Közbeszerzés és Fejlődés 2013
a Budapesti Corvinus Egyetem kutatása a Transparency International támogatásával
A kutatás zárótanulmányát készítette: Dr. Tátrai Tünde
[email protected]
2013
Bevezető
A Budapesti Corvinus Egyetem 2013. évben folytatta közbeszerzés-kutatását a Transparency International támogatásával, melynek keretében a 2006. és 2007., 2009., 2011. évi eredmények továbbgondolására és továbblépési, fejlődési lehetőségek megfogalmazására nyílt lehetőség. Ezt a kutatási anyagot foglalja össze röviden tanulmányunk, melynek alapjául szolgáló kérdőívünk a www.kozbeszkut.hu honlapon több mint százan töltötték ki. A téma aktualitását a szociális és környezetvédelmi, továbbá hatékonysági és innovatív szempontok előtérbe kerülése, a közbeszerzés fejlődési lehetőségeinek azonosítása adja a közbeszerzésben. Ezért 2013-ben a hívószó a fejlődés és közbeszerzés kapcsolata volt, mely kifejezetten a közbeszerzésben rejlő lehetőségekre, fejlődési potenciálra próbált fókuszálni és megismerni a piaci szereplők véleményét a kérdésről. Mivel a GDP közel 5%-nak elköltéséről beszélünk, ezért makrogazdasági versenyképességünk javításának egyik feltétele, hogy a közpénzek elköltése során minél átláthatóbb és értelmesebb, hatékonyabb módon történjen mindez. Az új közbeszerzési irányelvek és az Európai Unió közbeszerzési útmutatói egyre nagyobb hangsúlyt fektetnek a közbeszerzés gazdaságpolitikai eszközként történő felhasználására. A közbeszerzés keretein belül támogatjuk a kis és középvállalkozásokat, tompítjuk a válságot, csökkentjük a körbetartozásokat, csökkentjük a munkanélküliséget. Ebben a bonyolult célrendszerben a közbeszerzés egyrészt felértékelődik, másrészt számolnunk kell azzal, hogy a közpénz-költés során nem feltétlenül a hatékonyság kritériuma kerül az első helyre, amely a vásárolt áruk és szolgáltatások minőségét, tartalmát, hasznosulását befolyásolja. Áttételesen tehát mind a hazai vállalkozások, mind az ajánlatkérők, az általuk beszerzett termékek, szolgáltatások, realizált beruházások révén hatást gyakorolnak a hazai vállalkozások versenyképességére. A közbeszerzési piaci szereplők véleményének megismerése komoly hozzáadott-értéket jelenthet döntéshozónak, jogalkotónak egyaránt és segít eloszlatni a félreértéseket, melyek hazánkban a közbeszerzések mindennapjaiban felmerülnek. A közbeszerzési kultúra fejlődésének támogatása mellett a kutatás célja egyben a közbeszerzési piacról kialakult, túlnyomóan negatív kép finomítása és hazánkban egyedüliként a kétévente megismételt felméréssel a fontosabb trendek feltárása. Bízunk benne, hogy munkánkkal hozzá tudunk járulni a közpénz hatékonyabb és transzparensebb elköltéséhez. A kutatásban részt vett kutatók
1. A minta jellemzése, módszertan
A Közbeszerzés és versenyképesség kutatás előzménye az I. Közbeszerzés kutatás 2006, majd a „Közbeszerzés és versenyképesség” című 2007-ben és 2009-ben megismételt kutatás volt. Az eredmények alapján került sor a kérdőív továbbfejlesztésére és a kérdezetti kör bővítésére. A válaszadók a közbeszerzési piac szereplői, klasszikus ajánlatkérők (minisztériumok, önkormányzatok stb.), közszolgáltatók, ajánlattevők, tanácsadók, jogalkotók voltak. Célunk 2007-ben a Versenyképesség és közbeszerzés, 2009-ben az Etikai és hatékonysági kérdések vizsgálata, majd 2011-ben a Fenntartható közbeszerzéshez kapcsolódó kérdések vizsgálata volt a közbeszerzési piacon. A 2011-es kérdőív váza azonos, tehát egyes kérdések esetében az elmúlt két-négy vizsgált év viszonylatában rendelkezünk adatokkal. Ez különösen azért fontos, mert hazánkban 2004-től beszélhetünk az Európai Unió direktíváival harmonizált közbeszerzési szabályozásról, melynek valódi hatása körülbelül 2006-ban érződött az érintettek viselkedésében. Ez volt az az év, amikor elkezdtük saját kutatási projektünket a Budapesti Corvinus Egyetem Vállalatgazdaságtan Intézetben. A kérdőív kifejezetten a közbeszerzési mindennapokat és gyakorlatot ismerő szakemberek számára készült, erre utal, hogy a válaszadók fele több mint 5 éve foglalkozik közbeszerzéssel (56%) és elenyésző a kevéssé gyakorlott, egy évnél kevesebb gyakorlattal bírók aránya (7,5%). A kérdőív tehát kifejezetten a szakmát kívánta megszólítani, több mint 200-an foglalkoztak a kérdésekkel és teljes mértékben elfogadható és kutatható kérdőívből az adatok tisztítását követően 106. darab érkezett. A válaszadók vegyesen töltötték le a kérdőívet a www.kozbeszkut.hu honlapról, illetve körülbelül 17%-uk a Transparency International Hungary honlapjáról kattintott a kérdőívre. Mivel a kérdőív eredményeit minden évben sajtóérdeklődés kíséri, ezért a sajtót érdeklő kérdések továbbra is részét képezik az anyagnak. Ezek általában etikai és hatékonysági kérdéseket érintenek. Jelen kutatás azonban nem közbeszerzési korrupciós kutatás. A korrupcióval, etikával kapcsolatos kérdésekre adott válaszok elsősorban a korrupciós érzetet, azaz a válaszadók szubjektív érzését közvetítik, mely nem azonos a korrupció valódi, realizált, jelen felmérésben nem kutatott értékével. A közbeszerzési tudást igénylő kérdések nehézségi fokának kialakítása annak érdekében történt, hogy a hozzáértők véleményének vizsgálata során lehetőségünk legyen releváns következtetéseke levonni, javaslatokat megfogalmazni a döntéshozók, jogalkotók számára. Ezért mind a 2011-es, mind jelenlegi 2013-as kérdőívünkben aktívabban kitérünk a fenntarthatóság keretein belül a környezetvédelmi és szociális szempontok alkalmazására, mely az európai közbeszerzőket és köztük a hazai szakértőket jelenleg az új európai irányelvekkel kapcsolatos viták ismeretében a legjobban
érdeklik. 2011 óta a nemzetköz szakirodalmi tapasztalatok alapján a közbeszerzés célrendszerét is igyekszünk feltárni, ami teljesen új irány az eddigi kérdőíves lekérdezések sorában hazánkban. A fenntarthatóságot tehát nem pusztán beszerzési, hanem a teljes szabály és intézményrendszer érintő kérdésnek tekintjük, ezért a 2013-as kérdőívben továbbra is fenntartjuk kérdéseinket a válaszadók elégedettségével kapcsolatban a jogorvoslati rendszert, vagy a Közbeszerzési Hatóságot illetően illetve fenntartjuk azokat a kérdéseket, melyek azzal kapcsolatosak, hogyan lehet a hatékonyságot mérni és növelni a közpénzek elköltése során. A kutatás mintajellemzői szerint a válaszadók 32%-a ajánlattevői, 50%-a ajánlatkérői oldalról érkezett, jogalkotók 2%, egyéb tanácsadók 14%-ban vannak jelen. A 104 válaszadók 34%-a KKV-től, 16%-a nagyvállalatoktól, 36%-a közintézményektől, 14 % egyéb intézményeknél folytatják tevékenységüket. A válaszadók fele több, mint 5 éve foglalkozik közbeszerzéssel, azaz a piaci szereplők tapasztaltabb generációjának véleménye is megjelenik a válaszokban. A kutatás során 104 részletes kérdőív alapstatisztikáinak értelmezése és a legfontosabb következtetések levonása történik. Az idősoros elemzéshez, a korábbi évek kérdőíveinek összehangolása a következő lépés lesz, mely segít 2015-ös, az új közbeszerzési irányelvek implementálása ismeretében készülő kérdőív tartalmának kialakításához. Az alábbiakban alapstatisztikáinkról közlünk rövid összefoglalót, azaz a legfontosabb összefüggésekre kívánjuk felhívni a figyelmet közérthető módon. A keresztkapcsolatok vizsgálata, többváltozós statisztikai elemzés eredményeit szakcikkekben tárjuk a későbbiekben az olvasók elé:
2. A felmérés eredménye
A közbeszerzési piac fejlettsége, a közbeszerzés hatékonysága A felmérés eredménye a közbeszerzés hazai megítélésének fokozatos változását jelzi. Ennek értelmében a témát jogi és gazdasági kérdésként kezelő válaszadók egyben egyre nagyobb értékben műszaki és informatikai kérdésnek is tekintik. Mindez továbblépést jelent, hiszen a hazánkban erősen jog által meghatározott közbeszerzés-felfogás puhulásáról, fokozatos változásáról beszélhetünk. 1. számú ábra Kutatási kérdés: A közbeszerzést milyen jellegű kérdésnek tartja? 500 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0 jogi
gazdasági
műszaki
informatikai
A jogi szempontú megközelítés változása összhangban van a piac fejlődésével. Az International Research Study on Public Procurement valamint a Journal of Public Procurement vonatkozó kutatásai eredményeként több fejlettségi szinten megkülönböztető modell a jog által meghatározott közbeszerzés szintjét a legalacsonyabb fejlettségi formaként azonosította minden esetben. Korábbi kutatásaink alapján a közbeszerzés felfogásának három „típusa” különböztethető meg 1: 1.
Közbeszerzés csak egy adminisztratív funkció, mely együttműködik a szabályozással.
2.
A közbeszerzés az értéket a pénzért elven működik, társadalmi és gazdasági céloknak eleget
téve. 3.
1
A közbeszerzés az értéket a pénzért elven működik, a kormányzó-képesség része.
Dr. Tátrai Tünde (2006): Közbeszerzés mint sajátos beszerzési tevékenység és fejlődési lehetőségei Magyarországon. Doktori (Ph.D.) értekezés. Budapesti Corvinus Egyetem, p.29.
Az eddig elért 1. fejlettségi szint tehát egyenlőre nem változott, ellenben a válaszok 60%-a szerint közepes színvonalú közbeszerzési piac működik hazánkban. A hazai közbeszerzés hatékonysága a válaszadók 87%-a szerint nem érheti el a profitorientált szféra beszerzési hatékonyságát, mely válasz 2006 év óta azonos mértékű. 2. számú ábra Kutatási kérdés: Hogyan ítéli meg a hazai közbeszerzési piac fejlettségét? 70,00% 60,00% 50,00% 40,00% 30,00% 20,00% 10,00% 0,00%
2011 2013
A hatékonyság mérése szempontjából fel kívántuk mérni, hogy mely szempontok fontosabbak a válaszadók számára akkor, amikor hatékony közbeszerzésről beszélnek. A fontossági sorrend egyben jelzi, mely területeken érdemes többet tennünk. Ezt kívánja segíteni az a kérdés, mely a jelenleg hatályos közbeszerzési szabályozás2 vonatkozásában vizsgál hasonló szempontokat. Az összefüggés egyértelmű, a hazai szabályozás kevésbé reagál az igényekre, mint ahogyan azt a válaszadók szeretnék. Azaz a hatékonysági kérdések közül pontosan azokkal foglalkozik, kevesebbet, amelyet a leginkább igényelnének a piaci szereplők. Sorrendben tehát inkább az eljárások hosszával, rugalmasságával kellene foglalkozni, de fontos szempont az adminisztráció és az eljárásokat terhelő költségek csökkentése is.
2
A közbeszerzésekről szóló 2011. évi CVIII. törvény (továbbiakban: törvény vagy Kbt.)
3. számú ábra Kutatási kérdés: Milyen mértékben fontosak a mérőszámok a közbeszerzés hatékonyság mérése során valamint a törvényi szabályozásban?
500 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0
Mennyire fontos általában Mennyire fontos a törvényi szabályozásban
Ahhoz, hogy megértsük a válaszadók álláspontját a hatályos szabályozás tartalmával kapcsolatban, érdemes feltárni, milyen mértékűnek tartják a szabályozást. 4. számú ába Kutatási kérdés: Véleménye szerint milyen mértékű a közbeszerzési piac szabályozása hazánkban a hatályos közbeszerzési törvény ismeretében? 70,00% 60,00% 50,00% 40,00% 30,00% 20,00% 10,00% 0,00%
2011 2013
Fentiek alapján látható, hogy kisebb mértékben ugyan, de a piaci szereplők véleménye szerint a magyar közbeszerzési jogszabályi környezetre inkább vagy teljes mértékben a túlszabályozottság
jellemző. Ez egyben korlátja is a jogalkotó mozgásterének, hiszen, ahogy azt a későbbiekben láthatjuk, a piaci szereplők kevésbé hisznek a további szabályozás erejében, hatékonyságában, inkább a rugalmasságot, egyszerűség megteremtését kevésbé szabályozott környezetben képzelik el. Ellentmond ennek ugyanakkor, hogy több írásos vélemény rögzíti, milyen további témakörök szabályozása hiányzik a közbeszerzésben, tehát együtt van jelen a túlszabályozottság elutasítása és a szabályok iránti igény. A következő kérdés, mely a közbeszerzés hatékonysága növelésének módjairól szól mutatja, hogy annak ellenére, hogy a hazai közbeszerzési szabályozási környezet túlszabályozott, a legkevésbé ebben látják a válaszadók a hatékony közbeszerzés megteremtésének módját. 5. számú ábra Kutatási kérdés: Hogyan lehet növelni a közbeszerzés hatékonyságát? 2011 500 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0
A 2011-es válaszok alapján tehát látható, a válaszadók a hatékonyság növelésének útját elsősorban a korrupció visszaszorításában, a közbeszerzési kultúra meghonosításában és az elektronikus közbeszerzésben látták. Utóbbi kérdéskör a korábbi vizsgálatok alapján mindig félreértésekkel volt terhelt, mivel a piaci szereplők lényegesen többet várnak az elektronikus közbeszerzéstől, mint amire az valójában képes. A beszerzési technikák alkalmazása megfelelő környezetben és előkészítéssel valóban sikerrel kecsegtet, de szoftveres alkalmazások bevezetésével a beszerzés hatékonysága automatikusan nem fog növekedni. Az alábbi 2013-as eredmények hasonlóak a 2011-es válaszokhoz. Minden esetben a legkevésbé jó megoldásnak a törvény szigorítását és részletesebb szabályozását tekintik, de ebbe a sorba tartozik a szabályozási könnyítések elutasítása is. 2013 500 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0
Más EU tagállamok gyakorlatának megismerésében kevésbé hisznek a válaszadók, a mai napig jellemző a magyar közbeszerzési piacra, hogy a szereplők el vannak foglalva saját problémáikkal és kevésbé tekintenek ki és ismerik meg más tagállamok ajánlatkérőinek legjobb gyakorlatait. Ebből
adódóan 2015-ben több az EU tagállamait és az új irányelveket érinti kérdést tervezünk a kérdőívbe beépíteni, orientálva ezzel a piaci érdeklődését. A hatékonysághoz kötődően rákérdeztünk, melyek azok a gyenge pontok, szűk keresztmetszetek, melyet gondok okoznak a szereplők számára a közbeszerzésben. 6. számú ábra Kutatási kérdés: Melyek a szűk keresztmetszetek, leggyengébb pontok, problémás területek a hazai közbeszerzésben
500 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0
A legnagyobb nehézséget az eljárás előkészítése és a beszerzési tárgy specifikációja, a műszaki leírás jelenti. Ez egyben jelzi is, mekkora szükség van a hozzáértő mérnökök, közgazdászok, jogászok munkájának összhangjára, melynek hiányában valamely, mindenhez nem értő szereplőnek kell kitalálnia a műszaki tartalmat, előre meghatározva ezzel a teljes eljárás és a teljesítés színvonalát is. Az értékelési szempontrendszer „fair” kialakítása, a fenntarthatósági szempontok előtérbe kerülésével egyre fontosabb, melyet, tekintve az értékelés bonyolultságára, gyakran bonyolultabb értékelési fázis is követ, hiánypótlással, aránytalanul alacsony árral kapcsolatos indokolással. Ezért fontos, hogy a begyakorlottabb, standardabb témák, mind például az alkalmassági követelmények meghatározása hátrébb szorultak a sorrendben. A továbbiakban az egyes piaci szereplők felkészültségétől kívántunk információhoz jutni. Ez alapján a nehézségeket, ügyetlen jogalkalmazást, kevésbé kreatív hozzáállást magyarázhatja a szereplők felkészületlensége is. Az alábbi válaszok alátámasztják, hogy a legkomolyabb probléma azokkal a
szervezetekkel, ajánlatkérőkkel van, akik egyébként nem tartoznak a törvény hatálya alá, de többségi támogatott projektjeik miatt időlegesen a projekt erejéig közbeszerzési eljárást kötelesek lefolytatni. Ezek a szereplők hibáznak a legtöbbet és éri őket kár a támogatás elvesztésével, vagy részbeni visszafizetésével. 3 7. számú ábra Kutatási kérdés: Milyen mértékben felkészültek a piac szereplői, ismerik lehetőségeiket, szabályozási környezetet, gyakorlatot
450 400 350 300 250 200 150 100 50 0
A hatályos törvényi szabályozás a zöld és szociális szempontok, KKV-barát közbeszerzés előtérbe kerülésével kreatívabb közbeszerzőket kíván. Ugyanakkor az erre vonatkozó válaszokból kiderül, hogy a gyakorlottabb beszerzők sem választják a járatlan utat, inkább a jól bevált megoldások felé mozdulnak. A beszerzés lebonyolítása szempontjából amikor azt kérdeztük, hogy a bonyolultabb, beszerzési szempontból racionálisabb megoldás (pl. keretmegállapodásos eljárás választása), vagy inkább a kevésbé bonyolult, kevésbé rugalmas megoldás irányt választják, válaszadók több mint fele a kevésbé bürokratikus megoldást keresi, harmada inkább racionálisabb megoldást próbál találni.
3
A magyar törvény és a kohéziós szabályok összhangjának hiányáról lást. Nyikos Gy., Tátrai T. (2012): Public Procurement and Cohesion Policy http://www.kozbeszkut.hu/hirek/25-procurement-cohesion-policy
8. számú ábra Kutatási kérdés: A beszerzés lebonyolítása szempontjából véleménye szerint a bonyolultabb, beszerzési szempontból racionálisabb (pl. keretmegállapodásos eljárás választása, összességében legelőnyösebb ajánlat kiválasztása), vagy inkább a kevésbé bonyolult, kevésbé rugalmas megoldás irányába (pl. nyílt eljárás választása, legalacsonyabb összegű ellenszolgáltatás mint értékelési szempont alkalmazása) mozdulnak a szereplők? 35,00% 30,00% 25,00% 20,00% 15,00% 10,00% 5,00%
2011
0,00%
2013
Tehát fentiek alapján látható, hogy továbbra is nagy mértékben kockázatkerülők a piaci szereplők, kevésbé
mernek
kreatívabb
de
jogszerű
megoldásokat
alkalmazni
(versenypárbeszéd,
keretmegállapodás, szubjektív értékelési szempontok). Miután a fejlődés útjának a közbeszerzési kultúra, projektkultúra érvényesülését tekintették az elsők között a válaszadók, így érdemes felidézni a projektszemlélet érvényesülésével kapcsolatos kutatási eredményeket.
9. számú ábra Kutatási kérdés: Milyen mértékben érvényesül a projektszemlélet a közbeszerzésben, azaz projektként kezelik-e az eljárás előkészítését, lebonyolítását vagy az ajánlattétel elkészítését, ahol együttműködnek a különböző szakterületek képviselői? 40,00% 35,00% 30,00% 25,00% 20,00% 2011
15,00%
2013
10,00% 5,00% 0,00% egyáltalán inkább kis inkább teljes nem érvényesül mértékben érvényesül mértékben érvényesül érvényesül érvényesül
Az ábra rávilágít, hogy kis mértékű javulást figyelhető meg a korábbi évek tapasztalatai alapján, de az ad hoc beszerzés-előkészítés, a nehéz tervezhetőség, a válság mind hatással vannak a kultúra lassú térnyerésére. Előbbiek alapján nem meglepő, hogy kevésbé kreatív környezetben az innovatív elképzelések is kevésbé tudnak érvényesülni, hiszen a válaszadók több mint 86%-a szerint inkább akadálya, s az összes válaszadó több mint 40%-a szerint jelentős akadálya a közbeszerzés. 10. számú ábra Kutatási kérdés: Hogy mennyire lehet a közbeszerzés akadálya az innovációnak 50,00% 45,00% 40,00% 35,00% 30,00% 25,00%
2009
20,00%
2011
15,00%
2013
10,00% 5,00% 0,00% Egyáltalán Inkább nem Semleges nem
Inkább igen
Teljes mértékben
Fenntartható közbeszerzés A fenntartható közbeszerzés környezetvédelmi és szociális szempontjainak érvényesüléséről szóló kérdésekre adott válaszok visszafogottak. Tekintettel arra, hogy az Európai Unió Zöld könyve, mely a piaci szereplők véleményét mérte fel 2011-ben és amin gyakorlatilag az európai közbeszerzési direktívák megújítása, modernizálása alpult, fokozottan figyelt erre a területre, így a hazai válaszadók elzárkózása, érdektelensége jelzésértékű. 11. számú ábra Kutatási kérdés: Mennyire tekinthető közbeszerzésünk "szociálisan érzékenynek", azaz pl. a részszempontok, beszerzési tárgyak kialakításánál Ön szerint mennyiben veszik figyelembe az ajánlatkérők a szociális szempontokat? 45,00% 40,00% 35,00% 30,00% 25,00% 20,00%
2011
15,00%
2013
10,00% 5,00% 0,00% egyáltalán inkább nem kis nagy teljes nem veszik veszik mértékben mértékben mértékben figyelembe figyelembe figyelembe figyelembe figyelembe veszik veszik veszik
A szociális szempontok, beleértve a munkanélküliek foglalkoztatásának a törvényben is egyértelműen kimondott lehetőségét, gyakorlatilag alig érvényesülnek hazánkban. A következő zöld szempontok esetében már rendelkezünk összehasonlító adatokkal, ami azt mutatja, igenis van fejlődés ezen a területen.
12. számú ábra Kutatási kérdés: Mennyire tekinthető közbeszerzésünk „zöldnek”, azaz pl. a részszempontok, beszerzési tárgyak kialakításánál Ön szerint mennyiben veszik figyelembe az ajánlatkérők a környezetvédelmi szempontokat? 50,00% 40,00% 30,00%
2009
20,00%
2011
10,00%
2013
0,00% Egyáltalán nem
Inkább nem
Semleges
Inkább igen
Teljes mértékben
A zöld szempontok, ökocímkék, értékelési szempontok és alkalmassági kritériumok formájában fokozatosan teret nyernek, de ennél részletesebb adatokkal egyenlőre nem rendelkezünk. Fontos lenne ugyanakkor ajánlatkérők valódi szempontjainak feltárása, hogy akár az értékelési szempontok, műszaki tartalom, vagy szerződéses kötelezettségek meghatározásakor miért vannak csak nagyon kevesen tekintettel a fenntarthatóság szempontok közül a zöld és szociális elemekre.
Verseny A verseny vonatkozásában a közbeszerzés továbbra sem hagyja érvényesülni a piaci folyamatokat, vagy hatása semleges. Érdekes mindez abból a szempontból, hogy a túlszabályozott környezet ebben a formában alkalmatlan a verseny támogatására, melyet a további kérdésekre adott válaszok erősítenek.
13. számú ábra Kutatási kérdés: A közbeszerzés milyen mértékben hagyja érvényesülni a piaci folyamatokat 60,00% 50,00% 40,00% 2009
30,00%
2011
20,00%
2013
10,00% 0,00% Egyáltalán Inkább nem Semleges Inkább igen Teljes nem mértékben
Az előző kérdést más aspektusból feszegető kérdés alapján látható, hogy a közbeszerzést a verseny inkább gátló tényezőnek tartják a piaci szereplők, bár a vélemény ezen a térem is javult az elmúlt négy évben, 14. számú ábra Kutatási kérdés: Támogatja vagy gátolja a közbeszerzés a versenyt? 50,00% 45,00% 40,00% 35,00% 30,00% 25,00% 20,00% 15,00% 10,00% 5,00% 0,00%
2009 2011 2013
Gátolja
Inkább gátolja
Se nem gátolja, se nem támogatja
Inkább támogatja
Támogatja
Amennyiben a közbeszerzési szabályozó jellegű és szükséges, úgy megkérdeztük, vajon milyen mértékben tudja gátját szabni a tisztességtelen versenynek.
15. számú ábra Kutatási kérdés: Véleménye szerint milyen mértékben tudja gátját szabni a közbeszerzési szabályozás a tisztességtelen versenynek (alkalmatlan ajánlattevők kiszűrése, ajánlattevő jogtalan előnyben részesítése, korrupció)?
45,00% 40,00% 35,00% 30,00% 25,00% 20,00%
2011
15,00%
2013
10,00% 5,00% 0,00% Teljes mértékben gátolja
Inkább gátolja
Sem nem Inkább Teljes támogatja, támogatja mértékben sem nem támogatja gátolja
A válaszok alapján a közbeszerzés a verseny gátjának tekinthető, tovább nem képes gátját szabni a tisztességtelen versenynek. A kérdés több aspektusból történő megközelítése azonos eredménnyel jár, nevezetesen azzal, hogy a jelenlegi szabályozási környezet értelmes átalakítására van szükség, amennyiben mind a hatékonysági, mind a tisztességtelen verseny visszaszorításával kapcsolatos igényeknek meg kívánunk felelni. Ezt sajnálatos módon az új irányelvi környezet nem támogatja, előrelépés csak mérsékelten várható a témában a hazai jogszabályi környezet megújítása során.
Etika, korrupció A tisztességtelen verseny megakadályozása előbbiek alapján kevesebb eredménnyel jár. Az alábbiakban az etikalitás szintjét, a korrupciós fertőzöttséget mérjük fel a közbeszerzésben. A közbeszerzési piac szereplőnek etika színvonala közepes, nincs kiugróan rossz eredmény egyik főbb érintetti csoport esetében sem.
16. számú ábra Kutatási kérdés: Mennyire tekinthető a közbeszerzési piac szereplőinek viselkedése etikusnak?
ajánlattevők klasszikus ajánlatkérők közszolgáltatók
A korrupciós fertőzöttség szempontjából az építési beruházások, a korábbi évek gyakorlata alapján továbbra is vezetnek a beszerzési tárgyak sorában, változás nem tapasztalható. 17. számú ábra Kutatási kérdés: Mely területeket tekint korrupciós fertőzöttség szempontjából kiemelkedőnek hazánkban?
árubeszerzés szolgáltatások beszerzése építési beruházások
A válaszadók szerint a nagy becsült értékű beszerzések több mint 80%-a fertőzött, sőt több mint a válaszadók 40%-nak véleménye szerint teljes mértékben fertőzött. Alacsony becsült érték esetében a
fertőzöttnek a válaszadók majdnem 40%-a tartja a közbeszerzéseket. Az előző évekhez képes a nagy becsült értékű beszerzésekben a korrupciós érzet csökkent, míg a kis becsült értékűeknél növekedett, melyből messzemenő következtetéseket nem lehet levonni. A kutatás a válaszadók érzékelésére kíváncsi, a közvetlen, mérhető korrupciós fertőzöttséget nem vizsgálta, ezért további következtetések nem vonhatók le a témában. Ajánlatkérők vonatkozásában a klasszikus ajánlatkérők eredményei kis mértékben rosszabbak a közszolgáltatók és a támogatott szervezetek eredményeihez képest. 18. számú ábra Kutatási kérdés: Mely területeket tekint korrupciós fertőzöttség szempontjából kiemelkedőnek hazánkban?
klasszikus ajánlatkérők közszolgáltatók támogatott szervezetek
Minden évben az egyik legérdekesebb kérdés a korrupciós fertőzöttség az eljárás egy cselekményei vonatkozásában. Az alábbiak szerint az előkészítés kiemelkedő szerepet kap. Ez azért fontos, mert a mindennapi eljárási szabályok szigorításával sem hatékonyabb közbeszerzésünk, sem, ahogy az alábbi ábra mutatja, etikus közbeszerzésünk nem lesz. A válasz tehát még korrupciós okból sem az eljárási szabályok további szigorítása kell, hogy legyen, hiszen az értékelés és az ajánlattétel szakaszai jelenleg is erősen túlszabályozottak. 19. számú ábra Kutatási kérdés: A közbeszerzési eljárás melyik elemét, részét milyen mértékben tartja korrupció szempontjából kockázatosnak! 500 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0
Alábbiak szerint, amennyiben a közbeszerzési kultúra szintjére vagyunk kíváncsiak, Fentiek alapján a közbeszerzési kultúránk fejlődött, de a válaszadók még mindig pesszimisták. A legrosszabbul az ajánlattevők végeztek, míg a piacot ezek szerint a tanácsadók húzzák. A vélemények azonban nagy mértékben függnek a válaszadók hovatartozásától, mely egyben azt is jelenti, hogy ajánlatkérők hagyományosan rosszabb véleménnyel vannak ajánlattevőkről és fordítva, mely eleve torzítja az alábbi eredményeket. 20. számú ábra Kutatási kérdés: Mi a véleménye a közbeszerzési kultúráról? Megfelelően viselkednek-e a piaci szereplők?
400 350 300 250 200 150 100 50 0 ajánlattevők
klasszikus ajánlatkérők
jogalkotók
közszolgáltató ajánlatkérők
tanácsadók
A hazai jogorvoslati kedv nagy mértékben visszaesett, a tavaly a válaszadók 90%-a szerint volt közepes vagy annál erősebb mértékű, mely 2013-ban már csak a válaszadók kevesebb mint 30%-nak tűnt így. A jogorvoslati rendszerrel a válaszadók majd 55%-a közepesen, vagy nagy mértékben meg van elégedve, mely a tavalyi értékhez képes kis mértékű csökkentést mutat. Az igazgatási szolgáltatási díj mértékét a válaszadók 97%-a tartja közepesen, vagy túlzott mértékben magasnak, míg a hirdetményellenőrzés díjáról a válaszadók 92%-a vélekedik így. Nagyobb elutasítottsága az igazgatási szolgáltatási díjnak van a válaszok alapján, melyet több mint 50%-uk egyben túlzott mértékűnek is tart.
21. ábra Kutatási kérdés: Véleménye szerint az igazgatási szolgáltatási díj milyen mértékben befolyásolja a feleket a jogorvoslati eljárás megindításában? 45,00% 40,00% 35,00% 30,00% 25,00% 20,00%
2011
15,00%
2013
10,00% 5,00% 0,00% nem kis közepesen közepesnél teljes befolyásolja mértékben erősebb mértékben mértékben
A teljes intézményrendszer átalakítását ugyanakkor a válaszadók 71%-a igényli, mely adat alacsonyabb kis mértékben a két évvel korábbinál. A Közbeszerzési Hatóság szerepét a válaszadók 50 %-a szerint inkább vagy teljes mértékben betölti, mely arány kis mértékben előnyösebb a két évvel korábbihoz képest. Információszerzés, elektronikus közbeszerzés A közbeszerzésben a piaci szereplők egyre informáltabbnak tekinthetők, ahol az ajánlatkérőkre vonatkozó mértékek kissé alacsonyabbak, a tanácsadókhoz képest. 22. számú ábra Kutatási kérdés: Milyen mértékben informáltak a piaci szereplők a szabályozás módosulásáról, az európai trendekről? 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0 ajánlattevők
klasszikus közszolgáltató ajánlatkérők ajánlatkérők
jogalkotók
tanácsadók
Arra a kérdésre, hogy milyen információs forrásokra támaszkodik, mikor a közbeszerzéssel kapcsolatban informálódik, vegyes válaszokat kaptunk. A www.kozbeszerzes.hu honlapot a válaszadók több mint 92%-a gyakran vagy minden nap használja, mely arány növekedett az elmúlt két évben. A Közbeszerzési és Ellátási Főigazgatóság honlapját a válaszadók több mint 60%-a esetenként vagy gyakran használja. Az Európai Unió Hivatalos Lapját elektronikus formában a www.ted.europa.eu címen a válaszadók közel 80%-a esetenként, vagy gyakran, esetleg minden nap használja. A honlapok szolgáltatásával a válaszadók elégedettsége változó. A www.kozbeszerzes.hu-val a válaszadók fele elégedett, 20%-uk nem vagy kevéssé elégedett. A központosított közbeszerzés esetében az elégedettek kevesebben vannak, a válaszadók 25%-át képviselik, míg elégedetlen kevesebb mint 20%. Arra a kérdésre, hogy az elektronikus közbeszerzésre mennyire nyitottak a közbeszerzési piac szereplői, biztatóbb válaszok érkeztek. Ajánlatkérői oldalról egyértelműen a közszolgáltatók húzzák a piacot, a klasszikus ajánlatkérők egyenlőre kevésbé nyitottak az elektronikus közbeszerzésre. A tanácsadók lényegesen aktívabbak, ami kifejezetten jó hatással lehet a tervezett új közbeszerzési irányelvek 2016-os kötelezően bevezetni tervezett kötelező elektronikus közbeszerzési szabályára. Ebben segít a tanácsadók és az ajánlattevők hozzáállása. 23. számú ábra Kutatási kérdés: az elektronikus közbeszerzésre mennyire nyitottak a közbeszerzési piac szereplői
400 350 300 250 200 150 100 50 0 klasszikus közszolgáltatók ajánlatkérők
jogalkotók
ajánlattevők
tanácsadók
Az elektronikus közbeszerzéssel kapcsolatos alapvető információk egyre inkább rendelkezésre állnak az elmúlt évek tapasztalatai alapján. A válaszadók 53%-a vett már rész elektronikus aukción, bár már nem nő évről évre a résztvevők aránya, tehát van érdeklődés az elektronikus technikák irányában. 24. számú ábra Kutatási kérdés: Véleménye szerint milyen mértékben alkalmas a hazai közbeszerzési piac elektronikus beszerzési technika (elektronikus ajánlattétel, e-aukció, e-katalógus, dinamikus beszerzési rendszer) alkalmazására? 45% 40% 35% 30% 25% 2009
20%
2011
15%
2013
10% 5% 0% Egyáltalán nem alkalmas
Inkább nem Kis alkalmas mértékben alkalmas
Inkább alkalmas
Teljes mértékben alkalmas
A fenti eredmények hat év viszonylatában egyre nyitottabb, alkalmasabb piac képét mutatják. talán az egyik legbíztatóbb eredménye kutatásunknak, mely a fejlődést mutatja a piaci szereplők részéről. Az első év a 2013, ahol a válaszadók többsége kis mértékben, vagy nagyobb mértékben de alkalmasnak találja a magyar közbeszerzési piacot elektronikus beszerzési technikák alkalmazására.
Célrendszer Végül kérdőívünkben a válaszadók feladata azon célok sorba rendezése volt, melyeket azonosítottunk és melyek hazánkban a közbeszerzésen keresztül kerülnek megvalósításra. A célokat rangsoroló válaszadók szerint a hatékonyság, a korrupció elleni küzdelem és a KKV-k támogatása kiemelt célok közé tartozik. Az elméleti részben ismertetett módon történő hatás-ellenhatásra figyelemmel a válaszadók olyan célokat tűztek, melyek valóban megvalósíthatók, a közbeszerzés rendszerének nagymértékű átalakítása nélkül.
25. számú ábra Kutatási kérdés: Rendezze fontossági sorrendben az alábbi célokat! 2011 800 700 600 500 400 300 200 100 0
2013 900 800 700 600 500 400 300 200 100 0
Fontos mondanivalója a fenti ábrának, hogy a beszerzések akadályozását, a közbeszerzés válságmegoldó eszközként történő alkalmazását kevéssé értékelik a válaszadók. Érdekes, hogy a szociális szempontok a környezetvédelemmel, foglalkoztatással szintén hátra sorolódtak, mely jelzi a fenntartható jelleg gyengeségét a hazai közbeszerzési gyakorlatban. Korábbi eredmények alapján azonban a célok elérését, mégha az új irányelvek figyelemmel is lesznek rájuk, elsősorban nem kötelezéssel, szabályozással szükséges megoldani, mivel ez nem eredményez hatékonyabb közpénzköltést a hozzáértő szakemberek véleménye szerint. A közbeszerzési piac elsősorban a hatékony, etikus, transzparens célokat követő közbeszerzést értékeli. Ez azonban nem jelenti azt, hogy az európai fenntartható célok érvényesülése kizárt lenne, ennek bevezetése során vélhetően több segítségre van szükségük a piac érintettjeinek, akik elsősorban kockázatkerülés miatt, egyenlőre ódzkodnak alkalmazásuktól.
Összefoglaló
A közbeszerzés versenyre gyakorolt hatását tekintve érzékelhető javulás, ugyanakkor az innovációs, a zöld szempontok, a szociális szempontok térnyerése egyáltalán nem érzékelhető. A fenntarthatósági szempontok érvényesülése helyett többszintű célrendszernek kell a szabályozásnak megfelelnie, mely automatikusan a célok nivellálódásához vezet. A kreativitás kevéssé érvényesül, ugyanakkor a piaci szereplők egyre inkább a szükséges információk birtokában vannak, igénylik a projektkultúra elterjedését, az elektronikus közbeszerzés bevezetését és hisznek a korrupció visszaszorításának pozitív hatásában. Hat év óta először tartja a többség inkább alkalmasnak a hazai közbeszerzési piacot elektronikus beszerzési technikák bevezetésére, mely egyértelműen a fejlődést mutatja. A túlszabályozott közbeszerzési környezetnek nem használt a szétaprózott kormányrendeleti szintű részlet-szabály rendszer, az érintettek nem hiszen a szigorúbb és részletesebb szabályozás hatékonyságnövelő erejében, sőt ezzel párhuzamosan, a szabályozás könnyítésében sem. Együttesen van tehát jelent a szabályok iránti igény és a túlszabályozottság elutasítása. A válaszadók hatékony közpénzköltést, korrupció elleni küzdelmet, transzparenciát várnak elsősorban, nem a válság megoldását a közbeszerzésben. Az intézményrendszerrel való elégedettség közepes, kis mértékben javult, bár további változást vár a válaszadók többsége. Összességében a többség már nem tartja gyengének a közbeszerzési kultúrát hazánkban, ami szintén az elmúlt 6 év fokozatos javulásának eredménye. Mérföldkő lesz ugyanakkor az új irányelvi szabályozás miatt nagy mértékben tovább változó hazai jogszabályi környezettel kapcsolatos, két év múlva lefolytatott kérdőíves felmérés, mely akár visszaesést is eredményezhet, tekintettel a válaszadók által legtöbbször említett és legkomolyabb problémának tekintett jogbizonytalanságra. Az új irányelvek elfogadására várva a közbeszerzési szereplők szkeptikusak, bár a válaszadók 81%-a továbbra sem tudja elképzelni, hogy a közbeszerzési valaha olyan hatékony lehet, mint a profitorientált szféra beszerzése.
