T. Heukels
A.E. Kellermann
J.J.M. Siuys
VP. Verkruissen
S 0 & A
Kwaliteit communautaire regelgeving
a Ra 11.207
iriTiM2MA
Reeds eerder in deze reeks verschenen: DEEL 1 De Algemene Wet gaat voor de Bijzondere Wet Notitie over een nieuw wetgevingsbeleid prof nu • HI. de Ru, april /993
DELL 2 Wetgeving en Systeemontwikkeling I. Th.M. Suellen, LT. Schokker, december 1993
DEEL 3 Leidraad voor zinvolle rechtsvergelijking
Dr N.A. Florijn, november 1994
DEEL 4 Simulatie van wetgeving Eenverkenning van gebruiksmogelijkheden van spelsimulatie voor ex ante evaluatie van wetgeving H. Mastik c.a., februari 1995
DEEL 5 Normalisatie en certificatie
MDW-werkgroep Certificering, apt-111996
INHOUDSOPGAVE
1
Inleiding en referentiekader
2
Introduction and frame of reference
5 21
Bijlagen A
Deelnemers aan het onderzoeksproject "Kwaliteit van communautaire regelgeving"
41
B
Documentair overzicht
45
C
Documenten EG-instellingen
115
I INLEIDING EN REFERENTIEKADER
Bij het onderzoek ten behoeve van het Ministerie van Justitie' ging het met name om antwoord te krijgen op de vraag of er op Europees niveau voldoende draagvlak bestaat om te komen tot richtsnoeren voor de kwaliteit van Europese regelgeving. In het voorjaar van 1995 is het rapport verschenen van de Werkgroep lcwaliteit van EG-regelgeving, onder leiding van Mr. T. Koopmans, Advocaat-Generaal bij de Hoge Raad. Op 11 juli 1995 is het Kabinetsstandpunt omtrent dit rapport aan de Tweede Kamer toegezonden. 2 Dit Kabinetsstandpunt stelt: "Het kabinet wil bevorderen dat de ideeen van de Werkgroep Koopmans om te komen tot een betere kwaliteit van Europese regelgeving op Europees niveau ingang vinden. (...) Parallel aan de werkzaamheden ten behoeve van de komende IGC, die zich uiteindelijk alleen met de tekst van het EU-Verdrag zal bezighouden, zal het onderwerp kwaliteit van de EG-regelgeving aan de hand van de ideeen van de Werkgroep Koopmans onder de aandacht van de andere Lid-Staten en de instellingen van de Europese Unie 3 worden gebracht." Doel van de onderzoeksopdracht van het Ministerie van Justitie was zicht te krijgen op de vraag in hoeverre de door de Werkgroep Koopmans onderzochte problematiek ook in andere Lid-Staten leeft. Meer concreet moest het onderzoek helderheid opleveren over het volgende:
ri
Is de kwaliteit van communautaireregelgeving een item in het betreffende land? 2 Welke (deel-)onderwerpen worden met name als probleem gezien? 3 Wat zijn de opvattingen daaromtrent? 4 Op welke wijze wordt aandacht aan (deel-)aspecten van de lcwalitelt van communautaire regelgeving best!!! j
1 Begeleidingscommissie Ministerie
van Justitie: Drs. D.P. van den Bosch (Directie Wetgeving), Mr. H. Hijmans (Directie Wetgeving), Drs. M.G.J. Kockelkoren (Sector Onderzoek en Analyse).
De onderzoeksopdracht werd opgevat als betrekking hebbende op de kwaliteit van communautaire besluiten. Derhalve zijn besluiten genomen krachtens de Titels V (Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid) en VI (Samenwerking op het gebied van Justitie en Binnenlands Zaken) niet in het onderzoek betrokken. De notie "lcwaliteit" kent vele dimensies, varierend van zuiver redactionele tot aspecten van toepasbaarheid, handhaafbaarheid, deregulering en kosten-batenelementen. Hieruit blijkt tevens dat beleids- en kwaliteitsaspecten, althans ten dele - zoals de ex ante uitgevoerde kosten-baten-analyse -, nauw met elkaar verweven kunnen zijn. Conform het verzoek
2 TK 1995-96, 23490, nr. 41, p. 6.
3 Europeesrechtelijk gesproken zijn er in art. 4 EG-Verdrag slechts instellingen van de Europese Gemeenschap genoemd. Van instellingen van de Europese Unie wordt geen melding gemaakt in de Verdragstekst. Derhalve spreken wij in deze tekst over instellingen van de EG.
van het Ministerie van Justitie heeft het onderzoek zich voornamelijk gericht op de toegankelijkheid en openbaarmaking, de redactionele kwaliteit en de effectiviteit.
Verzocht werd het onderzoek te beperken tot de hierna volgende Lid-Staten: Denemarken, Duitsland, Frankrijk, Italie, Oostenrijk, Spanje en het Verenigd Koninkrijk. Gelet op de actualiteit van het onderhavige thema behoefde en kon geen volledigheid worden nagestreefd. De snelheid waarmee resultaten beschikbaar konden zijn, werd een belangrijke parameter voor het onderzoek geacht. Het bleek wenselijk en noodzakelijk, ter verkrijging van een beter inzicht, om het onderzoek uit te breiden tot documenten van de Benelux, de Europese Unie en de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (0E50), ofschoon dit buiten de strikte onderzoeksopdracht viel. Met het onderzoek werd medio december 1995 aangevangen en het werd afgesloten op 12 april 1996.
II PRAKTISCHE OPZET EN INVULLING
Het onderzoeksproject bestond uit twee fasen. Fase I betrof het literatuur- en documentatie-onderzoek in de geselecteerde Lid-Staten en de toezending van de, op basis hiervan, vervaardigde landenrapporten en het Eindverslag-landenrapporten. Fase II betrof de verdieping en verbreding van het inhoudelijke literatuur- en documentatie-onderzoek, alsmede de opstelling van een concept-eindrapport. Ter toelichting nog het volgende. In fase I van het onderzoek werden, ten behoeve van een ambtelijke delegatie die ter uitvoering van het bovenvermelde Kabinetsstandpunt in de eerste maanden van 1996 een aantal Lid-Staten en instellingen van de EG heeft bezocht, landenrapporten opgesteld die een meer documentair karakter hebben. Behalve literatuur (de doctrine) zijn ook regeringsnota's, circulaires, parlementaire stukken, wetgevingsdocumenten en nationale aanwijzingen voor de regelgeving uit de verschillende onderzochte Lid-Staten waar mogelijk geInventariseerd, nader geanalyseerd en hun vindplaats aan deze landenrapporten toegevoegd. Van twee Lid-Staten (Spanje en Italie) werden de gevraagde parlementaire stukken helaas niet ontvangen. Gelet op het spoedeisende karalcter van fase I van het onderzoek, moest voornamelijk met desk-research worden volstaan. De landenrapporten werden voorts gebundeld in het Eindverslag-landenrapporten, dat op 1 maart 1996 aan het Ministerie van Justitie werd aangeboden. Deze informatie werd vervolgens, ten behoeve van fase II van het onderzoek, volgens de hierna onder III vermelde criteria, opnieuw geordend in een documentair overzicht (Btjlage B). Om geen afbreuk te doen aan de scherpte van de ontvangen rapporten en documentatie is weloverwogen en herhaaldelijk afgezien van linguIstische stroomlijning, afgezien van de Deense, Italiaanse en Spaanse teksten, die zo adequaat mogelijk in de Nederlandse taal werden vertaald. Voorts werd door het T.M.C. Asser Instituut voor het verkrijgen van de benodigde informatie omtrent de te onderzoeken Lid-Staten een uitgebreid netwerk van correspondenten opgezet, die aan het onderzoeksproject hebben meegewerkt (Bijlage A). Ook werd om informatie verzocht van de Europese Commissie te Brussel en de OESO te Parijs (Public Management Committee on Regulatory Management and Reform). Door vele gesprelcken met buitenlandse medewerkers en door analyse van de ontvangen documentatie en rapporten kon de mate van beleidsrelevantie van het onderwerp in de onderzochte Lid-Staten worden vastgesteld. Prof. mr. T. Heukels, Europa Instituut Rijksuniversiteit Leiden, heeft zich desgevraagd bereid verklaard de eindcoordinatie van fase II van dit project te verzorgen.
Na afronding van fase I van het onderzoek, lcwam de vraag naar voren in hoeverre de nationate aanwijzingen voor de regelgeving en de Resolutie van de Raad van 8 juni 1993 betreffende de redactionele kwaliteit van de communautaire wetgevthg 4 ook in de praktijk worden toegepast. Deze vraag werd niet nader onderzocht, omdat de beantwoording hiervan buiten de opdracht ligt. Een antwoord hierop zou een follow-up onderzoek en gedegen field-research vergen.
4 Pb. 1993, C 166/1.
III DE AANDACHT IN DE RESPECTIEVE LIDSTATEN VOOR DE KWALITEIT VAN COMMUNAUTAIRE REGELGEVING
Door de beantwoording van de hiernavolgende vragen kan een indruk worden verlcregen over de aandacht die in het betrokken land wordt gegeven aan de lcwaliteit van (communautaire en/of nationale) regelgeving c.q. aan een onderdeel daarvan. 1 Bestaat er discussie over de toegankehjicheid en openbaarmaldng van cornmunautaire teksten (complexiteit besluitvormingsprocedures, transparantie)? 2 Bestaat er discussie over de redactionele kwaliteit van Europese regelgeving (codificatie, consolidatie, coordinatie)? 3 Welke rol spelen de criteria efficiency, effectiviteit en/of doelmatigheid bij de beoordeling van de kwaliteit van regelgeving (o.a. proportionaliteit, rol van nationale parlementen, democratisch deficit, handhaving, toepassing)? 4 Bestaan er nationale aanwijzingen voor de regelgeving? Zo ja, zijn dan in het kort de omvang en strekking ervan aan te geven? Wordt in deze nationale aanwijzingen ook expliciet aandacht geschonken aan eventuele Europeesrechtelijke implicaties? 5 Zijn er commentaren verschenen op het Rapport Sutherland (1992) 5, het Molitor Rapport (1995) 5, het Rapport Koopmans (1995) 7, de Resolutie van de Raad van 8 juni 1993 inzalce de redactionele kwaliteit van de corn5 The Internal Market after 1992; Meeting munautaire wetgeving en/of het Interinstitutioneel Akkoord the Challenge - Report to the EEC (1994) voor een versnelde werkmethode voor een offici6le codifiCommission by the High Level Group on catie van wetteksten"? the Operation of the Internal Market
Hieronder volgen de gecomprimeerde antwoorden op de hierboven gestelde vragen per onderzochte LidStaat, waarbij aandacht is gegeven aan:
6 Rapport van de groep van onafhankelijke deskundigen inzake de vereenvoudiging van wettelijke en administratieve
- doctrine (literatuur), - parlementaire stukken en - regeringsnota's e.d.
regelingen. C0M(95)288 def.
7 Rapport van de Werkgroep kwaliteit van EG-regelgeving. Een samenvatting is te
1
Toegankelijkheid en openbaarheid
In Denemarken wordt in de doctrine, in het parlement en bij de regering voornamelijk aandacht gegeven aan de transparantie van besluitvormingsprocedures en de openbaar-
vinden in Kamerstukken 11 1994/1995, 23 900 VI, nr. 30.
8 Pb. 1996, C 102/2.
held van bestuur. GesteId wordt dat de rol van de nationale parlementen moet worden verbeterd door de samenwerking met de Europese instellingen te vergroten. Vereenvoudiging van de regelgeving is een belangrijk streven, zoals onder meer blijkt uit de Deense IGC-Nota van!! december 1995g. In Duitsland zijn in de doctrine veel bijdragen gevonden die betrekking hebben op de aspecten van toegankelijkheid en openbaarheid. In het bijzonder wordt veel aandacht geschonken aan de transparantie, de complexiteit van besluitvormingsprocedures en de rot van de nationale partementeni° In Franlcrijk wordt behalve in de doctrine en de Senaat ook bij de Conseil d'Etat aan de aspecten van toegankelijkheid en openbaarheid aandacht geschonken. In Italie worth in het bijzonder van regeringswege gewezen op de complexiteit van de besluitvormingsprocedures. In Oostenrijk vindt in de doctrine nauwelijks discussie plaats over de aspecten van toegankelidcheid en openbaarheid. Wel komt een en ander in het "WeiRbuch der Bundesregierung" aan de orde, onder meer wordt coordinatie en codificatie van het primaire en secundaire EG-recht voorgesteld. In Spanje wordt in de doctrine de nadruk gelegd op het dichter bij de burger brengen van het integratieproces door vergroting van de openbaarheid van bestuur. Door de regering wordt verbetering van de open baarheid bij de instellingen aanbevolen. In het Verenigd Koninkrijk wordt in de doctrine voornamelijk aandacht gegeven aan de complexiteit van de besluitvormingsprocedures. Door de Select Committees van het House of Commons en het House of Lords worth op het gebrek aan toegankelijkheid en transparantie van de communautaire regelgeving gewezen. 2
Redactionele kwaliteit
In Denemarken komen standpunten met betrekking tot de helderheid en vereenvoudiging der teksten alsmede het vraagstuk van consolidatie voornamelijk naar voren bij verklaringen van de Deense regering."
Danish Government 11 December
1995. SN 522/95 (REFLEX 23). Zie ook Bundesverlassungsgericht 12 oktober 1993, NJW (1993)3047.
In Duitsland worden de begrippen helderheid en vereenvoudiging der teksten alsmede het vraagstuk van consolidatie/codificatie regelmatig in de doctrine behandeld. Specifiek
11 Zie ook de Deense IGC-Nota van 11 december 1995.
voor Duitsland is de bespreking van het begrip coherentie, waarbij het gaat om de uniforme uitleg van dezelfde algemene rechtsbeginselen en rechtsbegrip pen in het gemeenschapsrecht en het nationale recht. In FranIcrijk wordt op het gebrek aan helderheid der cornmunautaire teksten gewezen zowel in de doctrine als door de Conseil d'Etat en het parlement. De terminologie vormt daarbij een minder groot probleem dan de complexiteit en coherentie. De Conseil d'Etat vraagt extra aandacht voor de uniforme uitleg van rechtsbegrippen uit verschillende rechtssystemen. Voorts constateert de Delegation de l'Assemblee Nationale pour l'Union Europeenne dat de Commissie soms te laat of incomplete voorstellen aan de Raad doet toekomen, dat de (ontwerp-)teksten vaak nog niet zijn vertaald en haastig worden aangenomen om de vereiste termijnen niet te overschrijden.' 2 De Delegation uit vooral kritiek op niet vertaalde documenten en meent dat de Assemblee Nationale en de Senaat geen EG-documenten zouden moeten accepteren die niet in het Frans zijn opgesteld. In Italie komt de redactionele kwaliteit van de Europese regelgeving nauwelijks aan de orde, noch in de doctrine noch in parlementaire en regeringsdocumenten. In Oostenrijk komt de bespreking van de redactionele Icwaliteit van communautaire besluiten niet op de eerste plaats. In Oostenrijk wordt de tijdige uitvoering van het gemeenschapsrecht van groter belang geacht. Gelet op de recente toetreding van Oostenrijk is dit begrijpelijk. Evenwel wordt in het "Weiftuch der Bundesregierung" een vereenvoudiging van het Verdrag van Maastricht overwogen. In Spanje wordt de codificatie/consolidatie van Europese regelgeving in de doctrine van belang geacht voor een betere transparantie. Voorts wordt gewezen op de noodzaak van aanwijzingen voor de regelgeving, die thans voor communautaire regelgeving ontbreken. In het Verenigd Koninlcrijk komt het begrip redactionele kwaliteit van Europese regelgeving integraal aan de orde zowel in de doctrine als bij het House of Commons en het House of Lords. 3
Efficiency, effectiviteit en/of doelmatigheid
In Denemarken wordt in de doctrine fragmentarisch aandacht besteed aan de efficiency, effectiviteit en/of doelmatigheid van de communautaire regelgeving. In haar IGC-Nota van 11 december 1995 stelt de Deense regering dat het aantal besluitvormingsprocedures 12 Rapport d'Information van 17 januari moet worden verminderd en vereenvoudigd en dat het subsidiari1996, No. 2488. teitsbeginsel meer zou moeten worden toegepast.
In Duitsland wordt in de doctrine aan alle aspecten van de efficiency, effectiviteit en/of doelmatigheid aandacht gegeven: evenredigheid en proportionaliteit, subsidiariteit, handhaving en toepassing op Europeesrechtelijk niveau. Opmerkelijk is bovendien dat aan de criteria voor het gebruik van een verordening respectievelijk een richtlijn in de doctrine veel aandacht wordt geschonken.
In Franlcrijk komen in het rapport van de Conseil d'Etat voornamelijk de effectiviteit en doelmatigheid van Europese regelgeving aan de orde. Artikel 88, lid 4 van de Franse Grondwet (1992) machtigt het Franse parlement om resoluties aan te nemen over voorstellen van EG-regelgeving.” Het Franse parlement probeert evenwel haar rol met betrekking tot de omzetting en de connote op de toepassing van het gemeenschapsrecht te verbeteren. Artikel 86, zesde alinea van het Reglement van de Assemblee Nationale biedt middelen ter verzekering van "Euro-conformiteit" van de wetgevende besluiten die zij neemt. Ten slotte voorziet een wetsvoorstel in de creatie van een parlementair bureau ter verbetering van de uitvoering van communautaire regelgeving."
In en buiten Italie wordt veel en regelmatig kritisch geschreven over de "Legge La Pergola". ' 5 Deze wet werd ingevoerd om de implementatie van richtlijnen te vergemakkelijken. De achterstand bij de implementatie bleek in Italie, althans lange tijd, het grootst. Een maatregel om dit te verbeteren achtte men derhalve vereist. Door de wet wordt het systeem van uitvoering sterk vereenvoudigd. De Speciale Commissie voor Communautaire Politiek van de Kamer van Afgevaardigden is in het bijzonder geinteresseerd in de verhouding van het nationale parlement tot de gemeenschapsinstellingen. In de doctrine wordt veel aandacht besteed aan de handhaving en toepassing door nationale rechterlijke instanties.
Ook in Oostenrijk ligt de nadruk op de tijdige uitvoering van EG-regelgeving, waardoor minder aandacht wordt geschonken aan de kwaliteit ervan. In het "Weifibuch der Bundesregierung" wordt aandacht gegeven aan de verbetering van de efficiency der EG-instellingen, onder meer door samenwerlcing met de nationale parlementen.
13 Le suivi de la procedure décisionnelle communautaire par le Parlement
In Spanje wordt in de doctrine aandacht
français, service des Affaires
geschonken aan de het subsidiariteitsbeginsel en de bevoegdheids-
Europdennes (Assemblée Nationale),
verdeling tussen de Gemeenschap en de Lid-Staten. Dit beginsel
brief van 19 sentember 1995.
wordt ook van toepassing geacht ten aanzien van de Regio's, waarbij in Europees verband een zeker evenwicht in de verhouding van de
14 Ibidem.
EG tot de Regio's moet worden nagestreefd. Derhalve wordt voorgesteld om het Comae van de Regio's meer bevoegdheden te verlenen.
15 Wet vans mean 1989, nr. 86. Gazette Ufficiale dells Repubblica Italians. No. 58 van 10 maart 1989.
In het Verenigd Koninkrijk wordt de aandacht gevestigd op de beperking van de lcwantiteit van communautaire regelgeving door toetsing aan het subsidiariteitsbeginsel. Het - aldaar politiek zeer belangrijke - beginsel wordt hier pragmatisch toegepast als een instrument tot verbetering van de efficiency. Zowel in de doctrine als bij het House of Commons en het House of Lords wordt over deze problematiek veel geschreven..Zo worden in het House of Lords ook de mogelijkheden onderzocht om criteria te geven voor het uitvaardigen van richtlijnen en verordeningen. Voorts worden er in het parlement nogal eens klachten geuit over de kwantiteit en vermeend slechte lcwaliteit van Europese regelgeving. Voor wat betreft een handhavingssysteem, stelt het House of Lords dat dit transparant, fair, snel en afschrilcwekkend dient te zijn. 16 4
Nationale aanwijzingen
In Duitsland bestaat een zgn. "Blue Checldist".' 7 0pvallend is dat deze checklijst van de Ministeries van Binnenlandse Zaken en Justitie ook 10 richtsnoeren bevat. De meeste punten komen overeen met de 10 richtsnoeren van de hierna onder IV te bespreken OESO checklijst, maar zij worden verder uitgewerkt en onderverdeeld. Met betrekking tot de toepassing van deze checldijst werd door het Ministerie van Buitenlandse Zaken verklaard dat deze in de praktijk gecompliceerd is. Bovendien heeft de checklijst geen bindend 16 House of Lords, session 1993-94, Select karakter. Desondanks - of wellicht juist daarom - worden personen Committee on the European Communities, en instanties betrokken bij de uitvoering van EG-regelgeving uitEnforcement of European Competition drukkelijk verzocht om de principes uit de checklijst toe te passen. Rules. Zie ook Steenbergen, Het House of Lords en de handhaving van het mededin-
In Frankrijk zijn de nationale aanwijzingen voor de regelgeving vastgelegd in een Circulaire van 2 januari 1993 van de Premier van Frankrijk.' 8 En detail worden voorschriften gegeven inzake de redactie, verwijzingen, wijzigingen, intrekkingen en codificatie van wetteksten. Voorts worden regels voor de procedures bij het parlement en de Conseil d'Etat gegeven, alsmede voor de toetsing door de Constitutionele Raad (Conseil constitutionnel).
gingsrecht, SEW 3/1996, p.97 e.v.
17 Vastgesteld bij Besluit van de Bondsregering op 11 December 1984, aangepast bij Resolutie van de Bondsregering van 20 december 1989.
18 Journal Officiel (l0iS et decrets) van 7
In Italie zijn de nationale aanwijzingen voor de regelgeving neergelegd in twee decreten van de President van de Italiaanse Republiek.' 9 Het eerste decreet is van 28 december 1985 (nr. 1092), het tweede decreet dateert van 14 maart 1986 (nr. 217). Voorts zijn er twee circulaires uit 1986. 20 De eerste circulaire (nr. 1.1.26/10888.9.68) geeft regels voor de technische redactie (nummering, verwijzingen etc.), de tweede circulaire (nr. 8143/1.1.26/2.1) geeft criteria voor de begrijpelijkheid en duidelijkheid van de te redigeren teksten.
januari 1993, Annexe au n ° 5.
19 Gazetta Ufficiale della Repubblica Italiana van 29 mei 1986, No. 40, pp. 5-15.
20 Gazetta Ufficiale della Repubblica Italiana van 29 mei 1986, No. 40, pp. 19-30.
21
Guidelines for Drafting and
Formulating Laws. Uit het OESO-rapport,
In Oostenrijk bestaan sedert 1990 richtsnoeren
voor het redigeren en formuleren van wetten. 21 De richtsnoeren
Regulatory Management and Reforms Series (1993), No. 4, pp. 43-45.
betreffen regels voor het ontwerpen van wetten en hebben derhalve betrekking op de fase dat de beslissing tot het uitvaardigen van de betrokken regel is genomen, vergelijkbaar met de aanwijzingen voor de regelgeving in Frankrijk, Italie en Spanje. De aanwijzingen vereisen redactionele uniformiteit, het gebruik van duidelijke taal, het vermijden van te lange zinnen etc. Derhalve hebben zij geen betreldcing op de voorafgaande fase betreffende de wenselijkheid en/of opportuniteit van regelgeving, zoals de "Blue Checklist" in Duitsland, of met kosten/ baten beschouwingen zoals in het Verenigd Koninlcrijk. In Spanje zijn nationale aanwijzingen voor de regelgeving neergelegd in resoluties van 15 november 1991 22 en 9 maart 199323. Deze aanwijzingen zijn enigszins vergelijkbaar met de aanwijzingen in Italie en Frankrijk en bevatten criteria voor de redactie van wetteksten. Bovendien kent Spanje ook nog een checklijst of questionnaire." Deze vereist dat de economische en sociale effecten van een wetsvoorstel warden onderzocht en dat de budgettaire implicaties ervan worden behandeld. De questionnaire is vergelijkbaar met hetgeen in Duitsland en het Verenigd Koninkrijk bestaat met betrek- 22 5.01.16 november 1991. Nr. 276. pp. king tot voorstellen van wetgeving. Vermeldenswaard is dat een spe- 7906-7909, ciale rubriek is gewijd aan de relatie tot implicaties van communautaire besluiten. 23 B.O. Principado de Asturias, 29 mean 1993, Nr. 73, rm. 134-143.
In het Verenigd Koninkrijk moeten alle wetsvoorstellen volgens de Guide to Compliance Costs Assessment" getoetst worden aan de kosten van toepassing en handhaving. Opmerkelijk is dater voor Europese regelgeving in Bijlage 1 speciale voorschriften zijn gegeven. Voorts komt naar voren dat bij de Europese Commissie sedert 1986 een soortgelijk toetsingssysteem voor wetgevingsvoorstellen wordt gehanteerd als in het Verenigd KoninIcrijk.
24 Questionnaire for the Evaluation of Legislative Proposals Laid Before the Council of Ministers of Spain. Vgl. het OESO-rapport. Regulatory Management and Reforms Series (1993). No. 4. pp. 79-60.
25 Checking the Cost to Business
-
commemaren Het Rapport Koopmans wordt door verschillende leden van de Reflectiegroep vemseld in het Rapport Westendorp vans december 1995. Dit is wellicht geschied naar aanleiding van de vermelding van het rapport in de vierde Nederlandse IGC-Nota." Het Rapport Koopmans wordt voorts vermeld in een voetnoot door het Select Committee on European Legislation in een verslag omtrent de verbetering van lcwaliteit van secundaire EG-regelgeving."
A Guide to Compliance Cost Assessment.
Prof. R. Wagenbaur vermeldt de Resolutie van de Raad van 8 juni 1993 in een commentaar in het Europaische Zeitschrift filr Wirtschaftsrecht en is van mening dat de Resolutie ook betreldcing heeft op het Europees Parlement en de Commissie."
27 24th report of the House of Commons,
5
26 Nola: Institutionele henrorming van de Europese Unie. aangeboden aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten Generaal, Lai bnef van 12 juli 1995 van de Minister van Buitenlandse Zaken en de Staatssecretads van Buitenlandse Zaken (TK 1994-95, 24 251, nr. 2).
session 1994-95, pp. xxx-xxxiii.
26 EuZW 23/1993. p. 713.
Prof. Dr. M. van Damme - staatsraad in Belgie en hoofddocent Vrije Universiteit van Brussel - merkt op dat de verbetering van de Icwaliteit van Europese regelgeving kan worden bereikt door gebruik te maken van de bestaande structuren en procedures, zonder dat direct geopteerd wordt voor een Europese Raad van State." De Conseil d'Etat te Parijs stelt voor om bij de Europese Commissie en de Raad een juridisch orgaan op te richten, dat belast is met de bewaldng van de kwaliteit en coherentie van communautaire wetgevingsvoorstellen.
29 SEW 2/1996, p.66 e.v.
IV RECENTE ONTWIKKELINGEN BINNEN COMMUNAUTAIR KADER EN DE OESO INZAKE DE KWALITEIT VAN DE REGELGEVING
Volledigheidshalve zij gewezen op enkele intemationale ontwikkelingen omtrent dit thema. In het rapport van de Reflectiegroep van 5 december 1995" wordt onder punt 67 door verschillende leden met instemming gewezen op de aanbevelingen in het Rapport Koopmans. Onder punt 68 heeft de Reflectiegroep ook de aandacht gevestigd op onduidelijkheden in het Verdrag van Maastricht en de mogelijkheden om deze tekst te vereenvoudigen, zodat de tekst voor de burgers begrijpelijker kan zijn. Een begin zou kunnen zijn de vervallen artikelen te schrappen en de overige verdragsartikelen te hernummeren. Overigens wordt de discussie over de vereenvoudiging niet alleen als een louter technische aangelegenheid beschouwd maar ook als een inhoudelijke. Een eventuele herstructurering van het Verdrag zou bijvoorbeeld kunnen leiden tot discussie over de inhoudelijke kant. Een werkgroep die aan de IGC verantwoording zou moeten afleggen zou - aldus de Reflectiegroep - een en ander kunnen onderzoeken. In een Mededeling van de Voorzitter van de Europese Commissie van 9 januari 1996 inzake Algemene Richtlijnen voor het Wetgevingsbe1eid 3 ' wordt het streven naar minder wetgevingsvoorstellen en verbetering van de lcwaliteit ervan uitdruldcelijk bevestigd en nader uitgewerkt. Verder wordt in een Verslag van 4 januari 1996 van het Europees Parlement 32 in een Ontwerp-Resolutie (inmiddels aangenomen door het Europees Parlement op 13 februari 1996) over het Twaalfde jaarverslag van de Commissie inzalce de controle op de toepassing van het Gemeenschapsrecht (1994) 33, het volgende gesteld: A. dat de Europese Gemeenschap een "rechtsgemeenschap" is en dat haar wetgeving daarom het resultaat moet zijn van een transparant besluitvormingsproces, hetgeen onder meer impliceert dat de teksten malckelijk leesbaar moeten zijn voor de personen tot wie zij gericht zijn, B. dat het geen twijfel lijdt dat de instellingen een belangrijke inspanrung moeten doen om de lcwaliteit van de communautaire wettek-
30
SN 520/95 (REFLEX 21).
sten te verbeteren, C. dat de maatregelen die met het oog op meer transparantie in het
31 SEC(95)2255/5.
besluitvormingsproces genomen zijn tot dusverre nog onvoldoende effect hebben gesorteerd.
32 Commissie juridische zaken en rechten van de burger (A4-0001/96), PE
Ook stelt het Europees Parlement in een toe-
214.598/def.
lichting op de Ontwerp-Resolutie dat het gebrek aan transparantie te wijten is aan de complexiteit van het besluitvormingsproces die
n
COM(95)500 def., Pb. 1995, C 254.
sedert de inwerkingtreding van het Verdrag van Maastricht is toegenomen. De toegankelijkheid is - aldus het Europees Parlement - niet voldoende verbeterd door de gedragscode van de Raad van 2 oktober 1995 inzake de openbaarheid van de notulen en de verklaringen voor de notulen van de Raad. 31 Het Europees Parlement is voorts van oordeel dat de Resolutie van de Read van 8 juni 1993 betreffende de redactionele lcwaliteit van de communautaire wetgeving, die er blijkens de considerans toe strekt communautaire wetgeving 'zo duidelijk, eenvoudig, beknopt en bevattelijk mogelijk te maken' 35, beter in de vorm van een Interinstitutioneel Alckoord ware gesloten, aangezien niet alleen de Raad maar ook de Commissie en het Europees Parlement met het redigeren van wetteksten worden geconfronteerd. Volgens vaste rechtspraalc van het Hof van Justitie der EG en het Gerecht van eerste aanleg is het uitgangspunt dat de rechtszekerheid meebrengt dat de gemeenschapswetgeving duidelijk en voor justitiabelen voorzienbear moet zijn. Zo heeft het Hof van Justitie bijvoorbeeld in het arrest van 12-111981 (gevoegde zaken 212-217180, Italiaanse Administratie van de Staatsfinancien/Salumi) het volgende gesteld: 34 Naar deze gedragscode wordt verwe-
"Zulk een uitlegging verzekert de eerbiediging van het beginsel der rechtszekerheid en van het beginsel volgens hetwelk het gewettigd vertrouwen bescherming verdient, Icrachtens welke beginselen de communautaire wettelijke bepalingen duidelijk moeten zijn, zodat er door de justitiabelen op kan worden afgegaan" (ov. 10).
zen in de Ontwerp-Resolutie voorkomende in het verslag over her means jaarverslag (A4-0001/96). punt 10.13. 1. De unwerking van doze gedragscode is door Nederland in rechte aangevochten. De zaak is nog sub iudice; geconcludeerd is or inmiddels at wet (zaak 0-58/90,
De OESO heeft in 1993 een rapport uitgebracht waarin de nationale richtsnoeren voor de regelgeving van een aantal Lid-Staten nader zijn geanalyseerd." In het Rapport Koopmans wordt gesteld dat deze gezichtspunten ook van belang zijn voor de regelgeving op Europees niveau. Op 9 maart 1995 heeft de Raad van de OESO een Aanbeveling over de verbetering van de lcwaliteit van de regelgeving gedaan. Evenals de Resolutie van de Raad van 8 juni 1993 bevat deze Aanbeveling een checklijst van 10 richtsnoeren.
Nederland/Read).
In het onderzoek van 12 oktober 1995 van de OESO, ten behoeve van de 12e Zitting van het Comite van de OESO van 26/27 oktober 1995", blijkt de nadruk vooral te liggen op de doelmatige en effectieve hervorming van de regelgeving. In dit rapport heeft de OESO gesteld dater een verschil bestaat tussen de "common law" -landen en de "Roman law"-landen met betrekking tot de instanties die belast zijn met de hervorming van regelgeving. Bij de eerste groep landen betreft het voornamelijk interne organen, bij de tweede groep landen betreft het hoofdzakelijk externe cornmissies of diensten.
december 1992 (Bijlage Europa van
35 Pb. 1993, C166/i. Hiermee is een nadere uilwerking gegeven aan Bijlage 3 inzake de vereenvoudiging en grotere toegankelijkheid van communautaire wetgevino bij de conclusies van het Voorzitterschap near aanleiding van de Europese Read to Edinburgh van 11/12
Morgen december '92).
36 The Design and Use of Regulatory
Checklists in OECD Countries, Regulatory and Reform Series no. 4, Paris 1993.
37 Public Management Committee -
Control and Management of Government Regulation. PUMA (95)9.
V SLOTOPMERKINGEN
Uit het onderzoek blijkt dat bij de Lid-Staten en de instellingen van de EG belangstelling bestaat voor de in het Rapport Koopmans aan de orde gestelde problematiek. Het onderwerp kwaliteit van regelgeving vormt echter in de meeste onderzochte Lid-Staten geen bijzonder aandachtspunt. Het zijn vooral deelonderwerpen die aan de orde komen, zoals toegankelijIcheid en onduidelijkheid der teksten, handhaatbaarheid, redactionele lcwaliteit (codificatie, consolidatie), transparantie en openbaarmaking, doelmatigheid en efficiency (proportionaliteit) (Bijlage B). Daarbij zijn er - soms grote - accentverschillen in de mate van aandacht tussen de verschillende Lid-Staten naar voren gekomen. In sommige Lid-Staten wordt in de literatuur hoofdzakelijk aandacht gegeven aan de genoemde deelonderwerpen, terwill in andere LidStaten hieraan meer in het bijzonder van regeringswege of in het parlement aandacht wordt gegeven. Ook in het IGC-Memorandum van Belgie, Nederland en Luxemburg wordt de verbetering van de lcwaliteit van communautaire regelgeving als een van de maatregelen ter bevordering van het vertrouwen van de burgers in de Unie aangemerkt. In de Aanbeveling van de Raad van de OESO van 9 maart 1995 wordt de verbetering van de kwaliteit van regelgeving meer in het algemeen aanbevolen ter bevordering van de efficiency van overheidsregelgeving. In het hierboven aangehaalde rapport van 12 oktober 1995 wordt bovendien op vermindering van de kwantiteit van regelgeving aangedrongen. In vele Lid-Staten zijn voorts nationale aanwijzingen voor de regelgeving gevonden, waarbij in een aantal Lid-Staten (evenals in Nederland), zoals het Verenigd Koninkrijk, Italie (Legge La Pergola) en Spanje, speciale aandacht wordt gegeven aan de uitvoering van communautaire regelgeving. Men zou kunnen stellen dat in die Lid-Staten waar de nationale aanwijzingen wel een speciale "communautaire rubriek" bevatten, een duidelijker verband aanwezig is met belangstelling voor de kwaliteit van communautaire regelgeving, dan in die Lid-Staten waar géen speciale "communautaire rubriek" in de nationale aanwijzingen voor de regelgeving is vermeld. De beweerdelijk slechte c.q. matige Icwaliteit van communautaire regelgeving wordt als een factor genoemd die de implementatie bemoeilijkt. Hiervoor worden verschillende oorzaken aangevoerd, zoals het multilinguïsme in EG-context, het aan de besluitvorming inherente compromiskarakter en de gedetailleerd38 Vgl. ter illustratie de vermelde inforheid van communautaire regelgeving. 38 matie bij T. Heukels, Praktijkboek EG-
In sommige Lid-Staten wordt de nadruk meer gelegd op kosten-baten beschouwingen, in andere Lid-Staten wordt meer nadruk gelegd op de redactionele lcwaliteit van regelgeving, terwill in weer andere Lid-Staten op beide aspecten wordt gewezen.
Recht - Suppl. 6 (april 1995), pp. A5
-
60b e.v. Zie voorts T. Heukels - K.J.M. Morte!mans, Publikatie, notificatie en rectificatie van EG- en EU-besluiten, RegelMaat afl. 1995/6, p. 219 e.v.
Op het eerste aspect wordt gewezen bij het Verdrag van Maastricht in Verklaring 18 betreffende de geraamde kosten van de Commissievoorstellen. Gewezen wordt op de noodzaak rekening te houden met de kosten en baten voor de overheden van de Lid-Staten en voor alle betroklcenen bij het doen van wetgevingsvoorstellen. Voorts wordt hierop gewezen in de conclusies van de Europese Raad te Korfoe van 24/25 juni 1994, waarin de Commissie is opgeroepen tot een aanscherping van deze toets." Op het tweede aspect wordt gewezen in de Resolutie van de Raad van 8 juni 1993 inzake de redactionele lcwaliteit van de communautaire wetgeving. Hieruit en ook uit het Interinstitutioneel Alckoord van 20 december 1994 inzake een versnelde werlcmethode voor een officifile codificatie van wetteksten, de Mededeling van de Voorzitter van de Commissie inzake algemene richtlijnen voor het wetgevingsbeleid, en andere documenten (Bylage C)blijkt dat de verbetering van de lcwaliteit van de regelgeving in communautair verband een belangrijk aandachtspunt vormt. Dit wordt nog eens onderstreept door vaste rechtspraak van het Hof van Justitie EG en het Gerecht van eerste aanleg. hit het bovenstaande volgt dat vermindering van de lcwantitelt van de communautaire regelgeving en verbetering van de Icwaliteit ervan, sedert 1992 bij de Europese instellingen hoge prioriteit genieten. Derhalve Ifiken stappen en middelen die dit nog meer kunnen bevorderen, zoals Europese aanwijzingen voor de regelgeving, kans van slagen te hebben. Nu de Reflectiegroep het Rapport Koopmans ook uitdrukkelijk vermeldt, lijkt de politieke haalbaarheld van de daarin gedane aanbevelingen aanmerkelijk verbeterd. De vraag komt dan ten slotte aan de orde op welke wijze en in welke vorm deze eventuele Europese aanwijzingen tot stand zouden kunnen komen. Het lijkt van belang dat de Europese instellingen die bij de besluitvorming over en de totstandkoming van communautaire regelgeving zijn betroklcen (Raad, Commissie en Europees Parlement) ook bij de totstandkoming van eventuele Europese aanwijzingen worden betrokken. Het betreft bier uiteraard bij uitstek een politiek en onderhandelingstechnisch vraagstuk. Vanuit juridische optiek zijn verschillende alternatieven denkbaar, zoals een Protocol of een Verklaring bij het naar verwachting in 1997 af te sluiten verdrag tot wijziging van het Verdrag van Maastricht. Het onderzoeksteam heeft weloverwogen afgezien van het doen van enigerlei suggesties en/of aanbevelingen ter zake, omdat zulks buiten de onderzoeksopdracht viel.
's-Gravenhage, 12 april 1996 T. Heukels
AR Kellermann
MM. Sluys
39 Bulletin EU 611994. PPM -12, punt 1.6.
I INTRODUCTION AND FRAME OF REFERENCE
With the research carried out on behalf of the Ministry of Justice' the intention was namely to find an answer to the question of whether on the European level sufficient support exists for guidelines on the quality of European legislation. In the spring of 1995 the report by the Quality of EC Legislation Working Party appeared. This Working Party was chaired by Dr. T. Koopmans, the Advocate-General of the Supreme Court. On 11 July 1995 the Cabinet's standpoint on this report was sent to the Lower House.' The Cabinet's standpoint states: 'The Cabinet wishes to promote the intention that the ideas put forward by the Koopmans Working Party should lead the way to a better quality of European legislation on a European level . . . Parallel to the activities for the benefit of the coming IGC, which will ultimately only concern itself with the text of the EU Treaty, the subject of the quality of EC legislation shall, on the basis of the ideas put forward by the Koopmans Working Party, be brought to the attention of the other Member States and the Institutions of the European Union!' The aim of the Ministry of Justice's research assignment was to gain an insight into the question of how far the problem investigated by the Koopmans Worolodtris Party also is a topic in other Member States. In more concrete terms l,The research was to provide clarity as to the following: 1. 2. 3. 4.
Is the quality of Community legislation an item in the country in question? Which subjects (or parts thereof) are mainly seen as problematic? What are the opinions thereon? 1 The Ministry of Justice's Advisory In which way is attention devoted to aspects (or parts thereof) of Commission: D.P. van Bosch (Legislation the quality of Community legislationLI Directorate), H. Hijmans (Legislation Directorate), M.G.J. Kockelkoren
The research assignment was conceived as having a connection with the quality of Community decisions. Therefore, decisions taken on the strength of Titles V [Common foreign and security policy] and VI [Cooperation in the fields of justice and home affairs] were not included in the research. The notion of 'quality' has many dimensions, varying from pure drafting to aspects of applicability, enforceability, deregulation and cost-benefit elements. From this it seems at the same time that aspects of policy and quality may, at least partly - such as the ex ante cost-benefit analysis carried out -, be closely interweaved with one another. In order to conform with the Ministry of
(Research and Analysis Section).
2 Proceedings of the Lower House 1995-6, 23 490, no. 41, p. 6.
3 From the point of view of European law only EC Institutions are mentioned in Art. 4 EC Treaty. There is no mention of EU Institutions in the text of the Treaty. In this Report we therefore speak of the Institutions of the EC.
Justice's request the research has principally been directed at accessibility and publication, the quality of drafting and effectiveness. It was requested that the research should limit itself to the following Member States: Austria, Denmark, France, Germany, Italy, Spain and the United Kingdom. Considering the topicality of the theme at hand, it was neither possible nor required to aim at complete comprehensiveness. The speed with which results could be made available became an important parameter for the research to consider. It was considered desirable and indeed necessary, in order to gain a better insight, to extend the research to documents from the Benelux Union, the European Union and the Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD), although this fell outside the ambit of the research assignment. The research commenced in mid-December 1995 and ended on 12 April 1996.
II PRACTICAL PLANNING AND INTERPRETATION
The research project consisted of two phases. Phase I was concerned with researching the literature and documentation in the selected Member States and, on this basis, sending the prepared country by country reports and the Final Report thereon. Phase II was concerned with broadening and providing more depth to the content of this literature and documentary research, together with the drafting of an outline for the final report. Further clarification may be provided follows. In phase I of the research country by country reports were drawn up for the benefit of an official delegation which, in order to implement the above-mentioned Cabinet standpoint, visited a number of Member States and EC Institutions during the first months of 1996. These country by country reports had more of a documentary character. Apart from literature (the doctrine), notes by governments, circulars, parliamentary papers, legislative documents and national guidelines for regulations from the various Member States were, where possible, inventorised, further analysed and appointed their place in the country by country reports. From two Member States (Spain and Italy) the requested parliamentary papers were unfortunately not received. Considering the demanded eXpeditious character of phase I of the research, it had to be primarily confined to desk research. The country by country reports were furthermore bundled together in the Final Report thereon, which was offered to the Ministry of Justice on 1 March 1996. This information was then, for the benefit of phase II of the research, rearranged in a documentary survey according to the criteria set out under III below (Annex B). So as not to be of detriment to the sharpness of the reports and documentation received and apart from linguistic streamlining, only the Danish, Italian and Spanish teksts were - as skilfully as possible - translated into the Dutch language. Moreover, in order to receive the required information concerning the Member States investigated, the T.M.C. Asser Institute set up an extensive network of correspondents who cooperated in the research project (Annex A). Information was also sought from the European Commission in Brussels and the OECD in Paris (the Public Management Committee on Regulatory Management and Reform). After many discussions with foreign colleagues and after analysing the documentation and reports received, the extent of the policy relevance of the subject in the Member States researched could be determined. Prof. T. Heukels from the University of Leyden's Europa Institute agreed to take care of the final coordination of phase II of this project.
After rounding off phase I of the research, the question arose as to how far the national indications for legislation and the Council Resolution of 8 June 1993 on the quality of drafting of Community legislation' are also applied in practice. This question was not looked into any further, because an answer thereto lies outside the bounds of this assignment. An answer to this question would require a follow-up investigation and thorough field-research.
4.0J 1993, C166/1.
III THE ATTENTION GIVEN IN THE RESPECTIVE MEMBER STATES TO THE QUALITY OF COMMUNITY LEGISLATION
By answering the questions hereunder an impression can be gained of the attention which is given in the country concerned to the quality of (Community and/or national) legislation or, as the case may be, a part thereof. 1. Is there discussion over the accessibility and publication of community texts (the complexity of decision-making procedures, transparency)? 2. Is there discussion over the quality of the drafting in drawing up European legislation (codification, consolidation, coordination)? 3. Which roles do the criteria of efficiency, effectiveness and/or suitability play in the assessment of the quality of legislation (among other things, proportionality, the role of the national parliaments, democratic deficit, enforcement, application)? 4. Do national guidelines for legislation exist? If so, can their range and tenor be briefly indicated? Is attention explicitly given in these national guidelines to eventual European legal implications? 5. Have any comments appeared about the Sutherland Report (1992) 5, the Molitor Report (1995) 6, the Koopmans Report (1995) 7, the Council Resolution of 8 June 1993 on the quality of drafting of community legislation and/or the Interinstitutional Agreement of 20 December 1994 on an accelerated working method for official codification of 5 The Internal Market after 1992; legislative texts.' Meeting the Challenge - Report to the EEC Commission by the High Level
There follows hereunder the condensed answers, per Member State investigated, to the questions posed above, whereby attention is given to: - doctrine (literature), - parliamentary papers and - government notes, and the like. 1
Accessibility and public nature
In Denmark attention has mainly been given, both in Parliament as well as by the Government, to the transparency of decision-making procedures and the public nature of government. It is argued that the role of the national parliaments must be improved by increasing cooperation with
Group on the Operation of the Internal Market.
6 Report of the group of independent experts on legislative and administrative simplification, COM(95)288.
7 Report of the Working Party on the Quality of EC Legislation. A summary thereof may be found in Parliamentary Papers II 1994/1995, 23 900 VI, no. 30.
8 W 1996, C102/2.
the European Institutions. A simplification of the legislation is an important aspiration, as it would appear from, among other things, the Danish note on the IGC of!! December 1995, In Germany many contributions have been found in the literature which are concerned with aspects of accessibility and public nature. In particular, much attention is given to transparency, the complexity of decision-making procedures and the role of the national parliaments.' In France, apart from in the literature, attention has also been given to aspects of accesibility and public nature by the Conseil d'Etat. In Italy the complexity of the decision-making procedures have been pointed to, especially on the part of the Government. In Austria there has hardly been any discussion in the literature on aspects of accessibility and public nature. One thing or another has indeed been addressed in the 'Weissbuch der Bundesregierung', among other things a coordination and codification of the primary and secondary EC law has been suggested. In Spain emphasis has been laid in the literature on the necessity of bringing the citizen closer to the integration process by increasing the public nature of government. The Government has recommended that the public nature of the Institutions should be improved. In the United Kingdom attention in the literature has been devoted namely to the complexity of the decision-making procedures. By means of the Select Committees of the House of Commons and the House of Lords, the lack of accessibility and transparency as regards Community legislation has been highlighted. 2
The quality of the drafting
In Denmark certain standpoints have emerged - namely in statements made by the Danish Government - concerning the clarity and simplification of the texts, as well as the problem of consolidation." s Danish Government 11 December 1995.
In Germany the concepts of clarity and simplification of the texts, together with the problem of consolidation/codification, are regularly dealt with in the literature. Specifically for Germany, the discussion of the concept of coherence in the sense of the uniform interpretation of the same principles of justice and legal concepts in Community as well as national law, is very prevalent.
SN 522/95 (REFLEX 23).
2° See also Bundesverfassungsgericht 12 October 1993, NJW (1993)3047.
II See also the Danish note on the MC of 11 December 1995.
In France the lack of clarity as regards Community texts has been highlighted by the literature as well as by the Conseil d'Etat and Parliament. The terminology used thereby forms a less extensive problem than does the complexity and coherence thereof. The Conseil d'Etat has requested that extra attention be given to the uniform interpretation of legal concepts from different legal systems. Furthermore, the Delegation de l'Assemblee Nationale pour l'Union Europeenne has established that the Commission is sometimes too late in sending proposals - or such proposals are incomplete - to the Council, and that the (draft) texts have often not yet been translated and are hastily accepted so that the requisite deadlines are not thereby exceeded. 12 The Delegation specifically directs criticism towards non-translated documents and is of the opinion that the Assemblee Nationale and the Senate should not accept EC documents which have not been drawn up in French. In Italy the quality of the drafting of European legislation scarcely comes to the fore, neither in the literature nor in Parliamentary and Government papers. In Austria the discussion of the quality of the drafting of Community decisions has not been at the forefront. In Austria the timely implementation of Community law is viewed as being of greater importance. When considering Austria's recent entry, this is understandable. However, in the 'Weissbuch der Bundesregierung' a simplification of the Treaty of Maastricht is indeed contemplated. In Spain the codification/consolidation of the drafting of European regulations is considered to be of importance in the literature so that better transparency can be attained. Furthermore, the necessity of issuing instructions for the drafting of legislation has been pointed to, because these are currently lacking for Community legislation. In the United Kingdom the concept of the quality of the drafting of European legislation has come fully to the fore, in the literature as well as in the House of Commons and the House of Lords. 3
Efficiency, effectiveness and/or suitability
In Denmark attention is fragmentarily given in the literature to the efficiency, effectiveness and/or the suitability of Community legislation. In its IGC note of 11 December 1995 the Danish Government stated that the total number of decision-making procedures must be reduced and simplified and that the principle of subsidiarity 12 Rapport d'Information of 17 January should be employed more often. 1996, No. 2488.
In Germany attention is given in the literature to all aspects of efficiency, effectiveness and/or suitability: proportion and proportionality, subsidiarity, enforcement and application on the European legal level. It is notable, furthermore, that much attention is being devoted to the criteria for the use of a regulation or, respectively, a directive. In France the effectiveness and suitability of European legislation are dealt with namely in the Report by the Conseil d'Etat. Article 88, section 4, of the French Constitution (1992) empowers the French Parliament to adopt resolutions concerning proposals for EC legislation." The French Parliament, however, is trying to improve its role as regards the conversion and the supervision of the application of Community law. Article 86, sixth paragraph, of the Regulation of the Assemblee Nationale offers means by which to guarantee the 'Euro-conformity' of the legislative decisions which it takes. Finally, a Bill foresees an improvement in the implementation of Community legislation by means of the creation of a Parliamentary Office. 4
C28)
In and outside Italy much is regularly and critically written about the 'Legge La Pergola?' This act was introduced in order to simplify the implementation of directives. The arrears as regards implementation, which is always a long time, seems to be the greatest in Italy. A measure to improve this situation was therefore considered a necessity. The law greatly simplified the implementation system. The Chamber of Representatives' Special Commission for Community Politics ICommissione speciale per le politiche comunitariel is especially interested in the connection between the national parliament and the Community Institutions. In the literature a great deal of attention is given to enforcement and application by national legal bodies. Also in Austria the emphasis is on the timely implementation of EC legislation, whereby less attention is devoted to the quality thereof. In the 'Weissbuch der Bundesregierung' attention has been given to improving the efficiency of EC Institutions, 13 Le suivi de Is procedure decisiennelle among other things by cooperating with national parliaments. communautaire par le Padement francais, Service des Affairea Europeennes
In Spain attention is given in the literature to the principle of subsidiarity and the division of competence between the Community and the Member States. This principle is also considered from the point of view of implementation with respect to the Regions, whereby in a European connection a certain balance in the relationship between the EC and the Regions must be aimed at. It has thereby been suggested that the Committee of the Regions should be conferred with more competences.
(Assemble° Nationale). letter of 19 September 1995.
14
lbidem.
15 Act of 9 March 1989. no. 86. Gazette Ufficiale della Repubblica Italians, No. 58 of 10 March 1989.
In the United Kingdom attention is given to the limitation placed upon the quantity of Community legislation by a review of the principle of subsidiarity. The - there politically very important - principle is pragmatically employed as an instrument by which to improve efficiency. Much is written about this problem in the literature as well as in the House of Commons and the House of Lords. Thereby, in the House of Lords the possibilities for providing criteria for issuing directives and regulations have been investigated. Moreover, in Parliament complaints have been voiced about the quantity and supposed poor quality of European legislation. As far as a system of enforcement is concerned, the House of Lords argues that this should be transparent, fair, speedy and deterrent.' 6 4
National guidelines
In Germany a so-called 'Blue Checklist"' exists. It is striking that this checklist issued by the Ministries of Home Affairs and Justice also contains 10 guidelines. Most of the points are much the same as the 10 guidelines in the OECD checklist which will be discussed under IV hereunder, but they are further elaborated and sub-divided. As regards the implementation of this checklist, it has been explained by the Ministry of Foreign Affairs that this is complicated in practice. Moreover, the checklist does not have a binding character. In spite of this - or possibly exactly because of this - the persons and bodies involved in the implementation of EC legislation are expressly requested to apply the principles contained in the checklist. 16 House of Lords, session 1993-94, Select Committee on the European
In France the national guidelines for legislation are laid down in a Circular of 2 January 1993 from the French Prime Minister. 18 Here requirements are provided as regards the drafting, referencing, alteration, repeal and codification of legal texts. Moreover, regulations are given which apply to procedures before Parliament and the Conseil d'Etat, as well as the judicial review by the Constitutional Council (the Conseil constitutionnel).
Communities, Enforcement of European Competition Rules. See also Steenbergen, Het House of Lords and the enforcement of competition law, SEW 3/1996, p.97 et seq.
17
Decided upon by a Decision of the
Federal Government on 11 December 1984, revised by a Resolution of the
In Italy the national guidelines for legislation are laid down in two decrees by the President of the Italian Republic. 19 The first decree is dated 28 December 1985 (no. 1092) and the second dates from 14 March 1986 (no. 217). Furthermore, there are also two circulars from 1986." The first of these circulars (no. 1.1.26/10888.9.68) provides regulations for the technical aspects of drafting (numbering, referencing, etc.), the second circular (no. 8143/ 1.1.26/2.1) gives criteria by which to ensure the comprehensibility and clarity of the drafted texts.
Federal Government on 20 December 1989.
18 Journal Officiel (lois et decrets) of 7 January 1993, Annex no. 5.
19 Gazetta Ufficiale della Repubblica Italiana of 29 May 1986, No. 40, pp. 5-15.
20
Ibid. pp. 19-30.
In Austria guidelines on the drafting and formulation of laws have existed since 1990." These guidelines involve rules for the fomulation of laws and are therefore concerned with the stage when the decision to enact the particular regulation is taken. They are comparable to the guidelines for legislation which exist in France, Italy and Spain. The guidelines demand uniformity as regards drafting, the use of clear language, avoiding lengthy sentences, etc. They therefore have no connection with the preceding stage regarding the desirability and/or opportunity for legislation, such as the 'Blue Checklist'in Germany, or with cost/benefit considerations such as in the United Kingdom. In Spain there are national guidelines for legislation which are laid down in the resolutions of 15 November 1991" and 9 March 1993." These guidelines are comparable to the guidelines in Italy and France and contain criteria for the drafting of legal texts. Moreover, 21 Guidelines for Drafting and Formulating in Spain there is also a checklist or questionnaire.' This requires Laws. From the OECD Report. Regulatory that the economic and social effects of a legislative proposal should Management and Reforms Series (1993). be investigated and that the budgetary implications thereof should No. 4, pp. 43-45. be discussed. The questionnaire may be compared with that which exists in Germany and the United Kingdom with regard to 22 B.OE. 18 November 1991, No. 276, pp. legislative proposals. It is worth mentioning that a special section is 7906-7909. devoted to the implications of Community decisions. 23 B.O. Pdncipado de Asturias. 29 March
In the United Kingdom all legislative bills must be checked, as regards the costs of application and enforcement, against the Guide to Compliance Costs Assessment." A striking feature is that there are special regulations for European legislation contained in Appendix 1 thereof. Furthermore, it should be noted that since 1986 the European Commission has employed a similar system of judicial review for legislative proposals as that which exists in the United Kingdom.
1993, No.73, pp. 134-143.
24 Questionnaire for the Evaluation of
Legislative Proposals Laid Before the Council of Ministers of Spain. According to the OECD Report, Regulatory Management and Reforms Series (1993), No.4, pp. 79-80.
25 checking the Cost to Business - A
5
Commentaries
The Koopmans Report has been mentioned in the Westendorp Report (5 December 19951 by various members of the Reflection Group. This has possibly occurred because of the fact that the Report was mentioned in the fourth Dutch IGC Note." The Koopmans Report, moreover, has been mentioned in a footnote by the Select Committee on European Legislation in its report concerning the improvement of the quality of secondary EC legislation."
Guide to Compliance Cost Assessment.
26 Note on Institutional Reform of the European Union, offered to the Speaker of the Lower House by a letter of 12 July 1995 from the Minister for Foreign Affairs and the State Secretary for Foreign Affairs (Proceedings of the Lower House 1994-95. 24251, no. 2).
27 24th Report of the House of Commons,
session 1994-95, pp, xxx-xxxiii,
Prof. R. Wagenbaur mentioned the Council Resolution of 8 June 1993 in a comment in the Europaische Zeitschrift far Wirtschaftsrecht and is of the opinion that the Resolution also has a bearing on the European Parliament and the Commission." Prof. Dr. M. van Damme - a State Councillor in Belgium and a Professor at the Free University of Brussels - observes that an improvement in the quality of European legislation can be attained by making use of the existing structures and procedures, without directly opting for a European Council of State." The Conseil d'Etat in Paris suggests that a legal body be set up at the European Commission and the Council, such a body being charged with monitoring the quality and coherence of Community legislative proposals.
28 EuZW 23/1993, p. 713.
29 SEW 2/1996, p.66 et seq.
IV RECENT DEVELOPMENTS WITHIN THE COMMUNITY FRAMEWORK AND THE OECD CONCERNING THE QUALITY OF THE LEGISLATION
For the sake of completeness a few international developments concerning this theme will be looked at. Under point 67 of the Report by the Reflection Group of 5 December 1995" various members point with approval to the recommendations contained in the Koopmans Report. Under point 68 the Reflection Group has also paid attention to the lack of clarity in the Maastricht Treaty and the possibilities by which to simplify it, so that this text can become more understandable for the citizens. A start can be made by scrapping those articles which have expired and by renumbering the remaining Treaty articles. For the rest, the discussion about simplification is not considered to be a purely technical matter, but is also a matter of intrinsic importance. An eventual restructuring of the Treaty might lead, for example, to a discussion as regards its contents. A working party responsible to the IGC should - according to the Reflection Group - be able to investigate one thing or another. In a Communication from the President of the European Commission, dated 9 January 1996, concerning general guidelines for legislative policy 3', the pursuit of fewer legislative proposals and an improvement in the quality thereof has been expressly confirmed and further elaborated upon. Furthermore, in a Draft Resolution contained in the European Parliament's Report of 4 January 1996 3' (in the meantime adopted by the European Parliament on 13 February 1996) concerning the Twelfth Annual Report on Monitoring the Application of Community Law (1994), 33 the following is stated: A. that the European Community is a 'legal community' and its legislation must therefore be the result of a transparent decision- making process, which necessarily implies, among other things, that the texts must be easily readable for those who are subject to them,
30 SN 520/95 (REFLEX 21).
B. that there should be no doubt that the Institutions must make an important effort to improve the quality of the Community legal
31
SEC(95) 2255/5.
texts, C. that measures aimed at more transparency in the decisionmaking process have thus far had an insufficient effect.
32 Committee on Legal Affairs and Citizens' Rights (A4-0001/96), PE 214.598/def.
33
COM(95) 500, OJ 1995, C 254.
In an explanation regarding the Draft Resolution the European Parliament stated that the lack of transparency is the result of the complexity of the decision-making process which, since the entering into force of the Maastricht Treaty, has increased. The accessibility has according to the European Parliament - not been sufficiently improved by the Council's code of conduct on public access to the minutes and statements in the minutes of the Council acting as legislator (2 October 1995). 14 The European Parliament is of the opinion, furthermore, that the Council Resolution of 8 June 1993 on the quality of the drafting of Community legislation, which aims to make Community legislation 'as clear, simple, concise and understandable as possible'," could better have been concluded as an Interinstitutional Agreement, given the fact that it is not only the Council but also the Commission and the European Parliament which are confronted with the drafting of legal texts. According to the settled case-law of the EC Court of Justice and the Court of First Instance the point of departure is that legal certainty entails that the Community legislation must be clear and predictable for those who are subject to it (Appendix E). For example, the Court of Justice in joined cases 212-217/80, Amministrazione delle 34 A Code of Conduct is referred to in Finanze dello Stato v. Saturn', stated the following: the Draft Resolution found in the Report
'This interpretation ensures respect for the principles of legal certainty and the protection of legitimate expectation, by virtue of which the effect of Community legislation must be clear and predictable for those who are subject to it' (consideration 10).
on the Twelfth annual report (A4-
In 1993 the OECD published a report wherein a number of Member States' national guidelines for legislation were analysed in more detail." In the Koopmans Report it was stated that the points of view expressed therein were also of importance to legislation on the European level. On 9 March 1995 the OECD Council published a Recommendation on improving the quality of government regulation. Just like the Council Resolution of 8 June 1993, this Recommendation contained a checklist of 10 guidelines.
ver (Case C-58/90, Netherlands v.
0001/96). point 10. p. 7. The effect of this Code of Conduct is being legally challenged by the Nethedands and the case remains sub judice; in the meantime inferences can already be drawn, howe-
Council).
33 OJ 1993, C 166/1. Thereby, Annex 3
to the Conclusions of the Presidency of the European Council in Edinburgh (1112 December 1992), on the simplification of and easier access to Community legislation (Bull. EC No. 12/92). is further elaborated upon.
36 The Design and Use of Regulatory
Checklists in OECD Countries, Regulatory and Reform Series No. 4. Paris 1993.
In the OECD's investigation of 12 October 1995, for the benefit of the 12th Session of the Committee of the OECD, 26-27 October 1995,37 emphasis seemed to lie on an appropriate and effective reforming of the legislation. In this report the OECD stated that a difference exists between the 'common law' countries and the 'Roman law' countries as regards the bodies which are charged with reforming legislation. In the first group of countries this concerns namely internal bodies, in the second group it concerns mainly external commissions and services.
37
Public Management Committee -
Control and Management of Government Regulation. PUMA (95) 9.
V CONCLUDING REMARKS
From the research it would seem that there is an interest on the part of the Member States and the EC Institutions in the problems discussed in the Koopmans Report. The subject of the quality of the legislation, however, does not form a particular point of special interest in most of the countries investigated. Specific parts of this subject do come up for discussion such as by example accessibility and the lack of clarity contained in the texts, enforceability, the quality of the drafting (codification, consolidation), transparency and publication, suitability and efficiency (proportionality) (Appendix B). Furthermore - sometimes great - differences in accent come to the fore between the various Member States as regards the extent of the attention which they give to the problem. In some Member States attention is mainly given to the abovementioned parts of this subject in the literature, while in others more attention is especially given by the government or in parliament. In the IGC Memorandum of Belgium, the Netherlands and Luxembourg the improvement of the quality of Community legislation as one of the measures for the advancement of the citizens' confidence in the Union, is commented upon. In the Recommendation of the OECD Council of 9 March 1995 the improvement of the quality of legislation is generally recommended for the advancement of the efficiency of government legislation. In the above-mentioned Report of 12 October 1995, moreover, a decrease in the quantity of legislation is urged. In many Member States, moreover, national guidelines as regards legislation have been found, whereby in a number of Member States (just like in the Netherlands), such as the United Kingdom, Italy (the Legge La Pergola) and Spain, special attention is given to the implementation of Community legislation. One may gain the impression that in the Member States where attention is given to the implementation of Community legislation in the national guidelines, there is here a more obvious connection with the interest in the quality of Community legislation than exists in the Member States which do not have national guidelines for legislation with reference to EC implementation. The alleged poor or, as the case may be, mediocre quality of Community legislation is mentioned as a factor which hampers implementation. Various aspects are adduced as causes therefor, such as the multilingualism in the EC context, the inherent compromise character of the decision making, and the detailed
38 Cf., for an illustration the information
nature of Community legislation."
contained in T. Heukels, Praktijkboek EG-Recht - suppl. 6 (April 1995), pp. A5-
In some Member States emphasis is placed
60b et seq. See moreover, T. Heukels,
more on cost-benefit considerations, in other Member States
K.J.M. Mortelmans, Publikatie, notificatie
there is more emphasis on the quality of the drafting of legislation,
en rectificatie van EG- en EU-besluiten,
while in still other Member States both aspects are pointed to.
RegelMaat 1995/6, p. 219 et seq.
As regards the first aspect we can highlight the Maastricht Treaty's Declaration No. 18 on estimated costs under Commission proposals. In this Declaration it is stated that the Commission will undertake to take into account in its legislative proposals the costs and benefits to the Member States' public authorities and all the parties concerned. Moreover, the conclusions of the European Council in Corfu (24-25 June 1994) are here pointed to, whereby the Commission is urged to sharpen this procedure. As far as the second aspect is concerned, the Council Resolution of 8 June 1993 on the quality of the drafting of Community legislation may be looked at. From this Resolution and also from the Interinstitutional Agreement of 20 December 1994 concerning an accelerated working method for official codification of legislative texts, and the Communication from the President of the European Commission on general guidelines for the legislative policy (Appendix C), it would seem that an improvement in the quality of legislation in a Community connection forms an important point of special interest. This has been further underlined by the settled case-law of the Court of Justice of the EC and the Court of First Instance. From the above it follows that a decrease in the quantity of Community legislation and an improvement in the quality thereof, has enjoyed a high degree of priority at the European Institutions since 1992. Therefore certain steps and means by which this can be further promoted, such as European guidelines for legislation, seem to have a chance of success. Now that the Reflection Group has explicity mentioned the Koopmans Report, the political feasibility of the recommendations made therein seems to have considerably improved. Finally, there is the question as to by which method and in which form these eventual European guidelines will see the light of day. It seems to be of importance that the European Institutions which are concerned with the decision making as regards the coming into being of Community legislation (the Council, the Commission and the European Parliament) should also be involved in the establishment of eventual European guidelines. This obviously concerns a pre-eminently political and technical negotiating problem. From a legal point of view there are various conceivable alternatives, such as a Protocol or a Declaration to be attached to the Treaty which is expected to be concluded in 1997 concerning a revision of the Treaty of Maastricht. The research team has deliberated long and hard, but has resisted the temptation to make any suggestions and/or recommendations, because this would fall ouside the ambit of the research assignment.
The Hague, 12 April 1996 T. Heukels
A.E. Kellermann
1.1.M. Sluys
39 Bull, EU 6/1990, pp, 11-12. P 9 Mt 1.6.
INHOUDSOPGAVE VAN BIJLAGEN
Bijlage A
Deelnemers aan het onderzoeksproject "Icwaliteit van communautaire regelgeving" Bijlage B
Documentair overzicht Bijlage C
Documenten EG-Instellingen - Resolutie van de Raad van 8 juni 1993 betreffende de redactionele kwaliteit van de communautaire wetgeving (Pb. 1993, C 166/1) - Mededeling van de Voorzitter van de Commissie van 9 januari 1996 inzake Algemene Richtlijnen voor het Wetgevingsbeleid (SEC(95)2255/5)
BIJLAGE A DEELNEMERS AAN HET ONDERZOEKSPROJECT "KWALITEIT VAN COMMUNAUTAIRE REGELGEVING"
Nederland
T.M.C. Asser Instituut
Mr. J.C. van Haersolte Mew. Mr. S.C. Jacobs Mr. A.E. Kellermann (hoofd onderzoeksproject) Mr. J.J.M. Sluys (projectcoordinator, fase II) Dr. G.J. Tanja Mevr. V.P. Verkruissen (projectcoordinator, fase I) Europa Instituut Rijksuniversiteit Leiden
Prof. Mr. T. Heukels (eindcoordinator) Denemarken
Prof. Dr. 0. Lando Juridisk Institut, Universitet Kobenhavn Ms D. Sorensen Handelshojskolen, Bibliotek ekonomi, Kopenhagen Mr N. Sorensen Folketingets EU-Oplysning, Deens parlement, Kopenhagen Duitsland
Mr F. Fischer Universitat Berlin Prof. Dr. J.A. Frowein Max-Planck-Institut far Auslandisches offentliches Recht und Volkerrecht, Heidelberg Prof. Dr. P.-Ch. Miiller-Graff Universitat Trier, FB Rechtswissenschaft Dr. C. Pohl Ruprecht-Karls-Universitat Heidelberg, Institut fi_ir Deutsches und Europaisches Gesellschafts- und Wirtschaftsrecht
Dr. H.-K. Hess Max-Planck-Institut fiir Auslandisches Offentliches Recht und Wilkerrecht, Heidelberg Mr G. Schliiter Deutscher Bundestag, Parlamentsarchiv, Bonn Frankrif
Prof. 0. Audeoud Hoogleraar, Nancy en Parijs Mr R. Errera Conseil d'Etat, Parijs Mr J. Genton President de la Delegation Parlementaire pour l'Union Europeenne, Parijs Mr D. Hochedez Assemblee Nationale, Division des Communaute's et de l'Union Europeennes, Parijs Mr M. Sollin Senat, Service des Affaires Europeennes, Parijs Italie
Prof. F. Capelli Director Collegio Europeo di Parma Prof. F. Francioni University of Siena, Peace Research Centre Ms D. Marilungo LUISS - Free International University of Social Studies, Rome Mr L. Santosuosso Giureconsulto, Campobasso Oostenrijk
Prof. Dr. S. Griller Wirtschaftsuniversitat Wien, Europa Institut
Dr. M. Nentwich Wirtschaftsuniversitat Wien, Europa Institut Dr. W. Okresek Bundeskanzleramt, Republik Osterreich, Wenen Spanje
Mr I. Aguirre de Gamer Embassy of Spain, Den Haag Ms B. Arioveros Terradas Universidad de Barcelona, Facultad de Derecho, Departamento de Derecho y Economia Internacionales Prof. Dra. A. Borras Universidad de Barcelona, Facultad de Derecho, Departamento de Derecho y Economia Internacionales Mr E. Garcia Trevijano Garnica Abogado / Consejo de Estado, Madrid Ms C. PeRise Universidad de Barcelona, Facultad de Derecho, Departamento de Derecho y Economia Internacionales Verenigd Koninkrijk Mr P. Galizzi
The British Institute of International and Comparative Law, Londen Dr. J.P. Gardner The British Institute of International and Comparative Law, Londen Dr. C. Kerse House of Lords, European Communities Committee, Londen Ms I. Langermann The British Institute of International and Comparative Law, Londen OESO
-
Parijs
Mr S. Jacobs Principal Administrator
BIJLAGE B DOCUMENTAIR OVERZICHT
Deze bijlage omvat een selectie van artikelen uit het oorspronkelijke documentatie onderzoek' over het onderwerp "Kwaliteit van communautaire regelgeving", uitgevoerd door en onder auspicien van het T.M.C. Asser Instituut. 2 De teksten zijn per onderwerp als volgt gegroepeerd aan de hand van de respectievelijke vraagstelling in het Eind-rapport: 1. Toegankelijkheid en openbaarheid 2. Redactionele lcwaliteit 3. Efficiency, effectiviteit c.q. doelmatigheid Teksten die meer dan een raakvlak hebben met deze indeling, zijn opgenomen onder het onderwerp waarop zij primair betrekking hadden. Slechts de auteur, titel en vindplaats is vermeld indien de teksten tevens betrekking hadden op een van de andere hierboven genoemde onderwerpen.
1
. Olt onderzoek verscheen eerder onder
de naam "Eindverslag-landenrapporten" en hanteerde slechts een andere categorisering.
2 Achter deze bijlage is een lijst van geraadpleegde literatuur opgenomen.
TOEGANKELIIKHEID EN OPENBAARHEID
Denemarken
Christen Boyce Jacobsen - Deputy Permanent Secretary, Ministry of Industry and Trade Denmark - ("Financial Services within the EEC and with Third Countries"in General Report to the XV FIDE Congress, pp. 59-106). The report he wrote was drafted on the basis of national reports. In respect to the subject "Regulation of financial markets in the EC", one can say that a single market of the size and structure of the EC requires more transparency in law, i.e., accessible rules, and it would be highly desirable if directives gave some impetus to innovation here as was done on consolidated banking supervision. It should also be noted that supervision in the EC is submitted to the double requirement of international administrative cooperation and judicial review.
Peter Blume - Professor, Kobenhavn - ("Adookatkontorets brag af juridisk information"in Advokaten No. 9/94, pp. 201-204) prijst de online Celex database en noemt als enige bezwaar de achterstalligheid bij het invoeren van de Hofjurisprudentie. Dit probleem is inmiddels achterhaald Europe Document No. 1806 of 05-11-1992, pp. 1-5, "Denmark in Europe. "The
Danish political parties, both majority and opposition, worked out and approved a "national compromise" to solve the problem of the rejection of the Maastricht Treaty. Below are some suggestions of the Danish initiative towards the other Member States. The EC must be made more democratic so that, inter alia, there is greater openness and transparency in its decision-making procedures. Furthermore the national parliaments must be more closely involved in co-operation with the EC institutions and co-operation between national parliaments must be developed further. Also efforts must be made to create openness in administration, and finally the principle of subsidiarity must be applied here in order to clarify and adjust EC rules in order to take greater account of different traditions and forms of organization in the individual Member States. Europe Document No. 1818119 of 22-01-1993, pp. 1-18, "Working programme of the Danish presidency during the first half of/993. "The Danish presidency would like to be characterized by a new and more open method of working, which will make it easier for people to follow and feel involved in Community affairs. The presidency has three main tasks: completion, implementation and simplification. It will first be necessary to finalize the latest White Paper proposals and possibly other legal acts, adoption of which must be given prio- 1 Oft worth slechts gesignaleerd, omdat rity in order to achieve the abolition of border controls. Secondly, it de alwezigheid van kritiek op bijvombeeld will be necessary to step up work on practical implementation of het niet-bestaan van geconsolideerde verinternalmarket legislation, above all by ensuring that legal acts con- sies van wetpeving opvallend is. cerning the internal market are implemented correctly and at the
appropriate time in all the Member States, as stressed by the European Council at its meeting in Edinburgh. Citizens and undertakings also should be guaranteed effective possibilities of seeing that their rights are enforced. Thirdly, there is a need for simplification of the basic rules governing the internal market. The presidency will therefore work for the implementation of a review of the rules adopted with a view to their simplification, consolidation and updating. In this connection there should be a thorough assessment of the consequences for undertakings when new Community rules are adopted. Duitsland
Die mangelnde Publizitat der Beratungen im Ministerrat rechtfertigt Classen (AoR 1994, pp. 238-260) mit der ebenfalls als legitim angesehenen fehlenden Offentlichkeit in mitgliedstaatlichen Parlamentsausschiissen, die nach Ansicht des Autors funktional dem Rat vergleichbar seien. Meinard Hilf - Professor in Hamburg - ("Die Richtlinie der EG - ohne Richtung, ohne Linie?"in Europarecht 1993, pp. 1-22) unterstreicht in diesem Zusammenhang, daR Richtlinien nach Art. 190 EGV zwar zu begriinden seien, dieses jedoch zur Publikation der Dokumente iiber die Vorarbeiten ebensowenig verpflichte wie zur Veroffentlichung der Protokolle der Ratssitzungen, in denen der betreffende Rechtsakt beraten wurde. Dieser Mangel an Transparenz mache das Nachvollziehen des Telos eines Rechtsaktes bisweilen recht schwierig. (Mit der Anderung des Vertrages (vergl. jetzt Art. 191 Abs. 1 EGV fur Richtlinien nach Art. 189 b) und der Verabschiedung des Verhaltenskodex' vom 6. Dezember 1993 ist diese Ansicht in diesem Umfang nicht mehr aufrechtzuhalten). Oberdies sei, so Hilf, ftir den normunterworfenen Burger die Herkunft von Vorschriften und die Verantwortlichkeitsverteilung zwischen Gemeinschaften und Mitgliedstaaten haufig verwischt und nicht klar nachvollziehbar, was fiir den Rechtsanwender in gleichem MaRe zu Unsicherheiten iiber das tatsachlich gultige Recht Ralf Roger - Wissenschaftlicher Assistent in Köln - ("Ein neuer Informationsanspruch auf europiiischer Ebene: Der Verhaltenskodex vom 6. Dezember 1993 fiir den Zugang der Offentlichkeit zu Kommissions- und Ratsdokumenten" in DVB1
1994, pp. 1182-1189) geht in seinem als deslcriptiv zu bewertenden Beitrag auf Einzelfragen des Kodex' em, nachdem er zuvor - knapp - die "vorbildliche Ziigigkeit" des Rates und der Kommission bei der Schaffung eines nicht auf em n bestimmtes Themengebiet beschrankten Informationsanspruchs herausgestellt hat. Bieber (ZG 1994, pp. 297, 304 en 313) betont die Bedeutung der Beratung von
Rechtsaktsvorschlagen in den unterschiedlichen Ausschtissen der EG: Einerseits konne so verstarkt Sachverstand bestimmter betroffener Personengruppen und Interessengruppen in den Entscheidungsproza einflieBen, anderseits ftihre die Beteiligung von Vertretern der Mitgliedstaaten zu einer breiteren Legitimations-
basis und mehr Transparenz der europaischen Rechtsetzung. Auch der Umstand, dag nunmehr die Entscheidungen im Ministerrat durch die VerOffentlichung der Abstimmungsprotokolle "transparenter" wiftden, trage zu einer Steigerung der Legitimation des Gemeinschaftsrechts bei, denn so set es den Vertretern der Mitgliedstaaten nicht mehr mOglich, erst im Rat ilk eine MaSnahme zu stimmen, urn sich sodann von dieser Offentlich zu distanzieren. Rabe (MIN 1993, p. 4) bemerkt zudem, claR die Kommission bei der Erarbeitung
von Rechtsalcten einer intensiven Lobbytatigkeit unterworfen sei. Bei der Kommisssion sei indessen die Bereitschaft zum fachlichen Gesprach und zur Auseinandersetzung mit Argumenten grof1. Welter stellt er fest, daS die Beteiligung des Parlamentes weniger zu einer Steigerung der demokratischen Legitimation der Hoheitsgewalt der Gemeinschaften, als zur Erhohung der Transparenz der Rechtssetzung durch verstarkte Diskussion und damit auch Kontrolle der Gesetzgebung ftihre. Ulrich Everting- Professor of law at the University of Bonn - ("Reflections of the structure of the European Union"in CMLRev 1992, pp. 1053-1077). He states that
(48
the Union can only be accepted by its citizens if its rules are clearly, transparently and convincingly formulated. He considers that the problems involved in negotiations on these matters are considerable. The compromises reached, partly only in the last phase and at the highest level, often cover up rather than resolve differences of opinion. According to Everling, governments should be reminded of what used to be self-evident practice, i.e., using editing committees composed of treaty lawyers, who cast whatever is politically desired into the right legal mould. Rudolf Kabel ("Die Mitwirkungdes deutschen Bundestages in Angelegenheiten der Europaischen Union - Gedanken zur Umsetzung der Art. 23 und 45 GG in die Gescheiftsordnung des Deutschen Bundestages" in Gedachtnisschrift filr Eberhard
Grabitz, Mfinchen, 1995, Verlag Ch. Beck, pp. 241-270) beschaftigt sich mit dem notwendigen Zuwachs der parlamentarischen Beteiligungsrechte angesichts der zunehmenden Vertiefung der Integration. Die auf Gemeinschaftebene fehlende demolcratische Legitimation werde nach Ansicht des Autors (noch) durch die demokratischen Strukturen der Mitgliedstaaten ausgeglichen. Hierbei stellt er in grundsatzlicher Weise fest, daS far eine wirksame Beteiligung und den tatsachlichen EinfluS auf den Entscheidungsablauf demolcratisch legitimierter Parlamente eine effiziente Ausgestaltung von deren Beteiligungsrechten wesentlich sei. Die Steigerung der Beteiligungsrechte auf Gemeinschaftsebene sei ilberdies em n Gebot des Demokratieprinzips. Der Verfasser stellt umfassend die bisherigen Beteiligungsrechte des Bundestages bei der Europapolitik in Gestalt verschiedener Bundestagskommissionen dar, um sodann auf die neuen Beteiligungsrechte des Bundestages einzugehen, die neben ihrer Festlegung in Art. 45 GG (Bestellung eines Ausschusses far Angelegenheiten der europaischen
Union, der als erster AusschuE das Recht erhalt, ftir das Parlament gegenilber der Bundesregierung zu handeln) nunmehr auch durch das neue Gesetz "flber die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem Bundestag in Angelegenheiten der Europaischen Union" vom 12.3. 1993 (BGB1. Is, 311) geregelt sind. Zwei in der Vergangenheit besonders spiirbar gewordene Defizite soliten dabei nach Ansicht von Kabel nunmehr beseitigt werden: Zunachst die bisweilen erhebliche zeitliche Verzogerung, mit der sich der AusschuE mit Rechtsaktentwilrfen beschaftigen kann (teilweise sogar sinnwidrigerweise erst nach deren Verabschiedung auf Gemeinschaftsebene). Ursache hierfiir sei emn zu schwerfalliges Verfahren zur Festsetzung der Tagesordnung durch den /kitestenrat des Parlamentes ebenso wie die Quantitat der zu beratenden Rechstakte, die dazu ftihre, daE der Ausschug in der Regel nur noch Kenntnis von den Vorhaben nehmen konne. Auch eine zu spate Information des Bundestages iiber Regelungsvorhaben auf Gemeinschaftsebene durch die Bundesregierung trage zu diesem verspateten Tatigwerden des Ausschusses bei. Hinsichtlich des letztgenannten Aspekts konne das neue Gesetz fiber die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem Bundestag in Angelegenheiten der Europaischen Union Abhilfe schaffen, da nach dessen § 4S. 1 die Regierung dem Bundestag die "Entwiirfe" von Verordnungen und Richtlinien zu tibersenden hat. Diese Unterrichtungspflicht wird von Kabel weit interpretiert, so da8 die Regierung nicht nur formliche Vorschlage, sondern auch bereits vorbereitende Papiere unterbreiten Weiterhin solle der Bundestag seine Kontakte zu europaischen Gremien verbessern. Die deutschen Mitglieder des Europaischen Parlamentes konnen bereits an Sitzungen des EG-Ausschusses des Deutschen Bundestages teilnehmen. Kabel regt iTherdies eine Beteiligungsmoglichkeit der Europaparlamentarier an allen Bundestagsausschfissen far den Fall an, dal 3 der kiinftige UnionsAusschuE nicht in alien EG-Rechtsetzungsangelegenheiten federfiihrend sein sollte, urn so einen Meinungsaustausch der MdEP mit den jeweilgen Fachpolitikern zu ermoglichen. Auch die Moglichkeit der Beteiligung samtlicher MdEP oder - noch weitergehend - auch von Angehorigen anderer EGInstitutionen erortert Verf. anschliegend. (Vergl. hierzu wiederum auch Breuer, NVwZ 1994, pp. 418 en 426). Bieber (ZG 1994, pp. 297 en 315) weist auf das zunehmende "schungelartige
Vefahrensdickicht" hin, daE seiner Ansicht nach durch die Beibehaltung der alten Verfahrensarten, die Hinzuftigung neuer Verfahrensmechanismen und schlialich die horizontale Differenzierung des Rechtsetzungsverfahrens im Rahmen der Union bedingt sei. Er stellt daher fest, es sprache der oft bekundeten Absicht nach Transparenz und Effizienz Hohn, wenn aufgrund mehr als zehn verschiedener Verfahren und unter wechselnder Beteiligung der Institutionen und Mitgliedstaaten Rechtsakte der Gemeinschaft und der Union zustandekamen.
Friedrich von Burchard - Abteilungsleiter Europarecht der Ruhrgas AG in
Essen - ("Vertrag iiber die Europliische Union: Auswirkungen auf das Rechtsetzungsverfahren nach dem EWGV' in D8V 1992, pp. 1035-1044) bezweifelt, oh die durch den Vertrag von Maastricht eingeffihrten komplizierten Rechtsetzungsverfahren eine Vereinfachung und damit auch mehr Verfahrenstransparenz mit sich brachten. Sei das nach seiner Ansicht aber nicht der Fall, so mtisse er auch eine Starkung der demokratischen Strukturen der Gemeinschaft verneinen. Frankrijk
Roseline Letteron - Professeur de droit public h l'Universite
de Paris Nord - ("Le modele francais administrati fa Eepreuve du droit communautaire"in Revue Francaise de Droll Administratif No. 111995, pp. 183-202). De plus, en dehors la consecration dun principe de transparence la loi francaise a permis de developper une experience de Facces aux documents a laquelle les institutions communautaires se referent volontiers. Le droit franca's de la transparence administrative est un systeme juridique dela ancien, et la mise en place des textes communautaires impose aujourd'hui un bilan mitige. Simone Veil - Depute europeen - ("La reforme des institutions doit resorber le deficit domocratique"in Revue des Affaires Europeennes No. 3/1991, pp. 5759). Selon elle, restent, toute fois du fait de le complexite (le fait que la Communaute Europeenne echappe en fait a toute reference aux schemes politique traditionnels) les institutions tres abstraites, comportant des procedures lourdes et lentes, et donc difficilement accessible aux citoyens. En outre, elles souffrent dun incontestable deficit democratique qui tient autant a leur nature qua Fequilibre instaure entre leurs pouvoirs respectifs qui privilegie le poids des gouvernements nationaux. Pourtant, si ion veut faire de nouvelles avancees, le moment est venu de red& finir la repartitition des pouvoirs entre les institutions, d'accelerer le processus de decision et de lui donner plus transparence vis-a-vis des citoyens. Ce transfert de competence de Fechelon national a Fechelon europeen exige, pour le respect de la democratie, que les citoyens puissent suivre et comprendre le fonctionnement des mecanismes communautaires et que leurs representants elus puissent y jouer le role qui leur revient tant en ce qui concerne les initiatives que le contrele de leur application. Conseil d'Etat ("Rapport public 1992", Etudes et Documents no. 44, pp. 15-66).
Les difficultes de terminologie restent cependant plus aisement surmontables que les difficultes de comprehension tenant a la structure meme des reglementations, a leur style, a leur forme donc. Peut-etre serait-il opportun que la France suggere l'insertion entre la Commission et le Conseil, dun Comite juri dique consultatif collegial, constitue, par exemple, de juristes de differents
Etats membres et de fonctionnaires de la Communaute. Ce Comite donnerait des consultations, il pourrait aussi etre directement informe des difficultes et contradictions constatees par les institutions nationales chargees de la mise en ceuvre et de l'integration du droit communautaire. En effet, aucun droit national n'est parfait, aucun n'est intrinsequement sup& rieur a celui des autres Etats membres. Le "mixage" des concepts et des formes juridiques au sein d'un droit multinational par definition peut donc se reveler fructueux a trois conditions: qu'on ait d'abord bien pris conscience que certaines notions juridiques nationales, qui n'existent dans le droit d'aucun autre Etat membre, sont, a plus ou moms long terme, menacees de disparition si nous ne parvenons pas ales exporter; qu'on ait ensuite, des le stade de la negociation, mesure l'impact juridique eventuel de chaque proposition de texte communautaire et delimite, avant de donner notre accord, l'etendue des changements qu'il entrainera dans notre legislation et notre jurisprudence; qu'on s'enforce enfin "d'acclimater", au moms dans sa presentation ce droit hybride, de le naturaliser autant qu'il se peut pour le rendre plus digeste. En France, pour l'instant, ces trois conditions sont loin d'être toujours remplies. Compte tenu des masses normatives en jeu, il devient de plus en plus urgent de remedier A l'opacite du droit communautaire quelles qu'en soient les causes institutionnelles ou historiques. On n'y parviendra qu'en ameliorant la transparence des actes europeens, en facilitant "leur amelioration", en encourageant surtout leur etude et leur analyse; car toute connaissance passe par un echange: il ne suffit pas d'exiger que le droit communautaire vienne A nous, il faut aussi faire l'effort d'aller vers le droit communautaire. Certes, c'est aux institutions communautaires qu'il appartient de remedier au "deficit d'information" dont souffrent le justiciable et l'usager; elles doivent rendre plus clair et accessible le droit qu'elles elaborent. Mais il ne suffit pas d'ameliorer l'acces du citoyen au droit communautaire, il faut aussi, par des mesures appropriees, faciliter l'acclimatation de ce droit. C'est pour ca que le Conseil d'Etat recommande au gouvernement de suggerer awc instances communautaires de: 1. remettre de l'ordre dans la nomenclature juridique europeenne en etudiant notamment la possibilite de reduire le role des Conseils informels et de limiter le recours aux actes "innommes" (ou de mieux Mink le champ d'application de ces actes et les procedures qui leur sont applicables); 2. creer aupres de la Commission et du Conseil des ministres un Comite juridique consultatif chargé de veiller A la qualite eta la coherence des textes communautaires proposes; 3. accelerer la codification de la legislation, la France pouvant, a cet effet, "preter" A la Commission quelques uns de ses experts; 4. publier plus completement les actes communautaires et faciliter awc usagers Facces A la jurisprudence de la Cour de Justice et du Tribunal de premiere instance, ainsi qu'aux diverses legislations nationales adoptees dans les domaines de competences partagees.
Justus Lipsius [alias lean-Claude Pirisl ("The 1996 Intergovernmental Conference" in ELRev 1995, pp. 235-2673 Actually the Community is far from
having the means and resources which are necessary for a complete set of government, such as: - legal means; - human resources; - financial resources; - administrative and technical capacities. Therefore, the European Union is, and will probably remain, almost entirely dependent on its Member States and their legislative, executive, administrative and judicial authorities, first for inspiring and secondly for applying and controlling the implementation of the rules which it adopts. In order to try to bridge the gap with public opinion and to struggle against accusations of opacity, complexity and technocracy, which are certainly partly deserved, even if sometimes exaggerated, the institutions have begun to react. The aim is to go towards more democracy and transparency of the decisionmaking process, while not decreasing its efficiency and coherence. The 1GC should try to pursue improving support of the European union by public opinion in its Member States, which means more democracy, more subsidiarity and more clarity. Italie
Susanna Agnelli - Minister van Buitenlandse Zalcen van Italie,
voormalig lid Europees Parlement - zette op 17 januari jl. in Straatsburg het Italiaanse programma voor het voorzittersschap uiteen (Agence Europe No. 6647 of 18-01-1996, p. 2). The Italian presidency is aware of the "fundamental necessity" of involving the European Parliament closely in the IGC opening in Turin in March. The presidency would even like to see detailed debates held in all the national parliaments on the ICG, which should not be the simple carrying out of an obligation, but should accomplish a dual mission: close the gaps in the present Treaty and prepare the ground for the future. Practical issues must no longer be dodged: institutional adaptations, simplification and rationalisation of the adoption of laws (making the EP a true co-legislator), clearer rewriting of the Treaty. Zij heeft zich voorgenomen te strijden voor de instelling van een Europese minister van buitenlandse zaken en voor meer bevoegdheden van het Europese Parlement. En ze wil de overlegstructuur rationaliseren. "Europa is ziek. Het lijdt aan rituelen, gewoonten en zinloze bijeenkomsten", zei ze onlangs in een interview met de krant La Reppublica 2. Donato Marra- Under-Secretary for Justice of Italy - (Agence Europe No. 6648 of
19-01-1996, p. 3) notes with respect to the cooperation in the sector of Justice that the IGC should, with realism and in a gradual manner, simplify the decision-making mechanisms and strengthen the legal instruments. 2 Zoo's aangehaald in Elsevier NO 2196, p.44
Oostenrijk
SAMENVATTING "WEIEBUCH DER BUNDESREGIERUNG", BUNDESREGIERUNG 1994b, pp. 116-126:
1.
2.
3. 4.
5.
6.
7. 8.
9.
De Oostenrijkse regering is zich bewust van het feit dat de handelingsbevoegdheid van de EU dient te verbeteren als deze zich verder uitbreidt. Dit betekent enerzijds een hervorming van de institutionele kadervoorwaarden en beslissingstermijnen, anderzijds een vergroting van de acceptatie door de Europese burgers van de Europese integratie. Ten aanzien van de handelingsbevoegdheid en de democratische legitimiteit van de EU, merkt de Oostenrijkse regering - in het kader van de IGC 1996- het volgende op: Er dienen institutionele hervormingen plaats te vinden waarbij onder meer de handelingsbevoegdheid en de functionaliteit van de EU-instituties dienen te worden verbeterd. Oostenrijk staat geen institutionele hervorming voor die vooruitloopt op een herverdeling van de invloed van kleinere Lid-Staten ten opzichte van de grotere Lid-Staten. Oostenrijk is tegen een verlaging van de "blocking minortiy" in de Raad. De democratische legitimiteit van regelgeving die tot stand komt in de Raad dient te worden verbeterd door de controle door de nationale parlementen en het Europese Parlement. De complexe samenwerking tussen Raad en Parlement dient eenvoudiger en doorzichtiger te worden, waarbij onder meer de vraag naar een rangorde van regelgeving aandacht dient te krijgen. Oostenrijk staat een sterkere betroklcenheid voor van de nationale parlementen om op deze wijze de democratische legitimiteit van de europese besluitvorming te vergroten. Vervolgens dient de uitwisseling van informatie tussen de verschillende parlementen en het Europese parlement versterkt te worden. De samenstelling van de Europese Commissie zou onderzocht kunnen worden, waarbij het grondbeginsel dat ieder land een Commissie-lid levert niet verlaten mag worden. In het hervormingsoverleg kan ook het Hof van Justitie worden betrokken. Een onderzoek naar de competentieverdeling tussen het Hof van Justitie en het Gerecht van Eerste Aanleg zou zinvol zijn. Ten aanzien van het subsidiariteitsbeginsel merkt de Oostenrijkse regering op dat zij initiatieven ter operationalisering en concretisering van dit beginsel actief zal ondersteunen. Ten aanzien van de transparantie en de betroklcenheid van de burgers merkt de Oostenrijkse regering op dat te dien aanzien talrijke maatregelen zijn geno men. Het gaat nu dan ook om een consequente omzetting hiervan en om nieuwe initiatieven en voorstellen. Ter vermijding van de groeiende onoverzichte-
lijicheid van het huidige Gemeenschapsrecht zijn maatregelen, zoals het opnieuw bekendmaken van onoverzichtelijk geworden verordeningen en richtlijnen of een nieuwe codificatie van het oprichtingverdrag, te overwegen. Voorts ondersteunt Oostenrijk onder meer het streven naar verbetering van de informatiediensten van de EU en het vernieuwen of het verbeteren van bestaande databanken. Spanje Angel Boixareu Carrera ("El refuerzo del principio de la transparancia de las actividades comunitarias"in Revista CIDOB d'afers inter-
nacionals 1993, pp. 7-23) stelt dat openbaarheid van bestuur zeer belangrijk zal worden bij de toekomstige activiteiten van de EG en het functioneren van de EG-instellingen. Uitleg aan de burgers is noodzakelijk om het integratieproces dichter bij hen te brengen en een scheiding tussen het electoraat en de politieke leiding voorkomen moet worden; het negeren van de publieke opinie komt het integratieproces niet ten goede. Enrique Gonzalez Sanchez ("La evolucion institucional de la Union Europea : del sistema cuadripartito previsto en los tratados originarios a un sistema insti tucional tripartito en la perspectiva de realizacion de la unificacion europea"in
Revista de instituciones europeas 1994, pp. 85-115) stelt dat de transparantie van de Raad en de Commissie dient te worden vergroot. Er dienen duidelijke regels te worden gesteld, die het regelgevingsbeleid cotirdineren. Momenteel zijn de wetgevende maatregelen moeilijk te hanteren en ontwikkeien zh zich langs een lijn die niet voldoende precies is gedefinieerd. D. Lids Gonzalez Vague - Jefe de Division, Direcci6n GeneralNV - ( "La reforma del derecho alimentario comunitario : el libro verde sabre la legislacion alimentaria"in Comunidad Europea 1995, pp. 35-41). "The Spanish presidency of the European Union" (Clifford Chance - Europe in
Prospect No. 7-8/95, p. 1). Verenigd Koninkrijk Jeremy Bradshaw ("1996 and all that Making Europe work"
in European Trends 1995, pp. 58-71.) The EU will need to inject greater democracy, accountability and transparency into its institutions and decisionmaking machinery. However, it will need to do so in a way which does not further impair their effectiveness. Alan Dashwood - Professor, University of Cambridge, and Director of the
Centre for European Legal Studies - explores in his article "Community Legislative Procedures in the Era of the Treaty on European Union" (ELRev 1994, pp. 343-366) the various changes the Treaty on European Union has
brought to the machinery provided by the EC Treaty for the further development of the body of primary law it contains. He states that the Treaty on European Union has rendered an already complicated system of decision-making, under the EEC Treaty as amended by the Single European Act, very considerably more so. It must surely be one of the objectives of the review of institutional arrangements in 1996 to simplify and rationalise the Community's legislative procedures, so as to make them intelligible to the citizens of the EU. In general he is positive about the influence of the European Parliament which it was awarded the Article 189b-procedure, but on the other hand he states that one of the issues likely to be on the agenda in 1996 is what further reform of the legislative process should be undertaken to redress die "democratic deficit" perceived by some critics of the present constitutional order. It is a serious question whether that objective would best be served by inventing ingenious new procedures designed to modify, once again, the institutional balance of the EU. An alternative would be to seek ways of achieving a freer flow of information and democratic pressures between Union institutions and political systems of the Member States, accepting that for the foreseeable future democracy will, on the whole, continue to be a game played at the national level. David Wilkinson ("Maastricht and the environment: The implications for the EC's environment policy of the Treaty on European Union" in Journal of
Environmental Law No. 2/92, pp. 221-239). Complicated changes introduced to the EC's legislative process are set to cause confusion and delay. Where before (i.e., the Maastricht Treaty) there were two procedures for adopting EC environmental legislation, now there will be four - and it is unclear from the text of the new Treaty when each will apply. Lengthy legal disputes could now hold up agreement to new environmental measures. The Select Committee on European Legislation (24th report of the House of Commons, session 1994-95, pp. xxx-xxxiit) notes that there is still much room
for improvement with respect to the accessibility and readability of secondary legislation. It hopes that the British Government will keep up the pressure; particularly by exploring the feasibility of a "quality assurance" process. In this context it referred, in a footnote, to the "Koopmans Report". The Select Committee further states that if there is to be greater openness and accessibility of legislation in the Union, the quality of drafting and translation needs to be, also generally, improved. "If the Union is to move closer to the citizen, then it must speak in a language that the citizen recognises as his or her own." (Euro)-jargon and institutional dialect will not help. The Select Committee is sure that support will be forthcoming from other governments, on the grounds that the English language is not the only victim. A number of major companies operating across the EU would like a simplification of the EU's legislative process. (18th report of the House of Lords, session
1994-95, Select Committee on the European Communities, pp. 399-401). They argue that the co-decision procedure has become more convoluted and less transparent; the process runs the risk of congestion and bottlenecks. The quantity of amendments in the European Parliament would not be processed as primary legislation in the parliaments of any Member State. It is to nobody's advantage to negotiate over texts which have already been negotiated. Experts meeting in secret is equally unacceptable and the proliferation of implementing committees and their major impact on the lives of citizens and business militates against the democratic values underpinning the EU. Hence, the main objective of defining better the hierarchy of acts is to allow Parliament and Council to concentrate on genuinely new, major or framework legislation. Other benefits would be the speeding up of decision-making, the isolation of fundamentally technical issues from undue partisan, national and sectorial interference, and the assurance that EU institutions have the capacity to regulate the European economy for the promotion of competitiveness and employment. Kieran St. Clair Bradley - Legal Service, EP - wrote an article about comitology ("Coinitology and the law: through a glass, darkly"in CMLRev 1992, pp. 693-721). Committees of national civil servants have been participating in the process for the adoption of secondary legislation as long as the Council has been delegating implementing powers to the Commission. It says that the creation of the supervisory committee organic developments in the Community's institutional structures, bringing the national administrations alongside the Community institutions in the process for adopting implementing provisions. The addition of the third indent of Article 145 (added by Article 10 of the Single European Act) constitutes an important step towards redefining the separation of powers between the Community institutions, concentrating the bulk of executive powers in the Commission. For the Council, the committees which enjoy the prerogative of referring decisions to it are no problem, for the Commission they are not necessary, while for Parliament they exercise an uncovenanted influence on the content of implementing measures adopted by the Council through procedures which Parliament would envy if applied to primary legislation. The Select Committee on the European Communities (21th report of the House of Lords, session 1994-95, 1996 Inter-Governmental Conference, p. 75) is not persu-
aded that the practice on delegation to the Commission is seriously at fault. The Select Committee does not agree with the proposal by the European Parliament that Management and Regulatory Committees should be abolished. Francis Snyder- Honorary Visiting Professor, University College London wrote an article about this subject ("The Effectiveness of European Community Law: Institutions, Process, Tools and Techniques" in MLRev 1993, pp. 19-54, at pp. 53-54).
2
REDACTIONELE KWALITEIT
Denemarken
Erik Werlauff - Professor, Aalborg Universitet - ("Udlicitering og lonmodtagere : lemmodtagernes retsstilling ved udlicitering af offentlige opgaver"in Ugeskrift for Retsvxsen 1995, pp. 272-278) bekritiseert (slechts terzijde) de definitie van het begrip "werkgever" in de verschillende taalversies van Richtlijn 77/187/EEG 3, die volgens de schrijver niet helemaal dezelfde betekenis zouden hebben. Dit staat een uniforme interpretatie in de weg. Jan Hest Schmidt - Vicekabinetschef i Henning Christophersens kabinet ("Forholdet mellem EU-administrationen og de nationale administrationer"in Nordisk Administrativt Tidsslcrift No. 3/94, pp. 201-210). Het artikel richt zich op de verhouding tussen de Europese Commissie en de nationale regeringen en beschrijft de ontwikkelingen in het besluitvormingsproces. Dat kan als volgt worden gekarakteriseerd: 1. Het is een proces in wording. Het eenduidige systeem van vroeger is ten einde gekomen. Wordt de EU een federatie, een confederatie of stopt de integratie op het niveau van nu? Daarover bestaat grote politieke onenigheid. Tegelijkertijd is het een zeer dynamisch proces. 2. De door het besluitvormingsproces behandelde onderwerpen worden eveneens door de nationale politiek behandeld. De EU maakt zich niet langer uitsluitend druk om de douane-unie, economie of interne markt, maar ook om het economisch beleid in het algemeen en het buitenlands en veiligheidsbeleid. Dit is de voornaamste reden dat EU-zaken meer dan vroeger in de nationale regeringen en parlementen ter sprake komen. 3. De traditionele gemeenschapsdialoog is uitgelopen op een complex system. Het Europees Parlement en de Raad spelen een belangrijker rol dan voorheen, die voor wat betreft het EP tot uiting komt in de samenwerkingsprocedure. De democratie wordt hierdoor versterkt. Tevens wordt de Europese Raad steeds belangrijker in het besluitvormingsproces. De auteur vervolgt met een bespreking van de wetgevingsprocedure binnen de Commissie. Hierbij wordt opgemerkt dat de stemverhouding niet zozeer typisch nationale verhoudingen weerspiegelt, maar afhangt van de politieke of persoonlijke voorkeur van de individuele Commissarissen. Informele contac ten op grond van politieke of culturele achtergrond, nationaliteit en persoonlijke relaties ("old boys network") kunnen hierbij een rol spelen. Het Secretariaat van de Commissie heeft liaison-groepen met de Raad en het Europees Parlement om de besluitvorming te coordineren. De Commissie neemt, door haar initiatiefrecht, een centrale positie in. Dit geldt weliswaar niet voor de EMU en het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, maar in de praktijk speelt de Commissie ook op die gebieden een centrale rol bij het doen van
3 Pb. No. L 61/26 van 05-03-1977.
voorstellen. De Commissie neemt verder een centrale plaats in als de vanzelfsprekende bemiddelaar naar de Raad en het EP. Voor nationale regeringen is het daarom zeer belangrijk om in alle fasen van het wetgevingsproces een goed contact te onderhouden met de Commissie. De betekenis van de Europese Raad brengt mee dat de staats- of regeringslei ders het regeringsapparaat daarbij in hoge mate dienen te betreklcen. Wil een regering een goed fundament voor de oplossing van haar vraagstulcken, dan is een effectieve coordinatie tussen de regeringsleider en de betreffende ambte naren van cruciaal belang. Wat betreft het Europees Parlement: om zijn positie sterk te houden is het nodig om opmerkzaam te bluven op de handhaving van een politieke eenheid bij de besluitvorming. Sommige landen hebben daarom een procedure opgezet om overleg tussen het EP en het nationale parlement te vergemakkelijken. Voor het overige is de Commissie hierarchisch opgebouwd, met een politiek orgaan aan de top en is zij collectief aansprakelijk voor het beleid en de besluitvorming. Contacten met Lid-Staten komen het meeste voor met de nationale wederpartij die zich met hetzetfde onderwerp bezighoudt. Dat brengt mee dat gezorgd moet worden dat het betreffende ministerie zich snel en zeker informeert over de gang van zaken. Verder wordt de besluitvorming van de Commissie gekenmerkt door het bestaan van informele contacten. Dat geldt niet in het minst voor voorstellen voor beleidsprogramma's. Een gouden regel is dat men binnen de nationale regering moet zorgen zich de mogelijkheid van snel handelen te verschaffen, door het apparaat van de regeringsleider centraal te stellen in de coordinatie met de EU. Het belang van een goede vertegenwoordiging in Brussel, die voortdurend in contact staat met de Commissie, mag niet worden onderschat. Europe Document No. 1818119 of 22-01-1993, pp. 1-18, "Working programme of the Danish presidency during the first half of 1993." Duitsland
Klaus Armbruster cRechtliche Folgen von (Jbersetzungsfehlern otter Unrichtigkeiten in EG-dokumenten" in EuZW 1990, pp. 246-248).
EM Problem der EG sind die neun Amtssprachen, die alle verbindlich sind. Oft jedoch bereitet es Schwierigkeiten, Begriffe aus der einen in die andere Sprache zu tibersetzen oder aber der Sinngehalt ist em anderer. Hinsichtlich der rechtlichen Folgen eines Obersetzungsfehlers, sprachlicher Unrichtigkeiten oder semantischen Verschiedenartigkeiten ist folgendes zusammenzufassen: 1. Sofern die streitige Frage dem EuGH im Wege einer Direktklage oder eines Vorabentscheidungsverfahrens vorgelegt wird, ergeht eine Entscheidung des EuGH nach Sinn und Zweck der gemeinschaftsrechtlichen Norm. 2. Entscheidet em nationales oberstes Gericht ohne Vorlage an den EuGH unter Verletzung der Vorlagepflicht, ist die Entscheidung rechtskraftig. Eine
Klagemoglichkeit besteht nur ftir die Kommission oder einen anderen Mitgliedstaat wegen Vertragsverletzung durch das Gericht des Mitgliedstaates. Dieser Weg ist allerdings untauglich, da selbst bei einer Verurteilung des mitgliedstaates durch den EuGH, das nationale Gericht durch die Regierung des mitgliedstaates nicht gezwungen werden konnte, seine Entscheidung abzuandern. 3. Problematisch ist, wenn em n letztinstanzliches Gericht ohne Vorlage an den EuGH den fehlerhaften Text anwendet und die Entscheidung rechtskraftig ist. Legt nun em n Gericht eines anderen Mitgliedstaats die Frage dem EuGH vor und weicht diese von der rechtskraftigen Entscheidung in einem anderen Mitgliedstaat ab, bestehen fur die gemeinschaftsrechtliche Norm divergierende Auslegungen. Die Kommission kann zwar noch einmal den EuGH gem. Art. 169, 179 EWGV anrufen, da die divergierende Auslegung eine Vertragsverletzung darstellt. Dies kann aber an der rechtskraftigen nationalen Entscheidung nichts andern. Der EuGH hat keine Zustandigkeit in das nationale Rechtsmittelsystem einzugreifen. Die Kommission sollte aber bei schwer wiegenden Verletzungen von ihrem Klagerecht Gebrauch machen. Das Feststellungsurteil des EuGH kann an der Bildung gemeinschaftskonformen Rechtsbewatseins mitwirken und die staatlichen Instanzen verpflichten, erneuten gemeinschaftswidrigen Urteilen in geeigneter Weise vorzubeugen. 4. Sofern es sich um offensichtliche sprachliche Unrichtigkeiten, Obersetzungs fehler handelt, wird es sich empfehlen, den EG-Rechtsetzungsbehorden einen entsprechenden formlosen Hinweis zu geben, in der Absicht, diese zu bewegen, eine Anderung oder Berichtigung der Rechtsakte nach den oben dargestellten zwei Fallgestaltungen vorzunehmen. Das Problem der mangelhaften Konsolidierung thematisiert etwa Bieber (ZG 1994, pp. 297 en 314). Eine Vorschrift kann nur dann praktisch anwendbar und handhabbar sein, wenn der Normanwender iiber ihre Existenz und ihre aktuell gultige Fassung in Kenntnis ist. Angesichts der steigenden Zahl von Gemeinschaftsrechtsakten ist dies in zunehmendem Mane problematisch, wobei sich haufig insbesondere das Fehlen konsolidierter Verordnungsfassungen bei geanderten Verordnungen ebenso als graes Problem bei der praktischen Anwendung von Vorschriften europarechtlicher Provinienz darstellt, wie eine fehlende synoptische Darstellung des jeweils geltenden Rechts für einzelne umgrenzte Regelungsmaterien. Das Phanomen des punktuell wirkenden Regelungscharakters von Sekundarrecht, verbunden mit konzeptionellen Unabgestimmtheiten bei der Rechtsetzung, wird von Miiller-Graff bemangelt ("Europaisches Gemeinschaftsrecht und Privatrecht" in NJW 1993, pp. 13 en 19), der als Beispiel hied& unterschiedliche Schutzkonzeptionen und Leitbilder in Verbraucherschutzrichtlinien anfiihrt. Auch in seinem Beitrag in der Festschrift fur Bodo Borner, pp. 303, 335 ff, geht er auf die aus der Einzelproblemorientierung resultierenden konzeptionellen Unklarheiten em,
die sich etwa in isolierten Begriffsbildungen niederschlftgen. Milller-Graff kommt daher zu dem SchluR, daR die "Sorge, daR em n prinzipienstimmiger Zusammenhang nicht erreicht und statt dessen die Einheit einzelner mitgliedstaatlicher Privatrechtsordnungen zugunsten eines Konglomerats ohne Systemorientierung geopfert [werdel, L.] daher nicht einfach abzutun [ist]" (P. 336). Urn Wertungswidersprtiche zwischen verschiedenen Einzelregelungen einer Rechtsordnung vermeiden zukonnen, kftnne daher das einzelproblemfeldbezogene Aufgreifen von Regelungsmaterien eine Orientierung dieser Einzelakte an einem System von privatrechtlichen Grundprinzipien nicht ersetzen, zumal auch das Gemeinschaftsrecht bereits Ansatze far eine koharente Privatrechtspolitik bereithalt, etwa in den Grundfreiheiten und damit verbunden in der Entscheidung fur em n selbsWerantwortliches privatautonomes Handeln im Binnenmarkt. Eberhard Schmidt-tiflmann- Professor in Heidelberg - ("Deutsches und Europaisches Verwaltungsrecht"in DVBI 1993, p. 924) bemangelt, daR die
GD
Rechtsmassen heterogen und oft unilbersichtlich seien, jede unbedachte Oberformung ffthre folglich zu einem Substanzverlust vertrauter und in der praktischen Anwendung bewahrter Rechtsinstitute. Das kiinne Orientierungslosigkeit ebenso bewirken wie es die Steuerungsfahigkeit des Rechts insgesamt zu vermindern drohe. Folge dieser mangelhaften Koharenz milsse dann wieder em n gesteigenes Anwendungsdefizit des Gemeinschaftsrechts sein (so.). Aus diesem Grund tate Strukturierung nach Ansicht Schmidt-ARmanns not. Beispielhaft fiihrt Cr die Umweltinformationsrichtlinie auf, durch die die "Offentlichkeit" eine geanderte Funktion im Verwaltungsverfahren erhalten habe under stellt fest, hierin sei emn Beleg fur eine "sektorale Systemanderung durch Europarecht" zu erblicken. Auch Hans-Werner Rengeling- Professor in Osnabrilck - ("Europaische Normgebung und ihre Umsetzung in nationales Recht"in DVBI 1995, pp. 945-954) weist auf eben diese "Innovationswirkung" von Richtlinien hin, die zu entsprechenden Umsetzungsschwierigkeiten infolge von Strukturveranderungen im innerstaatlichen Recht fiihren konnten. Neben der Umweltinformationsrichtlinie nennt er als Beleg auch die 1PPC-Richtlinie. Eine weitere Ursache far die mangelnde innere Geschlossenheit des Gemeinschaftsrechts sei nach Ansicht von Heinrich Siedentopf - Professor an der Hochschule fiir Verwaltungswissenschaften in Speyer - und Christoph Hauschild Referent in Speyer - ("Europaische Integration and die Offentlichen Verwaltungen der Mitgliedstaaten"in Doli 1990, pp. 445-455) darin zu erblicken, daR bereits im Vorfeld europaischer Rechtsetzungstatigkeiten auf innerstaatlicher Ebene die Europapolitik nicht hinreichend koordiniert werde. Ms positives Beispiel einer solchen Koordination fiihren die Autoren hier das franzosische Modell eines "Secretariat general de cooperation du Comite interministeriel pour les questions de cooperation economique euopeenne" (SGO) an.
Rudolf Steinberg ("Probleme der Europaisierung des deutschen Umweltrechts"in
Mill 1995, pp. 549-594). So anerkennenswert das Streben des EuGH nach Transparenz der Rechte und Pflichten ist, die sich gerade auch aus den Umweltschutz-Richtlinien ergeben, so essentiell ist gerade fiir die Erreichung der Ziele des Umweltschutzes die Effektivitat der Umsetzung in das nationale Recht. Die Rechte und Pflichten mtissen sich - im Rahmen des Bestimmtheitsgebots - aus dem nationalen Recht ergeben; dieses mug insoweit transparant sein, nicht der Akt der Umsetzung selber. Umsetzungskontrolle durch die Kommission und den EuGH ausschlieglich nach formalen Kriterien mag auch dazu fiihren, dag das Erreichen der Richtlinie-Ziele in der Realitat verfehlt wird: "Verurteilt" wird unter umstanden die richtlinienzielkonforme Praxis, wahrend eine buchstabengetreue Umsetzung, die nur auf Papier steht, glanzend dasteht. Dem Aufbau eines Umweltinformationssystems der Gemeinschaft dient auch die zum 1-1-1994 endlich errichtete Europaische Umweltagentur und die Einfiihrung eines Europaischen Umweltinformations- und Umweltbeobachtungsnetzes. Weitere Aufgaben der Umweltagentur auf dem Gebiet der Oberwachung der Durchfiihrung der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften im Bereich der Umwelt sowie der Aufstellung von Kriterien zur Bewertung der Umweltvertraglichkeit und zur Oberprilfung der UVP-Richtlinie sind jedoch in Art. 20 der Errichtungs-Verortnung vorbehalten 4. Das weist ebenso wie die Evaluation der mitgliedstaatlichen Durchfilhrung von Umweltrichtlinien durch die Kommission in die richtige Richtung. Erforderlich ware aber dartiber hinausgehend die Schaffung von wissenschaftlichen Forschungs- und Beratungseinrichtungen, welche nicht nur die Organe der Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten zuverlassig fiber das Europa geltende Umweltrecht informieren, sondern auch die Prozesse eines konzeptionellen Vergleichs und einer Erarbeitung von gemeinsamen Konzepten organisieren konnten. Dadurch liege sich auch eine Verbesserung der Qualitat der Rechtsakte der Gemeinschaft selber erreichen, deren gegenwartige Schwachen vielfach Umsetzungs- und Vollzugsprobleme zur Folge haben. Denn nur dann wird die Gemeinschaft fur weitere Schritte einer Europaisierung des Umweltrechts wie des Verwaltungsrechts insgesamt die Alczeptanz finden, auf die sie und ihre Organe noch starker als em n Bundesstaat angewiesen sind. Frankrijk
Christophe Pecnardwrote the article "New European procedures for the authorisation and supervision of drugs designed for human use: a single market for medicines?" (Revue de droit des affaires internatio-
nales = International Business Law Journal 1994, pp. 115-126). The abundance of regulations in the field of harmonization of laws regarding marketing of medicines and the problems of harmonization, are partly explained by the following:
Verordening nr. 1210/90 inzake de oprichting van een Europees Milieuagentschap, Pb. No. L 120/1 van 11-05-1990.
1. the pharmaceutical industry has to ensure that investments remain profitable; 2. the cost of pharmaceuticals has traditionally been borne by social security funds; 3. public authorities were therefore led to regulate the cost of medicines. It is nevertheless surprising that the subject matter with which this new legal mechanism (i.e., the Regulation of 22 July 1993 5 and the three Directives of 14 June 1993 6) is concerned, medical drugs, is still not clearly and precisely defined. Such clarification would enable certain situations to be excluded from the areas covered by these rules, or, on the contrary, to reduce the number of products subject to the rigorous demands of the system. Christopher Pollmann - Faculte de droit de Montpellier - ( 'Determination et Dominance du Droit, Allocation supplementaire francaise devant la Cour de Justice"in Cahiers de Droit Europeen 1991, pp. 354-388). En ce qui concerne
l'affaire Biason et Giletti, il a ecrit cet article. Le systeme juridique de la Communaute europeenne est dune nature intermediaire entre le droit international et le droit interne: il est plus contraignant que le premier, mais il nest pas encore aussi ancre dans la societe que le second. Le choix du langage et du raisonnement semble jouer un role tres limite dans la naissance, evolution et l'issue des litiges. Et pourtant, il tient une place centrale dans la mise en forme de cc contentieux. En effet, les differentes techniques de raisonnement traitent les normes juridiques de telle sorte que toutes ces paroles et les decisions concretes qui en sont &dunes se presentent de fawn coherente, logique et rationnelle; elles apparaissent ainsi comme Yemanation directe d'une pretendue volonte et rationalite legislatives. Id, les techniques mises en oeuvre dans cette optique sont notamment la deduction pour contraindre, l'argumentation pour persuader et le raisonnement par le silence pour dissimuler. Elles exploitent les inevitables lacunes et le caractere vague des textes, omettent ou diminent des aspects contradictoires et introduisent, plus ou moms subtilement, des considerations extra-textuelles. S'y ajoutent des effets catalytiques dont les plus notables permettent a la Cour de Justice de mieux asseoir l'appartenance de l'allocation supplementaire au reglement 1408171, une fois par une concession gratuite, une autre fois en faisant ressortir in fonction de securite sociale de l'allocation. Agnes Gander- Docteur en droit, Faculte d'Orleans - a ecrit Farticle "Le Conseil d'Etat francais et les actes "hors nomenclature" de la Communaute e uropdenne"
(RIDE 1995, pp. 23-37). Elle note que la richesse du droit communautaire n'a plus A etre reconnue ni consacree: les chiffres sont clairs. On peut, sans trap se tromper, parler de profusion. L'application dans le droit interne de cheque Etat membre de la Communaute n'en est que plus difficile. Ce simple constat souleve plusieurs sujets d'inquietude dont nous fait part la plus haute juri diction administrative franeaise. Rile retient en particulier le cas des actes "innommes", cette qualification resultant de cc qu'ils ne
5 Council Regulation (EEC) No. 2309/93, OJ No. L 214/1 of 24-08-1993.
6 Council Directives 93/39/EEC. 93/40/EEC and 93/41/EEC, al No. L 214/22.31 and 40 of 24-08-1993.
sont pas "prevus dans le Traite de Rome". L'utilisation presque intensive de ce type d'actes par les institutions communautaires conduit A s'interroger sur ses causes. De plus, la difference de terminologie employee par les Traites fondateurs des Communautes et par les institutions pose probleme, tant au niveau national qu'a l'echelon europeen. Deja. en 1967, le Parlement europeen s'inquietait de voir le Conseil adopter des actes sans respecter les formalites prevues par les Traites constitutifs des Communaute's. Ii ne s'agit donc pas d'un probleme recent mais d'une pratique devenue habituelle. Le premier probleme qui se pose a trait A l'intitule general attribue A l'ensemble de ces actes non prevus par l'article 189 du Traite du Rome, revu et corrige par le Traite d'Union europeenne: l'expression "hors nomenclature" presente l'avantage de generaliser la controverse qu'ils suscitent. Des adjectifs varies ont aussi ete employes par les auteurs. Des actes "innommes" aux actes "atypiques", il est difficile d'apprecier la difference et surtout de l'appliquer aux actes concernes. La seconde question, soulevee par le Conseil d'Etat, concerne la proliferation de ces actes "hors nomenclature". Dans son rapport annuel, il souligne en particulier la profusion des "resolutions" du Conseil ainsi que des "communications" de la Commission: les premieres, frequentes des 1980, se multiplient par la suite jusqu'a 20 A 30 par an. Les secondes demeurent exceptionnelles jusqu'en 1986; depuis, la Commission en produit environ 91 chaque annee, jusqu'A 230 en 1990! Dans le cadre de son rapport annuel, le Conseil d'Etat constate une diversite d'actes innommes, tant au niveau de leurs auteurs que des denominations choisies par ces derniers. Toutefois, dans les exemples qu'il cite et qui seront repris ulterieurement, ce sont surtout des "resolutions" et des "declarations" du Conseil europeen qui sont en cause. L'existence et plus encore la portee de ces actes, tant au regard de la hierarchie des normes communautaires que vis-à-vis du droit interne des Etats membres, sont donc susceptibles de soulever des difficultes. Ces actes atypiques voient ainsi leur inter& confirme et renouvele par le Conseil d'Etat, inquiet de voir ces actes proliferer en droit communautaire, et en merne temps, soucieux d'en constater les effets nefastes sur les autorites nationales. Ces dernieres ne pouvant s'appuyer sur des textes precisement qualifies juridiquement, l'application qui en est faite se revele approximative. Le Conseil d'Etat recommande donc la redefinition des actes "innommes" par les Communautes. Dans son rapport annuel, le Conseil d'Etat propose de mieux encadrer A l'ave nir la progression, un peu desordonnee, de ce droit europeen naturellement conquerant, puisque les traites originaires devraient suffire a eux seuls. Cette solution, adoptee pour les actes hors nomenclature, ne peut cependant pas faire fi des habitudes institutionnelles, qui ont trouve leur utilite dans le temps. Comme moindre mal, le legislateur europeen pourrait prevoir dans les textes de reference la possibilite pour les institutions de prendre des actes que l'on dit actuellement "hors nomenclature", pour, justement, les faire rentrer dans
la nomenclature officielle. Seraient explicites la denomination, le contenu et les effets de droit de cette nouvelle categorie: les "programmes" du Conseil que les "communications" de la Commission ayant fait leur preuve dans la construction de l'Europe, leur inscription definitive dans le droit communautaire n'en diminuerait pas l'usage ni la portoe. Au contraire, les destinataires pourraient s'en pitaloir tant au regard des objectifs qu'ils poursuivent individuellement que vis-a-vis de l'avenir de l'Europe, de maniere plus generale. En outre, puisque la Cour de Justice utilise les memes caracteristiques propres aux actes pris au sens de l' article 189, notamment la production d'effets de droit, pour (Winn les actes "hors nomenclature", les introduire formellement dans le droit communautaire leur apporterait la consecration finale, necessaire a leur existence reelle. Outre la simplification de la tache de la juridiction europeenne, les usagers pourraient aussi en profiter. Exaucant les vceux du Conseil d'Etat, le Traite de Maastricht aurait ainsi pu clarifier la profusion des names communautaires aux effets juridiques souvent imprecis. Un encadrement plus strict du droit communautaire n'a donc pas de raison d'être dans le contexte jurisprudentiel de la Cour, puisque cette derniere ne fait pas de difference de traitement entre les actes adoptes par les institutions europeennes. D'autre part, s'il ne fait aucun doute que les institutions ont abondamment utilise la technique des actes innommes depuis que les traites leur ont donne les comp& tences pour "legiferer", la plainte formulee par le Conseil d'Etat ne peut guere non plus trouver d'echos aupres d'elles: le procede de l'acte innomme est devenu trop courant pour qu'une juridiction nationale puisse s'interposer et demander ace que les institutions communautaires cessent den emettre. L'une des causes avancees precedemment, est la recherche de la simplicite et de la facilite d'adoption. Une deuxieme raison se trouve dans la nature des actions que les institutions, le Conseil et la Commission en particulier, souhaitent favoriser. Par le biais de ces actes dont les Traites, s'ils ne les prevalent pas expficitement, n'interdisent pas non plus l'adoption, les institutions peuvent se permettre d'exprimer leurs opinions dans les domaines relevant de la competence de la Communaute europeenne et apporteront ainsi des precisions complementaires importantes a la realisation des objectifs poursuivis. En se gardant la possibilite de creer des regles non contraignantes, pour autant, les institutions s'en remettent au jugement final de la Cour de Justice. L'utilite des actes "hors nomenclature" de la Communaute europeenne ayant fait ses preuves, la Cour ne prevoyant pas de tests particuliers pour ces actes, les administrations nationales reconnaissant ces derniers, le risque qu'ils engendrent nest pas aussi dangereux que le fait croire le Conseil d'Etat. Delegation du Senat pour l'Union europeenne ("La Reforme de 1996 des institutions de l'Union europeenne"in Les rapports du Senat 1994-1995, no. 224, Tome 1).
Un des objectifs de la conference est la question de la mise en place dune hierarchie entre les differentes categories d'actes communautaires (cette question de la distinction, au sein du droit communautaire, entre regles generales et mesures
d'execution, met en jeu le partage des competences entre le Conseil et le Parlement Europeen, pour la definition des regles generales, ainsi qu'entre le Conseil et la Commission, pour la definition des mesures d'execution). L'ambiguIte du role du Parlement Europeen tient egalement a des lacunes du trait& en outre: en l'absence d'une hierarchie des normes communautaires, la plupart des textes soumis au Parlement Europeen relevent, si ion applique la classification francaise, du domaine reglementaire (et souvent plus de l'arrete que de decret). Conseil d'Etat ("Rapport public 1992", Etudes et Documents no. 44, pp. 15-66). Italie
Francesco Maria di Majo ("Potere della commissione di colmare un vuotonormativo in caso di carenza del consiglio"in Diritto Comunitario 1994, pp. 13-32). Er is een systeem van "benoemde bevoegdheden": de EG-instellingen hebben slechts de bevoegdheden die uitdrukkelijk zijn toegekend. Er is een principe van evenwicht tussen de instellingen. Dit principe sluit op het eerste gezicht uit dat de ene EG-instelling taken van de andere overneemt. De praktijk is echter dat de Commissie soms aan regelgeving doet op het terrein van de Raad wanneer deze in gebreke blijft. Er dienen garanties te komen dat dit niet uit de hand loopt. Het evenwicht tussen de EG-instellingen moet gehandhaafd blijven. Oostenrijk
SAMENVATTING "WEIEBUCH DER BUNDESREGIERUNG", BUNDESREGIERUNG 1994b, pp. 116-126. Spanje
D. Luis Gonzalez Vague- Jefe de Division, DirecciOn General XV - ("La reforma del derecho alimentario comunitario : el libro verde sobre la legislacian alimentaria"in Comunidad Europea 1995, pp. 35-41). Gezien het belang van consolidatie van wetgeving in het algemeen, moet het initiatief worden toegejuicht om te komen tot een algemene richtlijn op het gebied van levensmiddelen, ter codificatie van de afzonderlijke richtlijnen op dit terrein van de afgelopen dertig jaar. Wellicht zou deze algemene richtlijn voorafgegaan moeten worden door een breed debat over de vast te stellen maatregelen, bijvoorbeeld in de vorm van een Groenboek. Dit zou de transparantie zeer ten goede komen. Verenigd Koninkrijk
Elizabeth Macdonald - Lecturer in Law, University of Wales, Aberystwyth - ("Mapping the Unfair Contract Terms Act 1977 and the Directive on Unfair Terms in Consumer Contracts" in Journal of Business Law 1994, pp. 441462) observes that difficulties might arise in the application of the Directive on unfair terms in consumer contracts 'because of the lack of definition; also problems may appear in determining the scope of the
7
directive because of absence of the terms which are not to be subjec-
21-04-1995.
Directive 93/13/EEC, OJ No. L 95/29 of
ted to the so-called fairness test. Ms Macdonald just observes that problems might arise, she does not present solutions as to whether and how the EU institutions can solve this problem of poorly drafted texts; of quality of EU legislation.
The British Banker's Association, an influential organisation in the United Kingdom, which represents all the major British banks - from more than 60 countries - has written a paper about the "Governmental EC Scrutiny Exercise"-paper
(29th March 1993) in which the Association complains about the process of formulation and implementation of EU legislation and about the way regulations and directives are often drafted in a form that makes them obscure and impenetrable. The British Banker's Association comes up with some solutions. The Association urges the Commission to publish comprehensive article-by-article and recital-by-recital explanatory memoranda in straightforward language to accompany all draft and final legislation, in order to make the legislation less vague and more understandable. Furthermore, they recommend to the Commission to publish a summary of all consultations which have been held, together with a commentary. Also the Banker's Association likes to see the UK Parliament play a greater role in the consideration of proposed legislation and the UK negotiating stance. In short the Association considers that there is a need for fuller consultation, better drafting, improved domestic scrutiny and less rushed deliberations. The openness of the Commission officials before the publication of proposed legislation in the banking branch is considered by and large a good thing by the Association. Furthermore, they welcome the Commission's recent initiative to improve the consultative process, as outlined in the paper "Increased transparency in the work of the Commission".' In the banking branch the quality of EU legislation does play a part and the British Banker's Association is keenly interested in improving the process of developing and implementing EU law.
Lord Slynn of Hadley - former Advocate General and Judge at the Court of Justice ("Looking at European Community texts" in The Statute Law Review 1993, pp. 1227) also stresses the need for consolidation.
The Select Committee on European Legislation (24th report of the House of Commons, session 1994-95, pp x r rr The Select Committee on European Legislation (24th report of the House of Commons, session 1994-95, pp.
rrx- irricii
0.
The Select Committee on the European Communities (2Ith report of the House of Lords, session 1994-95, 1996 Inter-Governmental Conference, p. 74) and for further commentary about this issue we refer to the "Correspondence with Ministers" (House of Lords, session 1993-94, 15th Report, pp. 22-23).
8 al No. C 63/8 of 05-03-1993.
3
EFFICIENCY, EFFECTIVITEIT C.Q. DOELMATIGHEID
Denemarken
Ruth Nielsen - Lektor, Institut for Erhvervsret, Handelshojskolen, Kobenhavn - & Kirsten Precht Handels- og Kontorfunktionrernes Forbund i Danmark - ("Procesret of ligelon - nye EF-krav til dansk ret" in Ugeskrift for Retsvwsen 1990, pp. 252-260) bespreken het Danfoss-arrest 9 dat het effectiviteitsbeginsel in artikel 6 van de Richtlijn gelijke beloning tot onderwerp had. Het artikel onderzoekt naar aanleiding van het arrest de verhouding tussen EG-recht en Deens recht met betrelcking tot de bewijslastverdeling; en voorts welke waarde als rechtsbron het arrest heeft in het Deense recht. Tenslotte wordt onderzocht of de regel van de bewijslastverdeling, die het Hof van Justitie hanteert, noopt tot wijziging van het Deense recht met betrekking tot gelijke behandeling en gelijke beloning. Jens Kristiansen - Det Retsvidenskabelige Institut, Kobenhavns Universitet ("EF's sociale dimension i praksis" in Ugeskrift for Retsvwsen 1992, pp. 320-326) bespreekt het sociaal beleid en in het bijzonder het Sociaal Handvest van de EG. Betoogd wordt dat door het feit dat dit handvest soft law is, de uitvoering ervan tot problemen kan leiden. Richtlijn 91/533/EEG ", die is aangenomen ter (gedeeltelijke) uitvoering van het handvest illustreert de problemen die samenhangen met de concrete uitvoering ervan. Tijdens de Raadsbehandeling van het voorstel werd betoogd dat deze ene arbeidsrechtelijke richtlijn niets anders oplevert dan dat arbeidswillekeur jegens loontrekkers zal moeten worden vastgelegd in een schriftelijke arbeidsovereenkomst. Michael H. Jensen - Afdelingen for Offentlig Ret, Aarhus Universitet ("Proportionalitetsprincippet i fotfatnungsretlig belysning"in Ugeskrift for Retsvaesen 1994, pp. 335-344) onderzoekt of het geldende bestuursrechtelijke evenredigheidsbeginsel ingrijpt in de grondwettelijk vastgelegde rechten. Verder wordt onderzocht welke betekenis het EG-rechtelijke proportionaliteitsbeginsel heeft voor de Deense wetgever. Geconcludeerd wordt dat dat beginsel gerespecteerd dient te worden. Lise Lyck - Copenhagen Business School - ("Introduction" in Lise
9 Zaak 109/88, Handels- og
Lyck (ed.), "Denmark and EC membership evaluated", p. xviii) states that Denmark is the only member country that has a special EC Committee under the Danish Parliament from which the Danish ministers have to have a mandate for decisions concerning the EC. At the same time, Denmark is the member state which has incorporated most of the EC directives into national laws.
Kontorforbundfunktionrernes Forbund i Danmark v. Dana Arbejdsgiverforening for Danfoss, arrest van 17 oktober 1989, Jurisprudentie HvJ (1989) P. 3199.
10
.. Richt* 75/117/EEG, Pb. No. L 45/19
van 19-02-1975.
Henning Sorensen & Ole Vaever - University of Copenhagen - ("State, society and democracy and the effect of the EC" in Lise Lyck (ed.),
11 Pb. No. L 288/32 van 18-10-1991.
"Denmark and EC membership evaluated", pp. 3-25). A major effect of Danish EC membership was the creation of the standing parliamentary EC Committee (Markedsudvalget) with the purpose of out-balancing the improved powersituation of the Parliament. One of the unique tasks of the staff [of the EC Committee] is to write down the negotiations in the EC Committee and not only its decisions. At the beginning of Danish EC membership, the parliament burdened the government with two obligations: to inform the parliament and, more precisely, its EC Committee, on the agenda and policy of the Council; and, in specific cases, to follow the instructions of this EC Committee on how to vote in the Council before essential decisions were made. Therefore, in contrast to the negotiation position of the ministers of other EC Member States, the Danish minister may be given a limited mandate of bargaining compared with that of his colleagues. First, the Danish parliament wants to be the "watchdog for democracy" on behalf of the population. Therefore, at the national level, it wants to create a basis for debate and thereby protect minority groups inside and outside parliament, and on the whole make the work of the EC institutions more open. Second, parliament sees itself as a "watchdog for democracy" at the international or EC level on behalf of the national interest. It feels obliged to take care of a "proper representation" of the Danish interest by the government at the EC Council meetings. Finally, the possibility of each country to influence decisions made in the EC rests first and foremost on the shoulders of civil servants, who have taken part in forming the directives. This means that experts gain a stronger position compared to that of politicians and that they may play a more crucial role in foreign policy than before. As a concluding remark, it can be mentioned that the EC Committee, formerly much criticized as an obstacle to an effective decision-making process in the Council, has in 1990 been praised by Jacques Delors, Chairman of the EC Commission, as an example for other EC countries to follow. The increase in numbers of experts and staff members may be regarded as a loss. This is felt not only by the parliament, because of its bureaucratization, but also by the Foreign Office, in particular, and the administration, in general, since it costs money and time and results in lack of efficiency. However, it forms, on the bottom line, the conditions necessary for democracy. The direct influence on Danish laws of the EC is, of course, more difficult to trace. However, it is widely recognized that some laws - on cooperations, on consumer protection and on the finance sector - have been improved in sub stance and clarity thanks to EC influence. Niels Jorgen Nehring- Prime Minister's Department - ("Parliamentary control of the executive" in Lise Lyck (ed.), "Denmark and EC membership evaluated",
pp. 77-81) states that the fact that Denmark is one of the smaller Member
States might also challenge Denmark's policy vis-à-vis the Community in terms of quality. According to him there is no doubt that the major countries, simply by virtue of their political weight, enjoy a larger degree of latitude in the negotiating process. The smaller countries should therefore seek to counterbalance this phenomenon. One of the ways to do it would be to introduce a larger element of consistency and internal logic into the national policies towards the Community. The dialogue between the government and the Folketing, taking place in the parliamentary EC Committee, seeks to fulfil this purpose. Lars Olsen - Journalist - ("Embedsmeend far magten"in Politiken d.d. 17-01-1996) houdt een kort interview met Ove Fich, voorzitter van het EU-Comite bij het Deense parlement. Het blijkt dat 85% van alle voorstellen voor richtlijnen administratief wordt afgehandeld, d.w.z. dat het Deense EU-Comite een mandaat aan de minister geeft om de afsluitende onderhandelingen in de EU te voeren; slechts 15% wordt besproken door het parlement. Het wordt als een probleem ervaren dater hierdoor geen formele bekendmaking van de voorstellen is. 12 Peter Pagh - Advokat - ("Farlige stoffer og EF-retten"in Ugeskrift for Retsvwsen 1991, pp. 353-362) belcritiseert het gebruik van verschillende rechtsbases in de diverse richtlijnen m.b.t. chemische stoffen en pesticiden (art. 43, landbouw, en art. 100A, harmonisatie van wetgeving). Leif Gronning-Nielsen - Landsdommer - ("Prcejudicielle forelceggelser for EFdomstolen", in Ugeskrift for Retsvwsen 1992, pp. 337-340). De Deense rechterlijke instanties leggen relatief weinig prejudiciele vragen voor aan het Hof van Justitie (27 in de jaren 1973-1991). Dit heeft te malcen met de Deense rechterlijke organisatie: zaken moeten eerst worden voorgelegd aan een conciliatie-commissie of administratief orgaan, en alleen de werkelijk onoplosbare gedingen komen daarna voor de rechter. Zodoende komen slechts weinig zalcen met een EG-rechtelijke invalshoek voor het Hof. Claus Gulmann - Advokat - en Jens Fejo - Professor, Handelshojskolen Kobenhavn - ("Nye EF-regler og -domme i 1990"in Ugeslcrift for Retsvwsen 1991, pp. 445-456) menen dat verscheidene Lid-Staten en in het bijzonder Denemarken, het gerechtvaardigd zouden vinden om sancties voor overtreders van EG-regels geheel te incorporeren in het nationale strafrecht. Christen Boyce Jacobsen - Afdelingschef - ("Subsidiaritetsbegrebet i EF-retten"in Ugelcrift for Retsvwsen 1992, pp. 341-345) wijst erop dat bij de totstandlcoming van EG-regelgeving politieke compromissen vaak de voorkeur krijgen boven beleidsafstemming. Of het subsidiariteitsbeginsel in de praktijk zal werken, hangt ervan af of de Lid-Staten bij de onderhandelingen in
12 Kennelijk wordt bedoeld: op dezelfde
de Raad wezenlijk bereid zijn om van verdere toename van de EG-
wijze als voorstellen voor Deense nationa-
regelgeving en harmonisatie af te zien.
le wetgeving bekend gemaakt worden.
Jan-Erik Svensson - Adyokat - ("Radet - Nu og i Unionen"in Revision & regnskabsvwsen 1992, pp. 32-35). De rol van de Raad, in het bijzonder die van de Europese Raad, werd door het Unie-verdrag versterkt en ten fundamente kan deze inderdaad beschouwd worden als in overeenstemming te zijn met het subsidiariteitsbeginsel. In het Deense regeringsmemorandum van 4 oktober 1990 over de EG werd veel gewicht gehecht aan de versterldng van het democratiseringsproces en werd aanbevolen Um de stemming met gekwalificeerde meerderheid in te voeren op gebieden van milieubescherming en arbeidsmarktbeleid, met de bedoeling de vaststelling van hogere minimumnormen veilig te stellen. De regering wenste dat er een besluitvormingsstructuur zou worden geschapen waar de Raad als "eenheidsforum" centraal zou komen te staan, zowel voor wat algemene onderwerpen aangaat, als voor Europeesrechtelijke vragen, en stelde dat zulks de Europese politieke samenwerking zou bevorderen en tegelfikertild het huidige evenwicht tussen de EG-instellingen zou bewaren.
Agence Europe No. 5852 of 06-11-1992, pp. 15-16, "Memorandum from the Danish Industry on priorities". The Confederation of Danish Industries, Dansk lndustri, sets out in a memorandum the most important fields in which it recommends special efforts should be made. Dansk Industri recommends, for example, measures which would enable European companies to take advantage of the benefits offered by the single market and the EEA which come into force on 1 January 1993. But on the other hand, Dansk Inclustri is against Community regulations which would impose additional charges on companies. Here are some broad lines of the Danish memorandum. Dansk Industri suggests revising the working methods and priorities that the Community has been adhering to so far. It warns against the dangers of fragmenting the single market through initiatives by Member States. Furthermore, the Industry is in favour of the principle of subsidiarity, but stresses that, for the application of the single market, harmonised economic legislation should be as uniform as possible. National implementation of EC directives should be made directly accessible to companies in databases with EC legislation. The Dansk Industri also warns against extensive decentralisation. The Commission's tasks in these areas should under no circumstances be delegated to parties who do not have a direct own interest in carrying out effective and equitable surveillance. Member States should not have the sole responsibility of checking on themselves. The Council should be ready to strengthen the Commission's resources for handling this task of surveillance. Finally, the EC directives pose problems on the Danish labour market in areas which are subject to collective agreements in Denmark, especially working time. It is essential that the social partners are involved in the decision-making process as early as possible, both at EC level and in Denmark.
Nils Kjellegaard Jensen, Keire Monsted & Klaus Ewald Madsen - Advokaten ("Kollektiv overenskomst som (egnet) middel til implementering af EF-direktiver inden for social- og arbejdsmarkedspolitikken"in Ugeskrift for Retsvaesen 1995, pp. 337-346) pleiten voor het uitvoeren van sociaal- en arbeidsrechtelijke richtlijnen in de nationale rechtsorde d.m.v. collectieve arbeidsovereenkomsten. Deze collectieve arbeidsovereenkomsten moeten openbaar zijn opdat de controle-mogelijkheden van de Europese Commissie niet worden gefrustreerd. Eveneens is, volgens de schrijvers, het subsidiariteitsbeginsel ermee gediend wanneer de Lid-Staten een grotere vrijheid ten aanzien van de keuze van het rechtsmiddel bij nationale uitvoering zou worden toegekend. Vagn Greve- Professor, Copenhagen Business School - ("Rapports pour le XV Congres de la FIDE, Volume II") states that in his opinion the Denmark through
many years has had a very good record with regard to its fulfilment of international duties. Therefore, the impact of any special system of sanctions for the non-implementation of directives would probably be extremely marginal. Per Walsoe - Advokat - ("Om EF-direktivers direkte anvendelighed offorrang for dansk lovgivning"in Ugeskrift for Retsvwsen 1991, pp. 17-24) bespreekt het
arrest van de Hojesteret No. U89.372H. Het ging hierbij om het vraagstuk van de directe werking van EG-richtlijnen en de vraag of daaraan voorrang moet worden gegeven boven eventuele nationale Deense wetgeving. In het onderhavige geval brak de Hojesteret met het EG-rechtelijke beginsel van voorrang van EG-wetgeving en kende de Deense wet de sterkste rechtsgeldigheid toe. Ole Krarup - Professor - ("EF arbejdsret: integration eller disintegration?"in Ugeskrift for Retsvwsen (1993) pp. 153-158) bespreekt het boek van Ruth Nielsen, "Arbejdsgiverens ledelsesret i EF-retlig belysning: studier i EF-rettens integration i Dansk arbejdsret". Gewezen wordt op de wenselijkheid om aan de ene kant de individuele contractsvrijheid (tussen werkgevers en werknemers) en aan de andere kant het algemene EG-rechtelijk discriminatieverbod en de EG-rechtelijke beginselen van proportionaliteit, rechtszekerheid en effectiviteit te respecteren. Als oplossing wordt aangedragen het sluiten van arbeidsovereenkomsten met inachtneming van EG-rechtelijke regels. Dit past goed binnen de soft lawideologie.
Ook Ole Lando - emeritus hoogleraar, Copenhagen Business School ("Principles of European contract law: an alternative to or a precursor of European legislation?"inAmerican Journal of Comparative Law 1992, pp. 573-
585) spreekt zich uit voor het gebruik van soft law, i.c. aanbevelingen als begin van harmonisatie van Europees verbintenissenrecht. Jens Peter Christensen - Institut for Offentlig Recht, Aarhus Universitet -
("Debatten om grundlomscendrung forfatningsretlig belysning" in Ugeskrift for Retsvwsen 1993, pp. 1-12) bespreekt het debat over de grondwetswijziging als gevolg van aktuele constitutionele problemen betreffende het samenspel van regering en parlement. Bepaalde grondwettellijke problemen, namelijk die met betrekking tot de parlementaire controle over de EG-politiek, de effectiviwit van ministeriele aansprakelfficheid en verbetering van de parlementaire juridische raadgeving dringen zich hierbij op. Europe Document No. 1806 of 05-11-1992, pp. 1-5, "Denmark in Europe."
Duitsland Schafer- Professor in Maastricht - Icritisiert der RechtsangleichungsmaBnahmen der Gemeinschaften (DEW 1991, p.265). daB das in der Rechtsvereinheitlichung liegende Rechtsetzungsziel oftmals durch den kompromffihaften Charakter des Gesetzgebungsverfahren ebenso verfehlt werde, wie durch zu unprazise Vorgaben, die dem nationalen Transpositions gesetzgeber einen zu groBen Umsetzungsspielraum belieRen. Die tiler angesprochene Frage ist in einem engen Zusammenhang mit dem Effizienzaspekt und dem Problem der Anwendbarkeit der Vorschriften (so.) zu beantworten, denn neben der Wahl der richtigen Rechtsgrundlage und Rechtsaktform ist die korrekte Umsetzung von wesentlicher Bedeutung far die tatsachliche Effizienz des (gegebenfalls umzusetzenden) Gemeinschaftsrechts. Mit Buick auf die Umsetzung gemeinschaftsrechtlicher Vorgaben ist ails der Literatur die Aussage zu zitieren, die Integration sei erst dann wirldich vollendet, wenn Juristen das Gemeinschaftsrecht ebenso selbstverstandlich anwenden wie innerstaatliches Recht (vergl. Michael Nettesheim,"Auslegung und Fortbildung nationalen Rechts im Lichte des Gemeinschaftsrechts"in AOR 1994, p.261). Zwei unterschiedliche Ursachen nicht erfolgter Umsetzung erkennen Siedentopfund Hauschild (DEW 1990, pp. 445 en 451): einerseits innerstaatliche Verfahrensschwierigkeiten, andererseits Grande, die sich aus dem Regelungsgehalt der Richtlinie selbst ergaben und die wegen fehlender Kongruenz zu bereits vorhandenem innerstaatlichen Recht oder sonstigem mangelden Interesses eine (fristgerechte) Umsetzung unmeglich machten. Far die Umsetzung verlangen sie, daB diese in einer solchen Weise erfolgen masse, daB die durch die Richtlinie Begfinstigten auch Kenntnis von ihren Rechten erlangen Iffinnten. Daher gentige eine bloge Verwaltungspraxis zur Umsetzung nicht. In seinem Beitrag "Die Richtlinie der EG - ohne Richtung, ohne Linie?" (Europarecht 1993, pp. 1 en 5) hebt Hi/fhervor, dal3 die Umsetzung einer Richtlinienbestimmung in nationales Recht in einer ftir den Rechtsunterworfenen eindeutigen Weise geschehen masse, damit dieser tiber die aktuelle Rechtslage informiert sei (S. 12). Dieses fahre (zu recht) dazu, daB
es nicht dem Mitgliedstaat vollig frei gestellt sei, auf welche Weise er eine allfallige Richtlinienbestimmung umsetze. In diesem Zusammenhang sei auch auf den Umstand hinzuweisen, dag, die groge Zahl von Richtlinien und deren knappe Umsetzungsfrist dazu fahren ktinne, &Li. das mitgliedstaatliche Parlament die notwendige Transformation in innerstaatliches Recht nur mit Hilfe von Ermachtigungsgesetzen "en bloque" vollziehen kiinne, wie dieses etwa in Italien bereits mehrfach der Fall gewesen sei. Dieselbe "Oberforderung" von Gesetzgebungsinstanzen konstatiert Hilf auch mit Blick auf die Oberwachungsfunktion der Kommission bei der Umsetzung von Richtlinien, die ebenfalls angesichts der Rifle von Rechtsakten allenfalls eine sehr beschrankte Oberprafung vornehmen konne. Schafer (Day 1991, pp. 261-271) weist auf den positiven Effekt der Komitologie im Rechtsetzungsverfahren hin: In den zur Kooperation zwischen Rat und Kommission eingesetzten Ausschassen nahmen far den Rat erfahrene Beamte aus den Mitgliedstaaten, die oftmals auch schon an der Ausarbeitung der Rechtsakte beteiligt gewesen seien, und die aufgrund ihrer haufig langjahrigen Erfahrung eine gewissen Routine bei der Umsetzung von Gemeinschaftrecht erworben fatten. Diese Politikverflechtung auf europaischer Ebene sei nach Ansicht Schafers far das europaische Regierungssystem sehr charakteristisch. Andererseits fahre die Tatigkeit dieser Gremien wieder zu einem erheblichen Verlust an Transparenz, da sie unter Ausschlug der Offentlichkeit tagen warden und ebenso zu einem weiteren Demokratieverlust auf EG-Ebene, da die Tatigkeit der Ausschasse zu einer Ausschaltung des Parlamentes ffihre. Nach Ansicht des Verf. "weig [niemand] so richtig, wie grog ihre Anzahl ist, wann sie sich treffen, wie oft sie sich treffen und welche Entscheidungen sie fallen. Sie entscheiden ohne jede Form demokratischer und parlamentarischer Kontrolle. Ihre Aktivitaten tragen zu der fehlenden Durchschaubarkeit und demokratischen Kontrolle bei der EG-Rechtsanwendung bei". Schafer (Day 1991, pp. 261-271) vermutete vor der Konferenz von Maastricht, dag die Gemeinschaft mit der ihr 1991 zur Verffigung stehenden institutionellen Verfassung nicht in der Lage sein werde, den durch die Verwirklichung des Binnenmarktes hervorgerufenen Machtzuwachs effizient und effektiv zu verkraften und die erforderliche demokratische Legitimation nachzuweisen. Weiter zitierte der Vert den Bericht einer von der Bertelsmann-Stiftung eingesetzten Arbeitsgruppe, wonach der Entscheidungsproza der Gemeinschaft em n solcher sei, der durch "Undurchschaubarkeit und einen Mangel an Zagigkeit, Zielgenauigkeit und Durchsetzungsfahigkeit" charakterisiert sei. Im folgenden thematisiert Schafer mehrere Deflzite der Gemeinschaften: Unter der Oberschrift "Effizienz" ki5nne man das "Kapazitatsdefizit" verorten, das zwar nicht ausschlieglich, aber zumindest auch die Rechtsetzung betreffe. Damit will der Autor die Fahigkeit der Institutionen ansprechen, rechtzeitig, effektiv und effizient auf die Herausforderungen, mit denen sie konfrontiert
sind, zu reagieren, und die von ihnen erwartete Leistungen zu erbringen. Dies liege an der nicht ausreichenden Anzahl von Personen, die zur Problembewaltigung notwendig waren, ebenso wie an den fehlenden erfor derlichen Kompetenzen und Vollmachten der Institutionen. Durch die Erweiterung der Gemeinschaftsmitgliedsstaaten und die Vertiefung der Integration glaubt der Autor die Effektivitatsgrenzen der EU (damals noch EG) tiberschritten zu sehen. Die strengen Artforderungen des Gerichtshofs an die Art der Umsetzung von Gemeinschaftsrecht ist in der verwaltungsrechtlichen Literatur bisweilen auf sehr scharfe Kritik gestoRen. Ausloser ist hier unter anderem die Rechtsprechung des Gerichtshofs zu den Umsetzungsanforderungen bei der S02-Richtlinie und der Luftbleigehaltsrichtlinie gewesen. Dadurch, dag der Gerichtshof die Umsetzung derartiger Vorgaben in das deutsche Umweltrecht mit Hilfe von "Technischen Anweisungen" (wie im deutschen Umweltverwaltungsrecht tiblich) als unzureichend verworfen hat, ist die Regelungs systematik deutschen Umweltrechts erheblich beeintrachtigt worden. Die in der Literatur erhobenen Vorwiirfe richten sich allerdings weniger gegen das Rechtsetzungsverfahren als solches, sondern gegen die Rechtsprechung des EuGH zur innerstaatlichen Umsetzung (vergl. nur Albrecht Weber- Professor in Osnabrack - "Zur Umsetzung von EG-Richtlinien im Umweltrecht"in Umwelt- und Planungsrecht 1992, pp. 5-9). Unter dem Begriff der Sanktion wurde hier die im EGV vorgesehene Maglichkeit zur Sanktionierung in Form eines Zwangsgeldes nach Art. 171 Abs 2 EGV verstanden. Dieser Problemlcreis wurde in der ausgewerteten Literatur allerdings nicht angesprochen. Einzig im Aufsatz von Hilf (Europarecht 1993, pp. 1, en 20) schreibt dieser, er halte eine solche Mafinahme far schwierig nachvollziehbar, ohne dafi er dieses naher ausfahrt. Zwar laEt sich auch der Rechtsprechung "Francovich" durchaus eine (mittel bare) Sanktion mitgliedstaatlichen Fehlverhaltens entnehmen, doch soil diese hier unberticksichtigt bleiben, da insoweit keine Beziige zum Rechtsetzungsverfahren als solchem bestehen. In der Literatur diese Abgrenzungsproblematik weniger auf eine entsprechende Entscheidung filr die eine oder andere Rechtsform im Rechtsetzungsverfahren zurtickgeftihrt werden, sondern eher auf die Rechtsprechung des EuGH zur unmittelbaren Wirkung von Richtlinien, die faktisch zu einer zum Teil kritisierten Annaherung der Richtlinienwirkungen an die von Verordnungen gefiihrt hat (vergl. z.B. Stefan Pieper - Wissenschaftlicher Mitarbeiter an der Universitat Munster - "Die Dire ktwirkung von Richtlinien der Europoischen Gemeinschaft"in DVBI 1990, pp. 684-688).
Versteht man Geeignetheit oder "Effizienz" auch im Hinblick auf die Schaffung eines tatsachlich einheitlich anwendbaren Angleichungsrechts, so ist nach Ansicht von Muller-Graff ("Gemeinschaftsrecht und Privatrecht" in NJW 1993, pp. 13-23) nach dem jeweils gewahlten Sekundarrechtsakt zu diffe renzieren: bei Verordnungen sei dieser naturgerna8 höher als im Falle von Richtlinien. Weiter fragt MUller-Graff vor diesem Hintergrund, auf welchen dieser Rechtsakte zweckmagigerweise zuruckzugreifen sei, wobei Verfasser insbesondere auf die Angleichungsschwierigkeiten im Bereich des Privatrechts hinweist. Bei der Privatrechtsangleichung sei die sachgerechte Wahl des Regelungsinstrumentes besonders problematisch. Geschehe eine solche Harmonisierung mit Hilfe einer Richtlinie, so musse diese angesichts der bei der Privatrechtsangleichung notwendigen Genauigkeit sehr detaillierte Regelungsvorgaben beinhalten, denn ansonsten konnten bei der Umsetzung von Richtlinienbestimmungen in innerstaatliches Recht derartig groge Divergenzen zwischen den unterschiedlichen mitgliedstaatlichen Umsetzungsgesetzen auftreten, daE em n Verfehlen des Angleichungsziels der Richtlinie insgesamt die Folge sein musse (vergl. hierzu auch dens., "Gemeinsames Privatrecht in der Europaischen Gemeinschaft: Ebenen und gemeinschaftsprivatrechtliche Grundfragen" in Festschrift ftir Bodo Borner,
Carl Heymanns-Verlag, Köln, 1992, pp. 303-343). Andererseits stelle eine zu genaue Richtlinienvorgabe den Transformationsgesetzgeber vor das Problem einer nachhaltigen Storung des out nationaler Ebene vorgefundenen Zivilrechtssystems (MUller-Graf, NJW 1993, p. 22, mit Beispielen far dieses Phanomen: etwa Einschichtungsschwierigkeiten der in der Richtlinie verwandten Begriffe in die mitgliedstaatliche Privatrechtsordnung; vergl. hierzu wiederum auch Muller-Graff, FS Borner, p. 337). Weitere nicht privatrechts spezifische Schwierigkeiten bei der Verwendung von Richtlinien zur Rechtsangleichung sieht Verfasser darin, dag der Normgeber auf Gemeinschaftsebene infolge des ebenfalls erforderlichen Umsetzungsaktes von seiner Verantwortung ffir das von ihm geschaffene Recht in unangemessener Weise entlastet werde. SchlieElich liege auch im Risiko einer fehlenden, zeitlich verzogerten oder einer mangelhaften Umsetzung der Richtlinienbestimmungen sowie in der Notwendigkeit einer dauerhaften Kontrolle der Umsetzung durch die Gemeinschaften em weiteres Effizienzhindernis. Angesichts dieses Befundes spricht sich MUller-Graff ffir die Verwendung von Verordnungen zur Privatrechtsangleichung aus, die zumindest einige der vorstehend beschriebenen Probleme beseitigen Iconnten, wobei auch hier freilich die Schwierigkeiten der Einpassung der Vorschriften in das nationale Recht vorhanden seien. Die bei der Schaffung einer Verordnung schwachere Beteiligung nationaler Rechtsetzungsinstanzen gegenilber der Rechtsetzung mit Hilfe von Richtlinien halt Verfasser angesichts der Detailgenauigkeit von Richtlinienbestimmungen ftir nicht sehr erheblich (FS Borner, p. 340).
Wegen der erkannten (und bekannten) Defizite von Richtlinie und Verordnung schlagt HiIf (Europarecht 1993, pp. 1 en 20) vor, dag eine weitere Rechtsetzungsform auf Gemeinschaftsebene eingeftihrt werden sollte: das vom Europaischen Parlament vorgelegte und von der Kommission ilbernommene - "Gemeinschafts(rahmen)gesetz". Einerseits wUrde hierdurch das Demolcratiedefizit zumindest teilweise behoben. Andererseits sollte dadurch, dag es sich urn em n Gesetz handelt, die Verbindlichkeit des Rechtsaktes schon bei dessen Verabschiedung auf europaischer Ebene sichergestellt werden, dennoch sollte zusatzlich eine Umsetzung der Vorgaben in innerstaatliches Recht erfolgen. Alternativ dazu stellt Verfasser die MOglichkeit einer zweiglei sigen Gesetzgebung auf Gemeinschaftsebene vor, die dadurch gekennzeichnet sei, daR parallel zu einer Richtlinie eine inhaltsgleiche Verordnung verabschie det werde, die dann in Kraft treten wfirde, wenn die Mitgliedstaaten die Richtlinie nicht oder nicht richtig umsetzten. Zudem sei auf mitgliedstaatlicher Ebene - wie etwa derzeit schon in Osterreich mfiglich - an eine Befugnis des Bundes zur Schaffung eines temporaren Ausfiihrungsgesetzes ffir den Fall zu denken, daR bei einer innerstaatlichen Umsetzungspflicht der staatlichen Untergliederungen (z.B. der Lander) diese der Umsetzung nicht oder nicht fristgerecht nachkommen (Devolution der Gesetzgebungskompetenz, vergl. p. 21). Auch dieses steigere die Effizienz des Gemeinschaftsrechts.
Sven Holscheidt - Mitarbeiter des Wissenschaftlichen Dienstes des Deutschen Bundestags - ("Parlamentarische Mitwirkung bei der europaischen
Rechtsetzung" in Kritische Vierteljahresschrift ffir Gesetzgebung und Rechtswissenschaft 1994, pp. 405-429) stellt in sehr kritischer Weise zur Beteiligung des Bundestages lest: "Bei der europaischen Gesetzgebung Mutt nach wie vor fast alles ohne den Bundestag". Weiter weist er im Zusammenhang mit der Darstellung der unterschiedlichen Ermachtigungsgrundlagen des EGV far Rechtssetzungsmagnahmen auf den unterschiedlich ausgestalteten Umfang der Parlamentsbeteiligung hin.
Der Umsetzungsprozeg von Gemeinschaftsrechtsakten wird auch von
Heinrich Siedentopfund Christoph Hauschild ("Euro paische Verwaltung and die Offentlichen Verwaltungen der Mitgliedstaaten" in Dolt 1990, pp. 445-455) mit BliCk auf den hierbei auftretenden Verlust an demolcratischen Beteiligungsrechten der mitgliedstaatlichen Parlamente in lcritischer Weise behandelt. Hierbei bemerken die Autoren indessen, dag auch die mitglied staatlichen Parlamente selbst den Integrationsprozeg eher mit einem stetig abnehmendem Interesse begleiten.
Schafer ("Die institutionelle Weiterentwicklung der Europaischen Gemeinschaft: Hberlegungen zu neuen Strukturen der EG-Institutionen" in DO/ 1991, pp. 261-271) geht mit einer Darstellung des Demokratiedefizits auf das
nach seiner Ansicht in der Literatur am meisten diskutierte Defizit der Gemeinschaften em, wobei auf den Umstand hinzuweisen ist, dag sein Beitrag vor dem Vertrag von Maastricht verfalk worden ist. Primar kritisiert der Autor hierbei die Unfahigkeit nationaler Parlamente zur Beeinflussung ihrer Regierungen in Europafragen - er qualifiziert das Demokratiedefizit als em n zur Zeit in erster Linie auf der Ebene der Mitgliedstaaten einzuordnendes Problem. Classen ("Europtiische Integration und dernokratische Legitinzation"in MR 1994, pp. 238-260) ist der Ansicht, es sei "nicht ganz unproblemtisch, da13 der Ministerrat als solcher - im Gegensatz zur Kommission - niemandem Rechenschaft" schulde. Indessen werde dieses Defizit durch die Rechtfertigungspflicht fur Rechtsakte der Gemeinschaften ebenso wieder aufgewogen (vergl. Art. 191 EGV), wie durch die Kontrollmoglichkeiten seitens mitgliedstaatlicher Parlamente. Insgesamt halt er aber die vorhandene Kompetenzverteilung und damit auch die demokratischen Beteiligungsrechte des Europaischen Parlaments und der mitgliedstaatlichen Parlamente flir "durchaus funktionsadaquat".
Im Rahmen der Frage nach der Effizienz der Gemeinschaftsgesetzgebung soil zudem knapp die Frage nach dem Subsidiaritatsprinzip gestellt werden. Fragen der Subsidiaritat wurden im Rahmen der Literaturauswertung nicht gesondert untersucht. Dennoch ist etwa Gert Nicolaysen - Professor in Hamburg - mit seinem Beitrag in der 1995 erschienen Gedachtnischrift fiir Eberhard Grabitz ("Notwendige Rechtsetzung - auch em n Beitrag zur Subsidiaritiit", pp. 469-482) zu zitieren, der auf den funktionalen Aspekt des Art. 3 b Abs. 2 EGV hinweist: Die Beachtung des Subsidiaritatsprinzips konne nach Ansicht Nicolaysens angesichts der begrenzten Rechtssetzungskapazitat zu einer sinnvollen Arbeitsteilung zwischen Gemeinschaft und Mitgliedstaaten fiihren, die eine Effizienzsteigerung bewirken Urine. Insoweit stelle das Subsidiaritatsprinzip einen Beitrag zur Steigerung der Gemeinschaftsrechtsqualitat dar. Hinsichtlich der Art. 235 EGV innewohnenden Problematik einer zu weitgehenden Ermachtigung der Gemeinschaften ist ebenfalls eine "Entschlieflung der Konferenz der Prtisidentinnen und Priisidenten der deutschen Landesparlamente zur Regierungskonferenz 1996 der Europtiischen Union"vom 8. 11.5. 1995 zu zitieren, die zu einer besseren Abgrenzung der Kompetenzen von Gemeinschaft und Mitgliedstaaten eine Streichung des Art. 235 verlangt (s. EntschlieRung, Abschnitt B. 2. lit c), da wegen der Weite der Generalklausel ansonsten das Handeln der Gemeinschaften nicht in einer rechtsstaatlich einwandfreien Weise berechenbar sei. Ernst-Ulrich Petersman, - Professor of law at the University of St. Gallen, legal
advisor in the German Ministry of Economic Affairs 1978-1981 - ("Proposals fora new constitution for the European Union: Buildingblocks for a constitutional theory and constitutional law of the EU"in CMLRev 1995, pp. 1123-1175).
Frankrijk
investigated
Pierre Roseren - Referendaire at the Court of Justice of the EC The application of Community law by French courts from 1982 to
1993" (CMLRev 1994, pp. 315-376). The Constitutional Council of France pointed out that implementation of the Economic and Monetary Union would require a single monetary and exchange policy which would deprive France of its own powers in an area involving the exercise of its sovereignty. Community law progressively pervades all areas of French law. As a consequence the consititution had to be amended to accommodate the Maastricht Treaty. The primacy both of primary Community law and secondary Community legislation over subsequent inconsistent statutes has been accepted by administrative courts. Although the Conseil d'Etat still refuses to admit that Community directives may be directly relied on in support of an action for the annulment of an individual administrative act. However, the principles laid down by implemented by
Dangevill"
Francovich" and
may offer a remedy where the French public authori-
ties fail to implement a directive within the time-limit. Also, the case law of the French courts shows a growing willingness to accept the authority of Community law in spite of a certain reluctance to send references for preliminary rulings and the existence of a certain number of decisions inconsistent with the judgments of the Court of Justice. In conclusion, it can be said that the period (1982-1993) under review has shown a significant progress in accommodation of Community law into French law.
Philippe Manin- Professeur a l'Université de Paris-I (Panthéon-Sorbonne), Chaire Jean Monnet Directeur du Centre d'Etude des Communautés européennes - a écrit Particle
"L'invocabilité des directives: Quelques interrogations"(RTDE
1990, pp. 669-
693). Aujourd'hui, la directive attire de nouveau l'attention en raison de sa qualité de source la plus importante du droit dérivé communautaire. En effet, l'objectif du marché interieur rend la directive toujours plus utile et nécessaire. Ce que Pon appelle, de plus en plus souvent, la "legislation" communautaire sera constituée principalement a l'horizon 1993, de directives, le reglement n'occupant qu'une place qualitativement importante, mais quantitativement marginate. Parallelement, il se vérifie que la vocation de la directive est de contraindre les Etats membres a réaliser des "harmonisations" du droit national dans des domai nes nombreux, varies et extrèmement techniques. Les autres fonctions que le Traité de Rome avait assignees 8 la directive apparaissent désuetes ou marginales. La directive devient donc banale et "honorable". Les difficultés paraissent surtout provenir des retards qui affectent la mise en ceuvre des directives par les Etats. Mais, en ce domaine, les r8gles sont claires et parfai -
13 Joined cases C-6/90 and C-9/90,
tement établies. Les nombreux arrêts que rend la Cour ala suite
Francovich and Bonifaci v. Italian Republic:
d'actions en manquement introduites par la Commission consti-
judgment of 19-11-1991. ECR (1991)1-5357.
tuent souvent d'intéressants cas d'esp8ce mais ne sont pas suscep tibles de provoquer des discussions mettant en cause le système
14 CAA Paris. Ass. Plea. 1July 1992, Rec.
juridique métne de la directive.
p. 558.
Ii n'en est pas de meme pour le probleme de "Finvocabilite", c'est-a-dire des conditions dans lesquelles une "personne juridique" - qu'elle soit physique ou morale, privee ou publique - peut, dans le cadre du systeme juridique national, se prevaloir de la directive dans ses rapports juridiques avec une autre personne. En apparence, toute l'invocabilite de la directive depend des regles qui gouvernent la theorie de l'effet direct. En realite, la directive est invocable au-dela et en dehors des conditions de l'effet direct. L'importance et l'utilite de cette invocabilite "simple" sont de plus en plus evidentes. La question d'une unification de la theorie de l'invocabilite - par abandon de la theorie de l'effet direct - doit donc 'etre posee. Dans une telle hypothese, le juge national n'aurait plus a se poser dewc types de question et, eventuellement, les poser a la Cour. Ii aurait seulement, en presence d'un justiciable invoquant une directive, a examiner le sens et la port& de la directive pour determiner si et dans quelle mesure les moyens que le requerant tire de celle-ci sont fondes ou non. Une telle unification constituerait une simplification, surtout pour le justiciable pour qui les subtilites de l'effet direct peuvent paraitre esoteriques. Neanmoins, l'abandon de la theorie de l'effet direct serait ressentie, aujourd'hui, comme une modification profonde de la jurisprudence. Elle pourrait susciter des critiques de deLix ordres: tout d'abord, qu'elle ne s'impose pas et qu'il n'y a aucune raison de changer ce qui est bien etabli; en second lieu, qu'elle aurait une incidence sur la nature de la directive au mepris des dispositions du traite GEE. De toutes les sources de droit communautaire, la directive est celle qui beneficie, aux termes de la jurisprudence de la Cour, de l'invocabilite la plus restreinte. Le maintien de cette restriction semble soulever de plus en plus de proble mes. Des lors, la question se pose de savoir si un abandon de ces restrictions se heurterait a deux types de difficultes: la determination des limites de l'invocabilite et le developpement des directives a effet horizontal "potentiel". L'examen des arrets montre que l'invocabilite restreinte est justifiee par un argument, mais - selon la doctrine - ii existerait une justification supplementake. II est clair que la limitation de l'invocabilite des directives au seul effet vertical dirige contre l'Etat cree une breche dans le principe de primaute. En effet, dans les litiges entre particuliers, le juge national se doit de ne pas accueillir les moyens fondes sur une application directe de la directive lorsque ceux-ci ne servent a mettre en cause que des dispositions "d'ordre prive" et, tout particulierement, les dispositions contractuelles. Une utilisation particulierement intensive de l'exception d'illegalite - en faisant valoir systematiquement que la disposition privee se fonde necessairement sur une disposition legale ou reglementaire contraire a une directive et donc inapplicable - pourrait attenuer cette consequence. Mais une telle methode, qui constitue, en tout etat de cause, une voie detournee et compliquee pour le justiciable, peut se heurter a des difficultes dues aux particularites des systemes juridiques nationaux.
Dans ses arrets initiaux relatifs A l'effet direct des actes de droit derive autres que les reglements, la Cour s'etait referee au principe de l'effet utile, en des termes laissant entendre qu'il devait etre utilise aussi loin et aussi longtemps qu'il n'entrerait pas en contradiction evidente avec le Trait& line semble pas, au benefice des observations qui precedent, que l'admission dune invocabilite plus large creerait une telle contradiction. La jurisprudence de la Cour reste marquee par le combat qu'elle a chl mener pour imposer la directive aux Etats et an juge interne. Dans le contexte du marche interieur marque A la fois par une integration renforcee et la place essentielle des directives, certains modes de raisonnement et certaines restrictions ne s'imposeront peut-etre plus. La responsabilite du "legislateur" communautaire, dans sa [Ache de reclacteur de directives, s'en trouvera vraisemblablement accrue. Conseil d'Etat ("Rapport Public 1992", Etudes et Documents no. 44, pp. 15-66). L'impression de foisonnement qui 'tulle de la multiplication des prescriptions communautaires se trouve encore amplifiee par trois facteurs qualitatifs: la complexite de l'imbrication des droits europeen et nationaux; revolution de la jurisprudence des Cours et des tribunaux appeles A se prononcer sur l'application des actes de la Communaute; et une certaine derive normative des institutions bnucelloises. Iln'empeche: parce que l'institution communautaire se superpose a d'autres institutions souveraines, et qu'elle nest pas une organisation internationale comme une autre, le probleme, faute d'avoir eta clairement pose, risque de devenir epineux; les actes atypiques - qui sont pour l'essentiel des "resolutions" du Conseil, des "communications" de la Commission, et des actes couramment baptises "beschliisse" - meme si leur impact reste difficile A mesurer, interferent en effet déjà, dans des conditions mal definies, avec le droit des Etats membres. Pour innommes qu'ils soient, ces actes ne sont donc pas anodins; et la multiplication de regles dont ni la nature ni la forme ne sont bien definies pent engendrer de regrettables confusions. Elle renforce surtout l'impression de profusion, et meme de luxuriance, que donne A l'observateur l'ensemble de cette production juridique qui se developpe dans toutes les directions. Pour revenir aux directives-cadres, il faudrait pouvoir au prealable garantir awc Etats membres un systeme efficace de contrOle de la transposition des testes et, A defaut, imposer une regle commune uniforme, verifier de maniere quasi instantanee que les regles nationales soient equivalentes. Or, A l'heure actuelle, U n'existe que dew( modes de contr .:51e: un controle quantitatif rapide, exerce par la Commission (nombre de directives transposees par chacun des Etats membres, et &Lis de transposition), et un controle qualitatif exerce a posteriori par la Cour de Justice, sur recours juridictionnel direct (de la Commission, le plus souvent) ou sur question prejudicielle. L'un est sommaire, l'autre inevitablement tardif. La directive- fleuve a donc de beaux jours devant elle ... Ainsi, qu'il s'agisse de subsidiarite ou "de retour aux directives
cadres", les solutions les plus seduisantes en apparence ne sont pas les plus operantes. Contre le foisonnement du droit communautaire il n'existe pas de remede miracle. Aussi serait-il souhaitable que tant la presidence du Conseil des ministres que le Secretariat general de la Commission mettent au point des regles administratives precises pour encadrer ces phenomenes de debordement. Dans le meme mouvement, Conseil et Commission devraient donner les moyens de mieux assurer la coherence interne de ce droit communautaire si naturellement touffu que, parfois, il se perd lui-meme de vue. Ilmanque, en fait, aux institutions europeennes une organisation susceptible de jouer un rOle de coordination et de synthese prealables. (Le vocabulaire juridique a enregistre cette evolution: on parle moms de "transposer" les directives que de les "transcrire". Gouvernements et parlements ont en effet tendance a les recopier. De toute maniere, le Parlement francaise n'intervient que de fawn marginale dans la transposition des directives car, pour 1000 textes de transposition, 75 seulement ont un caractere legislatif.) Robert Ladrech - Saint Mary's College, Notre Dame - ("Europeanization of domestic politics and institutions: the case of France" in Journal of Common Market Studies 1994, pp. 69-82). In the case of France, two areas are considered: (1) recent constitutional and parliamentary developments and (2) the territorial basis of policy-making, focusing on relations between national and subnational levels. He states that changes in the French organization, logic in terms of politics and policy-making refer to those new or developing behaviours or practices inspired by new rules and procedures emanating from the EC, together with preexisting or unfolding national trends or tensions. These will include increased EC decision-making into more policy areas, as well as new expanded opportunities for national and subnational actors to exploit EC resources, e.g., in the development of EC structural or 'cohesion' funds. The role of the state is, according to Ladrech, to secure the best deal in terms of national selfdetermination over those competences better suited to decisionmaking by national and even subnational territorial units. This is the argument for subsidiarity. The enhancement of the French parliament (i.e., the ability to vote on resolutions and not just express opinions) in EC affairs enshrines "in a basically Jacobinist constitution France's acceptance of the institutional consequenses of European construction", it also reflects an enhancement of democratic accountability. So that it may serve to strenghten both national and supranational democracy by diminishing the so-called "democratic deficit" of the EC. National parliamentary input also adds to the legitimacy of the EC. By "reinforcing the legitimacy of (French) negotiators in Brussels", by virtue of supporting clearer accountability to the national parliaments, EC legitimacy, which derives from the governments of its Member States, is also strengthened.
The point is that the debate in France over national identity in the EC, constitutional revision, the role of the parliament, and subnational prerogatives are echoed in the other national systems mediated by their own traditions and structures. The implications for EC institutional and political development is a "growing mosaic" of national responses and practices which should be fed into the debates and design plans considered for the 1996 IGC on matters of EC institutions.
Guy Scoffoni - Maitre de Conferences a l'Universite de Montpellier - ("Les relations entre le Parlement europeen et les parlements nationaux et le renforcement de la lEgitimite democratique de la Communaute" in Cahiers de Droit Europeen 1992, pp. 22-41).11 considerait que le deficit democratique impute aux institutions communautaires ne saurait masquer le deficit tout aussi preoccupant caracterisant les parlements nationaux. Ce phenomene de deficit democratique renvoie en effet a un mouvement plus general de recul des parlements dans les systemes politiques qualifie notamment de "de-parlementarisation" pour designer "les processus de transfert de l'exercise du pouvoir des parlements en faveur de gouvernements devenus legislateurs ou des bureaucraties". II est selon l'auteur, necessaire de developper la cooperation entre parlements: accord au sein des parlements nationaux, des gouvernements des Etats membres ou des organes communautaires. Or, le developpement de ces rapports entre parlements presente une ambigulte majeure illustree par des divergences ou des clivages. \
(82
Renforcer la legitimite democratique de la Communaute, c'est avant tout, independamment du renforcement des prerogatives des parlements natio naux, remedier au manque de transparence et a l'hermetisme des institutions communautaires. Les parlements nationaux et le Parlement europeen avaient une vocation differente et il existait, dune part, un point de vue communautaire et d'autre part, des interets nationaux, l'un et l'autre ne se confondant pas necessairement en toutes circonstances. C'est pour ca que la legitimite demo cratique de la Communaute doit en definitive reposer sur une cooperation bien comprise entre ses deux niveaux parlementaires. Complementarite et non-concurrence, tel est l'objectif a atteindre dans l'amenagement des relations entre le Parlement europeen et les parlements nationaux.
Guy Meyronneinc - lournaliste - ("Le malaise des parlements devant politique de l'Europe" in Revue des Affaires Europeennes No. 1/1991, pp. 6771). II a examine ou ameliorer la Communaute Europeenne. II considerait que pour l'Assemblee Nationale il est excessif de dire que seul un transfert de competences au profit du Parlement europeen est susceptible de reduire le deficit democratique. La double legitimite democratique de l'Union europeenne impose d'ameliorer a la fois le role du Parlement europeen et celui des parlement nationaux, en faisant A ceux-ci leur place dans le processus communautaire et dans la reforme institutionelle qui s'engage.
L'Assemblee Nationale s'est bornee a reprendre la these que, s'exericant dans les domaines relevant de competences concurrentes ou partagees, la subsidiarite pouvait donner lieu A des conflits ou A des derives, et qu'il appartenait au Conseil, en association ayes les parlements natinaux d'être le garant d'une same application du principe et A la Cour de justice d'en exercer le controle (mais comment, l'Assemblee ne disait pas). II incombe donc au Conseil, en derniere analyse, d'etablir la demarcation entre competences communautiares et competences nationales. Comme si une manifestation ayant pour intention de renforcer le role des Parlements nationaux dans la construction europeenne avait en precisement l'effet inverse A celui recherché: la demonstration d'une incapacite a siasir et A maitriser l'histoire qui s'accomplit. Joel Rideau - Professeur a l'Universite de Nice-Sophia Antipolis - a ecrit Parti-
cle "La fonction legislative dans les Communautes europeennes" (Revue des affaires europeennes 1995, pp. 63-82). L'article examine d'abord les procedures legislatives des institutions europeennes, modalites selon lesquelles sont elab ores les actes de droit adoptes par les institutions. La fonction legislative et la fonction executive ne sont pas confiees A des organes distincts. Ii s'agit des procedures de decision, de cooperation, de codecision et d'avis conforme (accord necessaire entre le Conseil et le Parlement europeen). L'article se concentre ensuite sur l'execution du droit communautaire qui est assuree, d'une part, par les institutions communautaires sous le controle de la Cour de Justice et, d'autre part, A des degres qui varient en fonction des secteurs, par les juridictions nationales des Etats membres. Le systeme institutionnel europeen presente des specificites irreductibles par rapport aux systemes nationaux. II est, en effet, caracterise par une distinction des fonctions sans correspondance avec la separation constitutionnelle des pouvoirs telle qu'elle existe a l'interieur d'un Etat, A l'exception toutefois de la fonction juridictionnelle exercee par les juridictions communautaires dont la mission est d'assurer le respect du droit dans l'interpretation et l'application des traites constitutifs. La fonction legislative et la fonction executive ne sont pas confiees A des organes distincts. Le Parlement europeen n'est pas le legislateur de droit commun, ce role etant exercee par le Conseil de l'Union europeenne compose de representants des gouvernements des Etats membres et eventuellement, sur certaines questions et pour certains Etats (Allemagne et Belgique), des representants des Executifs d'entites infra-etatiques. Seule une evolution profonde, suggeree notamment par le Parlement et la Commission, pourrait transformer le systeme, en etablissant une Constitution distinguant entre des actes legislatifs (lois), dont l'elaboration serait assuree par un legislateur bicameral (une chambre des peuples et une chambre des Etats), et des actes administratifs (reglements) qui seraient adoptes par un Executif de droit commun.
Le triangle institutionnel communautaire est forme de trois institutions, le Parlement, le Conseil de l'Union europeenne et la Commission europeenne, qui s'appuient sur des administrations qui leur sont propres. Ces institutions contribuent a l'exercise de la fonction legislative scion des modalites differentes qui varient dun secteur de la construction communautaire a Ventre. L'execution du droit communautaire comporte egalement des particularites dans l'attribution du pouvoir de decision, liees a l'absence dun pouvoir executif distinct du pouvoir legislatif. Jean-Claude Pins - lurisconsulte du Conseil de l'Union europeenne, Directeur general du service juridique du Conseil de l'Union europeenne - ( "Apres Maastricht, les institutions communautaires sont-elles plus efficaces, plus democratiques et plus transparentes?"inRTDE 1994, pp. 1-37). Selon lui, le
"deficit democratique" est le transfert de competences des Etats membres a la Communaute, qui n'a pas Se accompagne dun transfert correspondant des pouvoirs des parlements nationaux au Parlement europeen. Des lors, le Conseil, constitue par des representants des executifs nationaux, adopte des actes qui etaient jadis soumis a une procedure parlementaire nationale. En realite, le nombre de textes adoptes par le Conseil qui relevaient des competences des parlements nationaux avant la creation des Communautes europeennes nest pas si eleve. Pour leur plus grande part, les reglements et directives des Communautes sont des textes techniques, qui relevaient auparavant des pouvoirs executifs nationaux. Pour ce qui est des textes, qui relevaient jadis des pouvoirs legislatifs nationaux, on peut souligner: I. que tout vote an Conseil peut (certains disent "devrait") etre precede par des procedures nationales de consultation des parlements nationaux; 2. que les membres du Conseil sont des hommes et des femmes politiques, membres de leur gouvernement national et, pour nombre d'entre eux, membres de leur parlement national; 3. que, dans les Etats membres des Communaute's, les gouvernements nationaux, qui ont ete designes democratiquement, sont responsables devant l'opinion publique et devant les parlements nationaux et que tout vote important an Conseil peut entrainer des reactions immediates, voire etre "sanctionne" politiquement an niveau national. Ceci &ant dit, nombreux sont ceux qui estiment que, meme si on ramene a de justes proportions ce que cette formule a d'excessif, ii existe neanmoins un certain "deficit democratique". Charles Reich - Administrateur principal au Parlement Europeen - a ecrit l'article "Le traita sun alnion Europeenne et le Parlement europaen"(Revue du
Marche Common 1992, pp. 287-292). On peut constater que la question de la legitimite democratique se pose desormais dans le contexte plus large de la construction europeenne. Quoi qu'il en soit, deux innovations institutionnel les (la premiere concerne l'harmonisation de la duree des mandats de la
Commission et du Parlement europeen, la seconde concerne la nomination de la Commission) sont de nature A renforcer l'autorite du Parlement sur la Commission et de la Commission vis-à-vis du Conseil ainsi que l'influence conjointe de la Commission et du Parlement. En ce qui concerne le domaine de la politique monetaire, on constate une reelle aggravation du deficit democratique, avec le souci des gouvernements de conserver leur pouvoir de decision en dehors du controle de tout pouvoir legislatif, qu'il soit national ou communautaire. Plus on monte dans la hierarchie des instruments juridiques necessaires A l'etablissement de l'UEM, plus nombrewc sont les cas oü le Parlement est consulte. Pour les decisions encore plus importantes du point de vue de la mise en place de l'UEM ou des grands choix macro-economiques, le Parlement est tout simplement informe. Le renforcement de la legitimite democratique dans certains secteurs, depuis le Traite de Maastricht, ne s'accompagne pas d'une reduction du deficit democratique dans les nouveaux domaines ouverts par le traite de Maastricht, bien au contraire. On constate une extension assez sensible de ce deficit qui perdure dans des secteurs fondamentaux de la vie communautaire. La prochaine &Mance pour la democratisation du systeme communautaire est fixee A 1996. Ce report risque d'entrainer une collision politique avec la question des futurs elargissements de la Communaute. Bertrand Peter - Docteur en droit - ("La base juridique des actes en droit cornmunautaire"in Revue du Marche Commun 1994, pp. 324-333). Bertrand a exa-
mine la coherence de la base juridique et le principe de subsidiarite. Ii a constate que la base juridique exerce une fonction a la fois juridique et institutionnelle dans le processus normatif parce qu'elle fonde et borne la competence communautaire et son exercice. Cependant, son maniement est politique au-dela du jeu du processus legislatif, en tant qu'element de dialogue et de la relation de pouvoir existant entre les institutions et entre la Communaute et les Etats membres. Les difficult& soulevees par la concurrence des bases juridiques se poseront encore differemment, quant a l'exercice de la competence decisionnelle, dans certains domaines dans lesquels s'appliquera le principe de subsidiarite. La base juridique est aussi devenue le vecteur d'integration communautaire, un enjeu juridique dans la construction europeenne en tant que "Communaute de droit", mais aussi un enjeu politique inavoue en raison du jeu d'influence entre les institutions sous le controle de la Cour de Justice qui fait du respect du principe de requilibre institutionnel en principe structurel des traites. C'est pour cette raison que le Traite de Maastricht opere un renouvellement de la fonction de la base juridique dans un certain nombre de domaines delimit& dans lesquels s'applique le principe de subsidiarite. Le choix de la base juridique sera source de conflits en matiere de subsidiarite en raison de l'imprecision de son amenagement, du defaut de distinction claire entre Les competences legislatives et decisionnelles exclusives et concurrentes
de la Communaute et des Etats membres, et de l'opposition entre les Etats membres sur la fonction de la subsidiarite dans la construction communautaire. Le choix de la base juridique sera encore plus difficile et plus conflictuel. Pierre-Alexis Feral - Allocataire de recherche (CERIC), Moniteur d'enseignement superieur a la faculte de droll d'Aix-en-Provence - ("Us incidences de Eintegration communautaire sur les collectivitas territoriales francaises"in
Revue du Marche Commun 1994, pp. 53-57). Quand scion Feral, le role irreductible de l'Etat et de son administration est rappele tant dans la preparation que dans la mise en ceuvre de toute action communautaire a finalite regionale et locale, il est essentiel de souligner que cc role s'exerce actuellement, et de plus en plus dans un contexte de deconcentration. Par consequent, dans la perspective d'une plus grande integration au sein de l'ensemble europeen, le mouvement de decentralisation doit prendre en compte de nouveaux enjeux qui necessitent l'adaptation du territoire francais (une nouvelle politique par son amenagement) afin de participer aux dynamiques territoriales et economiques europeennes, ce qui ne pourra en partie se realiser que par l'etablissement dune cooperation intercommunale, interdepartementale et surtout interregionale (loi ATE du 6 fevrier 1992). II reste a voir si les autorites bruxelloises et les gouvernements nationaux sont disposes a associer effectivement les pouvoir locaux au processus de decision. line s'agit, comme Feral la constate, certainement pas dune reforme radicale comme la precedente; ces programmes, qui concernent de nombreuses regions francaises, seront dorenavant gouvernes par cinq nouveaux reglements du Conseil. Its reforment le dispositif de 1988 qui vient 5 echeance a la fin de l'annee. Simone Veil - Depute europeen - ("La reforme des institutions doll 7-C...corner le dfficit democratique"in Revue des Affaires Europeennes No. 3/1991, pp. 57-59). ItaM
Luigi Daniele - Associate-Professor of European
Community Law, University of Triest - ( "Italyand EEC Law in 1990" in ELRev 1990, pp. 417-424). In 1990 the new mechanism for the implementation of Community law laid down in the Act No. 86 of 9 March 1989 (the so-called legge La Pergola or Community Act), was put to use for the first time. It will be remembered that this Act provides for the passing of a yearly Community Bill, by which Italy should adopt all the provisions needed to put the internal legislation in line with (in principle) any pending Community obligation. This complex task can be accomplished by the Community Bill in three different ways: 1. by directly removing or modifying existing rules inconsistent with Community law (especially if such an inconsistency has been held by the Court of Justice); 2. by delegating to the government the passing of legislative decrees (that is, acts having the same force as acts of parliament) to the same effect;
3. by authorising the government to issue administrative regulations (that is, acts having a lesser force than the decrees mentioned above). One has to consider that, whether the implementation will have to take place through legislative decrees (option 2) or through administrative regulations (option 3), an enormous load of work is put on the government. It remains to be seen whether the government will be capable of implementing almost 200 directives and several regulations in the limited time at its disposal. Also option (1) has been utilised extensively by the Community Bill. One might say that it is through this option that the most successful results have been achieved. In about 25 cases, already existing provisions have been suppressed, modified or integrated in order to bring them in line with Community law. Raffaele Petriccione - Official of the European Commission - "A new mechanism for implementation of Community law" in ELRev 1989, pp. 456-460).
Implementing Community law in the Member States' legal orders has never been an easy task, and it has certainly become even less so in recent years, given the expanding volume of Community legislation. However, even taking this into consideration, the case of Italy appears to be a striking example of inability of the national legal order to scope with this problem. Neither the delegation of legislative powers to the government, nor the increased resort to ministerial circulars are apt to solve this problem. The government pursued its attempts to find a long term solution for an organic and systematic implementation of Community law. Various bills to this effect had been introduced, for example Law No. 86 of 9 March 1989 whose three basic objectives are: 1. establishment of effective means for timely implementation of Community law and, more generally, to fulfill all obligations arising from Community membership; 2. appropriate information of the parliament on the concrete developments of Community legislative procedures; 3. re-definition of the relationship between the central government and the regional authorities with regard to Community law. As far as the implementation mechanism is concerned, the main instrument is the so-called legge comunitaria, or Community Bill, to be enacted by parliament every year. Direct provisions in the Community Act itself should concern basically elimination or amendment of domestic legislation incompatible with the Treaties or with other directly applicable provisions of Community law. As far as the appropriate information of the parliament isconcerned, the government will have to present every six months a report "on the participation of Italy to the Community law-making process", apart from the introductory report to the annual Community Bill. The report should set out the policy orientations the government is following in participating in the activities of Community institutions, as well as the programme of the Presidency of the Council.
As far as the last objective is concerned, the law of 9 March 1989 clarifies the procedure and the role of the various ministers, and provides that an ad hoc Commission can be appointed to act instead of the regional authorities. Fausto Capelli ("Rapport Italien"in The 1992 Challenge at national level, 1989, pp.
459-488). II faut cependant reconnaitre que l'adoption de loi no. 86 de 1989 a encourage le Gouvernement italien A recourir relativement souvent aux dispositions administratives afin d'eliminer des situations evidentes d'incompatiblite entre la norme communautaire et la norme italienne. En effet, cette loi a meme encourage Pautorite judiciaire italienne a &monger une bonne disponibilite envers les reglements gouvernementaux adoptes pour resoudre les cas de conflit entre la norme communautaire et la norme nationale. Roberto Mastroianni ("La legge comuniaria peril 1993" in Foro Italian° 1994,
parta quart% pp. 350-360). De legge La Pergola heeft een deels vernieuwend systeem geIntroduceerd met betrekking tot de verdeling van bevoegdheden tussen de staat en de regio's bij de omzetting van EG-richtlijnen. flit systeem heeft veel Icritiek ontmoet in de valditeratuur. Ugo
deficit democratico nella formazione della norme comunitarie"in
Diritto Comunitario 1992, pp. 599-640). De co-decisie procedure (artikel 1896 EEG) is een stap vooruit, maar het "democratisch gat" is daarmee nog niet gedicht. Giuseppe Tesauro - Advocate General at the Court of Justice - ("Diritto comunitado", pp. 106-107) says that in Italy the legislative or administrative implementation of EC obligations has been a doleful issue for a long time; partly this is the situation still today. Delays, resistances, more often the mere viscosity of the parliamentary machinery, a too low level of sensibility on the administration's part, are the causes of the too numerous Italian non-performances of EC obligations, that are duly spotted by the Commission and turned into condemnations by the European Court of Justice. Giuseppe Bertoli, ("Si riducono le cornpetenze in tema di etichettatura dei prodotti alimentari" in Diritto Comunitario 1993, pp. 149-150). Op het in de titel genoemde
gebied (de regionale bevoegdheden op het gebied van etikettering van voedingsmiddelen worden minder) zijn in 1982 autonome bevoegdheden aan de Regio's toegekend. Inmiddels zijn er op dit gebied EG-richtlijnen I'die zijn omgezet in nationale regelgeving (decreet van 27-01-1992, nr. 109). Sommigen uiten het verwijt dat de regering, onder het voorwendsel van uitvoering van EG-richtlijnen, zich weer de bevoegdheden toeeigent die sinds 1982 aan de regio's toelcwamen. De regering gaat derhalve met haar regelgeving verder dan de richtlijn 15 Richtlijn 89/395/EEG, Pb. No. L 186/17 vereist. van 30-06-1989. en Richtlijn 89/396/EEG. Pb. No. L 186/21 van 30-06-1989.
Antonio Tizzano ("La tutela dei privati nei confronti degli Stati membri dell'Unione Europea" in Ii Foro Italiano 1995, parta quarta, pp. 14-32). Het
EG-recht heeft een enorme invloed op de Italiaanse rechtsorde. Invoering van het EG-recht biedt een mooie aanleiding om de verhouding tussen overheid en burger te reorganiseren, en om economische, sociale en juridische structuren te moderniseren: Giorgio Gaja - Professor of International Law, University of Florence - ("New Developments in a continuing story: the relationship between EEC law and Italian law"in CMLRev 1990, pp. 83-95). What is essential is that there is a rule
of Community law that has a direct effect, because rules of that type necessarily prevail over national legislation. The Granital decision of the Italian Constitutional Court 16 represented the first step in the direction of an acceptance by Italian Courts of the idea that they should ignore national legislation conflicting with EEC rules having a direct effect. Luigi Daniele - Associate-Professor of European Community Law, University
of Triest - ("Reports of the XV FIDE Congress", Vol. II, pp. 259-274). With respect to measures capable of improving observance of Community law in Italy, a distinction should be drawn between measures aimed at improving observance by Member States and measures aimed at improving observance within Member States. If one seeks to improve Member States' observance of the duty to implement directives, one should insist on easing the legislative procedures followed for this purpose in each Member State, so that these procedures would become speedy and efficient enough to keep pace with the ever increasing number of directives issued by the institutions. This result can only be achieved at national level, particularly by removing international obstacles, with render impossible or difficult a quick and accurate implementation. In this context, it is worth mentioning the legge La Pergola. On the other hand, if the aim is to improve the observance of directives within Member States, it is necessary firstly, to widen the number of cases where a non-implemented directive may be relied upon by individuals and secondly, to grant national courts more extensive powers in these cases. Andrea Bianchi - University of Siena - ("Environmental policy"in Italy and EC
membership evaluated, p. 91) states that one of the distinguishing features of the Italian constitutional system is the decentralization of power through regionalism. The country contains twenty regions. Special forms and conditions of autonomy are conferred by constitutional laws on five of 16 Decision No. 170 of 08-06-1984, them, due to their particular position and status. The others are given legislative powers in some particular subjects within the time-limits fixed by state laws and provided that the laws enacted
Granital SpA v. Amministrazione delle Finanze dello Stato; English translation in CMLRev (1984) p. 756 ff.
by them do not run counter to the national interest or the interest of the other Regions (article 117 of the Italian Constitution).'' Giovanni Grottanelli de Santi - University of Siena - ("The impact of EC integration on the Italian form of go vernment" in Italy and EC membership evaluated, p. 183) points out that, (furthermore), the Italian regions are endowed, as they have pointed out, with legislative power and are nowadays vital agents in making EC directives effective in the country. Luigi Daniele - Associate-Professor of European Community Law, Universtiy of
Triest - ("Reports of theXVFJDE Congress" Vol. II, pp. 259-274). The author writes about the imposing of sanctions on Member States for breach of Community law. Sanctions should be imposed on the Member State as such, and not on the single authority or public official responsible for the breach of Community law. The impact of such sanctions on those who bear direct responsibility for the breach, would be only indirect (if at all). Often the breach is not intentionally commited, but is caused by an inefficient, bureaucracy and by an overload Parliament, which are simply not able to draft and pass the necessary measures on time. Florence Zampini- Maitre de conferences a l'université lean-Moulin (Lyon III) ("Eltalie, en amont du manquement Un probleme de compétences entre Fexécu-
(9 0)
tif le parlement et les régions"in RTDE 1994, pp. 195-228). A l'origine de nombrew( manquements endémiques - violations "omissives" selon l'euphémisme consacré - imputables ala Republique italienne, la directive de Particle 189 CEE a fait apparaitre des difficultés de coordination entre le parlement, le gouvemement, les regions et les administrations. La loi Pergola adoptée en 1989, presentee comme une solution d'ensemble pour résorber le deficit de transposition et endiguer l'augmentation du nombre des manquements, mais qui ne va 17 Voorstel tot herziening van artikel 117 pas sans évoquer un probleme de gestion des sources normatives. guater Grondwet (27-10-1993): La spécificité du droit communautaire n'étant pas reconnue, on peut comprendre, au dela des difficultés d'ordre plus contingent, la lid 1) De Regis neemt deel. op eon bij de wet voorziene wijze, aan de procedures participation Imes relative du Parlement national au processus waarin de wil van de Scant wordt gevormd &integration des normes. L'extension des compétences de la net betrekking tot GemeenschapsCommunaute va de pair avec une perte de pouvoir des parlements aangelegenheden, voorzover die nationeawc. Gemeenschapsaangelegenheden zaken
Speciale Commissie voor Communautaire Politick van de Kamer van
betreffen die onder be hevoegheid vallen
Afgevaardigden (Documento conclusivo del 20 ottobre 1993 adotta-
van de Regio.
to dalla Commissione speciale per le politiche comunitarie,
lid 2) De Regio implementeert EG-richtlij-
"Indagine conoscitivasui problemi connessi allattuazione del
nen met betrekking tot zaken die ander
Trattato di Maastricht" in Diritto Comunitario 1993, pp. 731-747).
haar bevoegdheid vellen.
De Commissie is geffiteresseerd in institutionele aspecten met betreklcing tot de verhouding tussen het nationale parlement en de gemeenschapsorganen. Luigi Abete (voorzitter van de
voorwaarden) leden van communautaire
lid 3) De Region wijzen (under bepaalde
organen ann.
"Confindustria") meent dat de fiscale en industriele EG-politiek beter gecoordineerd dienen te worden. De Commissie meent dat de vorm waarin de EG wordt bestuurd nog Lang niet voldoet aan het principe van democratie. Er is een kloof ontstaan tussen het door de politiek voorziene tempo van eenwording en de feitelijk gerealiseerde politieke samenwerking. De Europese eenwording (d.w.z. het overdragen van nationale bevoegdheden aan de Gemeenschap) leidt tot een razendsnelle verandering van de machts verhoudingen tussen binnenlandse (Italiaanse) instellingen en organen. Met name is er sprake van een uiterst gevoelige reductie van de sturende en controlerende macht van het Italiaanse parlement. Daarmee gaan gepaard: 1. een onevenwichtige versterking van de uitvoerende macht, en 2. een drastische herziening van de bevoegdheden van de regio's. Het Italiaanse parlement staat nu voor de zware taak van een constitutionele herdefiniering van de vorm van de staat en de wijze van regeren, terwijl gelijktijdig de Europese Unie zich verder ontwikkelt. Dat deze herdefiniering en ontwikkeling samengaan in de tijd heeft als voordeel dat ze met elkaar kunnen worden geharmoniseerd. De deelname van de Italiaanse regering aan de Europese regelgeving mag niet plaatsvinden zonder sturing van het Italiaanse parlement. De regio's Icrijgen in bepaalde sectoren wetgevende bevoegdheden. Derhalve zullen in die sectoren de regio's betroklcen moeten worden bij de Italiaanse deelname aan het produceren van communautaire regelgeving. Massimo Silvestro - Directeur A la Direction Generale des Etudes du Parlement
europeen - ( "Modifications des procedures legislatives a la suite du Traite sur l'Union europeenne et renforcement des procedures de controle politique et administratifs", Revue du Marche Commun 1995, pp. 169-173). Le Traite sur
l'Union europeenne a sensiblement ameliore requilibre des pouvoirs entre le Conseil et le Parlement grace a l'attribution a ce dernier des competences de co-decision legislative dans 14 domaines. La nouvelle dignite institutionnelle reconnue au Parlement represente un progres sur la voie de l'elimination du deficit democratique communautaire, car la co-decision est l'expression de la double legitimite democratique de l'Union, au sein de laquelle le Conseil represente les Etats et le Parlement represente les peuples. Le Parlement attend que la Conference Intergouvernementelle de 1996 elargisse le champ de la co-decision, car l'opinion publique europeenne n'accepte pas que des pans entiers de la legislation de l'Union soient soustraits aux Parlement nationaux et au Parlement europeen. Ii convient d'attribuer au Parlement europeen le controle democratique en elargissant le champ d'action de la procedure de co-decision. Parallelement la cooperation entre celui-ci et Les Parlements nationaux doit etre amelioree. L'institutionnalisation du principe de subsidiarite rend indispensable la collaboration entre ces institutions car il est n'est pas toujours aise de distinguer si
une action releve de la competence exclusive de la Communaute on bien Si les objectifs de Faction envisagee peuvent 'etre mieux realises au niveau europeen. L'amelioration de la collaboration entre le Parlement europeen et les Parlements nationaux ne passe pas par la creation de nouvelles institutions mais est basee sur des echanges d'information suivies, tout en tenant compte des niveaux respectifs de competence. L'objectif a atteindre est donc la suppression de "la zone grise" des competences de l'Union oü ni le Parlement europeen, ni les Parlements nationaux n'exercent leurs pouvoirs de controle. Pour &Ater cet inconvenient a ete mis au point un reseau de contract entre les presidents des Parlements, entre les commissions des affaires europeennes des Parlements nationaux et le Parlement europeen, entre les parlementaires nationaux et europeens rapporteurs sur les memes sujets; sont egalement prevues des tables rondes avec les commissions analogues des Parlements nationaux a l'invitation du Parlement europeen. La correcte application de ces pratiques est essentielle pour que les citoyens reprennent confiance en une Union davantage democratique et transparente et qu'ils deviennent de veritables acteur a Fechelle europeenne. Girolamo Strozzi - Professeur, Faculte de droit, Universite de Florence - ("Le principe de subsidiarite dans la perspective de Eintegration europeenne: une enigme et beaucoup d'attentes" in RTDE 1994, pp. 373-390). Selon lui, il est certain que proportionalite et subsidiarite s'integrent parfois reciproquement: l'exercice dune competence partagee qui ne respecte pas le principe de subsidiarite est qualifiee (ipso facto) de non proportionnelle - independamment dune correspondance entre les fins et les moyens - si l'objectif pent etre rea lise par les Etats membres avec une efficacite suffisante, laissant intactes leur liberte et leur exigences specifiques. II s'agit alors de concilier le respect des competences propres a chaque niveau avec l'exigence d'harmonisation de base des legislations nationales et locales; et cette exigence peut amener les gouvernements a soutenir Fintervention de la Communaute meme au dela de ce qui serait exactement necessaire pour la meilleure realisation de l'objectif.
OostenrIjk SAMENVATTING "WEISBUCH DER BUNDESREGIERUNG", BUNDESREGIERUNG 1994b, pp. 116-126. Heinz Schaffer - Professor, Salzburg - ("Europa und die tisterreichische Bundestaatlichkeit" in DM/ 1994, pp. 181-195, aussert sich zur Bedeutung des Parlamentes im Rahmen der Rechtsetzung der Gemeinschaft. Diesem kommt nach Auffassung des Verf. noch nicht die Rolle eines echten Parlamentes zu. Entsprechend sei auch der Prozeg der Rechtserzeugung "stark gouvernemental gepragt", da es "kaum parlamentarische Initiative bzw. Initiativmfiglichkeiten" gabe. Sowohl das Demokratiedefizit - gerade im
Hinblick auf die Vertiefung der Integration - ansprechend, aber auch beziiglich der nur mangelhaften Transparenz des Rechtsetzungsverfahrens, spricht Schaffer (eher abwertend) von der "Realverfassung der EG", fur deren Beherrschung der Kontakt mit der "Brusseler Zentralbflrokratie" ebenso wich tig sei, wie auch die "Kanale und die Formen des Lobbying" und schlieBlich in der politischen Praxis das Finden von Verbandeten in den Btirokratien der anderen Mitgliedstaaten. Die parlamentarische Verantwortlichkeit "zu Hause" reiche zur Bejahung einer hinreichenden Demokratisierung nicht. Andererseits sieht Schaffer einen Ausgleich fur den Verlust der Beteiligungsrechte der staatlichen Untergliederungen fiiderativ organisierter Mitgliedstaaten (etwa deren Lander) in organisatorischen Vorkehrungen in Gestalt eines von ihm als "kompensatorische Partizipation" bezeichneten Wandels der Mitwirkungsrechte der Untergliederungen von einem "Substanz - zu einem Mitwirkungsforderalismus". Michael Nentwich - Universitats Assistent, Wirtschaftsuniversitat Wien ("Institutionelle und verfahrensrechtliche Neuerungen im Vertrag ilber die Europaische Union" in EuZW 1992, pp. 235-243). Festgestellt kann werden daB
die durch den Vertrag zur Grandung der Europaischen Union vorgenomme nen institutionellen und verfahrensrechtlichen Anderungen einen weiteren Schritt in Richtung einer Gemeinschaft mit zumindest in manchen Bereichen demokratischeren Entscheidungsstrukturen darstellen. Dieser Befund basiert in erster Linie auf der feststellbaren Aufwertung des Europaischen Parlaments durch das neue Verfahren gem. Art. 189b EGV, die Erhohung der Anzahl jener Bestimmungen, die auf das Kooperationsverfahren verweisen, das Aufforderungsrecht ("Initiativrecht") und das Zustimmungsrecht bei der Ernennung der Kommission. Gleichzeitig muS jedoch festgestellt werden, daB das Europaische Parlament im Rahmen der Wirtschafts- und Wahrungsunion nur "stiefmtitterlich" behandelt wird, da es zumeist nur (im Nachhinein) von den Entscheidungen informiert werden mug. Aber auch im Rahmen der Politischen Union ist das Verfahren nach Art. 189b EGV nicht immer anwendbar, so (lag mit Recht nur von einer zogernden und selektiven Aufwertung des Europaischen Parlaments gesprochen werden kann. So wird das Europaische Parlament beispielsweise im Bereich der Industrie- , Agrar- und Verkehrspolitik nur angehort werden, und selbst in der ohne GroBbritannien beschlossenen Reform der Sozialpolitik kommt Art. 189b EGV abgesehen vom Bereich der Jugendbildungspolitik nie zur Anwendung; aber auch die Bereiche Beihilfenrecht, Steuerharmonisierung und Visumpflicht werden von dem neuem Verfahren nicht erfaBt, von der marginalen Rolle des Europaischen Parlaments in den "zentralen Bereichen der Union" wie Justiz, Inneres und AuBeres ganz zu schweigen. Wolfram Kaiser- Institut fiir Zeitgeschichte, Vienna University - ( "Austria in the European Union" in Journal of Common Market Studies 1995, pp. 411-425).
0 94
The debate on Austria's future policy priorities within the EU effectively only began after the 1994 federal election. On institutional reform, the Austrian government can be expected to follow a moderately integrationist line. It is unlikely to take up far-reaching demands by the smaller opposition parties for a European constitution or for completely new forms of integration such as temporary divisions of competences between the EU, Member States and the regions. Some strengthening of the EP's power of co-decision and control would be welcomed, as well as the extension of majority voting in the Council, an upgrading of the Committee of the Regions, for example with regard to the supervision of the principle of subsidiarity, and enhanced transparency together with a simplification of decision-making procedures. However, by spring 1995 the Austrian government had not yet developed very strong or specific views on any reform issue with the exception of the future relationship between the large and the smaller Member States althoug it will vigorously resist any attempt, for example, to change the distribution of votes in the Council of Ministers. The government has taken the view that the 1996 IGC should not be burdened with too many far-reaching demands for institutional reform in order to avoid lack of progress being used by some Member States as an argument to delay eastern enlargement. Enlargement is described in the White Paper as a "priority aim" of Austria within the EU. Furthermore, the author notes that in adapting the domestic decision-making structures to EU membership, three major problems had to be tackled: 1. how to co-ordinate the governmental policy-making proces, 2. how to involve the Lander in it, and 3. how to operate parliamentary scrutiny of government policy within the EU. Spanje
Jose Palacio Gonzalez - Administrator in the Court of First
Instance, Lecturer in Community Law at the Instituto de Estudios Europeos de la Universidad de Deutso - ("The Principle of Subsidiarhy: A guide for lawyers with a particular community orientation" in ELRev 1995, pp. 355-370). With respect to the rule of law in the implementation of subsidiarity the author notes the following: First, the original concept of the directive should be restored; in other words, it should once again become a "framework measure" in which a balance is struck between ends and means. Specifically designed to govern the relationship between areas of competence reserved to the Community and spheres of activity reserved to the Member States, the directive is the instrument, among those envisaged by Article 189 EC, which most clearly responds to the logic of the division of powers between State and Community authorities. Whilst the institutional paralysis which, until relatively recently, afflicted the Community decision-making system provided some insight into the reasons for adoption of directives which left hardly any room for independent action by the Member
States, the only way to cure the paralysis is to allow directives once again to fulfil the potential which they were originally intended to have. Secondly, greater legislative transparency on the part of the Council and the Commission is required, which in turn entails the abandonment of recourse to sui generis measures not envisaged by Article 189, and any practice which creates confusion in the minds of Community citizens as to the value to be attributed to particular institutional acts. Thirdly, there is a need for the adoption of stricter rules governing legislative policy. As things stand today, Community law is an ageing collection of legislative measures which are difficult to handle and are developing along lines which are not defined with sufficient precision. The purging of the Community legislative process will need a move towards codification, the application of stricter rules to govern the relationship between basic acts and implementing measures, and the development - based on the principle of minimum action at the centre of the power structure - of a degree of self-control in the production of legislation. "The Spanish presidency of the European Union" (in Clifford Chance - Europe in Prospect No. 7-8/95, p. 1). The importance of the 1996 Intergovernmental Conference lies in the fact that it will lay the groundwork for the future of Europe, and for this reason it has become one of the principal objectives of the Spanish presidency. During the first days of June the study group (the presidency of this study group is held by Carlos Westendorp, the Spanish Secretary of State for European Affairs), which is to commence preparations of the IGC of 1996, agreed which fundamental matters it will study, including the current institutional balance and the means of ensuring the democracy, efficiency and the transparency of the institutions. Miguel Gardeties Santiago ("Las romunicaciones interpretativas' de 1a Comisi6n: concepto y valor normativo"in Revista de instituciones europeas No. 3/92, pp. 933-949) schrijft over de interpretatieve mededelingen van de Commissie. Deze mededelingen zijn documenten waarin de Commissie uitlegt hoe zij stelselmatig pleegt te handelen m.b.t. bepaalde vraagstuklcen van communautair recht, met de bedoeling invloed uit te oefenen op de handelwijze van genteresseerden. Hoewel deze mededelingen niet worden genoemd in het Verdrag, kunnen ze, volgens de auteur, in de praktijk grote invloed hebben ' 8.
18
Zie bijv. de interpretatieve mededeling
betreffende het gebruik van talen bij de verkoop van levensmiddelen in Pb. No. C 345/3 van 23-12-1993, en die inzake het vrij verrichten van diensten over de grenzen heen in Pb. No. C 334/3 van 09-12-1993.
19 Verordening 2082/92 inzake de speci-
Rafael Pellicer - Letrado en el Tribunal de Justicia de las CE -
fiteitscertificering voor landbouwproduk-
("Primeros pasos de una politica comunitaria de defensa de la cali-
ten en levensmiddelen, Pb. No. L 208/9 van
dad de los productos alimenticios"in GJ Boletin 83 (Abril 1993), pp.
24-07-1992.
13-23 en GJ Boletin 84 (Mayo 1993), pp. 15-23) bespreekt Verordening (EG) nr. 2082/92 ' 9. Deze komt op sommige punten in conflict met Richtlijn 79/112/EEG'''. Volgens de schrijver zouden sommige punten, die door de verordening worden geregeld, naar de
20
Richtlijn 79/112/EEG inzake etikette-
ring en presentatie van levensmiddelen, in Pb. No. L 33/1 van 08-02-1979.
geest van de richtlijn eerder in aanmerking komen voor regeling in het nationale recht. Voorts is de schrijver van mening dat deze verordening de afbakening van de naast elkaar voorkomende communautaire en nationale systemen beter had moeten preciseren. Tenslotte brengt hij naar voren dat de verordening een verarming meebrengt, aangezien nationaal beschermde benamingen een toegevoegde waarde lcunnen hebben. Zelfs zou de verordening een obstakel voor het vrij verkeer van goederen vormen. Diego I LiñOnNogueras - Professor of Public Law, University of Granada, Jean
Monnet Chair of Community Law - & Javier Roldan Barbero - Lecturer in Public Law, University of Granada - ("The judicial application of Community law in Spain"in CMLRev 1993, pp. 1135-1154). In this paper the authors try to describe the broad axis which articulates the relationship between Community law and Spanish law. They focus on the application of Community law by the Spanish judicial organs, as they constitute the final and most important guarantee of the effectiveness of such legal order in Spain. In general there is an acceptance of the principles of Community law, which is consistent with the general pro-european disposition of Spanish society. However, some differences and disagreements remain within the judiciary (and among the scholars) in relation to specific problems concerning the reception of the European Communities' legal order. Spanish constitutional case law concerning Community law has been oriented along the following discernible lines. First of all, the conflict between Spanish legislation and Community law does not have constitutional relevance in any case. Similarly, Community law in itself is not the object of constitutional review, whereas the national law implementing Community legislation is. The Constitutional Court has, in addition, described Community law as "infra-constitutional", it has denied that Community law carries out a tacit constitutional reform, and, finally, it has asserted that Community legislation must be applied in Spain in agreement with the internal distribution of competencies between central bodies and Autonomous Communities. Luis Maria Diez-Picazo - European University Institute Badia Fiesolana ("Sources of Law in Spain: An Outline" in EUI Working Papers in Law, Florence
1994, pp. 72-77)-It is clear from the Constitutional Court's case law that the principle of supremacy of Community law does not enable Spanish public authorities to derogate from the constitution. This doctrine is particularly relevant for the relationship between the State and the Regions. In one case, the Court had to rule on a conflict between the State and Catalonia concerning the implementation of a Community directive in the field of agriculture. The directive explicitly stated that implementation should be accomplished by the corresponding "central authority" in each Member State, presumably in order to ensure its uniform application. However, the Constitutional Court held that the definition of what is a central authority in Spain is not a resposibility of the European Community, but belongs to the Spanish Constitution.
Consequently, it declared that, in the relevant subject matter, the autonomous Region of Catalonia was to be constitutionally considered as the central and ultimate authority 21 . In other words, membership of the European Community does not affect the constitutional distribution of powers between the State and the Regions. In the end, one may conclude that the Spanish Constitutional Court does not distrust European integration and is ready to cooperate with European institutions, including the European Court of Justice. Nevertheless, it also seems determined not to allow circumventions of unambiguous provisions and principles of the Spanish Constitution. Manuel Sanchez de Dios - Complutense University of Madrid - ("Executive parliamentary control", in Spain and EC Membership Evaluated, pp. 219-228). According to the author, in order to analyse parliamentary control, it is necessary, before anything else, to determine to what extent the regional bodies participate in the shaping of EC-related decisions and their execution. Spain's entry to the EC has had an important effect on the framework of relations between the central government and the Autonomous Communities, due in large measure to the fact that the Spanish Senate is not able to represent territorial interests. Furthermore, the transference of competences from the Autonomous Communities to the EC has not been balanced by the appearance of procedures allowing the territorial bodies to participate in the preparation of any EC decision which may affect them. As a result of this, it might be stated that Spain's accession to the EC has meant a reduction of parliamentary control over decisions affecting regional interests. Steps have been taken to formulate an apparently complete control system, although it is not yet possible to state that the transfer of power from national representative bodies to EC institutions has been sufficiently or fairly compensated. In Spain an EC Joint Committee was created, after the example of Denmark, which has most of all an informative nature, but also certain powers of controls are granted. The Committee controls the legislative activity of the government in ECcontext. Juan Jose Martin Arribas ("Panorama competencial del Parlamento de la Unian Europeo"in Noticias de la Union Europea (Abril 1995) pp. 9-21) bespreekt de bevoegdheden van het EP en geeft een analyse van het democratisch deficit. Hij is van mening dat dit deficit voortvloeit uit de interinstitutionele relaties tussen enerzijds de Raad en de Commissie en anderzijds het EP. Tevens stelt hij dat het EP als niet uitvoerende macht in het nadeel is ten opzichte van de Raad en de Commissie. Javier Diez-Hochleitner ("La reforma institucional de las Comunidades Europeas accordada en Maastricht" inGJ Serie D No. 18 (Septiembre 1992), pp. 9-96) is van mening dat, nu het EP meer bevoegdheden heeft gekregen bij het Verdrag van Maastricht, het primaire democratische deficit is
21 STC 252/1988.
gevolgd door een secundair democratisch deficit, ni. dat van de nationale pulementen. Hun rol zou ook in het Verdrag moeten worden geregeld. Andreu Olesti Eayo - Profesor, Universidad de Barcelona - ("El ambito material de la participaci6n del Parlamento europeo en la elaboracion del derecho deri vado de la comunidad europea" in Gl Serie D No. 20 (Septiembre 1993), pp. 91-
147) bespreekt de bevoegdheden van het EP in de verschillende wetgevingsprocedures en in verschillende beleidsterreinen. Hij signaleert dat de bevoegdheden van het EP geleidelijk zijn toegenomen bij de diverse wijzigin gen van het E(E)G-verdrag. De auteur is van mening dat het democratisch deficit is verminderd, nu het EP meer bevoegdheden heeft gelcregen op het gebied van het regionaal beleid en de structuurfondsen. Joakim Nergelius ("Estudios doctrinales y prdcticos: El Tratado de Maastricht.
(98)
Un intent() de andlisis constitucional" in Revista General de Derecho 1994, pp. 10839-10871) bespreekt de inhoud en de gevolgen van het Verdrag van Maastricht. De EG wordt er vaak van beschuldigd een weinig democratische organisatie te zijn. Een algemene constatering kan zijn dat, als de politieke unie werkelijk inhoud wil hebben en recht wil doen aan zijn naam, het EP meer bevoegdheden moet hebben in de wetgevingsprocedure dan het vroeger had. De neiging om het EP die bevoegdheden toe te kennen bij het Verdrag van Maastricht heeft duidelijker bestaan bij Lid-Staten die niet afkerig zijn van een federalisti sche regeringsvorm (zoals Duitsland en Belgid) dan bij bijv. het Verenigd Koninkrijk en Denemarken, die zich verzetten tegen uitbreiding van de bevoegdheden van het EP. De wetgevende macht is verdeeld tussen de Commissie en de Raad, waarbij het EP, dat rechtstreeks gekozen wordt door de burgers, nog steeds een ondergeschikte rol speelt. De vraag is dus of het Verdrag van Maastricht de Europese Unie wel heeft hervormd naar het model van de trias politica. De onderliggende gedachte van de institutionele hervorming was om de rol van het EP te ver sterken. Dat is tot op zekere hoogte ook gebeurd, door het nieuwe bevoegdheden te geven voor wat betreft de nieuwe wetgevingsprocedure en " Zie in dit verband ook: Javier Diazbemoeienis met de benoeming van de Commissie. 11 Hochleitner (-La reforms institucional de Toch heeft, volgens de auteur, het EP nog te geringe invloed en controle op het wetgevingsproces. De Lid-Staten zijn unaniem van 'as Comunidades Europeas acordada en Maastrichrin GJ Serb e D No. 18 mening dat het niet openbaar maken van de beraadslagingen van de Raad de democratie verzwakken. Naar de mening van de auteur (SePtiernbre 1992) pp. 9-96). die stole dal de democratische legitimiteit van de is het scepticisme van het Verenigd Koninkrijk en Denemarken m.b.t. de controle van het EP overigens meer gebaseerd op een cul- Commissie is vergroot door moor inspraak tureel bepaald wantrouwen ten opzicht van het idee van een fede - van het EP in de samenstelling ervan, en dat hear autonomie. de positie van de raal Europa, dan door rationele argumenten. Het feit dat het EP medewetgever is geworden brengt niet mee dat voorzitter en de interne cohesie en el finiet meer getwijfeld kan worden aan de democratische legitimiteit cientie zijn versterkt.
van de wetten van de EG. De burgers kunnen nog steeds geen rechtstreekse invloed uitoefenen. De enigen die dat wel kunnen zijn grote ondernemingen en sterke organisaties die kunnen (laten) lobbyen. Evolutie van het EP tot een soort super-Europees Parlement met wetgevende macht en beslissingsbevoegdheid op alle beleidsterreinen lijkt weinig waarschijnlijk. Dat lijkt praktisch ook weinig redelijk, als men bedenkt dat zo'n Parlement ook beslissingen zou moeten nemen over detailkwesties als de harmonisatie van normen voor bepaalde produkten. Bovendien brengt een concrete toepassing van sommige vormen van het subsidiariteitsbeginsel mee dat een flunk aantal lcwesties niet meer op gemeenschapsniveau geregeld zal worden. Daarom zou een mogelijke oplossing voor het probleem hoe de EU kan functioneren op een doeltreffende, maar democratischer wijze, gezocht moeten worden in een vorm die geen weerstand oproept van de Lid-Staten, d.w.z. door tegelijkertijd de positie van het EP in het besluitvormingsproces te versterken en het subsidiariteitsbeginsel toe te passen. De EU zou via het door de burgers gekozen EP minder, maar wel belangrijke zaken moeten regelen, en ondertussen op andere gebieden de besluitvorming moet bevorderen op nationaal, regionaal en lokaal niveau. Hierdoor zou het risico verminderen dat de burgers zich teleurgesteld voelen in de EU, omdat besluiten worden genomen door slechts een handjevol !eiders die zij niet kunnen beInvloeden. De vrees die in sommige Lid-Staten bestaat dat versterking van het EP het belang van de nationale parlementen zal doen afnemen lijkt overdreven. Daar zijn geen aanwijzingen voor. Democratisering in de vorm van versterlcing van het EP zal in sommige LidStaten, waar een sterke weerstand heerst tegen het Verdrag van Maastricht, de onrust waarschijnlijk doen verdwijnen. Een andere mogelijkheid, nl. grotere openheid in de bestaande besluitvormingsprocedures, zal voor andere LidStaten weer aantrelckelijker zijn. Jordi Pujol - President of the Government of Catalonia, Chairman of the
Assembly of European Regions - ("The autonomous community of Catalonia" in Eipascope 2/95, bijlage, pp. 3-4). The author is in favour of focusing attention on aspects which directly affect regional and local interest and of avoiding general proposals for reforming the Treaty, during the IGC of 1996. In order to achieve this goal the principle of subsidiarity needs to be strengthened. Not only as a criterion for the division of jurisdiction between the European Union and the Member States, but also between the latter, the regions and the local authorities. The need is felt of reviewing the institutional position of the Committee of the Regions too, its responsibilities, composition, structure and organizational and budgetary autonomy in relation to the Economic and Social Committee. Furthermore ought the system of instituting proceedings before the Court of Justice against acts of the Community institutions be changed. Thus offering the Committee of the Regions and the regions with legislative powers the pos-
sibility of also instituting proceedings before the Court. Finally mechanisms will have to be introduced to increase the participation of the Committee of the Regions in making Community policies which directly affect local and regional authorities. Manuel Fraga Iribane -president of the Government of Galicia - ("The autonomous community of Galicia"in Eipascope 2/95, bijlage, pp. 5-7) would like to see some
amendment of the Maastricht Treaty in the IGC of 1996. From the debates within the Committee of the Regions and those of the Assembly of European Regions, he considers that the following conclusions can be drawn: 1. The Committee of the Regions needs to be strengthened: - by transforming it into a Community institution; - by increasing the number of matters on which its consultations is stipulated in the Treaty; 2. Further application of the subsidiarity principle which takes into account the regional phenomenon: - by reforming of article 3bi - by way of actively legitimizing the Committee of the Regions and the regions which enjoy legislative competencies for validating widening of the principle before the Court of Justice; - by reforming of the system of instituting proceedings. 3. Given the German experience during the negotiation of the Treaty of Maastricht, it would be advantageous to have a follow-up to the 1996 IGC in order to analyze the significance of a hypothetical widening of competencies in favour of the Union with consequences in the framework of the autonomous communities' competence. The author has also come up with a method in order to achieve a greater balance between the European regions. This is to be found in the application of the principle of solidarity. The European regions must set themselves the principle of solidarity as a means of achieving cohesion and justice between peoples, and equal opportunities. Verenigd Koninkrijk
Francis Snyder- Honorary Visiting Professor, University College London - wrote an article about this subject ("The Effectiveness of European Community Law: Institutions, Process, Tools and Techniques" in MLRev 1993, pp. 19-54). This article is concerned not only with the nature of effectiveness but also with its legal and institutional preconditions. The European Community has a complex institutional structure. The effectiveness of Community law depends on Community institutions, Member States, corporatist arrangements, pluralist politics, policy networks and individuals. The Community operates mainly by means of indirect administration, in which Community policies and laws, enacted by the Council or the Commission, are implemented by the national authorities. These features pose specific problems with regard to the effectiveness of Community law.
The legal and political future of the Community is now on the agenda. A debate is emerging as to the Community's institutional and political configuration. This debate is often couched in purely technical terms, especially in legal literature, but nonetheless it inevitably concerns political values and choices. Yet the institutions and processes for people to express such choices are lacking, by and large, in the Community system. At the top of the agenda, therefore, must be the creation of effective democratic political institutions at Community level, together with the establishment of processes for the public expression of choices concerning Community politics and Community law within the Community system. Painting with broad strokes, it may be suggested that this might include greater transparency of Community decisionmaking, a further reconsideration of the relations between the main Community institutions, the horizontal direct effect of directives, the elaboration of a European administrative law, increased powers for the European Parliament and a more effective role for national parliaments. It might also entail the development of a coherent federal system or a politically acceptable alternative, both involving appropriate checks and balances and the decentralisation of power; a clearer allocation of power between the Community, the Member States and subsidiarity; increased networks among sub-national political units in the Community system; reforms in the methods of selecting members of the main Community institutions; and the development of a real European as well as national citizenship. These and other measures could help to develop political participation, together with negotiation and adjudication, as one of the basic processes in the Community system. Such changes, or similar reforms, in the institutions and the processes of the Community are likely to be essential in ensuring the effectiveness of Community law in the future. The Select Committee on the European Communities (21th report of the House of Lords, session 1994-95, 1996 Inter-Governmental Conference, p. 74) notes that a decision to introduce EC legislation should be taken only if the intended objects of the legislation cannot reasonably be achieved in any other way. The legislation should be a proportionate means of achieving its intended objects, and it should be drafted so as to create the least possible uncertainty or controversy. Clear criteria should be adopted for the use of directives and regulations. The replacement of regulations, directives and decisions by instruments with new names and descriptions is not a solution. The Select Committee further notes the problem of overloading the (national) system with technical detail. Although this problem has to be addressed with each directive, the Select Committee generally believes that the (EC) legislators should be as precise as they can - which is not the same as being as detailed as they can. Lord Rippon of Hexham - PC, QC - ("The impact of European Community legislation" in The Report of the Hansard Society Commission on the Legislative
Process, pp. 124-137). The Hansard Commission has not been able in its inquiry to carry out a comprehensive study of how EGAegislation is prepared by the EC Commission, of how the consultation processes are conducted in Brussels, of the role of national governments at that stage, of the examination of legislation by the European Parliament, of the scrutiny given to EC proposals by national parliaments, or of the working of the Council of Ministers in adopting Community legislation. These are major matters, however, which have a direct impact on the legislative processes in the United Kingdom, and are of growing importance. They merit further study. Therefore he suggests the Hansard Society appoint another commission to examine the whole legislative process within the EC. According to Lord Rippon the British Parliament has little, if any impact upon the process of European law-making. This too has lobe changed. Alizsdair Bell wrote an article about the enforcement of Community law rights
E
0
before national courts and the remedies available to private individuals who have their right infringed ("Enforcing Community law rights before national courts - some developments" in LIE' 199411, pp. 111-124). The enforcement of Community law rights in domestic courts will become an issue of increasing importance in the future. The Commission has, indeed, long encouraged the decentralized application of Community law. Both on practical and on political level such an approach appears to be necessary. Practically, the Commission does not have the administrative resources to be an efficient law enforcement agency. Politically, the devolution of enforcement to national authorities has much to commend it as an application of the much vaunted "subsidiarity" principle. Catherine Barnard - University of Southampton - & Rosa Greaves - European Law Institute, Durham University - ("The Application of Community Law in the United Kingdom, 1986- 1993" in CMLRev 1994, pp. 1055-1092) state that the British courts have shown themselves willing and able to apply Community Law and, in case of doubt, made preliminary references to the Court of Justice which have had far reaching implications, reinforced the supremacy of Community law over national law, and strengthened the role of the Community law as an integral part of domestic law by granting rights to nationals which may be enforced before national courts. One of the most striking findings of this report is that the highest court of the land, the House of Lords, has embraced Community law so willingly and has accepted that it has a dynamic role of constitutional review in domestic area. The House of Lords recognizes the impact of Community law and usually shows little resistance in applying it, and, when necessary, in preference of domestic law. This conclusion can also been drawn in respect of the specialist lower courts. It is rather the High Court and the Court of Appeal where there may be evidence of discomfort and unease on the part of applying Community Law.
The low number of enforcement proceedings in respect of implementation of Community measures may be attributed to the fact that current UK policy is to negotiate hard in COREPER and the Council of Ministers to ensure that the final version of the legislation accommodates UK interests and thus the legis lation can be transposed into the national legal system with an ease not necessarily encountered in other Member States. Grainne de Barca - Fellow, Sommerville College, Oxford - ("Giving Effect to European Community Directives" in MLRev 1992, pp. 215-240) examined the
emergence of the interpretative obligation in the case law of the Court of Justice and its initial impact on decision-making in the UK courts. The author states that although practice of the courts in the UK increasingly demonstrated their acceptance of the constitutional change that membership of the European Community has brought about, considerable uncertainty still exists as to the extent of this change. Indeed, de Burca says that responsibility for much of the national confusion over remedies must lie with the EC itself for failing to provide, in legislative form, for a proper system of harmonised remedies to deal with breaches of the EC rights. The national courts become involved in implementing and enforcing a body of law over which the national parliament exercises little control, and which is enacted by legislative institutions whose democratic accountability is weak. National courts will exercise jurisdiction which they would not have purely under domestic law. Douglas Hurd ("Making the Union work" in Studia Diplomatica No. 2/94, pp. 17-
23). According to Hurd the Commission's legislative programme for 1993 was smaller than in previous years. The Commission withdrew 150 old proposals which had been overtaken. In December it also produced a report on subsidiarity which Britain has warmly welcomed. The Commission has recommended the overhaul of as much as 25% of existing legislation, leaving some of it repealed, and replacing some by a smaller number of simpler measures. That is sensible. If we are judicious with legislation, states the author, and eagle-eyed on value for money, we also need to use the Maastricht Treaty to prevent fraud, and make sure our rules are applied evenly. The Commission, European Parliament and Court of Justice have new powers with this in mind. Hurd hopes they will be used with vigour. With the conclusion of the single market programme and the full application of the principle of subisidiarity, the balance of Community work is likely to shift from new legislation to the full and even application of what has been agreed. When the Community does make rules, they must be implemented fully and applied fairly. The Commission and the Member States have a major job to perform in developing the confidence of people in Europe that the system is fair. Lawmaking is only part of the story. Administering the law fairly and effectively is increasingly important. The people of Europe will expect us to be judicious
with legislation. The true vision lies in making a success of what is already agreed.
In the memorandum by the Food and Drink Federation (18th report of the
House of Lords, session 1994-95, Select Committee on the European Communities, pp. 378-385) it is considered that in the drafting and negotiation of legislation, too little consideration is given to if and how it can ultimately be implemented and enforced. Legislation which is ambiguously termed, too stringent or complex with related legislation will be difficult to transpose, apply and enforce at national level. The authors think there is little point in developing EU rules unless they can be effective, so that both the Commission and the Member States should produce implementation and enforcement plans before laws are agreed so that the proposed legislation can be reconsidered, if necessary, before it is adopted. Also the need is felt for more transparency, accountability and close consultation with interested parties in the legal drafting stage. This is considered to be both a democratic necessity and a necessity to guarantee that legislation is workable.
Lord Howe - MP - was questioned (18th report of the House of Lords, session 1994-95, Select Committee on European Communities, pp. 80-92) about the possibility of prescribing criteria or principles to guide the European legislators on when to use regulations and when to use directives, so there is no unnecessarily intrusive law-making from EC institutions. He had not thought 104
\
about that in detail, but thought it was one of the agenda items for the IGC. Complaints seem to have been made about the quantity and quality of European law, but there has been no detailed thought about the means to solve the problem of unnecessary laws.
In the Memorandum by Prof. Anthony Arnull, S. Boyron and Dr ED. Ellis University of Birmingham - some suggestions are made to change the classification of the regulations and directives (18th report of the House of Lords, ses-
sion 1994-95, Select Committee on the European Communities, pp. 296-304). Their present concern is not with the procedure required for the adoption of Community legislation but with the legal qualities of certain forms of such legislation. They submit that the original perception of the Treaty drafters of the need for a distinction between Community legislation of a unifying nature and that directed towards harmonisation remains correct. Reforms must accommodate this need, but must do so in a way which eradicates the discrepancies in the legal protection of individuals. There is a striking parallel between the demands of the Community legislature and those of a national legislature. The UK system addresses the difference of "directly effective" and "directly applicable" law by means of a single type of legislative act, though it recognises the need in specific circumstances for further implementing rules to be made by delegated legislation. The Community
legal system could adopt a similar route. The authors suggest that the two categories of legislation (directives and regulations) should be merged into one and that there should, henceforth, be a single normative instrument in Community law. This instrument would automatically have the full force of law within the legal systems of the Member States. Enforceability would depend simply on the legal force of the provision in question, and when further implementation is needed this instrument would delegate power to enact implementing legislation to the legislative authorities in the Member States so as to increase the legal protection of individual. Simon Campbell Gently in his memorandum (18th report of the House of Lords, session 1994-95, Select Committee on the European Communities, pp. 337-340)
believes that Britain's destiny does lie in a European entity, and the real issue should be what shape that entity takes and what role Britain plays in its creation. He favours encouraging the further integration of national legislatures into the Union's decision-making process, and believes that stripping the secrecy of the Council meetings would increase the involvement of national parliaments in the process, which results in ministers being called to account for their actions by the national parliaments. National parliaments need to be brought into the legislative discussion at a much earlier stage. He suggests the following procedure: a College of Commissioners sends a proposal of legislation to the European Parliament, the Member States's parliaments, the Court of Justice and the national governments so they can all consider the proposal and make recommendations. National parliaments prepare an opinion as a guide in the negotiations. After the Council of Ministers has met in public and negotiated a common position, the proposal is adopted through the conciliation procedure introduced by the Maastricht Treaty by the Council and the European Parliament. Since, following this procedure, the discussion and debate regarding new legislation would take place before the Council reached agreement, which is more democratic, national parliaments would not have to debate legislation again and decisions reached by the Council and the EP could be treated as national law from the moment they finally agreed. Mr Jenkin - MP - considers that the role of the national parliaments needs to be enhanced, and the European Parliament needs to be smaller, more efficient and primarily devoted to auditing, accounting and reporting. Its potentially obstructive legislative role should be curbed. It should become more accountable to national parliaments: a counterbalance to the Council of Ministers, which is accountable to national governments (21July 1994, Parliamentary Debates, House of Commons, vol. 247). Sir Leon Brittan - Vice-President of the European Commission - was asked by
the Subcommittee on the 1996 Inter-Governmental Conference (18th report of the House of Lords, session 1994-1995, Select Committee on European
Communities, pp. 69-79)about his thoughts on parliamentary scrutiny and the relationship between national parliaments. He suggested that a Committee of National Parliaments should be created, which would also decrease the democratic deficit. This committee should not be too large nor sitting too frequently; so as to prevent the committee of becoming a European institution only. This Committee of National Parliaments should exercise surveillance over the activities of the Council of Ministers, in particular in relation to the question of subsidiarity. The national parliaments would, in Sir Leon's opinion, be able to express a collective view on legislation, as to whether or not it Was something that was appropriate to be dealt with at a European level. The Committee should also have the possibility to get a preliminary opinion from the Court of Justice if it seriously thought that the Commission and the Council of Ministers were going ahead of something which on the basis of the subsidiarity principle, enacted in the Treaty, was inappropriate. This committee should be meant to be part of the legislative procedure in the same sense the European Parliament or the Council are; it could be a solution for involving national parliaments more in the decision-making process, so there should be greater understanding and communication both ways and the possibility of invoking sanctions by a legal power. Andrew Scott- University of Edinburgh - John Peterson - University of York - & David Millar- University of Edinburgh - ("Subsidiarity: A 'Europe of the Regions' v. the British Constitution?"in Journal of Common Market Studies
1994, pp. 47-67) thought about a solution to the "democratic deficit". They consider it best to redefine the respective powers of the subnational, national and supranational levels, so that the democratic processes surrounding the Community are strengthened, or to move the European Community towards a system of "co-operative regionalis" by creating new institutions which give the subnational governments legislative powers in the EC policy-making process. In the context of legitimacy of EC legislation, Allan F. Tatham wrote an article about the sovereignty of the British Parliament ("The sovereignty of Parliament after Factortamein EuR 1993, pp. 188-1961. He states that after the ruling of the European Court was delivered a group of MP's sought an emergency Commons debate on the supremacy of Parliament in reaction to the serious consequences of the decision on British sovereignty. However, the supremacy of Community law, as defined by the European Court, is a logical consequence of the raison d'être and of the objectives of the European Community. Indeed it reflects the federal concept of the Community itself. Such supremacy was taken on board by section 2 and 4 of the European Communities Act 1972 which have no parallel elsewhere in the national laws of other Member States and which have now established the foundations of a system of judicial review of UK statutes.
Martin Westlake ("The European Parliament, the national parliaments and the 1996 Intergovernmental Conference" in The Political Quarterly 1995, pp. 5973). A second revelation has been the differing approaches of national parliaments to the concepts of scrutiny and accountability, from the relaxed and open approach of the Italian camera dei deputati or the Spanish cortes, through the positive-minded but well-informed scrutiny of the Belgian, Dutch and German parliaments to the close scrutiny, ministerial accountability and parliamentary reserves and mandates of the Danish and British parliaments. Deep cultural forces are at work here. Mr Hurd - MP - says that it is essentially up to national parliaments to decide how and whether they wish to come together to ensure that they play a demo cratic part together in monitoring what happens in Europe. He thinks that it is generally felt that national parliaments as a whole should exert a greater influence over what goes on (1 March 1995, Parliamentary Debates, House of Commons, vol. 255, p. 1036).
The authors of the Memorandum by the British Management Data Foundation (18th report of the House of Lords, session 1994-95, Select Committee on European Communities, pp. 325-328), in considering the decision-making pro-
cesses and the democratic deficit, think it difficult not to arrive at the conclusion that the current arrangements are neither efficient nor democratic and tend to produce "lowest common denominator" decisions. The role of the European Parliament is, according to the authors, not compatible with the British Government's view of national states co-operating as all member "delegations" are in a minority and therefore can always be outvoted. The fundamental point is the loss of democracy and, as far as the UK is concerned, the inevitable swamping of Britain within a continental European ethos. The British Management Data Foundation therefore recommends that the UK government should not support any strengthening of the powers of the European Parliament. The European Parliament gives a false impression of democracy and helps incorrectly to bolster the legitimacy of the bureaucratic Commission. Peter D. Sutherland - former European Commissioner - ("The European union - a stage of transition : Seventeenth Jean Monnet Lecture, European University Institute, Florence, 10 February 1995, pp. 9-29) states that the Member States, or at least the majority of them, have been intent on not merely maintaining secrecy about their deliberations but have often sought to blame 'amorphous Brussels bureaucrats' for their own legislative acts. Any institutional change should focus particularly on the urgent need to increase the accountability of the Council through transparency and should contain a clear political understanding that domestic parliaments will be given the necessary oversight of their own ministers' decisions. It is essential that this debate be advanced rat-
her than fall into the obvious trap of laying the blame for popular discontent with policies on the European Commission, the Parliament or the Court. In this context Sutherland pleads for an institutional reform, in particular concerning the Commission, whose composition has developed from the rules which applied in an original Community of Six. While the role of the Commission as the initiator of legislation and guardian of the Treaties remains perennially valid, it is seriously open to question whether the Commission should continue to be composed according to the original rules. There are strong arguments for the proposition that in the current situation of the Union the number of members of the Commission should be determined on the basis of what is needed for the Commission to constitute an effective executive arm of the Union. Further, the Commission itself must do far more to discipline its members where they pursue a national agenda and so should the Parliament. The members of the Commission should be nominated, in consultation with Member State governments, by the President of the Commission who should already have been nominated jointly by the European Council and the Parliament. The Commission thus nominated would have to be voted into office by the Parliament and Council. A Commission constituted in this way should have considerable legitimacy in term of its mandate and autonomy as an institution responsible for the common interest. The corollary is that this autonomy should also assist in achieving more majority voting in the Council. It is often forgotten that the Council too is a Union institution with Union responsibilities and legal obligations. In regard to the 'democratic deficit' in the Union, much has yet to be accomplished in achieving democratic accountability over the Council. Its proceedings need to be made more transparent. It has a particular responsibility to national parliaments of the Member States, and more could be done to associate representatives of national parliaments with its legislative deliberations. As part of the overall effort to ensure democratic accountability of the Union's institutions, a streamlined co-decision procedure should be more generally applied so legislative development and negotiation is conducted in a trialogue between Parliament, Council and Commission. Voting procedures within the Council and Parliament on all matters of Union competence should be focused on securing decisions, not on creating blockages or inertia. Kevin Featherstone- University of Bradford - wrote an article on how the
European Union is to respond to the challenge to its legitimacy posed by the difficulties in ratifying the Maastricht Treaty ( lean Monnet and the Democratic Deficit' in the European Union" in Journal of Common Market Studies 1994, pp. 149-168). Most academic discussion on the matter has dwelt on the so-called "democratic deficit" in the European Community (and the wider European Union), and has assumed that it can best be rectified by changing the balance of power between the Council and the European Parliament in favour of the latter. Yet, such attention neglects an important part of the cur-
rent problem: the criticism of the role of the European Commission. The challenge to legitimacy concerns the relationship between all three institutions, as well as the balance between national and supranational responsibilities. The article concludes that reform of the Commission's position is crucial to sustain the European integration process. The very form of today's EC Commission weakens its capacity to exert political leadership. It is too vulnerable to attack, as a result of its lack of accountability and democratic legitimacy. In different senses. The Commission has been overtaken by the progress of integration: more intensified forms of integration highlight the Commission's lack of democratic legitimacy; all too often it is no longer up to the job of exerting political leadership. There must be separate provisions for legitimate, autonomous political authority at a federal level before integration can be regarded as worthwhile. The response of EC leaders to the reaction against the Maastricht Treaty has been built on the notion of subsidiarity. Yet, subsidiarity challenges the original rationale for EC integration. An illdefined concept, it weakens the leadership needed for integration to proceed; if followed, it would veer the EU towards more intergovernmentalism. The alternative is to re-examine the position of the Commission. To strengthen the Commission, attention needs to be redirected to the values of the classic legislative-executive model found in most European states. Democratic legitimacy must logically involve either a greater role for the European Parliament in determining its composition, or a system of direct election to the Commission from the mass electorate. Giving the European Parliament more powers in this regard might involve one or more of a set of changes: the EP electing the Commission (a more direct procedure than that which exists at present); the EP electing the Commission from its own personnel; the EP able to dismiss individual Commissioners. To be most effective, all three reforms would be necessary. Such changes would, of course, also strengthen the EP, giving increased importance to its own direct elections. "Politicizing" the Commission and the EP in this manner would help to clarify policy choices and enable European campaigns to set alternatives. At times, both institutions are criticized for their "suffocating consensus" of views, contrasting with national experience. Another reform that has often been suggested is to create a second chamber or assembly of national parliamentarians. The European Constitutional Group has recently advocated the establishment of a formal chamber along these lines. But this is not a remedy to the problem of the Commission's lack of democratic legitimacy: it does not address the accountability and electoral base of the Commission. An additional problem is the enlargement of the EU. With enlargement the number of Commissioners could be too large for effective decision-making. There are two alternatives: to end the double representation of the current five larger Member States; or to abandon the principle of each nation having a Commissioner. Reducing the number of Commissioners to one per Member
State does not require an amendment of the Treaty. In the context where reform seems almost inevitable, strengthening the accountability of the Commission to the European Parliament might be seen as an attractive means of keeping the bureaucracy under control. As for the Council, an increase in its size could lead either to more "deadlock" in its meetings, or to increased use of majority voting, with voting "weights" being suitably adjusted to maintain the preferential position of the larger Member States.
David Earnshaw - Researcher, EP - and David Judge - University of Strathclyde state that the proposal for a sweeteners directivell raises the central political question at the core of the Community: of the powers of the European Parliament and the "democratization" of the Community ("The European
Parliament and the Sweeteners Directive: From Footnote to Inter-Institutional Conflict" in Journal of Common Market Studies 1993 pp. 103-116). Their case study reveals the Commission's reluctance, in practice, to consider rejection of a common position as sufficient grounds for the withdrawal of a proposal-even when it has stated in Parliament that it will do just that. Thus, if the Parliament's own significance in the policy process is apparent, in ensuring that Community legislation could not be adopted; then so too is the "democratic deficit" at the heart of the European Community. Parliament's explicit rejection of the proposal, and what looked like its immediate withdrawal by the Commission at the time, still did not lead to an unambiguous resolution of the issue. This "footnote" in history of the European Parliament is of significance therefore in revealing much about wider "text" of EC institutional development.
Richard Corbett- Principal Administrator of EP's Committee on Institutional Affairs - wrote in 1989 an article, called "The growing influence of the European
Parliament on EC legislation"in European Affairs 1989, pp. 26-29). He states that the question of democracy is not just an academic one. The creation of a Single Market means that important areas of public policy can only be settled effectively at European level. Although President Delor's estimation that 80% of economic legislation would be of European origin may or may not be correct, it . will certainly be an important proportion of public policy-making. The granting to the European Parliament of the full right of co-decision with the Council would not enable the European Parliament to impose on the Member States meeting in Council something that they could not accept. It would, however, guarantee that the legislation that the Council approves is subject also to the sanction of a public vote of approval in an elected assembly. This would not only eliminate the "democratic deficit" but would also be a guarantee as to the quality and acceptability of Community legislation.
Editorial, Euro Citizen Action Service, No. 19192, p. 2 There is currently much confusion over the meaning of the concept of subsidia-
23 COM(90)381 tin., Of No. C 242/4 of
rity included in the Treaty of Maastricht, the principle that decisions
27-09-1990.
be taken as close as possible to the citizens. The whole concept is quite meaningless if individuals are not aware of the rights they have and so cannot seek to enforce them. It is hoped that the principle of subsidiarity will result in individuals having a greater part to play in the decision-making process and thus be more aware of their rights and be encouraged to seek to enforce them. Also the lack of a comprehensive list of rights makes it all the more difficult for the individual seeking to enforce them. David Davies at the Parliamentary Debates of the House of Commons (29 March 1995, Parliamentary Debates of the House of Commons, vol. 257, p. 662)
welcomes the emphasis on subsidiarity in the Commission's workprogramme for 1995. The UK Parliament will, according to him, examine every proposal which is tabled on the basis of subsidiarity and the national interest. In the memorandum of Mr Wilfred Aspinall - Member of the Economic and Social Commission - (18th report of the House of Lords, session 1994-95, Select Committee on the European Communities, pp. 308-313) reference is made to subsidiarity. The author considers that subsidiarity is interpreted in many ways to allow advantage to those making the interpretation. The principle should be further examined to ensure that Community action is only introduced when it is impossible for the action to be taken at Member State level, not the other way round. In most instances action can be instigated at Member State level and therefore, even when some Community action is required, this need only be in the form of a "framework" directive. This then leaves the Member State to introduce legislation which is appropriate to their regional and local conditions. The Commission has attempted to follow the guidelines set out in the subsidiarity document, COM(94)545 fin., but has been challenged by the European Parliament and the Economic and Social Committee, which have sought more control at European level. This approach is impractical and not in tune with the views expressed by ordinary citizens. According to Mr Aspinall the national parliaments must endeavour to ensure that the principle of subsidiarity is maintained when they examine Community proposals.
GERAADPLEEGDE LITERATUUR
Archly des Offentlichen Rechts (Ad R) Actualidad Economica Advokaten Agence Europe American Journal of Comparative Law Aussenwirtschaft Cahiers de Droit Europeen (CdDE) Clifford Chance - Europe in Prospect Common Market Law Review (CMLRev) Comparative Labour Law Journal Comunidad Europea Deutsches Verwaltungsblatt (DVBI) Die Offentliche Verwaltung (DOV) Diritto Comunitario e degli Scambi Intemazionali (Diritto Comunitario) Ecolex Eipascope Europa Archly Europaische Zeitschrift filr Wirtschaftsrecht (EuZVV) Europarecht (EuR) Europe Documents European Affairs European Law Review (ELRev) II Foro Italian°
II Foro Padano Gaceta Juridica de la CE (Serie Den Boletin) (CT) German Yearbook of International Law Giurisprudenza costituzionale International and Comparative Law Quarterly (ICLQ) Internationale Politik Internationale Spectator Italian Yearbook of International Law Journal fiir Rechtspolitik The Journal of Business Law Journal of Common Market Studies Juristenzeitung (1Z) Kritische Vierteljahresschrift fur Gesetzgebung und Rechtswissenschaft (KritV) Legal Issues of European Integration (LIEI) Leiden Journal of International Law La Ley - Revista juridica espaciola de doctrina, jurisprudencia y legislacidn The Modern Law Review (MLRev) Neue Juristische Wochenschrift (NJW) Neue Zeitschrift Mr Verwaltungsrecht (NVwZ)
Nordisk Administrativt Tidsskrift Northern Ireland Legal Quarterly Noticias de la Union Europea Osterreichische Juristen-Zeitung Politiken Die Presse Rabels Zeitschrift ftir auslandisches und internationales Privatrecht (RabelsZ) Rassegna Parlamentare Recht der Internationalen Wirtschaft (RIW) RegelMaat Revision & Regnskabsvsen Revista CIDOB d'Afers Internacionals Revista de las Cortes Generales Revista Espanola de Derecho Constitucional Revista Espanola de Derecho Internacional (REdDI) Revista General de Derecho Revista de Instituciones Europeas Revue des affaires europeennes Revue de droit des affaires internationales = International Business Law Journal Revue de droit public et de la science politique en France et a l'etranger Revue francaise de droit administratif Revue du Marche Commun et de l'Union Europeenne (Revue du Marche Commun) Revue Trimestrielle de Droit Europeen (RTDE) Rivista di Diritto Europeo Rivista di Diritto Internazionali Privato e Processuale Rivista amministrativo Spanish Yearbook of International Law Der Spiegel The Statute Law Review Ugeslcrift for Retsvwsen Umwelt- und Planungsrecht (UPR) Wirtschaftsrechtliche Blatter Yearbook of European Law Zeitschrift fiir auslandisches offentliches Recht und Volkerrecht (ZaoRV) Zeitschrift ftir europaisches Privatrecht (ZEuP) Zeitschrift fur Gesetzgebung (ZG) Zeitschrift ffir Rechtspolitik (ZRP) Zeitschrift ffir Rechtsvergleichung, Internationales Privatrecht und Europarecht (ZfRV) Zeitschrift ftir Unternehmens- und Gesellschaftsrecht Zeitschrift fur vergleichende Rechtswissenschaft (ZVg1RWiss) Zeitschrift fur Zolle + Verbraucherssteuern (ZfZ)
BIJLAGE C DOCUMENTEN EG-INSTELLINGEN
Inhoud:
- Resolutie van de Raad van 8 juni 1993 betreffende de redactionele kwaliteit van de communautaire wetgeving (Pb. 1993, C 166/1) - Mededeling van de Voorzitter van de Commissie van 9 januari 1996 inzake Algemene Richtlijnen voor het Wetgevingsbeleid (SEC(95)2255/5)
17.6.93
Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen
Nr. C 166/1
(Mededelingen)
RAAD RESOLUTIE VAN DE RAAD van 8 juni 1993 betreffende de redactionele Icwaliteit van de communautaire wetgeving (93/C 166/01)
DE RAAD VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN, Gelet op de verdragen tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal, de Europese Economische Gemeenschap en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie,
Gezien de conclusies van het Voorzitterschap van Europese Raad van Edinburgh van 11 en 12 december 1992, waarin wordt gepleit voor praktische maatregelen om de communautaire wetgeving duidelijker en eenvoudiger te maken, Overwegende dat er richtsnoeren moeten worden vastgesteld waarin criteria voor de beoordeling van de redactionele kwaliteit van de communautaire wetgeving worden bepaald; Overwegende dat deze richtsnoeren bindend noch volledig zijn en ten doe' hebben de communautaire wetgeving zo duidelijk, eenvoudig, beknopt en bevattelijk mogelijk te maken; Overwegende dat deze richtsnoeren als leidraad moeten dienen voor alle instanties die betroklcen zijn bij de opstelling van teksten in het kader van de Raad, zowel in de Raad zelf als in het Comite van Permanente Vertegenwoordigers en vooral in de werkgroepen; dat de Juridische Dienst van de Raad wordt verzocht, van deze richtsnoeren gebruik te maken om de Raad en diens organen redactionele suggesties te doen, NEEMT DE VOLGENDE RESOLUTIE AAN: De algmene doelstelling, namelijk de communautaire wetgeving toegankelijker te maken, moet niet alleen worden bereikt door systematisch tot codificatie over te gaan, maar ook door bij de opstelling van de Raadsbesluiten de onderstaande richtsnoeren als toets te hanteren:
1
Het besluit moet duidelijk, eenvoudig, beknopt en ondubbelzinnig worden geformuleerd; overmatig gebruik van afkortingen, "communautair jargon" of te 1ange zinnen moeten worden vermeden.
2 Onduidelijke verwijzingen naar andere teksten, alsmede te veel verwijzingen over en weer die de tekst moeilijk te begrijpen maken, moeten worden vermeden. 3 De bepalingen van het besluit moeten samenhangend zijn; een zelfde term moet een zelfde begrip uitdruklcen. 4 De rechten en verplichtingen van degenen op wie het besluit van toepassing is, moeten duidelijk worden omschreven. 5 Het besluit moet een standaardstructuur hebben (hoofdstuldcen, afdelingen, artikelen, leden). 6 In de overwegingen moet het beschikkend gedeelte in eenvoudige bewoordingen worden gemotiveerd. 7 Niet regelgevende bepalingen (wensen, politieke verklaringen) moeten worden vermeden. 8 Inconsequenties ten opzicht van bestaande besluiten zijn uit den boze, evenals overbodige herhalingen van deze besluiten. Elke wijziging, verlenging of intreklcing van een besluit moet duidelijk worden aangegeven. 9 Een besluit waarmee een vorig besluit wordt gewijzigd, mag geen autonome inhoudelijk bepalingen bevatten, maar uitsluitend bepalirtgen die rechtstreeks in het te wijzigen besluit worden opgenomen. 10 De datum van inwerkingtreding van het besluit, alsmede de eventueel noodzakelijke overgangsbepalingen, moeten duidelijk zijn.
COMMISSION EUROPEENE Secretariat General
Bruxelles, le 9 janvier 1996
SEC(95)2255/5
0/95/492
(Version revisee suite a la reunion hebdomadaire des Chefs de cabinet du 5 janvier 1996; annule et remplace le document SEC(95)2255/4)
TEXTE F LIGNES DIRECTRICES GENERALES POUR LA POLITIQUE LEGISLATIVE Communication de M. le PRESIDENT
- Cette question est susceptible d'être inscrite a l'ordre du jour d'une prochaine reunion de la Commission.
Destinataires:
Membres de la Commission MM. WILLIAMSON, KRENZLER, BURGHARDT, PRAT, RAVASIO, MICCOSSI, SCHAUB, LARSSON, LEGRAS, COLEMAN, SMIDT, DE KOSTER, MME FLESCH, ENTHOVEN, RUTTI, VERRUE, DE ALMEIDA SERRA, MOGG, LANDABURU, DE MIGUEL, CIOFFI, MINGASSON, MME VENTURA, MM. WILMOTT, O'DWYER, von MOLTKE, PAPPAS, VIGNON, MME FILIPONNE, MM. VAN DER PAS, MUYLLE, FRANCHET, BRACKENIERS, DE HAAN, GOMEZ-REINO, GOPPEL, EMRINGER, DEWOST
INTRODUCTION
La Commission s'efforce d'être le creuset de l' inter& europeen et de placer son action au service du citoyen. A cet effet, elle reste, depuis l'origine, ouverte aux apports exterieurs, soucieuse de coherence entre les politiques communautaires, attentive aux consequences des actions qu'elle propose.
La realisation du Mache interieur a donne lieu a un effort sans precedent de simplification par la legislation. La Commission oriente maintenant sa politique legislative dans ce domaine vers la gestion et l' adaptation des regles communes. Simultanement, ce changement de cap dolt apporter un encouragement A l'effort de competitivite auquel se livrent sans cesse nos entreprises, dont l'apport A l'emploi est decisit
Miens legiferer. Voila le maitre mot a assigner A cette politique. II s'agit de rassembler autour de quelques principes forts les lignes directrices de noire politique legislative: confirmer les orientations existantes qui vont dans le bon sens; les revoir chaque fois que cela est necessaire.
L'objectif est d'assurer la quanta et la coherence des testes, de garantir un processus d'elaboration ouvert, planifie et coordonne, et de renforcer le suivi et l'evaluation.
E2
Les presentes lignes directrices participent de la reponse de la Commission aux delis auxquels sont confrontes les m8canismes decisionnels de la Communaute. II ne sera possible den recueillir tons les fruits que si les autres institutions et les Etats membres se rejoignent sans reserve dans cet effort de quanta', de coherence et d'ouverture sur l'exterieur.
SITUATION ACTUELLE
Les services de la Commission peuvent s'appuyer sur differents instruments codifiant la demarche a suivre en matiere legislative: - le Reglement interieur de la Commission et ses dispositions d'application; - le Vade-mecum institutionnel &lite par le Secretariat general, dont la partie III fournit differentes orientations en matiere de politique legislative; - les Regles de technique legislative A l'usage des services de la Commission, editees A intervalles reguliers par le Service juridique; - la Communication de la Commission au Conseil europeen relative au principe de subsidiarite du 27 octobre 1992 (SEC(92)1990 final); les instructions adoptees par la suite; - le rapport "Mieux legiferer" de la Commission au Conseil europeen de Madrid (CSE(95)580); - Information, communication, transparence - recueil de documents approuves par la Commission en 1993 et 1994 - OPOCE, 1994. A ces outils s'ajoutent differentes decisions operationnelles de la Commission, notamment en ce qui concerne les analyses d'impact sur l'environnement ainsi que sur les petites et moyennes entreprises. Ces decisions sont donne lieu A des instructions aux services. Le Manuel des procedures operationnelles, &lite regulierement par le Secretariat general, offre une compilation de ces modalites A respecter et des orientations A suivre. IL constitue donc l'outil de reference A la disposition des services.
II
MIEUX EXPLOITER LES OUTILS EXISTANTS
Des orientations claims sont disponibles. Encore faut-il en assurer l'application optimale.
Coherence dans l'action de la Commission
La coherence entre les differentes politiques et engagements de la Commission repose sur deux principes: la concentration de l'activite de l'Institution sur les priorites fixees au niveau politique, et la synergie entre les actions entreprises. Les priorites sont inscrites au Programme de travail annuel. La synergie ne peut etre assuree que si une coordination entre les differents services concernes, sous autorite de leurs Commissaires de tutelle, et en liaison avec le Secretariat general, s'opere au stade le plus precoce de la preparation des initiatives. Les modalites d'application de la coordination interservices sont formelles A cet egard. Ces principes sont l'objet d' une attention particuliere en ce qui concerne le Programme de travail annuel.
Action 1 La Commission rappelle l'importance dun respect strict des regles existantes en matiere de coordination et de programmation des travaux. en rue de la gestion efficace de l'activite legislative et de la preparation de strategies d'infortnation adaptees. La coordination interservices doit intervenir au stade le plus precoce de la preparation des initiatives.
Rationaliser et moderniser les evaluations La Commission a progressivement eta conduite a assortir ses initiatives legislatives dune variete croissante devaluations, notamment a [ravers une fiche d' impact sur les PME et une etude de l'impact sur l'environnement. Les evaluations des effets eventuels des propositions doivent 'etre conduites avec soin. Pour l'avenir, un double effort est A entreprendre.
Rationaliser: une approche d'ensemble s'impose. L'apparation de doubles emplois doit etre &gee. Les analyses doivent en effet etre on facteur de coherence et non de dispersion. L'evaluation doit etre proportionnee, c'est-a-dire adapt& A son objet. Les elements foumis dans le cadre des analyses doivent etre concrets et, lorsque c'est possible, chiffres; Moderniser: de nouvelles methodes d'evaluation peuvent en effet etre necessaires dans differents domaines.
En clair, ii s'agit de refleter un esprit: evaluer l'interet commun. L'expose des motifs represente des lors le lieu privilegie pour faire etat des resultats de cette evaluation.
Action 2 a) Les evaluations des effets eventuels des proportions sont importantes et doivent etre menies a bien soigneusement. b) Les services sont invites a etudier en liaison avec le Secretariat general, avant fin 1996, les besoins et les modalites de la rationalisation et de la modernisation de ces evaluations.
Un suivi systernatique des actes legislatifs
L'effort d'evaluation ne doit pas s'interrompre lors de l'adaption d'une proposition. Ii doit etre present tout au long des consultations externes, du processus legislatif, et au dela. L'efficacite des mesures legislatives en vigueur autant que leurs eventuels effets secondaires doivent etre verifies et maitrises. Les mesures correctrices appropriees doivent etre prises. Les orientations fixees par la Commission dans le cadre du programme d'amelioration de la gestion financiere doivent trouver leur traduction sur le terrain legislatif. La Commission etablit un nombre considerable de rapports d'evaluation, que ce soit au titre de ses engagements ou en vertu de la legislation communautaire. Afin de maximiser les benefices de l'effort d'evaluation, ii convient de faire en sorte que les ressources administratives et financieres qui y sont affectees ne soient pas dispersees dans l'elaboration de rapports inutiles. Action 3 Sur base d'evaluations regulieres a conduire par les services, les actes legislatifs susceptibles d'être revises ou abroges donnent lieu aux initiatives appropriees. Parallelement, une concentration des efforts d'evaluation est a rechercher, pour en assurer l'efficacite et l'utilite optimales.
Ill
RENFORCER LES CONSULTATIONS EXTERNES
Diffdrents instruments et modalites permettent la prise en compte d'apports extemes:
- le programme de travail annuel de la Commission est publie au Journal officiel ainsi que comme supplement au Bulletin, et debattu au Parlement europeen. II comporte une indication des priorites politiques de la Commission. II indique les domaines pour lesquels la Commission envisage de proceder a des consultations elargies;
-
-
l'organisation par la Commission d'auditions on de seminaires d'information;
la consultation de comites consultatifs ou groupes d'experts independants ou nationaux mis en place par la Commission;
-
la consultation des partenaires sociaux;
- la notification des initiatives au Journal officiel, comprenant le résumé de l'initiative envisagee, les details pratiques permettant de se procurer les documents y relatifs, et les coordonnees du service auquel adresser la reponse ainsi que les &IS requis;
- la publication de communications, de livres blancs ou de plans d'action pluriannuels donnant une indication des initiatives et orientations envisagees par la Commission dans tel ou tel domaine;
- la publication de livres verts destines A recueillir l'avis du public et de groupes d'interet autour d'options;
- la publication aussi systematique que possible de documents d' inter& public et la diffusion de ceux-ci sur des supports aussi varies que possible.
- La diversite des instuments refiete la flexibilite de l'approche adopt& par la Commission. Les methodes employees pour proceder a des consultations extemes doivent en effet repondre aux besoins de chaque secteur en fonction de la nature de l'acte. Par ailleurs, l'effort d'ouverture ne doit pas generer un fardeau administratif qui le vouerait a l'echec. Enfin, le pouvoir d' initiative de la Commission doit etre preserve.
Action 4 Lorientation adoptee en 1992, en faveur de consultations externes aussi systematiques et precoces que possible pour/es initiatives nouvelles de la Commission, est confirmee.
IV
CAHIER DES CHARGES EN MATIERE LEGISLATIVE
Les textes doivent repondre aux exigences suivantes: - presentation de l'objectif vise; - la base juridique doit etre clairement identifiee, unique chaque fois que possible, et coherente avec les considerants et le dispositif; - respect des principes de subsidiarite et de proportionnalite; - objectif de simplification legislative et administrative, tant au niveau communautaire qu'a l'echelon national; - effort de simplicite, de concision et de clarte redactionnelle; - coherence avec les priorites et actions de la Commission; - rationalisation et modernisation des evaluations au profit d'une veritable evaluation de l'interet cornmun; - effort d'evaluation tout au long des processus de decision et d'application; - renforcement des consultations externes. Action 5 Les services sont invites el se referer a la "check-list", legislative figurant en annexe. Le Secretariat general mettra periodiquement a jour cette "check-list", en particulier et la suite de la revision des evaluations.
V
CONCLUSION
Ii est propose a la Commission: - d'approuver les orientations contenues dans la presente communication, et en particulier les cinq actions qui y sont mentionnees; - de charger le Secretariat general d'en suivre l'application et le developpement.
"CHECK-LISr' LEGISLATIVE
Annexe
L' expose' des motifs doit repondre aux exigences ci-dessous.
1 Justification et objectif de l'action: reference au Programme de travail de la Commission. 2 Base juridique 3 Le texte dolt etre accessible et aisement applicable. La clarte redactionnelle, la simplicite de la presentation et du contenu, la concision sont indispensables. Vingt pages devraient representer un maximum. 4 Subsidiarite et proportionalite * Quels sont les objectifs de l' action envisagee par rapport aux obligations pesant sur la Communaute? * L'action releve-t-elle dune competence exclusive de la Communaute ou dune competence partagee avec les Etats membres? * Lorsque la competence est partagee, test de subsidiarite: - Quelle est la dimension communautaire du probleme? - Test de necessite: Les objectifs ne peuvent-ils pas etre realises par les Etats membres dune maniere suffisante? - Test d' efficacite: Quelle est la solution la plus efficace par comparaison entre les moyens de la Communaute et ceux des Etats membres? Quelle plus-value concrete apporte l'action envisagee de la Communaute et quel serait le cant de l'inaction? * Test e
les moyens de l' intervention communautaire sont-ils
proportionnes aux objectifs? - quel instrument est le plus adequat pour realiser les objectifs? (recommandation, soutien financier, reconnaissance mutuelle, reglementation,...) - dans le cas d' une reglementation, l'ampleur, la duree et Pintensite de celle-ci n'excedent-elles pas ce qui est necessaire?
5 Simplification legislative et administrative: l'apport eventuel et les contraintes de l'action proposees doivent etre detailles, tant au plan communautaire qu'a l'echelon des Etats membres.
6 Coherence avec les autres politiques de la communaute 7 Consultations externes: les modalites et les resultats doivent en etre exposes. 8 Evaluation: chaque actre doit s'accompagner d'une evaluation. Lds modalites et les methodes doivent en etre precisees.
9 Analyse des risques de fraude 10 Fiche financiere separee (incidence budgetaire et ressources humaines et administratives liees a l'action legislative).
