangrijke rol spelen, zijn de stijgende prijzen voor agrarische producten en levensmiddelen, de discussie over voedselzekerheid, de boomende biobrandstofproductie, de schommelingen waaraan de diverse landbouwsectoren onderhevig zijn, het veranderende Europese landbouwbeleid en het verloop van de WTO-onderhandelingen.
1 Voedselproductie Volgens de FAO is de toename van de mondiale landbouwproductie in de laatste 40 jaar voor 78 % te danken aan een verbetering van het rendement, voor 15 % aan een toename van de teeltoppervlakte en voor 7 % aan een kortere braaklegging. De historische groeicijfers in de akkerbouw vertonen echter een neerwaartse trend. Het wordt steeds moeilijker om de huidige groeicijfers van 1 tot 1,5 % per jaar vol te houden. Toch zien experts nog enorme mogelijkheden voor de verbetering van de productiviteit. Voorwaarden daarvoor zijn dat de agrarische arbeidskrachten voldoende opgeleid worden, er geschikte technologieën beschikbaar zijn, waarbij de interacties tussen landbouw en natuurlijke systemen beter gekend moeten zijn, en de prijssignalen niet door politieke instabiliteit verstoord worden. Er bestaat nog heel wat extensief bewerkt landbouwareaal in Latijns-Amerika, Oekraïne en Rusland. Hier is er nog veel vooruitgang mogelijk door een intensivering van de landbouw. Het gaat met name om verbeteringen inzake techniek, bemesting en gewasbescherming, een optimale bodembewerking, betere rassen en houderijvoorwaarden. 26
Het IAASTD (International Assessment of Agricultural Knowledge, Science and Technology for Development) stelt in een recent rapport over de evaluatie van de wereldlandbouw dat de mensheid in de komende 50 jaar wordt geconfronteerd met een toename van de wereldbevolking tot 9 miljard (2050) en met een verdubbeling van de vraag naar voedsel. Daarbij moeten de natuurlijke hulpbronnen op duurzame wijze worden benut, rekening houdend met de beperkte oppervlakte van cultiveerbaar land dat bijkomend in gebruik kan worden genomen, klimatologische wijzigingen en een versnelde toename van voedselprijzen. Er moet niet alleen meer worden geproduceerd, er moet ook anders worden geproduceerd. Het IAASTD beveelt aan om veel meer rekening te houden met een “agro-ecologische” oriëntatie van het wetenschappelijke inzicht, de praktijken en technieken. Landbouw en voedsel drukken hun stempel op, en zijn onlosmakelijk verbonden met, verschillende uitdagingen waarmee de mensheid in de 21ste eeuw wordt geconfronteerd: milieuproblematiek, klimaatswijziging, honger én gezondheid, met inbegrip van obesitas. Het tweede deel van het Assessment Report van het Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC), dat in 2007 werd gepresenteerd, gaat in op de gevolgen van de klimaatverandering. De belangrijkste conclusie is dat de zones met een gematigd klimaat, die het meest hebben bijgedragen tot het broeikaseffect, niet de grootste lasten zullen dragen. De ontwikkelingslanden blijken veel kwetsbaarder dan de Westerse landen. Vooral Afrika krijgt te maken met meer droogte (lagere oogsten en watergebrek) en meer ziektes. Uit figuur 1.1 blijkt dat de wereldproductie van de belangrijkste plantaardige landbouwproducten er in de voorbije jaren op vooruitgegaan is. De grootste procentuele stijging vond in de periode 2002-2007 plaats bij voedergranen (+20 %), gevolgd door ruwe suiker (+17 %), oliezaden (+12 %), rijst (+7 %) en tarwe (+5 %). Figuur 1.1: Wereldproductie van belangrijke plantaardige landbouwproducten, miljoen ton, 2002-2007
Bron: Landbouw-Economisch Bericht 2008 op basis van FAO
De wereldproductie van de dierlijke landbouwproducten kende in de periode 2002–2006 eveneens een sterke toename (figuur 1.2). Bij de verschillende vleessoorten was er een stijging van 10 % en meer: schapen- en geitenvlees (+15 %), rundvlees (+14 %), varkensvlees (+13 %) en pluimveevlees (+10 %). De productie van koemelk bedroeg in 2006 542 miljoen ton, 6 % meer dan in 2002. 27
Figuur 1.2: Wereldproductie van belangrijke dierlijke landbouwproducten, miljoen ton, 2002-2006
Bron: Landbouw-Economisch Bericht 2007 op basis van FAO
In de komende jaren zal de wereldproductie van landbouw- en voedingsmiddelen er volgens de FAO en de OESO nog op vooruitgaan (����������������������������������������������� OESO-FAO, 2008)�������������������������������� . Bij de plantaardige producten zouden de jaarlijkse groeicijfers tot het jaar 2016 0,8 % bedragen bij tarwe en rijst, 1,2 % bij voedergranen, 1,8 % bij suiker en 2,1 % bij oliezaden. Plantaardige oliën kennen met 2,5 % de grootste stijging. Bij de vleesproducten bedragen de groeicijfers 1,5 % voor rundvlees, 1,7 % voor varkensvlees en 1,9 % voor gevogelte. Bij de zuivelproducten is de stijging groter bij boter (2,2 %) dan bij melk (1,8 %) en kaas (1,3 %). Consumptie en productie houden volgens de cijfers van de FAO/OESO min of meer gelijke tred. De consumptie, vooral van dierlijke eiwitten, zit in de lift gezien de te verwachten toename van de wereldbevolking en de stijging van de welvaart in landen als China en India. Tabel 1.1 geeft een overzicht van de huidige (het gemiddelde van de jaren 2005 tot 2007) en de voor 2017 voorspelde productie en consumptie van belangrijke landbouwproducten in een aantal grote landen. Uit de tabel blijkt dat het totale verbruik van vlees, oliezaden en voedergranen in China sterk zal stijgen terwijl de totale consumptie van tarwe en rijst er lichtjes zal afnemen. De productie van ruwe suiker zal in Brazilië haast met een derde toenemen, terwijl de EU door de verminderde productie suiker zal moeten invoeren. De Verenigde Staten blijven de belangrijkste producent van voedergranen, oliezaden, pluimveevlees en rund- en kalfsvlees, al neemt de concurrentie met Brazilië toe. De grootste zuivelproducent India ziet de productie en consumptie van boter spectaculair stijgen. Rusland blijft aangewezen op massale import om aan zijn vleesbehoefte te voldoen. De EU blijft de belangrijkste tarweproducent, maar kan de stijgende consumptie van oliezaden en plantaardige oliën niet zelf opvangen.
28
Productie tarwe rijst voedergranen oliehoudende zaden plantaardige oliën ruw suiker rund- en kalfsvlees varkensvlees pluimveevlees schapenvlees boter kaas mager melkpoeder Consumptie tarwe rijst voedergranen oliehoudende zaden plantaardige oliën ruw suiker rund- en kalfsvlees varkensvlees pluimveevlees schapenvlees boter kaas mager melkpoeder
EU-27 Rusland Verenigde Staten Brazilië China India 2005/07 2017 2005/07 2017 2005/07 2017 2005/07 2017 2005/07 2017 2005/07 2017 126.735 152.874 46.867 51.773 54.287 57.948 4.318 4.533 102.343 95.963 70.997 81.421 1.693 1.736 422 517 6.467 7.440 8.220 8.284 127.146 126.855 92.629 103.070 138.891 159.914 28.925 30.239 309.991 387.617 45.317 57.815 151.069 180.122 33.833 40.371 23.215 35.085 7.467 10.807 82.199 84.772 55.381 82.594 29.981 34.594 15.607 20.217 11.711 14.156 2.523 3.367 9.998 11.760 5.749 7.324 11.315 16.826 3.825 4.970 18.554 15.813 3.229 4.026 7.344 7.912 32.226 41.467 12.198 15.694 26.759 28.970 8.106 7.543 1.760 1.959 11.228 12.490 8.967 12.400 7.486 11.660 3.352 4.687 21.883 22.791 1.672 2.894 9.265 10.567 2.868 4.630 49.693 61.859 509 629 11.413 12.345 1.528 2.776 18.632 21.552 9.246 11.930 14.103 18.181 2.086 3.690 1.113 1.014 196 250 92 101 166 262 3.265 4.731 727 793 2.133 1.889 273 326 648 724 78 106 120 207 3.191 5.235 8.811 10.096 597 705 4.280 4.900 493 616 327 429 1 1 924 796 81 93 695 968 16 60 57 111 161 209 2005/07 2017 2005/07 2017 2005/07 2017 2005/07 2017 2005/07 2017 2005/07 2017 123.128 146.715 37.331 37.822 31.194 35.442 10.674 9.439 100.849 96.665 73.684 83.960 2.700 2.994 687 808 3.909 4.417 9.020 9.302 128.383 125.531 87.095 98.919 146.576 148.645 28.232 30.273 255.732 330.040 42.107 53.876 149.280 179.474 33.500 40.094 40.941 48.268 7.083 9.128 55.649 63.479 32.568 42.978 61.016 82.709 15.557 20.218 17.993 29.159 2.562 2.847 10.343 12.158 3.563 5.980 18.794 25.164 8.922 11.246 18.647 18.784 6.350 6.077 9.377 10.829 11.481 14.116 13.366 19.252 22.175 31.532 8.485 8.354 2.596 2.835 12.793 13.256 6.773 8.447 7.402 11.545 2.924 4.165 20.595 21.770 2.309 3.557 8.757 9.058 2.276 3.582 49.287 61.587 508 631 11.307 12.586 2.863 4.020 15.963 18.176 6.276 7.522 14.186 18.552 2.083 3.561 1.378 1.294 191 247 164 174 168 263 3.265 4.732 714 777 2.014 1.912 377 521 635 727 77 112 152 246 3.181 5.225 8.323 9.685 832 1.076 4.435 5.132 490 602 359 477 1 1 812 769 129 150 498 564 122 146 108 194 117 139
Tabel 1.1: Prognose van de wereldwijde productie en consumptie van plantaardige en dierlijke producten, 1.000 ton, 2017
Bron: OESO-FAO Agricultural Outlook, 2008
29
2 Wereldvoedselprijzen De prijzen voor agrarische producten en levensmiddelen zijn in 2007 en 2008 enorm gestegen. Zo verdubbelde in 2007 de rijstprijs en nam de prijs van tarwe, soja en maïs toe met respectievelijk 130 %, 87 % en 24 % (cijfers FAO, 2008). Uit figuur 1.3 blijkt dat de wereldmarktprijzen voor voedingswaren sinds 2002 gestaag gestegen zijn en in 2007 een explosieve groei beleefden. Dat geldt in het bijzonder voor de zuivelprijzen. Ze waren in 2002 op een dieptepunt aanbeland en verdubbelden haast in 2007. Oliën, vetten en granen hadden in 2007 eveneens een topjaar, terwijl suiker tegen de trend in een forse daling kende. Uit actuele cijfers blijkt dat in 2008 de voedselprijzen zijn blijven stijgen. In juni 2008 bereikte de index zijn hoogste peil met 219 punten. Daarna zakte de index tot 201 punten in augustus en 188 in september. In het afgelopen jaar stegen de prijzen voor suiker, granen, vlees, oliën en vetten aanzienlijk; zuivel ging er daarentegen op achteruit. Figuur 1.3: Wereldvoedselprijsindex FAO, index = gemiddelde 1998-2000, 2000-2007
Bron: FAO
Een complex van factoren speelt een rol bij de hoge wereldmarktprijzen voor landbouwproducten. De prijsstijgingen zijn deels toe te schrijven aan factoren van tijdelijke aard zoals door droogte veroorzaakte tekorten, beperkte voorraden en speculatie op de grondstoffenmarkten. Maar structurele veranderingen zoals de veranderende consumptiepatronen in landen als China en India, de groeiende vraag naar grondstoffen voor de productie van biobrandstoffen (granen, suiker, oliezaden en plantaardige olie) en de vermindering van overschotten ten gevolge van politieke hervormingen, zullen volgens waarnemers de prijzen in het komende decennium boven de historische evenwichtsniveaus houden. Andere structurele factoren die een rol spelen bij de prijsstijgingen, zijn de sterke urbanisatie, de hoge energieprijzen, de klimaatverandering, de globalisatie van de eetgewoonten, de supermarktrevolutie in opkomende ontwikkelingslanden en de zeer beperkte aanbodselasticiteit van landbouwproducten. Het lijkt er sterk op dat de structurele factoren domineren (Tollens, 2008). Stijgende landbouwprijzen verbeteren de randvoorwaarden om te investeren in landbouwonderzoek, opleiding en advisering. Experts pleiten voor verder onderzoek naar biobrandstof30
fen van de tweede (en derde) generatie, zodat er veel minder of geen competitie bestaat in gebruik van basislandbouwgrondstoffen voor food en non-food. Een objectieve benadering en evaluatie van milieueffecten is daarbij van groot belang. Tegelijkertijd hebben de hoge voedselprijzen een debat op gang gebracht over de voedselzekerheid en in 2008 zelfs tot rellen en betogingen geleid in landen als Egypte, Kameroen, Burkina Faso, de Filippijnen en Haïti. Sommige landen beperkten de voedselexport. Volgens de FAO maakt het duurdere eten bijna veertig landen instabiel, allemaal landen waarin meer dan de helft van het gezinsinkomen besteed wordt aan eten. De instabiliteit van de prijzen zal in de toekomst allicht verder aanhouden. De wereldvoedselcrisis kan verregaande gevolgen hebben voor de haalbaarheid van de millenniumontwikkelingsdoelstellingen (Millennium Development Goals), waarvoor in 2000 alle 189 lidstaten van de Verenigde Naties zich geëngageerd hebben. Meer specifiek staat de realisatie van de eerste ontwikkelingsdoelstelling sterk onder druk: het aantal mensen dat in extreme armoede leeft, zou in 2015 gehalveerd moeten zijn ten opzichte van 1990. Door de groei van de wereldbevolking is het aantal ondervoede mensen sinds 1995 echter toegenomen. FAO-schattingen voor de periode 2002-2004 houden rekening met 864 miljoen mensen die kampen met ondervoeding. Het merendeel leeft in ontwikkelingslanden. Er wonen circa 11 miljoen ondervoede mensen in de geïndustrialiseerde landen.
3 Internationaal landbouwbeleid (WTO) 3.1 Van GATT naar WTO Na de Tweede Wereldoorlog groeide het bewustzijn van de noodzaak van internationale handelssamenwerking. In 1947 hebben 23 landen, waaronder België, daarom het General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) opgericht. Het GATT was een wettelijke overeenkomst met regels en verplichtingen met betrekking tot het handelsbeleid. Het stelde zich tot doel om de vrijhandel te bevorderen, enerzijds door progressieve vermindering van handelsbelemmeringen zoals invoerrechten en contingenten en anderzijds door het afschaffen van regelingen zoals dumping. Het was van toepassing voor landbouw, maar bevatte belangrijke omzeilingsclausules, zoals invoerquota, en bood nog altijd ruime mogelijkheden tot subsidiëring. De gedachte achter het GATT was dat schadelijke ‘handelsoorlogen’ konden worden voorkomen door wederzijdse consultatie en coördinatie. Het GATT voorzag in een platform waarin landen op regelmatige basis met elkaar van gedachten konden wisselen over handelspolitieke kwesties. Dergelijke onderhandelingsrondes waren buitengewoon gecompliceerd en strekten zich over vele jaren uit, zoals de Kennedy-ronde in de jaren zestig, de Tokio-ronde in de jaren zeventig en de Uruguay-ronde van de late jaren tachtig en begin jaren negentig. De multilaterale overeenkomst over landbouw (URAA of Uruguay Round Agriculture Agreement) was een van de resultaten van de Uruguay-ronde. Het betekende een eerste belangrijke stap naar meer billijke concurrentie en naar minder handelsverstoring voor de landbouwhandel op wereldvlak. Voordien was de mondiale landbouwhandel niet aan specifieke regels onderworpen, waardoor de hoge vormen van interne steun, steun bij uitvoer en grensbescherming aanleiding gaven tot aanzienlijke markt- en productieverstoringen. Vandaar dat 31
in eerste instantie op dit vlak afspraken voor vermindering werden overeengekomen: • interne steun - groene doos (bv. bedrijfstoeslagrechten, VLIF-steun, plattelandsontwikkeling): toegelaten steun omdat hij slechts minimaal of helemaal niet de handel en productie verstoort - oranje doos (bv. interventiesteun, steun private opslag, productiesteun): steun die als handelsverstorend wordt gezien en waarvoor verminderingen werden afgesproken. De steun wordt uitgedrukt in een globale steunmaat, de Aggregated Measure of Support. De steun moet globaal met 20 % worden verminderd. - blauwe doos: betreft vooral directe betalingen in het kader van productiebeperkende programma’s (betalingen per hectare, dierenpremies, enz.). Er geldt in dit geval geen verplichting tot vermindering. • uitvoersubsidies: verminderen met 36 % in waarde en met 21 % in volume • markttoegang - -36 % gemiddeld over alle tarieven heen - minimum -15 % per tarieflijn - tarificatie van alle niet-tarifaire maatregelen - speciale vrijwaringsclausule De implementatieperiode voor deze afspraken liep voor de ontwikkelde landen van 1 januari 1995 tot en met 31 december 2001. Daarnaast raakte men het eens over de oprichting van de Wereldhandelsorganisatie. De WTO als volwaardige multilaterale organisatie ging van start op 1 januari 1995 en telt medio 2008 153 lidstaten.
Agrarische handel met ontwikkelingslanden: toets op duurzaamheid In een studieopdracht van het Departement Landbouw en Visserij heeft het Nederlandse LEI (Landbouweconomisch Instituut) de duurzaamheid belicht van de agrarische handel tussen België en een aantal ontwikkelingslanden. Doel van het onderzoek is om de economische, sociale en ecologische gevolgen van de invoer van landbouwproducten uit ontwikkelingslanden in België voor de producerende landen in kaart te brengen. Het onderzoek spitst zich toe op een vijftal producten (bananen, cacao, koffie, soja en thee) en een viertal landen (Brazilië, Costa Rica, Ivoorkust en Tanzania). De studie is uitgevoerd door middel van data- en literatuuronderzoek en met behulp van case studies voor elk van de vier landen. Deze laatste zijn uitgevoerd door lokale onderzoekers. De gebruikte indicatoren hebben betrekking op drie aspecten van duurzaamheid: profit, people, planet. Duurzaamheidstoets De studie wijst uit dat in de twee Latijns-Amerikaanse landen (Brazilië en Costa Rica) de productie en handel onduurzaam genoemd moeten worden vanwege de ecologische gevolgen ten aanzien van biodiversiteit, bodemgebruik, pesticidengebruik en waterverbruik. De ecologische gevolgen van de sojaproductie in Brazilië zijn momenteel erg besproken. Ook het relatief hoge pesticidengebruik in de bananensector vanwege de vatbaarheid voor schimmelziektes is reëel. In de twee Afrikaanse landen (Ivoorkust en Tanzania) zijn vooral de sociaaleconomische factoren zoals slaven- en kinderarbeid van belang. Het gebruik van kinderarbeid in de cacaoproductie in Ivoorkust heeft al langer de aandacht. Maar de meest verrassende uitkomst was de wijze waarop gebruik wordt gemaakt van kinderarbeid in de koffie- en theeproductie in Tanzania. Daarbij worden 32
3.2 De Doha-ronde In het kader van de Doha-ronde wordt binnen de WTO sinds 2000 onderhandeld over een verdere vrijmaking van de wereldhandel in landbouwgoederen, industrieproducten en diensten. De gesprekken verlopen echter zeer moeizaam en blokkeren vooral op het landbouwdossier en de industriële goederen, waar het tot dusver nog niet mogelijk is gebleken de tegenstellingen weg te werken tussen voornamelijk de EU, de VS en opkomende economieën als Brazilië, India en China. Zolang voor deze beide dossiers geen oplossing kan worden gevonden, valt er ook weinig tot geen vooruitgang te verwachten in andere dossiers zoals de handel in diensten en regelgevende kwesties zoals de hervorming van de anti-dumpingregels, (visserij)subsidies, verlagen van de handelskosten en regionale handelsakkoorden (Ysebaert, 2007). Het landbouwdossier zit vooral vast op de details voor vermindering van de interne steun en de verbetering van de markttoegang. Op het gebied van interne steun worden in het bijzonder de VS geviseerd, terwijl de EU, door de opeenvolgende hervormingen van het Gemeenschappelijke Landbouwbeleid, in een relatief comfortabele positie zit. Bij het onderdeel markttoegang zijn de ontwikkelingslanden en de VS ambitieuzer dan de EU en worden hogere tariefreducties verlangd dan waartoe de EU bereid is. Een aparte categorie vormen de zogenaamde gevoelige producten, waarvoor afwijkende regels afgesproken kunnen worden. Het gaat om producten waarbij het land in kwestie vreest dat de verlaging van de grensbescherming zal leiden tot een verstoring van de interne markt. Voor deze producten gelden sinds de Uruguay-ronde zogenaamde tariefcontingenten, die markttoegang tegen een verlaagd tarief garanderen voor ten minste 5 % van de interne consumptie van het betreffende product. Gevoelige producten behouden een hogere grens-
kinderen blootgesteld aan zeer gevaarlijke vormen van arbeid, al moet hierbij worden opgemerkt dat nog niet duidelijk is of het hier gaat om incidenten of dat het probleem wijdverspreid is. Bij de resultaten van de cases moet wel gesteld worden dat de handel met België de indicatoren maar weinig beïnvloedt. Het aandeel van België in de totale export van de studielanden is vaak erg klein, met uitzondering van bananen uit Ivoorkust. Daarnaast is er veelal sprake van niet meer dan een indirect verband tussen handel en productieomstandigheden: de tussenschakels in de keten bepalen grotendeels de productieomstandigheden en -voorwaarden. Daarnaast speelt overheidsbeleid, of het ontbreken ervan, ook een belangrijke rol. Bovendien zijn een aantal negatieve indicatoren een uiting van slechte omstandigheden in een regio/land en zeker niet altijd gewasspecifiek. Handelsafspraken met ontwikkelingslanden Internationale handel wordt gedreven door vraag- en aanbodontwikkelingen en de daarmee samenhangende prijs- en concurrentieverhoudingen. Daarnaast bepalen handelsafspraken de handelspatronen over de wereld. De handelsvoorwaarden met betrekking tot de Belgische invoer liggen vast binnen de kaders van de WTO- en EU-afspraken. De EU heeft met twee groepen ontwikkelingslanden specifieke handelsafspraken. In de eerste plaats is dat met de ACS-landen (vroegere kolonies van EU-lidstaten in Afrika, de Caraïben en het Stille Oceaangebied). Deze landen hebben handelspreferenties op basis van het Cotonou-verdrag. In de nabije toekomst zijn de handelsrelaties vastgelegd in EPA’s (Economische Partnerschapsakkoorden). Ivoorkust en Tanzania behoren tot deze groep. Ten tweede heeft de EU een handelsverdrag met de 49 minst ontwikkelde landen (MOL’s) in de wereld, genaamd Everything But Arms. Tanzania maakt deel uit van de MOL’s. De handelsrelaties met Brazilië en Costa Rica vallen in het brede WTO-kader: beide landen behoren tot de MFN-landen (Most Favoured Nations). 33
bescherming dan niet-gevoelige producten op voorwaarde dat het contingent, dat meestal bestaat uit meerdere producten, wordt verhoogd. De discussie draait vooral om de vraag hoeveel producten of tarieflijnen als gevoelig mogen worden aangemerkt en in welke mate de tariefcontingenten moeten worden verhoogd. Een ander punt van belang voor de EU is het behoud van de speciale vrijwaringsclausule. Dit mechanisme laat voor een aantal producten toe om op momenten van sterk toegenomen invoer extra heffingen op te leggen. De EU staat met haar eis om dit mechanisme te behouden vrij geïsoleerd. In juli 2007 werd een eerste concrete ontwerptekst voor modaliteiten op tafel gelegd door de voorzitter van de landbouwonderhandelingen, ambassadeur Crawford Falconer. Herziene versies van deze tekst werden uitgebracht in februari, mei en juli 2008, min of meer parallel met herziene versies van de tekst voor industriële goederen. Hoewel nog een aanzienlijk aantal verschilpunten in deze teksten te bespeuren viel, werd een oplossing niet onoverkomelijk geacht. Eind juli 2008 vond in Genève een mini-ministeriële ontmoeting plaats van de belangrijkste onderhandelingspartners om over deze punten een vergelijk te zoeken. Tijdens die mini-ministeriële vergadering legde Pascal Lamy, directeur–generaal van de WTO, uiteindelijk een compromis over een negental sleutelpunten voor aan een kerngroep van zeven landen (���������������������������������������������������� EU, VS, India, Brazilië, Australië, Japan en China): • e�������������������������������������������������������������������������������� en vermindering van de totale handelsverstorende interne steun voor de EU en de VS van respectievelijk 80 % en 70 %; • een maximale vermindering van de invoertarieven met 70 %; • een maximaal aantal gevoelige producten van 4 % in combinatie met een maximale uitbreiding van de tariefcontingenten met 4 % van de interne consumptie; • plafonnering van de invoertarieven op maximum 100 %; • een maximum van 12 % speciale producten voor ontwikkelingslanden met een gemiddelde tariefvermindering van 11 % en maximum 5 % van de tarieflijnen zonder tariefvermindering; • voor het speciale vrijwaringsmechanisme voor ontwikkelingslanden: de mogelijkheid om voor een jaarlijks maximum van 2,5 % van de producten extra tarieven op te leggen die tot 15 % uitkomen boven de gebonden tarieven uit de Uruguay-ronde en dit vanaf een reactieniveau van 140 % van de invoer; • eliminatie van de speciale vrijwaringsclausule uiterlijk 7 jaar na bekrachtiging van een nieuw akkoord; • een reeks coëfficiënten en flexibiliteiten voor de markttoegangsformule voor industriële goederen, in combinatie met een anti-concentratiefomule om te vermijden dat de flexibiliteiten zouden kunnen worden gebruikt om één of enkele sectoren volledig af te schermen; • de toezegging dat een aantal landen zich ertoe zouden verbinden om voor een beperkt aantal sectoren specifieke en verdergaande markttoegangsonderhandelingen te voeren. Na aanvankelijk eerder positieve reacties op dit compromis en het vooruitzicht dat hierdoor ook voor een aantal andere onderhandelingspunten wel een oplossing zou kunnen worden gevonden, is de mini-ministeriële vergadering uiteindelijk toch vastgelopen op een fundamenteel meningsverschil tussen de VS en India over het voorstel voor het speciale vrijwaringsmechanisme. Er wordt van uitgegaan dat met het mislukken van de mini-ministeriële ontmoeting de kans gemist is om een akkoord in 2008 en 2009 te bereiken, gezien de nakende verkiezingen in de VS, India, Brazilië en de EU. Toch zijn er in Genève ondertussen weer verkennende gesprekken begonnen om te proberen alsnog een akkoord uit de brand te slepen. 34
4 EU-landbouwbeleid 4.1 Gemeenschappelijk Landbouwbeleid Het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) van de Europese Unie heeft sinds zijn ontstaan eind jaren vijftig al heel wat veranderingen ondergaan. De eerste dertig jaar werd het inkomen van de landbouwers bijna uitsluitend ondersteund via marktmechanismen (productiesteun, interventieaankopen, importtarieven en exportsubsidies), die de prijzen van de landbouwproducten en dus indirect het landbouwinkomen tot op een gewenst niveau hielden. Sinds 1992 en als gevolg van een aantal hervormingen is er in toenemende mate een oriëntatie van markt- en prijssteun naar directe inkomenssteun. Dit neemt niet weg dat, zij het onder gewijzigde vorm, de ‘oude’ instrumenten nog bestaan in een aantal sectoren. De MacSharry-hervorming in 1992 en de Agenda 2000-hervorming in 2000 hielden een substantiële daling in van het ondersteunde prijsniveau voor een groot aantal producten en productgroepen (vooral granen en rundvlees). Ter compensatie van de prijsdaling ontvingen landbouwers directe steun per hectare of per dier. Het betreft hier productgerelateerde of gekoppelde directe steun. De verplichte braaklegging in de akkerbouw en plafonds (quota) voor het aantal dierlijke premies (rundvee) en voor de melkproductie hielden mee het aanbod onder controle. Daarnaast ontstond geleidelijk meer aandacht voor milieu en plattelandsontwikkeling. MacSharry introduceerde de agromilieumaatregelen als onderdeel van een aantal begeleidende maatregelen. En met Agenda 2000 ontstond het plattelandsbeleid, de zogenaamde “tweede pijler” van het GLB. De (overblijvende) marktsteun én de directe inkomenssteun maken samen de “eerste pijler” van het GLB uit. De Raad van landbouwministers van de Europese Unie bereikte in juni 2003 een akkoord over de zogenaamde Mid Term Review, een nieuwe ingrijpende hervorming van het GLB. De nieuwe maatregelen werden gefaseerd ingevoerd vanaf 2005. Het GLB werd nog meer in overeenstemming gebracht met de wensen van consumenten en belastingbetalers en tegelijk gaf het de landbouwers in de EU meer vrijheid om te produceren wat de markt vraagt. Door deze hervorming wordt het overgrote deel van de subsidies losgekoppeld van de omvang en keuze van de productie. Om te voorkomen dat de productie in bepaalde gebieden verdwijnt, kunnen lidstaten ervoor kiezen om een deel van de subsidies gekoppeld te houden. De lossere band tussen productie en premies maakt dat de landbouwers in de EU meer kunnen concurreren en marktgerichter handelen (Deuninck, 2008). Het nieuwe GLB ziet er in hoofdlijnen als volgt uit: Steunverlening die marktgerichter, eenvoudiger en minder handelsverstorend is: • Voor de landbouwers wordt er één enkele bedrijfstoeslag ingevoerd die losstaat van de productie. Beperkte gekoppelde elementen mogen worden gehandhaafd om te voorkomen dat de productie wordt opgegeven. • Om die bedrijfstoeslag en de andere rechtstreekse steun te ontvangen moeten normen op het gebied van het milieu, de voedselveiligheid, de gezondheid van dieren en planten en het dierenwelzijn worden nageleefd en moet alle landbouwgrond uit landbouw- en milieuoogpunt in goede staat worden gehouden (randvoorwaarden of ‘cross compliance’). 35
Een krachtiger plattelandsbeleid: • Een krachtiger beleid voor plattelandsontwikkeling met nieuwe maatregelen om milieuzorg, kwaliteit en het dierenwelzijn te bevorderen en om de landbouwers te helpen aan de EU-normen op productiegebied te voldoen. • Een verlaging van de uit te keren rechtstreekse betalingen ('modulatie') aan grotere landbouwbedrijven die meer dan 5.000 euro rechtstreekse betalingen ontvangen om het nieuwe beleid voor plattelandsontwikkeling mee te kunnen financieren. Herziening van de marktondersteuning in het kader van het GLB: • Een mechanisme voor financiële discipline om ervoor te zorgen dat vanaf het begrotingsjaar 2007 tot 2013 de vastgestelde landbouwbegroting niet wordt overschreden. Indien dat toch gebeurt, wordt er een lineaire vermindering toegepast. • Herziening van het GLB-marktbeleid in bepaalde sectoren: - asymmetrische prijsverlagingen in de zuivelsector; - halvering van de maandelijkse verhogingen in de sector granen en handhaving van de huidige interventieprijs; - gerelateerde hervormingen in de sectoren rijst, durumtarwe, noten, hop, zetmeelaardappelen en gedroogde voedergewassen.
4.2 Marktordeningen Na de beslissing over de MTR in 2003 werd vervolgens stapsgewijs het beleid hervormd voor andere sectoren, in het bijzonder melk, suiker, groenten en fruit. De hoofdlijnen van de zuivelhervorming van 2003 waren: • geen bijkomende quotaverhoging bovenop die van Agenda 2000; • daling van interventieprijzen voor boter (-25 % over 4 jaar) en magere melkpoeder (-15 % over 3 jaar); • ontkoppeling en integratie van de directe betalingen in de bedrijfstoeslag; • afschaffing van de richtprijs voor melk; • beperking van de interventieaankopen van boter. De suikerhervorming van 2006 was erop gericht om een sanering van de Europese suikersector door te voeren via een suikerprijsdaling van 36 % en een vermindering van het Europese quotum met 6 miljoen ton (circa 30 %), gefaseerd over 4 jaar. Een tijdelijk fonds voor herstructurering werd in het leven geroepen. Dit fonds wordt gespijsd door heffingen die de ondernemingen van de sector dienen te betalen. De ondernemingen die dit wensen, kunnen hun quotum aan dit herstructureringsfonds verkopen en hun suikeractiviteit stopzetten. Omdat er in de eerste twee jaren van de looptijd van de regeling veel kleinere hoeveelheden quotum ingeleverd werden dan verwacht, is de herstructureringsregeling inmiddels gewijzigd. Zo is het aan de telers en de loonwerkbedrijven te geven percentage van de steun vastgelegd op 10 %. De telers die afstand doen van een bepaalde hoeveelheid van hun quotum, ontvangen een extra steunbedrag. Als tegen 2010 onvoldoende hoeveelheden quotum zijn opgegeven, legt de Europese Commissie een verplichte quotumverlaging op. De Europese Commissie heeft eveneens voorstellen gepresenteerd voor de hervorming van de marktordeningen voor wijn (juni 2006), bananen (september 2006) en groenten en fruit (januari 2007). De hervorming van de groente- en fruitordening werd op 1 januari 2008 van kracht. 36
Enkele belangrijke punten: • De positie van de telersverenigingen wordt versterkt. Ze krijgen meer instrumenten in handen voor crisisbeheer en afzetbevordering. • Groenten en fruit worden opgenomen in de ontkoppelde bedrijfstoeslagregeling. Dat impliceert ook dat de regels met betrekking tot de randvoorwaarden verplicht zijn voor alle telers die rechtstreekse betalingen ontvangen. • De lidstaten en de telersverenigingen zullen operationele programma's ontwikkelen, die milieumaatregelen moeten omvatten.
4.3 Plattelandsbeleid Het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid is de laatste decennia sterk geëvolueerd. Terwijl de klemtoon aanvankelijk vooral lag op de aanpak van structurele problemen in de landbouwsector, gebaseerd op prijsondersteuning, groeide over de jaren heen de aandacht voor de verschillende functies van de landbouw in de maatschappij. Via het Plattelandsontwikkelingsbeleid, dat in 2000 werd opgestart als tweede pijler van het GLB, werd hieraan tegemoet gekomen. Ook het Europese Plattelandsontwikkelingsbeleid voor de periode 2007-2013 (PDPO = Programmeringsdocument Plattelandsontwikkeling) blijft inspelen op landbouw en platteland in een bredere context. Het nieuwe beleidsplan biedt een “menukaart” van maatregelen, waaruit de lidstaten bij de opmaak van hun plattelandsontwikkelingsplan kunnen kiezen en waarvoor ze financiële steun krijgen. Nieuw is dat er gewerkt wordt met gemeenschappelijk overeengekomen beleidsdoelstellingen: • verbetering van het concurrentievermogen van de land- en bosbouw (As 1); • steunverlening voor landbeheer en verbetering van het milieu (As 2); • verbetering van de leefkwaliteit op het platteland en bevordering van diversificatie van de niet-agrarische economische bedrijvigheid (As 3). Elk van de drie centrale doelstellingen correspondeert met een thematische as in de plattelandsontwikkelingsprogramma’s. Daarnaast bestaat er een methodologische as die gewijd is aan de Leaderbenadering (As 4). Deze benadering moet de plattelandsactoren helpen om het ontwikkelingspotentieel van hun gebied te versterken. Voor iedere as verlangt de EU een minimumfinanciering, die ervoor moet zorgen dat het programma in zijn geheel evenwichtig is: 10 % voor As 1, 25 % voor As 2, 10 % voor As 3 en 5 % voor As 4 (2,5 % in de nieuwe lidstaten).
4.4 Tussentijdse evaluatie EU-landbouwbeleid (Health Check) De komende jaren moeten de contouren van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid na 2013 duidelijk worden. Bij de discussie over de toekomst van het GLB spelen de evaluatie van de Europese begroting (2008/09) en de Health Check van het GLB (2008) een grote rol. De evaluatie van de Europese begroting in 2008/09 was afgesproken bij de vaststelling van de Financiële Perspectieven voor de periode 2007-2013. Hierbij komt onder meer de financiering van het GLB aan de orde. In verschillende lidstaten, zoals het Verenigd Koninkrijk, Duitsland en Nederland, en in het Europees Parlement wordt druk uitgeoefend om het aandeel van het landbouwbudget in de EU-begroting na 2013 sterk te verlagen en het GLB inhoudelijk te hervormen. 37
De Health Check vormt een evaluatie van de GLB-hervormingen uit 2003 en bevat ook aanbevelingen voor de toekomst van bepaalde beleidsinstrumenten binnen het GLB in de periode tot 2013. Volgens de Europese Commissie is het de bedoeling van de Health Check om het GLB verder te moderniseren, te vereenvoudigen en te stroomlijnen en resterende belemmeringen uit de weg te ruimen opdat de landbouwsector kan inspelen op de groeiende vraag naar levensmiddelen. Op 20 november 2008 hebben de Europese ministers van Landbouw een akkoord bereikt over de Health Check: • De lidstaten krijgen de mogelijkheid om in plaats van een model met op historische ontvangsten gebaseerde betalingen naar een regionaal model te gaan waarbij de steun gebaseerd is op een bedrag per hectare. Daarnaast kunnen binnen het historisch model regionale top-ups toegepast worden. • Meer ontkoppeling in landen die in een aantal landbouwsectoren geopteerd hebben voor het behoud van de koppeling tussen subsidie en productie. Van belang voor Vlaanderen is dat de rechtstreekse steun voor noten, zaaizaad en eiwithoudende gewassen, en de slachtpremie kalveren ten laatste tegen 2012 ontkoppeld moeten zijn. De verwerkingssteun vlas en vezelhennep wordt in 2012 ontkoppeld. De zoogkoeienpremie kan gekoppeld blijven. • Er komt een ondergrens voor de betalingen van rechtstreekse steun. De rechtstreekse steun wordt slechts uitbetaald voor een minimumbetaling van 250 euro per landbouwbedrijf of een minimumareaal van 1 hectare. • Definitieve afschaffing van de braakleggingsverplichting: de verplichting dat landbouwers 10 % van hun grond braak moeten leggen is afgeschaft, zodat deze landbouwers hun productiepotentieel volledig kunnen benutten. • Overheveling van middelen (verplichte modulatie) uit het budget voor rechtstreekse steun (pijler 1) naar het budget voor plattelandsontwikkeling (pijler 2). Momenteel worden de betalingen aan landbouwers die jaarlijks meer dan 5.000 euro rechtstreekse steun ontvangen, met 5 % gekort en worden de overeenkomstige bedragen overgeheveld naar de begroting voor plattelandsontwikkeling. De Commissie stelt voor dit percentage te verhogen. De extra modulatiepercentages zijn als volgt: 2 % in 2009, 3 % in 2010, 4 % in 2011 en 5 % in 2012. • De modulatie wordt bovendien progressief verhoogd naargelang van de omvang van de ontvangen steun waardoor grote landbouwbedrijven meer bijdragen tot de modulatie. De bedrijven met steun groter dan 300.000 euro worden met 4 % extra gekort. • Lidstaten kunnen deze nieuwe modulatiemiddelen gebruiken om hun programma’s op het gebied van klimaatverandering, hernieuwbare energie, waterbeheer en biodiversiteit en
Het Gemeenschappelijke Landbouwbeleid na 2013 Het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid van de toekomst zal wortels hebben in het huidige, maar zal naar vorm duidelijke verschilpunten hebben. Vandaag is de zoektocht gestart om de laatste restanten van een overheidsingrijpen in het marktmechanisme, de huidige directe betalingen, om te vormen tot vergoedingen voor concrete doelstellingen die gericht zijn op maatschappelijke wensen. De goedkeuring van de Mid Term Review werd in 2003 nog uitgeroepen tot de meest ingrijpende landbouwhervorming ooit. In het GLB na 2013 zullen de ontkoppelde directe betalingen, gebaseerd op een historische referentie 2000-2002, echter hun actualiteitswaarde verliezen. Een nieuw verdeelmechanisme is noodzakelijk waarbij een tussenweg gevonden moet worden tussen een unieke premie per ha en een vergoeding voor maatschappelijke diensten. Een unieke premie straalt eenvoud uit, biedt een minimale inkomensgarantie, maar dreigt in grond- en pachtprijzen te worden opgeslorpt en op die manier zijn bedoelde begunstigden, de landbouwers, te missen. 38
• •
• • • • • •
•
aan de innovatie-inspanningen die in dit kader plaatsvinden, te versterken. Daarnaast kunnen die middelen ingezet worden ter financiering van begeleidende maatregelen in de zuivelsector tengevolge van het einde van de melkquota. De cofinanciering verloopt als volgt: 75% Europese Unie en 25% nationaal. De investeringslimiet voor jonge landbouwers wordt opgetrokken van 55.00 naar 70.000 euro. De lidstaten mogen tot 10 % van de rechtstreekse inkomenssteun herbestemmen om specifieke steun toe te kennen voor het stimuleren van kwaliteitslandbouw (milieumaatregelen, verbetering van de kwaliteit of de vermarkting van landbouwproducten en dierenwelzijn), om in te spelen op specifieke nadelen in bepaalde kwetsbare sectoren of gebieden, en in de vorm van bijdragen tot gewasverzekeringspremies of steun aan mutuele fondsen voor planten- en dierenziekten (artikel 68). De niet gebruikte middelen van de rechtstreekse inkomenssteun mogen, binnen een veiligheidsmarge van 0,5% en een plafond van 4%, gebruikt worden in het kader van artikel 68 (zie hiervoor) of voor plattelandsontwikkeling. De maximale financiële overheidssteun voor verzekeringen en onderlinge fondsen wordt beperkt tot 65%. De cofinanciering bedraagt 75% Europese Unie en 25% nationaal. Geleidelijke afschaffing van de melkquota: de melkquota verstrijken op 1 april 2015. Om een “zachte landing” van de sector te verzekeren, worden in de periode 2009/2010– 2013/2014 de quota gedurende vijf opeenvolgende jaren jaarlijks met 1 % verhoogd. De Commissie zal twee maal een verslag indienen (in 2010 en in 2012) betreffende de evolutie op de zuivelmarkt met eventuele aanvullende voorstellen. De Commissie zal een voorstel doen om de positieve vetcorrectiecoëfficiënt te verlagen. Dit betekent concreet voor België een verhoging van het melkquotum met 3,94 %. Herziening van de normen in het kader van de randvoorwaarden die de landbouwers in acht moeten nemen om rechtstreekse steun te ontvangen. Een aantal overbodige verplichtingen worden afgeschaft, maar er worden ook nieuwe toegevoegd in verband met een duurzamer waterbeheer en bescherming van de waterkwaliteit. De interventieprijsmechanismen worden afgeslankt maar er blijft een vangnet bestaan als de markt ernstig wordt verstoord. Voor granen wordt de interventie op nul gezet met uitzondering van broodtarwe. De interventie voor broodtarwe, boter en magere melkpoeder kan slechts beperkt worden via een vaste prijs. De interventie moet daarna via een systeem van openbare inschrijvingen in goede banen worden geleid. Voor rijst is de mogelijkheid van interventie op nul gezet.
Dit toekomstig Europees landbouwbeleid zal bij een volgende herziening, verwacht tegen uiterlijk 2013, rekening moeten houden met een Europese Unie van 27 of meer lidstaten. Het nieuwe beleidskader zal nog meer dan voorheen rekening moeten houden met verschillen in landbouwstructuur, verschillen in inkomen, marktprijsvolatiliteit, in bekommernissen om dierenwelzijn, in attitudes ten aanzien van milieu en landschap, etc. Het Vlaamse landbouwbeleid zal in de toekomst sterker dan voorheen maatwerk vergen. Niet dat hiermee een renationalisering van het GLB wordt beoogd, maar er zal een onderscheid gemaakt moeten worden tussen uitdagingen die gezamenlijk binnen de EU aangepakt worden en een invulling van het regionale beleid. Het voldoen aan Kyoto-normen, millenniumdoelstellingen e.d. alsook het behoud van handelsnormering, criteria rond voedselveiligheid e.d. blijven een Europese aanpak vergen. Het Vlaamse landbouwbeleid daarentegen kan een landbouwbeleid ontwikkelen dat aangepast is aan zowel de verdere ontwikkeling van performante ondernemingen die de concurrentie op de wereldmarkt aangaan als aan bedrijven die kiezen voor verbreding of agrarisch natuurbeheer. 39
