Versie 18 augustus 2008
Kosten en baten van AEO-certificering Frank A.G. den Butter en Wietse J. van Scheltinga1 Research Institute for Transaction Management (RITM) Samenvatting AEO (Authorized Economic Operator) certificering dient om douaneformaliteiten sneller te laten verlopen en om daarmee de transactiekosten voor grensoverschrijdende goederentransacties te verminderen. AEO certificering brengt echter zelf ook kosten met zich mee. Internationaal opererende bedrijven zullen voor certificering kiezen wanneer de baten vanwege de verminderde transactiekosten tegen deze kosten opwegen. Deze studie geeft een overzicht van de kosten en baten aan de hand waarvan de keuze voor certificering bepaald kan worden. Maar ook voor de douane kan AEO certificering netto baten opleveren, omdat gecertificeerde bedrijven geacht worden juiste informatie te leveren over de goederen die de douane passeren. Dit maakt integrale controle overbodig. Wel is hier sprake van de kosten van de opbouw van vertrouwen, waarbij de kosten van bedrog binnen de principaal/agent relatie tussen douane en gecertificeerde bedrijven hoger moeten zijn dan de winst die bedrog oplevert. De studie geeft een aantal voorbeelden uit de praktijk van de certificering en van de daarbij te behalen kostenvoordelen.
Dit onderzoek is door RITM verricht op verzoek van Trade Forum NV
1
Hoogleraar Algemene Economie, VU Amsterdam en onderzoeker voor RITM. Wij waarderen de medewerking van: - T. Ruyters, Project Manager Horizontaal Toezicht Douane; www.douane.nl - G. Loohuis, Beijer Douane Expediteurs B.V.; www.beijer-logistics.nl - H. de Boer, Pincvision; www.pincvision.nl
1
Inhoudsopgave 1 Inleiding: ............................................................................................................................................... 3 2: Wat is een AEO? .................................................................................................................................. 4 3: Kosten en baten .................................................................................................................................... 6
3.1 Gecertificeerde bedrijven: .................................................................................... 6 3.1.1 De kosten: ..................................................................................................... 7 3.1.2 De baten: ....................................................................................................... 8 3.2 De overheid/douane ........................................................................................... 10 3.2.1 De kosten: ................................................................................................... 11 3.2.2 De baten: ..................................................................................................... 11 3.3 Overzicht van kosten en baten .......................................................................... 12 4: Problemen bij het identificeren van kosten en baten .......................................................................... 14 5: Ervaring tot nu toe: ............................................................................................................................. 15
5.1 Ervaringen met soortgelijke certificering ......................................................... 15 5.2 Case studies aan de hand van interviews uit de Nederlandse praktijk ............... 16 6: Conclusie ............................................................................................................................................ 18 Literatuur: ............................................................................................................................................... 20 Juridische Documenten: ......................................................................................................................... 21 Geraadpleegde websites: ........................................................................................................................ 21
2
1 Inleiding: De afgelopen decennia heeft de groei van handel gecombineerd met de afname van handelsbarrières en het toenemende gevaar van internationaal terrorisme ervoor gezorgd dat de douane een andere rol heeft gekregen in de wereldhandel. Vroeger was de douane vooral gericht op het innen van premies. Tegenwoordig moet de douane zorgdragen voor veilige invoer en uitvoer, het voorkomen van smokkel van drugs of wapens en het registreren van de goederenstromen. De taak van de douane wordt steeds complexer omdat de mondiale handelsstromen steeds groter worden en de douane beperkte middelen tot haar beschikking heeft om goed aan deze uitbreiding van taken te kunnen voldoen. Al deze ontwikkelingen hebben ervoor gezorgd douane gerelateerde transactiekosten een steeds groter deel uitmaken van de totale kosten van goederentransacties. De transactiekosten die het gevolg zijn van douane activiteiten zijn enorm en kunnen oplopen tot 15% van de waarde van de verhandelde goederen. Geraamd is dat een 1% reductie in de transactiekosten gerelateerd aan douaneactiviteiten een wereldwijde winst van 40 miljard dollar zou opleveren (OECD Policy Brief, in Willmot, 2007: p. 11). De douane staat dus onder hoge werkdruk. Om de uitvoerende taak van de douane beheersbaar te houden en de wereldhandel zo min mogelijk te belemmeren zijn er verschillende initiatieven genomen. In het kader van het SAFE initiatief van de Werelddouaneorganisatie is het in Nederland sinds september 2007 mogelijk om het Geautoriseerd Marktdeelnemer-certificaat, of Authorised Economic Operator (AEO), aan te vragen. Dit certificaat dient de samenwerking tussen douaneautoriteiten en bedrijven te versoepelen met als gevolg dat douane gerelateerde transactiekosten lager zullen worden (Website Nederlandse douaneA). Op 16 april 2008 zijn de eerste AEOcertificaten uitgereikt aan 19 Nederlandse bedrijven (Website Ministerie van Financiën) en op het moment van schrijven (07-08 2008) zijn 24 Nederlandse bedrijven gecertificeerd. De invoering van het certificaat is dus zowel voor de douane als voor het bedrijfsleven een mogelijkheid om efficiënter te werken. Aangezien de belangen van beide actoren in dit geval samenkomen is door de douane gekozen voor een aanpak die deelnemende bedrijven een grote verantwoordelijkheid geeft voor de naleving van de eisen en voorwaarden. Deze studie richt zich op de volgende vragen; Wat zijn de werkelijke kosten en baten voor Nederlandse bedrijven die het AEO-certificaat aanvragen? En wat zijn de kosten en baten voor de douane van het AEO-certificaat? De studie is als volgt opgebouwd. De tweede paragraaf bespreekt het AEOcertificaat en de verschillende vormen daarvan. Paragraaf 3 geeft een overzicht van de mogelijke kosten en baten van certificering, respectievelijk voor het bedrijfsleven en de douane, vanuit het perspectief van de transactiekosten. In paragraaf 4 komen enkele problemen bij een goede meting en vaststelling van de kosten en baten aan de orde. Paragraaf 5 toont, aan de hand van andere onderzoeken van soortgelijke programma’s en proefprojecten en interviews met bedrijven en de douane hoe de kosten en baten zich in de praktijk tot elkaar verhouden. Tot slot vat paragraaf 6 de bevindingen samen.
3
2: Wat is een AEO? Allereerst komt de vraag aan de orde wat een AEO-certificaat inhoudt en hoe deze wordt verkregen. Het oogmerk is meer duidelijkheid te verschaffen over de beweegredenen een dergelijk certificaat in te voeren. Op de eerste plaats is het belangrijk om te vermelden dat er drie verschillende AEO-certificaten zijn; (i) douanevereenvoudiging, (ii) veiligheid en (iii) de combinatie douanevereenvoudiging/veiligheid. Voor een algemene kosten-batenanalyse is het niet noodzakelijk om deze certificaten individueel te behandelen omdat de kosten en de baten niet enorm van elkaar verschillen voor de verschillende certificaten, terwijl deze kosten en baten per bedrijf waarschijnlijk wel erg zullen verschillen. De analyse richt zich dus op alle certificaten gezamenlijk en alleen waar dat noodzakelijk wordt geacht wordt een onderscheid gemaakt tussen de drie verschillende certificaten. Wel biedt deze differentiatie naar vorm van certificering aan de bedrijven een grotere keuzemogelijkheid zodat de kosten en baten beter op de specifieke wensen en positie van de bedrijven kan worden toegespitst. Wat is het AEO-certificaat? Het AEO-certificaat moet worden gezien als een middel om de internationale goederenstromen te beheren op een manier die de toenemende internationale handel zo min mogelijk belemmert en tegelijkertijd de gevaren van het internationale terrorisme op effectieve wijze te lijf kan gaan. Het voordeel voor de douane is dat het AEO-certificaat haar in staat stelt om in de goederenstroom een betrouwbaar deel en een minder betrouwbaar deel te onderscheiden. De douane heeft beperkte middelen en door de goederenstroom op een dergelijke manier te scheiden kan zij haar middelen effectiever inzetten. Voor bedrijven is het AEO-certificaat voordelig omdat bedrijven die aan de voorwaarden van de certificering voldoen, bepaalde privileges genieten. Dit zorgt ervoor dat transactiekosten gerelateerd aan douaneformaliteiten lager zullen zijn waardoor bedrijven hun productiviteit kunnen verhogen. Het AEO-certificaat is dus een poging om transactiekosten gerelateerd aan douaneformaliteiten te verlagen voor zowel de douane als bedrijven. Het AEO-certificaat is nieuw en vervangt geen andere certificaten. Wanneer de douane controleert of een bedrijf aan de voorwaarden voldoet wordt echter wel gekeken naar de reeds verstrekte vergunningen en certificaten. Het AEO-certificaat vervangt deze vergunningen echter niet. Voor het verkrijgen van een AEO-certificaat moeten bedrijven dus aan bepaalde voorwaarden voldoen. De vertrouwensrelatie die de douane met de bedrijven wil opbouwen is gebaseerd op het feit dat alle bedrijven die aan de voorwaarden voor certificering voldoen dit vertrouwen verdienen. Voor een gedegen kosten-batenanalyse is het van belang dat eerst wordt gekeken naar de voorwaarden die aan bedrijven gesteld worden voordat een AEO-certificaat kan worden uitgereikt. De eerste drie genoemde criteria waaraan bedrijven moeten voldoen zijn voor alle drie de certificaten gelijk. Criteria 4 en 5 gelden alleen voor het AEO-certificaat veiligheid en het AEO-certificaat douanevereenvoudiging/veiligheid. Hieronder zijn, vanuit het oogpunt van de transactiekosten van verwerving van het certificaat, de belangrijkste criteria samengevat. 1: De staat van dienst van het bedrijf op het gebied van naleving van de douanevereisten moet passend zijn. Dit betekent dat in de drie jaar voorafgaand aan de aanvraag voor het certificaat geen ernstige of herhaalde overtredingen begaan zijn door: de aanvrager, personen die verantwoordelijk zijn voor het bedrijf dat het certificaat aanvraagt, de wettelijke vertegenwoordiger van de aanvrager in
4
douanezaken of de voor douanezaken verantwoordelijke persoon in het bedrijf dat de aanvraag heeft ingediend. 2: Een bedrijf moet een deugdelijke handelsadministratie, en in voorkomend geval vervoersadministratie, voeren. Dit betekent onder andere dat; de douane fysieke of elektronische toegang moet hebben tot de douaneadministratie van het bedrijf, het logistieke systeem onderscheid maakt tussen communautaire en niet communautaire goederen2 en een systeem bestaat dat frauduleuze of onrechtmatige transacties kan opsporen. Bedrijfsinformatie moet op een zodanige manier bewaard worden dat het bedrijf beschermd is tegen informatieverlies zowel fysiek als digitaal. 3: Het bedrijf moet in een gezonde financiële situatie verkeren zodat het bedrijf in staat is zijn verplichtingen na te komen. Dit moet het geval zijn voor een periode drie jaar voorafgaand aan de aanvraag van het certificaat en zolang het bedrijf certificaathouder is. 4: Een aanvrager moet ervoor zorgdragen dat gebouwen en goederen op- en overslag zo zijn georganiseerd dat diefstal, onrechtmatige toegang of manipulaties van goederen wordt tegengegaan. 5: Handelspartners moeten geïdentificeerd worden en werknemers moeten bij sollicitatie onderzocht worden en tijdens hun werkzaamheden betrokken worden bij veiligheidsbewustzijn programma’s. Wanneer bedrijven een internationaal of Europees veiligheidscertificaat bezitten waarvan de voorwaarden gelijk zijn als de punten 4 en 5 dan wordt geacht dat het betreffende bedrijf aan de voorwaarden uit de punten 4 en 5 heeft voldaan (Verordening (EG) Nr. 1875/2006: artikel 14 nonies-duodecies ). Wanneer is vastgesteld waar de aanvrager gevestigd is en aan de voorafgaande voorwaarden is voldaan dan kan het AEO-certificaat door de bevoegde douaneautoriteit worden uitgereikt. Het certificaat kan worden geschorst als gebleken is dat aan de bovenstaande voorwaarden niet meer wordt voldaan of wanneer “zich feiten hebben voorgedaan, die tot een strafrechterlijke vervolging aanleiding geven” (Verordening (EG) Nr. 1875/2006: artikel 14 novodecies). Een schorsing stelt de certificaathouder in staat om zijn gedrag te veranderen zodat deze het certificaat kan behouden. Vandaar dat een geautoriseerd marktdeelnemer ook om een schorsing kan vragen wanneer de deelnemer denkt dat hij tijdelijk niet aan de gestelde criteria zal kunnen voldoen. De schorsing wordt opgeheven als maatregelen zijn genomen door de certificaathouder waardoor weer aan de criteria wordt voldaan. Een certificaat wordt ingetrokken (1) wanneer een marktdeelnemer na schorsing niet de volgens de douaneautoriteiten gewenste maatregelen heeft genomen of (2) wanneer de marktdeelnemer een ernstige overtreding van de douanevoorschriften heeft begaan en geen beroep meer mogelijk is. Intrekking van een certificaat kan ook worden aangevraagd door de certificaathouder. Indien het certificaat is ingetrokken na een schorsing door de douane zonder dat een bedrijf de gewenste maatregelen heeft genomen, of na een ernstige overtreding van de douanevoorschriften, dan kan een bedrijf de komende drie jaar geen aanvraag voor een nieuw AEO-certificaat doen (Verordening (EG) Nr. 1875/2006: artikel 14 tervicies lid 4). Verder kan ook blijken dat een bedrijf met een gecombineerd douanevereenvoudiging-/veiligheidscertificaat slechts niet meer voldoet aan de voorwaarden voor een veiligheidscertificaat (voorwaarden 4 en 5). Het gevolg is dan dat het gecombineerde certificaat wordt 2
Niet van toepassing op het AEO-certificaat veiligheid. Communautaire goederen zijn goederen die vrij mogen rouleren binnen de EU.
5
ingetrokken en een AEO-certificaat douanevereenvoudiging wordt afgegeven (Verordening (EG) Nr. 1875/2006: artikel 14 tervicies lid 2). Naast al deze voorwaarden voor bedrijven om een certificaat te verkrijgen, somt de EG-verordening ook een aantal voordelen voor de bedrijven op die aan het certificaat verbonden zijn. Zo stelt het AEO-certificaat een marktdeelnemer in staat om in aanmerking te komen “voor faciliteiten met betrekking tot veiligheidsgerelateerde douanecontroles en/of voor in de douanewetgeving vastgelegde vereenvoudigingen” (Verordening (EG) Nr. 648/2005: artikel 5 bis). In de Europese regelgeving (Verordening (EG) Nr. 1875/2006: artikel 14 ter lid 14) staan zes voordelen die bedrijven zullen hebben wanneer zij in het bezit zijn van een AEO-certificaat: 1) Wanneer een houder van een certificaat een aanvraag indient voor een vergunning zullen lidstaten geen criteria onderzoeken die reeds zijn onderzocht tijdens het verstrekken van het AEO-certificaat3; 2) de houders van een AEO-certificaat kunnen summiere aangiften bij binnenkomst en uitgang van goederen indienen4; 3) verder zullen de houders van een AEO-certificaat minder worden onderworpen aan controles van goederen en bescheiden vergeleken met andere deelnemers behalve als het veiligheidsrisico hoog is of er controleverplichtingen zijn die volgen uit andere wetgeving van de Europese Unie; 4) wanneer een houder van een AEO-certificaat veiligheid of douanevereenvoudiging/veiligheid5 binnenkomende of uitgaande goederen aangeeft dan kan de douane vóórdat de goederen het douanegebied bereiken of verlaten de certificaathouder meedelen dat de goederen na een veiligheidsrisicoanalyse zijn geselecteerd voor een fysieke controle, echter wanneer deze mededeling niet wordt gedaan kan uit veiligheidsoverwegingen nog steeds worden gekozen voor een onaangekondigde fysieke controle; 5) indien de bevoegde douane autoriteit een zending die door een summiere aangifte wordt gedekt toch selecteert voor nader onderzoek, wordt dit onderzoek verricht met voorrang; 6) in sommige gevallen kan de marktdeelnemer, met instemming van de douane, bepalen op welke plek de controle zal worden uitgevoerd. In de volgende paragraaf wordt vanuit het perspectief van de transactiekosten de voorwaarden om een certificaat te verkrijgen vertaald naar de kosten voor bedrijven, terwijl tevens wordt bezien welke baten de voordelen, die het certificaat voor het bedrijf biedt, kunnen opleveren. Daarnaast wordt ook vanuit het perspectief van de transactiekosten de kosten en baten van certificering voor de overheid, in casu de douane, bezien.
3: Kosten en baten 3.1 Gecertificeerde bedrijven: Kosten van douaneformaliteiten zijn hoog. Bedrijven moeten voldoen aan bepaalde voorwaarden wanneer zij goederen willen in- of uitvoeren. Elke stap in de toeleveringsketen waarbij informatie moet worden afgegeven aan de douaneautoriteiten resulteert in kosten voor de betrokken bedrijven. Zo moet informatie, verzameld, geproduceerd, verzonden en verwerkt worden die nodig is 3
Alleen AEO-certificaat douanevereenvoudiging en douanevereenvoudiging/veiligheid Voor het AEO-certificaat douanevereenvoudiging en het AEO-certificaat veiligheid zijn de benodigde gegevens voor een summiere aangifte echter niet hetzelfde. 5 De Gids is hierover onduidelijk, p. 16 spreekt p.7 en Verordening Nr. 1875/2006 (artikel 14 ter lid 2) tegen. De Engelse (Guidelines 2007: p. 16) en Duitse vertaling (Leitlinien 2007: p. 17) van de Gids zijn wel in overeenstemming met Verordening Nr. 1875/2006 (artikel 14 ter lid 2). 4
6
voor de aangifte van goederen bij de douane. Verder zijn er nog kosten verbonden aan douaneverklaringen, verschillende tests en het gebruik van laboratoria en het stempelen van documenten (Grainger 2008: p. 19). Ook tussenpersonen die nodig zijn om de douaneformaliteiten af te handelen kosten bedrijven geld in de vorm van premies (bijvoorbeeld stuwadoors in havens) (Grainger 2008: p. 19). 3.1.1 De kosten: Het AEO-certificaat is erop gericht de hierboven beschreven kosten voor bedrijven te verminderen of te elimineren. In feite zijn dat dus netto baten voor de gecertificeerde bedrijven. Maar het verkrijgen en behouden van de certificering brengt ook kosten met zich mee. De kosten voor een AEO-certificaat zijn in drie categorieën te verdelen: Er zijn (i) kosten voor de aanvraag van het certificaat, (ii) kosten die gemaakt worden om het bedrijf aan de eisen te laten voldoen die gesteld worden door de douaneautoriteiten en tenslotte (iii) kosten die moeten worden gemaakt om het certificaat niet weer te verliezen. De eerste twee categorieën zijn zogenaamde verzonken kosten,(sunk costs), dat zijn eenmalige kosten die ook gemaakt worden wanneer het bedrijf uiteindelijk de certificering niet krijgt, dan wel door omstandigheden de certificering verliest. De derde categorie bestaat uit vaste kosten, die veelal een meermalig karakter hebben. Het doorlopen van de aanvraagprocedure levert aanzienlijke additionele kosten op, ook al wordt er rekening gehouden met reeds uitgegeven certificaten die betrekking hebben op in- en uitvoer van producten bij het evalueren van een aanvraag. Het AEO-certificaat vervangt deze andere certificaten niet; dus in die zin zijn er extra kosten. Wanneer een bedrijf zijn AEO-certificaat verliest betekent dit daarom ook niet dat andere uitgegeven vergunningen of certificaten automatisch ook worden ingetrokken. Een AEO-certificaat is dus bij de aanvraag een extra administratieve last voor een bedrijf omdat het de aanvraagprocedure moet doorlopen. De aanvraag bestaat uit een self-assessment, een aanvraagformulier en een verklaring van de bestuurder of directeur van het bedrijf dat het certificaat aanvraagt. De self-assessment bestaat uit: (1) keuze van het certificaat; (2) verzamelen van informatie; (3) bepalen van de risicogebieden; (4) bepalen van maatregelen (website Nederlandse douaneB). Verder zijn er ook kosten die gemaakt moeten worden om te voldoen aan de vereisten gesteld door de douane om een certificaat te verkrijgen. Tenslotte moeten kosten worden gemaakt om aan deze vereisten te kunnen blijven voldoen. Dit is waarschijnlijk de grootste additionele kostenpost voor de bedrijven. Om een idee te krijgen van de aard en omvang van de kosten, plaatsen we deze in het licht van de gestelde voorwaarden beschreven in de vorige paragraaf. Criterium 1., dat verlangt dat bedrijven zich de afgelopen drie jaar aan de wet hebben gehouden, is qua kostenpost niet erg relevant. Echter wanneer gecertificeerde bedrijven zich niet aan de wet houden lopen zij extra risico omdat zij veroordeeld kunnen worden en daarnaast ook hun certificaat kunnen verliezen. Hier zal later op worden teruggekomen. Om te voldoen aan de criteria 2. tot en met 5. zullen sommige bedrijven veel moeten investeren. Zeker de veiligheidscriteria 4. en 5. zullen in de praktijk voor bedrijven erg kostbaar kunnen zijn. De voorwaarden voor afgifte blijven bestaan wanneer het certificaat is afgegeven. Of een bedrijf nog aan de voorwaarden voldoet zal met enige regelmaat worden gecontroleerd. Verder kunnen zich situaties voordoen waarbij bedrijven in conflict zijn met de douane over de reden van schorsing of intrekking van het certificaat. Ook hier zijn kosten aan verbonden voor bedrijven, die 7
in een kosten/baten afweging moeten worden gerelateerd aan het risico dat het bedrijft loopt om in een dergelijk conflict verzeild te raken. Het is mogelijk dat bedrijven al zo zijn georganiseerd dat aan veel van de voorwaarden wordt voldaan omdat deze onafhankelijk van AEO-certificering voor bedrijven wenselijk zijn. Een bedrijf dat goederen verhandelt die grote waarde vertegenwoordigen en diefstal gevoelig zijn zal hoogstwaarschijnlijk maatregelen hebben genomen om de goederen tegen diefstal te beschermen. Antidiefstal maatregelen zijn een voorwaarde voor bedrijven om een certificaat te krijgen maar zullen voor deze bedrijven irrelevant zijn omdat ze al genomen zijn. Het bedrijf heeft dan wat diefstalpreventie betreft weinig of geen extra kosten wanneer het een AEOcertificaat wil bemachtigen. Zelfs als er in eerste instantie niet is geïnvesteerd in de gebieden waar de criteria van toepassing zijn kunnen investeringen gekoppeld aan de voorwaarden voordelig voor het bedrijf uitpakken. Een heroverweging van de administratieve, logistieke en management processen kan namelijk de winstgevendheid van bedrijven verhogen. Voor sommige bedrijven zouden deze kosten dus beter kunnen worden omschreven als kostenbesparende investeringen. Behandeling van deze kostenvoordelen vanwege, wat men zou kunnen noemen, opheffing van X-inefficiency, is echter binnen een welvaartstheoretische afweging van kosten en baten problematisch omdat in die analyse wordt uitgegaan van optimale efficiëntie in de uitgangssituatie. In de volgende paragraaf zal hier op worden teruggekomen. Niet alleen de initiële situatie binnen een bedrijf is van invloed op de kosten in de praktijk om aan de criteria te voldoen. De criteria worden bij implementatie namelijk flexibel toegepast door de douane. In de AEO gids (2007: p. 10) staat dit als volgt omschreven: “De AEO-criteria zijn van toepassing op alle bedrijven, ongeacht de grootte. De middelen om ervoor te zorgen dat aan de criteria wordt voldaan zullen echter verschillen al naar gelang de omvang van het bedrijf, de complexiteit van de transacties, het soort goederen enz.”. Het hangt dus af van de omvang van het bedrijf en het soort bedrijf of alle kosten verbonden aan de voorwaarden groot of klein zijn en of deze moeten worden geïnterpreteerd als kosten of als potentieel winstgevende investeringen. Hetzelfde geldt voor de hierna te bespreken baten. Ook de omvang van de baten zal voor een groot deel afhangen van het soort bedrijf. 3.1.2 De baten: Eerder is opgemerkt dat belangen van de douaneautoriteiten en de private sector samenkomen in het verlangen de douaneformaliteiten efficiënter te laten verlopen. Uit de vorige subparagraaf kan echter worden opgemaakt dat bedrijven investeringen moeten doen die in sommige gevallen besparingen kunnen opleveren maar die door veel bedrijven niet altijd worden gedaan omdat er hoge kosten aan verbonden zijn. Ook is de aanvraagprocedure een extra administratieve last voor bedrijven die daar in principe niet voor open zullen staan. Bedrijven zullen echter toch tot certificering over kunnen gaan omdat er aan het AEO-certificaat verschillende baten verbonden zijn, die de kosten te boven gaan en waar een afweging van kosten en baten dus in het voordeel van certificering uitvalt. Deze subparagraaf brengt deze baten van een AEOcertificaat in kaart. De baten van AEO-certificering kan men opdelen in (a) directe baten en (b) indirecte baten. Directe baten zijn de baten die voortvloeien uit de vereenvoudiging van de douaneprocedure. Dit zijn de baten die voortvloeien uit de in paragraaf 2 genoemde voordelen. Indirecte baten zijn baten die het gevolg zijn van de 8
voorwaarden maar niet het gevolg van vereenvoudigde douaneformaliteiten. Deze baten kunnen voor een groot deel gekenschetst worden als een gevolg van de verlaging van de “zachte” transactiekosten die certificering met zich mee kan brengen. De vijf voordelen die door de EU worden geschetst (zie paragraaf 2) kunnen voor bedrijven dus een reden zijn om, ondanks de kosten, een AEO-certificaat aan te vragen. Echter, aan de vijf directe baten moeten de volgende indirecte baten nog worden toegevoegd: 6) Het reputatie-effect van een AEO-certificaat; 7) certificering kan leiden tot lagere verzekeringspremies omdat risico op diefstal, verlies of schade of andere onwelgevallige situaties is afgenomen als gevolg van de interne herstructurering om aan de criteria van het AEO-certificaat te voldoen (Gutiérrez et al. 2007: p. 36). Dit laatste effect spreekt voor zich; het hoe en waarom van het reputatie-effect vergt wat meer uitgebreide aandacht. Hoe werkt het reputatie-effect van het AEO-certificaat? Gezien de criteria zal het AEO-certificaat gaan functioneren als een soort kwaliteitsstandaard. Als bedrijven zaken met elkaar doen dan geeft het AEO-certificaat een garantie dat een bedrijf waarmee zaken wordt gedaan aan de gestelde criteria voldoet. Het AEO-certificaat toont aan dat de douaneautoriteit van afgifte het bedrijf vertrouwt. Dit geeft een signaal naar andere bedrijven dat die het bedrijf ook kunnen vertrouwen. Verder geven de criteria, ongeacht door welke instantie ze zijn opgelegd, een signaal over de kwaliteit van de bedrijfsvoering. De omvang van het reputatie-effect is moeilijk te kwantificeren. Wel valt te beschouwen welke aspecten bepalend kunnen zijn voor de vraag in hoeverre het reputatie-effect van invloed kan zijn voor bedrijven in de keuze met welke bedrijven wel en niet samen zal worden gewerkt. De omvang van het reputatie-effect zal tot op zekere hoogte ook blijken uit de mate waarin verzekeringspremies voor gecertificeerde bedrijven lager zullen zijn. De invloed van het reputatie-effect zal afhangen van: (1) de bekendheid van het certificaat, (2) de betrouwbaarheid van de controlerende instantie, (3) de effectiviteit van de controles en (4) de erkenning door douaneautoriteiten van derde landen. Hoe meer bedrijven zullen kiezen voor certificering, hoe meer bedrijven zullen weten wat het certificaat betekent en aan welke criteria gecertificeerde bedrijven moeten voldoen. Dit is een zichzelf versterkend effect dat als een netwerkexternaliteit van de certificering kan worden opgevat. Ter illustratie, een certificaat waarvan niemand weet wat de criteria van afgifte zijn, zal weinig informatie verschaffen over de manier waarop een bedrijf zijn transacties afhandelt, en dus ook weinig informatie geven over de reputatie van een bedrijf. Als echter iederéén de criteria van een certificaat kent dan zal dit certificaat wel de gewenste betrouwbare informatie over een bedrijf verschaffen. De overheid kan een rol spelen bij het op gang brengen van dit effect door voorlichtingscampagnes te voeren. Het feit dat de voordelen het grootst zijn wanneer de hele toeleveringsketen is gecertificeerd zal een positief effect hebben op het verspreiden van het certificaat. Voor de overheid vormt dit een onderdeel van de benutting van de netwerkexternaliteiten van certificering, waarbij de waarde van het hebben van een certificaat groter is naarmate meer bedrijven gecertificeerd zijn. Meer gecertificeerde bedrijven betekent meer bekendheid wat resulteert in een sterker reputatie-effect. Het reputatie-effect hangt ook af van de betrouwbaarheid van de controlerende instantie. In het geval van het Europese AEO-certificaat zijn dat de nationale bevoegde douaneautoriteiten. Wanneer er bijvoorbeeld veel corruptie voorkomt bij de bevoegde douaneautoriteit dan zal het certificaat een minder effectief middel zijn voor
9
een bedrijf om de betrouwbaarheid van andere bedrijven in te schatten. Een betrouwbare controlerende instantie is dus noodzakelijk om het AEO-certificaat als kwaliteitscertificaat te laten functioneren. Voor de effectiviteit van controles geldt hetzelfde. Indien de controle van naleving van de voorwaarden voor het bezitten van een AEO-certificaat niet effectief gebeurt dan zal het bezitten van een certificaat een minder groot effect hebben op de reputatie van het bedrijf. Overigens is het dus ook in het belang van gecertificeerde bedrijven dat andere bedrijven aan de criteria blijven voldoen omdat een slechte naleving van de criteria de reputatie van het certificaat in gevaar brengt en dus ook de reputatie van de gecertificeerde bedrijven. Echter met effectieve controle van de bevoegde douaneautoriteit zal het moeilijk zijn voor bedrijven om onopgemerkt de criteria te omzeilen. Meer in het algemeen geldt nog het volgende. Hoe meer douaneautoriteiten het AEO-certificaat erkennen, des te waardevoller het reputatie-effect zal zijn aangezien dit effect van belang zal zijn voor meer contacten van het bedrijf waarvan de eigen douaneautoriteit indirect het bedrijf erkend als gecertificeerd marktdeelnemer. Niet voor niets is er bij de opstelling van de AEO veiligheidseisen zoveel mogelijk rekening gehouden met het SAFE-kader van de Werelddouaneorganisatie (AEO COMPACT-Model 2006: p. 9). Dus, hoe meer landen AEO-programma’s hebben en de certificaten worden ook onderling erkend, hoe groter de waarde voor een bedrijf om zelf in het bezit te zijn van een certificaat. Overigens zal niet alleen het reputatieeffect van AEO-certificering groter zijn naarmate meer douaneautoriteiten het certificaat erkennen. Aangezien meer transacties zullen worden gedekt door het certificaat wanneer het certificaat door meer douaneautoriteiten wordt erkend, zullen de directe baten als percentage van de kosten voor een aanvraag toenemen aannemende dat de kosten voor het verkrijgen en behouden van een certificaat niet zullen toenemen naarmate het certificaat door meer douaneautoriteiten wordt erkend. Op dit moment is echter niet te voorspellen of er een mondiaal netwerk van AEOcertificaten komt en wat de criteria precies zullen zijn. Mocht dit wel zo zijn, dan zal het een wereldwijde verlaging van transactiekosten betekenen, een aspect van de baten van AEO-certificering dat hier wel genoemd dient te worden, maar waarvan de baten natuurlijk niet aan afzonderlijke bedrijven kunnen worden toegerekend, zodat deze indirecte baten geen onderdeel kunnen uitmaken van de afweging van kosten en baten van individuele bedrijven.
3.2 De overheid/douane Het voorgaande beschrijft de kosten en baten van certificering voor individuele bedrijven. Daarnaast is, vanuit het perspectief van reputatie en externe effecten, ook al iets gezegd over de maatschappelijke baten van certificering. Maar meer specifiek zijn er ook voor de douane kosten en baten verbonden aan certificering. Wanneer zowel voor individuele bedrijven, als voor de douane de baten de kosten van certificering blijken te overtreffen, is zelfs sprake van een “win-win” situatie. De douane wil met het AEO-certificaat ervoor zorgen dat zij haar middelen effectiever kan inzetten. Deze paragraaf houdt zich bezig met de vraag waar deze kosten en de baten voor de overheid liggen met invoering van het AEO-certificaat.
10
3.2.1 De kosten: De criteria zijn voor alle bedrijven hetzelfde; echter, de douane zal per bedrijf bekijken welke middelen het bedrijf moet inzetten om aan de criteria te voldoen. Dit komt voort uit de behoefte bedrijven van zeer diverse omvang en structuur een certificaat te kunnen geven. Hierbij is speciaal ook gedacht aan het midden- en kleinbedrijf (MKB). Of een hek of detectiepoort noodzakelijk is voor een bedrijf wordt dus door de douane bepaald en kan per bedrijf verschillen. Deze flexibiliteit maakt het wel noodzakelijk dat de douane elk bedrijf apart onderzoekt. Dit onderzoek kan veel tijd in beslag nemen (De Gids 2007: p. 10). Uit de vorige subparagraaf blijkt verder dat het noodzakelijk is dat de douane effectieve en betrouwbare controles uitvoert en overtredingen bestraft. Als dit niet zou worden gedaan dan gaat het reputatie-effect verloren, hetgeen voor bedrijven een belangrijke reden is om het certificaat aan te vragen. In dit geval lopen de belangen van bedrijven en de douane in belangrijke mate parallel. Vandaar dat bedrijven zelf ook verplicht worden gesteld te melden dat zij niet meer in staat zijn om aan de verplichtingen van het AEO-certificaat te voldoen mocht dit volgens hen het geval zijn. Het is voor bedrijven vooral van belang dat andere bedrijven zich aan de criteria houden. Dit is wel een risico, want het maakt free riding mogelijk. Hier bestaat verwantschap met het dilemma van de gevangenen dat een argument vormt voor door de overheid afgedwongen coöperatie en het voorzien in collectieve goederen. Dit probleem van free riding en bedrog bij individuele gecertificeerde ondernemingen moet door de overheid, in casu de douane, worden opgelost door in het herhaalde spel van vertrouwen waarop certificering berust, bedrog voor individuele bedrijven zodanig kostbaar te maken, dat bedrog netto verlies oplevert. Dit kan door hoge boete’s en openlijke “blaming and shaming” van frauderende bedrijven. Daarbij worden de kosten van fraude voor bedrijven hoger, naarmate het reputatie-effect van certificering sterker is, waardoor het verlies van reputatie een hogere kostenpost zal vormen. De controles voor afgifte van het certificaat kunnen voor de douane veel tijd in beslag nemen en worden door een douaneautoriteit in het proefproject (Customs Security Program 2006: p. 12) geschat op 40 uur per bedrijf. Bij deze eenmalige kosten van de aanvraagprocedure komen nog de kosten van de structurele controles van bedrijven die reeds in het bezit van een certificaat. Hoeveel tijd de douane daar aan zal moeten besteden is op dit moment nog onduidelijk, en hangt mede af van hoe groot de zelfregulerende mechanismen zijn die in de AEOcertificeringsprocedure zijn ingebouwd. 3.2.2 De baten: Door de vereenvoudiging van de aangiften en de afname van het aantal controles van bedrijven zal de douane voordelen ondervinden, die veelal tot directe baten leiden. Zoals opgemerkt in paragraaf 2 zorgt de AEO-certificering voor een tweedeling in goederenstromen. De douane kan dus haar beperkte middelen meer richten op het minder betrouwbare (ongecertificeerde) deel van de goederenstromen. Deze baten zijn echter in die zin moeilijk meetbaar, omdat de verlaging van de transactiekosten in de handel, die slechts ten dele is toe te schrijven aan kostenverlaging vanwege AEOcertificering, een verdere groei van de internationale handelstromen tot gevolg zal hebben. Daardoor neemt in de toekomst ook de vraag naar diensten van de douane toe.
11
Ook de summiere aangifte en verdergaande digitalisering van formaliteiten, die een impuls krijgt door de AEO-certificering, zal de douane efficiënter en effectiever maken in het afhandelen van douaneformaliteiten. Naast de bovengenoemde kosten ondervindt de douane ook voordelen van het nieuwe systeem, die zich laten vertalen naar baten. De voorwaarde dat bedrijven zich aan de wet houden (Criterium 1) is voor bedrijven een extra motivatie om de wet niet te overtreden aangezien een overtreding van de wet niet alleen een straf als gevolg heeft maar ook het verlies van het AEO-certificaat en alle daaraan verbonden voordelen. Dit is voor de douane een voordeel van AEO-certificering, dat indirecte baten oplevert. Indien het systeem van AEO-certificering goed wordt geïmplementeerd dan zullen de algemene risico’s van internationale handel afnemen. Dit is in het belang van de douane. De risico’s worden als volgt door de EU omschreven: “"Risico" betekent de waarschijnlijkheid dat er bij de aankomst, het vertrek, de doorvoer of de bijzondere bestemming van goederen die tussen het douanegebied van de EU en derde landen worden vervoerd en in verband met de aanwezigheid van niet-communautaire goederen zich een gebeurtenis voordoet die – de correcte toepassing van communautaire of nationale maatregelen in de weg staat, of – de financiële belangen van de EU en haar lidstaten schaadt; of – een bedreiging vormt voor de veiligheid, de volksgezondheid, het milieu of de consumenten in de EU” (AEO COMPACT-Model 2006: p. 9). Een uiterst belangrijk element van dit risico is de afname van de dreiging van internationaal terrorisme als gevolg van AEO-certificering. Dit is trouwens ook voor bedrijven een voordeel maar wordt in deze subparagraaf behandeld omdat het zorgen voor een veilige toeleveringsketen voor de douane één van haar kerntaken is. Tenslotte is een indirecte bate van het AEO-certificaat verbonden aan het reputatie-effect dat het in het belang van bedrijven is om elkaar te controleren. Zoals in de vorige subparagraaf omschreven lopen de belangen van de douane en bedrijven in deze parallel.
3.3 Overzicht van kosten en baten De tabellen 1 en 2 geven een samenvatting van de verschillende hiervoor besproken kosten en baten van AEO-certificering. Invulling van tabel 1 kan daarbij voor individuele bedrijven een leidraad vormen om in hun specifieke situatie tot een afweging van kosten en baten van certificering te komen. De tabel vormt als het ware een checklijst voor welke kosten en baten er in een dergelijke afweging meegewogen moeten worden.
12
Tabel 1: Checklijst van kosten en baten van het AEO-certificaat veiligheid, douanevereenvoudiging en veiligheid/douanevereenvoudiging voor bedrijven Baten Directe baten alle certificaten: AEO criteria worden niet opnieuw onderzocht bij aanvraag vergunning6 Alleen summiere aangifte bij import en export noodzakelijk7 Minder fysieke en controles van goederen en bescheiden Vooraf mogelijk zekerheid over fysieke controle8 Voorrang bij controle Mogelijk zelf bepalen van plaats controle Indirecte baten alle certificaten: Mogelijk betere structurering van processen als gevolg investeren in bedrijfsvoering, administratie, enz. Mogelijke verlaging verzekeringspremies Mogelijk mondiaal netwerk van gecertificeerde bedrijven Minder kans onwelgevallige gebeurtenissen Betere reputatie: Afhankelijk van: o Bekendheid certificaat o Betrouwbaarheid douane instanties o Betrouwbaarheid van de controles
Kosten Eenmalige administratieve kosten aanvraagprocedure: Samenvatting self-assessment o Certificaat kiezen o Verzamelen van informatie o Bepalen van de risicogebieden o Bepalen van maatregelen Aanvraagformulier Verklaring bestuurder/directeur Kosten om te voldoen aan de voorwaarden: Naleving douanevereisten Deugdelijke handels- en/of vervoersadministratie Gezonde financiële situatie Fysieke beveiliging van goederen9 Identificatie handelspartners, screening personeel, veiligheidsbewustzijn vergroten10 Kosten voor behoud certificaat: Vaste kosten voor naleving voorwaarden Conflicten over naleving voorwaarden
6
Alleen AEO-certificaat douanevereenvoudiging en douanevereenvoudiging/veiligheid Voor het AEO-certificaat douanevereenvoudiging en het AEO-certificaat veiligheid zijn de benodigde gegevens voor een summiere aangifte echter niet hetzelfde. 8 Alleen AEO-certificaat veiligheid en douanevereenvoudiging/veiligheid. 9 Idem 10 Idem 7
13
Tabel 2: Checklijst van kosten en baten van het AEO-certificaat voor de douane Baten Directe baten Tweedeling goederenstromen Summiere aangifte Elektronische aangifte Indirecte baten: Certificaat geeft bedrijven extra stimulans om de wet niet te overtreden Afname onwelgevallige gebeurtenissen Bedrijven hebben prikkel tot het monitoren van elkaar (garanderen reputatie-effect) Zichzelf versterkend effect van certificering (netwerkexternaliteit)
Kosten Aanvraagprocedure (bedrijven worden individueel onderzocht) Monitoren van bedrijven o Betrouwbare douane o Betrouwbare controle (garanderen reputatie-effect)
4: Problemen bij het identificeren van kosten en baten Invulling van tabel 1 voor individuele bedrijven is in veel gevallen “natte-vingerwerk” aangezien de verschillende te onderscheiden kosten en baten in sterke mate van elkaar afhankelijk zijn en veelal ook toekomstverwachtingen betreffen, die van onzekere ontwikkelingen afhangen. In principe zou het niet moeilijk moeten zijn om te begrijpen wat de kosten en de baten zijn van het aanvragen van een AEOcertificaat. De aanvraag van een certificaat is een éénmalige extra administratieve last. Verder moeten bedrijven aan de criteria blijven voldoen. Wanneer het certificaat verkregen is zijn er continue baten in de zin dat bedrijven een lastenverlichting genieten met betrekking tot douaneverplichtingen. Er kunnen echter vijf redenen worden onderscheiden waarom kosten en baten moeilijk zijn te identificeren en/of te kwantificeren: 1) Baten in de zin van kostenverlaging zijn alleen te kwantificeren als men een idee heeft van de potentiële kosten; 2) het verkleinen van het risico van ongewilde gebeurtenissen is niet eenvoudig om te kwantificeren; 3) de baten van reputatie zijn moeilijk in te schatten; 4) er bestaat nog geen duidelijkheid over wederzijdse erkenning door derde landen; 5) veel van de voorwaarden voor certificering zijn kostbaar maar kunnen voor het bedrijf uitpakken als een winstgevende investering (Laden 2007: p. 80) (zie opheffen van X-inefficiency). Ad.1 Indien bedrijven kosten maken als gevolg van douaneformaliteiten dan is de winst van een AEO-certificaat dat deze kosten omlaag gaan. De baten van het certificaat zijn dus het verschil tussen de kosten wanneer men gecertificeerd is vergeleken met de kosten wanneer dit niet het geval is. Het is niet altijd duidelijke wat “de potentiële kosten” zouden zijn geweest wanneer een bedrijf ervoor had gekozen om geen certificaat aan te vragen. Er kan een vergelijking worden gemaakt met een vroegere periode voordat het certificaat werd aangevraagd tegenover de huidige kosten terwijl men gecertificeerd is. Dit kan echter alleen achteraf worden bekeken. Ook is het mogelijk om een vergelijking te maken tussen soortgelijke bedrijven 14
waarvan de één wel en de ander niet gecertificeerd is. Echter dit zal niet altijd duidelijkheid geven omdat bedrijven qua organisatie en activiteiten vaak erg van elkaar verschillen, en in ieder geval nooit helemaal identiek zijn. Ad. 2 Het verkrijgen van een certificaat kan de kans op kapingen, het disfunctioneren van materiaal of andere ongewilde gebeurtenissen doen afnemen. Het is echter per bedrijf verschillend wat de kans op deze ongewilde gebeurtenissen in eerste instantie is en dus ook wat de winst zou zijn van certificering zelfs als certificering de kans van dit soort fenomenen vergelijkbaar zou verkleinen voor elk gecertificeerd bedrijf (Gutiérrez et al. 2007: pp. 38-39). Ad. 3 De baten van een betere reputatie zijn te begrijpen aan de hand van de reputatie bij de douaneautoriteit die het certificaat heeft afgeven maar ook de signaalwerking van het hebben van een AEO-certificaat naar andere bedrijven toe. Hoe dit de prestaties van een bedrijf beïnvloedt is moeilijk te kwantificeren. Het reputatie-effect van certificering brengt dus zowel directe als indirecte baten mee. Ad. 4 Verder is het van belang dat mogelijkerwijs in de toekomst het AEOcertificaat ook door douaneautoriteiten van buiten de EU zal worden erkend. Op dit moment is echter moeilijk te zeggen hoeveel landen dergelijke certificaten zullen gaan uitgeven en of landen onderling de certificaten zullen erkennen zonder extra voorwaarden op te stellen. Ad. 5 Veel van de voorwaarden om het certificaat te verkrijgen brengen voor bedrijven kosten met zich mee, maar kunnen ook op termijn potentieel winstgevend zijn zelfs als er uiteindelijk nooit een certificaat wordt uitgegeven. Zo is een systematische analyse en het in kaart brengen van de toeleveringsketen een voorwaarde voor certificering. Dit geeft het bedrijf een beter inzicht in de zwakke punten van de toeleveringsketen en kan, zo blijkt uit de praktijk, processen en prestaties verbeteren (Pilot Project 2006: p. 23). Ook veiligheidsvoorwaarden zoals hekken en camera’s of screening van personeel kunnen deel uitmaken van de voorwaarden van certificering. Voor bedrijven kunnen deze investeringen aanzienlijk zijn, maar de winsten, bijvoorbeeld in de vorm van minder diefstal, zijn dat mogelijk ook (Laden 2007: p. 80). Kosten en baten zijn dus niet makkelijk te kwantificeren en voor ieder bedrijf verschillend. Vanuit dat perspectief bespreekt de volgende paragraaf ervaringen uit de praktijk van toeleveringsketen programma’s die vergelijkbaar zijn met het AEOcertificaat. Daarbij komen ook de praktijkervaringen van bedrijven aan de orde die al een AEO-certificaat hebben aangevraagd of zo’n aanvraag overwegen.
5: Ervaring tot nu toe: 5.1 Ervaringen met soortgelijke certificering Voor Nederlandse bedrijven is het pas sinds januari 2008 mogelijk om een AEOcertificaat te verkrijgen. De eerste certificaten zijn pas in april 2008 uitgereikt. Omdat het certificaat nog niet lang bestaat kan men dus moeilijk uit ervaring opmaken wat de werkelijke kosten en baten precies zijn van een dergelijk initiatief. In andere delen van de wereld zijn soortgelijke projecten geweest die ons wel enig inzicht kunnen verschaffen in de feitelijke voor en nadelen van het Europese AEO-certificaat. Verder heeft er een AEO-proefproject gelopen dat ook van dienst kan zijn in de identificatie van kosten en baten voor bedrijven en de douane.
15
Uit deze proefprojecten is vooral gebleken dat de criteria, zoals beschreven in hoofdstuk 2, in veel gevallen positieve invloed hebben op de bedrijfsvoering en de bedrijfsresultaten. In het AEO-proefproject (Customs Security Program 2006: p. 23) wordt vermeld door de aan het proefproject deelnemende bedrijven dat “de noodzaak tot coördinatie met veel verschillende eenheden binnen het bedrijf (personeel, distributie enz.) in het algemeen tot een beter begrip van de interne procedures zou leiden en op langere termijn tot meer gestroomlijnde interne processen”. Wel blijkt uit dit project dat de aanvraagprocedure voor de douane veel inzet van middelen vraagt en lang kan duren (Customs Security Program 2006: p. 12). Een andere conclusie uit dit rapport is dat het soms moeilijk is om te bepalen welk bedrijf bij welke douaneautoriteit zijn certificaat moest aanvragen (Customs Security Program 2006: 5, pp. 13-14). Dit komt doordat bedrijven activiteiten hebben in verschillende landen en ook administratief verspreid werken. Daardoor blijkt het soms moeilijk om volgens de geldende regels te bepalen in welk land het AEO-certificaat moet worden aangevraagd. In de VS is na de terroristische aanslagen in 2001 een veilig toeleveringsketen programma gelanceerd. Dit zogenoemde C-TPAT (Customs-Trade Partnership Against Terrorism) programma is vergelijkbaar met het Europese AEO-certificaat in de zin dat het zware eisen aan de bedrijfsvoering en administratie stelt indien bedrijven willen participeren in het initiatief. Ook hier blijken sommige voorwaarden positief uit te werken voor de prestaties van bedrijven. Voor een groot deel van de participerende bedrijven blijkt deelname bijvoorbeeld te resulteren in een reductie van voorraden omdat er preciezer kan worden gevolgd en bepaald hoeveel artikelen er nodig zijn op welke plaatsen en op welk moment. Ook diefstal en verlies dalen voor de meeste deelnemende bedrijven. Leveringen aan klanten blijken ook vaker op tijd te zijn dan voorheen doordat interne processen beter op elkaar afgestemd zijn (Peleg-Gillai et al. 2006: p. 15). Bij het CTPAT programma blijkt verder dat het verschil tussen de hoeveelheid controles tussen bedrijven die aan het programma deelnemen en bedrijven die dat niet doen niet erg groot is. Als dit wel het geval zou zijn dan zouden bedrijven een extra reden hebben om zich aan te sluiten bij een vrijwillig veilige toeleveringsketen programma (Laden 2007: p. 78). Hoe dit met het AEO-certificaat zal zijn is nu nog niet te zeggen. In Latijns Amerika is in de jaren negentig een veilige toeleveringsketen programma gestart dat zich in eerste instantie vooral richtte op het voorkomen van drugssmokkel maar later zich later heeft toegelegd op het verbeteren van de algehele veiligheid in de toeleveringsketen (Gutiérrez et al. 2007: p. 31). Leden van deze zogenaamde Business Alliance for Secure Commerce (BASC) erkennen vooral het reputatie-effect van lidmaatschap dat de betrouwbaarheid van het bedrijf doet toenemen, en de vermindering van diefstal, als voordelen van het lidmaatschap. Directe en indirecte kostenbesparingen en verlaging van verzekeringspremies worden als de minst belangrijke voordelen van lidmaatschap beschouwd (Gutiérrez et al. 2007: p. 36). Verder blijkt dat de voordelen door de deelnemende bedrijven over het algemeen vooraf hoger worden ingeschat dan ze in de praktijk blijken te zijn.
5.2 Case studies aan de hand van interviews uit de Nederlandse praktijk Nu er in april 2008 de eerste AEO-certificaten zijn uitgereikt, bestaat er dus enige ervaring in de praktijk met deze voorziening. Het betekent wel dat vooralsnog alleen op basis van interviews van betrokkenen deze eerste ervaringen kunnen worden 16
weergegeven. Dat is wat in deze subparagraaf gebeurt: op basis van interviews met drie betrokkenen in dit proces proberen we een indicatie te geven van de kosten en de baten van AEO-certificering gebaseerd op praktijkervaringen. Vanwege de korte periode dat het AEO-certificaat is ingevoerd, dienen de bevindingen uit deze interviews met enig voorbehoud te worden geïnterpreteerd. De drie interviews betreffen een gesprek met (i) de Programma Manager Horizontaal Toezicht Douane, (ii) een vertegenwoordiger van een relatief kleine gecertificeerde logistieke dienstverlener en (iii) een vertegenwoordiger van een tot nog toe ongecertificeerde dienstverlener welke gespecialiseerd is in administratieve processen op het gebied van wet- en regelgeving in onder andere de vakgebieden douane en exportdocumenten. Uit het gesprek met de douane bleek dat het op dit moment voor de douane niet mogelijk is te zeggen of de invoering van het AEO-certificaat heeft geleid tot een afname van de administratieve last in de relatie met gecertificeerde bedrijven. De reden hiervoor is dat er op moment van het interview (07-08 2008) 24 bedrijven waren gecertificeerd en men op dat moment dus nog niet kan spreken van “een tweedeling in de goederenstroom”. Een andere reden is dat bij de douane de mogelijke efficiëntiewinst als gevolg van het AEO-certificaat van haar kant niet een hoge prioriteit heeft als het gaat om de beoordeling van de invoering van het systeem. Voor de douane is het vooral van belang dat de paradigmawisseling van verticaal naar horizontaal toezicht en van het controleren van transacties naar het controleren van bedrijven op een goede manier wordt geïmplementeerd. Ook wordt verwacht dat de echte efficiëntieslag voor de overheid pas kan worden gemaakt wanneer ook partners van de EU het Europese certificaat erkennen en vice versa. Zo zal voor echte efficiëntiewinst dus samengewerkt moeten worden met de Amerikanen, Japanners, Chinezen en andere grote handelsnaties. Verder blijkt dat Nederland met om en nabij 250 lopende aanvragen op dit moment koploper is in Europa terwijl bij schattingen vooraf van de hoeveelheid aanvragen in andere Europese landen veelvouden van dit aantal werden verwacht. Over het algemeen kan men dus zeggen dat de animo in het bedrijfsleven om zich te laten certificeren op dit moment gering is. Een andere complicerende factor voor bijvoorbeeld het inschatten van een daling in controles voor gecertificeerde bedrijven is het feit dat controles risico gericht zijn en dat deze risico’s erg kunnen fluctueren. Daardoor zal het voor de douane, maar ook in de ervaring van een AEO-gecertificeerd bedrijf, soms moeilijk zijn om te spreken van een afname in controles. Echter, een vertegenwoordiger van één van de eerste gecertificeerde bedrijven in Nederland liet in het interview blijken dat de indruk heerste dat in het bijzonder luchtvracht minder gecontroleerd werd. Los van algemene oriëntatie is deze logistieke dienstverlener ongeveer een jaar bezig geweest met de aanvraag. Daarin werd het bedrijf intensief ondersteund door de douane aangezien het bedrijf meedeed aan een proefproject. De vertegenwoordiger van dit bedrijf schat dat er met de aanvraagprocedure alleen ongeveer 225 uur of €11.250 aan kosten zijn gemoeid verspreid over een jaar. Het is belangrijk om te vermelden dat dit bedrijf weinig tot geen kosten heeft moeten maken om te voldoen aan de voorwaarden voor het verkrijgen van het AEOcertificaat. Vandaar dat ook de indirecte baten, met uitzondering van reputatieeffecten, zoals omschreven in tabel 1 voor dit bedrijf nihil waren. Volgsystemen voor vrachtwagens waren al aanwezig, diefstal was nog nooit voorgekomen, warmte- en bewegingsmelders waren al aangebracht en andere veiligheidsmaatregelen waren al
17
ver voor de aanvraag genomen. Ook administratief voldeed het bedrijf aan de voorwaarden die het AEO-certificaat daaraan stelt. Ondanks dat de meeste indirecte baten voor dit bedrijf dus niet erg groot waren golden echter de directe baten en vooral ook het reputatie-effect als een doorslaggevende reden om tot certificering over te gaan. Er is ook een vertegenwoordiger van een bedrijf waaraan de AEO aanvraag kan worden uitbesteed geïnterviewd. Dit bedrijf heeft op dit moment voor ook voor zichzelf een aanvraag voor een AEO-certificaat lopen. Aangezien dit bedrijf gespecialiseerd is in douaneformaliteiten en AEO-aanvragen, waren de kosten voor aanvraag minimaal. Men was van alle procedures en documenten op de hoogte. De reden voor deze dienstverlener om een certificaat aan te vragen is vooral het verlangen om ervaring op te doen met de procedure zodat andere bedrijven beter kunnen worden bediend. Het is interessant om te kijken naar de kosten voor het uitbesteden van een aanvraag aan dit bedrijf. Dit geeft een algemener inzicht in de kosten voor bedrijven van de aanvraagprocedure aangezien deze tarieven min of meer gelden ongeacht de omvang van het te certificeren bedrijf en uitsluitend de aanvraagprocedure met deze kosten wordt gedekt. Voor een volledige aanvraag rekent dit bedrijf ongeveer 48 tot 60 manuren. Dit kan opgesplitst worden in 32 tot 40 uur voor een indicatievoorstel waar de dienstverlener de verschillende afdelingen binnen een bedrijf afgaat om informatie te verzamelen. Vervolgens rekent de dienstverlener ongeveer 8 tot 12 uur om de selfassesment in samenwerking met de opdrachtgever uit te werken. Hierbij wordt ook bekeken of het bedrijf aan alle voorwaarden voldoet en zo niet wat voor hervormingen nodig zijn. Vervolgens wordt er nog een dag (8 uur) gerekend voor het invullen van alle documenten. Het is ook mogelijk voor een bedrijf dat een certificaat wil om zich te laten adviseren bij het proces van hervormingen dat nodig is om aan de voorwaarden te voldoen. Echter hier wordt per geval bekeken hoeveel tijd daaraan besteed moet worden. Men moet rekening houden met het feit dat de opdrachtgever bij het uitbesteden van de aanvraag nog steeds wordt betrokken in het proces. Verder liet de vertegenwoordiger van deze dienstverlener ook blijken dat veel bedrijven “de kat uit de boom kijken” en voorlopig nog niet overgaan tot certificering. Dit komt ook tot uiting in het aantal aanvragen dat de douane op dit moment heeft lopen. Volgens deze dienstverlener zijn mogelijke redenen voor deze terughoudendheid vrees voor de kosten van het certificaat, de verwachting dat het certificaat verplicht gaat worden en het afwachten van mogelijke erkenning van het Europese AEO-certificaat buiten Europa. Overigens bleek uit het interview met de vertegenwoordiger van de douane dat de douane het vrijwillige karakter van het AEO-certificaat als een essentieel kenmerk van het gehele proces van horizontaal toezicht ziet en dat verplichtstelling van het certificaat daarom geenszins aan de orde was of is. Het aantal aanvragen is op dit moment dus laag, ofschoon Nederland Europees gezien nog wel voorop loopt in het aantal aanvragen. Dit is waarschijnlijk het gevolg van de distributiefunctie en functie als doorvoerland dat Nederland binnen Europa heeft. De kosten om te voldoen aan de voorwaarden zijn per bedrijf verschillend en zijn voor de geïnterviewde bedrijven nihil. Echter de aanvraagprocedure kan dus wel enige inspanning van een bedrijf vergen. Als een bedrijf de aanvraagprocedure uitbesteed kan men verwachten dat de opdrachtgever ongeveer 48-60 uur van de dienstverlener in rekening zal krijgen. Voor een klein bedrijf heeft de hele procedure ongeveer 225 uur of € 11.250 gekost.
18
6: Conclusie De AEO-certificering van Nederlandse bedrijven waardoor douane afhandeling van goederen sneller en efficiënter kan verlopen, vormt een onderdeel van goed transactiemanagement door de overheid. Zowel voor bedrijven als voor de douane (en meer in het algemeen de overheid) brengt certificering zowel kosten als baten met zich mee. De kosten voor bedrijven betreffen de kosten van het verkrijgen en behouden van de certificering. Dit zijn voor een groot deel eenmalige kosten, maar aan het behoud van certificering zijn ook terugkerende kosten verbonden. De directe baten voor bedrijven zijn dat de douaneformaliteiten sneller verlopen, zodat vanuit dat oogpunt bedrijven met lagere transactiekosten worden geconfronteerd. Indirect kunnen er ook baten zijn, vanwege de verbetering van de bedrijfsvoering waartoe de certificeringvereisten aanzetten, maar ook vanwege het reputatie-effect dat het vertrouwen in het bedrijf door afnemers en leveranciers doet toenemen. De douane heeft extra kosten vanwege het beoordelen van de certificeringsaanvragen en de controle op de naleving ervan. Maar ook hier zijn er baten, namelijk de vereenvoudiging van de controle, en meer algemeen in maatschappelijke zin, de positieve netwerkexternaliteiten en reputatie-effecten die een goede verspreiding van, en controle op certificering met zich meebrengt. Individuele bedrijven kunnen hun keuze voor al dan niet certificeren bepalen aan de hand van de afweging van kosten en baten van die certificering. Deze studie bevat een overzicht en indeling van alle vormen van kosten en baten die in deze overweging dienen te worden meegenomen. Zoals blijkt is invulling van dit schema in de praktijk vaak problematisch omdat de verschillende kosten- en batencategorieën vaak moeilijk te onderscheiden zijn en met veel onzekerheden zijn behept. Toch kan men een idee van kosten en baten krijgen als men de ervaringen van bedrijven bekijkt. Volgens onze berekeningen kost de aanvraagprocedure een bedrijf om en nabij de €10.000. Verder is het feitelijk nog niet mogelijk om de baten kwantitatief in te schatten omdat het certificaat pas sinds het voorjaar van 2008 daadwerkelijk is uitgereikt. Ook is het niet verwonderlijk dat een bedrijf uit dit onderzoek weinig tot geen kosten had om aan de voorwaarden van certificering te voldoen. De baten zijn op dit moment nog relatief laag dus het is te verwachten dat in eerste instantie vooral bedrijven een AEO-certificaat zullen aanvragen die niet veel kosten hoeven te maken om aan de voorwaarden te voldoen. Opmerkelijk is dat er al wel bedrijven zijn die een intermediairfunctie vervullen en die voor andere bedrijven de aanvraag (kunnen) verzorgen. De ervaring van deze intermediairs met de aanvraagprocedure verlaagt de transactiekosten van de aanvraag en vormt zo een mooi voorbeeld van transactiemanagement. Het reputatie-effect is een belangrijke factor om het certificaat aan te vragen. Verder blijkt uit de praktijk dat het aantal aanvragen op dit moment laag is en dat voor de Nederlandse douane wederzijdse erkenning van certificaten door handelspartners van de EU van groot belang is om efficiënter te werk te kunnen gaan. Hoe meer bedrijven AEO-certificering verkrijgen, des te groter de netto baten zullen worden vanwege het toenemend belang van het reputatie-effect. Hier kan overheidsbeleid het certificeringproces op gang helpen door certificering te stimuleren. Aangezien er netwerkexternaliteiten optreden in het certificeringproces zal de overheid stimuleringsmaatregelen kunnen afbouwen naarmate meer bedrijven gecertificeerd zijn en de waarde van certificaat voor bedrijven door de netwerkexternaliteiten toeneemt waardoor kosten relatief lager zullen zijn.
19
Een voorbeeld van een stimuleringsmaatregel kan zijn subsidie van de aanvraagprocedure voor bedrijven en dan met name middelgrote en kleine bedrijven aangezien wordt aangenomen dat deze over het algemeen meer kosten zullen maken bij het verkrijgen van een certificaat. Een andere mogelijke overheidsmaatregel is het stimuleren van contacten met dienstverleners die bedrijven kunnen begeleiden in het aanvraagproces of die de aanvraagprocedure van bedrijven in grote mate kunnen overnemen. Een door de overheid opgestelde lijst van intermediairs die bedrijven die zich willen laten certificeren kunnen raadplegen kan dit doel dienen. De overheid kan aan een toename van de netto baten bijdragen door de vormgeving van de AEO-certificering te optimaliseren. Dit vormt de kern van het transactiemanagement dat de overheid via dit onderdeel van haar regelgeving tot uitvoering brengt en waarvan de netto maatschappelijke baten ver uitstijgen boven louter een vermindering – of in dit geval een verschuiving – van de administratieve lasten. Bovendien kunnen de kosten van overheidsbeleid bij een goede AEOprocedure ook voor de overheid zelf omlaag zodat er daadwerkelijk sprake is van een “win-win”situatie. Daartoe moet echter nog wel een beter inzicht worden verkregen in de economische mechanismen, die de AEO-certificering oproept, en in de maatschappelijke kosten en baten die daarmee gemoeid zijn. Dit geldt met name voor het reputatie-effect en voor de beste manier waarop de douane fraude en misbruik van de certificering kan voorkomen.
Literatuur: Customs Security Program, Verslag proefproject AEO, augustus 2006; beschikbaar op: http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/customs/policy_iss ues/customs_security/AEO_guidelines_nl.pdf Europese Commissie Directoraat-Generaal Belastingen en Douane-unie (2007) Gecertificeerde Bedrijven (Bedrijven met een AEO-certificaat): Gids, TAXUD/2006/1450, Brussel (“Gids”) European Commission Directorate-General Taxation and Customs Union (2007) Authorised Economic Operators: Guidelines, TAXUD/2006/1450, Brussel (“Guidelines”) Europäische Kommission Generaldirektion Steuern und Zollunion (2007) Zugelassene Wirtschaftsbeteiligte (,,Authorised Economic Operators”-AEO): Leitlinien, TAXUD/2006/1450, Brussel (“Leitlinien”) Europese Commissie Directoraat-generaal belastingen en douane-unie (2006) Bedrijven met een AEO-certificaat: Het AEO-COMPACT-model, Werkdocument, TAXUD/2006/1452, Brussel (“AEO COMPACT-Model 2006”) Grainger, A. (2008) “Customs and trade facilitation: from concept to implementation”, World Customs Journal, Vol. 2 no. 1, pp. 17-30
20
Gutiérrez, X., et al. (2007) “Voluntary supply chain security program impacts: an empirical study with BASC member companies”, World Customs Journal, Vol. 1, no. 2, pp. 31-48 Laden, M.D. (2007) “The Genesis of the US C-TPAT program: Lessons learned and earned by the government and trade”, World Customs Journal, Vol. 1 no. 2, pp. 75-80 Peleg-Gillai, B., G. Bhat and Lesley Sept (2006) “Innovators in Supply Chain Security: Better security drives better business value”, The Manufacturing Innovation Series, Stanford University, pp. 34 Peter Willmot (2007) “A Review of the European Commission’s Plans for an Electronic Customs Environment”, World Customs Journal, Vol. 1, No. 1, p. 11
Juridische Documenten: VERORDENING (EG) Nr. 1875/2006 VAN DE COMMISSIE van 18 december 2006 tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 2454/93 houdende vaststelling van enkele bepalingen ter uitvoering van Verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad tot vaststelling van het communautair douanewetboek VERORDENING (EG) Nr. 648/2005 VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD van 13 april 2005 houdende wijziging van Verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad tot vaststelling van het communautair douanewetboek
Geraadpleegde websites: Website Ministerie van Financiën, beschikbaar op; http://www.minfin.nl/nl/actueel/nieuwsberichten,2008/04/Douane-reikt-eersteAEO-certificaten-uit.html, laatst bezocht: 19-06 2008 Website Nederlandse douaneA, beschikbaar op; http://www.douane.nl/zakelijk/aeo/aeo-01.html#P11_977, laatst bezocht: 1906 2008 Website Nederlandse douaneB, Beschikbaar op; http://www.douane.nl/zakelijk/aeo/aeo-07.html#P112_11299, laatst bezocht: 23-06 2008
21
