KWALITEIT? BEGIN MET INZICHT IN KWALITEIT

KWALITEIT? BEGIN MET INZICHT IN KWALITEIT Wat leert onderzoek bij zeer zwakke scholen ons?

Suzanne Beek Peter van den Heuvel Harry van de kant

’s-Hertogenbosch, KPC Groep, 2009

Deze publicatie is tot stand gekomen in opdracht van het (voormalig) Steunpunt Zeer Zwakke Scholen in het primair onderwijs.

Bestelnummer: 247022 Alle rechten voorbehouden. Niets van deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen, of op enig andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. © 2009, KPC Groep, ’s-Hertogenbosch

Inhoud 1

Inleiding

3

2 2.1 2.2 2.3 2.4

Aanpak van de review Probeemstelling Doelstelling Vraagstelling Plan van aanpak

4 4 5 5 5

3

Oorzaken, achtergronden en samenhangen bij het ontstaan van zeer zwakke scholen 3.1 Inleiding 3.2 Inspectie van het Onderwijs 3.3 Early warning system 3.4 Beleidscontext van zwak presterende scholen 3.5 Het stoplicht sprong op rood 3.6 Onderzoek zeer zwakke sbo-scholen 3.7 Effectieve scholen 3.8 Excellente scholen 3.9 Factoren die een rol spelen bij het zeer zwak worden van scholen 3.10 Samenvattend 4 4.1 4.2 4.3 4.4 5 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7 6 6.1 6.2 6.3

Goed bestuur en kwaliteitszorg ter preventie van het ontstaan van zeer zwakke scholen Inleiding Goed bestuur Kwaliteitszorg Samenvattend Curatieve aanpakken om zeer zwakke scholen weer ‘boven het ijs’ te krijgen Inleiding Curatieve aanpak van zeer zwakke scholen Actoren bij de school Actoren bij het verbeterproces Het proces De elementen Samenvattend Wat doet er toe bij zeer zwakke scholen? Inleiding Oorzaken, achtergronden en samenhangen bij het ontstaan van zeer zwakke scholen Goed bestuur en kwaliteitszorg ter preventie van het ontstaan van zeer zwakke scholen

Inhoud

7 7 7 13 15 17 19 22 27 28 31

33 33 33 42 49

51 51 52 69 76 93 103 105 106 106 106 108

1

6.4 6.5

Curatieve aanpakken om zeer zwakke scholen weer ‘boven het ijs’ te krijgen Wat leren we van deze review?

109 111

7

Literatuur

112

8

Aanvullende bronnen

116

Bijlagen 1 – Toezicht door de Inspectie van het Onderwijs 2–B eslisschema voor het bepalen van een aangepast arrangement (zwakke of zeer zwakke school)

Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit

127 129 135

2

1 Inleiding De kwaliteit van het basisonderwijs op een school wordt door de Inspectie van het Onderwijs beoordeeld op basis van de onderwijsopbrengsten aan het einde van de schoolperiode en de indicatoren betreffende de inrichting van het onderwijs leerproces, zoals het leerstofaanbod, de leertijd, het pedagogisch klimaat en het didactisch handelen van leraren die in het toezichtkader van de Inspectie zijn uitgewerkt. Wanneer een school ‘zeer zwak’ is, voldoet deze school over een langere periode niet aan de verwachte opbrengsten en is de inrichting van het onderwijs leerproces niet van voldoende kwaliteit. Het Steunpunt Zeer Zwakke Scholen was tot voor kort ingericht door de gezamenlijke organisaties van bestuur en management en van schoolleiders in het primair onderwijs1. Het was een expertiseplatform dat fungeerde als back-office-organisatie ten behoeve van deze organisaties. Het activiteitenplan 2008 liet onder andere zien welke bijdrage het steunpunt wilde leveren aan een van de doelstellingen van ’Scholen voor morgen’, namelijk dat het aantal zeer zwakke scholen in 2011 is gehalveerd ten opzichte van 2007 en dat de duur dat de school zeer zwak is, is verkort. Recent is ook voor het voortgezet onderwijs een steunpunt ingericht. In deze rapportage staat het streven naar de kwaliteit van het onderwijs centraal. Na een beschrijving van de aanpak van de review (hoofdstuk 2), is hoofdstuk 3 gericht op een analyse van de factoren die een rol spelen bij de kwaliteit van scholen en daarmee bij het zeer zwak worden of zijn van een school. In hoofdstuk 4 wordt de rol van ‘goed bestuur’ en het belang van kwaliteitszorg geschetst die passen binnen het spoor van het Steunpunt Zeer Zwakke Scholen, dat gericht is op het tijdig signaleren van het kwaliteitsverlies van scholen om adequaat te kunnen interveniëren. Ook worden curatieve aanpakken geschetst en wel in hoofdstuk 5. In hoofdstuk 6 wordt lering getrokken uit het voorgaande en worden aanbevelingen gedaan voor de richting van interventies van bovenschools directeuren en bestuurders die te maken krijgen of dreigen te krijgen met zeer zwakke scholen. Deze publicatie wordt afgesloten met een literatuuroverzicht, aanvullende bronnen en enkele bijlagen. Deze review is uitgevoerd in opdracht van het (voormalig) Steunpunt Zeer Zwakke Scholen in het primair onderwijs.

1

Aan de PO-raad is gevraagd om, in overleg met de profielorganisaties, een plan te maken

voor een vernieuwd Steunpunt Zeer Zwakke Scholen. Hierbij zal het versterken van bestuur en schoolleiding bij de zwakke en de zeer zwakke scholen centraal staan. 1 Inleiding

3

2 Aanpak van de review 2.1 Probeemstelling Ieder jaar maakt de Inspectie van het Onderwijs een risicoanalyse van alle scholen en bepaalt op basis daarvan of nader onderzoek nodig is. Als uit onderzoek blijkt dat de kwaliteit van het onderwijs op een school goed is, krijgt de school meer vertrouwen en minder toezicht. Echter, is de school zwak of zeer zwak, dan wordt de school onder geïntensiveerd toezicht gesteld. Per 1 januari 2009 presteren 108 basisscholen, 17 sbo-scholen, 15 (v)so-scholen en 26 scholen voor voortgezet onderwijs zeer zwak volgens de Inspectie. Een zeer zwakke school is een school die onvoldoende onderwijsresultaten (eindopbrengsten) realiseert en die daarnaast op cruciale onderdelen van het onderwijsleerproces onvoldoende kwaliteit laat zien. Hierbij is vaak sprake van een combinatie van factoren die een rol spelen: interne redenen (ontbreken van voldoende kwaliteit, onderwijskundig leiderschap en een systematische zorg voor de leerling; bestuur op te grote afstand; functioneren van het schoolteam), maar misschien ook externe oorzaken (scholenfusie, verandering in de leerlingenpopulatie, groei of krimp van de school). Een school wordt aan het overzicht van zeer zwakke scholen toegevoegd wanneer de Inspectie de school als zeer zwak heeft beoordeeld, het inspectierapport van het kwaliteitsonderzoek is vastgesteld en op internet is geplaatst. In de regel krijgt een school maximaal twee jaar de tijd de kwaliteit weer op een aanvaardbaar niveau te brengen. Dit betekent dat scholen op de lijst waarvan het rapport al geruime tijd geleden is vastgesteld, al verder gevorderd zijn in het verbeteringsproces. In deze verbeterfase voert de Inspectie geïntensiveerd toezicht uit. Na dit traject van geïntensiveerd toezicht beoordeelt de Inspectie de resultaten van de kwaliteitsverbetering bij het afsluitende onderzoek naar de kwaliteitsverbetering (OKV). Een school wordt weer van de lijst verwijderd wanneer de Inspectie bij het OKV heeft vastgesteld dat de school zich voldoende heeft verbeterd, het rapport van dit onderzoek is vastgesteld en op internet is geplaatst. Om een goede aanpak te kunnen ontwikkelen van interventies die er toe doen bij preventie en het tijdig signaleren van het kwaliteitsverlies van scholen, is het nodig om meer zicht te krijgen op de oorzaak bij het ontstaan van zeer zwakke scholen. Wanneer er sprake is van het predicaat ‘zeer zwak’, is het zaak dit stempel zo mogelijk binnen een jaar kwijt te raken. Er is dan sprake van een curatieve aanpak. Inmiddels is daarover in generieke zin het nodige bekend, maar het ontbreekt nog aan contextualisering van die bevindingen naar besturen en scholen die het aangaat.


4

2.2 Doelstelling Het doel van de review is te komen tot kennis, informatie en inzichten over oorzaken bij het ontstaan van zeer zwakke scholen en mogelijk goede preventieve en curatieve aanpakken door een analyse van bestaande studies, beleidsstandpunten en ontwikkelingen over deze problematiek. De opbrengst van dit onderzoek biedt de doelgroep van (bovenschools) schoolleiders en besturen een basis voor het ontwikkelen van adequate interventies. De review zal met name gericht zijn op het primair onderwijs, maar wanneer van onderzoek of goede voorbeelden in het voorschoolse of voortgezet onderwijs geleerd kan worden, zullen deze ook meegenomen worden.

2.3 Vraagstelling Centrale vragen zijn: 1 Wat zijn de oorzaken, achtergronden en samenhangen bij het ontstaan van zeer zwakke scholen? 2 Welke preventieve aanpakken zijn er om het ontstaan van zeer zwakke scholen te voorkomen? 3 Welke curatieve aanpakken zijn er om zeer zwakke scholen weer ‘boven het ijs’ te krijgen? 4 Wat leren we van deze review met het oog op aanbevelingen voor adequate interventies voor de doelgroep van (bovenschools) schoolleiders en besturen?

2.4 Plan van aanpak 1 Inventarisatie Er is op verschillende plaatsen onderzoek gedaan naar het ontstaan van zeer zwakke scholen (onder andere materiaal van de Inspectie van het Onderwijs, BOPO- en andere onderzoeken, onderzoek van het ITS). Daarnaast is kennis over effectieve scholen relevant. Ook zijn door diverse organisaties preventieve en curatieve aanpakken ontwikkeld. Kennis, inzicht en informatie wordt verzameld rond de bevindingen. 2 Ordenen, vormgeven en produceren KPC Groep ordent de verzamelde informatie uit de onderzoeksrapporten, beleids notities en meta-evaluaties, analyseert deze en schrijft op basis hiervan een heldere en leesbare overzichtstudie. Deze studie is aan een aantal interne deskundigen bij KPC Groep en aan dr. Roelande H. Hofman (RUG/GION), als externe expert, voorgelegd. Na verwerking van de reacties wordt deze studie via de sites van het Steunpunt Zeer Zwakke Scholen (PO en VO) en van KPC Groep voor een breed publiek beschikbaar gesteld. Een persbericht is opgesteld en wordt breed verspreid ten einde de publiciteit rond dit thema te bevorderen.

2 Aanpak van de review

5

3 Gepopulariseerde samenvatting Er worden op basis van de overzichtstudie drie toegankelijke artikelen geschreven voor verschillende onderwijstijdschriften. De organisaties die betrokken zijn bij het Steunpunt Zeer Zwakke Scholen zullen benaderd worden om hun relaties met (eigen) onderwijsbladen te gebruiken om artikelen te plaatsen.


6

3 Oorzaken, achtergronden en samenhangen bij het ontstaan van zeer zwakke scholen 3.1 Inleiding Er is beperkt onderzoek beschikbaar naar ontwikkelingen in aantallen en kenmerken van scholen die als zeer zwak of als risicoschool zijn getypeerd, veelal op basis van periodieke kwaliteitsoordelen van de Inspectie van het Onderwijs (Hofman e.a., 2008). In dit hoofdstuk wordt ingegaan op bevindingen van de Inspectie van het Onderwijs door de jaren heen met zeer zwakke scholen (3.2), onderzoek naar indicatoren voor de ‘early warning’ van zeer zwakke scholen (3.3), onderzoek naar de beleidscontext van zwak presterende scholen (3.4), kenmerken van zeer zwakke scholen uit het rapport Het stoplicht sprong op rood (3.5) en kenmerken van zeer zwakke sbo-scholen (3.6). Daar effectieve en excellente scholen als ‘tegenpool’ van zeer zwakke scholen gezien kunnen worden, worden in 3.7 de kenmerken van effectieve scholen op een rij gezet. In 3.8 wordt een korte schets gegeven van excellente scholen. In 3.9 worden de factoren die een rol spelen bij zeer zwakke scholen op een rij gezet en in 3.10 worden deze factoren samengevat in een tweetal figuren.

3.2 Inspectie van het Onderwijs 3.2.1 Ontstaan en ontwikkeling van zeer zwakke scholen De Onderwijsinspectie heeft in oktober 2006 een uitgebreid rapport geschreven: Ontstaan en ontwikkeling zeer zwakke scholen in het basisonderwijs. De Inspectie wilde daarmee bijdragen aan vergroting van inzicht in de oorzaken van onvoldoende kwaliteit van het basisonderwijs. Het rapport moest daarmee zowel een preventieve als een curatieve functie vervullen voor scholen. De basis voor het rapport is een kwantitatief en een kwalitatief onderzoek over twee perioden (1998-2002 en 2003‑2005). De Inspectie gebruikte als kader een model dat uitgaat van verschillende factoren die een rol spelen bij het ontstaan van zeer zwakke scholen. In de eerste plaats factoren uit het onderwijsproces zelf zoals het leerstofaanbod, de zorg en begeleiding en dergelijke. Daarnaast hebben ook contextfactoren invloed op de kwaliteit. Hierbij gaat het bijvoorbeeld om het bestuur, de schoolleiding, het teamfunctioneren en de leerlingenpopulatie. De relaties zijn als volgt in beeld gebracht (figuur 3.1):

"ESTUUR

/RGANISATIEVAN DESCHOOL

)NZETVAN MIDDELEN

Figuur 3.1 – Vereenvoudigd

/NDERWIJS LEERPROCES

-OBILITEITVAN LERAREN

model van de relaties tussen

onderwijsresultaten, inrichting

/NDERWIJS RESULTATEN

ALLOCHTONE LEERLINGEN

van het onderwijsleerproces, bestuur, schoolorganisatie, inzet van middelen, mobiliteit van leraren en percentage allochtone leerlingen

3 Oorzaken, achtergronden en samenhangen bij het ontstaan van zeer zwakke scholen

7

De Inspectie geeft de volgende toelichting bij het model. Als er sprake is van een directe betekenisvolle relatie tussen twee elementen in het model, is dit aangegeven met een pijl. Als zo’n relatie er niet is, is geen pijl getrokken. Zo blijkt er bijvoorbeeld geen direct verband te bestaan tussen de kwaliteit van de schoolorganisatie en de onderwijsresultaten van de school. Het verband tussen deze twee elementen is indirect en blijkt te verlopen via de inrichting van het onderwijsleerproces. De richting van de pijl geeft de aard van de invloed aan. Zo worden de onderwijsresultaten beïnvloed door de kwaliteit van het onderwijsleerproces en is dit verband niet omgekeerd. Een dubbele pijl geeft aan dat er sprake is van wederzijdse relaties tussen de betrokken elementen. Verbanden kunnen positief en negatief zijn en ook verschillen in sterkte. Zo is bijvoorbeeld het verband tussen de kwaliteit van de schoolorganisatie en de inrichting van het onderwijsleerproces sterker dan het verband tussen de inrichting van het onderwijs leerproces en de onderwijsresultaten. Een voorbeeld van een negatieve relatie is de grotere mobiliteit van leraren op scholen met een zwak onderwijsleerproces en een zwakke schoolorganisatie. In dit model komt de omgeving van de school slechts beperkt (namelijk bij het percentage allochtone kinderen) in beeld. Op basis van het onderzoek komt de Inspectie tot de volgende conclusies. 1 Een zeer zwakke school ontstaat altijd op basis van meerdere risicofactoren. De cumulatie van verschillende factoren in combinatie met specifieke context gegevens vormt uiteindelijk de oorzaak voor de onvoldoende onderwijskwaliteit van zeer zwakke scholen. Het onderzoek laat zien dat er, ondanks overeenkomstige kenmerken van zeer zwakke scholen, ook de nodige verschillen zijn. In het onderzoek zijn kenmerken c.q. risicofactoren naar voren gekomen die in de gegevensverzameling tot nu toe niet op de voorgrond zijn getreden. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan de invloed van sociaal-geografische factoren, de rol van het bestuur en de invloed van het pedagogisch-didactisch concept van de school. Zo kan bijvoorbeeld de geïsoleerde regionale ligging van een school in combinatie met andere factoren tot een ander type zeer zwakke school leiden, dan wanneer de school in een achterstandswijk van een grote stad ligt. 2 Er moet meer aandacht besteed worden aan de cruciale rol van het management en het bestuur bij het ontstaan van zeer zwakke scholen en bij het vermogen van een zeer zwakke school om zich te verbeteren. Een zeer zwakke school met een niet goed functionerend management en/of bevoegd gezag heeft een dubbel probleem: het is een belangrijke reden dat de school zeer zwak is geworden én het is een cruciaal struikelblok voor verbetering. Het is voor het management en het bestuur een moeilijke opdracht als eerstverantwoordelijke voor de ontstane situatie tegelijkertijd te zorgen voor de noodzakelijke verbetering van de onderwijskwaliteit. Knelpunten in de organisatie van de school vergroten de kans dat de inrichting van het onderwijsleerproces onder de maat is. Risico’s in de omgeving van de school doen veelal een extra beroep op de organisatie van de school. Indien de organisatie van de school niet goed inspeelt op deze risico’s, wordt de kans vergroot dat het onderwijs niet aansluit bij de onderwijsbehoeften van de leerlingenpopulatie. Het is van belang dat het management en het bestuur van zeer zwakke scholen zo nodig gerichte ondersteuning krijgen om de kwaliteit van


8

hun functioneren te verbeteren. Daarnaast is opleiding en professionalisering van schoolleiders en schoolbestuurders een belangrijk aandachtspunt. 3 Kenmerken van het onderwijsproces en de organisatie van de school hebben een zekere voorspellende waarde voor het op termijn zeer zwak worden van een school. Het onderzoek heeft laten zien dat cruciale elementen in het onderwijsproces en de organisatie van de school belangrijke verklaringen bieden voor de slechte opbrengsten van zeer zwakke scholen. Ook hebben we gezien dat bij de huidige zeer zwakke scholen een aantal jaren geleden in veel gevallen al sprake was van achter blijvende kwaliteit op belangrijke onderdelen van het onderwijsproces (de kwaliteit van het leerstofaanbod, het toetsen van leerlingenvorderingen en de zorg voor leerlingen) en de organisatie (het onderwijskundig leiderschap, het management van personele en materiële middelen en het teamfunctioneren). 4 In de contextkenmerken van de zeer zwakke scholen lijkt zich een verschuiving voor te doen van scholen in de grote steden naar kleinere scholen buiten de grote steden waar externe impulsen voor verandering ontbreken. Uit het onderzoek blijkt dat de huidige zeer zwakke scholen minder vaak in de grotere steden te vinden zijn. Het is waarschijnlijk dat een teruglopend leerlingenaantal op kleinere scholen met een relatief hoger percentage achterstandsleerlingen een indicatie vormt voor het mogelijk zeer zwak worden van basisscholen. In het basisonderwijs is een proces gaande van bestuurlijke schaalvergroting, waarbij grotere schoolbesturen het bevoegd gezag vormen van meerdere scholen. Het lijkt erop dat een kenmerk van zeer zwakke scholen (ook die scholen die deel uitmaken van zo’n groter schoolbestuur) is dat er onvoldoende externe impulsen zijn voor verandering. Kennelijk leidt de bestuurlijke schaalvergroting nog onvoldoende tot een toename van de gezamenlijke visieontwikkeling en onderlinge uitwisseling van de aangesloten scholen. Besturen en management van scholen zouden meer aandacht moeten besteden aan de ontwikkeling van een bestuurlijke omgeving waarin voldoende externe impulsen voor vernieuwing aanwezig zijn. 5 Zeer zwakke scholen kunnen zelf in belangrijke mate bijdragen aan de verbetering van de achterblijvende onderwijskwaliteit door verbeteringen in het onderwijsproces, de kwaliteitszorg en de organisatie van de school. Leerlingkenmerken zijn niet doorslaggevend voor de resultaten die scholen laten zien; de inrichting van het onderwijsleerproces en de organisatie spelen hierbij een belangrijke rol. De theorieën en hypothesen over het zeer zwak worden van scholen kunnen in twee categorieën worden ingedeeld. De theorie over gelegenheid tot leren en de contingentietheorie kunnen we typeren als theorieën die een interne locus of control kennen. Bestuur, schoolleiding en leraren zijn in deze optiek actieve partners die zelf invloed op hun eigen school kunnen uitoefenen. We hebben gezien dat voor de geldigheid van beide theorieën duidelijk evidentie aanwezig is. De additiviteitshypothese en de compensatiehypothese worden gekenmerkt door een externe locus of control. In deze optiek zijn scholen overgeleverd aan een cumulatie van problemen, die nog eens verergerd wordt doordat er eerst gewerkt moet worden aan essentiële voorwaarden zoals de veiligheid en het welzijn van de leerlingen. Ook voor deze hypothesen hebben we evidentie gevonden. Het lijkt erop dat scholen die zich wisten te verbeteren sterker georiënteerd waren op een interne locus of control.


9

6 Zeer zwakke scholen zijn gebaat bij een onafhankelijke en effectieve externe ondersteuning. In veel gevallen slagen zeer zwakke scholen er niet in om zonder externe hulp tot een structurele verbetering van de onderwijskwaliteit te komen. Het lijkt evident dat hulp en ondersteuning van onafhankelijke buitenstaanders op basis van een centrale regie kunnen bijdragen aan de koers en het draagvlak voor het verbeteringstraject. 3.2.2 Onderwijsverslag 2008 In het jaarlijkse Onderwijsverslag (2008) bespreekt de Inspectie van het Onderwijs de stand van zaken van het Nederlandse onderwijs. In het verslag over de periode 2006-2007 stelt de Inspectie vast dat leerlingen niet op alle basisscholen dezelfde kansen hebben om hun schoolloopbaan succesvol af te ronden. Op scholen met risico’s hebben leerlingen meer kans om onder te presteren, te doubleren of af te stromen. Ook de veiligheid op deze scholen is minder gegarandeerd. Volgens de Inspectie is op 5% van de scholen sprake van een verdichting van de problematiek: deze scholen hebben twee of meer risico’s. De Inspectie concludeert dat hoewel verbetering van onderwijsleerprocessen niet altijd meteen tot betere prestaties leidt, de investeringen in de kwaliteit van de lessen lonend zijn en de kans op beter presteren vergroten. 3.2.3 Inspectiepublicaties in 2009 Specifiek heeft de Inspectie in School, maak het verschil (januari 2009) gekeken naar taal en rekenen, waarbij is onderzocht of er verschillen zijn in de kwaliteit van het onderwijs tussen taal-/rekenzwakke scholen enerzijds en taal-/rekensterke scholen anderzijds. In deze publicatie geeft de Inspectie aan dat er duidelijke verschillen in het onderwijsleerproces blijken te bestaan tussen zwakke, gemiddelde en sterke scholen op taal- en rekengebied die in lijn zijn met bevindingen op scholen waar leerlingen onvoldoende presteren. Naast de opbrengsten blijven zwakke scholen in vergelijking met sterke scholen ook achter op een aantal andere onderdelen: • Kwaliteitszorg Taal- en rekensterke scholen blijken meer te investeren in het behouden of verbeteren van hun kwaliteit dan zwakke scholen. Hierbij gaat het met name om een jaarlijkse systematische analyse van de leeropbrengsten en het borgen van de kwaliteit van het leren en onderwijzen. Dat wil zeggen: afspraken naar aanleiding van afgesloten verbeteractiviteiten concreet en controleerbaar vastleggen en systematisch nagaan of iedereen zich aan deze afspraken houdt. • Onderwijstijd Leraren op gemiddelde en sterke scholen houden bij de besteding van de tijd meer rekening met de verschillen tussen leerlingen en passen de onderwijstijd aan de leerbehoefte aan. Scholen die minder onderwijstijd hebben gepland, blijken significant lagere resultaten te behalen.


10

• Leerstofaanbod Taal- en rekensterke scholen bieden de leerstof vaker voor veel leerlingen aan tot en met het niveau van groep 8. Zwakke scholen komen vaak niet toe aan het behandelen van de gehele leerstof, terwijl dit wel binnen de mogelijkheden van de leerling ligt.

Didactisch handelen Leraren op taal- en rekensterke scholen leggen duidelijk uit en realiseren een taakgerichte werksfeer. Ook stemmen ze het onderwijs voldoende af op de verschillen tussen de leerlingen. De leerlingen zijn actiever betrokken bij de onderwijsactiviteiten. •

Zorg en begeleiding De leerlingenzorg op taal- en rekensterke scholen wordt vaker planmatig uitgevoerd en de effecten van de zorg worden goed nagegaan. •

In februari 2009 bracht de Inspectie van het Onderwijs een inspectierapport (2009-3) uit waarin met name is gekeken naar de kwaliteit van het primair en voortgezet onderwijs in het noorden van Nederland (De kwaliteit van het onderwijs is het noorden van Nederland. Basisonderwijs en voortgezet onderwijs in Groningen, Fryslân en Drenthe). De aanleiding lag in de constatering dat een groot deel van de zeer zwakke basisscholen in deze provincies ligt. In de samenvatting van het rapport wordt ingegaan op mogelijke verklaringen van de onderwijsachterstanden in het noorden: 1 De lagere inkomens, het lagere voorzieningenniveau, de relatief weinig gedifferentieerde beroepenstructuur en de afwezigheid van hoger opgeleiden, de taalachtergrond en de lage verwachtingen van ouders kunnen bijdragen aan een ongunstige startpositie van leerlingen. Ze verklaren de situatie in het onderwijs in het noorden echter zeker niet volledig. Zo corrigeert de Inspectie voor sociaal milieu al bij het beoordelen van opbrengsten: noordelijke scholen doen het dus, ook na die correctie, minder goed dan qua leerlingbevolking vergelijkbare scholen elders. Bovendien kunnen de genoemde factoren al helemaal niet verklaren waarom de didactische kwaliteit op scholen in het noorden achterblijft. Uit deelnamecijfers aan het speciaal (basis)onderwijs blijkt dat noordelijke basisscholen evenveel leerlingen verwijzen als scholen elders in het land. Verder zijn de personele problemen vergelijkbaar met scholen elders, zodat ook deze factor als verklaring afvalt. 2 Scholen in het noorden zijn vaak klein en moeten dus combinatieklassen vormen. Het is mogelijk dat dit type klassen te veel leraren voor problemen stelt op het gebied van klassemanagement. Het goed verdelen van de instructietijd kan een probleem zijn dat mogelijk weerspiegeld wordt in de ongunstige beoordelingen van de Inspectie voor de kwaliteit van de uitleg door leraren. 3 Het is ook mogelijk dat leraren, schoolleiders en bestuurders slechte prestaties te gemakkelijk accepteren en te weinig onderzoeken waar ze door veroorzaakt worden. Dat kan liggen aan lage verwachtingen en een gebrek aan reflectie op de eigen effectiviteit.


11

4 Op noordelijke basisscholen zijn de tussentijdse opbrengsten vaak onvoldoende. Als dit niet onderkend wordt als een probleem van de school, verklaart dit samen met de tekortschietende leerlingenzorg waarom de eindopbrengsten ook vaak onvoldoende zijn. Op bestuurlijk niveau valt het de Inspectie op dat in het noorden veel minder eenpitters voorkomen dan landelijk (36% tegen 47%). Of de noordelijke besturen van basisscholen qua bestuurskracht verschillen van besturen elders is niet bekend, omdat hierover geen landelijke gegevens beschikbaar zijn. Wel is duidelijk dat noordelijke besturen vaker scholen onder hun hoede hebben die risico’s laten zien voor de schoolloopbaan van leerlingen of die personele risico’s hebben dan besturen elders. Dit stelt hogere eisen aan de bestuurskracht. Daarnaast zijn bij een meerder heid van noordelijke besturen verbeteringen wenselijk ten aanzien van de verdeling van bevoegdheden, het extern afleggen van verantwoording en de selectie van bestuurders. Welke verklaringen ook gezocht worden voor de achterblijvende prestaties in het noorden, feit is volgens de Inspectie dat het eerst en vooral van belang is de kwaliteit van scholen aan te pakken. De inspectiegegevens bieden aanknopings punten voor verbeteringen en wel wat betreft: • het didactisch handelen van leraren; • de zorg en begeleiding van leerlingen; • aandacht van schoolleiders en bovenschoolse directies om deze activiteiten op een hoger plan te brengen. Bij het verbeteren van het onderwijs is een kritische analyse van leerlingprestaties van groot belang vanuit verschillende perspectieven. 1 Een goede analyse van prestaties is belangrijk voor leraren, omdat ze daardoor inzicht krijgen in de effectiviteit van hun didactisch handelen. Bij onvoldoende resultaten zijn snelle aanpassingen van het onderwijs noodzakelijk. 2 Het analyseren van prestaties op individueel, groeps- en schoolniveau is nodig om de leerlingenzorg efficiënt en effectief in te richten. Daarbij is aandacht voor preventie van problemen nodig, evenals kennis van effectieve interventies als problemen toch optreden. 3 De analyse van prestaties kan verbeteringen op schoolniveau sturen en een goede basis voor evaluaties vormen. 4 Een analyse van prestaties, gekoppeld aan plannen voor verbeteringen, is een methode om mogelijk te lage verwachtingen van leraren en ouders het hoofd te bieden. De inspectiegegevens bieden vooral aangrijpingspunten voor verbetering in het basisonderwijs, maar ook in het voortgezet onderwijs zijn verbeteringen nodig. In ieder geval zou het voortgezet onderwijs er op bedacht moeten zijn, zeker gezien het feit dat er relatief weinig leerlingen naar het havo en vwo gaan, dat een deel van de leerlingen wellicht onderpresteert.


12

3.3 Early warning system Een studie Naar indicatoren voor een early warning system is uitgevoerd door Hofman (2005), waarin wordt gezocht naar kenmerken van zeer zwakke scholen die bij het zeer zwak worden een indicator kunnen zijn. Op grond van de uitkomsten van drie contrastanalyses is een set van risicofactoren of indicatoren opgesteld die loopt van ‘harde’ risicofactoren naar de wat ‘zachtere’ indicatoren. In tabel 3.1 worden de verschillende indicatoren naar voren gebracht en wordt een aantal mogelijkheden gegeven die besturen of bovenschools management zouden kunnen hanteren om goed zicht te krijgen voor het vaststellen van een risicoprofiel voor een school. Tabel 3.1 – Indicatoren en mogelijkheden hierop zicht te krijgen Indicator Mogelijkheid zicht te krijgen op indicator Harde indicatoren 1 Het onder het verwachte niveau presteren De school scoort onvoldoende op de eindvan de scholen.

opbrengsten (resultaten van leerlingen) van het PKO (of JO) van de Inspectie (zie

kwaliteitskaart van de school). 2 Het onder het verwachte niveau presteren Onder het verwachte niveau presteren blijkt op prestatietoetsen: rekenen, taal en lezen. 3 De kwaliteit van het onderwijsproces is onder de maat.

uit Cito-/LVS-gegevens van de school (of een vergelijkbaar leerlingvolgsysteem). De school scoort onvoldoende op drie of meer normindicatoren van het PKO (of JO), domein ‘Onderwijs en leren’, van de Inspectie. Gebruik hierbij ook bevindingen van eigen kwaliteitszorginstrumenten voor additionele informatie of controle.

Redelijk harde indicatoren 1 Directie en team hebben eerder een

Is sprake van bespreking kwaliteitszorg in

adviserende dan een beslissende rol bij

verschillende overlegsituaties met school en

kwaliteitszorg. Hogere bestuurslagen

in functioneringsgesprekken?

nemen het voortouw bij kwaliteitszorg of de scholen laten kwaliteitszorg over aan hogere bestuurslagen. 2 Er is nog geen breed draagvlak voor

Vraag daarover opnemen in kwaliteitszorg-

kwaliteitszorg en de verhouding tussen

instrument, bijvoorbeeld in personeels- en/of

team en ouders is minder vaak positief

ouderenquête.

voor kwaliteitszorg. 3 De school is nauwelijks bezig met

Nagaan of gewerkt wordt met een school-

schoolontwikkeling gericht op school

ontwikkelingsplan, jaarplan, beleidsplan, het

niveau (denk vooral aan professiona

aantal verbeterplannen (bijvoorbeeld door

liseringsbeleid), op leerkrachtniveau en

bevraging directie en leerkrachten en analyse

op de prestaties. De scholen lijken minder van schooldocumenten). opbrengstgeoriënteerd.

Analyse van de rol van de schoolleider hierbij.


13

Indicator 4 De school vertoont minder vaak

Mogelijkheid zicht te krijgen op indicator Nagaan of er POP’s zijn vastgelegd.

kenmerken van het management

Zijn leerkrachten betrokken bij scholings-

concept van de lerende organisatie.

trajecten?

(Ofwel, op deze scholen is minder vaak

Nagaan of sprake is van regelmatige

sprake van een professionele, noch

intervisie, klassenconsultatie e.d.

een ondersteunende collegiale cultuur ter zake van kwaliteitszorg. Ook wordt kwaliteitszorg op deze scholen niet gezien als motor voor leren en is er relatief minder vaak sprake van intervisie). 5 Risicoscholen gebruiken vaker een kwaliteitszorginstrument dat (a) minder

Nagaan welk kwaliteitszorginstrument wordt gebruikt en of dat voldoet.

goed geschikt is voor kwaliteitszorg, (b) minder goed geschikt is voor het verbeteren van het didactisch handelen van de leerkracht en (c) relatief veel ruimte laat aan de school om op eigen wijze verkregen gegevens te gebruiken. 6 Risicoscholen beschikken minder vaak

Nagaan of sprake is van meer dan drie onvol-

over een integraal kwaliteitszorg

doendes op indicatoren van kwaliteitszorg

systeem (systematische, regelmatige

van de Inspectie.

kwaliteitsbewaking, verbetertraject voor

Nagaan of externe verantwoording is

korte en lange termijn, monitoren van

geregeld: is sprake van een ouderenquête,

leerlingen, op de hoogte van opvattingen

klachtencommissie?

ouders, verantwoording afleggen). 7 Op risicoscholen is weinig invloed van

Maak een communicatieanalyse.

interne schoolgeledingen op bestuursbeslissingen. 8 Op risicoscholen is de relatie tussen

Dit spreekt voor zich, hier is het causaliteits-

bestuur en school minder positief

vraagstuk aan de orde en is het bestuur al in

(bestuur is meer veranderingsgezind en

actie gekomen.

vaker betrokken bij de opstelling van het schoolplan, heeft prestatieafspraken gemaakt en vaker conflicten tussen bestuur en school).

Opstellen van een risicoprofiel Aan de hand van de indicatoren als ijkpunten kunnen schoolbesturen en boven schools managers vaststellen op welke scholen de kwaliteitszorg achterloopt of achterblijft. Hofman (2005) geeft aan dat bij het opstellen van een risicoprofiel van een school de harde indicatoren centraal staan. Scholen die op één van de drie harde indicatoren onvoldoende scoren zijn risicoscholen. Voor de ‘redelijk harde factoren’ is van belang op te merken dat scholen op een of meerdere van deze indicatoren als onvoldoende uit de bus kunnen komen zonder tot de risicogroep te behoren. De harde indicatoren zijn daarvoor bepalend. Echter, bij het opsporen van ‘risicoscholen’ zal het vaak gaan om een opeenstapeling van verschillende ‘losse’ indicatoren. Volgens Hofman is het dan ook aan te raden om scholen waar meer dan de helft van de genoemde ‘redelijk harde risicofactoren’ onder de maat zijn


14

nauwgezet te gaan volgen (monitoren). Dat biedt de mogelijkheid om tijdig zicht te krijgen op de mate van risico die een school daadwerkelijk loopt.

3.4 Beleidscontext van zwak presterende scholen In het ITS-onderzoek De beleidscontext van zwak presterende scholen (2008) is onderzocht of zwak presterende (de verouderde term voor zeer zwakke) scholen qua beleidscontext verschillen van scholen die in vergelijkbare omstandigheden wel goed presteren. In de beleidscontext van scholen hebben zich in het afgelopen decennium grote veranderingen voltrokken. Het gaat daarbij om een proces van functionele decentralisatie, waarbij de scholen een steeds grotere mate van autonomie hebben gekregen. De veronderstelling daarbij is dat van een grotere autonomie een positieve invloed zal uitgaan op de kwaliteit van het onderwijs en de prestaties van de leerlingen. Niet helemaal duidelijk is aan wie die grotere autonomie toekomt: aan de school zelf of aan haar bestuur, maar duidelijk is wel dat de school meer beleidsvoerend vermogen zal moeten ontwikkelen en daarbij met het bestuur zal moeten samenwerken. Bovendien zullen beide voortaan niet alleen verticaal (naar de Onderwijsinspectie en de landelijke overheid) verantwoording moeten afleggen, maar ook horizontaal (naar de omgeving van de school). De besturingsfilosofie die hieraan ten grondslag ligt, wordt aangeduid met de term ‘educational governance’. Dit onderzoek heeft alleen betrekking op basisscholen en hun besturen. Er zijn nauwelijks aanwijzingen gevonden dat de beleidscontext van zwakpresterende basisscholen sterk verschilt van die van basisscholen met normale prestaties. De grootte van het bestuur – het aantal scholen onder zijn hoede – speelt in ieder geval geen rol en ook het bestuurstype – de wijze waarop ‘educational governance’ vorm heeft gekregen – blijkt vooralsnog niet erg van invloed. Ook de onderwijs inhoudelijke kennis van een bestuur is niet van belang, maar de niet-onderwijs inhoudelijke algemene vaardigheden zijn dat wel. Daarbij gaat het om personeels management, organiserend vermogen, strategisch inzicht en financiële en juridische kennis. Besturen van zwakpresterende basisscholen dichten zich deze vaardigheden minder toe dan gemiddeld. Opvallend is dat er tussen de grotere en kleinere besturen geen verschil bestaat in algemene vaardigheden, maar juist wel in onderwijsinhoudelijke kennis. Grotere besturen achten zichzelf in dit opzicht niet alleen deskundiger dan kleinere besturen, maar zij willen ook graag een meer sturende rol spelen. Een van de meest opvallende uitkomsten van ons onderzoek is echter dat directeuren van zwakpresterende scholen een sturende rol van het bestuur over het algemeen wel weten te waarderen en daar profijt van zeggen te hebben, terwijl de overige scholen aangeven daar helemaal geen profijt van te hebben. Voor het schoolklimaat wordt een bestuur met sturende ambities door hen zelfs nadelig gevonden. Iedere school loopt een zeker risico om op een gegeven moment een zwakpresterende school te worden. Meningsverschillen tussen directeur en team of binnen het team kunnen daar de aanleiding voor zijn. Een cruciale factor in de beleidscontext van zwakpresterende scholen is dat risico’s en problemen te laat ontdekt worden.


15

Scholen die in de problemen zijn gekomen, melden relatief vaak dat zij geen goed functionerend systeem van kwaliteitszorg hadden. Een van de uitkomsten van het ITS-onderzoek is bovendien dat problemen met opbrengsten vrijwel nooit door het bestuur ontdekt worden. Dat betekent dat een systeem van kwaliteitszorg op zichzelf nog geen garantie is wanneer de communicatie tussen directie en bestuur niet optimaal verloopt. Het bestuur dient derhalve over middelen te beschikken om problemen die niet door de directie gemeld worden, toch te kunnen signaleren. Om latere opbrengstproblemen te voorkomen dienen besturen er bovendien voor te zorgen dat problemen met de directie en problemen binnen het team zo snel mogelijk worden aangepakt. Hoe langer deze problemen voortsudderen, hoe groter het risico dat er opbrengstproblemen ontstaan die veel moeilijker zijn op te lossen. Aan de andere kant moeten besturen ervoor waken dat zij zich niet al te zeer met de inhoud van het onderwijs gaan bemoeien. Algemene vaardigheden lijken voor een bestuur belangrijker te zijn dan onderwijsinhoudelijke kennis, zeker wanneer deze kennis wordt gebruikt als sturingsmiddel. Ook voor de rol als toezichthouder lijkt onderwijsinhoudelijke kennis niet per se noodzakelijk te zijn. De door de overheid voorgestane splitsing van bestuur en toezicht lijkt vanuit het voorkomen van opbrengstproblemen een goede zaak te zijn. In het rapport van het ITS wordt ook verwezen naar ander onderzoek naar wat er toe doet bij zeer zwakke scholen. “Door LISREL-analyses toe te passen op de inspectiebestanden over de periode 1998-2002 onderzochten Van de Grift en Houtveen (2006) ook de relatie tussen de beleidscontext (organisatie en bestuur), het onderwijsleerproces, de situationele factoren en de opbrengsten. In het uiteindelijke model was de relatie tussen het onderwijsleerproces en de opbrengsten zeer duidelijk aanwezig. Tussen schoolorganisatie en onderwijsleerproces werd zelfs een zeer sterk positief verband gevonden, tussen bestuur en onderwijsleerproces daarentegen slecht een zwak positief verband. Tussen de situationele factoren (schoolgrootte, achtergrond leerlingen, schommelingen in aantallen leerlingen en mobiliteit van leraren) enerzijds en de schoolorganisatie en het onderwijsleerproces anderzijds werd geen rechtstreeks verband gevonden. Wel was er een bescheiden negatief verband tussen het percentage allochtone leerlingen en de opbrengsten van de scholen. Het rapport besteedt ook aandacht aan buitenlands onderzoek, waarin de relatie tussen de beleidscontext en de opbrengsten van scholen regelmatig aandacht heeft gekregen. De factor die het meest genoemd wordt is het leiderschap van de directeur. Zwak leiderschap wordt in verschillende publicaties als de belangrijkste oorzaak gezien van slechte prestaties van de scholen (Ofsted, 1997, 2003b, 2006; National Audit Office, 2006; Fisher, 1999; Nicolaidou & Ainshow, 2005; Sun et al., 2007). Wat echter de karakteristieken van goed leiderschap zijn, wordt uit de publicaties niet echt duidelijk. Verschillende omstandigheden kunnen immers om verschillende vaardigheden vragen. Dat neemt niet weg dat een sterke betrokkenheid bij de leerlingen en de lokale gemeenschap, gekoppeld aan pedagogische kwali teiten, van cruciaal belang wordt geacht (Ofsted, 2003; Skolverlet, 2005b; Grosin, 2004).


16

In de tweede plaats wordt ook op de kwaliteit van het bestuur gewezen. De kwaliteit van het bestuur wordt vooral gedefinieerd als de mate waarin de kwaliteit van het onderwijs gecontroleerd en geëvalueerd wordt. Bestuursorganen kunnen met name een rol spelen in het institutionaliseren van de kwaliteit van leiderschap door een bijdrage te leveren aan de ontwikkeling van een strategie en een visie op het onderwijs (Ranson, 2005a en b). Scholen kunnen voordelen hebben van bestuurs leden die een goede relatie hebben met het personeel, de leerlingen en de ouders. Door deze groep regelmatig te consulteren kan het beleid ten aanzien van de ontwikkeling van de school worden bijgesteld (Ofsted, 2003, 2006; National Audit Office, 2006; Sun et al., 2007). Een derde in de beleidscontext te plaatsen oorzaak van zwakpresterende scholen is het ontbreken van een duidelijke visie of missie. Taylor (2002) concludeert dat ineffectieve scholen geen duidelijke missie hebben. Ook Harris (2000) komt op basis van internationale vergelijkingen van de opbrengsten van scholen tot de conclusie dat het ontwikkelen van een visie cruciaal is. Reezigt en Creemers (2005) beargumenteren dat een gedeelde visie in de school duidelijkheid geeft omtrent de te bereiken doelen. Van een visie hangt ook af welke verwachtingen er jegens de leerlingen en de leerkrachten gekoesterd kunnen worden (Chapman & Harris, 2004; Ranson et al., 2005; Fullan, 2005; Arsen, Bell & Plank, 2003). Harris (2000) meent dan ook dat de nadruk op de resultaten van de leerlingen een wezenlijk element in de visie dient te zijn.”

3.5 Het stoplicht sprong op rood In het rapport Het stoplicht sprong op rood (2007) van Beek en Van den Heuvel is nagegaan wat belangrijk geachte kenmerken en strategieën zijn van besturen die zeer zwakke scholen onder hun beheer hebben. Als één van de conclusies wordt geformuleerd dat de grootste risicofactor een grote bestuurlijke afstand of bestuur lijk onvermogen, gekoppeld aan een niet-functionerende integraal verantwoordelijke schoolleider, is. 3.5.1 Bestuurlijke constellatie De eerste conclusie van het onderzoek van KPC Groep naar de bestuurlijke interven ties van besturen naar zeer zwakke basisscholen is dat omvang van het bestuur, schoolgrootte en leerlingenpopulatie, mate van verstedelijking en denominatie niet onderscheidend blijken te zijn als het om de interventies naar zeer zwakke scholen gaat. Grotere schoolbesturen hebben veelal een ondersteunend en professioneel stafbureau, maar dit garandeert niet dat geen van de scholen ‘door het ijs zakt’. Een vrijwilligersbestuur dat dagelijks op de school komt, heeft soms beter in de gaten hoe de resultaten van de school zijn. Belangrijk lijkt de visie op het besturen ‘op afstand’ te zijn. Een aantal malen is verwezen naar het model van Policy Governance van John Carver, maar zijn gedachtegoed wordt niet altijd even goed geïnterpreteerd. Carver beoogt dat het bestuur zich richt op de doelen van de organisatie en de grenzen aangeeft voor de directeur en dat de directeur zich vervolgens richt op de middelen die worden ingezet om de opdracht van de organisatie re realiseren en resultaten te behalen.


17

Door de resultaten te monitoren en op basis daarvan eventueel bij te sturen, bestuurt het bestuur ‘op afstand’. We kwamen in het onderzoek besturen tegen die onder verwijzing naar Carver zeiden op afstand te besturen, maar zich toch bezighouden met de inzet van middelen of niet monitoren. Bij diverse schoolbesturen is er zeer recent tot enkele jaren terug sprake geweest van een fusie van besturen, de vorming van een bestuurscommissie openbaar onderwijs en/of een fusie van scholen. 3.5.2 Oorzakelijke factoren voor kwalificatie ‘zeer zwak’ Verschillende factoren liggen aan de basis van het ‘zeer zwak’ worden van een basisschool. De betrokken besturen noemden de onderstaande factoren: 1 Directeur Scholen hadden te maken met directiewisselingen, een ad hoc leidinggevende directeur of een directeur die op beheer was gericht, een directeur die zwak, ziek of overspannen thuis was, die geen zorg voor het team had óf niet opgewassen was tegen de cultuur of conflicten in de school, een directeur die onhandig was in de communicatie naar met name ouders óf een directeur die niet enthousiast was over de ingezette vernieuwing. Vooral de combinatie van zwakke directeur en een bestuur dat op afstand staat en nauwelijks naar de onderwijskundige kwaliteit en de resultaten van leerlingen kijkt, is cruciaal in het zwak worden van de school. 2 Team Naast de directeur is ook het team van leerkrachten een factor die als oorzaak werd genoemd. Soms gaat het daarbij om een enkele niet-functionerende leerkracht, maar vaker gaat het om het team als geheel. Het team is niet eensgezind of juist te eensgezind en daardoor niet meer kritisch ten opzichte van het eigen functioneren; er is veel verloop; het team neemt geen verantwoordelijkheid, maar schuift alles af op de directeur. Ook een team dat de leerlingen benoemt als oorzaak van het probleem of juist weinig verwacht van leerlingen, is niet gericht op een verbetering van het eigen functioneren. 3 Leerlingen Ontwikkelingen in de leerlingenpopulatie, die niet altijd goed in beeld waren of waarop niet werd geanticipeerd, droegen bij aan het ‘zeer zwak’ worden van een school. Te denken valt aan een plotselinge groei of afname van het aantal leerlingen óf verandering in de samenstelling van de leerlingenpopulatie door vergrijzing, white flight en stadsvernieuwing. 4 Omgevingsfactoren Niet altijd zijn factoren op de school zelf een oorzaak voor het zwakker worden van de school. Het ontbreken van aansturing van of bemoeienis met de school door het bestuur is risicovol en wordt veelal pas zichtbaar bij fusie van besturen en/of verzelfstandiging in het openbaar onderwijs. In enkele situaties was sprake van een bestuurlijke chaos: het bovenschools management functioneerde onvoldoende, de voorzitter van het bestuur was vooral uitvoerend bij de school betrokken en ook een bestuurscrisis deed geen goed.


18

Ook de volgende factoren zijn genoemd: ontbreken van concurrentie, locaties van de school die ver uit elkaar liggen, een mislukte fusie, conflicten met het bestuur of de MR, slecht onderhouden gebouwen en ouders die geen hoge verwachtingen hebben van hun kind en dan ook nauwelijks prestatie-eisen stellen aan de school. 3.5.3 Bestuurlijke reactie Wanneer de Inspectie het rapport definitief heeft vastgesteld waarin de school als zeer zwak wordt beoordeeld, heeft het schoolbestuur zes weken de tijd om een analyse te verrichten, een verbeterplan of plan van aanpak en een bestuurlijke reactie te geven op het inspectierapport. Voor de helft van de bevraagde besturen kwam het oordeel verwacht, voor vier besturen onverwacht. In een aantal gevallen is de ernst van de kwalificatie niet doorgedrongen tot het bestuur voordat lijst op internet verscheen. Bij een bestuurs overdracht kwam het onderwerp niet aan de orde. Een inspectierapport werd niet met team besproken. Verschillende keren werd er geen analyse of plan van aanpak geschreven. Niet alle schoolbesturen hebben een analyse uitgevoerd. Daar waar het om een onderwijskansenschool ging of al bekend was dat de school zwak was, lag er veelal al een analyse van de staf of bovenschools manager of was (management)informatie bekend van de school. Andere besturen namen het inspectierapport als basis voor het verbeteringsplan. Bij de besturen die wel een analyse uitvoerden, werd dit gedaan door een externe instantie (onderwijsbegeleidingsdienst of ingehuurde adviseur), de interim-, cluster- of eigen directeur of een co-manager. Ook het verbeterplan werd door internen, de directeur en/of door externen opgesteld.

3.6 Onderzoek zeer zwakke sbo-scholen In het kader van SLOA heeft KPC Groep in 2008 een oriënterend onderzoek uitge voerd bij een aantal zeer zwakke scholen voor speciaal basisonderwijs. Er zijn interviews afgenomen met bestuurders of algemeen directeuren van schoolbesturen die een zeer zwakke sbo-school besturen. Het gaat om sbo-scholen die op korte termijn door de Inspectie bezocht zullen worden voor het afsluitende onderzoek naar de kwaliteitsverbetering. 3.6.1 Uitkomsten van het onderzoek Uit het onderzoek is het volgende naar voren gekomen: 1 Personeel Het beleidsterrein personeel heeft altijd aandacht van de bestuurder. Er vinden altijd interventies plaats op dit terrein. In alle gevallen is er verandering in het manage ment van de school, zoals vervanging of coaching van de directeur. De wijziging in de directie heeft volgens de bestuurders onmiskenbaar effecten. In een beperkt aantal gevallen was het bestuur al voor het inspectieoordeel volop bezig om de zaak op orde te krijgen. In een beperkt aantal gevallen zijn er veranderingen in de


19

teamsamenstelling aangebracht (gedwongen mobiliteit of (natuurlijk) verloop). In een aantal gevallen richt de aandacht zich ook op de IB’er. Opvallend is dat besturen nogal eens ‘meeliften’ op min of meer autonome ontwikkelingen in hun personeelsbestand (pensionering directeur, vervroegde FPU, natuurlijk verloop, nieuwe directeur door fusie, krimpende formatie) zonder te sturen op kwaliteit en/of kwantiteit. Slechts in een beperkt aantal gevallen is bewust ingegrepen in de teamsamenstelling. Soms vertrokken de goede mensen, soms ook de verkeerde. Een ‘stevige’ sturing op de kwaliteit en kwantiteit van zittende personeelsleden is uitzondering. Bij natuurlijk verloop heeft het bestuur wel steeds gezocht naar een sterke directeur (en/of adjunct), vaak een die voor een andere cultuur kon zorgen. Het belang van goed leiderschap wordt erkend en speelt in die situaties uitdrukkelijk een grote rol. Het inzetten van een interim-manager is slechts onder voorwaarden succesvol, zo blijkt uit de ervaringen. 2 Financiën Het aantal interventies dat betrekking heeft op financiën is beperkt. Bij geen van de besturen van de zeer zwakke sbo-scholen heeft het inspectieoordeel ertoe geleid dat er een structurele wijziging in de manier van financieren heeft plaatsgevonden. Het eigen beleid ten aanzien van de allocatie van middelen is erdoor niet ter discussie gekomen. De helft van de besturen heeft aanvullende middelen voor de scholen ter beschikking gesteld of besteed. De aanvullende middelen werden besteed voor (versneld) vervangen van verouderde methodes, externe ondersteuners, ambulante tijd. 3 Huisvesting Bestuurders steken hun geld en energie niet in het opknappen van een gebouw als mogelijke maatregel om een zeer zwakke school weer op niveau te brengen. Dat is niet onlogisch, gegeven financiële aspecten en aspecten van planning. 4 Onderwijsproces en onderwijsinhoud Er zijn aanzienlijke verschillen waarneembaar in het antwoord op de vraag welke interventies het bestuur gepleegd heeft ten aanzien van onderwijsinhoud en onderwijsproces. De volgende interventies zijn genoemd: nieuwe methoden, invoering leerlingvolgsysteem, andere inzet onderwijstijd, begeleiding leerkrachten in werkwijze en didactiek. Weinig bestuurders zijn direct actief als het gaat om interventies gericht op het primaire proces. Interventies vinden vaak plaats via de directeur, een stafmedewerker of via de schoolbegeleidingsdienst of andere externe ondersteuners. Besturen bemoeien zich dan wel (nadrukkelijk) met de keuze van en opdracht aan interne en externe ondersteuners. Ook bij dit beleidsterrein zijn er besturen die wijzen op breder ingezet beleid dat voor alle scholen geldt. Een bestuurder geeft aan dat het beleid van het bestuur gericht is op het bewuster omgaan met opbrengsten en daar ook op sturen, niet alleen gerelateerd aan individuele leerlingen, maar ook naar de leerkracht kijkend. De kwaliteit moet zodanig vergroot worden dat er geen zeer zwakke scholen ontstaan. 5 Cultuur Het aantal specifiek op de cultuur gerichte interventies is zeer beperkt. Deze interventies waren: invoering van leerlingvolgsysteem en opbrengstgerichte cultuur, uitvoeren van een cultuurdiagnose, bijeenkomsten richten op cultuurverandering en communicatie met ouders.


20

6 Interne organisatie van de school Een interventie in de interne organisatie van de school blijkt nauwelijks het geval geweest te zijn. 7 Ondersteunende processen De helft van de besturen kent een stabureau dat de zeer zwakke scholen op verschillende manieren ondersteunt. Diverse besturen hebben externe ondersteuning gebruikt. Bestuurders maken niet altijd een goed onderscheid tussen sturende en ondersteunende processen. 8 Profilering/positionering van de school Besturen zien de communicatie met en verantwoording aan de ouders, de MR en soms ook naar andere scholen als element van profilering en positionering. Rond de bevraagde zeer zwakke sbo-scholen zijn verschillende bewegingen te bemerken in de bestuurlijke context. 9 Onmisbare interventies Als onmisbare interventies zijn genoemd: ingrijpen in het management, andere maatregelen ten aanzien van personeel, maken van een analyse, (doen) opstellen van een plan van aanpak, gericht inzetten van ondersteuning. 10 Verschil bao – sbo Gevraagd is of het voor de keuze van de interventies uitmaakt dat de school een zeer zwakke sbo-school is in plaats van een reguliere basisschool. Enkele bestuurders wijzen wel op verschillen tussen basisschool en sbo, bijvoorbeeld de beperkte omvang van sbo-scholen, de grotere diversiteit en complexiteit van de leerlingenpopulatie en de rol die sbo-scholen te vervullen hebben in het samenwerkings verband. Vrijwel alle bestuurders geven aan dat dat redenen zijn om andere interventies te plegen dan wanneer het om een reguliere basisschool zou gaan. Daarbij wordt opgemerkt dat dezelfde principes van toepassing zijn als bij elke verandering en dat er altijd sprake moet zijn van maatwerk. De onderzoekers concluderen dat veel interventies op zeer zwakke sbo-scholen het karakter hebben van crisismanagement. Dat bepaalt welke interventies de bestuurders kiezen. Nu er een negatief inspectieoordeel ligt, zijn veel ingrepen die eerder hadden kunnen of moeten gebeuren, onvermijdelijk geworden. Nu kunnen zaken wel die eerder om financiële of andere redenen niet plaatsvonden.


21

3.7 Effectieve scholen 3.7.1 Scheerens Scheerens (1991) ontwikkelde op basis van een school- en instructie-effectiviteitsonderzoek het volgende: #ONTEXT n 3TIMULANSVANHOGEREBESTUURSNIVEAUS n /NTWIKKELENVANMARKTMECHANISME n #OVARIABELENZOALSOMVANGVANDESCHOOL SAMENSTELLINGVANLEERLINGENPOPULATIE DENOMINATIEVANDESCHOOL PLATTELANDSTAD )NPUT n %RVARINGVANDEDOCENT n 5ITGAVENPERLEERLING n /NDERSTEUNINGVAN OUDERS

0ROCES 3CHOOLNIVEAU n -ATEVANOPVOORUITGANGGERICHTBELEID n /NDERWIJSKUNDIGLEIDERSCHAP n /PCONSENSUSGERICHTE COÍPERATIEVEPLANNING VANDOCENTEN n +WALITEITVANSCHOOLCURRICULUMINTERMENVAN BEHANDELDEINHOUDENFORMELESTRUCTUUR n /RDELIJKEATMOSFEER

/UTPUT ,EERLINGPRESTATIESAAN GEPASTAANVOORGAANDE PRESTATIE INTELLIGENTIE ENSOCIAAL ECONOMISCHE ACHTERGROND

+LASNIVEAU n %FFECTIEVELEERTIJDINCLUSIEFHUISWERK n 'ESTRUCTUREERDEINSTRUCTIE n 'ELEGENHEIDOMTELEREN n (OGEVERWACHTINGENVANLEERLINGEN n %VALUATIEVANVOORTUIGANGVANLEERLINGEN n 0OSITIEVEFEEDBACKAANLEERLINGEN

Figuur 3.2 – Model van factoren die de effectiviteit van scholen beïnvloeden

In 2008 heeft Scheerens een metastudie uitgevoerd naar school- en instructieeffectiviteit. Hij heeft effectiviteitsverhogende condities van vijf overzichtstudies naar schooleffectiviteit in een schema samengevat. Tabel 3.2 toont deze condities.


22

Hoge verwachtingen

Effectieve leertijd, reïnforcement, streaming

Opleiding/ontwikkeling (onderwijzend) personeel Sterk leiderschap

Externe schooleffectiviteitsverhogende stimulansen Fysieke en materiële schooleigenschappen Ervaring van de leraar Kenmerken van de schoolcontext

Consensus, coöperatieve planning, ordelijke atmosfeer

Prestatiedruk

Scheerens, 1990 Planning en leerdoelstellingen

Cotton, 1995

Onderscheidende schoolinteracties Gelijkheid Speciale programma’s

Curriculumplanning en -ontwikkeling Leerdoelstellingen en plannen schoolbrede nadruk op leren Evaluatie (regio-, school- en Evaluerend vermogen van de school, controle van vooruitgang klassenniveau) van leerlingen Praktijkgerichte Professionele ontwikkeling personeelsontwikkeling collegiaal leren Uitstekend leiderschap Onderwijskundig leiderschap Schoolmanagement en organisatie, leiderschap en schoolverbetering, leiderschap en planning Veel betrokkenheid ouders Ondersteuning van ouders Betrokkenheid van ouders Klassemanagement en organisatie, Effectieve onderwijsregelingen Gestructureerd onderwijs, instructie effectieve leertijd, leergelegenheid Hoge verwachtingen Interactie leraar-leerlingen

Productief klimaat en cultuur

Resultaatgericht beleid

Coöperatieve atmosfeer, ordelijk klimaat Duidelijke doelstellingen voor Focus op leervaardigheden basisvaardigheden Regelmatige evaluaties Geschikte controle en monitoring

Levine & Lezotte, 1990

Purkey & Smth, 1983

Hoge verwachtingen Rechten en verantwoordelijkheden van leerlingen

Partnership thuis en school Doelgericht onderwijs

Professioneel leiderschap

Leerorganisatie

Controle en ‘monitoring’ van vooruitgang

Sammons, Hillman & Mortimore, 1995 Gedeelde visie en doelstellingen Leeromgeving, positieve reïnforcement Focus op onderwijzen en leren

Tabel 3.2 – Effectiviteitsverhogende condities in vijf overzichtstudies


23

Componenten van het onderwijseffectiviteitsmodel zijn: • professionele deskundigheid van de leraar: eigenschappen van de leraar waarvan aangenomen wordt dat ze een direct effect hebben op de werkelijke onderwijssituatie (als hoge verwachtingen van leerlingen en opvattingen over aard van leren); • instructiekenmerken en indicatoren: breed scala (zie hierna); • kwaliteit van leerprocessen: accent op het reguleren van leeractiviteiten in het proces van kennisvergaring (als aanspreken van cognitieve capaciteiten van leerlingen, kwaliteit van leermotivatie, toepassing diepgaande leerstrategieën); • cognitieve en niet-cognitieve leeropbrengsten: cognitieve leeropbrengsten bevatten de resultaten, competenties en prestaties van leerlingen; nietcognitieve uitkomsten omvatten de interesse van leerlingen in bepaalde domeinen, hun attitudes en opvattingen evenals het beeld dat ze zelf hebben van hun capaciteiten. Een korte opsomming van het brede scala aan instructiekenmerken en indicatoren wordt hieronder gegeven: 1 leertijd: tijd die besteed wordt aan een leertaak, effectief gebruik van de leertijd, huiswerk, beheersingsleren; 2 gelegenheid om te leren: behandelde leerstof en ‘opportunity to learn’; 3 organisatie van de klas: klassemanagement, discipline, gezag; 4 ordelijke en functionele leeromgeving: leerklimaat, klimaat in de klas, prestatiedruk, gerichtheid op beheersingsleren, prestatiegerichtheid, doelgerichtheid; 5 duidelijk en gestructureerd onderwijs: ‘direct teaching’, gestructureerd onderwijs, uitleg door de leraar, onderwijs gericht op basisvaardigheden, helderheid; 6 activerend onderwijs: samenwerkend of coöperatief leren, gesitueerd leren, ontdekkend leren, ‘peer-tutoring’, leerlingexperimenten, ‘hands-on’-activiteiten, groepswerk, individueel werk, individueel leren, discussies; 7 leren om algemene en vakspecifieke leerstrategieën te gebruiken: training in samenwerkende leerstrategieën, probleemoplossend leren, metacognitieve training, training in het uitvoeren van wetenschappelijk onderzoek, training in hardop denken, concept mapping, organiseer-/stuctureermethoden, training in taalverwerving, training in fonologisch inzicht, leesstrategieën, schrijfstrategieën, training in officiële leerstrategieën; 8 uitdaging en uitnodiging: activering van cognitieve processen, gerichtheid op begripsvorming, actieve betrokkenheid van leerlingen, authentieke contexten, relevantie voor leerlingen, taalniveau, variatie in voorstellingsmethoden; 9 ondersteuning (wederzijds respect): kwaliteit van de interactie tussen leraar leerling en leerlingen onderling, ondersteuning door de leraar; 10 feedback/controle: feedback, controle, individueel referentiekader; 11 evaluatie doelstellingen/resultaten: evaluaties, toetsen; 12 adaptief onderwijs: variatie in onderwijsmethoden, adaptief onderwijs, gericht heid op individuele leerprocessen, keuze, rekening houden met vereisten van leerlingen; 13 oefening: drillen, herhaling, toepassingen; 14 leermateriaal: kwaliteit van het curriculum, leerboeken, gebruik van computers;


24

15 ‘geïntegreerde’ onderwijsconcepten: op het constructivisme geïnspireerd onderwijs, inductief onderwijs, conceptgeoriënteerd/geïntegreerd onderwijs. Scheerens onderscheidt als school effectiviteitsverhogende factoren: • gerichtheid op resultaten/hoge verwachtingen/verwachtingen van de leraar; • onderwijskundig leiderschap; • consensus en samenhang onder het personeel; • kwaliteit van het curriculum/leergelegenheid; • schoolklimaat; • evaluerend vermogen; • betrokkenheid van de ouders; • klimaat in de klas; • effectieve leertijd (klassemanagement); • gestructureerd onderwijs; • differentiatie, adaptief onderwijs; • feedback en reinforcement. Belangrijke schoolcondities om de schooleffectiviteit te verhogen zijn: • aspecten van het curriculum (tijd, opportunity); • aspecten van het klimaat (discipline en resultaatgerichtheid); • aspecten van monitoring en evaluatie; • (vraag) waarom is het effect van onderwijskundig leiderschap gering? Samenvattend liggen volgens Scheerens de belangrijkste voorspellers van effectieve scholen op verschillende niveaus: • op schoolniveau zijn dat de effectieve leertijd, de kwaliteit van het curriculum, de resultaatgerichtheid van de school en een ordelijk klimaat; • op instructieniveau zijn dat duidelijk en gestructureerd onderwijs, leerstrategieën, leraareigenschappen en een uitdagende en activerende leeromgeving; • op niveau van de (onderwijskundig) leider kan geen significant effect worden gevonden. 3.7.2 Schoolleiders Voor haar proefschrift Maken schoolleiders het verschil? onderzocht Ten Bruggencate (2009) de invloed van schoolleiders op de schoolprestaties in het voortgezet onderwijs. De focus binnen het onderzoek naar schoolleiderschap in het onderwijs is in de afgelopen decennia verschoven. In de jaren tachtig werd nog vooral uitgegaan van een ‘nauwe’ opvatting van schoolleiderschap, waarbij de schoolleider werd gezien als onderwijskundig leider en supervisor van docenten. Later kwam er meer aandacht voor bredere modellen waarbij de betrokkenheid en capaciteiten van docenten centraal staan en ook het delen van leiderschapstaken. In de afgelopen jaren werd steeds duidelijker dat de invloed van schoolleiderschap op de leerprestaties relatief klein is, zeker vergeleken met de invloed van de achtergrond van de leerlingen. De invloed van de schoolleiding is bovendien lastig te traceren.


25

Toch stelt Ten Bruggencate in haar proefschrift vast dat het schoolleiderschap een kleine, maar significante invloed heeft op het rendement van de school. Hoewel er tot op heden weinig bekend is over de invloed van schoolleiders op de leerling opbrengsten, zijn er wel al veel factoren gevonden die daarbij mogelijk een rol spelen, zoals de motivatie van docenten en het werkklimaat voor leerlingen. Ten Bruggencate gebruikte het zogenaamde concurrerende waardenmodel van Robert E. Quinn (1984, 1988) om zowel schoolleiderschap als de schoolorganisatie nauwkeurig te kunnen karakteriseren. In dit model komen vier managementmodellen bij elkaar waarmee het begrip organisatie-effectiviteit een invulling krijgt. Hierdoor kan men het concurrerende waardenkader gebruiken om een aantal waarden en criteria voor effectiviteit aan te geven met als doel de organisatie en afdeling te beoordelen. Het raamwerk is ook nuttig bij het denken over de conflicterende rollen die een manager vervult. Ook bij het leiden van zeer zwakke scholen spelen de dimensies van flexibiliteit en beheersing én het intern en extern gericht zijn van de schoolleider (figuur 3.3).

&LEXIBLITEIT

(UMANRELATIONS MODEL b

)NN OV

R

O NT -E 3TIM ULA

ATO

R

/PENSYSTEEM MODEL

TOR

"

)NTERN LEUR

R TO INA ÍRD #O

0ROD UCEN T

%XTERN

DER TUUR

"ES

TRO #ON

)NTERNPROCES MODEL r

R

LAA DDE EMI

2ATIONEELDOEL MODEL

"EHEERSING Figuur 3.3 – Praktijkgerichte onderbouwing van het concurrerende waardenkader

Ten Bruggencate ontdekte dat een ondernemende schoolleiding die zorgt voor duidelijke doelstellingen en voor ruimte om eigen keuzes te maken, een ontwikkelingsgerichte schoolcultuur kan stimuleren. In zo’n ontwikkelingsgerichte schoolcultuur ligt de nadruk op samenwerking, professionalisering en vernieuwing. Een hogere ontwikkelingsgerichtheid leidt tot een beter werkklimaat in de klassen en dit leidt weer tot betere schoolprestaties. Hierbij gaat het vooral om een verhoging van het percentage leerlingen dat onvertraagd doorstroomt in de bovenbouw.


26

Opvallend is ook dat juist schoolleiders van scholen met lagere eindexamencijfers zich richten op het stellen van doelen, aanpassing en vernieuwing. Schoolleiders van scholen met stabiele hoge prestaties leggen hier minder nadruk op. Deze resultaten laten mogelijk het effect zien van het overheidsbeleid dat zich richt op een hogere autonomie voor scholen en dat die autonomie koppelt aan het afleggen van verantwoordelijkheid.

3.8 Excellente scholen In Nederland hadden we van oudsher weinig belangstelling voor excellente scholen. In Amerika is veel aandacht voor excellente scholen. Hier komen ook de meeste onderzoeken over dit onderwerp vandaan. Vorig jaar presenteerde het adviesbureau McKinsey (2008) zijn rapport How the world’s best-performing school systems come out on top. Hierin wordt ingegaan op de vraag hoe het komt dat sommige scholen goed presteren terwijl andere falen. Na een gedegen analyse van de tien beste en de tien snelst stijgende schoolsystemen kwam McKinsey tot een opvallende conclusie. Niet geld, welvaartsniveau of cultuur is bepalend voor goed onderwijs, maar de leerkracht is bepalend. De boodschap van McKinsey is duidelijk. Zorg dat de beste mensen leraar worden; zorg dat de zittende leraren het beste onderwijs geven en willen geven; en haal als school het beste uit alle leerlingen. De ‘No Excuses’beweging in Amerika laat zien dat scholen met kinderen uit zeer kansarme milieus toch in staat zijn heel goed te presteren. Inmiddels wordt er ook in Nederland onderzoek gedaan naar excellente scholen. Marije Essink (2007) van de Universiteit Twente heeft vorig jaar in het onderzoek in haar bachelorscriptie Excellente scholen in het basisonderwijs, dat ze mede in opdracht van de Inspectie uitvoerde, twee vragen aan de orde gesteld: • Welke kenmerken zijn onderscheidend voor excellente scholen? • Zijn deze kenmerken te meten aan de hand van de indicatoren van de Inspectie? In haar onderzoek hanteert ze de volgende definitie van een excellente basisschool: “Een excellente school is een school die zowel excellente opbrengsten heeft als een voldoende scoort op alle negen normindicatoren van de Inspectie. Excellente opbrengst houdt volgens de Inspectie in dat de scholen ten minste drie jaar achtereen boven hun verwachte niveau presteren. Daarbij is het verwachte niveau het gemiddelde dat geldt voor de schoolgroep waarin het CITO de scholen indeelt”. Marije Essink komt tot zes kenmerken die excellente scholen gemeen hebben: 1 positieve schoolcultuur; 2 uitvoeren van evaluaties; 3 gestandaardiseerde en aangepaste curricula en instructie; 4 sterk leiderschap; 5 professionele en positief ingestelde leraren; 6 betrokken ouders en omgeving. Zij concludeert dat vier van de zes kenmerken te meten zijn aan de hand van de indicatoren van de Inspectie. De Inspectie heeft echter geen indicatoren om ‘sterk leiderschap’ en ‘professionele en positief ingestelde leraren’ te meten, althans tot nu toe.


27

3.9 Factoren die een rol spelen bij het zeer zwak worden van scholen De factoren die in de literatuur van invloed blijken te zijn op het zeer zwak worden of zijn van scholen, liggen op vijf verschillende niveaus: 1 binnen de school; 2 bij het team van leerkrachten; 3 bij het management van de school; 4 bij het bestuur; 5 in de omgeving van de school. 3.9.1 Binnen de school •

•

• •

•

•

•

De visieontwikkeling in de school - Doorlopend proces - Betrokkenheid van alle actoren - Gedeelde visie op te bereiken doelen en resultaten - Geïntegreerd concept Leerlingkenmerken - Verhouding allochtoon en autochtoon - Homogeen of heterogeen gegroepeerd Pedagogisch-didactisch concept Onderwijsleerproces - Doelgerichtheid - Onderwijstijd aanpassen aan behoefte van het kind - Oefening - Uitdaging en ‘leren leren’ (leerstrategieën) - Kwaliteit van het leermateriaal en leerstofaanbod: methoden, totale leerstof doorlopen, ‘opportunity to learn’ - Leeromgeving - Toetsen van leerlingen, verwerken in leerlingvolgsysteem en feedback Onderwijsresultaten - Deelname CITO of andere eindtoetsen - Presteren op het te verwachten niveau van opbrengsten (in ieder geval van taal, rekenen en lezen) - Niet-cognitieve opbrengsten Zorg en begeleiding voor de leerling - Planmatig (handelingsplan) - Ondersteuning - Effecten van zorg nagaan Didactisch handelen van de leerkracht - Consistent, duidelijk en gestructureerd lesgeven - Uitleg en instructie afgestemd op verschillen tussen leerlingen - Leerlingen worden actief betrokken - Gelegenheid tot leren - Taakgerichte werksfeer - Evaluatie van vooruitgang leerlingen en aanpassen lesgeven hierop (data driven teaching) - Interactie tussen leerling en leerkracht


28

•

•

•

•

• •

Organisatie van de school - Samenhang tussen activiteiten op groeps- en schoolniveau - Lerende organisatie - Doelgericht bezig met schoolontwikkeling Schoolklimaat - Veiligheid en welzijn - Ordelijke atmosfeer - Discipline of storend gedrag, lawaai Schoolcultuur - Opbrengstgerichtheid - Ontwikkelingsgerichtheid - Gericht op leren van organisatie - Positief - Communicatie met ouders (en anderen in en om de leerling en de school) Kwaliteitszorg - Systematische (jaarlijkse) analyse van leeropbrengsten - Tijdig onderkennen van problemen - Borgen van kwaliteit via monitoren, vastleggen, afspraken maken en nakomen - Integraal kwaliteitszorgsysteem - Breed gedragen door management, team en ouders Lerende organisatie Huisvesting - Uitdagende, activerende en functionele leeromgeving - Inrichting van de school

3.9.2 Bij het team van leerkrachten • • • • • • • •

Afstemmen van het leeraanbod op de mogelijkheden van het team (consistentie) Individuele leerkrachten functioneren individueel optimaal Consensus en samenhang onder personeel Functionele teamrelaties Stabiel of mobiel Ontwikkeling van leerkrachten, coaching en professionalisering Mobiliteit van leerkrachten Ouders als partner

3.9.3 Bij het management van de school •

• • • • • •

Onderwijskundig en integraal leiderschap (duidelijkheid in visie en stellen van doelen, pedagogische kwaliteiten, inhoudelijk deskundig, hoge verwachtingen van zichzelf, leerlingen en team, investeren in ontwikkeling van en relaties met leerlingen, team en ouders, betrokkenheid bij lokale gemeenschap) Doel- en opbrengstgerichte schoolontwikkeling Monitoring en evaluatie, leercyclus Opleiding en professionalisering Oppakken van externe impulsen voor verandering en vernieuwing Management van personele en materiële middelen Gericht inzetten van ondersteuning


29

• • •

Interne en externe ‘locus of control’ Externe impulsen oppakken Toelatingsbeleid

3.9.4 Bij het bestuur • • • • • • • • • • • • • • • • •

Algemene vaardigheden van bestuurders Strategisch inzicht Opleiding en professionalisering Interne en externe ‘locus of control’ Op de hoogte van leeropbrengsten Prestatieafspraken met de school en het management Monitoring en evaluatie, leercyclus Goede relatie met school Goede communicatie met school (over onder andere kwaliteitszorg) Sturend of volgend naar de school toe Beslissend als bestuur of ruimte voor advies en invloed op beslissingen voor management en team Centrale regie van ondersteuning Eisen stellen ten aanzien van ondersteuners Betrokken bij de omgeving van de school en de ouders Fusies en schaalvergroting met visieontwikkeling Externe impulsen oppakken Externe hulpbronnen inzetten voor onderwijs en zorg op de school

3.9.5 In de omgeving van de school • • •

• • • • • •

Sociaal-geografische factoren Ontwikkeling in leerlingenaantallen Niet alleen scholen in de onderwijsachterstandswijken in de grote steden, maar ook kleinere scholen met een geïsoleerde ligging buiten de grote steden lopen een risico Partnerschap met ouders Externe impulsen voor verandering (concurrentie, fusie, conflicten, verwachtingen ouders) Ondersteuning (adviesdiensten) Vanuit een integrale analyse een verbeterplan opstellen en vervolgens het verbeterproces monitoren Bijdragen aan koers en draagvlak van de verbetering Imago van de school


30

3.10 Samenvattend Iedere school loopt een zeker risico om op een gegeven moment een zeer zwakke school te worden. Een zeer zwakke school ontstaat altijd op basis van meerdere risicofactoren. De cumulatie van verschillende factoren (verdichting) in combinatie met specifieke contextgegevens vormt uiteindelijk de oorzaak voor de onvoldoende onderwijskwaliteit van zeer zwakke scholen. Ontwikkelingen in de leerlingenpopulatie, meningsverschillen tussen bestuur, directeur en team of binnen het team, zwak schoolmanagement en het ontbreken van zicht op de kwaliteit van de onderwijsprestaties worden in diverse publicaties aangegeven als factoren die bijdragen aan het zeer zwak worden of zijn. Een cruciale factor in de beleidscontext van zeer zwakke scholen is dat risico’s en problemen te laat ontdekt worden. De volgende figuur brengt de factoren in hoofdlijnen in beeld die van belang zijn voor de kwaliteit van scholen. Bij het zeer zwak worden of zijn van scholen is een gerichtheid op een of meer van deze factoren onvoldoende geborgd op de school.

Figuur 3.4 – Factoren die er toe doen bij het zeer zwak worden van een school

Cruciaal bij het zeer zwak worden van scholen is het ontbreken van een opbrengst gerichte cultuur die is verankerd in de structuren, systemen en mensen die betrokken zijn bij de school. Het gaat daarbij om het alert zijn op de volgende aspecten: • het onder het verwachte niveau presteren van de scholen én op prestatietoetsen voor rekenen, taal en lezen; • de kwaliteit van het onderwijsproces die onder de maat is, waarbij het didactisch handelen van de leraar, de onderwijstijd die rekening houdt met verschillen tussen leerlingen en het behandelen van de lesstof belangrijke aspecten zijn; • het onvoldoende investeren in het behouden of verbeteren van de kwaliteit en bijvoorbeeld het ontbreken van een jaarlijkse systematische analyse van de leeropbrengsten en het borgen van de kwaliteit van het leren en onderwijzen;


31

•

het ontbreken van een planmatige uitvoering van de leerlingenzorg, waarbij de ondersteuning op de behoefte van de leerling wordt gericht en de effecten van de zorg goed worden nagegaan.

Naast deze ‘statische’ factoren zijn er ook processen die er toe doen bij zeer zwakke scholen. Wanneer interne en externe evaluatie worden gecombineerd, de ontwikkelingen en resultaten worden gemonitord en de resultaten van deze monitoring tijdig worden herkend en erkend, kunnen op basis van de analyse van de opgeleverde gegevens ook daadwerkelijk de beslissingen ten aanzien van het lesgeven en het nemen van beslissingen hierop worden gebaseerd. Preventief optreden en vroegtijdig ingrijpen dragen bij aan effectiviteit van scholen. Aan het verbeteren van zeer zwakke scholen dragen onder andere bij: maken van een integrale analyse, een planmatige aanpak gericht op de relevante factoren, maatregelen ten aanzien van management en team en gericht inzetten van ondersteuning. Figuur 3.5 brengt in beeld dat verbetering van zeer zwakke scholen vraagt om beïnvloeding op diverse punten.

Figuur 3.5 – Verbetering van zeer zwakke scholen vraagt om beïnvloeding op diverse punten

Deze investeringen in de schoolorganisatie en (actueel zicht op) de kwaliteit van het onderwijsleerproces leiden niet altijd meteen tot betere prestaties, maar maakt de kans op beter presteren groter.


32

4 Goed bestuur en kwaliteitszorg ter preventie van het ontstaan van zeer zwakke scholen 4.1 Inleiding De Inspectie van het Onderwijs (2006) geeft aan dat hoe beter we erin slagen de risicofactoren voor het zeer zwak worden van scholen op te sporen, des temeer kunnen scholen hiervan gebruik maken bij hun zelfevaluatie en kan de Inspectie deze betrekken bij het toezicht. Hiervan kan een preventieve werking uitgaan. Dit zou met name van belang kunnen zijn bij het toezicht op risicovolle of zwakke scholen. In het vorige hoofdstuk is de rol van het bestuur, in relatie tot het management van de school, als één van de belangrijke factoren die van invloed zijn op het zeer zwak worden van een school naar voren gekomen. In dit hoofdstuk wordt in 4.2 ingegaan op de kennis en ervaringen die (landelijk) zijn verworven rond ‘goed bestuur’. Vervolgens is ook de kwaliteitszorg en het tijdig herkennen (en erkennen) van probleemsituaties een belangrijke factor bij het vóór zijn van het zeer zwak worden van een school; hierop wordt in 4.3 ingegaan. In 4.4 worden de factoren die van belang zijn bij een preventieve aanpak door te streven naar een goed bestuur en kwaliteitszorg samengevat.

4.2 Goed bestuur 4.2.1 Goed bestuur bij de Algemene Rekenkamer In het rapport Goed bestuur in uitvoering. De praktijk van onderwijsinstellingen, woningbouwcorporaties, welzijnsorgorganisaties en samenwerkingsverbanden van de Algemene Rekenkamer (2008) wordt ‘goed bestuur’ gedefinieerd als een goede afstemming tussen sturen, beheersen, verantwoorden en toezicht houden binnen en tussen organisaties die publieke taken uitvoeren. Goed bestuur helpt instellingen die in het publieke domein opereren om te gaan met de soms tegenstrijdige eisen van de overheid enerzijds en kritische klanten anderzijds. Het is daarmee onderdeel van het systeem van checks and balances: de instrumenten die het bestuur van een organisatie ‘bij de les houden’ en prikkelen tot presteren. De Rekenkamer concentreert zich in het rapport op de twee aspecten van goed bestuur waarvoor zowel de beleidsmakers als de instellingen zelf de meeste belangstelling hebben: • intern toezicht is het toezicht op het bestuur van een organisatie door een orgaan binnen dezelfde organisatie (in de meeste gevallen is dat de Raad van Toezicht); • omgang met belanghebbenden wil zeggen: verantwoording aan en dialoog met de partijen die direct of indirect betrokken zijn bij de instelling. De ontwikkelingen rond goed bestuur hangen samen met de steeds grotere onafhankelijkheid van de instellingen ten opzichte van het Rijk. Dit brengt nieuwe verantwoordelijkheden van de instellingen met zich mee, waardoor andere checks and balances nodig zijn. Onderwijsinstellingen worden steeds zelfstandiger en de

4 Goed bestuur en kwaliteitszorg ter preventie van het ontstaan van zeer zwakke scholen 33

bestuurlijke verhoudingen binnen het onderwijs veranderen. De minister van OCW ziet goed bestuur vooral als een voorwaarde voor het behouden en verbeteren van de kwaliteit van het onderwijs. Goed bestuur is meer dan een formele bestuursstructuur of het naleven van een code; goed bestuur is vooral ook afhankelijk van goede bestuurders. Zowel de beleidsmakers als de instellingen zelf hebben hoge verwachtingen van intern toezicht. Zo wordt verwacht dat de interne toezichthouders toezien op de kwaliteit van het geleverde product of de geleverde dienst en een rol spelen in de realisatie van bredere maatschappelijke belangen als toegankelijkheid of betaalbaarheid van diensten. Daarnaast verwacht de minister van OCW dat er ‘uitruil’ mogelijk is tussen intern en extern toezicht. Goed intern toezicht moet kunnen leiden tot een vermindering van extern toezicht, bijvoorbeeld door de Onderwijsinspectie. Deze verwachting sluit (nog) niet aan bij de praktijk. Drie risico’s die in de praktijk onderbelicht blijven zijn de volgende: 1 Het eerste kwetsbare punt heeft te maken met de verschillende rollen die interne toezichthouders vervullen. Het is een reëel risico dat deze rollen conflicteren. Zo kan een toezichthouder in de positie komen dat hij moet oordelen over zijn eigen adviezen. Deze spanning wordt in de praktijk echter niet altijd als zodanig ervaren. 2 Het tweede kwetsbare punt is de zogenaamde onafhankelijkheidsparadox. Hoewel Raden van Toezicht onafhankelijk zijn, zijn ze in belangrijke mate afhankelijk van het bestuur voor hun informatievoorziening. Interne toezicht houders gaan zelden zelf actief op zoek naar andere informatiebronnen. Ze lopen daardoor het risico onvolledig of eenzijdig geïnformeerd te zijn. 3 Het derde kwetsbare punt is het verantwoordingsvacuüm dat kan ontstaan doordat er geen orgaan is dat de interne toezichthouder ‘bij de les houdt’. Er zijn wel mogelijkheden om het functioneren van de interne toezichthouder te beïnvloeden, zoals de zelfevaluatie, het enquêterecht en de wettelijke aansprakelijkheid, maar daar wordt zelden gebruik van gemaakt. Zo maakt slechts een marginaal deel van de interne toezichthouders de resultaten van de zelfevaluatie bekend. Omgang met belanghebbenden omvat zowel de verantwoording aan belang hebbenden als de dialoog met belanghebbenden. Belanghebbenden kunnen de directe afnemers van de diensten van de instelling zijn: leerlingen, ouders van leerlingen. Maar ook andere partijen die geraakt worden door het beleid van de instelling zijn belanghebbenden. Ook van de omgang met belanghebbenden wordt veel verwacht. Zowel beleidsmakers als instellingen geven aan dat een goede omgang met belanghebbenden onder meer kan bijdragen aan: • betere dienstverlening; • vroegtijdige signalering van problemen; • betere maatschappelijke inbedding van de instelling; • meer draagvlak voor besluiten; • meer vertrouwen in de instelling.


34

Net als voor intern toezicht geldt voor de omgang met belanghebbenden dat de invulling ervan nog niet helemaal is uitgekristalliseerd. De instellingen slagen er niet in de omgang met belanghebbenden zo in te richten dat het oplevert wat ze ervan verwachten. De identificatie van relevante belanghebbenden en verwachtingenmanagement zijn daarbij twee belangrijke aandachtspunten: 1 Om de dialoog en de verantwoording zo goed mogelijk te kunnen toesnijden op de verschillende behoeften van de belanghebbenden is het van belang dat organisaties systematisch nadenken over wie hun belanghebbenden zijn (en dus ook over de vraag wie ze nadrukkelijk niet tot hun belanghebbenden rekenen). Alleen dan zal de omgang met belanghebbenden kunnen voldoen aan de verwachtingen die instellingen ervan hebben. 2 Instellingen slagen er vaak niet in belanghebbenden vooraf duidelijk te maken wat er precies met hun inbreng gebeurt: de verwachtingen van de belang hebbenden kunnen anders liggen dan de instellingen voor ogen staat. Het bestuur van een instelling weegt de inbreng van belanghebbenden en kiest welke signalen het laat doorwerken in beleid. Maar dat proces is niet altijd even transparant voor de omgeving. Dat kan leiden tot teleurstelling bij de belanghebbenden. Als er minder met hun inbreng is gebeurd dan ze hadden verwacht, zullen belanghebbenden in de toekomst minder bereid zijn hun medewerking te verlenen. Het is daarom van belang dat instellingen aan verwachtingenmanagement doen: vooraf transparant zijn over het afwegings kader dat zij hanteren om de inbreng van bepaalde groepen belanghebbenden wel of niet te honoreren. Thema’s voor de toekomst Reflecterend op de resultaten van de verkenning staat de Rekenkamer stil bij vier thema’s die een belangrijke rol zullen spelen in de verdere vormgeving van goed bestuur in de praktijk: • verwachtingen en praktijk van goed bestuur bij elkaar brengen door transparantie over toetsingskaders van Raad van Toezicht en duidelijkheid in omgang met belanghebbenden; • gemeenschappelijke referentiekaders en duidelijke toetsingskaders; • politieke sturing op landelijk niveau versus maatschappelijke verankering op lokaal niveau; • de vier P’s van goed bestuur: Principes, Processen, Prestaties en Personen (figuur 4.1). 0RINCIPES )SVOLDAANAANPRINCIPESVOORGOEDBESTUUR

0ROCESSEN 7ANNEERISERSPRAKEVANDEJUISTEINTERACTIE METDEJUISTEBELANGHEBBENDEN

'OEDBESTUUR 0RESTATIES 7ANNEERDOETEENMAATSCHAPPELIJKE ONDERNEMINGHETGOED

0ERSONEN 7ATISDEJUISTEHOUDINGENGEDRAGVAN BESTUURDERSENTOEZICHTHOUDERS

Figuur 4.1 – De 4 P’s van goed bestuur (Algemene Rekenkamer, 2008)


4.2.2 Interventiepiramide van de Commissie Dijsselbloem De Tijdelijke Commissie Parlementair Onderzoek Onderwijsvernieuwingen (Commissie Dijsselbloem) werd 26 april 2007 ingesteld. De voornaamste opdracht van de commissie was om drie grote onderwijsvernieuwingen uit de jaren negentig te onderzoeken. De commissie kwam in haar rapport Tijd voor onderwijs (2008) tot het oordeel dat deze vernieuwingen in te weinig tijd, met te weinig geld en met onvoldoende steun van het onderwijs zijn ingevoerd. Het meest centrale verwijt was dat de overheid de bewaking van de kwaliteit van het onderwijs had verwaarloosd. De commissie pleitte ervoor de overheid te laten bepalen wat leerlingen moeten kennen en kunnen aan het eind van hun schoolperiode (de resultaten, het ‘wat’) en de school te laten bepalen hoe ze die resultaten wensen te bereiken (de processen, het ‘hoe’). Het door Dijsselbloem aangereikte denkkader, waarin een onderscheid wordt gemaakt tussen het ‘hoe’ en het ‘wat’, helpt de overheid niet uit het oog te verliezen wat haar primaire verantwoordelijkheid is: onderwijsdoelstellingen definiëren, prestaties inzichtelijk maken en optreden bij misstanden. Omdat de overheid zich verre moet houden van onderwijsmethoden is het ook een oproep aan leraren om daarvoor de verantwoordelijkheid op zich te nemen en aan onderwijs besturen om daaraan dienstbaar te zijn. Kortom, een duidelijke verdeling van verantwoordelijkheden op basis van autonomie van de onderwijsinstellingen aan de ene kant en de aanhoudende zorg voor het onderwijs aan de kant van de overheid. Naast de verdeling van verantwoordelijkheden langs de lijnen van het ‘hoe’ en het ‘wat’ zijn de principes van ‘goed bestuur’ bepalend. Ook heeft de Commissie Dijsselbloem het over het beoordelen van scholen. De toegevoegde waarde, dat wil zeggen de vooruitgang die in de schoolperiode met kinderen wordt gemaakt, zou een grotere rol moeten spelen. Dat is alleen mogelijk wanneer ook objectief de uitgangssituatie van de kinderen in het begin van de schoolperiode wordt vastgesteld. In het basisonderwijs is dit nog niet mogelijk. In dat licht wordt gepleit voor een beperkte begintoets in groep 3. Scholen die in onderwijsprestaties – onder meer op basis van gerealiseerde toegevoegde waarde – achterblijven, dienen in een eerder stadium onder verscherpt toezicht van de Inspectie te worden gesteld. Een interventiepiramide dient daartoe bij alle betrokkenen bekend te zijn. Momenteel kan de overheid bij wanbeleid alleen indirect (via de rechter) en achteraf orde op zaken stellen. De commissie beveelt aan te komen tot aanvullende wettelijke mogelijkheden om effectief te kunnen ingrijpen in geval van slecht onderwijs of slecht bestuur. Naast het vaststellen van het onderwijsaanbod en het meten van de onderwijs resultaten ziet de commissie een belangrijke taak voor de overheid inzake het toezicht houden op en handhaven van de onderwijskwaliteit. De rol van de Inspectie is daarbij van belang. De commissie onderstreept dat de Inspectie bij uitstek verantwoordelijk is voor het namens de overheid bewaken van de kwaliteit van het onderwijs, zoals vastgelegd in de wet. Voorwaarde is dat de Inspectie daarbij gebruik maakt van een door de politiek gesanctioneerd toezichtkader dat zich primair richt op de kerntaak van de overheid, te weten: de kwaliteit van onderwijs zoals deze zichtbaar wordt in de onderwijsresultaten (het ‘wat’). Ten aanzien van het pedagogisch klimaat dient de Inspectie zich terughoudend op te stellen (het ‘hoe’). De Inspectie treedt daarbij nadrukkelijk niet in de onderwijsvrijheid van scholen.


36

De commissie doet op dit punt de volgende aanbevelingen. • De rol van de Tweede Kamer bij de vaststelling van het toezichtkader van de Inspectie dient te worden verankerd in de Wet op het onderwijstoezicht (WOT). • In de WOT moet verder een helder onderscheid worden gemaakt tussen ‘bij of krachtens een onderwijswet gegeven voorschriften’ en andere aspecten van kwaliteit. De toezichthoudende en handhavende rol van de Inspectie richt zich met name op de eerstgenoemde voorschriften. Op andere aspecten van kwaliteit heeft de Inspectie, op basis van in te stellen onderzoeken, een adviserende rol richting scholen en minister. Bij het toezicht houden en handhaven onderstreept de commissie het belang van een consequente aanpak, waarbij de overheid ook bereid is tijdig de noodzakelijke maatregelen en sancties te treffen. 4.2.3 Evaluatie WOT De Wet op het onderwijstoezicht is in de periode december 2006 tot mei 2007 geëvalueerd door EIM/Panteia (De Jonge e.a., 2007)2. Achterliggende gedachte bij de WOT was dat autonomie tot minder toezicht zou moeten of kunnen leiden. De voorwaarden voor minder toezicht zijn echter nog niet voldoende ontwikkeld. Het externe toezicht dat meer op afstand zou staan moet steeds meer ruimte bieden aan intern toezicht en toezicht door stakeholders rondom de school, zoals ouders, leerlingen en bedrijven. Maar veel scholen zijn nog niet zo ver dat ze duidelijke managementinformatie hebben over de eigen resultaten. Toezicht door stakeholders staat in het onderwijs nog in de kinderschoenen. Dat betekent dus dat de Inspectie bij sommige scholen minder afstand kan nemen dan de scholen zelf wellicht willen en toezicht geeft dat passend is bij de betreffende school (risicogestuurd toezicht). Daarbij geldt: hoe beter het kwaliteitsbeleid van scholen op orde is, hoe minder bemoeienis/toezicht van de Inspectie aan de orde is. Voor het primair en voortgezet onderwijs hebben de onderzoekers geconcludeerd dat het sanctierepertoire aan upgrading toe is, terwijl bestaande mogelijkheden creatiever benut zouden moeten worden. De volgens de onderzoekers meest in het oog springende sanctiemogelijkheid in de WOT, naming and shaming, achten zij volop aan de orde bij de publicatie van de lijst zeer zwakke scholen. Naming and shaming De Inspectie kan toezien op het onderwijs en aanwijzingen geven voor verbetering. De Onderwijsraad (2006) heeft in Doortastend onderwijstoezicht aanbevolen om verder te werken aan doortastend intern toezicht en interne kwaliteitsborging. Intercollegiale visitatie, certificering, keurmerkverlening (bijvoorbeeld voor internationale curricula) en (branche)codes kunnen volgens de raad bijdragen aan ontwikkeling van kwaliteitszorg en goed bestuur. Effectieve controle is nodig door middel van naming, shaming and blaming of concrete sancties (bijvoorbeeld uitstoting uit een brancheorganisatie). Waar echt iets aan de hand is kan de Inspectie dat benoemen en bijvoorbeeld op haar website de zwakke scholen bekend maken.

2

Het desbetreffende rapport is in twee delen gepubliceerd en is te downloaden van de

website van het ministerie van OCW. Deel 1: http://www.basis-online.nl/download/412/wot1.pdf 4 Goed bestuur en kwaliteitszorg ter preventie van het ontstaan van zeer zwakke scholen 37

Het openbaar maken van onderwijsresultaten bevordert transparantie en onderwijs kwaliteit, zo claimen ook de bewindslieden van OCW. Publicatie van de lijst van zeer zwakke scholen heeft veelal tot gevolg dat de school (mede door de media) publiekelijk te schande wordt gezet. De publicatie kan tot effect hebben dat de reputatie van de school en het gedrag van de ouders/leerlingen beïnvloed worden doordat van publicatie onmiskenbaar een alarmfunctie richting ouders uitgaat. De rechtmatigheid van de beoogde functie, namelijk het stimuleren van scholen tot het doorvoeren van verbeteringen, is omstreden. Het idee achter het kwalificeren van een school als een zeer zwakke school is de gedachte dat de kwaliteit van een school te beïnvloeden c.q. te verbeteren is door op de als zwak beoordeelde aspecten van kwaliteit gerichte actie te ondernemen. Procedures of resultaten Kijkend naar het onderwijstoezicht valt op dat de behaalde resultaten van onderwijs instellingen zeker belangrijk zijn voor het toezicht. Tegelijk ligt er van oudsher een sterke nadruk op het navolgen van regelgeving. De redenering hierachter is dat kwaliteit vooral gelegen is in resultaten, generiek voor alle leerlingen, maar ook voor specifieke kwetsbare doelgroepen. In de sectorwetten waarnaar in de WOT verwezen wordt zijn echter te weinig aanknopingspunten voor het ingrijpen op resultaat. Aanknopingspunten voor ingrijpen zijn nu vooral de procedurele zaken. Toch is de dominante ontwikkelingslijn dat de Onderwijsinspectie steeds meer loskomt van de procedurele regelgeving en steeds meer op de prestaties gaat letten. Voor doeltreffende interventies zijn en blijven de normen voor de prestaties nog te weinig in wetgeving verankerd. Met de referentieniveaus van de Commissie Meijerink zal hierin verandering komen. 4.2.4 Goed onderwijs, goed bestuur Het kabinet heeft in december 2008 ingestemd met het wetsvoorstel Goed onderwijs, goed bestuur van de staatssecretarissen Dijksma en Van Bijsterveldt, waarbij het gaat om de invoering van bekostigingsvoorschriften voor minimumleerresultaten, alsmede een aanvulling van de interventiemogelijkheden in het kader van het overheids toezicht, en de verbetering van het intern toezicht. De vaste Kamercommissie van OCW wil de behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer voor de zomer van 2009 afronden. Het wetsvoorstel bevat aanvullende interventiemogelijkheden (aanwijzing te geven als er sprake is van bestuurlijk wanbeheer; beëindiging van de bekostiging) om effectiever te kunnen optreden bij een ernstige of langdurig tekortschietende onderwijskwaliteit op een school; bestuurlijk wanbeheer van één of meer scholen of een combinatie van beide. Enerzijds wordt de verantwoordelijkheid voor onderwijskwaliteit sterker bij de scholen gelegd, anderzijds wil de overheid meer mogelijkheden krijgen om bij scholen die de verantwoordelijkheid niet waarmaken intensiever een vinger aan de pols te houden en zo nodig in te grijpen. Daarom zijn in het wetsvoorstel eisen geformuleerd voor de minimumkwaliteit waar iedere school aan moet voldoen: in een artikel over ‘minimum leerresultaten’ wordt een basis gelegd voor het sanctioneren van zeer zwakke scholen. Ook is vastgelegd wat de procedure is die daarbij wordt gevolgd door de Inspectie en vervolgens de minister van Onderwijs: er komt een regeling om de ultieme sanctie, het beëindigen van de bekostiging en het sluiten van de school, te kunnen uitvoeren.


38

Als de horizontale verantwoording goed op orde is, kan de Inspectie terugtreden. Zelfs kan gedacht worden aan het toekennen van een licentie aan de school die zijn zaken op orde heeft. In een dergelijke situatie ontstaat ook ruimte voor de nationale overheid om terug te treden ten gunste van de lokale overheid. Op die manier komt de politieke verantwoordelijkheid zo dicht mogelijk te liggen bij de direct betrokkenen. Tot slot bevat het wetsvoorstel bepalingen die de verdere ontwikkeling van principes van goed bestuur in het primair en voortgezet onderwijs stimuleren. Het gaat dan om de functiescheiding van bestuur en intern toezicht binnen de onderwijsorganisatie en om het ontwikkelen van een gedragscode voor goed bestuur per onderwijssector. Bekwaamheidseisen voor bestuur(ders) In het kader van good governance kunnen voorschriften worden gegeven voor de inrichting van het bestuur als zodanig, maar niet voor de bekwaamheid van individuele bestuursleden. De mogelijkheid bestaat al om slecht functionerende bestuursleden te (doen) ontslaan. Op grond van artikel 2:298 BW kan een bestuurder die iets doet of nalaat in strijd met de bepalingen van de wet of van de statuten, dan wel zich schuldig maakt aan wanbeheer, door de rechtbank worden ontslagen (De Hoge Raad heeft in 1975 beslist dat het moet gaan om financieel wanbeheer (Hoge Raad 3 januari 1975, NJ 1975, 222)). De rechtbank kan op verzoek van het openbaar ministerie of ‘iedere belanghebbende’, een bestuurder (van een stichting) ontslaan omdat deze niet of niet behoorlijk voldoet aan een door de voorzieningenrechter van de rechtbank gegeven bevel (2:298, lid 1, sub b BW). Artikel 2:299 BW maakt het mogelijk om in een rechterlijke procedure te voorzien in de vervulling van een lege plaats in het bestuur. Wanneer aanvullende bekwaamheidseisen worden geformuleerd voor besturen of individuele bestuursleden van scholen, wordt het toepassingsbereik van de hier genoemde bepalingen van boek 2 BW ruimer. Naast de staat zouden ook gemeenten zich als belanghebbenden met vrucht moeten kunnen wenden tot deze procedures. In zijn beschikking van 30 januari 2008 heeft de rechtbank Den Bosch het verzoek van de staat der Nederlanden om gedaagden te ontslaan, gehonoreerd. De rechtbank overwoog dat de staat belanghebbende is in de zin van artikel 2:298, eerste lid BW. Daaraan doet niet af de bestuursrechtelijke mogelijkheden die de minister in de WPO (artikel 164) en de Awb (artikel 4:46 lid 2 en 4:48 lid 1) ter beschikking staan om in geval van onrechtmatige besteding van de toegekende middelen in te grijpen door de toegekende subsidie te verlagen of terug te vorderen. Het gaat de staat in onderhavige kwestie immers niet uitsluitend om het terugvorderen van onrechtmatig bestede middelen, maar ook om de daarvoor verantwoordelijke personen te ontslaan als bestuurders van de stichting en daarmee onrechtmatig handelen in de toekomst te voorkomen. Die mogelijkheid wordt in de WPO noch de Awb geboden. Een bestuurder of toezichthouder kan in speciale gevallen via een gang naar de rechter door de rechter ontslagen worden. In sommige gevallen is dat een te rigoureuze of te omslachtige procedure. Naast beëindiging of opschorting van de bekostiging (artikel 164 WPO en artikel 104 WVO) kan de staat een einde maken aan geconstateerde tekortkomingen ten aanzien van de kwaliteit van het onderwijs door maatregelen op te leggen aan de rechtspersoon die de school in stand houdt. Artikel 164a, lid 1 WPO voorziet daarin. Artikel 164a WPO lijkt toepassing te missen wanneer het niet de kwaliteit van het onderwijs is die ernstig of langdurig tekortschiet, maar wanneer het financieel beheer te wensen overlaat.


Zeer wel denkbaar is een interventievariant die voorziet in de mogelijkheid voor de minister om maatregelen te treffen in de vorm van een aanwijzing gericht tot de rechtspersoon die de school in stand houdt. De aanwijzing is te zien als een ingrijpende bestuursrechtelijke toezichtsfiguur die expliciet in de onderwijswet opgenomen moet worden en waartegen de ‘gewone’ bestuursrechtelijke rechtsbescherming geldt.

4.2.5 Model voor analyse van bestuur Door KPC Groep is een analysemodel ontwikkeld op basis van het DOR-ESH-model (zie figuur 4.2) met vragen die een (begeleider van een) bestuur kan beantwoorden om zicht te krijgen op de kwaliteit van het eigen besturen en de kwaliteit van de scholen (Beek, Van den Heuvel & Visser, 2007). Dit instrument kan ingezet worden om vooraf alert te zijn op de kwaliteit van het bestuur en besturen. In het analysemodel is, om de organisatie van een bestuur met de daaronder vallende school of scholen vanuit verschillende perspectieven te benaderen, ervoor gekozen het DOR-model te hanteren. Dit model biedt een indeling van het verschijnsel organisatie in drie fundamentele, iteratieve processen. Deze processen spelen zich in iedere organisatie af: • doelen stellen (D): richten van de organisatie; • organiseren (O): inrichten van de organisatie; • realiseren (R): de organisatie van het werk. Zoals elk model is ook het DOR-model een vereenvoudigde weergave van belangrijke aannamen over de werkelijkheid. Maar tegelijkertijd biedt het een handvat om de complexe werkelijkheid waarbinnen besturen en scholen functioneren zo volledig mogelijk in beeld te brengen.

$OELENSTELLEN n -ISSIE n $OELSTELLINGEN

3TRATEGIE -ANAGE MENTSTIJL

3TRUCTUUR /RGANISEREN #ULTUUR

3YSTEMEN

2EALISEREN n +WALITEITTMPLANNING n 2ESEARCHTMSERVICE

0ERSONEEL

Figuur 4.2 – DOR-ESH-model


40

In het model is over deze zes variabelen een aantal van belang zijnde vragen gesteld. Bovenliggende vragen zijn: • Strategie: de manier waarop en het geheel van middelen waarmee vooraf vastgestelde doelen worden nagestreefd. Vraag: Is ze toereikend en wordt ze gedragen? • Managementstijl: het geheel van kenmerkende gedragspatronen van het management en het bestuur. Vraag: Hoe managet het management? Hoe is de verhouding centraal-decentrale sturing? • Personele bouwwerk: het geheel van karakteristieken en vaardigheden van medewerkers. Vraag: Is het goed geconstrueerd? Hoe zijn de taken en verantwoordelijkheden belegd? • Structuur: de verdeling en compensatie van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Vraag: Is de meest optimale structuur gekozen? Zijn de plussen groter dan de minnen? • Cultuur: het geheel van gemeenschappelijke normen en waarden van een groep mensen en hun gedrag als uiting daarvan. Vraag: Wat zijn de normen, waarden en gedragingen? • Systemen: de regels en procedures waarmee het dagelijks functioneren gestuurd wordt. Vraag: Zijn ze zinvol en actueel? Wanneer het DOR-model wordt gehanteerd, is het belangrijk de zes variabelen gezamenlijk te analyseren. Evenwicht, samenhang en heterogeniteit (ESH) zijn daarbij de uitgangspunten: • Evenwicht: iedere ontwerpvariabele is even belangrijk en dient meegenomen te worden in de analyse. • Samenhang: een verandering in één ontwerpvariabele betekent een (noodzakelijke) verandering in de overige vijf. Wanneer het bestuur of de school bijvoorbeeld een andere wijze van sturing en verantwoording nastreeft, heeft dit gevolgen voor de inzet van personeel, verantwoordingssystemen en andere verantwoordelijkheidsverdelingen binnen het bestuur en de school. De zes variabelen moeten dan ook op elkaar worden afgestemd. • Heterogeniteit: de invulling van de variabelen varieert. Zo zijn strategie, structuur en systemen de zogenaamde ‘harde’, oftewel objectieve en concrete factoren en worden managementstijl, cultuur en personeel de ‘zachte’ factoren genoemd. Personeel, strategie, structuur en systemen kunnen vrij snel worden beïnvloed; cultuur en managementstijl kunnen daarentegen slechts ‘traag’ worden beïnvloed. En ook verschillen de variabelen in formeel en informeel, tussen intern en extern en naar tijd, plaats en onderdeel. 4.2.6 Besturenraad De Besturenraad stelt vast dat uit onderzoek blijkt dat besturen en bovenschools directeuren vaak verrast zijn als de Inspectie de kwaliteit van hun onderwijs als zwak of zeer zwak bestempelt. Om dit te voorkomen heeft de Besturenraad een ‘early warning system’ ontwikkeld. Dit instrument stelt bestuur en schoolleiding in staat om verlies aan kwaliteit op tijd te signaleren en oorzaken ervan op te sporen. In twee bijeenkomsten traint de Besturenraad de betrokkenen in het gebruik van het early warning system. In de eerste bijeenkomst gaat het over de signalering van problemen door het verzamelen van harde gegevens. De eigen situatie vormt


het uitgangspunt: het early warning system kan worden afgestemd op de eigen kwaliteitseisen. Tijdens de tweede bijeenkomst gaat de Besturenraad in op trends die verlies aan kwaliteit veroorzaken.

4.3 Kwaliteitszorg In de Q*Primair monitor kwaliteitszorg (Hofman & De Boom, 2006) komt naar voren dat de scholen in 2006 een lichte vooruitgang hebben geboekt ten opzichte van 2003 in het gebruik van de PDCA-cyclus bij kwaliteitszorg, waarbij men vooral meer aandacht heeft voor de professionalisering van leerkrachten en het creëren van een breed draagvlak. Ook doelbepaling en -prioritering en het ontwikkelen van visie en missie krijgen meer aandacht dan voorheen. Dit geldt voor zowel de scholen als de bovenschoolse organisaties. Minder dan 5% van de scholen heeft in het algemeen gesproken de kwaliteitszorg niet op orde, rond een kwart is bezig met de realisatie van de streefdoelen van Q*Primair. Overigens blijven de bovenschoolse organisaties in hun ontwikkeling op dit moment duidelijk achter bij de scholen. Anderzijds typeren de onderzoekers tweederde tot driekwart van de bovenschoolse organisaties als transparant en (gaan) deze de Code Goed Bestuur toepassen in hun organisatie. In een artikel van Hofman, Dijkstra en Hofman (2009) wordt aangegeven dat sommige manieren van schoolzelfevaluatie een positieve relatie hebben met leerlingprestaties. 4.3.1 Wettelijke basis van het kwaliteitsbeleid Bij zeer zwakke scholen gaat er iets mis met het kwaliteitsbeleid en om dat te verbeteren zijn maatregelen geboden. De maatregelen die zeer zwakke scholen inzetten om uit het slop te komen, kunnen indicaties vormen voor het te voeren kwaliteitsbeleid van scholen die willen ontkomen aan het predicaat ‘zeer zwak’. De aandacht van scholen voor primair en voortgezet onderwijs zal uitgaan naar het naleven van de wettelijke deugdelijkheideisen in de Wet op het primair onderwijs (WPO), respectievelijk de Wet op het voortgezet onderwijs (WVO). Vervolgens zullen scholen zich ook richten op de andere aspecten van kwaliteit waarop ze door de Inspectie beoordeeld worden. Het interne kwaliteitsbeleid wordt door scholen vormgegeven in overleg met hun omgeving en hun eigen geledingen. Samen bepalen ze wat ze onder kwaliteit verstaan en hoe ze kwaliteit willen realiseren. Artikel 10 WPO is het specifieke kwaliteitsartikel voor het basisonderwijs: het bevoegd gezag draagt zorg voor de kwaliteit van het onderwijs op de school. Onder zorgdragen voor de kwaliteit van het onderwijs wordt in elk geval verstaan: het uitvoeren van het in het schoolplan, bedoeld in artikel 12, beschreven beleid op een zodanige wijze dat de wettelijke opdrachten voor het onderwijs en de door het bevoegd gezag in het schoolplan opgenomen eigen opdrachten voor het onderwijs, worden gerealiseerd.3 Daarmee is artikel 10 WPO een voorbeeld van een zorgplichtbepaling die weliswaar ruimte biedt voor een eigen invulling van kwaliteitsbeleid, maar tegelijkertijd die ruimte beperkt ziet doordat procedurele eisen worden gesteld.

3

De overeenkomstige bepaling in de Wet op het voortgezet onderwijs is artikel 23a WVO.


42

Het moeten hebben van een schoolplan en een schoolgids, waarin opgenomen een klachtenregeling, zijn daarmee onderdelen van de wettelijke verplichtingen inzake kwaliteitszorg. De kwaliteitszorg moet in dienst staan van interne kwaliteitsverbetering. Artikel 12, lid 1 WPO schrijft voor dat het schoolplan een beschrijving bevat van het beleid met betrekking tot de kwaliteit van het onderwijs dat binnen de school wordt gevoerd en omvat in elk geval het onderwijskundig beleid, het personeelsbeleid en het beleid met betrekking tot de bewaking en verbetering van de kwaliteit van het onderwijs. Het schoolplan vervult dus een dominante rol in het geheel. Veel onderwijsondersteunende organisaties gaan dan ook in op het kwaliteitsbeleids plan met behulp waarvan systematisch kan worden gewerkt aan de kwaliteitszorg. De vragen ‘Doen we de goede dingen?’ en ‘Doen we de dingen goed?’ kunnen daarbij een hulpmiddel zijn. In een kwaliteitsbeleidsplan staan de doelen, de middelen en de organisatie van de kwaliteitszorg in samenhang vermeld. Ook wordt helder aangegeven welke resultaten men met het kwaliteitsbeleid wil boeken en hoe dat wordt bepaald. Naast het opstellen van het plan is ook het aanvaard krijgen ervan een belangrijk punt. De onderwijsondersteunende instanties bevelen dan ook altijd dringend aan vanaf het begin belanghebbenden (bestuur, schoolleiding, ouders en leerlingen) te betrekken bij het (opstellen van het) plan. Een kwaliteitsbeleidsplan bevat ook een overzicht van activiteiten waarin wordt vastgesteld welke activiteiten door wie met welke instrumenten wanneer worden ondernomen. Zelfevaluatie, wat in de Wet op het onderwijstoezicht al een prominente plaats heeft, krijgt in de toekomst een nog belangrijker functie in het kader van het proportioneel toezicht. Een van de conclusies in het Onderwijsverslag 2006/2007 van de Inspectie is echter dat bijna twee op de drie scholen in het primair en voortgezet onderwijs geen systematische evaluaties uitvoeren om hun kwaliteit in kaart te brengen. De Inspectie stelt dat scholen en hun besturen in zowel het primair als het voortgezet onderwijs door onvoldoende zicht op hun resultaten ‘moeilijk sturing kunnen geven aan de kwaliteit van hun onderwijs’. Dit geldt niet alleen voor scholen die slecht presteren, maar ook voor de vele onderwijsinstellingen die voldoen aan wat er wettelijk van hen wordt verwacht. Kwaliteit van onderwijs en financiering hebben in meerdere opzichten een nauwe band: minder kwaliteit kan betekenen dat de financiering door de minister wordt stopgezet. De overheid bekostigt het onderwijs dat voldoet aan de deugdelijkheids eisen en bekostigingsvoorwaarden. In het risicogestuurde toezicht dat de Onderwijsinspectie in de praktijk brengt, wordt sterker samengewerkt met de departementale accountantsdienst. Ook maakt de Inspectie gebruik van allerlei informatie van en rond de school; daartoe behoren ook ‘ongestructureerde’ informatiebronnen als krantenberichten en klachten. 4.3.2 Early warning system In de eerder genoemde studie naar kenmerken van zeer zwakke scholen, die is uitgevoerd door Hofman (2005), komt onder meer naar voren dat laag presterende scholen over het algemeen niet functioneren als ‘lerende organisatie’.


Ze zijn vaak minder doelgericht bezig met schoolontwikkeling en hechten minder belang aan een kwaliteitszorgsysteem dan de ‘contrastgroepen’ van goed presterende scholen. Verder is er vaak sprake van een instabiel team en van een vrij dominant bestuur dat directie en team weinig beslissingsruimte gunt. Ten slotte blijken slecht presterende scholen in veel gevallen in een stedelijk onderwijsachterstandsgebied te liggen en een hoge populatie aan allochtone leerlingen te hebben. In een vroeg stadium kunnen zij dan maatregelen treffen om deze risicoscholen voor verder afglijden te behoeden en ze door middel van een plan de campagne uit het dal te halen. De drie ‘harde risicofactoren’ waar een bestuur zich op moet richten bij het voorkomen van het worden van een zeer zwakke school zijn: • het onder het verwachte niveau presteren van de scholen; • het onder het verwachte niveau presteren op prestatietoetsen: rekenen, taal en lezen; • de kwaliteit van het onderwijsproces is onder de maat. 4.3.3 Het stoplicht sprong op rood In het rapport Het stoplicht sprong op rood (2007) staan adviezen opgenomen die besturen gaven om te voorkomen dat de kwaliteit van een school onder de maat komt en het stoplicht op rood springt: • Voorkomen is beter dan genezen: het kost het bestuur (en zijn scholen) (veel) geld om in een dergelijke situatie de zaak weer op orde te krijgen. • Zorg dat je over zoveel mogelijk managementinformatie beschikt en goed de vinger aan de pols houdt. • Houd zicht op de resultaten van de school. • Draag zorg voor de interne controle, waarbij ook de zachte kant een plek heeft. • Stel een goede (bovenschools) directeur aan, zodat je ‘in control’ bent. • Werk planmatig (kwaliteitszorg) en bemoei je niet met details. • Als bestuurder moet je slagkracht hebben met goede controle en eventueel ingrijpen. • Bewaak de innovatieve kracht van de school en spreek de directeur aan op zijn rol als manager, maar ook als verbeteraar. • Zet je beste leerkrachten op de moeilijkste klassen. • Gebruik de Wet BIO beleidsrijk en stel eisen aan de ontwikkeling van personeelsleden. • De opvattingen van de leden van MR over de taak, rol en verantwoordelijkheid die zij hebben, moeten zich goed verhouden tot de wettelijk verkregen bevoegdheden. Als aanbevelingen voor besturen van zeer zwakke scholen zijn de volgende drie punten in het rapport opgenomen: 1 Zoek naar een mix van managementinformatie van de scholen (vanuit bijvoorbeeld het kwaliteitszorgsysteem, het leerlingvolgsysteem en rapporten van de Inspectie) en het schoolnabij functioneren, opdat het bestuur aan de ene kant goed zicht heeft op de ontwikkelingen en opbrengsten van de school, maar aan de andere kant niet op de stoel van de directie gaat zitten. Van belang is met een managementinformatiesysteem aan te sluiten bij het beleid, het


44

2

3

belang van dit systeem goed af te stemmen en uit te leggen aan directeuren en teams en ervoor te zorgen dat de praktische uitwerking niet te veel tijd kost en het technische systeem goed werkt. Getallen zijn hulpmiddel: ze hebben slechts waarde wanneer ze worden gekoppeld aan missie, visie en doelstellingen. Werk aan de kwaliteit van de (zeer zwakke) scholen door in de strategie een heldere positie te bepalen (op basis van een SWOT-analyse en daarmee te werken) en hierop te sturen, maar ook door concrete acties en ontwikkelingen hierop te richten. Stimuleer de school te werken aan een (mede) op opbrengsten gerichte cultuur, het schoolleiderschap en de kwaliteit van de leraren (met de Wet BIO en de SBL-competenties als instrumenten om de professionaliteit van individuele leerkrachten te beoordelen en te verbeteren). Wanneer daarbij de interne communicatie en de communicatie met en verantwoording aan ‘de buitenwereld’, inclusief ouders, goed is geregeld, wordt preventief gewerkt aan het zwak worden van de school.

4.3.4 Aantoonbaar beter onderwijs Aantoonbaar beter onderwijs is de methodiek voor schoolontwikkeling van Van Beekveld & Terpstra (figuur 4.3). Een resultaatgerichte methodiek die uitgaat van de ambities van de schoolorganisatie. De methodiek is een succesvolle aanpak gebleken bij zeer zwakke tot excellente scholen. !MBITIE

+ENMERKEN )NTERNEUITGANGSSITUATIE

-AATSCHAPPELIJKE OPDRACHTEN WETTELIJKEKADERS

5ITGANGSSITUATIE

%XTERNEUITGANGSSITUATIE ,EERLINGENENHUNOUDERS

)NPUT

-EDEWERKERS

2ANDVOORWAARDEN

0ASSENONZEAMBITIES BIJONZESITUATIE

3TAKEHOLDERS

$EFINITIEVAN GOEDONDERWIJS

-AATSCHAPPELIJKEOPDRACHT 7ETTELIJKEKADERS $EFINITIEVANGOEDONDERWIJS )NTERNDRAAGVLAK %XTERNDRAAGVLAK

!ANTOONBAAR "ETER/NDERWIJS

7ELKEVRAGENKANONZE SCHOOLZICHZELFSTELLEN

7AARDENENNORMEN

+ENMERKEN ,EIDERSCHAPEN MANAGEMENT

3TURING 6ERANTWOORDELIJKHEDEN TAKENENBEVOEGDHEDEN

0ASTONZESCHOOLBIJ ONZEAMBITIES

3YMBOLEN

/NDERWIJS ENLEREN

"EDRIJFS UITVOERING

#OMMUNICATIE

$IDACTIEK 0EDAGOGIEK ,EERLINGENZORG

5ITGANGSSITUATIE 2ELATIE

'EDRAG

/NDERWIJSORGANISATIE

/RGANISATIE /NDERSTEUNENDEPROCESSEN

#ULTUUR

3TAKEHOLDERS

0ERSONEEL

"ETROKKENHEID /UTCOME

2ESULTATENEN OPBRENGSTEN

+ENMERKEN /NTWIKKELINGSMOGELIJKHEDEN

/UTPUT

Figuur 4.3 – Aantoonbaar beter onderwijs 4 Goed bestuur en kwaliteitszorg ter preventie van het ontstaan van zeer zwakke scholen 45

De onderscheiden vragen en elementen kunnen als basis worden genomen voor periodieke beoordeling van de kwaliteit van het bestuur en de school. Aantoonbaar Beter Onderwijs bevat verschillende producten en instrumenten. Deze ondersteunen een schoolorganisatie bij de vier stappen: • Inventariseren: Welke inventarisatie dienen we te maken? Hoe ziet onze werkelijkheid eruit? Wat zijn de feiten? • Analyseren: Hoe hangen de feiten met elkaar samen? Hebben we de juiste ambities, gezien onze uitgangssituatie? Hebben wij de juiste schoolorganisatie om onze ambities te realiseren? • Ontwikkelen: Wat zijn de kritische succesfactoren voor het realiseren van onze ambities? Hoe pakken we die aan? Hoe zorgen we voor daadwerkelijk resultaat? • Verantwoorden: Welke resultaten en opbrengsten hebben we gerealiseerd? Hoe verhouden die zich tot onze ambities? Hoe leggen we daarover verantwoor ding af en aan wie? 4.3.5 Data driven teaching en data driven decision making De Inspectie van het Onderwijs geeft in het Onderwijsverslag 2006-2007 (2008) aan dat een belangrijk punt bij de problematiek van de basisvaardigheden is dat opbrengsten en onderwijsleerprocessen door scholen te weinig systematisch geëva lueerd worden: op ruim 60% van de basisscholen en de scholen voor voortgezet onderwijs is die praktijk allerminst gemeengoed. Dat maakt het voor scholen moeilijk om sturing te geven aan de kwaliteit van hun onderwijs. Voor schoolbesturen geldt dat in nog sterkere mate: minder dan 5% van de besturen die meer scholen onder hun gezag hebben beschikt over evaluatiegegevens over de opbrengsten en onderwijsleerprocessen van àl hun scholen. Voor de besturen die slechts één school onder hun gezag hebben, geldt dit voor één op de zes besturen. Daardoor zijn deze besturen niet in staat om na te gaan of alle leerlingen op hun scholen voldoende leren en of hun scholen voor de leerlingen voldoende toegevoegde waarde hebben. De Inspectie geeft aan dat inmiddels onderzoeksresultaten beschikbaar zijn waaruit blijkt dat zogenoemd data driven teaching hier uitkomst kan bieden. Soms wordt in dit verband over ‘de leraar als onderzoeker’ gesproken of over ‘evaluatie voor het onderwijs’, in tegenstelling tot ‘evaluatie van het onderwijs’. In alle gevallen gaat het erom te starten met een analyse van de leerprestaties van de leerlingen en met het analyseren van de behoeften van ‘opvallende’ leerlingen. Daarvoor dient met landelijk genormeerde toetsen te worden gewerkt, omdat anders niet te bepalen is welke leerlingen voor of achter liggen bij leeftijdgenoten elders in het land. De volgende stap is systematisch hulp te bieden aan leerlingen die dat nodig hebben: dat gebeurt door het aanbod in didactisch opzicht zodanig aan te passen dat ook zij de minimumdoelen van het schooljaar kunnen bereiken. Daarbij is het verlagen van de minimumdoelen niet aan de orde: het gaat er juist om dat deze leerlingen extra didactische hulp krijgen, bij voorkeur in de eigen klas en van de eigen leraar (uitbreiding van de leertijd en systematische feedback).


46

4.3.6 Opbrengstgerichtheid en wegwerken van tekorten In een advies dat de Onderwijsraad voorbereidt, richt de raad zich op de opbrengst gerichtheid van scholen. Als onderdeel van dit adviestraject heeft de Onderwijsraad het GION verzocht een onderzoek uit te voeren naar de kenmerken van scholen die actief ingaan op gesignaleerde tekorten in het vervolgonderwijs en scholen die hier enkel passief op reageren. Meer specifiek wil de Onderwijsraad antwoord op de vraag of actieve en passieve scholen verschillen ten aanzien van onder meer de onderwijs tijd, de schaalgrootte van de school, het onderwijsconcept, de invloed van het schoolplan, de mate waarin de school de onderwijsopbrengsten centraal stelt en de leerlingenresultaten volgt, de mate waarin de school de evaluatie van de prestaties van de school gebruikt en de waardering van docenten. Onderzoek GION In het rapport Opbrengstgerichtheid en wegwerken van tekorten (Onderwijsraad, 2008) wordt aangegeven dat op 65% van de po-scholen die deelnemen aan het onderzoek tekorten in de kennis en/of vaardigheden van leerlingen worden vastgesteld. Het vaakst worden in het primair onderwijs tekorten geconstateerd op de gebieden taalvaardigheid (73%, woordenschat en spellen), leesvaardigheid (66%, begrijpend en technisch lezen) en rekenen-wiskunde (42%, automatisering van rekenen en rekenen met meten, tijd en geld). Er is sprake van significant verband tussen het aantal kennistekorten dat po-scholen (en ook op vo-scholen) constateren en het aantal activiteiten dat wordt ondernomen om deze kennistekorten te repareren/ voorkomen. Uit de antwoorden op de vraag of actieve po-scholen zich onderscheiden van minder actieve po-scholen blijkt dat actieve po-scholen zich slechts op één factor onder scheiden van de groep po-scholen die minder activiteiten onderneemt, namelijk voor wat betreft de mate waarin de po-school systematisch en regelmatig de kwaliteit van het onderwijs en van zijn opbrengsten bepaalt. Po-scholen die geen tekorten bij hun leerlingen constateren, onderscheiden zich niet op de onderzochte factoren van po-scholen waar tekorten in kennis en/of vaardigheden bij leerlingen worden geconstateerd. Afhankelijk van het perspectief van waaruit de (veld)deskundige zicht op de tekorten en activiteiten heeft, wordt er een divers beeld over het aantal activiteiten geschetst. De scholen zelf laten een beeld zien dat aansluit bij de bevindingen van de Onderwijsinspectie en ander onderzoek, namelijk dat nagenoeg alle scholen activiteiten ondernemen om de tekorten weg te werken en/of te voorkomen. Het lijkt er echter op, aldus de Onderwijsraad, dat deze activiteiten niet altijd op basis van zorgvuldig beleid zijn gekozen en geschikt zijn om het exacte tekort weg te werken en op die manier de gestelde doelen te bereiken. Over het algemeen lijken de scholen zich dus bewust te zijn van de aanwezige tekorten en bestaat er consensus over de tekorten waarom het gaat, maar de structurele aanpak van de tekorten en de effectieve uitwerking daarvan lijken vooralsnog een punt van aanhoudende zorg.


4.3.7 Kwaliteitsagenda PO-Raad en VO-raad De PO-Raad en de VO-raad kiezen ervoor om de komende periode zich primair op een aantal beleidsprioriteiten te richten, waaronder de reductie van het aantal zeer zwakke scholen. De inzet van de Kwaliteitsagenda PO Scholen voor morgen is het verbeteren van de taal- en rekenprestaties van alle kinderen in het primair onderwijs. De agenda is in november 2007 tot stand gekomen na gesprekken tussen staatssecretaris Dijksma en leraren, directeuren, besturen, ouders en onderwijsexperts. Alle kinderen hebben er recht op dat ze hun talenten kunnen ontwikkelen en op de basisschool een goede basis leggen voor hun latere leven. Een ander belangrijk punt in de Kwaliteitsagenda PO is het opbrengstgericht werken. Dat wil zeggen dat scholen bijvoorbeeld beter gebruik kunnen maken van hun toetsgegevens en de informatie in hun leerling volgsystemen. Aan de PO-Raad is gevraagd om, in overleg met de profielorganisaties, een plan te maken voor een vernieuwd Steunpunt Zeer Zwakke Scholen. De VO-raad kent alle zeer zwakke scholen en onderhoudt een relatie met deze scholen. Risicovolle scholen weten de VO-raad te vinden voor ondersteuning en diagnose. Het Steunpunt Zeer Zwakke Scholen is breed bekend en zwakke scholen maken naar tevredenheid gebruik van het steunpunt. De VO-raad onderhoudt een goede relatie met de Inspectie en wisselt informatie uit over risicovolle en zeer zwakke scholen. Zowel VO-raad als OCW/Inspectie neemt de verantwoordelijkheid voor een aantal maatregelen. VO-raad • Stimuleren kwaliteitszorgsystemen op scholen. • Vroegtijdige signalering en ondersteuning van risicovolle scholen om te voorkomen dat deze scholen zeer zwak worden. • Starten met een ‘ondersteunings- en crisisteam’ dat zorgt voor adequate ondersteuning van risicovolle scholen om te voorkomen dat deze scholen zeer zwak worden. Op basis van de ervaringen zal voor 1 augustus 2009 een besluit genomen worden over de eigen rol en verantwoordelijkheid met betrekking tot dat team. • Onderhouden van een steunpunt voor risicovolle en zeer zwakke scholen, samenwerking van dit steunpunt met Q5 en het Steunpunt Zeer Zwakke Scholen voor primair onderwijs en informatieverspreiding via het steunpunt. • Ontwikkeling en implementatie van diagnose en receptuur voor zwakke punten in het onderwijsproces van risicovolle scholen. Uitwisseling van ervaringen tussen risicovolle scholen. • Een databank met ondersteuners op basis van referenties van leden van de VO-raad. OCW/Inspectie • Implementatie en evaluatie wetsvoorstel Goed Bestuur en daarmee samen hangende nieuwe interventies. • Op basis hiervan: levering van gegevens aan de VO-raad ten behoeve van ‘ondersteunings- en crisisteam’.


48

•

Nader onderzoek naar redenen waarom scholen zeer zwak worden. Ontwikkeling van aanvullende interventies ten behoeve van zeer zwakke scholen die in een bestuurlijk natraject zijn beland. • Inspectie onderzoekt of er absolute grenzen kunnen worden bepaald waaronder een school als zeer zwak wordt aangemerkt. Wat meting en monitoring van bovenstaande processen betreft: kwaliteitszorg, verbetering risicovolle scholen, verbetering zeer zwakke scholen, aanpak scholen in bestuurlijk natraject worden door de Inspectie bijgehouden en geëvalueerd. •

4.4 Samenvattend Gezocht wordt naar de optimale samenhang en verdeling van verantwoordelijkheden tussen het ‘goed bestuur’ van de school (waarbij sprake is van een goede afstemming tussen sturen, beheersen, verantwoorden en toezicht houden) en de publieke taak van de kwaliteitsbewaking van de school door de Inspectie van het Onderwijs (waarbij de onderwijsresultaten en de inrichting van het onderwijsleerproces getoetst worden aan het toezichtkader). In dit hoofdstuk is ingegaan op de zoektocht naar deze samenhang en verantwoordelijkheidsverdeling: een beweging is te zien naar meer ‘zorgplicht’ van de besturen en proportioneel en risicogestuurd toezicht door de Inspectie. Voorwaarden voor deze beweging zijn een ‘goed bestuur’ en ‘goede kwaliteitszorg’. Wanneer deze aanwezig zijn, is de kans dat het zover komt dat een school zeer zwak wordt kleiner. De factoren die van belang zijn bij een preventieve aanpak worden in de volgende figuren 4.4 en 4.5 samengevat, waarbij door het bestuur en management van scholen het streven naar een goed bestuur en goede kwaliteitszorg met elkaar in verband gebracht dienen te worden.

Figuur 4.4 – Factoren die van invloed zijn bij goed bestuur


Figuur 4.5 – Factoren die van invloed zijn bij kwaliteitszorg


50

5 Curatieve aanpakken om zeer zwakke scholen weer ‘boven het ijs’ te krijgen 5.1 Inleiding Wanneer een school zeer zwak wordt, kan het bestuur en de school op vele plaatsen steun vinden om de school weer ‘boven het ijs’ te krijgen. In figuur 3.5 is een eerste beeld geschetst van factoren die van belang zijn in het proces van verbetering van een (zeer zwakke) school. In dit hoofdstuk komen de bronnen aan de orde die ingaan op de diverse curatieve aanpakken bij zeer zwakke scholen. In deze bronnen gaat het om het proces van verbeteren en hoe dit goed te doen én om de elementen binnen de school die in dit proces van belang zijn. Daarnaast zijn er actoren bij de school te identificeren en actoren die met een curatieve aanpak de school kunnen ondersteunen. Deze zaken spelen in de verschillende bronnen door elkaar heen, maar worden in onderstaande figuur uit elkaar gerafeld (figuur 5.1).

Figuur 5.1 – Proces, elementen en actoren in de curatieve aanpak

In dit hoofdstuk wordt gestart met bronnen die in het algemeen iets zeggen over een curatieve aanpak van zeer zwakke scholen (5.2). Daarna worden bronnen gegeven die ingaan op het proces van het verbeteren van de zeer zwakke school (5.3). Vervolgens wordt ingegaan op de actoren die zijn betrokken bij de school (5.4) en worden de curatieve aanpakken beschreven die de actoren die, als externe ondersteuners, betrokken kunnen zijn bij het verbeterproces inzetten (5.5). De elementen die van belang zijn om een curatieve aanpak op te richten worden in 5.6 op een rij gezet. Afgesloten wordt met een samenvatting (5.7).

5 Curatieve aanpakken om zeer zwakke scholen weer ‘boven het ijs’ te krijgen

51

5.2 Curatieve aanpak van zeer zwakke scholen 5.2.1 Ontstaan en ontwikkeling zeer zwakke scholen in het basisonderwijs De Inspectie van het Onderwijs beschrijft in Ontstaan en ontwikkeling zeer zwakke scholen in het basisonderwijs (2006) dat scholen die als ‘zeer zwak’ beoordeeld zijn, er in verreweg de meeste gevallen in slagen hun kwaliteit binnen een periode van 2-3 jaar weer op een aanvaardbaar niveau te krijgen. Maar de aanvankelijk zeer zwakke scholen die erin slaagden hun onderwijsresultaten te verbeteren, zijn volgens de Inspectie nog steeds kwetsbaar. Deze scholen scoren gemiddeld gezien nog steeds op zes van de zeven indicatoren voor de inrichting van het onderwijsleerproces slechter dan het landelijk gemiddelde. Dit maakt aanhoudende zorg en aandacht van belang. Kortom, deze groep scholen verkeert nog steeds in de gevarenzone. Voor de Inspectie is het niet alleen van belang na te gaan wat de mogelijke oorzaken zijn voor het zeer zwak worden van scholen (en waar dus risico’s liggen voor de kwaliteit van het onderwijs), maar ook is het van belang zicht te hebben op de maatregelen die zeer zwakke scholen nemen om de kwaliteit van hun onderwijs weer op peil te krijgen en welke daarvan (in combinatie met elkaar) het meest succesvol zijn. Met deze informatie komen aanknopingspunten beschikbaar voor scholen, voor besturenorganisaties, ondersteuningsorganisaties en voor de Inspectie. Welke maatregelen nemen zeer zwakke scholen om de kwaliteit van het onderwijs te verbeteren? Als een school het oordeel ‘zeer zwak’ van de Inspectie krijgt en een verbeterplan moet opstellen, is het van belang dat de school zelf een analyse maakt van de oorzaken waardoor de onderwijskwaliteit ernstig tekortschiet. In vrijwel alle gevallen heeft de school te maken met onderwijsresultaten van de leerlingen die al langere tijd onder het niveau liggen dat van de leerlingen verwacht kan worden. Veel van de zeer zwakke scholen zijn zich dit onvoldoende bewust of hebben de gegevens wel, maar analyseren deze niet. Het kan verhelderend zijn als er analyses gemaakt worden van de tussen- en eindopbrengsten op leerling-, groeps- en school niveau over meerdere jaren. Hierdoor kunnen specifieke knelpunten en trends in de neergaande kwaliteit zichtbaar worden. Uit de casestudies is naar voren gekomen dat het voor het succesvol verloop van het verbetertraject van belang is dat er door de school een eigen analyse gemaakt wordt en dat draagvlak gevonden wordt voor de ernst van de situatie en de richting waarin het verbeteringsproces moet gaan. Het gaat daarbij niet alleen om de leraren, maar ook om de ouders. De school moet niet alleen de ouders informeren over de ontstane situatie, maar hen ook betrekken bij het verbeteringsproces. De schoolleiding en het bestuur zijn hierbij cruciale factoren: zij moeten achter de noodzaak tot verbetering staan en, wat belangrijker is, het veranderingsproces aansturen. Wat daarnaast van groot belang is, is dat het verbeterplan heldere prioriteiten bevat en haalbare doelstellingen aangeeft. Hierbij is door de scholen die hun kwaliteit hebben verbeterd naar voren gebracht dat het de voorkeur verdient de verbeteringen in de eerste plaats te laten aansluiten bij de knelpunten die leraren ervaren in de dagelijkse situatie in de klas. Indien er personele maatregelen (op het niveau van leraren en/of de schoolleiding) noodzakelijk zijn teneinde de goede condities te creëren om tot daadwerkelijke kwaliteitsverbetering te komen, is het van belang


52

dat het bevoegd gezag zijn verantwoordelijkheid neemt en zo snel mogelijk heldere besluiten neemt. Het zo snel mogelijk oplossen van eventuele conflicten in het team of het management is een noodzakelijke voorwaarde voor succesvolle kwaliteits verbetering. In de meeste gevallen zijn verbeteringen nodig op meerdere terreinen van het onderwijsproces en de schoolorganisatie. De ervaring leert dat zeer zwakke scholen een periode van tenminste 2-3 jaar nodig hebben om de onderwijskwaliteit weer op niveau te brengen. De scholen zien de resultaten van hun verbeterings activiteiten als eerste in het onderwijsproces, de schoolorganisatie en de tussen opbrengsten van de leerlingen. De effecten van deze verbeteringen op de eind opbrengsten worden pas op langere termijn zichtbaar. Deze ervaringen komen overeen met die van grote onderwijsverbeteringsprogramma’s zoals het Onderwijs kansenplan. Uit het onderzoek van de Inspectie naar de onderwijskwaliteit in de G4 komt naar voren dat ook hier blijkt dat de effecten van de verbeteringen op de eindopbrengsten in veel gevallen nog niet zichtbaar zijn. In een aantal recente onderzoeken komen criteria voor succesvolle verbeteringen wel naar voren. Zo blijkt onder andere uit het rapport Kwaliteit onderwijs in de vier grote steden verbeterd (Inspectie van het Onderwijs, 2006) en de inventarisatie van succesvol gebleken interventies ten behoeve van het rapport De IJsmeesters (Van den Heuvel, 2006) dat juist de sterke centrale sturing en regie op het verbeteringstraject een positief effect heeft op de ontwikkeling van de kwaliteitszorg en het onderwijsproces van deze scholen. De onderstaande kenmerken worden daarbij genoemd: • integraal: samenhang tussen de deelgebieden van het onderwijs; • planmatig (op grond van een vooraf gestelde diagnose en een daarop gebaseerd schoolontwikkelingsplan); • gericht op duurzame veranderingen; • gericht op resultaat (schoolspecifieke monitoring en evaluatie); • zelfsturend (teams kiezen onderwerpen waaraan men gaat werken en de manier waarop); • meerjarig en ruim vernieuwingsbudget; • een kritisch betrokken blik van buiten. 5.2.2 Criteria toetsing bestuurlijke reactie Met de bestuurlijke reactie van een zeer zwakke school wordt door inspecteurs verschillend omgegaan. Dit is aanleiding te trachten meer afstemming te bewerk stelligen en nadere criteria op te stellen over de toetsing van de plannen van aanpak waarmee een bestuurlijke reactie in de praktijk wordt aangeduid. Allereerst volgen enige algemene opmerkingen over de bestuurlijke reactie die vooral voortkomen uit hetgeen in de notitie Procedure toezicht zeer zwakke scholen (Inspectie van het Onderwijs, 2005) is beschreven. Vervolgens worden nadere criteria geformuleerd voor de toetsing van de bestuurlijke reactie. De benaming ‘plan van aanpak’ wordt gebruikt voor de bestuurlijke reactie van het bevoegd gezag op het PKO-rapport waarin het aangeeft welke kwaliteitsverbeteringen het op grond van het inspectierapport noodzakelijk acht. De Inspectie toetst de bestuurlijke reactie op een aantal vastgestelde criteria. Het is de eerste stap tijdens het geïntensiveerd toezicht. De bestuurlijke reactie dient het bevoegd gezag binnen 6 weken na vaststelling van het rapport aan de Inspectie te sturen.


53

Mocht het bestuur geen adequate bestuurlijke reactie willen of kunnen opstellen, dan kan de Inspectie beslissen om meteen (dus zonder wachten op een eventuele negatieve uitslag van een OKV na twee jaar) de minister hierover te informeren en bestuurlijke maatregelen voor te stellen. De inhoud en planning van het geïntensiveerd toezicht (hierna voortgangscontrole genoemd) worden bepaald na ontvangst van de bestuurlijke reactie. De Inspectie volgt het verbeteringsproces met een gesprek dat minstens eens per half jaar plaatsvindt en legt dat vast in een brief waarin de Inspectie aangeeft of er aanleiding is het vastgestelde toezichtarrangement te wijzigen. De Inspectie stelt de school in kennis van haar bevindingen over de bestuurlijke reactie. Er is sprake van een spanningsveld tussen de concreetheid van het plan van aanpak van het bevoegd gezag (de school) en de mate van betrokkenheid van de Inspectie bij de planvorming. De Inspectie toetst het plan aan het inspectierapport, stelt het plan niet vast en is dus evenmin verantwoordelijk voor de inhoud. Die verantwoordelijkheid ligt bij het bevoegd gezag. In onderstaand schema worden de criteria waaraan het verbeterplan wordt getoetst, uitgewerkt en toegelicht. Er wordt geen weging gemaakt van de verschillende criteria ten opzichte van elkaar. Bij de toetsing moet in voldoende mate aan alle criteria worden voldaan. Criterium Uitwerking/toelichting Het plan van aanpak beschrijft Er is een heldere opsplitsing van activiteiten die door het duidelijk welke acties door wie bevoegd gezag worden ondernomen en activiteiten die door worden ondernomen. Is in redelijkheid aan te

de school en het team worden ondernomen. Uit de reactie moet blijken dat het bevoegd gezag het eens

nemen dat de bestuurlijke

is met de conclusie ZZS en dat het zich volledig committeert

reactie leidt tot een

aan de oordelen en conclusies.

verbetering van de kwaliteit?

Kan uit het plan worden opgemaakt dat er overeenstemming is tussen alle betrokkenen (team, directie en bevoegd gezag) of voldoende draagvlak over de inhoud van het plan? Zijn de condities (kwaliteit bestuur, management) voor de realisatie van de voornemens gunstig? Bevat het plan maatregelen die erop gericht zijn om gunstige condities te realiseren om aan de slag te kunnen gaan? Bevat het plan bijvoorbeeld interventies op het gebied van personeel? Wordt externe hulp ingeschakeld, indien te verwachten is dat het bevoegd gezag/directie er niet op eigen kracht in zal slagen de situatie op de school te verbeteren? Voor het oplossen van interne problemen en/of vervangen van functionarissen is tijd nodig. Dit alles mag echter niet het grootste deel van de looptijd van het traject geïntensiveerd toezicht in beslag nemen. Gedacht wordt aan een periode van maximaal zes maanden.


54

Criterium Heeft de school een analyse

Uitwerking/toelichting Het is voor het verbetertraject van belang dat de analyse

van de eigen situatie gemaakt, van de Inspectie door de school wordt vertaald naar haar inclusief schooleigen doelen?

eigen situatie en dat op basis daarvan keuzes en prioriteiten worden bepaald. Daarbij kunnen schooleigen doelen worden toegevoegd, maar de doelen die rechtstreeks voortvloeien uit

Zijn er activiteiten voorzien

het inspectierapport dienen voorop te staan. Voor alle geconstateerde inhoudelijke knelpunten moeten in

die aansluiten bij de

het plan herkenbaar activiteiten zijn voorzien.

geconstateerde kwaliteits

Indien uit de analyse van de problematiek blijkt dat zich met

problemen?

name binnen de condities knelpunten voordoen, zal het plan

Zijn de activiteiten gericht

op dit punt activiteiten/interventies moeten bevatten. Is uit het plan op te maken dat het niet alleen gaat om

op het verbeteren van de

verbetering van het ‘onderwijs en leren’, maar dat het

resultaten?

uiteindelijk ook gaat om activiteiten die leiden tot betere

Zijn de activiteiten en de

leerresultaten van de kinderen. Het is helder welke activiteiten de school op de agenda

doelen concreet?

zet en wie daarbij betrokken zijn. De doelen die de school

Is er een tijdsplanning

nastreeft zijn concreet geformuleerd. Er is een fasering aangebracht voor de realisatie van de

gemaakt?

activiteiten van maximaal twee jaar. Is de planning ambitieus genoeg? De school heeft maximaal twee jaar om de kwaliteit van het onderwijs op een aanvaardbaar niveau te krijgen. De planning moet daarop

gericht zijn. Zijn er tussentijdse evaluaties Het plan beschrijft wanneer de tussentijdse evaluaties die leiden tot zichtbare

worden uitgevoerd. Daarbij is tevens aangegeven op welke

resultaten?

wijze de evaluatie wordt uitgevoerd. De evaluaties zijn zodanig ingericht dat dit leidt tot zichtbare en aantoonbare resultaten.

Zijn de beoogde tussentijdse

De uitkomsten van de evaluaties moeten worden beschreven. Het plan geeft aan welke resultaten de school bij de

resultaten geformuleerd?

tussentijdse evaluaties bereikt wil zien. Per activiteit zijn de tussendoelen die de school nastreeft concreet gemaakt. Deze streefdoelen hebben zowel betrekking op het proces als

Is er een probleemeigenaar/

op de resultaten. Het plan beschrijft wie verantwoordelijk is voor de uitvoering

verantwoordelijke binnen de

van de geplande activiteiten.

school benoemd? Is er aangegeven hoe ouders

Het plan beschrijft op welke wijze ouders worden

zijn geïnformeerd over de

geïnformeerd over de uitkomst van het inspectieonderzoek en

beoordeling van de Inspectie

over de uitkomsten van de tussentijdse evaluaties. Dit moet

en hoe de ouders betrokken

op een zodanige manier gebeuren dat ouders in staat zijn om

zijn c.q. geïnformeerd worden

zich een globaal beeld te kunnen vormen van de voortgang

over het verbetertraject?

van het plan van aanpak. De medezeggenschapsraad krijgt de beschikking over het plan van aanpak en over de tussentijdse evaluaties.


55

5.2.3 Vertrouwen en passende interventies In het rapport Veelzeggende instrumenten van onderwijsbeleid (2007) stelt de Onderwijsraad dat, om te zorgen dat de resultaatafspraken daadwerkelijk worden nageleefd, het ministerie adequate middelen nodig heeft om – indien nodig – in te kunnen grijpen. Het ministerie heeft daar nu niet heel veel mogelijkheden toe en benut de middelen die er zijn ook niet echt intensief. De raad wijst op de eerder gesuggereerde interventieladder waarmee het mogelijk is sancties in oplopende zwaarte op te leggen. Deze loopt in acht stappen: van het voeren van een indringend gesprek met het bestuur van een instelling, via het geven van een waarschuwing, het stellen van een ultimatum, het opschorten van de bekostiging, het (gedeeltelijk) inhouden van de bekostiging, het uitoefenen van bestuursdwang of het opleggen van een dwangsom, het aanwijzen van een deelbewindvoerder of een schoolbewind voerder tot aan beëindiging van de bekostiging van de instelling. Beëindiging en opschorting van de bekostiging is wettelijk geregeld en staat niet ter discussie. Juist de andere interventies, ook die in handen van de Inspectie, zouden onderwijsjuridisch getoetst mogen worden. Helder dient te zijn of de Inspectie opereert als regelhandhavende instantie dan wel als stimulerende of adviserende instantie. De minister gaat ervan uit dat veruit het overgrote deel van de instellingen goede resultaten boekt. Eventuele interventies zijn in zijn visie uitzonderlijk en zullen altijd gebaseerd zijn op het uitgangspunt dat de instellingen primair verantwoorde lijk zijn voor de kwaliteit van het onderwijs, waarbij zij de normen die daaraan worden gesteld kennen en toepassen. Binnen de instellingen is hiervoor intern toezicht ingericht, het verticale toezicht is vooral het sluitstuk. Als uit verantwoor ding of toezicht (al of niet via risicoprofielen) tekortkomingen blijken, dan acht de minister het uiteraard van belang hierop in te spelen afhankelijk van de ernst van de tekortkoming. In die zin kan gesproken worden van een ladder van mogelijke tekortkomingen. De minister meent dat het een goede zaak is om dan een daarop aansluitend interventierepertoire beschikbaar te hebben waaruit een interventie gekozen kan worden die past bij de situatie. Maatwerk is nodig gelet op de ernst van de tekortkoming, maar ook moet het mogelijk zijn om bij herhaalde tekortkomingen strenger te kunnen optreden. De minister zei dan ook positief te staan tegenover dit onderdeel van het advies van de raad, met dien verstande dat de vraag wie verantwoordelijk is voor de eventuele interventie (de minister, de Inspectie of eventueel andere partijen) nog wel nadere doordenking vraagt. Voor de door de raad genoemde mogelijkheden kondigde de minister aan apart te onderzoeken wat de juridische mogelijkheden zijn. Daarbij is steeds de vraag in welke situatie de interventie effectief is en of de kosten van sanctioneren opwegen tegen de baten. De voorziene geharmoniseerde onderwijswetgeving was volgens de minister waarschijnlijk de goede plek om de interventieladder juridisch te verankeren. Ook in de nota Toezicht in vertrouwen, vertrouwen in toezicht (2006), die de visie op toezicht bevat van het ministerie van OCW voor de jaren 2007-2011 en het onderwijsverslag van de Inspectie, is sprake van een interventiepiramide of interventieladder die de komende tijd, zal worden uitgewerkt. Naast het instellen van sancties zijn ook ‘premies’ of beloningen bij het wel of zelfs versneld realiseren van de beoogde doelen een goed middel om instellingen aan te sporen.


56

5.2.4 Partners in onderwijsopbrengst Naar aanleiding van de zwak ontwikkelde opbrengstgerichtheid van leerlingen, leraren en schoolleiding in primair en voortgezet onderwijs, bracht de Onderwijsraad (2008) het advies Partners in onderwijsopbrengst uit. Onderwijsopbrengsten zijn in dit advies gedefinieerd als de realisering van datgene wat in kerndoelen, standaarden en examenprogramma’s is omschreven, zowel in cognitieve zin als wat betreft de ontwikkeling van sociale vaardigheden. Toch betreft het in dit advies vaak cognitieve opbrengsten, aangezien de sociale opbrengsten in de praktijk lastiger meetbaar zijn. Opbrengstgerichtheid definieert de raad als een kenmerk van een school waarin concrete doelstellingen voor leerlingen op basis van de leerlingenpopulatie geformuleerd worden en waarin alle betrokken partijen er gericht aan werken de gestelde doelen te bereiken. In het advies wordt gesteld dat het verhogen van de leeropbrengsten in de school een zaak is van alle betrokkenen: scholen, leraren, ouders en leerlingen. Ook geeft de Onderwijsraad concrete aanbevelingen hoe scholen de opbrengsten kunnen verhogen en hoe de minister daaraan kan bijdragen. De eerste aanbeveling luidt dat het belangrijk is om in het onderwijs het ‘wat’ (de opbrengsten) beter vast te leggen. De raad pleitte meermalen voor ‘leerstandaarden’ die verder gaan dan de referentieniveaus van de Commissie Meijerink. In het voorliggende advies voegt de raad eraan toe dat als de niveaus in het onderwijs vastliggen (in referentieniveaus, maar bij voorkeur in leerstandaarden), ook aan scholen geleerd moet worden hoe ze de geregistreerde schoolprestaties van leerlingen kunnen gebruiken. Daarbij is het van belang dat zoveel mogelijk wordt aangesloten bij bestaande leerlingvolgsystemen en dat de overheid scholen middelen aanreikt om samen toetsen te ontwikkelen en de niveaus ook te toetsen. Wat betreft leerlingvolgsystemen vindt de raad dat de informatie uit de verschillende onderwijsniveaus beter benut kan worden. De ketenpartners (primair, voortgezet, middelbaar beroeps- en hoger onderwijs) werken nog onvoldoende samen op dit vlak. Het elektronisch leerdossier dat voor het voortgezet onderwijs is ontwikkeld, zou bijvoorbeeld ook gebruikt kunnen worden in het primair onderwijs om te zien hoe oud-leerlingen in het vervolgonderwijs presteren en in het middelbaar beroeps onderwijs om te zien hoe hun toekomstige leerlingen presteren. Naast niveauaanduidingen en leerlingvolgsystemen zijn er meer manieren om een opbrengstgerichte cultuur binnen het onderwijs te creëren. De raad vat de verschillende verantwoordelijkheden van de partners samen in een stimuleringsladder (figuur 5.2). Als duidelijker is vastgelegd ‘wat’ de scholen hun leerlingen moeten leren, dan kunnen scholen vrijheid nemen in ‘hoe’ ze dit doen, ook als het gaat om innovaties. De regelgeving hieromtrent kan dan versoberen. De raad wil verder alle betrokkenen in de school stimuleren meer aandacht te schenken aan betere prestaties: de schoolleiding, leerkrachten en docenten, ouders en leerlingen. De raad heeft daarvoor een stimuleringsladder ontworpen. De ladder bevat per doelgroep te ondernemen acties die, als ze goed worden uitgevoerd, elkaar versterken. De schoolleiding kan bijvoorbeeld een cultuur stimuleren onder leraren en schoolbesturen die meer dan nu is gericht op het verbeteren van de prestaties.


57

Leraren kunnen ouders beter informeren over door hun kinderen behaalde resultaten. Ouders op hun beurt moeten vragen naar vorderingen en zorgen voor voldoende tijd voor huiswerk. Tot slot moeten leerlingen ervan doordrongen zijn dat ze het huiswerk moeten maken. 3TIMULERINGSKADER (OEPARTNERSDEOPBRENGSGERICHTHEID INONDERWIJSKUNNENSTIMULEREN

,EERLINGENENOUDERS n :ORGENVOORVOLDOENDETIJDSINVESTERING n !CTIEFRICHTENOPOPBRENGSTEN

GEÆNFORMEERDZIJNENWAARDEREN

$OCENTEN n #OLLEGIALEINTERVISIE n 0ROFESSIONALISERING INHOUDELIJKEEN

DIDACTISCHEDESKUNDIGHEIDWATENHOE

3CHOOLBESTUUR n 'EGEVENSCYCLISCHEVALUEREN BESPREEKBAARMAKEN

ENONDERSTEUNENVANEENOPBRENGSTGERICHTECULTUUR

n #ONTACTENINSTROMENDENONTVANGENDONDERWIJS

Figuur 5.2 – Stimuleringsladder om te komen tot opbrengstgerichtheid

De raad beschrijft dat er voorschriften zijn die in dienst staan van de onderwijs opbrengsten. Deze moeten sowieso gehandhaafd blijven. De raad onderschrijft het standpunt van de Commissie Dijsselbloem dat het ‘wat’ beter moet worden vast gelegd (en bovendien op meerdere momenten in de schoolcarrière), maar vindt dat het onderscheid tussen ‘wat’ en ‘hoe’ niet zo scherp is als het gaat om regelgeving/ overheidsbemoeienis, waarbij de commissie stelt dat de overheid het ‘wat’ moet voorschrijven, maar niet het ‘hoe’. Als laatste beveelt de raad aan toe te werken naar een versobering van de regelstellers. Meer autonomie voor scholen en minder zeggenschap voor de centrale overheid betekenen niet dat gemeenten en besturen de verantwoordingslast mogen vervangen of verzwaren. Bij elke regel die zij invoeren zouden ze een empirisch of plausibel doel/middelrelatie moeten aangeven. Daarnaast zouden nieuwe regelstellers periodiek tegen het licht gehouden moeten worden op soberheid. 5.2.5 School, maak het verschil In School, maak het verschil (2009) constateert de Inspectie van het Onderwijs dat uit de onderzoeken naar de basisvaardigheden taal en rekenen-wiskunde duidelijk wordt dat met name het analyseren van de resultaten, het borgen van de kwaliteit van het leren en onderwijzen, het didactisch handelen, de leerlingenzorg en de


58

geplande onderwijstijd te beschouwen zijn als kritische succesfactoren voor hoge opbrengsten. Een belangrijke sleutel tot verbetering van de opbrengsten ligt in handen van de school zelf: in de inrichting van het onderwijsleerproces door de schoolleiding en de leraren. Wat kan een school zelf doen om met kwaliteits verbetering aan de slag te gaan? Evalueren Bijna tweederde van alle scholen evalueert volgens de Inspectie niet of nauwelijks systematisch de resultaten van de leerlingen. Systematisch evalueren is van essentieel belang om, waar nodig, bij te kunnen sturen en kwaliteit te behouden. Dat kan op verschillende niveaus: 1 Op het niveau van de leerling: voor de leraar is het van belang om zicht te hebben op resultaten van individuele leerlingen, om de uitleg en lesstof aan te kunnen passen aan onderlinge verschillen. In alle gevallen gaat het erom te starten met een analyse van de leerprestaties van de leerling en met het analyseren van de behoeften van ’opvallende’ leerlingen. Daarbij is het van belang niet alleen met methodegebonden toetsen, maar ook met landelijk genormeerde toetsen te werken. Met behulp van laatstgenoemde toetsen kan bepaald worden of een leerling voor of achter ligt bij leeftijdgenoten elders in het land en of hij/zij de leerstof begrepen heeft. De volgende stap is syste matisch hulp bieden aan leerlingen die dat nodig hebben: dat gebeurt door het aanbod in didactisch opzicht zodanig aan te passen dat ook deze leerlingen de minimumdoelen van het schooljaar kunnen bereiken. De minimumdoelen hoeven niet aangepast te worden: het gaat er juist om dat deze leerlingen extra didactische hulp krijgen, bij voorkeur in de eigen klas en van de eigen leraar. 2 Op het niveau van de groep: door de resultaten van de leerlingen als groep te evalueren wordt duidelijk hoe er gepresteerd wordt en wat de leerwinst is in vergelijking met eerdere leerjaren. Ook valt hieruit op te maken hoe de leerwinst is in vergelijking met de leerwinst die mag worden verwacht. Als uit evaluatie blijkt dat de leerwinst achterblijft, is het belangrijk om het onderwijsleerproces eens onder de loep te nemen. Hoe zit het bijvoorbeeld met de leerlingenzorg? En als er extra zorg of begeleiding is gegeven aan leerlingen, wat zijn dan de effecten? Hoeveel onderwijstijd is er gerealiseerd? Scholen hebben zelf veel gegevens in handen. Deze gegevens in een groter kader plaatsen levert een bredere blik op en meer handvatten om de kwaliteit in de gewenste richting bij te sturen. 3 Op het niveau van de schoolleiding: de rol van de schoolleiding is cruciaal als het gaat om het waarborgen van de kwaliteit van het onderwijs. Als onderwijs kundig leider ligt hier de verantwoordelijkheid voor bijsturing van het onderwijs op basis van de resultaten. Het is dus belangrijk dat de schoolleiding weet wat de leeropbrengsten over een langere periode zijn en hoe deze in relatie staan tot de gemiddelde opbrengsten van vergelijkbare scholen binnen de schoolgroep. Toetsgegevens en informatie uit het leerlingvolgsysteem zijn onmisbaar om goede analyses te kunnen maken. Op deze manier kan de schoolleiding ook daadwerkelijk inzicht krijgen in de effecten van het gegeven onderwijs, deze verantwoorden en waar nodig bijsturen.


59

Verbeteren Het team is bepalend voor de kwaliteit van het onderwijs van een school. De school leider moet richting geven aan het proces van verbetering. Zijn of haar onderwijs kundig leiderschap is van cruciaal belang voor succes. Hij/zij moet bevorderen dat het team gezamenlijk de afgesproken verandering oppakt en doorvoert. De leraar is van essentieel belang voor de resultaten van individuele leerlingen. Legt hij of zij goed uit? Gaat hij/zij na wat het effect van de uitleg is? Hoe worden de vorderingen van leerlingen bijgehouden? In hoeverre wordt de tijdsbesteding afgestemd op het niveau van de groep en het niveau van de leerlingen? Het zijn de leraren die voor hun leerlingen het verschil kunnen maken. Niet zozeer door anders te doen, als wel door anders te kijken naar datgene wát ze doen. 5.2.6 Effectieve beleidscontexten voor zwakpresterende scholen In het onderzoek De beleidscontext van zwakpresterende scholen (Claasssen e.a., 2008) van het ITS is nagegaan of zwakpresterende basisscholen qua beleidscontext verschillen van basisscholen die in vergelijkbare omstandigheden wel goed presteren. De onderzoekers hebben nauwelijks aanwijzingen gevonden dat de beleidscontext van zwakpresterende basisscholen sterk verschilt van die van basisscholen met normale prestaties. Een cruciale factor in de beleidscontext van zwakpresterende scholen is dat risico’s en problemen te laat ontdekt worden. Bovendien worden problemen met opbrengsten vrijwel nooit door het bestuur ontdekt. Hoewel een goed systeem van kwaliteitszorg op zichzelf nog geen garantie is dat het bestuur tijdig over problemen geïnformeerd wordt, is een dergelijk systeem wel van groot belang. Scholen kunnen hun problemen wanneer zij het systeem goed gebruiken immers op een eerder tijdstip signaleren en ter sprake brengen. Om te voorkomen dat de school het bestuur er zo lang mogelijk buiten wil houden, zal het bestuur zelf evenwel ook na moeten denken over een signaleringssysteem dat ook buiten de medewerking van de school om gehanteerd kan worden. Alleen dan kan de rol van toezichthouder goed worden uitgevoerd. Om latere opbrengstproblemen te voorkomen dienen besturen ervoor te zorgen dat problemen met de directie en problemen binnen het team zo snel mogelijk worden aangepakt. Hoe langer deze problemen voortsudderen, hoe groter het risico wordt dat er opbrengstproblemen ontstaan die veel moeilijker zijn op te lossen dan directieproblemen en teamproblemen. Hoewel het om betrekkelijk kleine aantallen gaat – wat tot voorzichtigheid bij de interpretatie noopt – zou op basis van de follow-upstudie geconcludeerd kunnen worden dat besturen deze gevolgtrekking ook zelf al gemaakt hebben. Bij de in 2005 of later gesignaleerde problemen zijn de directie- en teamproblemen al weer grotendeels opgelost, terwijl dat niet het geval is bij de problemen die al eerder zijn vastgesteld. De uitkomsten van het ITS-onderzoek neigen er verder toe te concluderen dat besturen er evenzeer voor moeten waken dat zij zich niet te veel met de inhoud van het onderwijs gaan bemoeien. Algemene vaardigheden lijken voor bestuursleden belangrijker te zijn dan specifieke onderwijsinhoudelijke kennis, zeker wanneer deze kennis wordt gebruikt als sturingsmiddel. Ook voor de rol als toezichthouder lijkt


60

onderwijsinhoudelijke kennis niet per se noodzakelijk te zijn. De door de overheid voorgestane splitsing tussen bestuur en toezichthouder lijkt vanuit het voorkomen van opbrengstproblemen eveneens een goede zaak te zijn. Bij het bestuurstype dat deze splitsing het verst heeft doorgevoerd, signaleerde het ITS iets minder problemen met de opbrengsten dan gemiddeld. Of dat wel of geen toevalstreffer is geweest, zal verder onderzoek moeten uitwijzen. Bij het oplossen van de problemen speelt het bestuur, doorgaans in de persoon van de bovenschools manager, vaak een belangrijke rol, zeker als er leiderschapsproblemen of problemen binnen het team in het spel zijn. Ook de kwaliteitszorg lijkt daarbij meer aandacht te krijgen. Over het algemeen wordt betrokkenheid van het bestuur door de school gewaardeerd, terwijl er van dirigisme een averechts effect uitgaat. Bij de oplossingskant van de problematiek van zwakpresterende scholen lijkt het tekort aan algemene vaardigheden bij besturen van zwakpresterende scholen weer geen rol te spelen. De directeuren van deze scholen geven aan vooral profijt van hun bestuur te hebben wanneer dat bestuur ook echt stuurt. Op grond van wat eerder al gezegd is mogen we aannemen dat dan gedoeld wordt op een sturing die gebaseerd is op betrokkenheid. Op de scholen die geen opbrengstproblemen hebben gekend wordt een sturende rol van het bestuur daarentegen niet gewaardeerd. En ten aanzien van het schoolklimaat wordt zelfs een negatief effect gevonden wanneer het bestuur zich te veel met de school wil bemoeien. De conclusie lijkt derhalve te moeten zijn dat een goed bestuur vooral toezicht houdt en pas in actie komt wanneer de zaken dreigen mis te lopen. De term ‘situationele sturing – naar analogie van de term ‘situationeel leiderschap’ in het personeelsmanagement – zou hier van pas kunnen komen. 5.2.7 Het stoplicht sprong op rood In het rapport Het stoplicht sprong op rood (2007) worden door KPC Groep bestuurlijke interventies en de wijze van het inschakelen van externen beschreven. Ook zijn leerpunten en succesfactoren genoemd die door besturen die te maken kregen met zeer zwakke scholen zijn ervaren. Vervolgens worden door deze besturen ook aanbevelingen gedaan voor ‘lotgenoten’: deze worden hieronder weergegeven. Tot slot worden in het rapport ook de conclusies en aanbevelingen aangehaald. Bestuurlijke interventies Alle besturen hebben interventies gepleegd om de kwalificatie van ‘zeer zwakke school’ weg te werken. In een aantal gevallen ziet het bestuur dat de verbetering nog niet snel daadwerkelijk vorm krijgt en verwacht met het OKV nog een jaar extra te krijgen. De interventies die waren gericht op het bestuur zelf, varieerden van het laten uitvoeren van een bestuursscan en opnieuw oriënteren op de strategische koers tot het (wezenlijk) anders en transparanter organiseren van het bestuur, het bovenschools management en de directeuren. Ook het eigen functioneren naar de scholen werd aangepakt, waarbij het monitoren van en het gericht zijn op de bewaking van de kwaliteit en prestaties van de scholen belangrijke interventies waren. Soms leidde dit tot een ‘minder op afstand’ besturen.


61

Daar de directeur veelal een belangrijke actor was in het ‘zeer zwak’ worden van een school, waren veel van de interventies gericht op de directeur: deze werd ontslagen, verplaatst naar een andere school of op een andere manier van de school verwijderd (eerder dan gepland met FPU, andere plek in de organisatie), waarna er een interimdirecteur of een nieuwe directeur kon worden benoemd. Deze nieuwe directeur werd veelal begeleid, kreeg soms extra ondersteuning en het bestuur voerde meer overleg en ‘stevige gesprekken’ met hem. De interventies bij het team grepen veelal in in de samenstelling, taken en verantwoordelijkheden van het team: voor een of meer teamleden werd een andere werkplek gezocht (binnen of buiten de eigen organisatie), er werden investeringen gedaan in extra formatie en begeleiding en er werden verantwoordelijkheden van de directeur (terug) bij het team gelegd. Maar ook waren het ‘eenvoudige dingen’ als nieuwe vloerbedekking in de teamkamer of werken aan de sfeer, die er toe bijdroegen dat het team ‘weer rechtop loopt’. Daar bij het oordeel van de Inspectie de leerlingenresultaten een belangrijk aspect zijn, waren er ook interventies gericht op het onderwijs. De visie en het onderwijsconcept werden opnieuw onder de loep genomen. Geïnvesteerd werd in een onderwijskansenaanpak, methoden en materialen, ondersteunende functies, de monitoring van leerlingenresultaten en eventuele bijsturing van het didactisch handelen én het op papier vastleggen van structuren en processen binnen de school. Tot slot komen op een aantal andere terreinen eveneens interventies voor: pr, communicatie en overleg met MR en ouders is aangepakt; er is meer geïnvesteerd in ondersteuning en het gebouw en er is gezocht naar het vergroten van de aantrekkingskracht van de school door met anderen samen te werken. Externe ondersteuning Hoewel de besturen en bovenschools managers veelal zelf een ondersteunende rol hadden voor de directeuren en teams van de zeer zwakke scholen, hebben de meeste besturen eveneens geïnvesteerd in externe ondersteuning door school- en gespecialiseerde begeleiding. De externe ondersteuning betrof het maken van de schooldiagnose, de analyse en het verbeterplan, het op papier zetten van de werkprocessen op de school, de profilering van de school, het garanderen dat aan de kerndoelen wordt voldaan, het kiezen en inzetten van kwaliteitsinstrumenten en het bemiddelen bij conflicten. Leerpunten voor het bestuur Voor de besturen zijn de zeer zwakke scholen in de meeste gevallen aanleiding geweest de eigen werkwijze aan te passen. Een enkel schoolbestuur keek wel kritisch naar zichzelf, maar besloot bewust dezelfde werkwijze te blijven handhaven. Wanneer het schoolbestuur al een goed managementinformatiesysteem had en recent een schoolontwikkelingsplan had vastgesteld, was er weinig reden om de eigen manier van besturen aan te passen.


62

Besturen hebben zelf ook geleerd in het hele proces met de zeer zwakke school. De geïnterviewden gaven daarvan de volgende voorbeelden. Een van de besturen heeft (mede door de zeer zwakke school) een nieuwe strategische koers uitgezet en is zich gaan richten op excellente prestaties van zijn scholen in plaats van profilering als organisatie die aan de weg timmert. De aansturing en de interne controle door het bestuur wordt versterkt en gekoppeld aan de verantwoordelijkheid (en kwaliteit) van de directeur. In de beleidscyclus krijgt de eigen analyse, zelf evaluatie en verantwoording (kwaliteitszorg) van de school en het inspectierapport een rol. Er wordt meer planmatig en met mijlpalen gewerkt. Het schoolbestuur onderzoekt welke gegevens van de scholen nodig zijn om ze goed in beeld te hebben en toch voldoende op afstand te blijven. Besturen investeren in het vertrouwen van alle betrokkenen. Er wordt geïnvesteerd in het verbeteren van methoden, scholing, gebouw, directie enzovoort. Scholen worden gestimuleerd om een schoolprofiel op te stellen. Besturen maken meer werk van het vastleggen van gegevens, beleid en procedures. De besturen kijken bewust meer ‘naar buiten’. Succesfactoren Op grond van de ervaringen met hun zeer zwakke scholen hebben de besturen een scala van factoren benoemd die voor hen van belang zijn voor een succesvol verbetertraject. 1 Neem de kwalificatie van de Inspectie van de zeer zwakke school serieus. 2 Confronteer scholen met de beelden in ‘de spiegel’. 3 Neem je taak en verantwoordelijkheid als bestuur serieus. 4 Zorg voor een houding van het bestuur / de bovenschools manager waarin luisteren, open staan, bereikbaar zijn wordt gecombineerd met een heldere lijn en een duidelijk kader, transparantie over gewenste informatie en een scherpe verdeling van verantwoordelijkheden. 5 Draag zorg voor een geaccepteerde deskundigheid van het bestuur / de bovenschools manager. 6 Positioneer de directeur als verantwoordelijke voor de kwaliteit van de school en het verbeteren daarvan. 7 Vervang zo nodig de directeur. 8 Investeer in de school door het inhuren van externen en maak een zorgvuldige keuze voor een adviseur of interim-directeur. 9 Zorg voor sturing en monitoring door het bestuur. 10 Wees als algemeen/bovenschools directeur nabij voor de school. 11 Zorg voor professionele intern begeleiders, een systeem voor kwaliteitszorg, een bewust personeelsbeleid. 12 Begeleid fusies van scholen zorgvuldig. 13 Zorg voor een eenduidige communicatie naar en met ouders. 14 Investeer in het verbeteren of vernieuwen van het schoolgebouw, de methoden en materialen. 15 Zorg voor een integrale schooldiagnose, een goede analyse en het verbeterplan met haalbare doelstellingen (SMART). 16 Draag er zorg voor dat de school zich bewust is van de gewenste profilering. 17 Stimuleer een brede maatschappelijke kijk bij het bestuur, de directeur en in het team, met voeling richting het onderwijs en de ouders, maar ook richting de bedrijfsmaatschappelijke kant.


63

Adviezen voor besturen die met zeer zwakke scholen te maken hebben De besturen hebben niet alleen voor zichzelf de succesfactoren benoemd, maar ook de volgende adviezen gegeven voor besturen die te maken zullen krijgen met zeer zwakke scholen. • Voorkomen is beter dan genezen: het kost het bestuur (en zijn scholen) (veel) geld om in een dergelijke situatie de zaak weer op orde te krijgen. • Zorg dat je over zoveel mogelijk managementinformatie beschikt en goed de vinger aan de pols houdt. • Houd zicht op de resultaten van de school. • Draag zorg voor de interne controle, waarbij ook de zachte kant een plek heeft. • Stel een goede (bovenschools) directeur aan, zodat je ‘in control’ bent. • Werk planmatig (kwaliteitszorg) en bemoei je niet met details. • Als bestuurder moet je slagkracht hebben, met goede controle en eventueel ingrijpen. • Bewaak de innovatieve kracht van de school en spreek de directeur aan op zijn rol als manager, maar ook als verbeteraar. • Zet je beste leerkrachten op de moeilijkste klassen. • Gebruik de wet BIO beleidsrijk en stel eisen aan de ontwikkeling van personeelsleden. • De opvattingen van de leden van MR over de taak, rol en verantwoordelijkheid die zij hebben, moeten zich goed verhouden tot de wettelijk verkregen bevoegdheden. • Ben aanwezig wanneer het oordeel van de Inspectie binnenkomt. Neem het signaal serieus. • Informeer zo snel mogelijk en zo breed mogelijk alle betrokkenen. • Laat je goed adviseren bij de aanpak van de zeer zwakke scholen. • Wees zeer duidelijk over het ambitieniveau dat je met het verbeterplan hebt. • Stel vast dat er sprake is van commitment voor het verbetertraject. • Neem de aanbevelingen van het rapport inzake zeer zwakke scholen in het primair onderwijs van de Inspectie (2006) ter harte (zie http://www.minocw.nl/ documenten/9644a.pdf). • Stel een schoolprofiel op zodat je bij vacatures kunt zoeken naar de passende directeur, adjunct en leraar. De scholen in het onderzoek hebben nog niet allen een periodiek kwaliteitsonderzoek gehad. Van een enkele school verwacht het bestuur dat het geïntensiveerd toezicht nog een jaar zal worden verlengd; van andere scholen wordt een positief oordeel en het schrappen van ‘de lijst’ verwacht. De scholen blijven vaak een zorgenkindje van het bestuur. Conclusies Eén van de conclusies in het rapport is dat een zeer zwakke school in bijna alle gevallen leidt tot leerprocessen voor het bestuur. Men past organisatie (structuur) of werkwijze (cultuur) aan, soms zeer ingrijpend. Voorbeelden van aanpassingen in de structuur zijn het invoeren van bovenschools management, het vormen van een bestuurscommissie en het anders organiseren van het werk van de school begeleidingsdienst. De cultuuraanpassingen hebben vooral te maken het verzetten


64

van bakens: besturen realiseren zich dat ze zich niet kunnen permitteren niet te sturen op onderwijs. Andere aanpassingen in de werkwijze zijn het invoeren van een kwaliteitszorgsysteem, het meer formaliseren en vastleggen van wat het bestuur doet of het meer schoolnabij gaan functioneren van het bestuur. De kwalificatie van een zeer zwakke school door de Inspectie heeft dus vrijwel steeds ook op bestuursniveau een effect. Kern van die bestuurlijke interventie is vrijwel steeds: versterking van de greep op de school en organisatie. Het (bovenschools) management wordt versterkt. Het bestuur gaat meer de school in en verbetert de informatiestroom en verslag mechanismen. Er wordt een kwaliteitszorgsysteem ingevoerd. De monitorfunctie wordt versterkt. Het bestuur gaat daadwerkelijk verantwoording vragen. Deze maatregelen gelden veelal voor alle scholen vallend onder het bestuur en niet alleen voor de zeer zwakke scholen. Het ingrijpen op schoolniveau is eveneens gericht op structuur, met name op de versterking van de sturing en de cultuur: • het leiderschap wordt gericht op opbrengsten, kwaliteit, resultaten en visie; • er is meer aandacht voor resultaten, waar eerder de aandacht vooral naar het pedagogisch klimaat ging; • de professionaliteit van het team en de leraren wordt verhoogd. Besturen die een zeer zwakke school hebben, moeten investeringen doen om de school weer op niveau te krijgen. Ze investeren vooral in de versterking en ondersteuning van het management, extra begeleiding en ondersteuning van het team, extra formatie, in methodes en materialen en in het opknappen van het schoolgebouw. Besturen lijken niet terughoudend te zijn met het doen van de noodzakelijke investeringen. Bij eenpitters of bij besturen met meer dan één zeer zwakke school, is dit wel een probleem. Een aantal besturen in het onderzoek heeft extra middelen via het Vervangings- en Participatiefonds verkregen. Niet altijd heeft het schoolbestuur een analyse uitgevoerd: de school was al een onderwijskansenschool of er was al ondersteuning op school aanwezig. Maar ook zijn er besturen die de punten die in het inspectierapport als zwak werden gekwalificeerd oppakten voor het verbeterplan. Een gevolg van het ontbreken van een systematische en integrale analyse is dat de onderliggende oorzaken niet in beeld kwamen en het verbeterproces niet goed verliep. Het hanteren van het oordeel van de Inspectie als agenda voor het verbeterplan brengt het risico met zich dat er symptoombestrijding plaatsvindt. Een van de schoolbesturen onderwierp al zijn scholen aan een grondige analyse en stelde ook voor elke school een verbeterplan op. Aanbevelingen Als aanbevelingen voor besturen van zeer zwakke scholen zijn in het rapport geformuleerd: 1 Zoek naar een mix van managementinformatie van de scholen (vanuit bijvoorbeeld het kwaliteitszorgsysteem, het leerlingvolgsysteem en rapporten van de Inspectie) en het schoolnabij functioneren, opdat het bestuur aan de ene kant goed zicht heeft op de ontwikkelingen en opbrengsten van de school,


65

2

3

maar aan de andere kant niet op de stoel van de directie gaat zitten. Van belang is met een managementinformatiesysteem aan te sluiten bij het beleid, het belang van dit systeem goed af te stemmen en uit te leggen aan directeuren en teams en ervoor te zorgen dat de praktische uitwerking niet te veel tijd kost en het technische systeem goed werkt. Getallen zijn hulpmiddel: ze hebben slechts waarde wanneer ze worden gekoppeld aan missie, visie en doelstellingen. Werk aan de kwaliteit van de (zeer zwakke) scholen door in de strategie een heldere positie te bepalen (op basis van een SWOT-analyse en daarmee te werken) en hierop te sturen, maar ook door concrete acties en ontwikkelingen hierop te richten. Stimuleer de school te werken aan een (mede) op opbrengsten gerichte cultuur, het schoolleiderschap en de kwaliteit van de leraren (met de Wet BIO en de SBL-competenties als instrumenten om de professionaliteit van individuele leerkrachten te beoordelen en te verbeteren). Wanneer daarbij de interne communicatie en de communicatie met en verantwoording aan ‘de buitenwereld’, inclusief ouders, goed is geregeld, wordt preventief gewerkt aan het zwak worden van de school.

5.2.8 Tips en valkuilen Hoe ga je als schoolbestuur om met een zeer zwakke school? En hoe sla je de weg in naar een succesvol verbetertraject? KPC Groep ontwikkelde eind 2007 een checklist van Tips en valkuilen voor schoolbesturen die voor het eerst met een zeer zwakke school te maken krijgen. Op basis van onderzoek naar de manier waarop besturen in de afgelopen jaren zijn omgegaan met de kwalificatie van zeer zwakke school, kwam een lijst tot stand die een handreiking is voor besturen die voor het eerst met een zeer zwakke school te maken krijgen. De lijst bevat 25 tips en signaleert valkuilen. De eerste aanbeveling is om het belang van het negatieve inspectieoordeel niet te bagatelliseren. De school moet zich goed laten informeren en adviseren over wat het betekent als een school als zeer zwak wordt beoordeeld. Het Steunpunt Zeer Zwakke Scholen kan benaderd worden voor informatie over de bestuurlijk-juridische en onderwijsinhoudelijke aspecten van het fenomeen zeer zwakke scholen en voor advies. Het bestuur wordt erop gewezen dat de Inspectie zich (in toenemende mate) richt tot het bevoegd gezag als verant woordelijke partij, niet tot de directeur van de zeer zwakke school. Ook mogelijke emoties worden benoemd. Geadviseerd wordt een onafhankelijk en deskundig onderzoeker in te schakelen. Deze moet ook kijken naar factoren om de school heen, waaronder het bestuur en de aansturing van de school of de veranderingen in de leerlingenpopulatie, omdat deze (mede) oorzaak kunnen zijn van het zeer zwak worden van de school. Er moet een plan van aanpak komen dat zich op twee doelen richt: het op korte termijn (binnen twee jaar) verbeteren van de zaken die de Inspectie als onvoldoende heeft bestempeld én het wegnemen van de oorzaken van het zwak worden van de school. Voor dat plan moet voldoende draagvlak en commitment worden bewerkstelligd bij alle direct betrokkenen (team, medezeggen schapsraad, ouders). In het plan moet ook de monitoring van de voortgang bij het bereiken van de doelen worden opgenomen. KPC Groep wijst erop dat als het inspectieoordeel slecht nieuws is, dat het de school schade kan berokkenen en een negatieve spiraal kan veroorzaken. Daarom is zorgvuldige, goed geregisseerde en


66

open communicatie met belanghebbenden en belangstellenden, in het bijzonder de ouders en de pers, noodzakelijk. Mogelijk sluit het inspectieoordeel niet aan bij de kwaliteitsbeleving van ouders (en leerkrachten): voor de Inspectie ligt de nadruk op de opbrengsten, voor ouders vaak meer op pedagogische aspecten als veiligheid, warmte en betrokkenheid (schoolklimaat). Tevreden ouders en een goed schoolklimaat betekenen niet vanzelfsprekend dat een school ook voldoende opbrengsten realiseert. Een volgende tip van KPC Groep is om de verbetercapaciteit van de school te beoordelen: als die onvoldoende is, is het niet erg zinvol verbeteractiviteiten te starten zonder eerst maatregelen getroffen te hebben die de verbetercapaciteit verhogen. Is er succes te verwachten met deze directeur, met deze teamsamenstelling, binnen deze budgettaire kaders, met deze ondersteuning? Zo niet, wat kan het bestuur daaraan veranderen? Aanbevolen wordt te zorgen voor pressure and support en te leren van de ervaring met een zeer zwakke school. Het bestuur moet zichzelf veel vragen stellen om te voorkomen dat nog een keer een eigen school door het ijs zakt. Kortom, een hele lijst met gedragsregels voor het verantwoordelijke schoolbestuur. Maar hoe moet het bestuur inhoudelijk aan de slag? Voor dit preadvies is de vaststelling van KPC Groep dat de Inspectie in de regel geen (diepgaande) analyse geeft van de oorzaken waardoor een school zeer zwak is geworden relevant. De school wordt daarom aangeraden een onderzoek uit te laten voeren naar die oorzaken en interventies te treffen die deze oorzaken wegnemen. De kritiekpunten van de Inspectie kunnen dus niet zomaar gehanteerd worden als (enige) agenda voor verbeteringen. Dat zou leiden tot een verbeterplan dat zich richt op symptoom bestrijding in plaats van op duurzame verbetering. Ook de PO-Raad en de sectororganisatie voor het primair onderwijs gaan er in de analyse van uit dat er veelal sprake is van een combinatie van factoren die leiden tot het zeer zwak worden van een school, waardoor het vinden van de juiste interventies geen eenvoudige zaak is. In veel gevallen is het terugvallen van een school te verklaren uit het ontbreken van onvoldoende kwaliteit van één of meerdere actoren: het onderwijskundig leiderschap blijkt vaak een cruciale factor te zijn. De combina tie van een zwakke directeur, het ontbreken van een systematische zorg voor de leerling en onvoldoende zicht op leerprestaties is bij veel zwakke scholen de oorzaak van de terugval. Maar ook misvattingen over besturen op afstand of het onvoldoende functioneren van een schoolteam zijn factoren die de kwaliteit ernstig kunnen aantasten. Niet alle factoren zijn door een organisatie zelf te beïnvloeden. Ook omgevingsfactoren zoals scholenfusies, verandering van leerlingenpopulatie of snelle groei van de school kunnen een rol spelen bij het niet kunnen voldoen aan de standaarden. Het verbeteren van de kwaliteit van een school vraagt een verbeter traject dat meerdere jaren loopt en op verschillende onderdelen wordt toegepast. Essentieel hierbij is dat wordt vastgesteld waardoor een school een zeer zwakke school geworden is. Een goede diagnose voor een verbeterplan wordt ingezet en kan het verschil maken tussen succes en falen. Ook de PO-Raad lanceert een site met praktische handreikingen en suggesties om de kwaliteit te verbeteren. Nu geeft het steunpunt al informatie met betrekking tot zeer zwakke scholen.


67

5.2.9 De media over zeer zwakke scholen In landelijke en regionale kranten zijn met grote regelmaat berichten te lezen over scholen die het predicaat zeer zwak hebben gekregen. Ook regionale radiozenders besteden aandacht aan het verschijnsel. Zo meldde op 5 november 2008 Omroep Flevoland bijvoorbeeld dat in Lelystad twee basisscholen als ‘zeer zwak’ waren betiteld door de Onderwijsinspectie. Gemeld werd dat de conclusie was gebaseerd op resultaten van de Cito-eindtoets van leerlingen in groep 8. Tegelijk kon worden bericht dat het bestuur en de directie van de scholen inmiddels maatregelen hadden genomen om de kwaliteit te verbeteren en dat – volgens de directeur van het Bureau Openbaar Onderwijs – beide scholen binnen twee jaar weer op het gewenste niveau zouden zitten. De basisscholen werden met name genoemd. Voor zover ouders en leerlingen nog niet op de hoogte waren van het inspectieoordeel konden ze dat door deze berichtgeving wel zijn. Over het Utrechtse Delta College werd bericht dat deze vmbo-school met vestigingen in Zuilen en Kanaleneiland onder toezicht komt te staan van de Onderwijsinspectie, omdat deze school op de lijst zeer zwakke scholen staat. De directie zag de slechte beoordeling aankomen en heeft inmiddels maatregelen genomen. Zo wordt examen training gegeven en komen er zogenoemde maatklassen. Een voorbeeld uit de hoofdstad: daar moet op 17 zwakke basisscholen het onderwijs dringend verbeterd worden, aldus een bericht van 15 april 2008. De scholen krijgen daarvoor geld en ondersteuning van de gemeente. Binnen vier jaar moeten de resultaten van deze scholen sterk verbeterd zijn. Deze scholen zijn verspreid over de stad en ze herbergen veel leerlingen die extra zorg nodig hebben. Daaronder valt gebrekkige beheersing van het Nederlands, maar ook dyslexie of gedragsproblemen. De verbeteringen moeten worden ingezet: per school wordt een analyse gemaakt van de problemen en een plan opgesteld. Een externe deskundige zal de scholen begeleiden. De Onderwijsinspectie heeft eerder in Amsterdam 33 basisscholen aangewezen als (zeer) zwakke school. Die lijst is niet direct overgenomen, omdat sommige scholen al maatregelen hebben genomen of omdat de door de Inspectie gesignaleerde problemen niet met het onderwijs in strikte zin te maken hebben. De wethouder gaf tegenover de krant te kennen verheugd te zijn over het tempo waarin de lijst tot stand is gekomen, omdat er lang alleen maar over de problemen in het onderwijs werd gesproken, maar te weinig actie werd ondernomen. Nu erkennen de schoolbesturen zelf dat er iets moet gebeuren. De voorzitter van het overleg van de schoolbesturen meldt dat scholen het vreselijk vinden om op deze lijst te staan. Verbeteringen worden vooral gericht op de versterking van de leiding van de school, vergroting van de vaardigheden van de leerkrachten en het in de gaten houden van de kwaliteit van het onderwijs. Doel van de maatregelen is dat alle leerlingen zo veel mogelijk leren op de scholen, waarbij de recente uitkomsten van het parlementair onderzoek, waarin staat dat lezen, schrijven en rekenen centraal moeten komen te staan, richtinggevend zijn. Voorlopig is er twee miljoen beschikbaar voor de zwakke scholen in Amsterdam, iets meer dan een ton per school, voldoende om scholen op weg te helpen. De wethouder hoopt ook dat de Onderwijs inspectie actiever wordt. De gemeente heeft zelf geen bevoegdheden om de kwaliteit van het onderwijs te volgen, de wethouder verwacht daarom daden van het rijk.


68

Nog een laatste bericht dat een beeld schetst van scholen die uit het dal kruipen onder de vlag ‘Zwakke scholen op de weg terug’. De drie ‘zwakke’ basisscholen in de regio Deventer presteren beter dan blijkt uit de jongste rapportage van de Onderwijsinspectie, aldus deze nieuwsbron. Volgens de directeuren zijn de rapporten inmiddels niet meer actueel. Een van de drie scholen ‘wordt al enkele jaren in de gaten gehouden door de Inspectie’. In het laatste rapport van 24 september 2008 staat dat leerlingen uit groep 8 onder het landelijk gemiddelde scoren bij de Cito-toets. Volgens de directeur komt dat door de kleine klassen: soms zitten in een groep een of twee leerlingen en de school moet toch de gemiddelde norm van de Inspectie halen. Met twee leerlingen moet er één heel goed zijn als de ander wat slechter is. Maar dat laat onverlet dat de school op een aantal punten onvoldoendes heeft gehaald. De school heeft er een plan van aanpak voor gemaakt en de Inspectie was lovend over de verbeteringen. Zo moeten meer onderwijsassistenten ervoor zorgen dat leerlingen extra begeleiding kunnen krijgen. Ook de tweede school in Deventer maakt volgens de directeur grote sprongen vooruit. Door bijvoorbeeld kleinere klassen krijgen de leerlingen meer ‘onderwijs op maat’. De derde school probeert het taalonderwijs te verbeteren en heeft hiervoor een nieuwe methode gekocht. Opvallend is de – ondanks het ontvangen negatieve predicaat zeer zwakke school – positieve toonzetting die spreekt uit de verbeteracties die kennelijk onmiddellijk ingezet worden. De scholen komen er – eventueel met extra (financiële) hulp en grootscheepse verbeterprojecten zoals in Amsterdam – wel weer bovenop, zo suggereren de berichten. Vooralsnog lijkt hier dus een gunstig effect van plaatsing op de gevreesde lijst te signaleren.

5.3 Actoren bij de school

5.3.1 Leerling “Kinderen hebben recht op onderwijs van goede kwaliteit. Zeer zwakke scholen bieden dat niet en zijn dan ook ongewenst. Een doelstelling van de Kwaliteitsagenda Primair Onderwijs is het aantal zeer zwakke scholen met de helft terugbrengen en de tijd dat een school zeer zwak is minimaliseren.” In haar brief van 11 februari 2009


69

geeft staatssecretaris Dijksma dit aan als motivatie om te komen met haar actieplan zeer zwakke scholen. 5.3.2 Ouders Vanaf 1999 wordt jaarlijks, in opdracht van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, de Onderwijsmeter uitgevoerd (zie Plantinga e.a. 2008). De onderwijsmeter peilt de mening van de Nederlandse bevolking in het algemeen en van ouders van schoolgaande kinderen in het bijzonder. In 2008 zijn voor het eerst ook leerlingen ondervraagd. Hoe denken zij over het onderwijs en de leraren? Waarover maken zij zich zorgen? En wat gaat er goed in het onderwijs? In de Onderwijsmeter zijn alle onderwijssectoren vertegenwoordigd, van het primair tot aan het hoger onderwijs. Burgers waarderen de kwaliteit van het onderwijs met een zes, ouders geven het onderwijs een dikke zeven. Opvallend is dat, ondanks alle kritische publiciteit die het onderwijs heeft gekregen, de waardering voor het onderwijs wel stabiel is gebleven in vergelijking met voorgaande jaren. Het lijkt, aldus de onderzoekers, alsof burgers en ouders willen zeggen: “Het onderwijs van mijn kind is goed, maar het onderwijs van ons land baart me zorgen.” Het is opvallend dat zowel burgers als ouders veel van het onderwijs verwachten. Zij noemen spontaan een breed scala aan onderwerpen waar het onderwijs volgens hen aandacht aan zou moeten besteden. Taal en rekenen vindt men belangrijk. Dat is een duidelijke uitkomst. Burgers en ouders vinden dat kinderen de basisvaardigheden goed moeten beheersen als ze de school verlaten. We kunnen alleen niet de conclusie trekken dat er met name aandacht voor taal en rekenen moet komen. Zij stellen niet alleen voorwaarden aan de resultaten die worden geboekt met betrekking tot de basisvaardigheden, maar realiseren zich dat het huidige onderwijs meer moet bieden. Meer aandacht voor waarden en normen, sociale vaardigheden en omgangsvormen. Dit zijn onderwerpen die de huidige samenleving tegenwoordig hoog op haar agenda heeft staan. Het onderwijs speelt hier een niet te onderschatten rol in. Nagenoeg alle ouders zijn redelijk tot zeer goed op de hoogte van wat hun kind leert op school. In het voortgezet onderwijs zijn er minder ouders die aangeven goed op de hoogte te zijn dan in het basisonderwijs. Een meerderheid van de ouders ervaart een proactieve houding van de school (de school informeert de ouders over de algemene gang van zaken op school, doet haar best de ouders bij de school te betrekken en informeert de ouders over hun rechten en plichten als ouders). In het basisonderwijs wordt dit iets sterker ervaren dan in het voortgezet onderwijs. Ouders beoordelen hun eigen betrokkenheid deels positief: veel ouders weten waar zij met klachten terecht kunnen, maar het kunnen uitoefenen van invloed op de gang van zaken van de school van hun kind ervaren nog niet alle ouders. Ouders beoordelen de kwaliteit van de school en de kwaliteit van de leraar met een hoger rapportcijfer dan burgers. De basisschool krijgt een 7,5 voor de kwaliteit en een 7,7 voor de leraar, het voortgezet onderwijs krijgt een 7,3 voor de kwaliteit en een 7,1 voor de leraar. Net als bij de burgers zien we dat de waardering voor het onderwijs ten opzichte van voorgaande jaren stabiel is gebleven, ondanks kritische publiciteit.


70

Ouders noemen de persoonlijke aandacht en individuele begeleiding het vaakst als iets dat goed gaat in zowel het basisonderwijs als het voortgezet onderwijs. Ook delen ouders de zorg over het lerarentekort. Verder worden grootte van de klassen (basisonderwijs) en lesuitval (voortgezet onderwijs) vaak genoemd als grootste probleem waarmee het onderwijs geconfronteerd wordt. Plezier en veiligheid zijn elementen van het onderwijs waar volgens een zeer groot deel van de ouders voldoende aandacht aan wordt besteed. Onderwijsinhoudelijk zien ouders graag meer aandacht voor persoonlijke ontwikkeling en voor waarden en normen. Als het gaat om verantwoordelijkheden, dan dient de school de verantwoordelijkheid te nemen voor de kwaliteit van het onderwijs en voor gedragsproblemen. Ouders vinden dat ze zelf primair verantwoordelijk zijn voor het bijbrengen van normen en waarden. Ook betrokken blijven of worden bij de school valt onder hun verantwoordelijkheid. Verder wordt in sommige gevallen een verschuiving van verantwoordelijkheid van overheid richting de school (kwaliteit van het onderwijs, kwaliteit van leraren en behalen van een startkwalificatie) gezien. Zowel ouders als burgers zien bepaalde zaken vergeleken met vorig jaar nu minder als verantwoorde lijkheid van de overheid en meer als verantwoordelijkheid van de school. 5.3.3 Leraar Wanneer de school zich ontwikkelt vanuit ‘het dal’ van het zeer zwakke school zijn, zal het team en elke individuele leraar een veranderingsproces ingaan om met elkaar het totale leeraanbod te kunnen geven, om individueel optimaal te functioneren, om functionele teamrelaties te onderhouden. Dat betekent dat de leraren zich zullen ontwikkelen. Afhankelijk van het beoogde niveau van deze ontwikkeling (blijven bij waar men nu staat of doorgroeien) is er sprake van eerste, tweede of derde orde leren (Argyris,1977) en eerste, tweede en derde orde veranderen (Boonstra, 2000). Als het gaat om het groeien naar een school waar de prestaties van de leerlingen voorop staan om niet meer het stempel ‘zeer zwak’ te krijgen, zal eerste orde veranderen waarbij iedereen binnen de eigen kaders en mogelijkheden werkt niet genoeg zijn; ook tweede orde veranderen, waarbij de kaders ter discussie worden gesteld, maar er ruimte blijft bestaan om je aan de verandering te onttrekken (op verschillende niveaus en bij bepaalde actoren), zal onvoldoende perspectief bieden. Bij derde orde leren en veranderen worden alle actoren op zichzelf en elkaar teruggeworpen en kan het niet anders dan dat er lerend wordt vernieuwd: door te reflecteren op het eigen denken, handelen en leren en op de achterliggende gedachten die hieraan ten grondslag liggen, wordt een ieder zich bewust van het belang van het eigen handelen voor uiteindelijk de leerlingresultaten. In het artikel ‘Kwaliteit van binnenuit als sleutel voor professionele ontwikkeling’ in het Velon Tijdschrift (2007) sluiten Korthagen en Vasalos aan bij dit derde orde leren en veranderen door te stellen dat kwaliteit van binnenuit een sleutel is voor professionele ontwikkeling van leraren. Ze schetsen een andere manier van denken over leraarskwaliteiten, waarbij een veel holistischer visie op het leraarschap centraal komt te staan.


71

In die visie wordt meer recht gedaan aan de gelaagdheid in professioneel functioneren, zoals die tot uitdrukking komt in het ui-model (zie figuur 5.3). Het ui-model staat centraal in een benadering van leren waarin het erom gaat de zes lagen op elkaar afgestemd te krijgen. Die benadering heet multi-level learning. Het ontwikkelen van competenties is daarin belangrijk, maar essentieel is dat die steunen op de diepere lagen van de ui. Door deze visie op leren en professionele groei wordt de competentiegerichte benadering niet alleen verdiept, maar het denken vanuit de zes lagen leidt ook tot een fundamentele blikwisseling als het gaat om de vraag hoe competenties en gedrag zich kunnen ontwikkelen.

(ETUI MODEL /MGEVING

'EDRAG

7ATKOMJETEGEN 7AARHEBJEMEETEMAKEN 7ATDOEJE

#OMPETENTIES /VETUIGINGEN )DENTITEIT "ETROKKEN HEID

7ATKUNJE 7AARGELOOFJEIN (OEZIEJEJEZELF (OEZIEJIJJEPROFESSIONELEROL 7AARDOEJEHETALLEMAALVOOR /PWELKGROTERGEHEELVOELJIJ JEBETROKKEN

© Korthagen & Vasalos Figuur 5.3 – Kwaliteit van binnenuit als sleutel voor professionele ontwikkeling

Als verandering gebaseerd wordt op kwaliteit van binnenuit ontstaat een totaal ander proces dan we kennen vanuit traditionele pogingen tot innovatie. Er is niet langer sprake van fight, flight of freeze bij de betrokken leraren, maar van een beweging van binnenuit. Csikszentmihalyi (1999) noemt dat flow. Waar het ontwikkelen van competenties zich richt op één laag in het ui-model, gaat het bij het aanboren van kwaliteit van binnenuit allereerst om de bron: de kern van de persoon en op de doorwerking daarvan in alle andere lagen. Als de lagen op elkaar afgestemd zijn, is er een flow-ervaring. Bovendien leidt dit tot vervulling van de drie menselijke basisbehoeften (behoefte aan autonomie, competentie en relatie) zoals gedefinieerd in de self-determination theory (Ryan & Deci, 2002). Dat is ook niet zo vreemd, omdat die sporen met respectievelijk de binnenkant, de tussenlagen en de buitenkant van het ui-model. De self-determination theory benadrukt daarbij dat de vervulling van de drie basisbehoeften samenhangt: pas als de behoeften aan relatie en autonomie vervuld zijn, kan de competentiebehoefte optimaal vervuld raken. Voor de vervulling van de behoefte aan relatie zijn persoonlijke relaties essentieel. Het gaat om authentiek contact met de ander (contact tussen schoolleider en leraar, tussen leraar en leerling, tussen leraren onderling, tussen leerlingen onderling).


72

Voor de vervulling van de autonomiebehoefte is het essentieel om in contact te blijven met jezelf, met je eigen kern. Sommige mensen zijn in staat zo te functioneren dat deze behoeften goed vervuld raken, maar de meeste mensen helpt het om rond deze thema’s gericht te leren reflecteren. Kortom, het gaat om authentiek contact met jezelf en de ander als voorwaarden voor vervulling van de competentiebehoefte. Coaching en professionalisering, personele ontwikkelingsplannen en taakprofielen, maar ook mobiliteit, zijn instrumenten die ingezet kunnen worden in het veranderingsproces zoals dat hiervoor is geschetst. Met het regelmatig bespreken van de bekwaamheidseisen (zie de Wet BIO en de SBL-competenties) en het monitoren van de veranderingen, bijvoorbeeld in de gesprekkencyclus (werkgesprekken, functionerings- en beoordelingsgesprekken), wordt de kwaliteit geborgd. Naast de kwaliteiten van de individuele leraren zullen ook personeelsinstrumenten ingezet moeten worden wanneer de samenwerking binnen teams niet optimaal verloopt en er spanningsvelden zijn. 5.3.4 Schoolleiding In paragraaf 3.7.2 is ingegaan op het promotieonderzoek van Ten Bruggencate naar de invloed van schoolleiders op de schoolprestaties in het voortgezet onderwijs (met gebruikmaking van het model van Quinn). Ten Bruggencate stelt vast dat het schoolleiderschap een kleine, maar significante invloed heeft op het rendement van de school. Hoewel er tot op heden weinig bekend is over de invloed van school leiders op de leerlingopbrengsten, zijn er wel al veel factoren gevonden die daarbij mogelijk een rol spelen, zoals de motivatie van docenten en het werkklimaat voor leerlingen. Dit speelt binnen het basisonderwijs eveneens een rol. De onderzoeker ontdekte dat een ondernemende schoolleiding die zorgt voor duidelijke doelstellingen en voor ruimte om eigen keuzes te maken, een ontwikkelingsgerichte schoolcultuur kan stimuleren. In zo’n ontwikkelingsgerichte schoolcultuur ligt de nadruk op samenwerking, professionalisering en vernieuwing. Een hogere ontwikkelings gerichtheid leidt tot een beter werkklimaat in de klassen en dit leidt weer tot betere schoolprestaties. Hierbij gaat het vooral om een verhoging van het percentage leerlingen dat onvertraagd doorstroomt in de bovenbouw. 5.3.5 Bestuur In de verschillende bronnen worden punten genoemd die relevant zijn voor een bestuur om in het verbeterproces van de school een goede rol te spelen. In figuur 5.4 worden deze in beeld gebracht. Het gaat daarbij om kenmerken van het bestuur zelf en om de processen van het bestuur: sturen, beheersen, verantwoorden en toezicht houden.


73

Figuur 5.4 – Punten waaraan het bestuur van een zeer zwakke school moet voldoen

5.3.6 Gemeente Met betrekking tot de vraag welke bevoegdheden de gemeenten hebben ten aanzien van de scholen binnen hun gemeenten geldt in het algemeen dat gemeenten terughoudendheid moeten betrachten ten aanzien van de inhoud van het onderwijs. Gemeenten mogen bijvoorbeeld geen inhoudelijke eisen stellen aan het onderwijs als het gaat om door de rijksoverheid bekostigde activiteiten. Wel moeten zij het algemeen maatschappelijk belang bewaken en kunnen zij op die grond inhoudelijke eisen stellen in het geval van door de gemeente gefinancierde activiteiten. De gemeente heeft geen verdergaande bevoegdheid om sanctionerend op te treden. De convenanten die in het kader van de lokale educatieve agenda in de regel worden afgesloten vormen een onvoldoende juridische basis om uitvoering van de afspraken af te kunnen dwingen. Gemeenten investeren in kwaliteit van zeer zwakke scholen binnen hun gemeente grenzen met geld, maar ook met projecten. Een drietal exemplarische voorbeelden. De casus van de gemeente Rotterdam geeft daarvan een illustratie. In het voorjaar en in de zomer van 2008 voerde de Rotterdamse wethouder Geluk (CDA) strijd met het bestuur van Ibn Ghaldoun, een islamitische school voor voortgezet onderwijs. De Onderwijsinspectie oordeelde vernietigend over het onderwijsaanbod op die school (de lesstof deugt niet en de toetsen zijn slecht) en typeerde de school als ‘zeer zwak’. Leerlingen zouden zich ook buiten de school misdragen en voor overlast zorgen. Reden voor de wethouder om de wens te uiten dat hij uit deze school de stekker zou willen trekken. Aangezien de wethouder de bevoegd heid om de school te sluiten ontbeert, kondigde hij aan langs andere weg – verzwakking van de financiële positie van de school door schulden terug te vorderen – de sluiting te willen bevorderen. Overigens riep hij ouders van leerlingen ook op om het schoolbestuur aan te sporen tot verbeteringen. De Stichting voor Islamitisch Onderwijs Ibn Ghaldoun spande daarop een kort geding aan tegen de wethouder.


74

De uitspraak in het kort geding d.d. 6 augustus 2008 luidde dat Geluks oproep aan de ouders om uit te kijken naar een andere school onrechtmatig was. De rechtbank bepaalde dat de wethouder een excuusbrief naar alle ouders met kinderen op Ibn Ghaldoun moest sturen. Ook moest hij op de gemeentelijke website een rectificatie plaatsen. Wat de definitieve rechterlijke uitspraak zal zijn met betrekking tot het waarschuwen van ouders – Geluk heeft beroep tegen de uitspraak van de rechter ingesteld – moet afgewacht worden. Op 1 december 2008 prijkt Ibn Ghaldoun nog steeds op de lijst van zeer zwakke scholen. Het college van B&W van Rotterdam heeft staatssecretaris Van Bijsterveldt per brief voorgesteld de mogelijkheid te creëren om in te grijpen bij een zwakke school door het schoolbestuur te ontheffen van zijn taak of, als uiterste middel, de school te sluiten. De gemeente zou hierbij een adviserende rol kunnen krijgen. Inmiddels heeft Van Bijsterveldt op 20 november 2008 laten weten dat alleen een nieuw bestuur de in opspraak geraakte islamitische middelbare school Ibn Ghaldoun in Rotterdam uit het moeras kan trekken. Volgens haar is het huidige bestuur niet in staat de leerlingen de leskwaliteit te bieden waar zij recht op hebben. De gemeente Amsterdam heeft zich bijvoorbeeld tot doel gesteld dat uiterlijk in 2012 er in Amsterdam geen zwakke basisscholen meer zijn. Om deze doelstelling te bereiken stelt de gemeente Amsterdam 2 miljoen euro beschikbaar voor de aanpak van 17 zwakke en zeer zwakke scholen. Begin 2008 is de gemeente Amsterdam samen met de schoolbesturen in die stad begonnen met een gezamenlijke aanpak van de zwakke en zeer zwakke basisscholen. De kerntaken rekenen en taal worden aangepakt, de zorgstructuur wordt verbeterd en er wordt geïnvesteerd in de kwaliteit van de leraren en de schoolleiding. Ook wordt de kwaliteitszorg onder handen genomen. Onderwijswethouder Buyne van de gemeente Amsterdam wil ‘aanpakken’ in plaats van praten. Deze aanpak is cruciaal voor verbeteringen in het onderwijs. Zij vindt het goed dat scholen, gemeente en Inspectie hier samen optrekken en dat het geld en de energie gericht worden ingezet op scholen waar verbetertrajecten nog ontoereikend zijn. Het succes van deze aanpak is afhankelijk van de nauwe samenwerking tussen de gemeente Amsterdam en de schoolbesturen. Op 13 oktober 2008 stelde het Tweede Kamerlid Jasper van Dijk (SP) aan de minister en staatssecretarissen van OCW vragen over de wethouders van de G4 die de noodklok luidden over de staat van het onderwijs. De vier wethouders schreven een brief. In de grote steden heeft gemiddeld 18% van de jongeren een leerachterstand van meer dan anderhalf jaar. In Amsterdam, Rotterdam, Utrecht en Den Haag zijn meer dan honderd zwakke en zeer zwakke scholen. Van Dijk vroeg of de minister de mening van de wethouders deelde dat een aanvalsplan nodig is om de zorgwekkende onderwijsachterstanden in de grote steden in samenwerking met gemeenten en scholen te lijf te gaan. De noodkreet hield in dat het onderwijs in bepaalde gevallen op een onaanvaardbaar laag peil was gekomen. De vier wethouders vroegen het kabinet het toezicht op (zeer) zwakke scholen door middel van de Inspectie veel krachtiger in te zetten. De bewindslieden reageerden dat ze – met de wethouders van de vier grote steden – overtuigd zijn van het belang van goed onderwijs waarop ieder kind recht heeft. De kwaliteit van het onderwijs blijft primair de verant woordelijkheid van het bevoegd gezag van een school. Daar waar de gemeente het bevoegd gezag is kunnen de wethouders dus direct ingrijpen. De bewindslieden delen de mening dat de situatie in de vier grote steden ernstiger is dan in de rest van Nederland. Ze zetten in de kwaliteitsagenda’s PO en VO flink in op de verbetering van de kwaliteit van het gehele onderwijs, dus ook in de grote steden. De Lokale Educatieve Agenda biedt mogelijkheden aan scholen en gemeenten bij het tegengaan van onderwijsachterstanden en segregatie. Burgemeester en wethouders hebben de mogelijkheid om de uitkomsten van dit verplichte overleg om te zetten in bindende afspraken over onder andere de te realiseren prestaties en inspanningen voor de aanpak van onderwijsachterstanden en segregatie.


75

5.4 Actoren bij het verbeterproces

Externe ondersteuners kunnen verschillende rollen vervullen. Naast aanbieder van een aanpak als ‘expert’ nemen externe ondersteuners steeds meer een rol in als critical friend: een maatje die met een kritische externe, maar ook betrokken blik meekijkt en meedenkt en samen zoekt naar een oplossing om uit de problematische situatie te komen. In de bronnen worden scholen die met dezelfde problematiek van zeer zwak beoordeeld zijn genoemd als ‘maatje’. Maar ook het Steunpunt Zeer Zwakke Scholen biedt ondersteuning. De Landelijke Pedagogische Centra en andere ondersteunende organisaties hebben curatieve aanpakken ontwikkeld om de zeer zwakke scholen te helpen. Ook besturenorganisaties hebben dit gedaan. De PO-Raad en de VO-raad zijn vooral nog met het ministerie in overleg over mogelijke ondersteuning. Tot slot stelt het ministerie gelden beschikbaar om tot resultaatgerichte curatieve aanpakken te komen. Ook werkt het ministerie aan passende en effectieve interventies voor situaties waarin zeer zwakke scholen er onvoldoende in slagen ‘boven het ijs’ te komen. De Inspectie vervult geen ondersteunende rol. Wel is er bij het risicogestuurde toezicht sprake van vertrouwen en maatwerk door de Inspectie: gebaseerd op de informatie waarmee scholen en besturen zelf komen (bijvoorbeeld vanuit zelfevaluaties) biedt de Inspectie meer of minder afstand aan de scholen. 5.4.1 Scholen leren van collega-scholen Scholen leren veel van andere scholen die met dezelfde problematiek worstelen. Het gaat echter in de meeste gevallen nog niet gestructureerd. Als er al uitwisse lingen plaatsvinden, dan is vaak onduidelijk wat er vervolgens mee wordt gedaan. Kennisdeling en -uitwisseling lijkt vaak te steunen op toevalligheden, persoonlijke bevlogenheid en individueel initiatief.


76

Tips om een lerende school te blijven •

•

•

• •

•

•

•

• • •

Bij het bezoeken van een school: kijk gericht. Focus bij een bezoek aan een andere school op een onderwerp en bereid je daar als team goed op voor. Wat willen we bekijken, wat verwachten we? Deel dit van tevoren mee aan de school die wordt bezocht zodat zij zich ook goed voor kan bereiden en de informatie kan geven die wordt gewenst. Na een schoolbezoek: evalueer en leg actiepunten vast. Na een schoolbezoek is het verstandig in een teamvergadering met elkaar het bezoek te evalueren en vast te stellen welke acties er naar aanleiding van het bezoek worden ondernomen. Hoe gaan we zaken implementeren, hoe houden we bij wat we doen en hoe borgen we onze acties (implementatie, monitoring, borging)? Houd het in eerste instantie praktisch. Kijk naar concrete klassensituaties, inrichting van het lokaal, manier van instructie geven, materialen et cetera. Bij de evaluatie komt aan de orde of dit past bij de visie van de eigen school. Intranet/internet. Deel kennis ook via de digitale kanalen met elkaar (bijvoorbeeld wikipediawijs). Maatjes. Probeer maatjes te vinden. Dit kan op directieniveau, maar is zeker ook aan te bevelen voor IB-ers en de leerkrachten. Zeker als er sprake is van een kleine school met één (combinatie)groep per bouw heeft het een grote toegevoegde waarde. Zoek iemand met wie het klikt en met wie gespiegeld kan worden. Netwerken. Naast het één op één contact bij maatjes is een netwerk handig. Dit kan bijvoorbeeld door per bouw te clusteren, een directienetwerk of een IB-netwerk. Zorg voor een trekker en spreek thema’s af. Voorbeeld: kwaliteitskring onderbouw, thema jonge risicokind. De kring komt drie maal per jaar bijeen. Het thema kan per keer wisselen of per periode. Mobiliteit. Door regelmatig te wisselen van school doet een leerkracht veel en diverse kennis op. Dit is voor de ontwikkeling van de leerkracht én voor de ontwikkeling van de school gunstig. Met name op kleine scholen is het een risico als er een team werkt dat al tien tot twintig jaar (en dat is zeker geen uitzondering!) in dezelfde samenstelling werkzaam is. Deel een intern begeleider. Voor een intern begeleider op een kleinere school biedt het de mogelijkheid zich te specialiseren en verdiepen. Dit komt de zorg op de scholen ten goede. Integrale aanpak. Kom tot een aanpak op alle niveaus en stem dit goed op elkaar af. Goed onderwijskundig leiderschap. Onderwijskundig leiderschap is essentieel voor een goed functionerende school. Herkenning leidt tot erkenning. Het regelmatig uitwisselen van ervaring en kennis tussen scholen zorgt ervoor dat scholen zichzelf in een breder perspectief gaan zien. Zij herkennen bij anderen positieve zaken én aandachtspunten en zullen het waarschijnlijk ook minder moeilijk vinden eigen verbeterpunten te erkennen. Ze staan hier immers niet alleen in!


77

Aanbevelingen •

•

•

•

•

Visie op bovenschools niveau. Om ervoor te zorgen dat scholen structureel kennis delen met elkaar is de belangrijkste voorwaarde dat dit op bovenschools niveau wordt ondersteund. Het bestuur én de directies moeten van het belang van kennisdeling doordrongen zijn. Om een lerende school te zijn én te blijven is dit onderdeel essentieel. Consequentie is dat men middelen moet vrijmaken om uitwisselingen te faciliteren op diverse fronten (binnen de school, met andere scholen, netwerken, maatjes). Mobiliteit hoog op de agenda. Een effectief middel om nieuwe kennis in school te brengen en leerkrachten nieuwe kennis te laten opdoen is het bevorderen van mobiliteit. Juist op kleine scholen met kleine teams is het risico aanwezig dat men jarenlang in dezelfde teamsamenstelling werkt, waardoor het gevaar op de loer ligt dat men niet of nauwelijks openstaat voor vernieuwing. (‘Stilstand is achteruitgang’) Digitale netwerken mogelijk maken. Op bestuursniveau of tussen besturen kunnen ook digitale netwerken worden opgezet. Kenniskringen met verschillende thema’s of vanuit diverse disciplines kunnen een voorbeeld zijn. Het is daarbij van belang, wil een dergelijk initiatief slagen, dat er een ‘trekker’ is, iemand die ervoor zorgt dat het ook inhoud krijgt en houdt. Bovenschoolse monitoring. Schoolbesturen kunnen scholen ondersteunen door trendanalyses op bovenschools niveau uit te voeren. De scholen van het bestuur krijgen daardoor een beeld hoe hun opbrengsten zijn in verhouding tot de andere scholen in het bestuur. Daarnaast is het een middel dat het school bestuur kan ondersteunen bij zelfevaluatie. Kennisdeling als vast onderdeel in de jaarplanning. Op schoolniveau is het belangrijk dat een school in haar jaarplanning kennisdeling structureel opneemt. Hoe geeft de school dit vorm, op welke wijze wordt het gefaciliteerd (vervanging, taakbeleid, of op andere wijze), op welke wijze deelt men vervolgens in het team de opgedane kennis en volgen er desgewenst acties? Ook in de vergaderplanning zou een paar keer per jaar het onderwerp kennis deling op de agenda kunnen staan.

Leren van onderwijskansenscholen Er zijn verschillende onderzoeken die zich richten op de problematiek bij de slecht functionerende scholen zelf. Zo geeft de evaluatie van het onderwijskansenproject in Rotterdam (Ledoux e.a., 2005) een aantal kenmerken van succesvolle onderwijs verbetering aan: integraal, planmatig, gericht op duurzame veranderingen en resultaat, zelfsturend, meerjarig, met een ruim vernieuwingsbudget en een kritisch betrokken blik van buiten. In een gesprek (Q*Primair 2006, p. 10) noemde Ledoux een aantal andere facetten die van belang kunnen zijn voor de aanpak van zeer zwakke scholen. De bestuurlijke betrokkenheid is bij de eigen (zwakke) scholen vaak zeer beperkt. Een projectleider die vaak naast de school ging staan, helpt bij het activeren van het bevoegd gezag van de school. Een regisseur die dicht bij de school gaat staan en die door middel van pressure and support kan sturen, kan de school verder helpen, waarbij financiën zeker helpen. De analyse van de problemen van de school moet altijd door een externe deskundige plaatsvinden.


78

Spliethoff en Visser hebben in Wat werkt bij onderwijsachterstandscholen (2005) in beeld gebracht wat werkt ten aanzien van de verbetering van het onderwijs binnen het onderwijsachterstanden- en onderwijskansenbeleid. Uit het door hen uitgevoerde onderzoek blijkt dat een aantal factoren van doorslaggevende betekenis is om tot een succesvolle verbetering te komen. Zo blijkt dat het uitvoeren van de kwalitatieve evaluatie (analyse) niet alleen leidt tot bewustwording, maar ook bijdraagt aan de motivatie om verbetering in te zetten en zo draagvlak creëert. Veel van de constateringen weten directie en leerkrachten vaak wel, maar wanneer alles overzichtelijk wordt neergezet en in relatie met elkaar wordt gebracht, leidt dat tot bewustwording en het draagvlak dat noodzakelijk is om die verbeteringen ook aan te pakken. Uit het onderzoek blijkt ook dat een realistisch en SMART geformuleerd meerjarig schoolontwikkelingsplan dat aansluit bij de visie en de keuzes die de school maakt, structuur en richting geeft aan de schoolontwikkeling (aanpak en uitvoering). Voor veel betrokkenen is het daarbij belangrijk dat niet alle dingen tegelijk worden aangepakt, maar over de tijd worden gepland, waarbij de belangrijkste het eerst aan bod komen. Van doorslaggevende betekenis blijkt ook de monitoring. In opdracht van het schoolbestuur wordt door KPC Groep binnen een aantal verbeteringstrajecten monitoring uitgevoerd. Daarbij vindt tweemaal per jaar een gesprek plaats met de school over de ontwikkelingen die plaatsvinden op basis van het school ontwikkelingsplan. Deze gesprekken vinden in ieder geval plaats met de directie van de school, maar vaak ook met de intern begeleider en in voorkomende gevallen ook met leerkrachten. Als daartoe aanleiding bestaat vanuit het ontwikkelingsplan worden ook bezoeken aan klassen gebracht. De scholen ervaren deze monitoring als heel plezierig. De monitoring bewaakt niet alleen de kwaliteit, maar brengt de school even met beide benen op de grond en uit de waan van de dag: ‘Waar zijn we ook alweer mee bezig en waarom doen we dat zo?’. Tot slot is draagvlak en gedeelde verantwoordelijkheid bij alle betrokkenen binnen en buiten school nodig. 5.4.2 Steunpunt Zeer Zwakke Scholen primair onderwijs Het Steunpunt Zeer Zwakke Scholen ondersteunt besturen wanneer ze te maken krijgen met een zeer zwakke school. De Inspectie van het onderwijs stuurt, voordat zij de lijst met zeer zwakke scholen op internet plaatst, de lijst naar het Steunpunt Zeer Zwakke Scholen. Leden van het steunpunt nemen contact op met het betreffende bestuur dan wel de directeur/directie en onderzoeken de behoefte aan ondersteuning. Wanneer het bestuur en/of de school daaraan behoefte heeft gaat de contactpersoon van het steunpunt in gesprek met bestuur en/of school en bekijkt waaruit die behoefte bestaat en brengt desgewenst advies uit. Het steunpunt werkt onder andere aan een landelijke pool van gekwalificeerde ondersteuners, gespecialiseerd in de ondersteuning van zeer zwakke scholen, en aan een pool van critical friends die meelezen met de rapportage van de Inspectie, het verbeterplan van het bestuur en het monitoren van het verbeterproces. Bovendien houdt het steunpunt zich bezig met het beschrijven, ontwikkelen en ontsluiten van effectieve


79

aanpakken voor diagnose, planontwikkeling en -uitvoering gericht op het weer boven het ijs krijgen van zeer zwakke scholen c.q. het voorkomen dat zwakke scholen verder wegzakken tot zeer zwakke scholen. Het steunpunt bouwt zo een kennisbestand op dat beschikbaar is voor besturen, bovenschools managers, adviseurs en interimmanagers. Aan de PO-Raad is gevraagd om, in overleg met de profielorganisaties, een plan te maken voor een vernieuwd Steunpunt Zeer Zwakke Scholen. Hierbij zal het versterken van bestuur en schoolleiding bij de zwakke en de zeer zwakke scholen centraal staan. 5.4.3 KPC Groep Vaak kunnen schoolbesturen al in een vroegtijdig stadium onderkennen dat een school zwak is en stappen zetten om te voorkomen dat de school (verder) door het ijs zakt. Daarbij vormen de gegevens over leerlingresultaten en het schoolklimaat de belangrijkste signalen. Iedere school verkeert in een unieke situatie, maar de ervaring leert dat een aanpak in vier stappen een school weer op de rails kunnen zetten: een (brede) diagnose gevolgd door het stellen van doelen, een plannings fase, een implementatiefase en een fase van evaluatie en feedback. Op dit punt ondersteunt KPC Groep een groot aantal schoolbesturen in de vorm van een adviestraject en/of een audit. Omdat de interne veranderingscapaciteit van de slecht functionerende scholen vaak gering is, is daarbij deskundige hulp van buiten noodzakelijk. In de afgelopen jaren heeft KPC Groep ruime ervaring opgedaan in het ondersteunen van (zeer) zwak presterende scholen. Hiervoor is een inmiddels gestandaardiseerd instrumentarium ontwikkeld waarmee ruim 400 scholen voor primair onderwijs weer op de rails zijn geholpen. Dit instrumentarium is afgestemd met de Onderwijsinspectie en bestaat uit de volgende onderdelen: • intakegesprek met de directie en intern begeleider; • kwalitatieve evaluatie (KWEV); • schoolontwikkelingsplan in de vorm van een meerjarig plan van aanpak; • begeleiding en ondersteuning van de school; • monitoring van de ontwikkeling van de school op basis van het school ontwikkelingsplan. Intakegesprek en kwalitatieve evaluatie De werkwijze bestaat uit een uitgebreid intakegesprek met de directie van de school, waarbij ook vaak de intern begeleider aanschuift. In dat gesprek gaat het om een typering van de school, de ambities, mogelijke knelpunten en de leerlingresultaten. Vaak ligt er ook een inspectierapport dat de aanleiding voor deze interventie vormt. Hierna vindt een documentenanalyse plaats. KPC Groep heeft hiervoor een instrument ontwikkeld wat eenzelfde opzet kent als de werkwijze van de Onderwijs inspectie, maar veel dieper en uitgebreider is. Op basis van de documentenanalyse vinden op school gesprekken plaats. Niet alleen met de directie, maar ook met leerkrachten, intern begeleider, bouwcoördinatoren en in veel gevallen ook met een vertegenwoordiging van de ouders.


80

Bij de kwalitatieve evaluatie worden voor de betreffende school de kwaliteits indicatoren voor goed onderwijs op negen verschillende domeinen grondig onderzocht. Dit gebeurt op basis van een analyse van de relevante documenten die binnen de school aanwezig zijn en via een reeks van interviews met sleutelfiguren binnen alle lagen van de school en met ouders. Aan de kwalitatieve evaluatie gaat een uitgebreide intake met het management van de school vooraf. De domeinen en de bijbehorende kwaliteitsindicatoren zijn terug te vinden in het volgende overzicht. Domein a Zorg voor kwaliteit

Kwaliteitsaspect 1 Onderwijskundige identiteit 2 Kernkwaliteiten 3 Kwaliteitszorg

b Onderwijs en leren

4 Toetsing 5 Leerstofaanbod 6 Leertijd 7 Onderwijsleerproces 8 Schoolklimaat

c Opbrengsten d Schoolcondities

9 Zorg en begeleiding 10 Leerlingresultaten 11 Interne communicatie 12 Externe communicatie 13 Contacten met ouders

e Schoolleiding f Personeelsbeleid

14 Schooldocumenten en procedures 15 Schoolleiding 16 Werving en selectie 17 Professionalisering 18 Functioneren en beoordelen 19 Verzuimgegevens en verzuimbeleid

g Inzet middelen

20 Mobiliteitsbeleid 21 Algemeen financieel en materieel beheer 22 Leermiddelen, inclusief ICT 23 Inzet middelen vanuit de lokale overheid

h Schoolgebouw

24 Overige middelen 25 Staat van onderhoud en uitstraling 26 Onderwijskundige mogelijkheden in relatie tot het

i Schoolomgeving

schoolplan 27 Contacten en samenwerking REC 28 Contacten en samenwerking overige partners

De analyse wordt vastgelegd in een rapport waarin in een conclusie de verbeter punten worden aangegeven. Deze verbeterpunten vormen het uitgangspunt voor het schoolontwikkelingsplan. Schoolontwikkelingsplan: hoe gaan we het aanpakken? Op basis van de verbeterpunten uit de uitgebreide analyse wordt een meerjarig school ontwikkelingsplan uitgewerkt in een plan van aanpak. Daarin worden de te bereiken doelstellingen SMART uitgewerkt in volgorde van prioriteit. Kwaliteitszorg is daarbij de motor die de neergaande spiraal in de school moet laten kantelen. Naast een planning in de tijd worden in het plan per verbeterpunt uitgewerkt wat de activiteiten


81

zullen zijn, wie daarbij de kartrekker is en welke werkwijze of instrumenten zullen worden gebruikt. Ook wordt uitgewerkt waarom voor deze werkwijze of dit instrument is gekozen en op welke wijze de evaluatie van de voortgang zal plaatsvinden. Kenmerken van een succesvolle onderwijsverbetering zijn een integrale en plan matige aanpak gericht op duurzame veranderingen en resultaat. Het schoolontwikkelingsplan bestaat uit: • plaatsbepaling en context van de school (interne context); • doelstellingen op korte en lange termijn (SMART); • kritische factoren voor de uitvoering van het schoolontwikkelingsplan; • beginsituatie (vanuit de kwalitatieve evaluatie c.q. nulmeting); • activiteitenplan: wat, wie en wanneer; • argumentering waarom voor deze werkwijze is gekozen; • evaluatie en meetpunten; • inzet (externe en interne) ondersteuning; • inzet additionele materialen; • deskundigheidsvergroting leerkrachten en locatiemanagement; • begroting. Het schoolontwikkelingsplan wordt in nauwe samenspraak met de school opgezet. Daarbij is aandacht voor de onderwijskundige identiteit van de school, de veranderen vernieuwingsbereidheid, de kernkwaliteiten van de leerkrachten en het functioneren van het schoolmanagement. Aan de slag: begeleiding en ondersteuning van de school Op basis van het ontwikkelingsplan gaan de directie en het team aan de slag. De activiteiten zijn aangegeven en in een tijdsplanning gezet waarbij niet alles tegelijk wordt aangepakt, maar over de tijd wordt verdeeld. Dit geeft een zekere rust voor de school om de tijd te nemen de dingen goed te doen. Op aanwijzing van de Onderwijsinspectie roept de school vaak de hulp in van een externe deskundige. Wat en op welke wijze deze deskundige de school helpt staat in het ontwikkelingsplan aangegeven. Naast teamvergaderingen bestaan de activiteiten veelal uit ondersteuning op de werkvloer en in de klas zelf. Klassenconsultaties en feedbackgesprekken maken een wezenlijk onderdeel uit van de activiteiten die nodig zijn om het onderwijs op school te verbeteren. Daarnaast zullen ook het zorgplan, het taalbeleidsplan en het leerlingvolgsysteem verbetering behoeven. In de meeste gevallen zal echter eerst begonnen moeten worden met het beantwoorden van de vraag ‘Wat voor school willen wij zijn?’ waarin de directie en het team hun ambitie en onderwijsvisie bespreken. Dit is het draagvlak voor de onderwijsverbetering. Monitoring: hebben we de dingen goed gedaan? In de planning zijn een aantal momenten aangegeven waarop de school zichzelf een spiegel voorhoudt: ‘Hebben we de goede dingen gedaan en hebben we dat goed gedaan?’. Belangrijk voor de school is daarbij ook de vraag: ‘Wat vinden anderen daarvan?’. Deze evaluatie dient in ieder geval plaats te vinden aan het einde van ieder schooljaar om te kunnen bepalen of het plan voor het komende schooljaar


82

moet worden bijgesteld. Een goede evaluatie is pas mogelijk als de te bereiken doelstellingen in het schoolontwikkelingsplan ook SMART zijn geformuleerd. Je moet iets kunnen ‘meten’. 5.4.4 APS Het APS onderkent in de aanpak bij De sleutel tot verandering drie fases. Fase 1 – Verkenning en advies: op zoek naar de systeemfout • Kennismaking: de school wordt zich bewust van het probleem; de visie van het team op de situatie wordt duidelijk. • Spiegelconferentie: met en door stakeholders de blik op de school en de situatie verbreden; de sterke en zwakke kanten van de school worden expliciet. • Van verhaal tot ambitie: wat is de kern van het probleem? Welke ambitie heeft het bestuur en welke opdracht krijgt de directie? • Van ambitie naar besluit: kan en wil de directie deze opdracht met dit team aan? Of is een interim-directie een oplossing? • Aan het eind van fase 1 adviseert APS aan het bestuur of een ontwerp- en verbetertraject een slagingskans van 80% heeft. Op basis van dit advies neemt het bestuur een besluit om door te gaan of om een (APS) interim-directeur in te zetten die eenzelfde traject inzet. Fase 2 – Waardenoriëntatie en herontwerp: eigenaarschap in verandering • Waardenoriëntatie: het team is zich bewust van de waarden van waaruit het handelt. De consequenties van deze waarden en het handelen worden doordacht. De school formuleert een missie gericht op de waarden en de maatschappelijke opdracht. • Schoolontwerp: de school maakt een consistent herontwerp, zodanig dat de missie binnen bepaalde tijd gerealiseerd wordt. Fase 2 beslaat een tijdsperiode van 2 tot 4 maanden, afhankelijk van de urgentie, de mogelijkheden, het verloop en de inhoud van fase 1 en de wens van het bestuur en/of de school. Fase 3 – Invoering: duurzaam veranderen • Ontwerp realiseren: het systematisch en snel invoeren van het schoolontwerp. • Evaluatie: zelfevaluatie (eventueel door middel van collegiale visitatie door een andere school) en externe evaluatie (Inspectie en externe adviseur). Fase 3 beslaat een tijdsperiode van 4 tot 6 maanden, afhankelijk van de urgentie, de mogelijkheden, het verloop van het voorgaande traject en de wens van het bestuur en/of de school. 5.4.5 CPS In 2006 heeft CPS een Checklist Duurzaam sturen op onderwijskwaliteit opgesteld voor bestuurder waarbij wetenswaardigheden en tips zijn gegeven aan bestuurders opdat ze duurzaam kunnen sturen op onderwijskwaliteit. Dat scholen een verantwoordingsplicht hebben staat niet meer ter discussie. Dat besturen als eindverantwoordelijke het gesprek over de onderwijskwaliteit met hun scholen horen aan te gaan, evenmin. Er zijn echter grote verschillen in de mate


83

waarin zij hierin slagen. Veel besturen worstelen nog met de invulling. Dat blijkt bijvoorbeeld uit het feit dat informatie over de onderwijskwaliteit zelden actief wordt verspreid. Er wordt voldaan aan de wettelijke verplichtingen (bijvoorbeeld de publicatie van kengetallen in de schoolgids), maar meer ook niet. Hier is een aantal oorzaken voor. Sommige hebben te maken met omgevingsfactoren (zoals opinies van directies en ouders), andere hebben rechtstreeks te maken met de besturen zelf. Omgevingsfactoren 1

2

3

Van oudsher lieten besturen de onderwijskwaliteit vooral over aan directies. Nog steeds is dit vaak het geval. Nederlandse schooldirecties definiëren kwaliteit echter vaak in termen van welbevinden en sociaal-emotionele ontwikkeling in plaats van in termen van ‘harde’ onderwijsprestaties. Een goede school is een school waar de kinderen zich prettig voelen, een school met een goed schoolklimaat. Welbevinden is natuurlijk een voorwaarde om tot leren te komen, maar die laatste stap (tot welke leeropbrengsten leidt dat en hoe kunnen we die resultaten verbeteren) wordt dikwijls niet gezet. Het kost tijd om die omslag in denken te maken. De manier waarop directies over kwaliteit denken hangt samen met de opvattingen van ouders. Met het kleurrijker worden van de samenleving worden deze opvattingen diverser. Autochtone ouders zitten in veel gevallen op de hierboven geschetste lijn van de scholen: een school is goed als mijn kind er zich prettig voelt en zich er individueel kan ontplooien. Ouders van allochtone herkomst denken vaker in termen van prestaties: een school is goed als mijn kind er goede resultaten behaalt. Zo krijgt de scheiding tussen scholen op basis van onderwijsvisie (dalton/montessori/jenaplan/Iederwijs versus bijvoorbeeld de effectieveschoolgedachte) ongewild een culturele dimensie. Het verschil wordt alleen maar groter door de trend dat groepen autochtone ouders nieuwe scholen oprichten waarin de individuele ontplooiing van kinderen nog centraler staat. De drang tot excelleren is geen onderdeel van de Nederlandse onderwijscultuur. De ambitie jezelf te onderscheiden, anders te zijn, speciaal te zijn, zit Nederlandse scholen niet in de genen. Als gevolg van de toegenomen autonomie komt er – zeker in het voortgezet onderwijs – wel meer aandacht voor profilering en daarmee meer resultaatbewustzijn, maar deze ontwikkeling is van recente datum. Scholen zijn dikwijls tevreden met een voldoende beoordeling door de Inspectie en voelen niet de drive om de eigen kwaliteit (ver) boven het gemiddelde uit te laten stijgen.

Factoren bij besturen 1

Gebrek aan deskundigheid, op twee manieren: Bestuurlijk. Besturen is vrijwilligerswerk en de bestuurder hoeft in het dagelijks leven niet veel bestuurlijke ervaring opgedaan te hebben. Veel bestuurders zijn ideologisch sterk betrokken bij de school, maar missen bestuurlijke deskundigheid. Zij weten niet precies waar hun rol begint en ophoudt. • Onderwijsinhoudelijk. Een voormalig bestuurder van een islamitische basisschool: “Wij vroegen de directie wel naar de onderwijskwaliteit, maar we hadden geen middelen om het antwoord te beoordelen. Hoe kun je •


84

2

3

onderwijsresultaten verbeteren? Wat is adaptief onderwijs? Wij moesten er maar van uitgaan dat de directie het goed deed.” Door het gebrek aan onderwijsinhoudelijke deskundigheid zijn bestuurders geneigd onevenredig veel aandacht te besteden aan zaken waarmee zij wel affiniteit hebben: financieel en materieel beheer. Gebrek aan distantie, op twee manieren: • Besturen en directies die zozeer elkaars ‘maatjes’ zijn dat het voor bestuurders lastig is de directie kritisch te bevragen op de onderwijs kwaliteit. De kleinschaligheid staat een zakelijke houding in de weg. • Besturen die zich zo nauw betrokken voelen bij de school dat zij op de stoel van de directie of het bovenschools management gaan zitten. Een bovenschools manager van een middelgroot schoolbestuur: “Het bestuur wilde gaan besturen op afstand, maar een van onze bestuursleden liep nog zeker drie keer per week op het bureau van de bovenschools managers rond.” Gebrek aan draagkracht. De logische keerzijde van de toegenomen autonomie is een veel zwaardere planlast en verantwoordingsplicht. De onderwijskwaliteit is slechts een van de onderwerpen. Gesprekken met bestuurders maken duidelijk dat resultaatverantwoordelijkheid voor de onderwijskwaliteit niet is los te zien van het vraagstuk van bestuurlijke schaalvergroting en professionalisering. Hoe kleiner de schaal en/of hoe minder professioneel de besturen, hoe zwaarder de planlast weegt. Een bovenschools manager van een groot schoolbestuur: “Omdat wij met vier bovenschools managers zijn, kunnen wij de beleidsthema’s verdelen. Maar voor een klein bestuur dat het allemaal zelf moet doen, is het allemaal niet bij te houden.”

Gevolg: grote verschillen De mate waarin schoolbesturen erin slagen hun eindverantwoordelijkheid voor de onderwijskwaliteit actief in te vullen, lijkt vooral af te hangen van de bestuurlijke schaalgrootte en professionalisering. De bestuurders die voor dit instrument zijn geïnterviewd, signaleren niet dat denominatie of regio landelijk gezien onder scheidende factoren zijn. Wel bevestigen ze allemaal dat schaalgrootte doorslag gevend is voor de vraag in hoeverre en de manier waarop besturen erin slagen duurzaam de onderwijskwaliteit op hun scholen te monitoren. Checklist Algemeen Selecteer nieuwe bestuurders (onder meer) op algemene bestuursvaardigheden; niet alleen op levensbeschouwelijke motivatie en niet per se op onderwijs inhoudelijke kennis. Een bovenschools manager van een middelgroot school bestuur: “Zorg dat bestuurders de juiste vragen kunnen stellen. Ik denk niet dat ze echt kennis van onderwijskundige zaken nodig hebben, maar wel in het algemeen van kwaliteit en van manieren waarop je kwaliteit kunt realiseren. De toegevoegde waarde van het bestuur ligt in het feit dat het de informatie uit de scholen kan relateren aan wat er leeft in de omgeving van de school, in de maatschappij. Het is de taak van het bestuur de school met die informatie te bevragen op haar onderwijskundig concept.”

•


85

•

•

Ga niet op andermans stoel zitten. Of het nu de stoel van de directie is (in kleinschalige settings) of die van het bovenschools management (in middelgrote of grote settings). Laat je eens door een externe adviseur doorlichten, anders dan de Inspectie. Dit voorkomt dat je je beeld van onderwijskwaliteit te veel richt op wat de Inspectie belangrijk vindt. Zorg dat je zelf weet wat je belangrijk vindt en ga er systematisch aan werken.

In een kleinschalige setting • “Zorg dat bestuur en directie het in elk geval eens zijn over de doelstellingen van de school. Het scheelt als je elkaar daar in elk geval op kunt aanspreken.” • “Raadpleeg de kwaliteitskaarten en Cito-resultaten van vergelijkbare scholen.” • “Mis je zelf de deskundigheid om de informatie die de directie verstrekt over de onderwijskwaliteit te beoordelen, laat je dan eens doorlichten door een onafhankelijke, deskundige derde die geen belangen heeft.” • “Realiseer je dat je komt om te sturen, niet om uit te voeren.” • “Verwacht van directies niet dezelfde emotionele (ideologische) betrokkenheid die je als schoolbestuur voelt en verwacht dus niet dat zij zich 200% voor de school inzetten. Verwacht een zakelijke, professionele betrokkenheid en beoordeel de directie daarop.” (Bron: M. Akbulut) In een middelgrote setting • “Wees je ervan bewust dat het aanstellen van dagelijkse bestuurders zoals bovenschools managers een andere invulling van je eigen bestuurstaak vraagt. Je kunt niet een bovenschools management aanstellen en dat vervolgens naar believen passeren. Geef het bovenschools management de ruimte. Maar zorg dat je het wel goed controleert en het zich laat verantwoorden.” • “Loop de directies niet voor de voeten, maar ga wel minstens een keer per jaar op al je scholen kijken om op die manier te beoordelen hoe je beleid en je manier van aansturen uitpakt.” • “Laat je adviseren door een bestuurlijk adviesbureau of ga als bestuur in elk geval regelmatig met elkaar op de hei zitten om de neuzen dezelfde kant op te krijgen. Af en toe een bestuurslid afvaardigen naar een bijeenkomst van een besturenbond werkt niet. Je zult gezamenlijke standpunten moeten formuleren, zodat je daarmee ook als bestuur op afstand zichtbaar blijft voor de uitvoerders / bovenschools managers: “Ga regelmatig in algemene zin met de Inspectie in overleg en neem daar je eigen standpunten door. Als je de zaken vooraf bespreekt, ontmoet je later veel meer begrip.” (Bron: F. Mannens) In een grote setting • “Richt je kwaliteitssysteem zo in dat de onderwerpen van onderop en niet van bovenaf komen.” • “Maak vaste duo’s van bovenschools managers, die goed op de hoogte zijn van elkaars beleidsthema’s en die elkaars vervanger zijn in het contact met de scholen.” • “Profiteer van de voordelen die de grote schaal je biedt, maar ondervang ook de nadelen door lager in de organisatie te zorgen voor kleinschaligheid. Organiseer centraal wat centraal kan, maar laat de scholen veel ruimte voor hun eigen onderwijskundige invulling.” Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit

86

•

“Als je de zorg voor de onderwijskwaliteit op al je scholen eenmaal aantoonbaar op orde hebt, kun je op een heel andere manier met de Inspectie in gesprek gaan. De Inspectie zal zich dan veel meer verlaten op je eigen oordeel en eerder tegemoetkomen aan verzoeken om op een bepaalde school bijvoorbeeld een of twee jaar later op bezoek te gaan, omdat een vernieuwing daar nog in ontwikkeling is.” (Bron: F.J. van Kessel)

In het rapport Aan de slag op zeer zwakke scholen van het CPS (Groot e.a., 2007) worden wetenschappelijke inzichten met de praktijk verbonden. Zo wordt de wijze van het opstellen van een verbeterplan gebaseerd op een inventarisatie die door Mijs (2007) is gemaakt en die heeft geresulteerd in het opstellen van negen uitgangspunten bij effectieve schoolverbetering. Mijs komt tot de conclusie dat er evidentie is voor drie uitgangspunten, te weten: • gerichtheid op de interne condities: processen van onderwijzen en leren; • gerichtheid op de schoolprocedures, rollen, structuren en bronnen die het proces van onderwijzen en leren ondersteunen; • aanwezigheid van een vorm van (externe) begeleiding. Het blijkt dat deze uitgangspunten in combinatie aanwezig moeten zijn om een verbetering van de leerlingresultaten te realiseren. 5.4.6 VOS/ABB De aanpak van VOS/ABB is de volgende. De medewerker van het Steunpunt Zeer Zwakke Scholen van VOS/ABB neemt contact op met het bestuur of de algemeen directeur van de zeer zwakke school. Hij gaat op bezoek bij de school en het bestuur onderzoekt daar of de betekenis van het inspectieoordeel bekend is en of school en bestuur weten wat hen te doen staat. Hij biedt bestuur / algemeen directeur ondersteuning bij het vervolgtraject. Een belangrijke rol daarbij is die van ‘critical friend’. Vaak houdt dat onder andere in dat hij voorbeelden van bestuurlijke reacties en plannen van aanpak aanlevert en het eigen plan van aanpak kritisch meeleest. Hij adviseert bij het vinden van geschikte personen voor het uitvoeren van een analyse van de schoolsituatie of voor het bieden van gerichte ondersteuning op deelterreinen. In een aantal gevallen zijn goede ervaringen opgedaan met het instellen van een monitorgroep, waarvan de medewerker van VOS/ABB deel uitmaakt. Deze wordt ingesteld door het schoolbestuur dat ook de opdracht bepaalt. De groep, die een andere naam kan hebben al naar gelang de opdracht (commissie van advies en ondersteuning, commissie van wijze mannen en dergelijke), bestaat uit een aantal externe personen die op basis van deskundigheid worden aangetrokken. Ze krijgen bij voorkeur een schriftelijke opdracht. Mogelijke taken zijn het adviseren ten aanzien van het plan van aanpak, het bewaken van de voortgang ervan, het adviseren van het bestuur ten aanzien de bestuurlijke rol en dergelijke. Een commissie zoals hier bedoeld kan een nuttige rol spelen als op de achtergrond van de situatie van de zeer zwakke school conflicten sluimeren, onrust aanwezig is of (bij voorbeeld bij ouders) het vertrouwen in krachtdadig besturen ontbreekt.


87

VOS/ABB voert in overleg met het bestuur na het onderzoek naar de kwaliteits verbetering (OKV) een externe monitor uit. Dit is een vorm van nazorg die eraan moet bijdragen dat de verbeteringen in de kwaliteit van het onderwijs worden geborgd. 5.4.7 Bond KBO De Bond KBO (2007) heeft een brochure uitgegeven Toezicht: een gedeelde verantwoordelijkheid. Deze uitgave is gestuurd naar alle schoolbesturen die zijn aangesloten bij de Bond KBO. De kwaliteit van het onderwijs is voortdurend onderwerp van debat. Of het nu gaat om ouders, leraren, schoolleiders of besturen. Maar ook de politiek houdt zich ermee bezig. Zij is er immers verantwoordelijk voor of de gelden die beschikbaar zijn voor onderwijs ook goed worden besteed. De Bond KBO vindt dat de overheid verantwoor delijk is voor een zekere basiskwaliteit, maar ook dat besturen beleidsvrijheid nodig hebben om het onderwijs te laten excelleren. Daarvoor is onder andere een goede balans nodig tussen intern en extern toezicht. Het externe toezicht zou zich moeten richten op een waarborg voor basiskwaliteit op een aantal kernterreinen. Boven die basiskwaliteit is ruimte voor variëteit en differentiatie. Het interne toezicht richt zich op eigen kwaliteitsmaten. Met het formuleren van eigen doelen en normen geven besturen en scholen zelf richting aan hun onderwijs. Zij geven aan wat wordt gerealiseerd en leggen daarover maatschappelijke verantwoording af. Door de risicogerichte werkwijze van de Inspectie van het Onderwijs dienen zich voor het schoolbestuur kansen aan. Wanneer het schoolbestuur voldoet aan de basiskwaliteit zal de Inspectie geen uitgebreide kwaliteitsonderzoeken meer uitvoeren. Dit biedt ruimte om eigen keuzes te maken en eigen beleid te voeren. Met vormen van intern toezicht kunnen besturen hun scholen uitdagen om zich telkens te verbeteren en meer uit kinderen te halen dan vooraf voor mogelijk werd gehouden. Wat zijn de kansen en mogelijkheden van het vernieuwde risicogerichte inspectie toezicht en wat verandert er nu daadwerkelijk in de relatie tussen schoolbesturen en Inspectie? Deze vragen komen in de brochure ruimschoots aan bod. Ook biedt de Bond KBO een vijftal bouwstenen voor het interne toezicht van het schoolbestuur op zijn scholen en een tweetal praktische instrumenten om de dialoog tussen het schoolbestuur en zijn schoolleiders over de kwaliteit van het onderwijs aan te gaan. 5.4.8 Actieplan zeer zwakke scholen In februari 2009 stuurde de staatssecretaris Dijksma een brief aan de Kamer met het actieplan zeer zwakke scholen. In dit actieplan zijn maatregelen opgenomen die OCW al eerder nam en een aantal aanvullende maatregelen. Het actieplan bestaat uit de volgende onderdelen: 1 de doelstelling uit de Kwaliteitsagenda Primair Onderwijs; 2 de verdere aanscherping van het toezicht door de Inspectie van het Onderwijs; 3 versterken van bestuur en schoolleiding; 4 bestuurlijke krachtenbundeling bij concentraties van zeer zwakke scholen;


88

5 6

wetsvoorstel goed onderwijs en goed bestuur; onderzoek en ontwikkeling door Landelijke Pedagogische Centra.

In dit actieplan wordt één van de vijf ambities in de Kwaliteitsagenda PO verder uitgewerkt, namelijk dat in 2011 het aantal zeer zwakke scholen is gehalveerd en de periode dat een school zeer zwak functioneert wordt geminimaliseerd. Bij het derde punt, het versterken van bestuur en schoolleiding, geeft de staats secretaris aan dat een belangrijke sleutel voor het verbeteren van de kwaliteit van het onderwijs ligt bij het bestuur en de schoolleiding. In de eerdere hoofdstukken van dit rapport is hierop al ingegaan. De Inspectie spreekt bestuur en schoolleiding wel aan op hun verantwoordelijkheid, maar het is niet hun taak te helpen bij de oplossing van de problemen. Ook vanuit het departement is tot op heden geen actief beleid gevoerd dat is gericht op versterking van bestuur en schoolleiding van zwakke en zeer zwakke scholen. Hier komt verandering in. Aan de PO-Raad is gevraagd om, in overleg met de profielorganisaties, een plan te maken voor een vernieuwd steunpunt zeer zwakke scholen. Hierbij zal het versterken van bestuur en school leiding bij de zwakke en de zeer zwakke scholen centraal staan. Een belangrijk aandachtspunt in het plan is een succesvolle start van een verbetertraject. Onderdeel van het plan van de PO-Raad is de inzet van een analyseteam in de beginfase van het verbetertraject. Een analyseteam is een team van experts en is vergelijkbaar met het EHBO-team waar de Kamer om heeft gevraagd. Het analyseteam maakt in de beginfase een analyse van het functioneren van de organisatie (bestuur, schoolleiding, team en de mogelijke meervoudige maatschappelijke problematiek), naast het oordeel van de Inspectie over de kwaliteit van onderwijs. Op basis van deze analyse wordt het verbeterplan opgesteld. Dit verbeterplan is dan gericht op zowel het verbeteren van de onderwijskwaliteit als op het verbeteren van de organisatie. Het plan van de PO-Raad voorziet in ondersteuning van de schoolbesturen bij het maken van de analyse van de organisatie en bij de voorbereidingen voor het uitvoeren van het verbeterplan. Een andere belangrijk punt in het plan van de PO-Raad is het voorkomen dat zwakke scholen zeer zwak worden. Een onderdeel van de preventieve maatregelen is dat schoolleiders van zwakke scholen die op de grens staan van zeer zwak, zich laten ondersteunen door een collega-schoolleider (twinning). De kennis en ervaring van deze collega-schoolleider helpt bij het voorkomen dat de school zeer zwak wordt. Een andere preventieve maatregel is het ontwikkelen van een instrument om zwakke scholen vroegtijdig te signaleren. Dit instrument is bedoeld voor gebruik door schoolbesturen en (bovenschools) management. Vliegende brigades Uitgaande van de kerntaak van de overheid, het garanderen van de kwaliteit van het onderwijs, en met de lessen van de Commissie Dijsselbloem in het hoofd, heeft de PvdA bij monde van Depla in oktober 2008 voorgesteld om vliegende brigades van ervaren schoolleiders en leraren in te zetten om zwakke scholen er weer bovenop te helpen. Scholen die volgens de Inspectie beneden de maat presteren moeten door deze brigades geholpen worden om hun zaken zo snel mogelijk weer op de rails te krijgen.4

4

www.depers.nl: PvdA wil vliegende brigades voor zwakke scholen. 1 oktober 2008


89

Vliegende brigades bestonden tot 2002 in de grote steden, maar werden afgeschaft omdat andere gebieden er geen recht op hadden. In 2005 wees toenmalig onderwijsminister Van der Hoeven een voorstel om ze weer leven in te blazen af. Depla, die van bestuurders van grote scholen hoort dat ze soms niet weten wat ze moeten doen om binnen twee jaar de school weer uit het slop te halen, vindt die afwijzing niet terecht. Hij wil dat scholen het aanbod krijgen er vrijwillig gebruik van te maken. Als de Inspectie na een jaar terugkomt en het blijkt dat het niet beter gaat, kan zij altijd vragen waarom de school deze hulp niet heeft ingeschakeld. Depla vindt ook dat zwakke scholen die te maken krijgen met leegloop van leerlingen en die vrijwillig meewerken aan een verbeterplan, niet meteen het jaar daarop financieel moeten worden gekort. In plaats daarvan stelt hij voor ze ‘onder curatele’ te plaatsen en zo het bestuur te controleren. Staatssecretaris Van Bijsterveldt heeft inmiddels gezegd dat zij met de VO-raad de afspraak heeft gemaakt dat deze het idee van ondersteuning op zich neemt in het kader van collegiale ondersteuning, dus goede scholen die zwakke scholen een steuntje in de rug geven. Coalitiepartners CDA en ChristenUnie zijn het ermee eens als ervaren schoolleiders en leraren zwakke scholen op vrijwillige basis uit de brand proberen te helpen. Zij zien echter geen stimulerende taak voor de Tweede Kamer weggelegd. Slob (CU) stelde dat er al een hulptraject is vanuit de Onderwijsinspectie. Ook de Bond KBO vindt het pleidooi van de PvdA voor dergelijke brigades overbodig omdat die bond en de andere besturenorganisaties in het primair onderwijs al over vliegende brigades voor zwakke scholen beschikken. Besturen met zwakke scholen kunnen bij de Bond KBO een adviseur benaderen die alles weet over kwaliteitsbeleid. Het voorstel van Depla heeft in ieder geval wel veel instanties gemobiliseerd om zich bekend te maken aan scholen als hulp- of adviesgevers. 5.4.9 E&S E&S (management en advies) hanteert bij hun de aanpak ‘Duurzame ontwikkeling in processtappen van zeer zwakke scholen in het primair, voortgezet en speciaal (basis) onderwijs’ wetenschappelijk bewezen aanpakken van internationale wetenschappers als Fullan en Marzano. De ondersteunende activiteiten zijn gericht op een integrale benadering zodat duurzame organisatieontwikkeling wordt bereikt. Duurzame organisatieontwikkeling betekent onder meer: • mensen op alle lagen in de beoogde samenwerking motiveren tot actie, • om door samenwerking en verbinding, • en de focus op een beperkt aantal thema’s, • meet- en merkbare resultaten te realiseren, • waar leerlingen en leraren op langere termijn profijt van hebben. De programma-aanpak is gericht op: • visie: de richting komt van boven met optimale flexibiliteit voor de werkvloer; • focus: stel zelf meet- en merkbare indicatoren; • vergroot de verbeteren verandercapaciteit op alle lagen; • feedback: leer van successen en behaalde resultaten (ook als motivatie); • verantwoording: helder, voortdurend en vanuit verantwoordelijkheid; • verandering: door leren; maar wel simpel, klein, nabij en cyclisch; • leercultuur: een op samen onderzoeken en professioneel leren gerichte cultuur, waardoor duurzaamheid wordt bevorderd.


90

Processtappen In de processtappen worden de onderstaande accenten gelegd: 1 Ontwerpfase In de ontwerpfase wordt een verbeterteam binnen de school geformeerd. Ook wordt bepaald of er een preventieve of curatieve benadering wordt gehanteerd. In beide benaderingen is er specifieke aandacht voor de verschillende actoren in de keten. Daarnaast is expliciet aandacht voor die omgevingsfactoren van de school die resultaatverhogend of belemmerend werken. De preventieve benadering maakt gebruik van een door E&S ontwikkelde quickscan. Deze kan via internet per school of cluster van scholen worden ingevuld en levert direct een beeld van de school of de cluster van scholen. Voor scholen die zich ‘in de gevarenzone’ bevinden heeft E&S de mogelijkheid een verbeterplan op maat te leveren en uit te voeren. Bij de curatieve benadering is de school in een eerder stadium gesignaleerd als een zogenaamde zeer zwakke school. Bij de curatieve benadering is de analysefase uitgebreider en gericht op het bereiken van eigenaarschap per stap. 2 Analyse De beginsituatie wordt met het verbeterteam in kaart gebracht. Daarvoor wordt bij de curatieve benadering een of meerdere van de volgende zeven analysestappen genomen: 1 er wordt een analyse gemaakt van relevante school- en bestuursdocumenten, waaronder de inspectiegegevens; 2 er wordt een cultuuranalyse gemaakt, waarbij E&S een gestandaardiseerde vragenlijst heeft ontwikkeld gebaseerd op het door Q*Primair ontwikkelde early warningssysteem; 3 er worden analyses en scans uitgevoerd op leiderschap en communicatie en er worden school-, contexten risicofactoren in kaart gebracht; 4 de sleutelpersonen binnen de schoolorganisatie worden geïnterviewd; 5 er worden klassenobservaties uitgevoerd; 6 er wordt een kort en bondig rapport opgeleverd; 7 er vindt een gesprek plaats met de opdrachtgever en het schoolteam (al of niet aangevuld met een vertegenwoordiger van de MR), waarbij het rapport wordt toegelicht en de focus zal liggen op de praktische aanbevelingen. Deze fase is gericht op het bereiken van eigenaarschap. Ook zal met het team worden gezocht naar verandercapaciteit binnen de schoolorganisatie en zal worden aangesloten bij wat al goed gaat. 3 Verbeterplan Het verbeterplan wordt direct na de analysefase met het schoolteam opgesteld en is gericht op oplossingen op maat. Hierbij wordt uitgebreid stilgestaan bij: • visie, missie en doelen van het bestuur; • definiëren van meet- en merkbare resultaten en de wijze waarop de voortgang kan worden teruggekoppeld; • inrichten van leergemeenschappen;


91

•

inhoudelijke menukaart met bewezen aanpakken, onder meer: - wat werkt op scholen (Marzano); - werken met data en het creëren van een onderzoekende cultuur; - teamcoaching; - meervoudige intelligentie / structureel coöperatief leren; - zelfstandig werken / autonomie; - handelingsgericht werken; - leerlingenzorg; - klassemanagement; - taal- en rekenprojecten; - ouderbetrokkenheid; - zorg.

4 Uitvoering In de uitvoeringsfase wordt veel aandacht besteed aan: • de wijze van feedback op de meet- en merkbare resultaten. Op deze wijze blijft de focus van een ieder sterk gericht en worden deelnemers gemotiveerd. Successen worden gevierd; • de wijze van communicatie met alle betrokkenen binnen en buiten de school; • voortgang en beheersingsfactoren als tijd, geld, kwaliteit, informatie en communicatie; • adequate bijsturingactiviteiten en besluitvorming. 5 Bestendiging De verandering wordt duurzaam vormgegeven en kwaliteitsverbeterende maatregelen worden op eigen kracht uitgevoerd. De verbeteren verandercapaciteit is aantoon baar vergroot. In deze fase wordt ook aandacht besteed aan het inwerken, coachen en begeleiden van een nieuwe directeur. 6 Evaluatie en rapportage Beschreven wordt hoe het verbeterproject met alle betrokkenen kan worden geëva lueerd en hoe vervolgactiviteiten kunnen worden opgesteld. Daarnaast worden voortgangs- en eindverslagen opgesteld. 5.4.10 Giralis “Negatief inspectierapport? U wilt uw school weer laten schitteren? Zie ons programma ‘Schitterende Scholen’, een totaalaanpak, binnen twee jaar een goed onderwijsresultaat.” Op deze wijze geeft Giralis aan scholen te kunnen ondersteunen die in de gevarenzone zitten met een integrale projectmatige aanpak. “Het project ‘Schitterende Scholen’ gebruikt een methode die binnen één jaar tot resultaatgericht succes leidt”, aldus de onderwijsadviseurs. “De Inspectie blijkt verrast over de bereikte resultaten.” Na een diepteanalyse en een verbeterplan, goedgekeurd door Inspectie, wordt een intensief verbetertraject gestart. Monitoring vindt plaats met projectleider, schooldirecteur en bestuurder; nieuwe inzichten worden direct toegepast in het verbetertraject.


92

5.5 Het proces

5.5.1 Verbeteren van de school Voor het verbeteren van de school is een goed plan van aanpak, draagvlak bij betrokkenen en een monitoring van de voortgang essentieel. Leren over innoveren Voor de publicatie voor de VO-raad van Waslander Leren over innoveren (2007) is een grote hoeveelheid wetenschappelijke literatuur bestudeerd. Zeven factoren vallen op waarvan keer op keer het belang werd onderstreept. Deze zijn geformuleerd als aandachtspunten in de vorm van zeven C’s. Deze C’s zijn ook van toepassing in verbetertrajecten van zeer zwakke scholen. 1 Concentratie: focus en duidelijk doel nodig gericht op leren en doceren, in uitwerking rekening houden met evenwicht tussen technische en sociale kant van onderwijs. 2 Coherentie tussen activiteiten blijvend bewaken (ook doel-inzetfaciliteiten). 3 Commitment en eigenaarschap essentieel, duurzaam vernieuwen ook gebaat bij commitment bestuur, ouders, overheid enzovoort. 4 Community: verandering moet kunnen bouwen op enige hechtheid in sociale infrastructuur. 5 Continuïteit voor duurzaam vernieuwen vereist (zowel in team als in directie). 6 Consistentie: scholen worden geholpen wanneer organisaties die invloed uitoefenen op scholen hun beleid op elkaar afstemmen. 7 Contextmanagement: trouw blijven aan eigen uitgangspunten en regie in eigen hand houden, anderen betrekken bij plannen en voortdurend afstemmen met omgeving. Literatuurstudie PO Platform In de literatuur over effectieve schoolverbetering worden daarbij doorgaans twee criteria gehanteerd om na te gaan of scholen succesvol zijn verbeterd, namelijk de opbrengsten bij leerlingen (schooleffectiviteit) en het vermogen van scholen om te vernieuwen (‘change capacity’) (Hopkins, 2001; Creemers & Sleegers, 2003).


93

Dit laatste heeft doorgaans betrekking op de aanwezigheid van condities voor onderwijsverandering: leiderschap, samenwerkingscultuur, participatie, ondersteunende structuren voor leren, effectieve relaties met de omgeving enzovoort. Succes in de zin van verbeterde prestaties bij leerlingen zijn vooral te zien in de literatuur over bestrijding van onderwijsachterstanden en een verbetering van scholen met veel kansarme leerlingen. Samengevat hebben dergelijke scholen het volgende nodig om effectief te zijn: • focus op leren en instructie: een beperkt aantal doelen, nadruk op basisvaardigheden (lezen en rekenen), prestatiegerichtheid, gestructureerd onderwijs, veel feedback geven; • sterk leiderschap, niet in de zin van een ‘sterke man of vrouw’ aan de leiding, maar in de zin van vermogen om kwaliteiten van leraren te ontwikkelen en te benutten, gebruik te maken van; • leiderschap op andere (midden)niveaus, zorgen voor open communicatie en betrokkenheid van iedereen (distributive leadership), vermogen om initiatieven te nemen; • gebruikmaken van datafeedback, effectieve scholen worden wel omschreven als ‘informatierijke’ scholen die allerlei bronnen van informatie benutten om zichzelf te evalueren en te bestuderen ‘wat werkt’; • een positieve schoolcultuur: duidelijk, coherent, hoge verwachtingen van leerlingen en een stabiel team (weinig wisseling); • gerichtheid op voortdurende verbetering (learning community), uit eigen initiatief en niet alleen als reactie op externe eisen, met als basis samenwerking tussen leraren (teamwork); • permanente aandacht voor professionalisering, op maat van de school, inclusief coaching; • feedback op het eigen lesgeven / de toepassing van programma’s. Strategieën voor innovatie kunnen hiervan worden afgeleid: het gaat erom te bevorderen dat scholen de genoemde kenmerken gaan tonen en om het zodanig inrichten van ondersteuning en stimulans dat dit bereikt wordt. Als niet de prestaties van leerlingen, maar de veranderingscapaciteit van de school als de maat voor succes het uitgangspunt vormt, worden uitspraken over ‘wat werkt’ veel meer veelvormig. Bepalen of iets werkt is dan afhankelijk van de vraag wat het doel is van de innovatie, oftewel op welk aspect van schoolkwaliteit de innovatie gericht is. Voor het veranderen van de schoolorganisatie zijn andere zaken van belang dan voor het bevorderen van ICT-deskundigheid bij leerkrachten of het leren werken met handelingsplannen, om maar een paar voorbeelden te noemen. De vraag wat werkzame strategieën zijn kan dus niet los van inhoud en doel van de innovatie worden beantwoord. Op een wat meer abstract niveau kunnen er echter wel een paar algemene lijnen getrokken worden (Leithwood, Jantzi & Steinbach, 1999; Silins & Mulford, 2002; Sleegers, Geijsel, Van den Berg, 2002; O’Toole & Louis, 2002): • bijna elke innovatie impliceert professionalisering van leraren (nieuwe dingen leren); dit betekent dat er in de toe te passen strategieën aandacht moet zijn voor onderwerpen als de aansluiting bij bestaande kennis, openstaan voor leren, weerstanden tegen verandering;


94

•

•

•

bij heel veel innovaties zijn visies op leren en onderwijzen in het geding; dit betekent dat er in de toe te passen strategieën aandacht moet zijn voor onderzoeken van eigen opvattingen, uitwisseling, samen keuzes maken; de meeste innovaties vereisen samenwerking tussen leraren; dit betekent dat er in de toe te passen strategieën aandacht moet zijn voor teambuilding, spreiding van verantwoordelijkheden, bereidheid tot leren van elkaar, bereidheid elkaars sterke en zwakke kanten te accepteren; er is altijd een rol voor de schoolleider(s), in welke vorm ook: initiërend, sturend, stimulerend, bewakend, legitimerend, steunend; dit betekent dat er in de toe te passen strategieën aandacht moet zijn voor inrichting en werkwijze van het schoolmanagement. Onderzoek naar schoolontwikkeling en onderwijs verandering laat zien dat met name transformationele vormen van leiderschap positieve effecten hebben op betrokkenheid van leraren bij onderwijs vernieuwing en de verandering van hun lespraktijk.

5.5.2 Analyse van de situatie Diverse bronnen en aanpakken geven het belang van een goede analyse van de situatie aan. Vele bronnen (Inspectie van het Onderwijs, ministerie van OCW, landelijke ondersteuningsinstellingen) wijzen op het betrekken van externen hierbij. Een school of bestuur zelf is niet altijd in staat om de eigen ‘witte vlekken’ te onderkennen. En het oordeel van de Inspectie is veelal niet gericht op de oorzaken van de probleemsituatie. Pas wanneer de analyse de situatie van de zeer zwakke school helder en integraal in beeld brengt, kan tot een verbeterplan worden gekomen dat duurzaam tot verbeteringen kan leiden. 5.5.3 Opstellen verbeterplan Aan het opstellen van een verbeterplan wordt in de verschillende bronnen nogal wat eisen gesteld. De volgende figuur brengt deze eisen in beeld.

Figuur 5.5 – Eisen aan het opstellen van een verbeterplan


95

5.5.4 Uitvoeren verbeterplan Bij het uitvoeren van het verbeterplan wordt nadrukkelijk gewezen op het besef bij allen van de ernst van de situatie én het belang van draagvlak bij alle actoren om aan de hand van het verbeterplan uit deze problematische situatie te komen (commitment). Ieder heeft vanuit de eigen verantwoordelijkheid taken en rollen te vervullen. Soms vraagt dit om een sterke sturing vanuit het bestuur (top down) en soms om initiatieven vanuit ouders of leraren (bottum up). 5.5.5 Monitoring verbeterplan Monitoren is het voordurend selectief verzamelen en interpreteren van informatie over de ontwikkelingsgang van bijvoorbeeld een organisatie of bedrijf, in dit geval de school. Monitoren is niet hetzelfde als toezicht houden. Het gebruik van een monitor kan wel een belangrijke rol spelen bij de signalerende taak van de interne toezichthouder. Monitoren is een hulpmiddel om: • het verbeterproces op de school te volgen, te begrijpen en te interpreteren; • de noodzakelijke bijsturingen van het verbeterproces gefundeerd en beargumenteerd te laten plaatsvinden. De kracht van een monitor ligt in het systematisch verzamelen van gegevens en de gestandaardiseerde aanpak: in een bepaalde regelmaat wordt op eenzelfde wijze (door dezelfde personen) aan de hand van een ‘format’ dezelfde informatie opgevraagd. Voordelen van deze systematische werkwijze zijn: de doelstellingen blijven in beeld, alle van belang zijnde zaken blijven bij allen in beeld en de gegevens en rapportages zijn vergelijkbaar (over jaren, over projecten/scholen, tussen verschillende onderzoekers). Monitoren levert informatie om de aanpak eventueel bij te stellen. De monitor is gericht op zowel de evaluatie als op het resultaat van het verbetertraject. Bij het monitoren van een verbeterproces zal ook steeds gekeken moeten worden naar de context waarbinnen dit verbeterproces zich af speelt. Ontwikkelingen in de leerlingenpopulatie of in het team hebben veelal invloed op de te monitoren processen. Basisvragen die in een monitor altijd aan de orde komen zijn: • Wat was het doel en eventuele sub- of tussendoelen? • Welke acties zijn ondernomen om dit doel / deze doelen te bereiken? • Zijn er veranderingen opgetreden in hoe het verbeterplan binnen de school is georganiseerd (rol directeur, werkgroepen, begeleiding door eigen mensen en door externen)? • Welke activiteiten zijn in de afgelopen periode uitgevoerd voor de verschillende doelen c.q. verbeterpunten in het kader van het plan? • Zijn deze activiteiten uitgevoerd zoals bedoeld en zoals gepland? • Is het doel / zijn de doelen bereikt? • Wat zijn de (onverwachte) successen? • Welke knelpunten deden zich voor en hoe werden deze opgelost? • Wat zijn de belangrijkste leerervaringen en resultaten?


96

• • •

Is het nodig de doelstellingen, geplande activiteiten of het tijdpad te herzien voor de komende periode? Wordt het budget naar verwachting uitgeput zoals gepland? Deze vragen, specifiek gericht op het verbetertraject van een zeer zwakke school, worden vooraf in een monitorplan uitgewerkt.

Handreiking voor monitoren Wanneer de school staat voor de opdracht een verbetertraject in te gaan om een sterkere school te worden, speelt het bestuur een rol in dit verbetertraject. Het bestuur dient de nodige condities voor de school te scheppen en de ontwikkelingen kritisch te volgen. Indien nodig zal het bestuur ook moeten ingrijpen in het proces. Uiteindelijk legt het bestuur verantwoording af aan de Inspectie en belanghebbenden. Door Sagasser en Wolters (2009) is een handreiking ontwikkeld voor besturen van zeer zwakke scholen om het verbetertraject te monitoren. De handreiking gaat over de wijze waarop het bestuur de schoolontwikkeling kan volgen door systematisch het proces en de resultaten te monitoren. De inzichten die op deze wijze ontstaan kunnen weer toegepast worden in het verbetertraject. Op deze wijze levert monitoren een bijdrage aan het leerproces van alle betrokkenen: bestuur en team. Belangrijke condities voor het verbetertraject zijn volgens Sagasser en Wolters een goed plan van aanpak, voldoende draagvlak bij alle betrokkenen (team, medezeggen schapsraad, ouders) én het monitoren van de voortgang bij het bereiken van de doelen. Maar ook een directeur die leiding kan geven aan veranderingen, een team dat bereid is te gaan werken aan verbeteringen, zicht op specifieke risicofactoren voor de school en een betrokken bestuur. Het monitorproces doorloopt een vergelijkbare cyclus als de plancyclus van het verbeterproces. Er komt bij het monitorproces een stap aan vooraf, namelijk het creëren van de condities voor het uitvoeren van een monitor (goed plan van aanpak, integraal kwaliteitszorgsysteem, vertrouwen in de directeur en het team, beeld van de schoolspecifieke risicofactoren, helderheid over rollen in het schoolverbeterings traject). Vervolgens wordt de PDCA-cyclus doorlopen: Plan – Voorbereiden van de monitor Aan de hand van enkele essentiële vragen gerelateerd aan het verbetertraject van de school wordt een monitorplan opgesteld: wie voert de monitor uit, wat wilt u weten, welke informatiebronnen worden daarbij gebruikt om welke informatie te verzamelen, wat is de tijdsplanning en taakverdeling en op welke wijze wordt er gecommuniceerd met de belanghebbenden? Do – Uitvoeren van de monitor De volgende activiteiten worden ondernomen: • systematisch verzamelen van (kwantitatieve en kwalitatieve) informatie over de resultaten die zijn bereikt; • systematisch verzamelen van (kwantitatieve en kwalitatieve) informatie over het proces van de schoolverbetering; • geven van feedback over de mate waarin de activiteiten op schema liggen;


97

• • •

geven van begeleiding bij wijzigingen of nader expliciteren van het verbeterplan; vaststellen van de mate waarin het bestuur, de schoolleiding en de interne begeleider(s) hun rol accepteren en kunnen uitvoeren; schrijven van een monitorrapportage over hetgeen feitelijk is geïmplementeerd in verhouding tot de oorspronkelijke doelstellingen, inclusief een verantwoording van de gemaakte kosten en een beoordeling van de kwaliteit van het proces.

Check – Analyseren en evalueren van de gegevens De gegevens worden gerelateerd aan vooraf gestelde doelen van het verbetertraject op grond waarvan door het bestuur de dialoog wordt aangegaan met de schoolleiding en conclusies worden getrokken over of het verbetertraject efficiënt en effectief verloopt, welke zaken in het vervolg extra aandacht behoeven en of het bestuur al dan niet moet interveniëren. Act/Adapt – Besluitvorming, interventies en verantwoording De conclusies leiden tot bestuurlijke besluitvorming, mogelijke interventies en verantwoording aan betrokkenen en belanghebbenden. De ervaring van besturen met zeer zwakke scholen maakt duidelijk dat het aanscherpen van het interne toezicht een niet meer weg te denken element is geworden van een bestuurlijke routine die erop gericht is risico’s te managen. Voor het borgen en verbeteren van de kwaliteit van de zeer zwakke school is echter meer nodig dan het toepassen van controlemechanismen. Wanneer toezicht en verantwoording ook worden gebruikt als manieren om informatie uit te wisselen en kennis te vergaren die van nut is voor het functioneren van de school, worden ‘leren’ en ‘controleren’ aan elkaar gekoppeld. Monitoren blijkt daarvoor een goed instrument te zijn, omdat het gebaseerd is op een procesbenadering gekoppeld aan outputcijfers. Het biedt de mogelijkheid tot interpretatie van de ‘harde’ gegevens, maar ook tot een kritische analyse van het proces. Deze meervoudige aanpak biedt ruimte voor een dialoog waarin het bestuur en de school gezamenlijk leren van hun ervaringen. In de handreiking worden adviezen meegegeven voor besturen die hun zeer zwakke scholen willen monitoren. • Werk de monitor planmatig uit en bemoei je als bestuur niet met de details. Realiseer je ook dat het verbeterproces uitermate complex is en niet werkt volgens een blauwdruk. • Zet in op de directeur. Als deze het niet kan of u twijfelt, vervang hem. Positioneer de directeur als verantwoordelijke voor de schoolontwikkeling. Hij is de eerste bron om uit te putten voor gegevens voor de monitor. • Investeer in kennis om te kunnen monitoren. Monitoren is een vak apart. Bewaak de kwaliteit van het proces en wees duidelijk over de gewenste informatie die u op de bestuurstafel wilt hebben. • Wees duidelijk over het eigenaarschap van het monitorrapport. • Benut verschillende bronnen om informatie over de kwaliteit te krijgen. Ga niet alleen af op het verhaal van de directeur. • Toon betrokkenheid tijdens het proces en straal vertrouwen uit naar de directeur en het team.


98

• • • •

• • •

Zorg voor scheiding van taken. Degene die de school begeleidt is niet dezelfde die in opdracht van het bestuur de monitor uitvoert. Let goed op de zaak! Wees duidelijk wat de resultaten moeten zijn. Zorg voor volstrekt open communicatie op alle fronten. Maak niet alleen kenbaar welke verbeteracties van de school worden verwacht op basis van de monitorgegevens, maar ook welke het bestuur voor zijn rekening neemt. Wees daarover transparant. Zorg voor een duidelijke verslaglegging tijdens het monitortraject waarin wederzijdse afspraken zijn opgenomen. Gebruik de gegevens uit de monitor en uw monitorervaring voor alle scholen van uw bestuur. Markeer de goede ontwikkelingen en communiceer daar ook over naar buiten.

Voorbeelden van monitoringinstrumenten Leerplein055 Leerplein055 is de stichting voor openbaar onderwijs in Apeldoorn met 29 basisscholen en 3 scholen voor speciaal basisonderwijs. Leerplein055 is een aantal jaren geleden gestart met het in beeld brengen van een aantal indicatoren om de kwaliteit te bewaken. Dit heeft geleid tot een kengetallenkaart waarop per school een aantal interne en externe kengetallen zijn samengevat. Voorbeelden van externe kengetallen zijn: • marktaandeel: aantal leerlingen, percentage leerlingen per stadsdeel, percentage leerlingen onder-/bovenbouw, percentage gewichtenleerlingen; • onderwijskwaliteit: Cito-eindtoets, resultaten PKO, verwijzingspercentage sbo, uitstroom in % naar vervolgonderwijs; • externe schoolprofilering: tevredenheid ouders, tevredenheid leerlingen en aantal klachten. Voorbeelden van interne kengetallen zijn: • personeelsopbouw: aantal personeelsleden, verdeling naar geslacht en leeftijdscategorie, gewogen gemiddelde leeftijd, gemiddelde verblijfsduur van personeel, tevredenheid; • ziekteverzuim: percentage totaal, percentage exclusief langer dan een jaar, gemiddelde verzuimduur, meldingsfrequentie; • financiën: totale personele kosten, personele kosten per leerling, omvang budget zelfbeheer, overschrijding/onderschrijding budget, percentage financiële reserves. Voor al deze indicatoren worden de gegevens over een periode van vijf jaar gepresenteerd op de kaart. Daarnaast wordt per indicator een criterium gegeven. Leerplein055 werkt met een jaarcontract per school. Dat contract is afgeleid van het beleidsplan en volgt een vast format. In dat contract staat hoe de school de doelen wil bereiken, wat de specifieke doelen per school zijn en wat de indicatoren zijn waaraan is af te lezen of de doelen zijn bereikt. De gegevens van de kengetallenkaart vormen een belangrijke bron bij dat gesprek. De directeuren zien inmiddels het belang van de kengetallenkaart.


99

Het systeem voldoet aan drie belangrijke voorwaarden. Het is gerelateerd aan strategische doelstellingen van Leerplein055, het is verwerkt in de jaarcyclus en het wordt breed besproken met de Raad van Toezicht, de directeuren en de GMR. Ideaal is de situatie echter nog lang niet. Desondanks is er meer zicht op de kwaliteit van het onderwijs en zijn de ontwikkelingen beter te volgen. STivOO Een bovenschools bestuur kan door middel van STiVOO inzicht krijgen in de realisatie van op organisatieniveau strategisch geformuleerde doelen. Als onderdeel van de managementrapportage levert STiVOO een bijdrage aan de discussie over de kwaliteit van het geboden onderwijs op scholen. Acties die door bovenschoolse directies worden genomen zijn beter meetbaar en aan de hand van indicatoren kan worden ontdekt welke vraagstukken nader bestudeerd moeten worden. Hierbij gaat het dus om het volgen van de effecten van het vastgestelde beleid. Kijk eens in de spiegel In Kijk eens in de spiegel. Een handreiking voor de bestuurder of algemeen directeur (Stevens & Wolters, 2007) worden drie redenen gegeven waarom zelfevaluatie en auditing in het onderwijs steeds belangrijker worden. De eerste reden is de volwassenwording van de sector primair onderwijs, de tweede reden is de voort schrijdende verzelfstandiging van scholen met als omslagpunt het risicogericht toezicht in het onderwijs. De derde reden is de steeds mondiger en veeleisender omgeving. “Voor het tot stand brengen van een volwassen sector Primair Onderwijs, met besturen die zich zelfbewust verantwoorden aan hun omgeving op basis van een goede zelfevaluatie en het op orde hebben van de interne bedrijfsinformatie, zullen leidinggevenden de komende jaren flink aan de slag moeten”, aldus de publicatie. •

Zelfsturing Een speerpunt van het onderwijsbeleid is scholen de ruimte bieden om hun onderwijs naar eigen inzicht vorm te geven. Meer ruimte voor eigen keuzen moet leiden tot betere prestaties, beter onderwijs en heldere verantwoording over de inzet van de verkregen middelen en de behaalde resultaten. De wetgever legt daarmee de verantwoordelijkheid voor kwaliteit en besturing en de voortdurende verbetering ervan bij de onderwijsorganisatie. De grotere zelfstandigheid en vrijheid gaan gepaard met afspraken over kwaliteitseisen, bekwaamheidseisen voor het personeel en rechtmatigheidseisen voor de besteding van de financiële middelen. Hierover moet verantwoording worden afgelegd. Zelfsturing vindt plaats als een onderwijsorganisatie grip heeft op zijn bedrijfs voering en in staat is deze telkens te verbeteren. Zelfevaluaties en audits zijn daarin onmisbaar. Zij vormen een stevige basis voor de wettelijk in te voeren zorgplicht voor goed onderwijs. De zorgplicht voor goed onderwijs bevat volgens de wetgever het voldoen aan de wettelijke bepalingen over de uitgangspunten, doelstelling en inhoud van het onderwijs en tevens het leveren van voldoende onderwijsopbrengsten en een goed functionerende kwaliteitszorg voor behoud en verbetering van de kwaliteit van het onderwijs op de school. Dit past geheel bij de taakwijziging van de Inspectie om het toezicht selectiever en risicogerichter uit te voeren. Het bestuur is aanspreekpunt voor de Inspectie die de zelfevaluaties en verantwoordingsinformatie tot uitgangspunt kan nemen voor het jaarlijks toezichtarrangement. Als er geen risico bestaat voor de kwaliteit van een


100

school is er uitsluitend een gesprek met het bestuur en worden aandachtspunten voor een (verdere) verbetering van kwaliteit geformuleerd. Bij meer risico wordt het toezichtarrangement aangescherpt. Bij (zeer) zwakke scholen grijpt het ministerie sneller in en inspecteurs bezoeken deze scholen vaker. •

Mondiger en veeleisender omgeving Ook in de veeleisende omgeving zijn er ontwikkelingen die besturen en bovenschools managers vroeger of later tot aandacht voor zelfevaluatie en auditing aanzetten. Zonder volledigheid te pretenderen noemen we de volgende. De maatschappelijke omgeving verwacht dat het onderwijs bijdraagt aan de oplossing van een groot aantal maatschappelijke opgaven die te maken hebben met de gewenste opbrengst van het onderwijs. Het onderwijs wordt geacht daaraan een aanzienlijke bijdrage te leveren. Daarnaast wordt het onderwijs ook steeds meer op zijn resultaten aangesproken. Het groeiende belang van schoolprestaties voor maatschappelijk succes zet ouders op scherp over de vraag of de school wel alles doet om het beste uit hun kind naar voren te halen. Signalen over tekortkomingen of misstanden worden in de media, lokaal of landelijk, breed uitgemeten. De lokale pers is voor een bestuur dichterbij dan het lijkt. Politiek, ouders en netwerkpartners vormen zich vaker een kritisch oordeel over de prestaties van scholen. Als bestuurder word je geacht uit te kunnen leggen welke inspanningen je hebt geleverd en wat jouw onderwijsorganisatie daarmee bereikt heeft. • Aan de slag Besturen van onderwijsorganisaties die niet of onvoldoende inspelen op deze ontwikkelingen lopen een risico. Het uitblijven van de ontwikkeling van een onderwijsorganisatie tot een zelfsturende organisatie met een adequate informatie huishouding, een organisatie die inzicht heeft in de relaties met zijn omgeving, die harde feiten onder ogen durft te zien en hiernaar handelt, vormt een bedreiging voor het maatschappelijk draagvlak van het onderwijs en voor de vervulling van haar maatschappelijke opdracht. Het onder kritiek durven stellen van het eigen werk door er onderzoek naar te doen is de basis van een professionele cultuur. Spreken en verantwoorden met de kracht van gefundeerde argumenten of het nu in de school, binnen het bestuur of in het publieke debat is, dwingt respect en gezag af.

In figuur 5.5 worden de processtappen van zelfevaluatie en auditing met elkaar in verband gebracht.


101

0LANNING CONTROL #YCLUSVAN JAAR /NTWIKKELING TOEZICHTENBESTUUR

)NSPECTIE /UDERSLEERLINGEN ,EERKRACHTEN MEDEWERKERS $IRECTIEENMANAGEMENT "ESTUURENFINANCIERS 3AMENWERKINGSPARTNERSEA

2EFENTIEKADER -EERVOUDIGKIJKENNAAR DEKWALITEITVANBESTUUR ENORGANISATIE 7ELKESTANDAARDEN HANTERENWE

/PBASISVAN %IGENBELEIDSTHEMAkS )NSPECTIEKADER ).+ MANGEMENTMODEL %NZOVOORT

:ELFEVALUATIE $OENWEDEGOEDE DINGENENDOENWE DEDINGENGOED

/PBASISVAN 2EFERENTIEKADER "ELEIDSINFORMATIE BESTUDERENENDIALOOG BEGELEIDEN

"ESTUURLIJKE AUDIT (OEZIENjEXTERNENkONZE ONDERWIJSORGANISATIE

/PBASISVAN 2EFERENTIEKADER %ENZELFEVALUATIEMETEEN DUIDELIJKESCOPEENEEN DUIDELIJKEOPDRACHTGEVER

2ESULTATEN ,ERENEN VERBETEREN

2ESULTATEN ,ERENEN VERBETEREN

Figuur 5.5 – Processtappen van zelfevaluatie en audit

5.5.6 Bijstelling verbeterplan Wanneer de uitkomsten van de monitoring (bijvoorbeeld bij het niet verbeteren van de leerprestaties van de leerlingen) of ontwikkelingen binnen de school (bijvoorbeeld personele problemen) of in de omgeving van de school (bijvoorbeeld veranderingen in de leerlingenpopulatie) daartoe aanleiding geven, zal het verbeter plan bijgesteld moeten worden.


102

5.6 De elementen

5.6.1 Visie en missie Een visie geeft richting aan het denken en handelen binnen de school: Wat zijn de goede dingen en wanneer doe je de dingen goed? Een visie is geen vast gegeven maar is constant in ontwikkeling, zoals onderstaande figuur in beeld brengt.

Figuur 5.6 – Visie is constant in ontwikkeling (C. de Wit, KPC Groep)

5.6.2 Onderwijsleerproces Een opbrengstgerichtheid van het onderwijsleerproces zal centraal dienen te staan bij het verbeteren van een zeer zwakke school. Het handelingsgericht werken kan daarbij ondersteunen. De diverse aanpakken van de actoren die een ondersteunende


103

rol spelen in het verbeterproces zijn op verschillende manieren gericht op dit onderwijsleerproces. (Zie ook paragraaf 3.7 – Effectieve scholen.) 5.6.3 Organisatie van de school In de bronnen worden op het gebied van de organisatie van de school verschillende aandachtspunten genoemd die van belang zijn bij het verbeteren van de organisatie van de school. Onderstaande figuur brengt deze in beeld.

Figuur 5.7 – Aandachtspunten bij het verbeterproces voor de organisatie van de school

5.6.4 Kwaliteitszorg Een goed kwaliteitszorgsysteem is essentieel volgens de vele bronnen van het ministerie, de Inspectie van het Onderwijs, de Onderwijsraad, maar ook volgens de bronnen vanuit de wetenschap (Hofman, Scheerens, Ledoux) en vanuit de onderwijs praktijk (KPC Groep). Een goed kwaliteitszorgsysteem maakt gebruik van verschillende bronnen (Citogegevens, tevredenheidenquêtes, inspectierapporten, observaties, collegiale visitatierapporten enzovoort) en is gericht op het verzamelen van informatie over de prestaties op het niveau van de leerling, de groep en de schoolleiding. Door het systematisch, planmatig en met een redelijke frequentie inzetten van zelfevaluatie, monitoring en auditing wordt tijdig zicht op de (onderwijs)resultaten verkregen. Deze kennis wordt gedeeld binnen de school (ouders, leraren, schoolleiding) en met het bestuur. Dit kan leiden tot aanpassing van het verbeterplan, ingezette activiteiten of personele maatregelen. 5.6.5 Cultuur op de school Een opbrengstgerichte cultuur op de school wordt door de Inspectie, het ministerie, de Onderwijsraad, maar ook door wetenschappers die zijn gericht op effectieve scholen, aangegeven als voorwaardelijk voor het ‘boven het ijs’ komen van zeer zwakke scholen. Maar ook een cultuur binnen de school die is gericht op het willen excelleren, willen leren en ontwikkelingsgericht willen werken biedt meer kansen om het verbetertraject van de school tot resultaat te laten leiden.


104

5.7 Samenvattend In dit hoofdstuk is ingegaan op de vier poten van de spin: proces, elementen en actoren in de curatieve aanpak van zeer zwakke scholen (zie onderstaande figuur).

Enkele hoofdlijnen zijn vast te stellen: Proces Van belang zijn: • een analyse van de situatie met behulp van een scherpe en kritische blik van een externe: dit is een voorwaarde om in het verbeterplan op de doelen en activiteiten in te steken die zullen leiden tot duurzame verbetering; • het monitoren van (de uitvoering van) het verbeterplan: dit geeft mogelijkheden om tijdig bij te stellen, successen te vieren en ook daadwerkelijk tot verbetering van de zeer zwakke school te komen. De doelen van het verbeterplan geven richting aan de onderwerpen die de monitor onderzoekt. De analyse en evaluatie van monitorgegevens staan in het licht van de beoogde resultaten van het verbetertraject. De besluitvorming, interventies en verantwoording betreffen het proces en resultaat van het verbetertraject. Elementen Van belang zijn: • draagvlak en commitment bij alle betrokkenen bij het verbeterplan; • een goed systeem voor kwaliteitszorg; • een opbrengstgerichte en lerende cultuur op de zeer zwakke school. Actoren binnen de school Het bestuur heeft de regie over het verbeterproces, maar houdt ‘gepaste afstand’ van de schoolleider (zowel inhoudelijk als in verantwoordelijkheden). Actoren die ondersteunen bij het verbeterproces Een diversiteit aan curatieve aanpakken wordt door de actoren buiten de school geboden, waarbij steeds sprake is van een integrale en fasegewijze aanpak.


105

6 Wat doet er toe bij zeer zwakke scholen? 6.1 Inleiding “Een van de conclusies van het onderzoek luidt dat een zeer zwakke school altijd ontstaat op basis van meerdere risicofactoren. De cumulatie van verschillende factoren in combinatie met specifieke contextgegevens vormt uiteindelijk de oorzaak voor de onvoldoende onderwijskwaliteit van zeer zwakke scholen. De Inspectie vindt ook dat er meer aandacht besteed moet worden aan de cruciale rol van het management en het bestuur bij het ontstaan van zeer zwakke scholen en bij het vermogen van een zeer zwakke school om zich te verbeteren. Hoewel volgens de Onderwijsinspectie kenmerken van het onderwijsproces en de organisatie van de school een zekere voorspellende waarde hebben voor het op termijn zeer zwak worden van een school, ziet de Inspectie ook een verschuiving in de contextkenmerken van de zeer zwakke scholen in de grote steden naar kleinere scholen buiten de grote steden, waar externe impulsen voor verandering ontbreken. Zeer zwakke scholen kunnen zelf in belangrijke mate bijdragen aan de verbetering van de achterblijvende onderwijskwaliteit door verbeteringen in het onderwijsproces, de kwaliteitszorg en de organisatie van de school en ze zijn gebaat bij een onafhankelijke en effectieve externe ondersteuning.” (Inspectie 2006) Dit citaat geeft de context van zeer zwakke scholen kernachtig naar voren. In dit hoofdstuk worden de antwoorden op de vier centrale vragen samengevat. Deze centrale vragen zijn: 1 Wat zijn de oorzaken, achtergronden en samenhangen bij het ontstaan van zeer zwakke scholen? 2 Welke preventieve aanpakken zijn er om het ontstaan van zeer zwakke scholen te voorkomen? 3 Welke curatieve aanpakken zijn er om zeer zwakke scholen weer ‘boven het ijs’ te krijgen? 4 Wat leren we van deze review met het oog op aanbevelingen voor adequate interventies voor de doelgroep van (bovenschools) schoolleiders en besturen?

6.2 Oorzaken, achtergronden en samenhangen bij het ontstaan van zeer zwakke scholen Iedere school loopt een zeker risico om op een gegeven moment een zeer zwakke school te worden. Een zeer zwakke school ontstaat altijd op basis van meerdere risicofactoren. De cumulatie van verschillende factoren (verdichting) in combinatie met specifieke contextgegevens vormt uiteindelijk de oorzaak voor de onvoldoende onderwijskwaliteit van zeer zwakke scholen. Ontwikkelingen in de leerlingenpopulatie, meningsverschillen tussen bestuur, directeur en team of binnen het team, zwak schoolmanagement, het ontbreken van zicht op de kwaliteit van de onderwijs prestaties worden in diverse publicaties aangegeven als factoren die bijdragen aan het zeer zwak worden of zijn. Een cruciale factor in de beleidscontext van zeer zwakke scholen is dat risico’s en problemen te laat ontdekt worden.


106

Onderstaande figuur brengt de factoren in hoofdlijnen in beeld die van belang zijn voor de kwaliteit van scholen. Bij het zeer zwak worden of zijn van scholen is een gerichtheid op een of meer van deze factoren onvoldoende geborgd op de school.

Figuur 1 – Factoren die er toe doen bij zeer zwak worden van een school

Cruciaal bij het zeer zwak worden van scholen is het ontbreken van een opbrengstgerichte cultuur die is verankerd in de structuren, systemen en mensen die betrokken zijn bij de school. Het gaat daarbij om het alert zijn op de volgende aspecten: • het onder het verwachte niveau presteren van de scholen én op prestatietoetsen voor rekenen, taal en lezen; • de kwaliteit van het onderwijsproces die onder de maat is, waarbij het didactisch handelen van de leraar, de onderwijstijd die rekening houdt met verschillen tussen leerlingen en het behandelen van de lesstof belangrijke aspecten zijn; • het onvoldoende investeren in het behouden of verbeteren van de kwaliteit en bijvoorbeeld het ontbreken van een jaarlijkse systematische analyse van de leeropbrengsten en het borgen van de kwaliteit van het leren en onderwijzen; • het ontbreken van een planmatige uitvoering van de leerlingenzorg, waarbij de ondersteuning op de behoefte van de leerling wordt gericht en de effecten van de zorg goed worden nagegaan. Naast deze ‘statische’ factoren zijn er ook processen die er toe doen bij zeer zwakke scholen. Wanneer interne en externe evaluatie worden gecombineerd, de ontwikke lingen en resultaten worden gemonitord en de resultaten van deze monitoring tijdig worden herkend en erkend, kunnen op basis van de analyse van de opgeleverde gegevens ook daadwerkelijk de beslissingen ten aanzien van het lesgeven en het nemen van beslissingen hierop worden gebaseerd. Preventief optreden en vroegtijdig ingrijpen dragen bij aan effectiviteit van scholen.

6 Wat doet er toe bij zeer zwakke scholen?

107

Aan het verbeteren van zeer zwakke scholen dragen onder andere bij: het maken van een integrale analyse, een planmatige aanpak gericht op de relevante factoren, maatregelen ten aanzien van management en team en gericht inzetten van ondersteuning. Deze investeringen in de schoolorganisatie en (actueel zicht op) de kwaliteit van het onderwijsleerproces leiden niet altijd meteen tot betere prestaties, maar maakt de kans op beter presteren groter. De volgende figuur brengt in beeld dat verbetering van zeer zwakke scholen vraagt om beïnvloeding op diverse punten.

Figuur 2 – Verbetering van zeer zwakke scholen vraagt om beïnvloeding op diverse punten

6.3 Goed bestuur en kwaliteitszorg ter preventie van het ontstaan van zeer zwakke scholen Gezocht wordt naar de optimale samenhang van en verdeling van verantwoordelijk heden tussen het ‘goed bestuur’ van de school (waarbij sprake is van een goede afstemming tussen sturen, beheersen, verantwoorden en toezicht houden) en de publieke taak van de kwaliteitsbewaking van de school door de Inspectie van het Onderwijs (waarbij de onderwijsresultaten en de inrichting van het onderwijs leerproces getoetst worden aan het toezichtkader). Er is aandacht besteed aan de zoektocht naar deze samenhang en verantwoordelijkheidsverdeling: een beweging is te zien naar meer ‘zorgplicht’ van de besturen en proportioneel en risicogestuurde toezicht door de Inspectie. Voorwaarden voor deze beweging zijn een ‘goed bestuur’ en ‘goede kwaliteitszorg’. Wanneer deze aanwezig zijn, is de kans dat het zover komt dat een school zeer zwak wordt kleiner. De factoren die van belang zijn bij een preventieve aanpak worden in de figuren 3 en 4 samengevat, waarbij door het bestuur en management van scholen het streven naar een goed bestuur en goede kwaliteitszorg met elkaar in verband gebracht dienen te worden.


108

Figuur 3 – Aspecten van goed bestuur bij zeer zwakke scholen

Figuur 4 – Voorwaarden voor kwaliteitszorg bij zeer zwakke scholen

6.4 Curatieve aanpakken om zeer zwakke scholen weer ‘boven het ijs’ te krijgen Bij de curatieve aanpakken van zeer zwakke scholen staan de vier poten van de spin: proces, elementen en actoren, centraal (zie figuur 5).


109

Figuur 5 – Proces, elementen en actoren bij een curatieve aanpak van zeer zwakke scholen

Enkele hoofdlijnen zijn vast te stellen bij de curatieve aanpakken: Proces Van belang zijn: • een analyse van de situatie met behulp van een scherpe en kritische blik van een externe: dit is een voorwaarde om in het verbeterplan op de doelen en activiteiten in te steken die zullen leiden tot duurzame verbetering; • het monitoren van (de uitvoering van) het verbeterplan: dit geeft mogelijkheden om tijdig bij te stellen, successen te vieren en ook daadwerkelijk tot verbetering van de zeer zwakke school te komen. De doelen van het verbeterplan geven richting aan de onderwerpen die de monitor onderzoekt. De analyse en evaluatie van monitorgegevens staan in het licht van de beoogde resultaten van het verbetertraject. De besluitvorming, interventies en verantwoording betreffen het proces en resultaat van het verbetertraject. Elementen Van belang zijn: • draagvlak en commitment bij alle betrokkenen bij het verbeterplan; • een goed systeem voor kwaliteitszorg; • een opbrengstgerichte en lerende cultuur op de zeer zwakke school. Actoren binnen de school Het bestuur heeft de regie over het verbeterproces, maar houdt ‘gepaste afstand’ van de schoolleider (zowel inhoudelijk als in verantwoordelijkheden). Actoren die ondersteunen bij het verbeterproces Een diversiteit aan curatieve aanpakken wordt door de actoren buiten de school geboden, waarbij steeds sprake is van een integrale en fasegewijze aanpak.


110

6.5 Wat leren we van deze review? In deze review wordt een veelheid van bronnen geanalyseerd met het oog op informatie over aanpakken van zeer zwakke scholen. Deze bronnen bieden zowel wat betreft de factoren die bijdragen aan het zeer zwak worden van scholen als wat betreft het proces van verbeteren vele handvatten voor adequate interventies aan de doelgroep van (bovenschools) schoolleiders en besturen. In de figuren wordt een en ander samengevat. Het terrein van de zeer zwakke scholen is sterk in beweging. Vanuit het ministerie, de Inspectie van het Onderwijs en de Onderwijsraad wordt gewerkt aan nieuwe kaders en (financiële en juridische) instrumenten, aangepaste toetsingskaders en heldere visies op opbrengstgericht werken. Ook besturen houden, bijvoorbeeld met een monitor, meer en meer kwaliteitszorg en de opbrengsten in het vizier, mede ingegeven door de veranderde werkwijze van de Inspectie van het Onderwijs en de ontwikkelingen rond Goed Bestuur. De praktijk op de individuele zeer zwakke school is er vooral een van ‘Hoe krijg ik in beeld wat er bij ons aan de hand is?’ en ‘Hoe zorg ik voor een verbeterplan dat ons weer boven het ijs brengt?’. Wat helpt is het maken van een integrale analyse, opstellen van een planmatige aanpak gericht op de relevante factoren, maatregelen ten aanzien van management en team en het gericht inzetten van ondersteuning; deze investeringen in de schoolorganisatie, gecombineerd met een actueel zicht op de kwaliteit van het onderwijsleerproces, leiden niet altijd meteen tot betere prestaties, maar maakt de kans op beter presteren groter. Ondersteunende actoren (als het Steunpunt Zeer Zwakke Scholen, de PO-Raad en VO-raad, de LPC en anderen) laveren tussen de landelijke lijnen en de individuele scholen in en bieden aanpakken die passen binnen de kaders én de scholen helpen (duurzaam) te verbeteren. Uiteindelijk leidt dit tot kwaliteitsverbetering van de scholen en daarmee beter onderwijs aan alle kinderen.


111

7 Literatuur Algemene Rekenkamer (2008). Goed bestuur in uitvoering. De praktijk van onderwijsinstellingen, woningbouwcorporaties, welzijnsorganisaties en samenwerkingsverbanden. Den Haag: Algemene Rekenkamer. APS. Programma De sleutel tot verandering. Utrecht: APS. http://www.aps.nl/ APSsite/Onderwijssectoren/Projecten/Zeer+zwakke+en+kwetsbare+scholen/ Sleutel+van+verandering/ Argyris, C. (1977). Double loop learning in organizations. Harvard Business Review. Beek, S. & Heuvel, P. van den (2007). Het stoplicht sprong op rood. Verslag van een onderzoek naar bestuurlijke interventies van zeer zwakke scholen. ‘s-Hertogenbosch: KPC Groep. Beek, S., Heuvel, P. van den & Visser, J. (2007). Bestuursanalyse bij zeer zwakke scholen. ’s-Hertogenbosch: KPC Groep. Bond KBO (2007). Toezicht: een gedeelde verantwoordelijkheid. Den Haag: Bond KBO. Boonstra, J.J. (2000). Lopen over water. http://www.complexiteit.nl/19668123.html (geraadpleegd op 23 februari 2009). Bruggencate, G.C. ten (2009). Maken schoolleiders het verschil? Onderzoek naar de invloed van schoolleiders op de schoolresultaten. Enschede: Universiteit van Twente. Claassen, A., Hulshof M., Kuijk, J. van, Knipping, C., Koopmans, A. & Vierke, H. (2008). De beleidscontext van zwakpresterende basisscholen. Nijmegen: ITS – Radboud Universiteit. Commissie Parlementair Onderzoek Onderwijsvernieuwingen (2008). Tijd voor onderwijs. Eindrapport, Kamerstukken II, 2007-2008, 31007, nr. 6. Den Haag: SDU. CPS (2006). Checklist Duurzaam sturen op onderwijskwaliteit. Amersfoort: CPS Essink, Marije (2007). Excellente scholen in het basisonderwijs: onderzoek naar kenmerken die door de Inspectie van het Onderwijs gehanteerd kunnen worden om basisscholen met excellente kwaliteit te onderscheiden. Universiteit van Twente / Inspectie van het Onderwijs. Godlieb, H. (2008). De weging gewogen. Een verkenning naar de beoordelings systematiek van de opbrengsten in het basisonderwijs en de daaraan verbonden gevolgen voor de onderwijspraktijk. http://www.deweginggewogen.nl/fi les/ deweginggewogen_herzien.pdf (geraadpleegd op 8 december 2008). Grift, W. van de & Houtveen, A.A.M. (2006). Underperformance in Primary Schools. School Effectiveness and School Improvement, 17 (3) 255-273.


112

Groot, F., Huijbregts, S. & Kooijman, H. (2007). Aan de slag op zeer zwakke scholen. Verslag van een onderzoek naar oorzaken, analyse, methodes en de constructie van verbeterplannen. Amersfoort: CPS. Heuvel, P. van den (2006). De IJsmeesters. Rapport van de werkgroep Kwaliteitsijs. ’s-Hertogenbosch: KPC Groep / Q*Primair. Heuvel, P. van den (te verschijnen in 2009). Starterspakket. ’s-Hertogenbosch: KPC Groep. Hofman R.H. (2005). Naar indicatoren voor een early warning system. Groningen: GION. Hofman, R.H. & Boom, J. de (2006). Q*Primair monitor kwaliteitszorg. Tweede peiling. Groningen: GION Rijksuniversiteit Groningen / RISBO Erasmus Universiteit Rotterdam. Hofman, R.H., Dijkstra, N.J. & Hofman, A.W.H. (2009). School self-evaluation and student achievement. School Effectiveness and School Improvement, 20:1, 47-68. Hofman, R.H., Vandenberghe, R. & Dijkstra, B.J. (2008). BOPO Review Kwaliteitszorg, innovatie en schoolontwikkeling. Eindrapport. Groningen: GION, Rijksuniversiteit Groningen. Inspectie van het Onderwijs (2005). Toezichtkader Primair Onderwijs 2005. Inhoud en werkwijze van het inspectietoezicht. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs. Inspectie van het Onderwijs (2006). Toezichtkader voortgezet onderwijs 2006. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs. Inspectie van het Onderwijs (2006). De kwaliteit onderwijs in de vier grote steden. In de periode 2003-2005. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs. Inspectie van het Onderwijs (2006). Ontstaan en ontwikkeling zeer zwakke scholen in het basisonderwijs. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs. Inspectie van het Onderwijs (2007). Toezicht op ... zeer zwakke scholen en afdelingen PO, VO en EC. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs. Inspectie van het Onderwijs (2008). De staat van het onderwijs. Onderwijsverslag 2006/2007. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs. Inspectie van het Onderwijs (2008). De kwaliteit van de voor- en vroegschoolse educatie in de vier grote steden. Pilot: toezicht op voor- en vroegschoolse educatie in de G4. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs. Inspectie van het Onderwijs (2009). School, maak het verschil. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.

7 Literatuur

113

Inspectie van het Onderwijs (2009). De kwaliteit van het onderwijs in het noorden van Nederland. Basisonderwijs en voortgezet onderwijs in Groningen, Fryslân en Drenthe. Inspectierapport 2009-03. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs. Jong, W. de & Stolk, E. (2008). School op groen. Scholen leren van elkaar. Drachten: Cedin. Jonge, J. de, Nijssen, A., Hoffius, R. e.a. (2007). Evaluatie Wet op het Onderwijs toezicht. Deel 1 - Uitkomsten, conclusies en aanbevelingen. Zoetermeer: EIM, Research voor Beleid en IOO, onderdelen van Panteia. Korthagen, F. & Vasalos, A. (2007). Kwaliteit van binnenuit als sleutel voor professionele ontwikkeling. VELON-Tijdschrift voor lerarenopleiders, 25(1), 13-23. KPC Groep (2007). Tips en valkuilen voor besturen met één of meer zeer zwakke scholen. ’s-Hertogenbosch: KPC Groep. Laemers, M.T.A.B. (in voorbereiding). Om de kwaliteit van het funderend onderwijs. Over (zeer) zwakke scholen en de verantwoordelijkheid voor onderwijskwaliteit. ‘s-Gravenzande: Preadvies voor de NVOR. Ledoux, G., Overmaat, M., Bogaard, M., Felix, C. & Triesscheijn, B. (2005). Onderwijskansen bekeken. Stand van zaken onderwijskansenbeleid. Amsterdam: SCO-Kohnstamm Instituut. McKinsey & Company (2008). How the world’s best-performing school systems come out on top. Mijs, D. (2007). Effectieve schoolverbetering. Een studie naar de empirische evidentie voor uitgangspunten van effectieve schoolverbetering. Utrecht: Universiteit Utrecht. OCW (2005). Brief aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten Generaal [over de] Effectiviteit van de aanpak zeer zwakke scholen. Den Haag: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW), kenmerk PO/BB/05/42355. Onderwijsraad (2006). Doortastend onderwijstoezicht. Den Haag: Onderwijsraad. Onderwijsraad (2007). Veelzeggende instrumenten van onderwijsbeleid. Verkenning. Den Haag: Onderwijsraad. Onderwijsraad (2008). Opbrengstgerichtheid en wegwerken van tekorten. Den Haag: Onderwijsraad. Onderwijsraad (2008). Partners in onderwijsopbrengst. Den Haag: Onderwijsraad. Plantinga. S., Diepen, M. van, Schildmeijer, R. & Bruxvoort, M. van (2008). Onderwijsmeter 2008. Amsterdam: TNS/NIPO.


114

Q*Primair (2006). Schaatsen op dun ijs. Project Kwaliteitsijs. Deelproject 1: Verkenning. ’s-Hertogenbosch: KPC Groep. Reezigt, G.J. & Creemers, B.P.M. (2005). A comprehensive framework for effective school improvement. School Effectiveness and School Improvement, 16, 407-424. Sagasser, I. & Wolters, J. (2009). Monitoren van zeer zwakke scholen. Handreiking aan besturen. ’s-Hertogenbosch: KPC Groep. Scheerens, J. (1991). Schoolorganisatiekenmerken en condities voor effectieve instructie Enschede: Universiteit Twente. Scheerens, J. (2008). Een overzichtsstudie naar school- en instructie-effectiviteit. (Synopsis van een onderzoek dat op basis van een contract tussen het Nederlandse en Duitse ministerie van Onderwijs is uitgevoerd (Scheerens et al., 2007). Enschede: Universiteit van Twente. Spliethoff, F. & Visser, J. (2005). Wat werkt bij onderwijsachterstandscholen? ’s-Hertogenbosch: KPC Groep. Stevens, R. & Wolters, J. (2007). Kijk eens in de spiegel. Een handreiking voor de bestuurder of algemeen directeur. Den Haag: PO Platform kwaliteit en innovatie / Q*Primair. VO-raad (2008). Kwaliteitsagenda Voortgezet Onderwijs. Tekenen voor Kwaliteit. Afspraken voor een beter voortgezet onderwijs 2008 – 2011. Utrecht: VO-raad. Waslander, S. (2007). Leren over innoveren. Utrecht: VO-project Innovatie. Wolf, I. de & Janssens, F. (2004). Risicoanalyses en toezicht op het basisonderwijs. Paper onderwijsresearchdagen 2004, 9-11 juni, Universiteit Utrecht. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs. Geraadpleegde websites www.owinsp.nl www.schoolaanzet.nl www.onderwijsraad.nl www.kpcgroep.nl www.cps.nl www.aps.nl www.gion.nl www.sco-kohnstamminstituut.uva.nl www.its.kun.nl www.dyade.nl www.tweedekamer.nl

7 Literatuur

115

8 Aanvullende bronnen In dit hoofdstuk worden bronnen kort beschreven die niet expliciet zijn meegenomen in de rapportage, maar wel kennis en inzichten bieden rond zeer zwakke scholen.

De weging gewogen Na(a)m(en) auteurs/samensteller Godlieb, H. Uitgave Eigen uitgave, Nieuwe Pekela Jaar van publicatie 2008 Korte samenvatting van de inhoud De Inspectie van het Onderwijs vergelijkt opbrengsten van scholen onderling en verbindt hier conclusies aan. Om te bepalen in hoeverre de werkwijze van de Inspectie betrouwbaar is, is een bescheiden onafhankelijk onderzoek uitgevoerd waaraan 57 scholen met 76 jaargroepen gegevens hebben aangeleverd (Citoeindtoets van 1.063 leerlingen en het opleidingsniveau van beide biologische ouders). Een correctiesystematiek gebaseerd op het opleidingsniveau van beide ouders scoort bijna 100% beter dan de correctie van de Inspectie met behulp van het Gemiddelde Leerling Gewicht (GLG). Zo scoren onderzochte zeer zwakke scholen in vergelijking met de vergelijkingsgroep nagenoeg in overeenstemming met de kenmerken van de leerlingenpopulatie. De auteur stelt dat de eindconclusie van zijn onderzoek niet anders kan zijn dan dat de Inspectie zich dient te onthouden van het beoordelen van opbrengsten van basisscholen op grond van de huidige systematiek. Gebruik/doelgroep Inspectie, besturen, directies van scholen, adviseurs

School op groen, wat te doen Na(a)m(en) auteurs/samensteller Jong, W. de & Stolk, E. Uitgave Cedin, Drachten Jaar van publicatie 2008


116

Korte samenvatting van de inhoud Van de 74 zeer zwakke basisscholen in juli 2008 bevonden zich 40 in de drie noordelijke provincies. Met dit gegeven zijn in de publicatie diverse documenten van (zeer) zwakke scholen in het noorden van Nederland naast elkaar gelegd en vergeleken. In de uitgebreide analyse wordt gekeken naar deze scholen en de aanpak die zij hebben gehanteerd om te komen tot een school die als voldoende tot goed wordt beoordeeld, of een school die weer ‘op groen’ staat. Ingegaan wordt op de beïnvloedende factoren, de rolverdeling en de relatie met belanghebbenden. Vragen die hierbij aan de orde komen zijn: • Welke factoren zijn van invloed op de verschillende werkwijzen die zijn gehanteerd en acties die zijn ondernomen? Hoe is in de diverse processen gezorgd voor draagvlak bij de uit te voeren acties? • Hoe is de rolverdeling tussen de diverse belanghebbenden in het proces geweest en wat is in welke situatie de juiste werkwijze? Welke stappen zijn er genomen om de ouders te betrekken bij het proces en welke waren daarin succesvol? • Hoe is de relatie bestuur-school-Inspectie in het gehele proces vormgegeven? Hoe is er met en tussen alle partijen gecommuniceerd? Uit de documentenanalyse van elf basisscholen zijn conclusies getrokken. Deze hebben geleid tot een handboek met een compleet overzicht van zaken, een activiteitenplan waar schoolbesturen en scholen mee aan de slag kunnen als de school in de oranje of rode zone dreigt te komen. Gebruik/doelgroep Schoolbestuur, directies van scholen, ondersteuningsinstellingen

Regionale analyse. Een analyse van het Amsterdamse basisonderwijs ISBN 978-90-8503-110-9 Na(a)m(en) auteurs/samensteller Inspectie van het Onderwijs Uitgave Inspectie van het Onderwijs, Utrecht Jaar van publicatie 2008 Korte samenvatting van de inhoud De Inspectie heeft onderzocht in hoeverre de onderwijskwaliteit op Amsterdamse basisscholen afwijkt van basisscholen in Nederland en op welke punten (zeer) zwakke basisscholen in Amsterdam afwijken van andere basisscholen in Amsterdam. Het beschrijven van de kwaliteit maakt duidelijk waar verbeterpunten voor besturen en scholen liggen. De gemeente Amsterdam wil de gegevens van deze rapportage benutten om, in overleg met de besturen, maatregelen te treffen ter ondersteuning van de kwaliteit van het onderwijs. Voor de Inspectie is deze analyse een mogelijkheid om de

8 Aanvullende bronnen

117

meerwaarde van regionale analyses te verkennen. Deze meerwaarde kan liggen in zowel het tijdig inschatten van risico’s als het kiezen van de meest effectieve interventies en het gericht samenwerken met andere partijen. Daarbij is het voor de Inspectie van belang de gegevens in een bredere context te kunnen plaatsen door de Amsterdamse gegevens te vergelijken met landelijke gegevens of met gegevens uit de vier grote steden (G4). Hoofdstuk 2 brengt in kaart op welke punten het basisonderwijs in Amsterdam verschilt van het basisonderwijs in de vier grote steden en in de rest van Nederland. Hoofdstuk 3 gaat in op verschillen tussen basisscholen in Amsterdam. De resultaten laten zien op welke factoren (zeer) zwakke scholen verschillen van scholen die de Inspectie als voldoende beoordeelt. In welke opzichten zijn (zeer) zwakke scholen beduidend zwakker dan voldoende scholen? Achtereenvolgens worden de leerresultaten en inspectieoordelen bekeken. Ook brengt dit rapport de context (personeelskenmerken en veiligheid) onder de aandacht. Bij de contextfactoren wordt een onderscheid gemaakt tussen scholen in krachtwijken en scholen in overige wijken. De krachtwijken betreffen de veertig wijken die minister Vogelaar heeft aangewezen als wijken waar de cumulatie van achterstanden en problemen groter is dan het landelijk gemiddelde. Deze wijken behoeven extra aandacht op het gebied van sociale samenhang, woningbouw, veiligheid en werkgelegenheid. In hoofdstuk 4 worden de bevindingen samengevat en conclusies getrokken. Gebruik/doelgroep Inspectie, gemeente Amsterdam, schoolbesturen, directies

Kwaliteitsakkoord Na(a)m(en) auteurs/samensteller Schoolbesturen, rijk en gemeente Amsterdam Uitgave Convenant, gemeente Amsterdam Jaar van publicatie 2008 Korte samenvatting van de inhoud De kwaliteit van het onderwijs is een gedeelde zorg van rijk, gemeente en school besturen. Uit verschillende onderzoeken en rapporten blijkt dat het basisonderwijs in Amsterdam verbetering behoeft, omdat het een aantal belangrijke onderdelen slechter scoort dan basisscholen in de G4 c.q. de rest van het land. Naar het oordeel van de Inspectie zijn circa 35 basisscholen in Amsterdam zwak of zeer zwak. Genoemde partijen stellen gezamenlijk vast dat deze situatie zeer onwenselijk is. Alle Amsterdamse leerlingen moeten goed onderwijs krijgen; in de eerste plaats in het belang van deze leerlingen zelf, maar ook in het kader van de Amsterdamse samenleving en de ontwikkeling van Amsterdam als kennisstad. Daartoe spreken zij af een schoolspecifieke aanpak te ontwikkelen om al deze scholen te verbeteren. Kernthema’s in deze verbetertrajecten zijn: schoolleiding, teamfunctioneren, zorgsysteem, rekenen en taal. In het convenant wordt bovenstaande nader uitgewerkt.


118

Gebruik/doelgroep Schoolbesturen, directies, teams en betrokkenen (ouders)

Toezicht op ... zeer zwakke scholen en afdelingen PO, VO en EC ISBN 978-90-8503-057-7 Na(a)m(en) auteurs/samensteller Inspectie van het Onderwijs Uitgave Inspectie van het Onderwijs, Utrecht Jaar van publicatie 2007 Korte samenvatting van de inhoud Als een school door de Inspectie als zeer zwak wordt beoordeeld, is dat een ernstige situatie met de nodige gevolgen. Er volgt dan een traject van geïntensiveerd toezicht, opname in de lijst van zeer zwakke scholen op de website van de Inspectie en meestal na twee jaar een afsluitend onderzoek naar de kwaliteitsverbetering (OKV). Dit gehele traject heeft als doel de kwaliteit van het onderwijs op de school zo snel mogelijk weer op een aanvaardbaar niveau te krijgen. Voor het toezicht op de zeer zwakke scholen en opleidingen heeft de Inspectie in 2004 een aanpak ontwikkeld en een procedure opgesteld. Die procedure is onlangs – op basis van ervaringen uit de praktijk - aangepast. Deze volgt de systematiek van het toezicht vanaf 1 januari 2007. Deze brochure beschrijft wat het betekent als een school de beoordeling ‘zeer zwakke school’ van de Inspectie krijgt en hoe het traject van kwaliteitsverbetering eruit ziet. De Inspectie onderscheidt in grote lijnen vijf fasen: • fase 1: de Inspectie stelt vast dat een school of opleiding zeer zwak is; • fase 2: de Inspectie toetst de bestuurlijke reactie / plan van aanpak van de school of opleiding; • fase 3: het traject van geïntensiveerd toezicht: voortgangscontrole en wijziging toezichtarrangement; • fase 4: het OKV: hoe stelt de Inspectie vast of de kwaliteit van het onderwijs weer op een aanvaardbaar niveau is; • fase 5: melding bij de minister van OCW en het bestuurlijk (na)traject. Deze vijf fasen worden in deze brochure nader toegelicht. Gebruik/doelgroep Besturen, directies, leraren, medezeggenschapsraden, ouders en andere betrokkenen bij het toezicht van de scholen


119

De IJsmeesters. Rapport Werkgroep Kwaliteitsijs Na(a)m(en) auteurs/samensteller Heuvel, P. van den Uitgave Q*Primair Den Haag Jaar van publicatie 2006 Korte samenvatting van de inhoud Op grond van de verkennende notitie ‘Schaatsen op dun ijs’ hebben de dragende organisaties van Q*Primair en WSNS+ besloten een nadere uitwerking te geven aan een gezamenlijke aanpak van zeer zwakke basisscholen. Zij hebben een stuurgroep in het leven geroepen en een werkgroep waaraan de volgende opdracht is meegegeven: 1 Definieer de groep scholen waarop een gezamenlijke aanpak van de organisaties zich moet richten. 2 Analyseer deze groep scholen ten aanzien van hun interne kenmerken, hun contextkenmerken en de mogelijke oorzaken voor de zeer zwakke prestaties. 3 Zorg voor afstemming van deze analyse met het onderzoek dat de Inspectie uitvoert naar deze categorie scholen en het onderzoek dat zich in het kader van BOPO eveneens op deze groep richt. 4 Inventariseer en analyseer de interventies die succesvol zijn gebleken bij deze en soortgelijke groepen scholen, waaronder de onderwijskansenscholen. 5 Beschrijf een mogelijk gezamenlijke aanpak en de rollen en verantwoordelijkheden van de organisaties en anderen (ministerie, Inspectie, uitvoerende instanties) daarbij. 6 Zorg voor betrokkenheid van het voortgezet onderwijs bij de ontwikkeling van de aanpak. 7 Formuleer een voorstel voor de programmering van SLOA-middelen die voor 2006 in het kader van dit thema beschikbaar zijn. 8 Rapporteer aan de stuurgroep voor 1 januari 2006. In de notitie wordt op bovenstaande nader ingegaan. Gebruik/doelgroep Besturen, directies, ondersteuningsinstellingen

Zeer zwakke vrijescholen ISBN 978-90-8503-092-8 Na(a)m(en) auteurs/samensteller Inspectie van het Onderwijs Uitgave Inspectie van het Onderwijs, Utrecht


120

Jaar van publicatie 2007 Korte samenvatting van de inhoud In de periode 2003–2005 onderzocht de Inspectie de kwaliteit van 2.262 basisscholen. Van veertig basisscholen was de kwaliteit ‘zeer zwak’. Onder deze veertig scholen bevonden zich veertien vrijescholen. Dit is een hoog aantal, vergeleken met het totaal aantal vrijescholen dat in deze periode onderzocht werd. In dit onderzoek is een inhoudelijke analyse gemaakt van de stand van zaken op deze zeer zwakke vrijescholen. Dit is gebeurd met behulp van de rapporten die de Inspectie na afloop van het onderzoek van iedere school uitbracht. De Inspectie constateert dat bij de groep vrijescholen de risico’s vooral zitten in de kwaliteitsaspecten ‘onderwijsaanbod’, ‘toetsing’ en ‘zorg en begeleiding’. Daarnaast konden op het grootste deel van deze scholen de resultaten van het onderwijs niet worden vastgesteld. Leerlingen van de hoogste groep maken namelijk geen eindtoets. En een dergelijke toets maakt het mogelijk een valide oordeel over de leerresultaten uit te spreken. In de beslisregels over de bepaling van de kwaliteit van het onderwijs spelen de leerresultaten een grote rol. Als deze niet kunnen worden vastgesteld, speelt de kwaliteit van de door de school zelf aangestuurde kwaliteitszorg een belangrijke rol, naast de mate waarin de school voldoende kwaliteit realiseert op een aantal elementen uit het onderwijsleerproces. In de veertien vrijescholen waarover dit onderzoek gaat bleek dat de scholen niet aan deze standaard voldeden. Daarnaast bestonden er bij een flink deel van de scholen nadelige situaties in de context van de school: er waren problemen in het leerkrachtenteam, vaak ontbrak continuïteit in de schoolleiding en het leerlingenaantal fluctueerde meer dan verwacht. In dit rapport is nagegaan wat mogelijke achtergronden zijn voor de aangetroffen situatie op de veertien zeer zwakke vrijescholen. De grote vrijheid voor leraren in het vrijeschoolonderwijs om het onderwijsleerproces naar eigen inzicht en in overleg met de directe collega’s in te richten, levert spanning op als deze getoetst wordt aan de principes van transparantie, verantwoording en borging, zo luidt de conclusie. Op de betrokken scholen blijkt tevens dat de implementatie van het ondersteunings aanbod uit eigen kring (Vereniging van Vrijescholen, Schoolbegeleidingsdienst voor Vrijescholen) om tot een goede verantwoording van met name het onderwijsaanbod te komen, vertraging ondervindt. Daarnaast blijken het protocol en de uitvoering van de zorg en begeleiding van de vrijescholen op deze scholen te zwak van kwaliteit te zijn. De opvatting over nut en noodzaak om regelmatig en aan de hand van valide en betrouwbare toetsen na te gaan of de leerlingen zich in voldoende mate ontwikkelen wat betreft taal- en rekenvaardigheden, speelt daarbij een grote rol.

De kwaliteit van het onderwijs op (zeer zwakke) vrijescholen in het basisonderwijs ISBN 978-90-8503-091-1 Na(a)m(en) auteurs/samensteller Inspectie van het Onderwijs


121

Uitgave Inspectie van het Onderwijs, Utrecht Jaar van publicatie 2007 Korte samenvatting van de inhoud In de afgelopen jaren heeft de Inspectie van het Onderwijs twee maal eerder (2003 en 2006) gesignaleerd dat de kwaliteit van het onderwijs op vrijescholen achter bleef bij de kwaliteit van de hele populatie basisscholen. Inmiddels heeft de Inspectie haar tweede bestandsopname afgerond die de periode 2003-2007 beslaat. Opnieuw heeft zij apart aandacht geschonken aan de positie van de vrijescholen ten opzichte van het landelijk gemiddelde. Voorts is in het onderzoek apart aandacht besteed aan kenmerken van zeer zwakke scholen en aan de ontwikkeling van zeer zwakke scholen die zich binnen twee jaar hebben verbeterd. Het onderzoek betreft 71 vrijescholen, 15 als zeer zwak beoordeelde vrijescholen, en 5 van die 15 zeer zwakke vrijescholen die zich binnen twee jaar hebben verbeterd. De uitkomsten van het onderzoek leiden tot de volgende conclusies. In de eerste plaats blijkt opnieuw dat beduidend meer vrijescholen zwak of zeer zwak zijn dan andere basisscholen. De kwaliteit van het onderwijs schiet op meer dan de helft van de vrijescholen in meer of minder ernstige mate tekort. In de tweede plaats blijkt opnieuw dat de populatie vrijescholen op een groot aantal kwaliteitsaspecten en indicatoren achterstand vertoont ten opzichte van het landelijk gemiddelde. In dat verband is het teleurstellend dat nog maar tweederde van de vrijescholen planmatig aan verbeteractiviteiten werkt. Uit een analyse van de gegevens over vijf vrijescholen die tijdens de tweede bestandsopname als zeer zwak waren beoordeeld blijkt, in de derde plaats, dat deze vrijescholen in staat zijn geweest zich binnen een periode van twee jaar aanzienlijk te verbeteren. Naar het oordeel van de Inspectie laten de mate waarin en de wijze waarop vijf als zeer zwak beoordeelde vrijescholen zich binnen een periode van twee jaar hebben weten te verbeteren zien dat een kwaliteitsslag heel goed mogelijk is, ook voor het vrijeschoolconcept. De Vereniging van Vrijescholen heeft samen met de Begeleidingsdienst voor vrije scholen de afgelopen jaren initiatieven ontplooid om de kwaliteit van de vrijescholen te verbeteren. Zij spant zich in om zodanige verbeteringen te bevorderen dat in het algemeen de kwaliteit van vrijescholen door de Inspectie niet meer als (zeer) zwak hoeft te worden beoordeeld. Gebruik/doelgroep Schoolbesturen en directies vrijescholen, ondersteuningsinstellingen

Analyse en waarderingen van opbrengsten Primair Onderwijs Na(a)m(en) auteurs/samensteller Inspectie van het Onderwijs


122

Uitgave Inspectie van het Onderwijs, Utrecht Jaar van publicatie 2007 Korte samenvatting van de inhoud Het toezichtkader primair onderwijs onderscheidt bij de opbrengsten twee kwaliteitsaspecten. Opbrengsten betreffen ten eerste de resultaten van leerlingen en ten tweede hun voortgang in de ontwikkeling. IJkpunt voor het eerste vormen de resultaten aan het eind van de basisschool. IJkpunten voor de voortgang in de ontwikkeling van leerlingen zijn de tussentijdse scores op de toetsen uit het leerlingvolgsysteem en de doorstroming van leerlingen binnen de school. Bij de resultaten en het niveau van de uitstroom vergelijkt de Inspectie de school met andere scholen met een overeenkomstig samengestelde leerlingenpopulatie. Zowel de (leer)resultaten als het niveau van de uitstroom worden bij de beoordeling van leerresultaten betrokken. Voor het vaststellen van de voortgang in de ontwikkeling van leerlingen maakt de Inspectie gebruik van de tussentijdse scores op de toetsen uit het leerlingvolgsysteem van de school, mits deze toetsen aan bepaalde kwaliteitscriteria van betrouwbaarheid en validiteit voldoen. Een aparte indicator besteedt aandacht aan het leerrendement bij zorgleerlingen. Daarnaast bekijkt de Inspectie de doorstroming van leerlingen binnen de school, dat wil zeggen of het percentage leerlingen dat met vertraging de school doorloopt niet te hoog is. Van de basisset van indicatoren gaan er in totaal vijf over de opbrengsten dan wel het rendement. Het toezichtkader biedt beslisregels voor vervolgtoezicht. Het belang dat wordt gehecht aan de opbrengsten komt daarin tot uiting. Deze indicatoren en de eindtoetsen worden in de notitie nader beschreven. Ook wordt ingegaan op scholen met onvoldoende adequate eindgegevens. Gebruik/doelgroep Inspectie, besturen, scholen

Interne en externe kwaliteitszorg in het basisonderwijs en de rol van het bovenschools management ISBN 978-90-6813-8368 Na(a)m(en) auteurs/samensteller Eck, E. van & Boogaard, M. (redactie) Uitgave SCO-Kohnstamm Instituut, Amsterdam Jaar van publicatie 2007


123

Korte samenvatting van de inhoud Het hier gerapporteerde onderzoek heeft als doel meer inzicht te geven in de betekenis van interne en externe kwaliteitszorg voor schoolontwikkeling. Het richt zich op het in samenhang bestuderen van kwaliteitszorg, schoolontwikkeling, externe verantwoording en de rol van bovenschools managers daarbij. Over de rol van bovenschoolse actoren (managers en besturen) bij de verbetering van de kwaliteit van scholen was weinig systematische kennis beschikbaar. In dit onderzoek wordt de sturing van de bovenschools managers in relatie tot kwaliteitszorg en schoolontwikkeling nader onderzocht; we onderzoeken de rolopvattingen en het leiderschapsgedrag van bovenschools managers. Een tweede aandachtspunt vormt de relatie tussen kwaliteitszorg en schoolontwikkeling. Onderzoek naar zelfevaluatie en het gebruik van feedback laat zien dat scholen weliswaar allerlei instrumenten voor kwaliteitszorg gebruiken, maar dat de benutting van kwaliteitszorggegevens voor interne schoolontwikkeling geenszins vanzelfsprekend is. Scholen beschikken niet altijd over voldoende kennis en vaardigheden om de gegevens die met behulp van zelfevaluatie zijn verkregen te analyseren, te begrijpen en te vertalen naar concrete verbeteringsvoorstellen. Externe ondersteuning blijkt een belangrijke voorwaarde te zijn voor scholen om met succes van datafeedback te leren. In dit onderzoek richten de onderzoekers zich op de ondersteunende rol van het bovenschools management daarbij. Op basis van het voorgaande worden twee deelstudies onderscheiden. In deelstudie 1 staat de vraag centraal: Vanuit welke rolopvatting en via welke leiderschapspraktijken geven bovenschools managers leiding aan kwaliteitszorg? Dit wordt onderzocht middels een survey-onderzoek bij bovenschools managers. Doel van deelstudie 2 is inzicht te verkrijgen in de rol die kwaliteitszorg heeft voor processen van schoolontwikkeling en professionele ontwikkeling van leraren in scholen. Op welke momenten en hoe heeft kwaliteitszorg betekenis voor de fase, de aanpak en inhoud van schoolontwikkeling en op welke wijze is er sprake van ondersteuning door de bovenschools manager? In deze deelstudie worden casestudies verricht op achttien scholen. Van de twee deelstudies wordt afzonderlijk verslag gedaan. In een afsluitende reflectieparagraaf beschouwen we de twee deelonderzoeken in samenhang. Gebruik/doelgroep Besturen, bovenschools management, directies

Doortastend onderwijstoezicht. Aanbevelingen voor toekomstig toezicht op het onderwijs ISBN 978-90-77293-49-2 Na(a)m(en) auteurs/samensteller Onderwijsraad Uitgave Onderwijsraad, Den Haag


124

Jaar van publicatie 2006 Korte samenvatting van de inhoud De strekking van dit advies is dat iedereen betrokken bij het onderwijs (ouders, leerlingen, studenten, leraren en docenten, bestuurders en politici) inzicht wil hebben in het functioneren van het onderwijs. Dat inzicht moet gebaseerd zijn op onafhankelijke informatie en samengevat in een hanteerbaar aantal normen, zodat alle betrokkenen na kunnen gaan hoe het gesteld is met het onderwijs. Wat de raad voor ogen staat is een informatierijke en tegelijkertijd sobere normstelling als baken voor het handelen van verschillende betrokkenen. Een heldere normstelling met een hoog informatiegehalte en met een hoge mate van handhaafbaarheid. De Onderwijsraad geeft de minister (en haar Inspectie) drie centrale uitgangspunten voor toekomstig toezicht mee: het benadrukken en onderscheiden van de unieke taken van de Inspectie, het bevorderen van eenvoud van toezicht en het meer laten variëren van het toezicht per onderwijssector. Bij deze uitgangspunten hoort een aantal aanbevelingen. Eén van de belangrijke aanbevelingen: om het doortastend optreden van de Inspectie te bevorderen moet meer variatie komen in het sanctiearsenaal: van waarschuwing (de gele kaart), ultimatum (een resultaatgerichte overeenkomst om voor een bepaalde datum bepaalde verbeteringen verwezenlijkt te hebben) tot uiteindelijk een schoolbewindvoerder en/of sluiting van de instelling. Bij ernstig en langdurig falen van het schoolbestuur (zoals bestuurlijke chaos, financiële malversaties, slechte onderwijsresultaten over een langere periode) of juist acute ernstige problemen moet niet gewacht worden met ingrijpen. Gebruik/doelgroep Beleidsmakers, Inspectie, schoolbesturen, bovenschools management

Antwoorden inspectierapport Ontstaan en ontwikkeling van zeer zwakke scholen in het basisonderwijs Na(a)m(en) auteurs/samensteller Minister OCW in reactie op kamervragen Uitgave 30.300 VIII Vaststelling van de begrotingsstaat van het ministerie van OCW voor het jaar 2006. Jaar van publicatie 2006 Korte samenvatting van de inhoud Ruim 30 kamervragen die gesteld zijn op bovengenoemd inspectierapport worden beantwoord. Gebruik/doelgroep Leden Tweede Kamer, Inspectie, adviseurs, besturen, directies


125

Risicoanalyses en toezicht op het basisonderwijs Na(a)m(en) auteurs/samensteller Wolf, I. de & Janssens, F. Uitgave Paper onderwijsresearchdagen, Universiteit Utrecht Jaar van publicatie 2004 Korte samenvatting van de inhoud In dit paper staan het nut van risicoanalyses voor toezicht op het onderwijs centraal. Uitgangspunt hierbij is dat de werkprocessen van de toezichthouder (de Inspectie van het Onderwijs) worden afgestemd op de kwaliteitsrisico’s van de objecten van toezicht (de scholen en instellingen). Hierbij moet in eerste instantie gedacht worden aan de invulling van proportioneel toezicht, dat wil zeggen de afstemming van de frequentie en inhoud van het toezicht op de kwaliteit van scholen: zwakke scholen worden vaker en intensiever bezocht dan andere scholen. Daarnaast bieden risicoanalyses nieuwe mogelijkheden voor het toezicht omdat ze gebruikt kunnen worden om mogelijke probleemscholen vroegtijdig te signaleren. Ter sprake komen: nut van risicomanagement voor overheidsorganisaties; de constructie en toetsing van een risicomodel voor het onderwijs, nut van het model voor de Inspectie. Het paper eindigt met een korte samenvatting en conclusie. Gebruik/doelgroep (Stafbureaus van) besturen, adviseurs, inspecteurs van het Onderwijs


126

Bijlagen De volgende bijlagen zijn opgenomen: 1 Toezicht door de Inspectie van het Onderwijs 2 Beslisschema voor het bepalen van een aangepast arrangement (zwakke of zeer zwakke school)

Bijlagen

127

Bijlage 1 – Toezicht door de Inspectie van het Onderwijs 1

Kinderopvang

Met het aantreden van het vierde kabinet Balkenende in februari 2007 is het beleidsterrein kinderopvang overgegaan van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid naar het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Het gevolg is dat per 1 januari 2008 het tweedelijnstoezicht op de Wet kinderopvang is overgegaan naar de Inspectie van het Onderwijs. Het gaat dan over het tweedelijns toezicht. Dat wil zeggen dat de Inspectie het functioneren van het eerstelijns toezicht gaat beoordelen. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor het eerstelijnstoezicht. Een klein aantal gemeentes voert het toezicht zelf uit, maar meestal is het toezicht door de gemeentes neergelegd bij de GGD’en. In dat geval zijn de belangrijkste taken van de gemeente: sturing op het functioneren van de GGD en het (zonodig) nemen van acties naar aanleiding van de GGD-inspectierapporten. Als tweedelijnstoezichthouder brengt de Inspectie het landelijke beeld van de rechtmatigheid en doeltreffendheid van de gemeentelijke uitvoering in kaart. De Inspectie beoordeelt daartoe de jaarverantwoording van de gemeenten, doet thematisch onderzoek en rapporteert waar nodig over ernstige tekortkomingen in het eerstelijnstoezicht. Doel is een goed werkende en uniforme uitvoering van het eerstelijnstoezicht. 2

Primair en voortgezet onderwijs

Als een school door de Inspectie als zeer zwak wordt beoordeeld, is dat een ernstige situatie met de nodige gevolgen. Er volgt dan een traject van geïntensiveerd toezicht, opname in de lijst van zeer zwakke scholen op de website van de Inspectie en meestal na twee jaar een afsluitend onderzoek naar de kwaliteitsverbetering (OKV). Dit gehele traject heeft als doel de kwaliteit van het onderwijs op de school zo snel mogelijk weer op een aanvaardbaar niveau te krijgen. De verantwoordelijkheid hiervoor ligt uiteraard bij het bevoegd gezag van de school. Het bevoegd gezag zal er – samen met de directie en leraren – voor moeten zorgen dat de kwaliteit van het onderwijs verbetert. De Inspectie zal de gehele periode dat een school daaraan werkt dit proces nauwgezet volgen. Natuurlijk kan het bevoegd gezag van een zeer zwakke school zich laten bijstaan door externe ondersteuningsinstanties die kunnen helpen het traject van kwaliteitsverbetering in goede banen te leiden. Ook vanuit het veld zijn initiatieven genomen ter ondersteuning van zeer zwakke scholen. Zo is op initiatief van de landelijke organisaties voor bestuur en management in het onderwijs en de organisaties voor schoolleiders het Steunpunt Zeer Zwakke Scholen opgericht. Dit steunpunt verzamelt kennis en biedt hulp en ondersteuning aan voor zeer zwakke scholen. De Inspectie van het Onderwijs werkt sinds 1 januari 2008 op een andere manier. Het toezicht concentreert zich op die scholen waar het risico op onvoldoende kwaliteit het grootst is. De toezichtlast zal dus minder zijn bij scholen die goed

Bijlagen

129

presteren. Daarbij blijft de Inspectie alle scholen in het basis- en voortgezet onderwijs, ook de goede, ten minste eens in de vier jaar bezoeken. Bestuur als eerste aanspreekpunt Een ander verschil van het nieuwe toezicht is dat de Inspectie nadrukkelijk het bestuur (bevoegd gezag) aanspreekt. Het bestuur is immers eindverantwoordelijk voor het onderwijs. In de contacten met de Inspectie kan het bestuur zich door de directie laten ondersteunen. De Inspectie van het Onderwijs was voornemens voor januari 2009 elk bevoegd gezag te bezoeken om de opgestelde analyses en de toezichtarrangementen te bespreken. Om zicht te houden op de kwaliteit van het onderwijs in het algemeen blijft de Inspectie alle scholen ten minste een keer in de vier jaar bezoeken. Dat betekent dat ook de scholen waarbij geen risico’s worden aangetroffen te maken krijgen met een onderzoek van de Inspectie. De Inspectie werkt op dit moment aan een verdere verfijning van het toezichtproces. Zo ontwikkelt de Inspectie een nieuw toezichtkader en verbetert zij de methodiek van de risicoanalyse. Met ingang van 1 september 2008 beoordeelt de Inspectie ook de ‘financiële rechtmatigheid’ in het onderwijsveld. Deze taken werden voorheen door de Auditdienst van OCW uitgevoerd. Risicogericht toezicht De toezichthouder stelt voor elk bestuur jaarlijks een toezichtarrangement op waarin staat welk toezicht de onderwijsinstellingen, die onder dat bestuur vallen, dat jaar zullen krijgen. Dit toezichtarrangement wordt gebaseerd op mogelijke risico’s; dit kunnen zowel onderwijskundige als financiële risico’s zijn. Alle scholen in het primair en voortgezet onderwijs – dus ook de scholen die het goed doen – worden ten minste eens per vier jaar bezocht. In veel gevallen treft de Inspectie bij haar jaarlijkse onderzoek geen risico’s aan. Geen risico’s betekent geen verdere maatregelen vanuit het toezicht. De instelling krijgt dan een zogenoemd basisarrangement. Is er wel sprake van een of meer risico’s, dan worden documenten en aanvullende beschikbare gegevens van de instellingen diepgaand geanalyseerd. Ook wordt het bestuurlijk vermogen bij de analyse betrokken. Deze risicoanalyse is aanleiding voor of het besluit ‘geen risico’s’ en dus geen interventie (basisarrangement), of het besluit om verder onderzoek te doen. Als er verder onderzoek moet worden gedaan, wordt aanvullende informatie verzameld en vindt er actief overleg plaats met de besturen over de gesignaleerde risico’s en problemen en de noodzakelijke interventies. Bij instellingen waar dat nodig is vinden interventies plaats met als doel de kwaliteit grondig te beoordelen of maatregelen te nemen voor verbetering van de kwaliteit.


130

Zo beperkt mogelijke administratieve last voor scholen Om instellingen zo min mogelijk te belasten gebeurt de risicoanalyse zoveel mogelijk aan de hand van gegevens die al beschikbaar zijn, zoals onderwijsopbrengsten, jaardocumenten, signalen en uitkomsten van eerder toezicht. Deze gegevens moeten wel aan een aantal eisen voldoen. Pas als risico’s zijn gesignaleerd en verder onderzoek nodig is, vraagt de Inspectie om aanvullende informatie. Schoolbezoeken De Inspectie legt ook schoolbezoeken af. Alle scholen in het basisonderwijs en het voortgezet onderwijs worden ten minste eenmaal in de vier jaar bezocht. In de regel kondigt de Inspectie een bezoek aan. In de aankondiging van het bezoek wordt ook de reden van het bezoek aangegeven. De Inspectie onderscheidt vijf soorten schoolbezoek: 1 naar aanleiding van de risicoanalyse; 2 ter verificatie van door de scholen aangeleverde gegevens; 3 voor het Onderwijsverslag; 4 met een thema als uitgangspunt; 5 als geen van bovengenoemde onderzoeken heeft plaatsgevonden: een beperkt onderzoek in het kader van de vierjaarlijkse cyclus schoolbezoek. Na afloop van een schoolbezoek stelt de Inspectie een rapport op. Het toezicht in drie stappen Tot nu toe bekeek de Inspectie eens in de vier jaar uitgebreid de kwaliteit van elke school. In het nieuwe toezicht kijkt de Inspectie elk jaar naar de basisgegevens van elke school. Op basis van risico’s of signalen vindt nader onderzoek plaats. Indien nodig maakt de Inspectie passende afspraken met een school, zodat eventuele risico’s zo snel mogelijk zijn verdwenen. 1

De Inspectie voert een risicoanalyse uit

Op basis van de jaarlijkse risicoanalyse schat de Inspectie, samen met CFI en de Auditdienst, in of er bij een school risico’s zijn voor de onderwijskundige en financiële kwaliteit en voor de naleving van weten regelgeving. De informatie voor de jaarlijkse risicoanalyse komt uit verschillende bronnen, zoals opbrengstgegevens, jaarstukken (als de jaarrekening). Ook informatie uit andere bronnen, zoals signalen in krantenberichten en klachtmeldingen, kan input zijn voor de analyses. • Opbrengsten: opbrengstgegevens vormen een belangrijk onderdeel van de risicoanalyse. In het basisonderwijs gaat het in eerste instantie over de eindtoetsen. In het voortgezet onderwijs kijkt de Inspectie vooral naar de resultaten van het schoolexamen en het centraal examen, maar bijvoorbeeld ook naar het percentage leerlingen dat zonder te blijven zitten het diploma haalt. In de analyse houdt de Inspectie rekening met de leerlingenpopulatie op de school. • Jaarstukken: scholen stellen jaarlijks een jaarverslag en jaarrekening op. Deze documenten en ook het actuele schoolplan en de schoolgids gebruikt de Inspectie in de analyse.

Bijlagen

131

•

Signalen: de Inspectie ontvangt doorlopend berichten over scholen. Bijvoorbeeld berichten in de media, meldingen van ouders of studenten of een melding van de leerplichtambtenaar van een gemeente. Afhankelijk van de aard van deze berichten betrekt de Inspectie ze als signalen bij de risicoanalyse.

2

De Inspectie stelt de mate van toezicht vast

•

Basistoezicht: als uit de risicoanalyse van de Inspectie geen risico’s voor de kwaliteit van het onderwijs op de school naar voren komen en de school de weten regelgeving nakomt, kent de Inspectie de school zogenoemd basistoezicht toe. Hierover informeert de Inspectie het bestuur schriftelijk en publiceert dit op de website van de Inspectie. Aangepast toezicht: als uit de risicoanalyse van de Inspectie blijkt dat het onderwijs op een school mogelijk risico’s loopt, wordt verder onderzoek uitgevoerd. De Inspectie gaat dan over tot aanvullende bevraging, voor het basisonderwijs onder meer naar de tussenopbrengsten, en bespreekt de bevindingen met het bestuur. Indien de Inspectie dat nodig acht, bezoekt zij de school. - Als er geen tekortkomingen vast te stellen zijn, krijgt de school alsnog basistoezicht toegekend. - Constateert de Inspectie wel tekortkomingen, veelal na onderzoek op de school, dan maakt de Inspectie afspraken met het bestuur om deze zo snel mogelijk op te lossen. De Inspectie legt de tekortkomingen vast in een rapport van bevindingen. Het bestuur ontvangt het conceptrapport en kan eventuele feitelijke onjuistheden aangeven. Hierna stelt de Inspectie het rapport vast en wordt de definitieve versie aan het bestuur toegestuurd. Als de Inspectie opmerkingen van het bestuur niet overneemt, beargumenteert zij dit in de aanbiedingsbrief bij het definitieve rapport van bevindingen. Het rapport van bevindingen wordt vier weken na vaststelling gepubliceerd op de website van de Inspectie. In de vier weken voor openbaarmaking kan het bestuur een eigen zienswijze aanleveren. Deze zienswijze wordt, indien gewenst, als bijlage opgenomen in het rapport. De Inspectie heeft het recht, na overleg met het bestuur, de zienswijze van het bestuur in te korten.

•

Scholen kunnen de volgende vormen van aangepast toezicht toegekend krijgen: • in geval van tekortkomingen op het gebied van kwaliteit: aangepast toezicht kwaliteit; • in geval van tekortkomingen in de naleving van wet- of regelgeving: aangepast toezicht naleving; • in geval dat de kwaliteit van het onderwijs op een school beneden aanvaardbaar niveau is: aangepast toezicht zeer zwakke kwaliteit. De vorm van aangepast toezicht kan een school betreffen, maar ook een vestiging of een onderwijssoort van een scholengemeenschap. Een school kan ook voor kwaliteit én naleving aangepast toezicht krijgen.


132

3

De Inspectie publiceert het toezicht en de bevindingen

Nadat het bestuur is geïnformeerd, publiceert de Inspectie het toegekende toezicht. Hiervoor is voor iedere school een Toezichtkaart gemaakt, die op de website van de Inspectie staat. Als aan de school een basistoezicht is toegekend, beperkt de Toezichtkaart zich meestal tot de melding ‘basistoezicht’ met een korte uitleg. Wanneer de school een aangepast toezicht krijgt, vermeldt de Inspectie de vorm van toezicht op de Toezichtkaart en publiceert zij het rapport van bevindingen. De Inspectie onderscheidt vervolgens in grote lijnen vijf fasen: • fase 1: de Inspectie stelt vast dat een school of opleiding zeer zwak is; • fase 2: de Inspectie toetst de bestuurlijke reactie / plan van aanpak van de school of opleiding; • fase 3: het traject van geïntensiveerd toezicht: voortgangscontrole en wijziging toezichtarrangement; • fase 4: het OKV: hoe stelt de Inspectie vast of de kwaliteit van het onderwijs weer op een aanvaardbaar niveau is; • fase 5: melding bij de minister van OCW en het bestuurlijk (na)traject. Maar hoe zit het met de rechtsbescherming van de school die het niet eens is met het predicaat zeer zwakke school? De toepassing van het toezichtkader door de Inspectie moet voldoen aan de beginselen van behoorlijk bestuur.5 Zo wordt het beginsel van hoor en wederhoor in de praktijk gebracht, maar dat impliceert geenszins instemming van de school met plaatsing op de lijst van zeer zwakke scholen. Hoe is het dan gesteld met de rechtsbescherming van die school? De beslissing tot plaatsing van de school op de lijst van zeer zwakke scholen is niet gericht op rechtsgevolgen, dus geen besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en dus is daarop de rechtsbescherming op basis van de Awb niet van toepassing.6 Eind 2008 is de auteur in ieder geval geen bestuursrechterlijke uitspraak bekend inzake beroep tegen het inspectoraal oordeel dat een school als een zeer zwakke school wordt aangemerkt. In uitzonderlijke situaties valt dan nog te denken aan een gang naar de civiele rechter. Het is overigens wel zo dat het rapport waarin de Inspectie haar oordeel vastlegt in concept ter kennis wordt gebracht aan het bestuur. De Inspectie stelt het bestuur in de gelegenheid daarover overleg te voeren. Als Inspectie en bestuur in dat overleg geen overeenstemming bereiken over door het bestuur gewenste wijzigingen van het ontwerprapport, wordt de zienswijze van het bestuur in een bijlage bij het inspectierapport opgenomen (art. 20, lid 3 en lid 4 WOT). Wanneer het bestuur toch problemen heeft met (de totstandkoming van) het inspectieoordeel, dan staat (alleen) de klachtenprocedure van artikel 23 WOT open. Op de behandeling van en advisering over klachten is de in afdeling 9.1.3 van de Awb geregelde procedure van toepassing. 5

Over de juridische onderbrenging van beoordelingscriteria van de Inspectie in wettelijke

deugdelijkheidseisen is al het nodige gezegd. Ook wanneer de ‘andere aspecten van kwaliteit’ gegoten worden in de vorm van wettelijke deugdelijkheidseisen dient toepassing van het toezichtkader ‘behoorlijk’ te gebeuren. 6

Het voorkomen op die lijst kan uiteindelijk wel tot gevolg hebben dat de school door

aanzienlijke daling van leerlingen aanspraak op bekostiging verliest. Bijlagen

133

Bijlage 2 - Beslisschema voor het bepalen van een aangepast arrangement (zwakke of zeer zwakke school) 1

Kinderopvang

In 2007 heeft de Inspectie van het Onderwijs op verzoek van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en de wethouders van onderwijs van de gemeenten Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht een onderzoek uitgevoerd naar de kwaliteit van de voor- en vroegschoolse educatie (VVE) in de vier grote steden (G4). Het onderzoek naar de kwaliteit van VVE in de vier grote steden is uitgevoerd in de vorm van een toezichtpilot, waarin waar mogelijk is samengewerkt met de GGD’en van de genoemde gemeenten. In de G4 wordt gewerkt met erkende VVE-programma’s. Elk van de G4 heeft gedefinieerd welke VVE-programma’s gebruikt mogen worden. Daar horen altijd Piramide, Taalrijk/KO-totaal en Kaleidoscoop bij. Voor het beoordelen van de kwaliteit van VVE in de voor- en vroegscholen heeft de Inspectie in samenwerking met de GGD’en een toezichtkader ontwikkeld, waarin een aantal kwaliteitsaspecten voor VVE is opgenomen. Deze kwaliteitsaspecten zijn uitgewerkt in indicatoren. Een deel van de indicatoren komt ook voor in het ‘Modeltoetsingskader peuterspeelzaalwerk’ van het Landelijk Centrum Hygiëne en Veiligheid (LCHV) dat de GGD’en gebruiken. De kwaliteitsaspecten voor VVE zijn: De effectiviteit van VVE 1 Opbrengsten De uitvoering van VVE 2 Aanbod 3 Pedagogisch klimaat 4 Educatief handelen 5 Ouders 6 Ontwikkeling, zorg en begeleiding 7 Inbedding in de bredere zorgketen Voorwaardelijke aspecten voor VVE 8 Personeel en huisvesting 9 Toegankelijkheid en tijd 10 Kwaliteitszorg van de voor- en vroegschool afzonderlijk De context van VVE 11 De kwaliteitszorg van de voor- en vroegschool samen in relatie tot de context.

Bijlagen

135

Voor het beoordelen van de voor- en vroegschoolse educatie is gebruik gemaakt van de volgende kwalificaties: 1 Staat in de kinderschoenen; verbeteringen zijn dringend nodig Deze kwalificatie geeft aan dat er écht iets verbeterd dient te worden. 2 Enigszins ontwikkeld: verbeteringen zijn wenselijk Deze kwalificatie geeft aan dat het wenselijk is dat iets verbeterd wordt. 3 Voldoende 4 Goed ontwikkeld: een voorbeeld voor anderen Deze kwalificatie geeft aan dat dit aspect in orde is en wel op een zodanige manier dat andere voor- en vroegscholen hiervan kunnen leren. 2

Basisonderwijs

Op 1 augustus 2005 is het Toezichtkader PO 2005 van kracht geworden. In de gelijknamige notitie van april 2005 (update juni 2005) is onder andere de basisset van indicatoren beschreven die gebruikt kan worden bij een kwaliteitsonderzoek. Ook zijn de normindicatoren aangegeven die een doorslaggevende rol spelen bij de beoordeling of een school zwak of zeer zwak is. Een zwakke school krijgt in het nieuwe toezicht een aangepast arrangement. Een zeer zwakke school krijgt in het nieuwe toezicht een aangepast arrangement ‘zeer zwakke school’. Normindicatoren voor de opbrengsten: (12.1) De resultaten van de leerlingen aan het einde van de schoolperiode liggen ten minste op het niveau dat op grond van de kenmerken van de leerlingenpopulatie mag worden verwacht. (13.1) De resultaten van de leerlingen voor Nederlandse taal en rekenen en wiskunde tijdens de schoolperiode liggen ten minste op het niveau dat op grond van de kenmerken van de leerlingenpopulatie mag worden verwacht. Normindicatoren voor het onderwijsleerproces: (3.1) De aangeboden leerinhouden voor Nederlandse taal en voor rekenen en wiskunde zijn dekkend voor de kerndoelen. (3.4) De leerinhouden voor Nederlandse taal en voor rekenen en wiskunde worden aan voldoende leerlingen aangeboden tot en met het niveau van leerjaar 8. (3.8) De school met een substantieel aantal leerlingen met een leerlinggewicht biedt leerinhouden aan bij Nederlandse taal die passen bij de onderwijsbehoeften van leerlingen met een taalachterstand. (6.1) De leraren realiseren een taakgerichte werksfeer. (6.3) De leraren leggen duidelijk uit. (8.1) De leerlingen zijn actief betrokken bij de onderwijsactiviteiten. (10.1) De school gebruikt een samenhangend systeem van instrumenten en procedures voor het volgen van de prestaties en de ontwikkeling van de leerlingen. (11.3) De school voert de zorg planmatig uit.


136

In geval een school niet beschikt over eindresultaten van leerlingen en niet over tussentijdse resultaten worden zes indicatoren van het kwaliteitsaspect 1, ‘Kwaliteitszorg’, bij de normering betrokken: (1.1) De school heeft inzicht in de verschillen in onderwijsbehoeften van haar leerlingenpopulatie; (1.2) De school evalueert jaarlijks systematisch de kwaliteit van haar opbrengsten. (1.3) De school evalueert regelmatig het leren en onderwijzen. (1.4) De school werkt planmatig aan verbeteractiviteiten. (1.5) De school borgt de kwaliteit van het leren en onderwijzen. (1.6) De school rapporteert aan belanghebbenden inzichtelijk over de gerealiseerde kwaliteit van het onderwijs. Bij zeer zwakke scholen wordt aanbevolen ook de voorwaarden voor kwaliteitszorg te beoordelen (zie ook verderop). Beslisregel De hoofdlijn van de beslisregel die de Inspectie toepast is als volgt (zie ook Toezichtkader PO 2005): Een school krijgt altijd een aangepast arrangement zeer zwakke onderwijskwaliteit als zij onvoldoende eindopbrengsten heeft EN twee of meer normindicatoren van het onderwijsleerproces onvoldoende zijn. Indien de eindopbrengsten niet te beoordelen zijn, wordt een school altijd als zeer zwak gekwalificeerd als tenminste 50% van de (beoordeelde) indicatoren over kwaliteitszorg onvoldoende is EN twee of meer normindicatoren van het onderwijsleerproces onvoldoende zijn. Een school krijgt altijd een aangepast arrangement zwakke onderwijskwaliteit als zij onvoldoende eindopbrengsten heeft of als zij onvoldoende eindopbrengsten heeft EN één normindicator van het onderwijsleerproces onvoldoende is. Bij deze beslisregel voor zwakke en zeer zwakke scholen spelen de eindopbrengsten een belangrijke rol. De tussenopbrengsten zijn vooral van belang voor het detecteren van (zwakke) scholen waarbij de vinger aan de pols moet worden gehouden. Onvoldoende tussenopbrengsten voorspellen doorgaans onvoldoende eindopbrengsten op termijn. Naast bovenstaande normering geldt onverkort dat de Inspectie altijd de kwalificatie zeer zwak kan toekennen indien zij grote risico’s signaleert aangaande de kwaliteit van de school. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn bij (een combinatie van) factoren als tussentijdse leerprestaties van leerlingen die niet voldoen aan de norm, drie of meer normindicatoren voor het onderwijsleerproces onvoldoende terwijl de eindopbrengsten desondanks voldoende zijn, problematisch spijbelen, een groot verloop onder leraren en leerlingen en een grote uitval van onderwijsactiviteiten. Voorts kan dit ook het geval zijn als sprake is van langdurige zwakke onderwijskwaliteit. Uiteraard zal de Inspectie zich in dergelijke gevallen altijd voor haar oordeel verantwoorden.

Bijlagen

137

Indien in overleg met de teamleider wordt afgeweken van de beslisregel voor een ZZS, moet het toe te kennen TA altijd worden voorgelegd aan een interne beoordelingscommissie van rapporten over zeer zwakke scholen, de zogenoemde Advies Commissie Geïntensiveerd Toezicht (ACGT). De HI neemt op basis hiervan een besluit. Werkwijze Om te komen tot een beslissing over het toekennen van een aangepast arrangement (zwakke of zeer zwakke school) dient het beslisschema op de volgende pagina te worden gevolgd. Het betreft (uiteraard) alleen scholen die als oranje of rood uit de primaire detectie zijn gekomen. Hoe bij de normering om te gaan met oordelen op aspectniveau naar aanleiding van een zelfevaluatie van de school? Indien naar aanleiding van een schoolzelfevaluatie besloten wordt het oordeel van de school over te nemen op het niveau van het aspect, dienen zich de volgende mogelijkheden aan. • Casus 1 – Het aspect omvat geen normindicatoren. Of het aspect door de inspecteur op basis van de zelfevaluatie van de school als voldoende dan wel als onvoldoende beoordeeld is heeft geen consequenties voor de beslisregel. • Casus 2 – Het aspect omvat één of meer normindicatoren. Als het aspect door de inspecteur op basis van de zelfevaluatie van de school als voldoende beoordeeld is, zijn daarmee de bijbehorende normindicatoren impliciet ook als voldoende beoordeeld. Er mogen voorts geen signalen zijn dat de normindicatoren onvoldoende zouden scoren. In deze casus worden de normindicatoren bij het toepassen van de beslisregel als voldoende gewaardeerd. • Casus 3 – Het aspect omvat één of meer normindicatoren. Als het aspect door de inspecteur op basis van de zelfevaluatie van de school als onvoldoende beoordeeld is, zijn daarmee de bijbehorende normindicatoren impliciet ook als onvoldoende beoordeeld. Er mogen voorts geen signalen zijn dat de norm indicatoren voldoende zouden scoren. In deze casus worden de normindicatoren bij het toepassen van de beslisregel als onvoldoende gewaardeerd. De vraag is overigens of het verstandig is een negatief oordeel uit een zelfevaluatie van een school zondermeer over te nemen. Overleg dit met het bevoegd gezag: óf het negatieve oordeel uit de zelfevaluatie van de school wordt overgenomen óf de Inspectie onderzoekt en beoordeelt op basis van haar eigen indicatoren die bij dit aspect behoren.


138

Opbrengsten

Aanwijzingen voor

Normindicatoren

Indicatoren

op basis van de

onderzoek op de school

onderwijs-

kwaliteitszorg* arrangement

primaire detectie

leerproces

Toezichtkwaliteit

In beginsel onderzoek waarbij alle normindicatoren

Geen onvoldoende

N.v.t.

Aangepast (ZS)

1 onvoldoende

N.v.t.

Aangepast (ZS)

N.v.t.

Aanpast, ZZS

N.v.t.

Basis

N.v.t.

Basis

N.v.t.

Aangepast (ZS)

worden beoordeeld en zes Eind onvoldoende

(1.1. t/m 1.6) indicatoren van kwaliteitzorg.

Tussen n.v.t.

Aanbevolen wordt bij (het vermoeden van) ZZS ook de voorwaarden voor

2 of meer

kwaliteitszorg te beoordelen.

onvoldoende

In de regel wordt volstaan met een waarschuwingssignaal aan het BG. Eind voldoende

Hiervan kan in overleg met de TL worden afgeweken

Tussen voldoende

N.v.t.

indien er aanwijzigingen zijn dat de school in de nabije toekomst onvoldoende eindopbrengsten zal hebben.

Eind voldoende

In beginsel vindt onderzoek plaats naar de nomindicatoren, tenzij

Tussen onvoldoende of N.T.B.

recent** onderzoek PKO-4/ BA als arrangement heeft opgeleverd.

Maximaal 1 onvoldoende 2 of meer onvoldoende

Ten minste elke 2 jaar onderzoek naar ten minste Eind N.T.B.

de normindicatoren en zes indicatoren (1.1. t/m 1.6)

Maximaal 3 Maximaal 1

onvoldoende

onvoldoende

4 of meer onvoldoende

Tussen voldoende,

van kwaliteitzorg.

onvoldoende of

Aanbevolen wordt bij

N.T.B.

(het vermoeden van) ZZS

2 of meer

onvoldoende

ook de voorwaarden voor

onvoldoende

4 of meer

kwaliteitszorg te beoordelen. * 1.1. t/m 1.6

Bijlagen

Maximaal 3

onvoldoende

Basis

Aangepast (ZS) Aangepast (ZS) Aangepast, ZZS

** 2 jaar of minder

139

3

Voortgezet onderwijs7

Bij het bepalen van de leeropbrengsten vergelijkt de Inspectie scholen met scholen die soortgelijke leerlingen hebben. De Inspectie kijkt naar vier elementen: • Hoe scoren leerlingen ten opzichte van het advies dat ze van de basisschool gekregen hebben? • Gaan leerlingen zonder zittenblijven door naar het examen? • Wat is het gemiddelde cijfer voor het centraal examen? • Is het verschil tussen schoolexamen en centraal examen niet te groot? Als een school op twee van deze onderdelen over drie jaar onvoldoende scoort, dan oordeelt de Inspectie dat de opbrengsten onvoldoende zijn. Een school krijgt dus geen onvoldoende alleen maar omdat zij leerlingen een extra schooljaar geeft. Als deze met goed resultaat en zonder verdere vertraging hun diploma halen, dan oordeelt de Inspectie positief. Als de Inspectie, op basis van de analyse van de opbrengsten, de jaarstukken en eventuele signalen, risico’s vermoedt op een school, dan voert zij verder onderzoek uit. Een inspecteur kijkt dan bijvoorbeeld of de leraren zorgen voor een taakgerichte werksfeer, de leerlingen actief betrokken worden bij de les en of de school adequate zorg en begeleiding biedt aan leerlingen die dat nodig hebben. De Inspectie verklaart scholen zeer zwak als én de opbrengsten onvoldoende zijn én er ernstige tekortkomingen zijn in het leerproces. De beoordeling of een school tot de categorie zwakke of zeer zwakke scholen moet worden gerekend, baseert de Inspectie op de beoordeling van de opbrengsten van de school, aangevuld met de beoordeling van de normindicatoren voor het onderwijsproces. Deze scholen krijgen sterk geïntensiveerd toezicht. Er worden afspraken gemaakt over de termijn waarbinnen de problemen opgelost moeten worden en de Inspectie volgt het verbetertraject nauwgezet. De elf normindicatoren voor het onderwijs zijn via berekening geselecteerd op grond van hun voorspellende waarde voor de kwaliteit van de opbrengsten.8 De normindicatoren voor de beoordeling van de opbrengsten van een school zijn de volgende: • De leerlingen behalen het opleidingsniveau dat mag worden verwacht (1). • De leerlingen lopen weinig vertraging op in de opleiding vmbo-b/k (2). • De leerlingen lopen weinig vertraging op in de opleiding vmbo-g/t (3). • De leerlingen lopen weinig vertraging op in de opleiding havo (4). • De leerlingen lopen weinig vertraging op in de opleiding vwo (5). • De leerlingen van de opleiding vmbo-b/k behalen voor hun centraal examen de cijfers die mogen worden verwacht (7). • De leerlingen van de opleiding vmbo-g/t behalen voor hun centraal examen de cijfers die mogen worden verwacht (8).

7

http://www.onderwijsInspectie.nl/nl/home/naslag/Alle_berichten/hoe-beoordeelt-de-

Inspectie-middelbare-scholen 8

http://www.owinsp.nl/nl/home/naslag/Alle_publicaties/Toezichtkader_voortgezet_

onderwijs Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit

140

• •

De leerlingen van de opleiding havo behalen voor hun centraal examen de cijfers die mogen worden verwacht (9). De leerlingen van de opleiding vwo behalen voor hun centraal examen de cijfers die mogen worden verwacht (10).

Voor het oordeel ‘voldoende’ op de opbrengsten: • moet het examenresultaat voldoende zijn (hiervoor moet ten minste de helft van de beoordeelde indicatoren 7 t/m 10 voldoende zijn beoordeeld); EN • moet het rendement voldoende zijn (hiervoor moet óf indicator 1 over het rendement onderbouw voldoende zijn beoordeeld óf ten minste de helft van de indicatoren 2 t/m 5 over het rendement bovenbouw, voor zover beoordeeld). Als een school maar één opleiding heeft, dan moeten bij het examenresultaat (de indicatoren 7 t/m 10) en bij het rendement (de indicatoren 2 t/m 5) de desbetreffende indicatoren voldoende zijn. De normindicatoren voor de inrichting van het onderwijsleerproces zijn de volgende. • Het leerstofaanbod in de onderbouw voldoet aan de wettelijke vereisten. • Het leerstofaanbod in de bovenbouw is dekkend voor de examenprogramma’s. • De school met een substantieel percentage taalzwakke leerlingen heeft bij alle vakken een leerstofaanbod dat past bij de talige onderwijsbehoeften van deze leerlingen. • De leraren zorgen ervoor dat leerlingen op een respectvolle manier met elkaar en met leraren omgaan. • De leraren realiseren een taakgerichte werksfeer. • De leraren leggen duidelijk uit. • De leerlingen krijgen te maken met activerende werkvormen. • De school heeft inzicht in de beleving van de sociale veiligheid door leerlingen en personeel en in de incidenten die zich op het gebied van sociale veiligheid op de school voordoen. • De mentoren stimuleren het welbevinden en de motivatie van de leerlingen. • De school gebruikt een samenhangend systeem van instrumenten en procedures voor het volgen van de prestaties en de ontwikkeling van de leerlingen. • De school voert de zorg planmatig uit. Beslisregel Een school is altijd een zwakke school als zij onvoldoende opbrengsten heeft. Een school is altijd een zeer zwakke school als zij onvoldoende opbrengsten heeft EN twee of meer normindicatoren van het onderwijsleerproces onvoldoende zijn. Indien de opbrengsten niet te beoordelen zijn, wordt een school altijd als zeer zwak gekwalificeerd als ten minste 50% van de indicatoren over kwaliteitszorg onvoldoende is EN twee of meer normindicatoren van het onderwijsleerproces onvoldoende zijn.

Bijlagen

141

Praktijkonderwijs Voor het praktijkonderwijs heeft de Inspectie een afzonderlijke werkwijze ontwikkeld voor de beoordeling van de opbrengsten. Dit waarderingskader is hieronder in schema weergegeven en vervolgens toegelicht. Deze informatie is ontleend aan een interne notitie van de Inspectie. Indicator in het

Processtap in

Checkpunt(en) voor

waarderingskader

ontwikkelings- en

opbrengsbeoordeling

Operationalisatie

begeleidingsproces 11.1 De leerlingen behalen

van de leerling Van indicatiestelling naar

Is het uitstroomprofiel op

Dossiers van minimaal vijf

het opleidingsniveau dat mag uitstroomprofiel.

het niveau zoals dat werd

leerlingen in het vierde jaar

worden verwacht.

De leerling start met een

verwacht op grond van

raadplegen. Zijn in 80% van

indicatiestelling en intake.

het eerder vastgestelde

de gevallen de uitstroom-

Op basis hiervan wordt een

ontwikkelingsperspectief bij

profielen waaraan men nu

handelingsplan gemaakt.

de start van de opleiding?

werkt op het niveau zoals dat

11.6 De leerilngen in het

Na ca. twee jaar wordt een

werd verwacht bij de start

uitstroomprofiel opgesteld. In

van de opleiding (intake,

ieder geval is er in het vierde

eerste handelingsplan)?

jaar een uitstroomprofiel. Van uitstroomprofiel

Zijn de uitstromers geplaatst

Opvragen uitstroomgegevens

praktijkonderwijs ontwikkelen naar plaatsing in een

in een opleiding, een

over een reeks van twee

zich volgens een individuele

arbeidsplaats, opleiding of

reguliere arbeidsplaats, een

jaren. Ten minste 90% van

route.

andere voorziening.

beschermde arbeidsplaats of

de leerlingen gecheckt

een dagopvang?

of hun uitstroompositie overeenstemt met het

11.12 De leerlingen van

Bestendigheid van de

Hoe verloopt de

uitstroomprofiel. Bij de gegevens van alle

het praktijkonderwijs

plaatsing. De leerling

vervolgloopbaan van de

leerlingen die tussen één en

functioneren naar

heeft één jaar na het

leerlingen die ten minste

twee jaar geleden de school

verwachting in de

verlaten van de school

één jaar de school verlaten

verlaten hebben, opvragen

vervolgopleiding of het

voor praktijkonderwijs nog

hebben?

of het vervolgtraject naar

werkveld.

steeds een arbeidsplaats, de

behoren verloopt. Ten minste

vervolgopleiding verloopt

75% van alle leerilngen heeft

volgens verwachting of is

nog steeds een baan, zit nog

succesvol afgerond.

op de vervolgopleiding of is op andere wijze geplaatst.

11.13 De vaardigheden van

De leerlingen ontwikkelen

de leerlingen liggen op het

in het onderwijs voldoende

niveau dat mag worden

vaardigheden voor

verwacht.

zelfredzaamheid en voor

Nog uit te werken.

zinvolle besteding van de vrije tijd.


142

KWALITEIT? BEGIN MET INZICHT IN KWALITEIT

Recommend Documents