KORUPCE. Projevy a potírání v České republice a Evropské unii BŘETISLAV DANČÁK, VÍT HLOUŠEK, VOJTĚCH ŠIMÍČEK (EDS.)

KORUPCE Projevy a potírání v České republice a Evropské unii

BŘETISLAV DANČÁK, VÍT HLOUŠEK, VOJTĚCH ŠIMÍČEK (EDS.)

Masarykova univerzita Mezinárodní politologický ústav Brno 2006

5

OBSAH

OBSAH

Úvod.....................................................................................................................9 P V Typologie korupce ..........................................................................................13 Publikace vychází s finanční podporou Konrad-Adenauer-Stiftung, zastoupení v Praze

M T Systémové zdroje korupce v čase společenské změny v makro-sociologickém pohledu...................................................................31 M M Vliv korupce na evropské systémy politických stran .................................45 M K Stranictví a klientelismus v Česku.................................................................52 A K Když se soukromý zájem potkává s veřejným….........................................61 A P Povaha korupce v České republice................................................................68 M H Korupce a lobby ...............................................................................................85 J L Lobing ve veřejném prostoru .........................................................................98

© Masarykova univerzita, 2006 ISBN 80-210-3983-3

Ľ G Medzi korupciou a lobingom…...................................................................103

6

KORUPCE: PROJEVY A POTÍRÁNÍ V ČESKÉ REPUBLICE A EVROPSKÉ UNII

OBSAH

7

J F Poznámky k prostředkům boje s korupcí z hlediska ústavního práva ...........................................................................115

M D. C Média v kleštích korupce – jsou média „prodejná“ ekonomickou reklamou a exkluzivními sliby politiků? ...........................235

M M Politické strany a korupce ............................................................................128

E S-B Média – protikorupčný hráč v SR?1 ...........................................................241

J B Postavení soudce a konflikt zájmů ..............................................................141

T N Média v boji proti korupci a jejich limity. Korupce v médiích...............250

E W Korupce a soudní moc ..................................................................................147

S P Zahraniční zkušenosti se zadáváním veřejných zakázek ........................259

D D Problematika právního základu protikorupčních aktů evropského práva ...........................................................................................152

R J Zákon o veřejných zakázkách jako nástroj boje proti korupci? .............284

M M Aplikace evropských protikorupčních norem v ČR.................................165 P H Soukromoprávní korupce.............................................................................172 M P Projevy a potírání korupce v ČR na úrovni krajů ....................................180 Z K Střet zájmů ......................................................................................................195 P Č Provokace v boji s korupcí ...........................................................................209 J K Korupce v policejní práci..............................................................................221

K Š Hospodaření s majetkem obce.....................................................................291 V P Veřejné zakázky v kontrolních závěrech Nejvyššího kontrolního úřadu .....................................................................305 Seznam autorů................................................................................................308

9

ÚVOD

ÚVOD

Fenomén korupce zasahuje různé oblasti lidské činnosti a vystupuje v mnoha podobách a variantách. Moderní demokratické společnosti jsou založeny na principu svobody a otevřenosti, což na jedné straně znamená zajištění a garanci volnosti svým občanům, na straně druhé je takto komplexní společnost vystavena tlakům velkého množství partikulárních zájmů jednotlivců či skupin, přičemž tyto zájmy mohou být v naprostém rozporu s principy svobody a otevřenosti. Korupce a korupční jednání dnes patří k nejzhoubnějším negativním aspektům fungování rozvinutých liberálních demokracií. Přitom formy, jakými se korupce projevuje, bývají natolik odlišné, že nalezení jednoduchého a účinného řešení není snadné. Jedná se o dlouhodobý a de facto permanentní úkol. Úplné vymýcení korupce je cíl, který si lze stanovit jako ideální typ, k němuž bude nasměrováno naše úsilí. Na této cestě je však potřeba mít neustále na paměti, že se celou dobu budeme potýkat s bytostným zájmem každé lidské entity, kterou je touha po výhodě. Zřejmě není člověka, jenž by netoužil po nějaké formě výhody a tudíž i prospěchu pro sebe, rodinu, firmu apod. Stejně jako je velmi obtížné stanovit limity této odvěké lidské přirozenosti, stejně tak je složité předvídat všechny možné varianty jakými se budou chtít jednotlivci nebo sdružení jednotlivců určitých výhod dobrat. Vzhledem k šíři a rozmanitosti fenoménu korupce jsme nuceni se jím zabývat z různých pohledů. V prvé řadě je nutné jej ukotvit v kontextu celospolečenských norem přípustného chování a je nezbytné definovat, co je považováno za korupční jednání, kde jsou meze legálního konání a co již klasifikujeme jako postup v rozporu se stanovenými pravidly. Jakmile je naplněna podmínka vymezení korupčního jednání a určení projevů korupce, mohou být zkoumány nástroje a prostředky, které mají korupci zabraňovat a v co možná nejširším rozsahu ji potírat. Specifické postavení v debatě o korupci zaujímají média, která jsou obecně považována za jakési „hlídací psy“ demokratických společností. Ne vždy jsou však média sama schopna se ubránit pokušení ke korupčnímu jednání a díky svému vlivu může mít takové selhání dalekosáhlé důsledky, které je mnohdy obtížné předvídat. Za zvláštní prostor, kde se střetávají kategorie přípustné vs. nepřípustné, lze považovat oblast zadávání veřejných zakázek. Snaha o co nejtransparentnější postup právě při udělování veřejných zakázek by měla být primárním zájmem občanů každé demokratické společnosti.

10


Všechny výše zmiňované aspekty související s korupcí jsou nejčastěji skloňovány v právní terminologii a role práva je zde nepochybně dominantní. Z tohoto důvodu jsme se rozhodli naši každoroční podzimní konferenci, která je již několik let vyhrazena především právním otázkám, zaměřit právě na problematiku korupce. Mezinárodní konferenci s názvem „EU a korupce – projevy a potírání“, organizoval ve dnech 24.–26. listopadu 2005 Mezinárodní politologický ústav společně s Právnickou fakultou Masarykovy univerzity a to za přispění Konrad-Adenauer-Stiftung, zastoupení v České republice a Evropské komise. Na tomto setkání vystoupila se svými příspěvky řada renomovaných odborníků nejen z ČR, ale také ze Slovenska a Německa. Z hlediska závažnosti tématu je potěšující, že konference se zúčastnili představitelé prakticky všech relevantních veřejných institucí, které se fenoménem korupce (byť i jen okrajově) zabývají, a to počínaje soudní mocí (Ústavní soud, Nejvyšší soud, Nejvyšší správní soud) přes moc zákonodárnou (Poslanecká sněmovna, Senát) až po exekutivu (především Ministerstvo vnitra a Nejvyšší státní zastupitelství). Sborník předkládaný čtenáři představuje hlavní výstup z konference. Obsah sborníku v podstatné míře koresponduje s programem konference, ale není přesným obrazem konferenčního dění. Nezahrnuje úplně všechny přednesené referáty a objektivně ani nemůže zachytit velmi plodnou diskusi, která probíhala v průběhu konference prakticky nepřetržitě v oficiální i zcela neformální podobě. Na druhou stranu se však do sborníku podařilo umístit příspěvky těch, kteří nemohli z časových důvodů vystoupit přímo na místě a přitom mají k tématu co říct. S ohledem na lepší přehlednost a obsahovou provázanost jsme odevzdané texty seřadili do čtyř tématických bloků, pojednávajících postupně o obecných společenskovědních aspektech korupce, o prostředcích potírání korupce, o vztahu korupce a médií a konečně o veřejných zakázkách. Jako editoři sborníku doufáme, že se jednotlivé příspěvky setkají se stejně příznivým ohlasem jako samotné jednání konference. Stejně jako bylo cílem organizátorů akce „posadit k jednomu stolu“ rozličné osobnosti zastupující státní moc, nevládní organizace i podnikatelskou sféru, stejně tak by měl tento sborník nabídnout širokou paletu názorů na téma, které by nemělo být podceňováno a přehlíženo. Sborník je koncipován tak, aby uspokojil náročného odborného čtenáře, ale i laickou veřejnost. Břetislav Dančák, Vít Hloušek, Vojtěch Šimíček

I. KORUPCE JAKO SPOLEČENSKOVĚDNÍ FENOMÉN

13

TYPOLOGIE KORUPCE

TYPOLOGIE KORUPCE PETR VYMĚTAL

Korupce představuje jeden z aktuálních problémů, jenž zasahuje všechny sféry a úrovně společnosti. Že se nejedná o výjimečný jev dokládá i řada studií významných mezinárodních organizací. Pokud ji budeme chápat jako zneužití postavení pro dosažení soukromého (rodinného, osobního nebo i úzce skupinového) finančního, statusového nebo jiného zisku, služeb či protislužeb1, může nabývat nejrůznějších podob a forem, ale vždy se jí účastní minimálně dvě strany. Potíž je většinou v tom, že je-li korupční jednání odhaleno, ne vždy dochází k potrestání obou stran (asymetrie mezi upláceným a uplácejícím). V řadě zemí tudíž existuje rozlišení mezi aktivním vymáháním (extortion) a pasivním přijímáním úplatků (bribery). Svou roli hrají také odlišné definice korupce, díky nimž se mohou uvedená schémata dle regionů lišit.2

1. Druhy korupce Literatura není ve členění korupce jednotná a nabízí řadu druhů podle nejrůznějších kritérií. Nejjednodušší rozdělení lze učinit podle „velikosti“ resp. „rozsahu“ na tzv. velkou a malou korupci. I. velká korupce (grand corruption, political corruption) není příliš častá, ale jedná se většinou o „velké věci“. Bývá spojena s korupcí politických špiček a čelných představitelů veřejného a společenského života. Úplatky dosahují značného rozsahu a bývají velmi dobře utajovány; prospěch z velké korupce je jak pro korumpujícího, tak i korumpovaného značně velký. Velká korupce podle některých autorů nabývá nejčastěji těchto podob:3 1) zpronevěra veřejných zdrojů, 2) nehospodárné užívání veřejných zdrojů, 3) soukromý prospěch z privatizace, Značně rozšířená definice vychází z J. S. Nye (1967), str. 417. Hlavně proto bude snahou představit mezinárodně uznávané třídění, které spíše odpovídá „západnímu“ pohledu. 3 Podle Karklins, R. (2002), str. 24. 1 2

14


4) zneužívání veřejné moci při udělování veřejných zakázek, 5) přidělování monopolních a kvazi-monopolních licencí, 6) nepotismus, klientelismus případně i „prodej pozic“, 7) zisk důležitých, běžně nedostupných, informací; insider trading, 8) zločiny bílých límečků. II. malá korupce (petty corruption, grassroot corruption, byrokratická korupce) je opakem velké. Jedná se většinou o korupci obyčejných úředníků, dopravních policistů, atd., tedy o „korupci v běžném životě“. Je do ní zapojeno větší množství účastníků, ale úplatky jsou nepoměrně menší než v prvním případě. V mnoha zemích mohou být tyto vzory korupčního jednání akceptované jako „vžité“ a „dané“ a brány za nezbytnou součást kultury. Malá korupce bývá spojována s následujícími případy:4 1) podplácení úředníků, 2) záměrně nepřehledná regulace, 3) zatemňování pravidel (úzkoprsé lpění na postupech či využívání jejich „flexibility“), 4) špatná organizace (nejasné vztahy podřízenosti a nadřízenosti, netransparentnost), 5) zneužívání pravomocí vyplývajících z dozorové (kontrolní) činnosti veřejné správy. Ne vždy je snadné výše uvedené druhy korupce přesně rozlišit, protože každý druh může nabývat bezpočtu podob. Navíc v rámci těchto druhů existuje několik korupčních stupňů5 – od nahodilé až po silně zakořeněnou (systémovou). Budeme-li předpokládat jistou souvislost mezi zakořeněností, organizovaností a kontrolou monopolů u velké korupce, pak tento druh může nabývat čtyř modelových stupňů. SCHÉMA 1: Politická (velká) korupce Je politická (velká) korupce: Všudypřítomná (zakořeněná)? Vertikálně organizovaná? Monopolní?

1 N

2 A N N

3 A N N

4 A A N

Zdroj: Johnston, M. (1997), str. 6. 4 5

Ibid. Podrobněji viz stadia korupce.

Narozdíl od velké korupce mají při malé korupci úřady/úředníci jiné, často velmi specifické pravomoci, a proto snaha odstavit z korupční hry a potenciálních korupčních zisků může být ztížena. Spíše se dá předpokládat, že budou navzájem mezi sebou uzavírat koluzní dohody, vytvářet relativně trvalé korupční sítě životaschopné samy o sobě, což pomůže udržet prostředí ekonomické a politické závislosti. SCHÉMA 2: Byrokratická (malá, drobná) korupce Je byrokratická (malá) korupce: Uvnitř úřadu všudypřítomná? Vertikálně organizovaná? Existuje horizontální spolupráce s ostatními úřady?

1 N N N

2 A N N

3 A A N

4 A A A

Zdroj: Johnston, M. (1997), str. 10.

III. poslední dobou je velmi často uváděn ještě další druh korupce – state capture6. Tento druh ukazuje ovládnutí legislativního procesu soukromými subjekty (captors, hunters), který již vytváří korupci ex ante. State capture velmi často dochází k formování korupčních sítí a stojí spíše někde uprostřed obou typů. Může dojít k „privatizaci veřejné správy“, která se dostane do soukromých rukou a symbiózou politických elit s vlivnými ekonomickými strukturami. Takto zavedený klientelismus a nepotismus pak způsobuje oboustrannou existenční závislost na trvání vztahu. Také tento druh je spojován s určitými projevy: 1) kontrola veřejných institucí de facto pro soukromý prospěch nebo trestnou činnost, 2) formování koluzivních sítí, které omezují politickou soutěž, 3) podkopání svobodných voleb skrytou reklamou a neprůhledným financováním kampaní, 4) zneužití legislativní moci, Světová banka ve studii Anticorruption in Transition state capture definuje jako aktivity jednotlivců, skupin a firem jak veřejné, tak i soukromé sféry, které směřují k ovlivňování utváření zákonů, regulací, nařízení, rozhodnutí a ostatních vládních postupů ve svůj prospěch v důsledků ilegálních a netransparentních provizí soukromého charakteru veřejným úředníkům (str. xv) … díky neformálním, netransparentním a preferenčním přístupovým kanálům. Děje se tak i prostřednictvím nejasných spojenectví mezi politickými a obchodními zájmy státních úředníků, což je zvláštní charakteristika mnoha transitivních zemí. Ať už state capture nabývá jakékoli formy, podkopává nebo dokonce nahrazuje legitimní a transparentní kanály politického ovlivňování a mediace (zprostředkování) zájmů tím, že snižuje přístup konkurenčních skupin a zájmů ke státním úředníkům (str. 3). 6

A A

15

TYPOLOGIE KORUPCE

16


5) korupce v soudních řízeních, 6) zneužití auditu, vyšetřování a dozoru, 7) užívání kompromitujících materiálů pro politické vydírání a nátlak, 8) korupce médií. Další druhy korupce Jiné členění sleduje korupci ve vertikálních strukturách (vertical-line corruption), resp. centralizovaná korupce a v horizontálních strukturách (decentralizovaná).7 Korupce ve vertikálních (centralizovaných) strukturách existuje v organizacích se silnou hierarchickou strukturou a závislostí na nadřízených. Tento druh bude zvláště rozšířený, pokud na vrcholu struktury zůstávají pro-korupčně orientované osoby (většinou tzv. senior management) a nákaza se následně může šířit celou hierarchií; nižší stupně buďto na hru přistoupí nebo většinou (ne)dobrovolně odejdou. To je podpořeno nefungující kontrolou. Naopak začíná-li korupce zdola (junior management), je její šíření do relativně bezkorupčních vyšších stupňů hierarchie obtížné a přežívá jen díky utajování (které je spojeno s vysokými náklady). V organizacích s horizontální (decentralizovanou) strukturou je korupce spíše ojedinělá díky faktu, že každý může kontrolovat aktivity všech ostatních na stejné úrovni hierarchie.8 Obdobou tohoto rozdělení je i rozlišení (zejména v rámci byrokratické korupce) na organizovanou a soutěžní korupci9. Pokud jsou korupční rozhodnutí organizovaná (koordinovaná, centralizovaná korupce), pak je korupce méně četná, ale výše úplatků mnohem vyšší než u soutěžní (decentralizované) korupce. Pokud jsou korupční rozhodnutí centralizovaná, je počet rozhodovacích aktivit vyšší nežli v prostředí s decentralizovaným rozhodovacím procesem. Alternativním pohledem je hledisko konkurence10, kdy je možné vyčlenit korupci soutěžní (konkurenční, competitive) a systémovou. Zatímco u soutěžní korupce uplácející (vítěz), který nabízí nejvyšší úplatek, bude také nejefektivnější firmou a bude se Sestaveno dle Russia vs. Corruption: Who Wins? (1998) a Hillman, A.L., Katz, E.: Hierarchial Structure and the Social Costs of Bribes and Transfers, Journal of Public Economics 34, 1987, p. 129–142, in Fiorentini, G., Zamagni, S. (eds), (1999), str. 428–441 a Bac, M.: Corruption, Supervision, and the Structure of Hierarchies, Journal of Law, Economics, and Organization 12 (2), October 1996, p. 277–298, in Fiorentini, G., Zamagni, S. (eds.), (1999), str. 133–154 a Bac, M. (1996), also appeared in Fiorentini G., Zamagni, S. (eds.), (1999), str. 113–132. 8 Což samozřejmě neplatí, uzavřou-li členové jedné úrovně koluzní dohodu. 9 Podrobněji k tomuto rozlišení viz Celentani, M., Ganuza, J.-J. (2001). 10 In RoseAckerman, S.: Corruption and Global Economy, in Corruption: Integrity Improvement Initiatives in Developing Countries, Chapter 2, p. 28. 7

TYPOLOGIE KORUPCE

17

chovat efektivně i ex post, systémová korupce naopak už sama o sobě může představovat omezování konkurence. Může mít přímý vliv na počet uplácejících (zájemců o kontrakt), zvýhodňovat kandidáty, kteří mají dobré konexe před hlediskem efektivnosti, omezovat šíření informací a zvyšovat další transakční náklady. Pokud bude určujícím hlediskem korupčního jednání hledisko korumpujícího, jeho cílem je buď snaha o zisk či vyhnutí se nákladům.11 Snaha získat prospěch (pay to get a benefit) bývá spojena se situací, kdy je vláda kupcem i prodejcem zboží a zároveň také rozděluje dotace, což otvírá firmám možnost uplácet vládní úředníky. Jedná se např. o zisk informací, vzácného zdroje, vítězství ve veřejné soutěži atd. Snaha vyhnout se nákladům (pay to avoid costs) souvisí s uvalováním daní, tvorbou zákonů a vynucováním práva. Můžeme sem zařadit ovlivňování soudu, snahu vyhnout se daním nebo je alespoň snížit,12 vyhnout se administrativním zpožděním,13 či vyhnout se konkurenci. Z pohledu (nejen) transformujících se ekonomik je zajímavá typologie korupce na tzv. legální a ilegální korupci.14 Ilegální korupce je přímým porušením právních norem – jedná se o uplácení a podplácení, vydírání, defraudace atd. Dochází tedy k přímému porušení zákona/-ů. Legální korupce je typem, kdy přímo nedochází k porušení zákona; právní rámec je ale natolik nedokonalý, že umožňuje řadu právních kliček, několik možných způsobů výkladu právních norem či právní úprava jednoduše neexistuje, a je tudíž možné se obvinění z korupce vyhnout, příp. korupční jednání legalizovat. Toto členění je také důležité z jiného pohledu – obecně zaběhnutá definice korupce jako zneužití veřejných zdrojů pro soukromý prospěch postihuje pouze ilegální korupci. Hraničními případy jsou pak favoritismus či koluzní jednání. Jiný pohled na korupci je z hlediska aktivity potenciálního příjemce úplatku, který může úplatky pasivně přijímat, tj. není přímým iniciátorem korupčního aktu anebo být iniciátorem korupčních transakcí a úplatky aktivně vymáhat, vytvářet „ceník“ svých služeb případně vytvářet celé „korupční agentury“. 11 In Governance and Economy in Africa: Tool for Analysis and Reform Corruption (1996) and Rose-Ackerman, S.: e Political Economy of Corruption, p. 34–38 published in Elliot, K. A. (1997), Chapter 2, http://www.iie.com/publications/files/chapters_ preview/12/2iie2334.pdf, [cit. 2002-01-25]. 12 Literatura ještě zmiňuje jednu možnost – vyhnout se dodatečným platbám vymáhaným nad rámec zákonně definovaných – jedná se o „daň v podobě úplatků“ (bribe-tax). 13 Tento případ se označuje jako time-tax, speedy money či greasy-money. 14 In Kaufmann, D. (2005).

18


Korupce bývá spjata zejména s aktivitami veřejného sektoru. Na druhou stranu je nutné konstatovat, že do korupčních transakcí je zapojen i soukromý sektor nejen jako korupční partner, který hledá výhodu na úkor státu, ale samotná korupce existuje i uvnitř soukromého sektoru. Jedná se o tzv. soukromou korupci, která bývá nejčastěji spojena s problémem zprostředkování. Mezi další druhy lze zařadit: • korupce přímá nebo zprostředkovaná, • korupce uvnitř institucí či vně institucí, • korupce ex ante a ex post, a tedy krátkodobou či dlouhodobou, • z hlediska dobrovolnosti zapojení se do korupčních aktivit korupce z donucení nebo koluzní, • korupce očekávaná (predikovatelná, pravděpodobná, pravidelná) nebo nahodilá, • korupce vymýtitelná či nevymýtitelná, • korupce, jejímž výsledkem je peněžní nebo nepeněžní prospěch.

2. Formy korupce Korupční jednání mohou nabývat celé řady forem počínaje jednoduchými a osvědčenými úplatky a konče sofistikovanými a dobře propracovanými postupy. V mnoha případech proto není dost dobře možné korupci dokázat, natož pak někoho obvinit. Ačkoli existuje řada možných způsobů a forem, je nutné mít na paměti fakt, že jedna forma na sebe váže další a jednotlivé formy se navzájem doplňují. Mezi základní pozorovatelné formy korupce lze zařadit:15 • vlastizrada, velezrada, převrat, nezákonné zahraniční transakce, pašování, • zpronevěra a defraudace, padělání, „vycpávání účtů“ (padding of accounts), „urovnání věcí“ (skimming), špatné užívání fondů, • zneužití moci, zastrašování, mučení, nezasloužené prominutí trestů a ústupky, • podvody, zkreslování, vydírání, • překrucování spravedlnosti, kriminální chování, křivá výpověď, nezákonné uvalení vazby, falešná obvinění, úmyslné uvedení v omyl, Následující členění (na mnoha místech by se mohlo jednat o samostatné trestné činy, nicméně s korupcí související) bylo převzato z e TI Source Book 2000, Executive Summary, p. XVIII. 15

TYPOLOGIE KORUPCE

19

• zanedbání povinností, dezerce, parazitismus, • uplácení a podplácení, vydírání, vymáhání nezákonných odvodů, provize, • falšování a manipulace voleb, • zneužití vnitřních a důvěrných informací, falšování záznamů, • nedovolený (neschválený) prodej veřejného úřadu, veřejného majetku a licencí, • manipulace s předpisy, obchody, dodávkami, smlouvami a úvěry, • daňové podvody, daňové úniky a nepřiměřené obohacování, • nedovolené ovlivňování obchodů, náklonnost (zaujatost) při zprostředkovatelských vztazích, konflikt zájmů, • přijetí nepatřičného daru, poplatku, úplatku (speed money), požitku a služební cesty financované cizím subjektem, • propojení s organizovaným zločinem, operace na černém trhu, • cronyismus (bratříčkování), nepotismus (zvýhodňování rodinných příslušníků), maskování a kamufláž, klientelismus, • nezákonný dohled (sledování), nezákonné odposlechy a zneužití poštovního styku, • zneužití úředních pečetí a razítek, úředních budov a příspěvků na vedlejší výdaje. Jednoznačně nejrozšířenější formou korupce je uplácení, které má dvě strany – upláceného, kterému je nabídnut (resp. přijal) úplatek a uplácejícího, který úplatek nabízí (podplácení). Podle českého právního řádu se úplatkem rozumí určitá výhoda, která se dostává tomu, kdo úplatek přijímá, či jiné osobě s jeho vědomím.16 Úplatek může mít majetkovou (finanční nebo materiální prospěch nebo tzv. protislužba) i nemajetkovou povahu, přičemž pro posouzení trestného činu úplatkářství není vymezena dolní hranice hodnoty úplatku, ale přihlíží se k tzv. společenské nebezpečnosti. Rubem přijímání úplatku je podplácení.17 Podplácení je samostatným trestným činem, kterého se dopustí ten, kdo jinému (přímo osobě obstarávající věc nebo prostředníkovi) v souvislosti s obstaráním věcí obecného zájmu poskytne, nabídne nebo slíbí úplatek. Trestní zákoník také postihuje tzv. nepřímé úplatkářství,18 kterého se dopouští osoba, která žádá nebo přijme úplatek za to, že bude svým 16 Zákon č. 140/1961 Sb. Trestní zákon, § 160, výklad Rozehnal, A.: Korupce a český právní řád, publikováno v Frič, P. a kol. (1999), str. 50. 17 Zákon č. 140/1961 Sb. Trestní zákon, § 161, výklad Rozehnal, A.: Korupce a český právní řád, publikováno v Frič, P. a kol. (1999), str. 57–58. 18 Zákon č. 140/1961 Sb. Trestní zákon, § 162, výklad Rozehnal, A.: Korupce a český právní řád, publikováno v Frič, P. a kol. (1999), str. 58–59.

20


vlivem působit na výkon pravomoci veřejného činitele, nebo za to, že tak již učinil; dále ten, kdo z tohoto důvodu takový úplatek poskytne, nabídne nebo slíbí – nesměřuje tedy k vlivu na všechny osoby obstarávající věci obecného zájmu, ale pouze k vlivu na výkon pravomoci veřejného činitele.

3. Modely (vzory) korupce Existují tři základní modely19 korupce označované podle místa, kde se nejčastěji vyskytují. Všechny tři odpovídají podmínkám, kdy se již korupce rozvinula do stadia systémového jevu, tj. kdy se stala neoddělitelnou součástí politického a sociálního uspořádání. Těmito modely jsou: 1) asijský model – korupce je důvěrně známým a společensky přijatelným kulturním i ekonomickým jevem, který úzce souvisí s fungováním státu, 2) africký model – politická moc je „ve velkém“ kupována nejvýznačnějšími ekonomickými klany, které si zajišťují svou existenci politickými prostředky. Přechod k tomuto modelu je uskutečnitelný za předpokladu, že: • politická moc v zemi zůstává nekonsolidovaná, • finanční byrokratické skupiny pod tlakem sebezáchovy upoušějí od konfliktů a dospívají ke shodě, • konsensus oligarchie s konsolidovanými finančními byrokratickými skupinami a částí politické elity. Pro zemi tento model znamená ústup od demokracie a „užívání“ demokratických procedur slouží jen jako kamufláž. Ekonomika pak klesá na primitivnější úroveň: nejzákladnější potřeby obyvatelstva jsou zajišťovány jen proto, aby se předešlo zmatku a aby si malá skupina oligarchů zajistila udržení výsostného místa. 3) latinsko-americký model – němý souhlas vůči problémům korupce umožnilo podzemním sektorům a sektorům s kriminální infekcí získat moc porovnatelnou s místní mocí státu. Tato moc je po řadu desetiletí spojena s mafií a prorůstala dovnitř státu. Permanentní politická nestabilita a neschopnost boje proti korupci zvyšuje nebezpečí diktatury. Pak už stačí jen malý krůček k přechodu k africkému modelu.

TYPOLOGIE KORUPCE

4. Typy (varianty) a syndromy korupce Nyní se pokusíme vymezit typy, resp. přesněji řečeno varianty korupce, které lépe poslouží k pochopení syndromů korupce. V literatuře můžeme nalézt 4 varianty:20 (1) snahy (nabídka) zájmových skupin (Interest-Group Bidding), tj. skupin, které využívají svého bohatství k ovlivňování. Úředníci jsou náchylní k individuální a nesystémové korupci. Jakákoli provinění jsou kontrolovatelná, protože nabídkový proces je otevřený nejen všem konkurenčním zájmům, ale také kritice. (2) nadvláda elit (Elite Hegemony) / obchodní elita (Merchant Princes) – zakořeněná politická elita je vystavena nízké konkurenci a není volána k odpovědnosti. Politické osobnosti, byrokracie a celé úřady mohou (buď otevřeně nebo skrytě) vstupovat do podnikání a obchodování. Politická soutěž existuje pouze mezi určitými skupinami elit. Nabírá-li na intenzitě a ohrožuje-li existující politický řád, může vyvolat extrémní korupci. Podnikání pak může být spojeno s organizovaným vymáháním a vydíráním. (3) roztříštěný klientelismus (Fragmented Patronage21) / rozšířené frakcionářství (Extended Factionalism) – úředníci vydělávají na rozdělování vzácných zdrojů a budují si síť svých stoupenců. Jejich moc ale není jistá a proto musí stoupence uplácet stále znovu a znovu. Korupce v politice je často nástrojem odvetných diskreditačních opatření. (4) zvykový (ochranný, patronátní) mechanismus (mašinérie) (Patronage Machines) – je taková korupce v politice, která nabývá disciplinované a organizované podoby a je řízena pouze určitými skupinami společnosti. Manipulace voleb a ostatními demokratickými prvky je častá, nicméně je snahou vyvarovat se vzniku vážnějších konfliktů. Zakořeněné elity diktují podmínky podnikatelské sféře a částečně také skupinám/jednotlivcům s malou podporou a malými politickými příležitostmi. Jak od domácích, tak i zahraničních podnikatelů jsou vymáhány úplatky nebo jsou obtěžováni byrokracií. Nebezpečí nekontrolovatelné korupce je malé, protože mechanismus závisí na zachování výhodného statusu quo. In Johnston, M. (1996), str. 15. Slovníky nabízí mnoho významů slova patronage – patronát, ochrana, zákaznictvo, mecenášství, záštita, blahovůle. Na tomto místě budeme přesto používat namísto patronát termín klientelismus. 20 21

19

In Russia vs. Corruption: Who Wins? (1998).

21

22


Korupce s sebou z tohoto pohledu nese určité syndromy, které jsou sledovatelné v relativním vztahu (nejlépe v dlouhém období) mezi politickými a ekonomickými příležitostmi. Johnstonem presentované nerovnováhy22 definují čtyři základní syndromy korupce, jež se od sebe odlišují příležitostmi a riziky, které v sobě skrývají. I když korupce je závažná, může být co do rozsahu partikulárním problémem a může spíše sloužit k omezení politické konkurence a otevřenosti vlády, než-li její životaschopnosti. Jiné syndromy ale často představují skutečné nebezpečí, že se vymknou kontrole. Schéma 3 představuje relativní vztah mezi oběma prolínajícími se příležitostmi. Na plochu každého kvadrantu může být zařazena celá řada zemí. V prvním kvadrantu (Interest-Group Bidding) jsou díky otevřenosti elit ekonomické příležitosti četnější než politické. Tento korupční scénář je nejtypičtější pro liberální demokracie a je na něj pohlíženo jako na odchýlení se od procedur a rovného přístupu. Závažný problém ale představuje jen výjimečně – zřídkakdy se vymkne kontrole. Hlavní nebezpečí přesto spočívá v tom, že tvorba politik (policymaking) bude fungovat jako aukční systém, tj. bude straněno nejvyšším nabídkám. Lze to jasně pozorovat na příkladu USA a „železného trojúhelníku“ spojujícího ekonomické zájmy, byrokracii a subkomise Kongresu. Preferenční přístup bude pravděpodobně vytvářet politickou stagnaci, nikoli nekontrolovatelnou korupci, ale může narazit na značný odpor ostrakizovaných či vyloučených skupin společnosti. Náprava se většinou zaměřuje na procesní stránku systému. Druhý kvadrant (Elite Hegemony) představuje závažnější problém korupce. Silně zakořeněné politické elity čelí malé politické konkurenci a neexistují ani požadavky na zodpovědnost. Vazby mezi státem a společností, mezi veřejnými a soukromými zájmy a mezi politiky a administrativou jsou obvykle slabé nebo otevřené manipulaci elitami. Pokud bude tento typ korupce čelit malé opozici a kritice, může se stát organizovanou a systémovou či dokonce představovat nebezpečí roztočení „hyperkorupční“ spirály. Není překvapující, že reformní snahy jsou vzácné a pokud k nějakým politicky-dirigovaným tažením přeci jen dojde, slouží politickým potřebám nejvyšších elit. Teprve až závažný skandál a politická krize může podpořit snahu o přijetí reformních kroků. Třetí kvadrant (Fragmented Clientelism) se od výše uvedených liší ve vztahu stát-společnost a v rovnováze příležitostí, ale nikoli v riziku ne22 Viz Johnston, M. (1996) a Johnston, M. (1999, revised 2000) a in Kpundeh, S.J. (?): Political Will in Fighting CCorruption in Corruption: Integrity Improvement Initiatives in Developing Countries, Chapter 2, p. 28., str. 95–96.

23

TYPOLOGIE KORUPCE

SCHÉMA č. 3: Čtyři syndromy korupce INSTITUCIONALIZACE otevřené instituce

samostatné (autonomní) instituce

ekonomické příležitosti > politické příležitosti

P A R T I C I P A C E

(1) NABÍDKA ZÁJMOVÝCH SKUPIN (Interest-Group Bidding)

NADVLÁDA ELIT (2) (Elite Hegemony)

silné soukromé zájmy; přístupné elity; ekonomická konkurence; zájmy využívají svého bohatství k ovlivňování; korupce je převážně individuální a nesystematická

zavedené (zakořeněné) elity těží z dané vzácné politické pozice a moci ke zbohatnutí RIZIKO EXTRÉMNÍ KORUPCE

USA, Německo, VB; mnoho liberálních demokracií

Čína (guandao); vojenské režimy; Hong- Kong před ICAC; Jižní Korea; Japonsko

ekonomické příležitosti < politické příležitosti

(3) ROZTŘÍŠTĚNÝ KLIENTELISMUS (Fragmented Clientelism)

PATRONÁTNÍ MECHANISMUS (4) (Patronage Machines)

roztříštěnost a politická nejistota elit buduje osobní stoupence, kteří jsou nedisciplinovaní a značně labilní; mafie, násilí a zastrašování mohou být často propojena s korupcí strany rozšiřují svou moc ve státě (vládě) a RIZIKO EXTRÉMNÍ KORUPCE

silné elity kontrolují většinu účastí a omezují soutěž prostřednictvím silných klientských vazeb a vydělávají na chudobě svých stoupenců; politické monopoly; strany a ostatní osoby se řídí hierarchií a pevným řízením (vládou); společnosti

Rusko; Polsko před r. 92, Peru (před příchodem Fujimoriho); Itálie před r. 94; řada afrických zemí

Mexiko, Sicílie, Indonésie za Suharty; Malajsie

Zdroj: Johnston, M. (1999, revised 2000), str. 20

kontrolovatelné korupce. Elity nejsou otevřené a samy v rámci politické soutěže vyhledávají moc a vzácné ekonomické příležitosti. Cesta k moci znamená budování závislosti a tedy i fragmentovanou klientskou politiku. Donucení participovat se může týkat nejen angažovanosti v politických organizacích, ale také v pochybných skupinách (mafie) a je spojena se zastrašováním a násilím. Tento scénář je ze všech čtyř nejméně stabilní

23 In Johnston, M. (1993), p. 8–10, originally appeared in Johnston, Michael.: e Political Consequences of Corruption: A Reassessment, Comparative Politics 18:4, July 1986, pp. 459–477.

SCHÉMA 4: Více a méně škodlivé (rozkladné) typy (formy) korupce ZÁJMY/RIZIKO (STAKES)

málo

a představuje značné riziko extrémní korupce. Elity jsou politicky nestálé a tak existuje pokušení k „bleskové“ korupci. Anti-korupční reformy nejsou ničím jiným než slogany. Čtvrtý kvadrant představuje situaci, kdy dobře zakořeněná elita může manipulovat vzácnými ekonomickými odměnami, což povede ke kontrole politické soutěže a to dokonce i tam, kde existují významné politické příležitosti díky disciplinovaným klientským (patronátním) organizacím. Elita v postavení patrona znemožňuje politickou alternativu a vytváří disciplinovanou klientskou organizaci. Ochranný mechanismus sice není vnitřně harmonický, ale pravděpodobnost nebezpečí nekontrolovatelné korupce je malá. To ale neznamená, že by korupce nebyla závažná nebo že s sebou nepřináší žádné ekonomické a sociální náklady. Bohatství získané z této korupce bude distribuováno pouze malé skupině lidí, na podnikání, investice a řadu běžných věcí jsou uvalovány „politické daně“ a vrstva nejchudších je udržována ve stavu politické závislosti. Nejzávažnějším důsledkem pro politický systém je stagnace a odkládání změn. Vyzdvihovaní problémů korupčních afér přehlíženými opozičními elitami bude mít většinou malý politický dopad. Jiný pohled nabízí podobné kategorie typů korupce, tj. že některé typy korupce mají závažnější účinky na stát a společnost, nežli jiné typy. Tento způsob tedy rozlišuje mezi více a méně závažnou korupcí podle rozsahu zájmů/rizik (stakes – malý, jako např. obyčejné spotřební zboží nebo velký, např. hlavní manipulace se zbožím z dovozu nebo se zahraničními měnami) na jedné straně a počtem „nabízejících“ (suppliers – málo nebo relativně hodně) na straně druhé, jak ukazuje schéma 4.23 Tam, kde jsou zájmy malé a rozptýlené, funguje korupce, je parciální trh (třebaže ilegální); podmínky korupční směny se mění jen pozvolna a odráží jakýsi druh rovnováhy. Účastníci jsou vtaženi do dlouhodobých sítí oboustranných zájmů. Mimoto „tržní korupce“ snadněji umožňuje obyčejným občanům obstarat si základní životní potřeby a většinou funguje jako dočasné řešení. Přesto je tržní korupce v porovnání s ostatními typy stabilní a méně škodlivá, protože v těchto případech je většina občanů a opoziční elity vyloučena z procesu faktického rozhodování. V extrémním případě – jak je tomu u kritické korupce (Crisis Corruption) – řádný politický proces selhává a všechny druhy hlavních veřejných statků jsou na trhu dostupné jen díky korupčním praktikám. Tento typ

25

TYPOLOGIE KORUPCE

POČET NABÍZEJÍCÍCH


mnoho

24

malé

velké

TRŽNÍ KORUPCE (market corruption)

KRIZOVÁ KORUPCE (crisis corruption)

„černé trhy“

korupce spojená s ropou a nerostnými surovinami

relativně stabilní, málo škodlivá

vysoce nestabilní, velmi škodlivá

KLIENTSKÉ SÍTĚ (patronage network)

NEPOTISMUS, CRONYISMUS (nepotism, cronyism)

politická mašinérie

kontrakty, licence

poměrně stabilní, málo škodlivá

nestabilní a středně škodlivá

Zdroj: Johnston, M. (1993), p. 8–10.

je často spojen s náhlým a závažným zvýšením (nebo snížením) toků kapitálu ve společnosti. V tomto prostředí korupce a politika nabývá „loupežných operací“, kdy zkorumpované osoby berou tolik, kolik mohou a tak rychle, jak je to jen možné; korupce nabude na síle v případě, že si zkorumpované osoby nemohou být v dlouhodobém horizontu jisty svou mocí a zdroji.

5. Institucionalizace korupce; stadia korupce Nejběžnější formou institucionalizace korupce je klientelismus. Institucionalizace pomáhá korupci překonávat organizační náročnost velkých korupčních transakcí, což mj. vyžaduje mobilizaci, imunizaci a ostrakizaci více lidí, náročnost jednotlivých operací, pojistit řadu rizik včetně těch informačních. Za tímto účelem vznikají korupční řetězce vzájemně provázaných článků, činností a postupů – dochází k rozfázování korupční transakce na jednotlivé operace a role od informátorů, iniciátorů, organi-

26


zátorů, různých důvěrníků, zprostředkujících osob až po zametače stop. Korupce se stává organizovanou činností.24 Investice klientel do institucionalizace korupce se vyplácí nejen proto, že zvyšuje bezpečnost korupčních transakcí, ale i proto, že zvyšuje zisk. Monopolizace je jednou z dalších forem institucionalizace korupce. V zájmu co největšího zisku se usiluje o vytváření korupčních kartelů a monopolů v různých oblastech státní správy.25 Zvláštní formou institucionalizace korupce představuje politická korupce, která se děje ve prospěch politické strany. Zisky z politické korupce většinou neplynou do peněženek jednotlivých straníků, nýbrž do černých fondů stranické pokladny. Opanování politiky a státní správy klientelami vede k monopolizaci a nakonec k etatizaci korupce. Tato pokročilá forma institucionalizace korupce je zvlášť typická pro totalitní a autoritativní režimy vůbec. Při etatizaci korupce nejde jen o pouhé prorůstání korupce do státního aparátu – etatizovaná korupce není jen tolerovaná, ale i přímo organizovaná státem a politickými elitami. Stává se nedílnou součástí ekonomického a politického systému, bez níž nic nefunguje.26 Tady už nejde jen o běžnou tzv. funkční korupci 27, která otevírá dveře úřednických kanceláří a urychluje vyřizování záležitostí občanů. Vyvrcholením etatizace korupce je vytváření nových úřadů, jejichž jediným smyslem je vymáhání úplatků a prodej úřadů. Korupce už ovládá stát natolik, že z něj vytvořila nástroj své expanze do společnosti. Na základě předcházejících úvah o institucionalizaci korupce lze tento proces rozdělit do několika vývojových stadií, která by se dala nazvat i jako stadia pronikání korupce do společnosti. 1. Stadium náhodné korupce Ve stadiu náhodné korupce ještě nedochází ke vzniku a šíření ustáleného souboru korupčních norem. Obyvatelstvo i elity obecně preferují dobrou pověst před krátkodobým finančním ziskem. Symbolická a operativní normativní struktura společnosti jsou tedy v poměrně dobrém souladu, což je umožněno hlavně díky fungujícímu kontrolnímu mechanismu. V důsledku toho je riziko odhalení korupčního chování veliké. Výjimečné případy korupčního chování vzbuzují dostatečně odrazující míru Podle Frič, P. a kol. (1999), str. 29–30. Ibid, str. 30–31. 26 Tj. stadium systémové korupce. 27 Synonymem by mohla být již zmíněná soutěžní korupce nebo také tzv. greasy money. 24 25

TYPOLOGIE KORUPCE

27

korupčního vzdoru. Odhalení zkorumpovaní jedinci jsou veřejně pranýřováni, důsledně soudně stíháni a nakonec i odsouzeni podle platných zákonů.28 Náhodná korupce zahrnuje zejména typ korupce spojené s nabídkou zájmových skupin. Je charakterizovaná drobným úplatkářstvím a zapojují se do ní pouze určité osoby nebo malé skupiny. Služebně starší úředníci a významné vysoce postavené osoby veřejného života si s touto korupcí nedělají velkou hlavu. Celkově ale může být poměrně nákladná a může společnost podráždit. Tlak na potlačení náhodné korupce je silný.29 2. Stadium systematické korupce Korupční typy 2 a 3 (nadvláda elit a roztříštěný klientelismus) jsou stadiem systematické korupce. Systematická korupce je organizovaná a opakuje se, ale není nutně všudypřítomná nebo institucionalizovaná. Většinou se jedná o korupci s velkými zisky a často je předmětem skandalizace. Pokud je ale zakořeněnou a využívá velkého počtu úředníků, prostředníků a podnikatelů, je vytvářena vysoce postavenými úředníky státní správy, kteří mají dobrý přehled o možných (i nelegálních) příležitostech ve vládních agenturách a vědí, jak jich využít a zneužít. Tyto praktiky jsou přímým narušením právního řádu, ale na rozdíl od systémové korupce, pokud jsou delikventi odstraněni, odstraní se i korupce.30 Mnoho reformních snah o nápravu není systematických – jedná se pouze o soubor politických manipulací ke zklidnění znepokojené veřejnosti.31 Z tohoto stadia lze vyčlenit dvě kategorie:32 2a) stadium spontánně regulované korupce V případě selhání kontrolních mechanismů uvedených u stadia náhodné korupce přestává být korupce výjimkou a postupně a přirozeně se stává pravidlem. Evolučně tak vznikají neformálně sankcionované korupční normy chování a korupce se mění na spontánně regulovaný sociální proces. Nakažlivost vzorů korupčního chování a poruchy v oficiálním normativním systému způsobují, že se korupčními normami řídí stále více lidí. In Frič, P. a kol. (1999), str. 32–33. In Kpunde, S. J. (1998), p. 96. 30 V tomto bodě je nutné polemizovat, zda-li je tato korupce odstraněna. Můžeme ale přijmout předpoklad, že pokud tato korupce zcela nezmizí (celková úroveň korupce nebude nikdy rovna nule!), zmenší se alespoň její rozsah. 31 In Kpunde, S. J. (1998), p. 96. 32 Podrobněji viz Frič, P. a kol. (1999), str. 33–34. 28 29

28


2b) stadium organizované korupce Proces spontánního šíření korupce je ještě více méně procesem volné soutěže. Výnosnost korupčních transakcí závisí především na šikovnosti korupčníků: snaha vyřadit ze hry konkurenty, zvýšit korupční zisky a pojistit korupční rizika vede ke stále výraznější institucionalizaci korupce. Korupce se mění v organizovaný zločin a vydírání. Organizováním korupčních řetězců dochází k dělbě práce jednotlivých účastníků a korupční transakce jsou závislé na spletitých sociálních vazbách zainteresovaných aktérů, které sahají do nejvyšších míst státní správy a politiky. Hlavní roli zde sehrávají právě klientské sítě podporující institucionalizaci korupce či dokonce vytváření korupčních monopolů. 3. Stadium systémové korupce Systémová korupce je všudypřítomná, institucionalizovaná (možná i akceptovaná, ale ne nutně odsouhlasená) a srostlá s ekonomickými a politickými institucemi. Vyskytuje se tam, kde se překračování zákonů stalo integrální součástí procesů. Daří se jí, pokud jsou mzdy ve veřejném sektoru nižší než životní náklady úředníků. Na rozdíl od systematické korupce jsou do ní zapojeny všechny úrovně, dokonce i služebně mladší a již dříve zapletení zaměstnanci. Tato sestupná spirála začíná úředníky ve státní správě hledajícími vedlejší příjem tak, že obchodují s vlivem a mocí, kterou mají, i při výkonu banálních a rutinních úkolů. Politici nemusí být nuceni proti systémové korupci bojovat. Reformní strategie nejsou četné a vysoké politické náklady, měřené neochotou byrokracie spolupracovat nebo nepřátelské postoje k reformě, mohou této snaze zabránit. Politické osobnosti často formulují úspěch anti-korupčního programu jako možnost politického zisku nebo možnosti upevnit a zvětšit svou voličskou základnu.33 V tomto stadiu tedy symbióza klientských sítí a státních institucí dosahuje svého vrcholu. Korupce je již natolik srostlá se státní správou a politikou, že bez ní tyto instituce nadále nemohou fungovat. Ve státní správě se vytvářejí nové orgány, jejichž skrytým, ale pravým účelem je vyžadování úplatků. Vznikají firmy zabývající se zkorumpováváním veřejných činitelů. Politici a vysocí státní úředníci sami organizují korupci a vybírají podíly na úplatcích, které vybrali jejich podřízení. Státní instituce a úřady se neformálně mění v soukromé podniky maximalizující zisky. Místa úředníků se prodávají na černém trhu a hlasy voličů si politici kupují zcela otevřeně. 33

In Kpunde, S. J. (1998), p. 96–97.

TYPOLOGIE KORUPCE

29

Symbolická normativní struktura se přizpůsobuje operativním pravidlům. Korupce je garantovaná a podporovaná státem – vzniká korupční stát.34

6. Závěr Korupce je jedním z problémů, které mají široké společenské důsledky. Nejen pro jejich lepší identifikaci je nutné mít na paměti širokou a komplikovanou typologii korupčních a kvazi-korupčních aktů, které mohou být nápomocny při formulování anti-korupčních programů. Jejich formulace ale může být komplikována jednou skutečností – korupce je velmi často spjata s další ilegální činností a jednotlivé korupční formy jsou navzájem provázány a podporují se.

Použitá literatura: B, M.: Corruption and Supervision Costs in Hierarchie. Journal of Comparative Economics 22, article No. 0013, p. 99–118, 1999. ISSN-0147-5967/96 C, M. – G, J.-J.: Organised vs. Competitive Corruption. Department of Economics, Universitat Pompeu Fabra, Spain, September 2001. extracted from the database IDEAS http://ideas.uqam.ca/ideas/data/Papers/upfupfgen526.html, URL: http://www.econ.upf.edu/deehome/what/wpapers/postscripts/526.pdf [2001-11-09] C, J. – H, Ch.: Institutionalized Corruption and the Kleptocratic State. IMF Working Paper 99/91, Washington: International Monetary Fund, July 1999. URL: http://www.imf.org/external/pubs//wp/wp9991.pdf, [cit. 2000-12-20] Corruption and the Global Economy, edited by E, K.A., Institute for International Economics, Washington D.C., 1997, URL: http://www.iie.com/publications/ files/chapters_preview/12/1iie2334.pdf, [cit. 2002-01-25] F, P. a kol.: Korupce na český způsob. 1. vydání, Praha: G plus G, 1999. ISBN 80-86103-26-9 J, M.: e Political Costs of Corruption. Prelimitary dra for Primera Conferencia Latinoamericana de Lucha Contra La Corrupcion Administrativa, Santafé de Bogotá, November 1993. URL: http://www.nobribes.org/Documents/ colombia.doc, [cit. 2001-01-17] J, M.: Public Officials, Private Interests, and Sustainable Democracy: Connection between Politics and Corruption. June 10th, 1996. URL: http://people. colgate.edu/mjohnston/MJ%20papers.htm, [cit. 2001-09-10] J, M.: What Can Be Done about Entrenched Corruption. Paper prepared for the Annual World Bank Conference on Development Economics, 34

In Frič a kol. (1999), str. 34.

30


Washington, D.C., April 30th and May 1st, 1997. URL: http://people.colgate.edu/ mjohnston/MJ%20papers.htm, [cit. 2001-09-10] J, M.: Corruption and Democratic Consolidation. Prepared for a Conference on „Democracy and Corruption“ Shelby Cullom Davis Center for Historical Studies, Princeton University, March 12th, 1999, revised in June, 2000. URL: http://people.colgate.edu/mjohnston/MJ%20papers.htm, [cit. 2001-09-10] K, R.: Typology of Post-Communist Corruption. Problems of Post-Communism, Vol. 49, no. 4, July/August 2002. pp. 22–32, ISSN 1075-8216. URL: http: //www.colbud.hu/honesty-trust/karklins/pub02.pdf, [2004-08-16] K, D.: Corruption, Governance and Security: Challenges for the Rich Countries and the World, in Global Competitiveness Report 2004–2005, World Economic Forum, Palgrave McMillan 2005, ISBN 1-4039-4913-1 kolektiv autorů: Corruption: Integrity Improvement Initiatives in Developing Countries. URL: http://magnet.undp.org/Docs/efa/corruption/Corrupti.htm, [cit. 2000-11-29] kolektiv autorů: Governance and Economy in Africa: Tools for Analysis and Reform of Corruption. URL: http://meltingpot.fortunecity.com/lebanon/254/usaid.htm, [cit. 2001-01-16] kolektiv autorů: Russia vs. Corruption: Who Wins? Analytic Report of Council on Foreign and Defence Policy, developed by INDEM Foundation, 1998. URL: http: //www.glasnet.ru/~indemfond/indfp2_e.html, [cit. 2001-03-09] K, S.J.: Political Will in Fighting Corruption. in Corruption: Integrity Improvement Initiatives in Developing Countries, Chapters 6. N, J. S.: Corruption and Political Development: A Cost-Benefit Analysis. American Political Science Review 67:2, 1967. ISSN 0003-0554 R-A, S.: Corruption and Global Economy, in Corruption: Integrity Improvement Initiatives in Developing Countries, Chapter 6. e Economics of Corruption and Illegal Markets, edited by F, G. – Z, S.: e Economics of Corruption, Volume I. e international library of critical writings in economics, An Elgar Reference Collection, Vol. 111, Cheltenham, UK, Northampton, MA, USA, ISBN: 1-85898-930-2 e TI Source Book, edited by P, J. Transparency International, Berlin-Germany, 1996. URL: http://www.transparency.org/documents/source-book/index.html# download, [cit. 2000-12-01] e TI Source Book 2000, edited by P, J. Transparency International, Berlin-Germany, 2000. URL: www.transparency.org/sourcebook/index.html, [cit. 2001-10-24] WB: Anticorruption in Transition – A Contribution to the Policy Debate. 2000, Washington D.C.: World Bank. ISBN 0-8213-4802-7, URL: http://lnweb18.worldbank.org/ eca/eca.nsf/0/D74DB51B2D46615D8525695B00678C93?OpenDocument, [2004-11-23]. zákon č. 140/1961 Sb. Trestní zákon, Computer cd-rom č. 5/2001 (březen), Praha 2001

SYSTÉMOVÉ ZDROJE KORUPCE V ČASE SPOLEČENSKÉ ZMĚNY V MAKRO-SOCIOLOGICKÉM POHLEDU

31

SYSTÉMOVÉ ZDROJE KORUPCE V ČASE SPOLEČENSKÉ ZMĚNY V MAKROSOCIOLOGICKÉM POHLEDU * MARCEL TOMÁŠEK

1. Korupce jako explanační rámec pro vývoj ve střední a východní Evropě? V minulé dekádě byl zaznamenán závažný posun v přístupu ke korupci, ať již v akademické sféře nebo bezprostředně v oblasti proti-korupčních politik (Williams a Beare, 1999: 115). Proč se fenomén korupce v 90. letech dostal mezinárodně1 do popředí je otázkou samo o sobě. Obvyklá vysvětlení svalují vinu na současného klasického „obětního beránka“ globalizaci (např. Glynn, Kobrin a Naim, 1997: 7). Přesto odpověď může být mnohem prozaičtější. Tento posun v pozornosti je možná mnohem více svázán s ekonomicko-politickými změnami, tak jak vyvrcholily v 80. letech, tedy explicitně se zhroucením bipolárního rozdělení světa a to nejen v politickém slova smyslu, ale především ekonomického rozdělení světa a obecným přijetím směřování k volně tržnímu hospodářství. V tomto smyslu proces, který se rozběhl ve střední a východní Evropě a v dalších post-socialistických zemích, znamenal klíčový kvalitativní posun v percepci fenoménu korupce. Zřetelně styl bipolárního politického uvažování o ekonomickém vývoji v jednotlivých politických blocích vymizel a uvolnil místo novému diskurzu soustřeďujícímu se na faktory ovlivňující efektivnost socio-ekonomických struktur obecněji. Přesto tím klíčovým procesem se stala vlastní přeměna socialistického státem kontrolovaného hospodářského systému na volně tržní ekonomiku, která v dlouhodobějším měřítku do jisté míry zproblematizovala i samotné chápání korupce. Nahlížejíc na korupci v současné střední a východní Evropě dnes, zdá se, že převládá chápání, že místně přirozeně a rozsáhle zkorumpovaný * Text vznikl s podporou Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy – výzkumný záměr „Reprodukce a integrace společnosti“ (MSM0021622408). 1 Anti-korupční iniciativy mezinárodních organizací jako Světová banka nebo Mezinárodní měnový fond, proti-korupční deklarace OECD, formování nevládních organizací jako např. Transparency International.

32


společenský, ekonomický a politický systém je na cestě od státem dominovaného a následně výrazně zkorumpovaného systému k volně-tržnímu principielně od korupce osvobozenému a korupci efektivně snižujícímu socio-ekonomickému a politickému systému. Toto jednoznačně rozhraničené chápání konverze od socializmu k volně tržnímu systému ve vztahu k fenoménu korupce je nepochybně svázáno s logickou úvahou, že rychlá privatizace a odstátnění rozsáhlého státního majetku má rozhodující anti-korupční efekt. Přesto je zřejmé, že se v průběhu této konverze k volně-tržní společnosti západního typu objevuje rozsáhlá škála procesů zásadně narušujících linearitu procesu této konverze. Metodologicky klíčovým problémem v tomto kontextu je použitelnost vlastního klasického korupčního analytického rámce, tj. v situaci, kdy stát se rychle stahuje nebo přímo kolabuje a rozlišení mezi státem nebo kolektivně či privátně vlastněným se stává nezřetelným. V procesu tohoto stáhnutí se nebo přímo kolapsu styk mezi těmito oblastmi není dále zákonně a i eticky regulován, což vede k utváření nových mechanizmů a racionality těžko vysvětlitelných v kontextu klasického korupčního analytického rámce bezprostředně spojeného s jednoznačným rozlišením a indikováním transferů mezi státním respektive veřejným a privátním. Korupční procesy, které nemohou být jasně předestřeny tímto způsobem reprezentují ve střední a východní Evropě závažný trend, který výrazně poznamenává fungování současného socio-ekonomického a politického režimu. V těchto souvislostech může být argumentováno, že mluvíce o funkčních nedostatcích na rozhraní ekonomického a politického v nově se utvářejících volně-tržních demokratických systémech ve střední a východní Evropě je vysoce problematické aplikovat klasický explanační koncept korupce k vyjádření a popisu deformovaných a pokřivených praktik, které se objevily v ekonomickém a politickém životě post-socialistických společností. Klasické explanační korupční schéma je problematizováno pro použití ve středo a východoevropském transformačním kontextu poněkud absurdně za prvé vzhledem ke skutečnosti, že toto korupční analytické schéma je těžko použít, jestliže korupce implikuje narušení určitých pravidel, předpisů nebo norem inherentně spojených s určitými pozicemi, rolemi a funkcemi, protože tyto pravidla, předpisy nebo normy existují ve střední a východní Evropě pouze omezeně, ve skutečnosti jsou teprve utvářeny. Za druhé, mezi klíčové znaky korupce, tedy minimálně v obvykle převažujícím chápání, patří objevování individuálnosti případů korupce a to, že tyto případy korupce reprezentují jistým způsobem výjimečnou situaci potvrzující převážně bezproblémové naplňování těchto rolí, pozic a funkcí. Zřejmé jsou definičně různá stadia korupce (náhodná k., spon-


33

tánně regulovaná k., organizovaná k., systémová k. [např. Frič, Kabele 1999, 32–34]), přesto je zřejmé, že i pouhé označení stádia „systémové korupce“ není terminologicky příliš smysluplné. Korupce se zdá nebýt korupcí déle, jestliže se stává pravidlem, jedná se potom o systém fungující v souladu s určitými normami a racionalitou, které neztělesňují zdeformování a pokřivení, ale ztělesňují podstatu systému ve smyslu, že se systematicky vyvíjí souběžně s vlastním přetvářením se ekonomiky a politiky.

2. Nelegálnost v post-socialistické ekonomice Takto z vývoje ve střední a východní Evropě v konfrontaci s klasickým konceptem korupce vyvstává určitá potřeba reevaluace jednoznačného rozlišení veřejného a soukromého. Nelegálnost v ekonomickém životě ve vyspělých volně-tržních systémech se objevuje spíše nahodile. Naopak v post-socialistických ekonomikách, nelegální a šedo-zónové aktivity spočívají velmi blízko samotné podstaty nového ekonomického režimu a utvářejí každodenní praxi. Toto není náhodné, nelegálnost implikuje nedodržování pravidel a narušování prerogativ spojených s určitými rolemi a funkcemi, tyto jsou ve střední a východní Evropě jen v omezené míře zavedeny, ve skutečnosti jsou teprve vytvářeny nebo podmínečně prosazovány z úrovně EU. Toto není jednoduše pouhá případná souvislost. Rozsáhle neformální a šedý charakter ekonomiky v podmínkách prodlužovaného „transformačního režimu“ a vždy odkládaného směřování k naplnění transformačních cílů lze charakterizovat ve více systémových termínech. V důsledku oslabení zákonné ochrany kategorie státního a kolektivního vlastnictví na úkor soukromého vlastnictví v 90. letech (v tom že veřejné a kolektivní vlastnictví je příliš často privátně využíváno v závislosti na privilegovaném postavení či nerespektování vlády zákona a etických norem) ekonomické transakce přestaly být jasně rozlišitelnými na linii veřejného, případně kolektivního, a privátního zájmu. Nový post-socialistický kontext byl charakteristický rozsáhlou škálou kritických oblastí stínových aktivit, které by byly v západoevropském kontextu jednoznačně nezákonnými, ale např. v České republice přispěly rozhodujícím způsobem k „odkrytí“ privátního kapitálu a jeho rychlého napumpování do žil nově utvářeného volně-tržního systému. Takto – naplňování a ochrana vlastnických prav je dlouhodobě kritickou oblastí, s tím jak managamenty správcovských investičních privatizačních fondů dlouhodobě zneužívaly podílů individuálních malých

34


investorů vzešlých z dvou vln kupónové privatizace nebo rovněž s tím jak podobně docházelo k tzv. tunelování (asset-stripping) v podnicích. Tyto pokoutně a nezákonně generované kapitálové zdroje odrážely specifické podmínky, v nichž docházelo k privatizačnímu dění, charakteristické nedostatečným množstvím domácích kapitálových zdrojů a vedly k, pro utvářející se ekonomické milieu, devastujícím praktikám (kupování půjček od managamentu polostátních bank, kupování na úvěr a jeho nesplácení, zneužívání poskytnutých úvěrů na jiné než deklarované účely a investiční záměry atd.). Tato škála fenoménů v hospodářství může být interpretována jako jistá nacionalizace investičních rizik, tak jak byla umožněna úvěrovou politikou polostátních bank jenom formálně kontrolovaných státem, případně jednajících spíše na politickou objednávku, a souběžně tunelováním menších privátních bank a družstevních záložen jejich zakladateli, které byly později často sanovány prostřednictvím finančních toků jdoucích přímo od státu (stejně jako nakonec i všechny polostátní banky privatizované do zahraničních rukou). Tento pololegální repertoár „podnikatelských“ praktik byl rozsáhle doplněn otevřeně zákony porušujícími mechanizmy generování finančních zdrojů jako např. vyhýbání se placení dovozní daně na nau jejím deklarováním jako topného oleje nebo dalšími sofistikovanými daňovými podvody, které zasahovaly celé sektory ekonomiky. Otázkou je, jestli hospodářský režim iniciovaný tímto způsobem může dostatečně rychle dosáhnout vyspělosti západních volně-tržních režimů a jejich schopnosti seberegulace a eliminace takovýchto aktivit šedé či jednoznačně ilegální zóny ekonomiky. Spíše se zdá, že je v zájmu aktérů, kteří se prosadili v průběhu vstupní fáze změn, prodlužovat existenci dočasného režimu mezi socializmem a vyspělým volným trhem tak, aby obvyklé klíčové zákonné normy a regulace západního střihu garantující volně-tržní charakter a fair-play podmínky v ekonomice zůstaly co nejdéle jen omezeně funkční, aby mohla být maximalizována výhoda privilegovaného přístupu k privatizovanému státnímu vlastnictví a kolektivně spravovanému privátnímu vlastnictví (individuální podíly z kuponové privatizace spravované investičními privatizačními fondy). Tato specifická strukturace zájmů se odrazila i v jejich vlastní reprezentaci v politické sféře a utvářela výrazně politiku i těch vstupně nejvíce pro-reformě profilovaných stran.


35

3. Od tranzice k evropeizaci: Tři vlny konceptualizace radikální sociální změny ve střední a východní Evropě Přistupujíce ke konceptualizacím sociální změny, která v posledních dvou dekádách probíhá ve střední a východní Evropě, tyto konceptualizace mohou být v zásadě rozděleny do tří vln. Každý z těchto konceptuálních přístupů asociovaných s danou vlnou indikoval následně očekávané stadium změny, případně charakterizoval implikace spojené s charakteristikami identifikovaného prvotního stadia sociální změny. Takto první konceptualizační vlnu lze spojit s termínem transition, pro nějž nemáme v českém prostředí ekvivalent2. Dalším stadiem tranzice v rámci této konceptualizační vlny je demokratická konsolidace, během níž dochází primárně a definičně ke konsolidaci v politické oblasti (stabilizace pluralitního politického systému) a v oblasti lidských práv (důležitě např. respektování práv etnických a jiných minorit). Druhá konceptualizační vlna je asociována s „transformací’ charakteristickou path-dependencí, která rozhodujícím způsobem určuje vývoj. Třetí, poněkud přehlížená, vlna je spojena s takovými koncepty jako „předčasná konsolidace“ (Richard 1996), „restaurace“ (Wnuk-Lipinski 1999), „ovládnutí státu“3 (Hellman, Jones, Kaufmann 2000, 2003), které v různé míře indikují ohraničenou schopnost specifického „transformačního režimu“ rozvíjet se ve směru vyspělých volně-tržních společností v důsledku mechanizmů vyhledávání renty4 a zacyklovanosti těchto mechanizmů. Tyto jsou výsledkem překrývání socio-ekonomických a politických zájmů, které ovlivňuje regulaci a vytváření institučního rámce nově konstituovaných socio-ekonomických a politických režimů. Následujícím stádiem sociální změny se jeví v této poslední analytické vlně evropeizace. Naplnění původních „transformačních cílů“, tedy jakési „překlapnutí“ na vyspělý volně-tržní systém západního typu, je podmíněno procesem evropeizace a jeho dalším pokračováním. V rámci této třetí analytické vlny je předestřen argument „systémové krize“ pro kontext středo- a východoevropských zemí. Zdá se, že pozůstatky „transformačního režimu“ jsou zdrojem překážek skutečnému a úplnému posunu k západoevropské volně-tržní demokracii a jsou zdrojem 2 Tímto ekvivalentem není termín „transformace“, protože ten je spojen výhradně s druhou konceptualizační vlnou a jeho používání jako korespondujícího ekvivalentu k transition je analyticky zmatečné a zavádějící. V textu je dále tedy užito české transkripce termínu – tranzice“. 3 Výstižnější je zřejmě původní anglický termín „state capture“. 4 Opět výstižnějším se jeví anglické označení „rent-seeking“.

36


euroskeptické zpětné reakce v mainstreamu politické scény v „transformačním režimu“. 3.1 Systémová krize Třetí vlna konceptualizací radikální sociální změny ve střední a východní Evropě, tak jak je reprezentována takovými koncepty jako „předčasná konsolidace“ (Richard 1996), restaurace (Wnuk-Lipinski 1999), „ovládnutí státu“ (Hellman, Jones, Kaufmann 2000, 2003) soustřeďuje pozornost na mechanizmy vyhledávání či dokonce vytváření renty a s tím souvisící ekonomickou zacyklenost v bludných kruzích v kontextu daném bezprostředním překryvem sféry politiky a ekonomiky, v nichž, vzhledem k souběžnosti a bezprostřední provázanosti jejich změn, nejsou na pozadí jen těžko se uskutečňující vertikální konsolidace5 (Elster, Offe, Preuss 1998: 27–29) stabilně vymezena pravidla jejich interakce. Systémový charakter přetrvávajících vad ve středo- a východoevropských zemích se specielním ohledem na ČR je vysvětlen v krátkosti na příkladu argumentu systémové krize (Tomášek 2001, 2002a, 2002b). TAB. 1: Tři vlny konceptualizace radikální sociální změny ve střední a východní Evropě charakteristika

další stadium, zdroje

1

tranzice (Linz, Stepan 1995)

demokratická konsolidace

2

transformace (Grapher, Stark (eds.) 1997, Chavance, Mognin E., 1997, Stark, Bruszt 1998)

komunistické dědictví, path-dependency

3

předčasná konsolidace (Rychard 1996) restaurace (Wnuk-Lipinski 1999), neskončená tranzice (Myant, Fleischer, at. al., 1995), ovládnutí státu (Hellman, Jones, Kaufmann 2000, 2003), systémová krize (Tomášek 2001, 2002a, 2000b)

Evropeizace

3.2 Argument systémové krize Prvotní chápání změn analyticky ukotvené v konceptu tranzice (tak jak vycházel z vývoje v jihoevropských a latinskoamerických autoritativních Tj. směřování k tomu, že pravidla, podle kterých jsou politické konflikty a střety týkající se rozdělování řešeny, jsou platná sama o sobě a nestávají se samotná objektem takovýchto konfliktů. 5


37

diktaturách) neregistrovalo stadium v procesu změn charakteristické pokřiveným a oddalovaným naplňováním mnohých klíčových transformačních cílů. Chápání tranzice jako cesty z bodu A do bodu B o přesně daných souřadnicích v relativně přesně anticipovaném čase nepředpokládalo aktivitu aktérů vycházející po za ať již konsensuální nebo i třeba vstupně konfliktní agendu vlastní změny a neanticipovalo určitý přerod a posun jejich raison d“être daleko po za agendu této změny. V momentu, kdy jsou rozhodující demokratické struktury dosaženy a bod zlomu nenávratně překonán a návrat k autoritativnímu/komunistickému režimu není možný, začíná další fáze, v níž se ekonomické otázky dostávají do popředí a ekonomická a společenská modernizace země a perspektivní posun ve směru k vyspělé volně-tržní demokracii se stávají fundamentálním motivem změn. Země ve střední a východní Evropě se v tomto stadiu vzdaly starého ekonomického a sociálního systému. Spíše chaotický kolaps a rozpad těchto struktur vedl k prosazování se toho, co bylo např. v ČR tehdejšími klíčovými vládními politiky zodpovědnými za návrh a vlastní průběh reformní sekvence změn charakterizováno jako „volný trh bez adjektiv“6. Středoevropské a východoevropské země relativně rychle postoupily směrem k ne příliš dobře regulované volně-tržní ekonomice trpící celou škálou strukturálně generovaných patologických jevů, které v kvalitativním smyslu slova nebyly příliš daleko jevům, tak jak jsou dlouhodobě indikovány v mnohých latinsko-amerických zemích7. Instituce ekonomické a politické změny dosahují specifického stadia, v němž je v jejich zájmu udržovat charakteristiky „dočasného transformačního režimu“ a oddalovat posuny k vyspělému volně-tržnímu typu demokracie, racionalita reforem je tímto zásadním způsobem narušena. Takto se „transformační režim“ stává distinktivním systémovým typem existujícím samým o sobě, odlišujícím se systémově zároveň od vyspělých volně-tržních demokracií a reálně-socialistických režimů. Deformace, pokřivení a specifické mechanizmy a racionalita charakteristické pro „transformační režim“ jsou nejobvykleji konceptualizovány buďto jako 6 Oblíbená charakteristika Václava Klause, která ovšem v Klausově chápání byla fakticky toužebně očekávaným výsledkem reformních změn. 7 V listopadu 2000, na New School for Social Research v New Yorku, Adam Michnik pronesl přednášku o nebezpečí montesinace středo a východoevropské politiky. Je ironií historie, že Michnik nedlouho poté sehrál klíčovou roli v odkrytí tohoto trendu v Polsku a následném exponování systémově korupčních praktik v nejvyšších patrech polské vládní a parlamentní politiky v přímých televizních přenosech ve stylu připomínajícím situaci v peruvijském parlamentu v r. 2000 (televizní demaskování poslanců zkorumpovaných šéfem peruvijské tajné služby Montesinem).

38


projevy deformujícího „komunistické dědictví“ nebo pokřivující „korupce“, tj. v rámcích spadajících spíše do druhé vlny konceptualizací změn ve střední a východní Evropě. Přesto rozsáhlé systémové narušování racionality změn je konceptualizováno analyticky adekvátněji s použitím podobného přístupu, jaký použili J. Habermas a C. Offe pro odhalení různorodých krizí uvnitř západoevropského pozdně kapitalistického sociálního a politicko-ekonomického systému, i když souvislosti a vztahy jsou podstatně zvráceny a alternovány. Opírajíce se o argumentaci Offeho (1984, 1985) a Habermase (1973, česky 2000) poukazující na prvky krize racionality v pozdně kapitalistickém sociálním a politicko-ekonomickém systému západoevropských zemí lze poukázat, že často protiřečící si způsoby jeho fungování mají jistou obdobu v rozporuplném charakteru transformačních procesů. Ukázkovým příkladem je vývoj „transformačního režimu“ v ČR. Jestliže normativní zásady charakterizují sektor socializace a legitimizace v Offeho a Habermasově modelu, budou pro nás cíle a zásady transformace, třeba ve formě transformačního plánu principielně spočívajícího v okopírování a re-animaci sociálních, ekonomických a v neposlední řadě politických struktur, tak jak je známe ze západních společností, potom zjistíme, že stabilita předešlého patnáctiletého transformačního režimu byla udržována na úkor cílů a zásad transformačního plánu (oddalování a pokřivování západních struktur a praktik obvykle pod záminkou autonomního samo-vývoje volně tržních pravidel). Stát, tedy politický a administrativní sektor, je obdobně jako v Habermasově a Offeho modelu v rozporuplné pozici, ačkoli deformující tlaky jsou obráceny. V transformaci je cílem státu komercionalizace – zavádění volného trhu – ne odtržnění jako v případě klasického historicky etablovaného sociálního státu. Přesto ekonomika „transformačního režimu“ zažívá určitou dvojakost, významný tlak v jejím rámci jde v opačném směru – ke „znárodnění“ investičních risků a získávání kapitálu prostřednictvím často korupčně koupených úvěrů od managementu státem kontrolovaných bank, bankrotujících malých bank a družstevních záložen, tunelováním investičních fondů a podniků a prostřednictvím dalších neetických a zákon narušujících praktik běžných v celých sektorech ekonomiky, s tím že tento kapitál je vlastně získán od státu nebo kolektivních vlastníků objevujících se v průběhu privatizace (malí podílníci z kupónové privatizace, jejichž podíly jsou hromadně zneužívány). Nejjednodušší únik odpovědné politické reprezentace z této evidentně rozporuplné a obecně kontraproduktivní situace spočívá v manipulování, zanedbání a přecházení transformačních cílů. Obzvláště, jestliže k tomuto může dojít poměrně snadno, s tím jak normativní cíle změn mohou být


39

veřejnosti prezentovány nekonečně dlouho v nekompromisním stylu a zároveň na expertní a technické úrovni realizovány úplně jinak, často v souladu s konkrétními lobistickými zájmy (tento principielní nesoulad byl nejsnáze identifikovatlený v případě koaličních vlád vedených ODS v polovině devadesátých let8). TAB. 2: Systémová krize „transformačního režimu“ A) kombinace modelu J. Habermas (1976) a C. Offe (1984) a schéma B) předešlé tak jak je adaptováno pro „transformační kontext“ {dekomodifikace ekonomický sektor

(založen na volně-tržní výměně)

politicko-administrativní sektor

fiskální poplatky}

{masová loajalita

{komodifikace Politicko-administrativní sektor

ekonomický sektor

znárodňování investičních risků a získávání kapitálu}

sociálně státní výkony}

manipulace, zanedbávání a přecházení transformačních cílů }

{masová loajalita

sektor socializace a legitimizace

(založen na normativních pravidlech)

sektor socializace a legitimizace (normativně založen na zásadách transformačního plánu)

Z příkladů krizí státem ovládaných bank v baltických zemích v 1. polovině 90. let byla jednoznačně zřejmá neefektivita státu jako dominantního vlastníka bank a to i v ekonomice procházející systémovými reformami. Kontraproduktivnost a morální hazard spojený s politicky účelovým udržováním polostátních bank jako klíčových prvků reformující se ekonomiky vyvstala i v českém kontextu jednoznačně již v polovině devadesátých let. 8

40


4. Výhled do budoucnosti: od evropeizace ke „zvýchodnění“? V procesu vytváření podmínek pro volně-tržní systém v post-socialistickém kontextu, tj. v procesu, který zároveň zahrnuje bezprecedentní redistribuci zdrojů (privatizace), jednání politických a institucionálních aktérů svázaných s agendou ekonomických a politických změn dosáhlo stadia, v němž je v zájmu těchto institucionálních sil udržovat transformační charakter společenského systému. Takto je ve vznikajícím politickém a ekonomickém systému bráněno etablování kardinálních sebe-regulačních prvků vyspělého volně-tržního kapitalizmu charakteristického pro západní ekonomiky. Pokoušejíce se dosáhnout západního ekonomického a politického modelu, post-socialistické společnosti dosáhly v 90. letech stadia, kdy navzdory rozsáhlé implementaci reforem spojovaných s tržním a demokratickým společenským modelem, společenské, ekonomické a politické struktury, které fakticky vznikly, se výrazně odlišily od západního modelu a konstituovaly distinktivní politicko-ekonomický model, který lze označit jako „transformační režim“ (Tomášek 2001, 2002a, 2002b, 2003). Tato strukturální a funkcionální uspořádání, která byla chápána jako dočasná, se stala s časem více permanentními. Vyhledávání rent v post-socialistické politice a ekonomice se pevně zahnízdilo v jen minimálně omezeném a regulovaném překryvu těchto dvou sfér, což vyústilo v institucionální uzamknutí zabraňující úplnému posunu ve směru vyspělých volně tržních společností západního typu. Úspěšné dokončení změn a vznik vyspělého volně tržního demokratického systému v postsocialistických zemích závisí na stupni dosažené integrace v rámci EU a s tím souvisící intervence EU při narovnávání, likvidaci a korekci pokřivených a deformovaných funkčních modelů charakterizujících „transformační režim“. V tomto smyslu stále rozsáhle přetrvávající prvky „transformačního režimu“ a s nimi svázané praktiky, které mají být eliminovány prostřednictvím zintenzivnění evropeizace, vyústily ve zpětnou reakci a vedly k prosazení se politických sil reprezentujících tyto rudimentární prvky „transformačního režimu“ na evropské úrovni (převaha evroskeptického tábora v řadách českých poslanců v Evropském parlamentu – 17 z 24, podobně 27 z 54 polských poslanců9) 9 Polská lidová strana a někteří ze zástupců Samoobrany rezignovali do značné míry na evroskeptické postoje v době od voleb v červnu 2004. Přesto parlamentní diskuse spojená s hlasováním o Evropské ústavní smlouvě v Evropském parlamentu naznačila, že evroskepticismus zasáhl do řad polských středo-pravicových poslanců (obzvláště do řad nejsilnější polské stranické reprezentace na půdě Evropského parlamentu – Občanské platformy reprezentované 15 poslanci).


41

Relativně nové uspořádání českého stranického systému vzhledem k rozlišení mezi hlubší evropskou integraci podporujícími stranami (ČSSD, KDU-ČSL, US) a explicitně evroskeptickými stranami (ODS) může bránit evropeanizačnímu efektu na stále výrazně neukončenou transformaci a aktuálně přetrvávající „transformační režim“ v ČR, obzvláště ve smyslu odmítání dalšího prohlubování evropské integrace a s tím bezprostředně spojeným prosazováním integraci minimalizující agendy na evropské úrovni. Takto jednání politické reprezentace aktérů spojených s „transformačním režimem“ v ČR směrované na evropské úrovni k omezení dopadu evropeizace na „transformační režim“ může vést k určitému „zvýchodnění“ EU zároveň se zablokováním dalšího rozvoje EU (Tomášek 2005). Tento trend může být chápán i ve smyslu otevření celého prostoru EU působení středo a východoevropským podnikatelským subjektům, jejichž způsoby vzniku a fungování v ekonomice by v západním kontextu byly jen těžko možné. Jsou-li např. vzaty přehledy českých nejvlivnějších a nejmovitějších podnikatelů běžně a opakovaně publikované v českém periodickém tisku (např. Lidových novinách, Týdnu), ještě v r. 2005 zhruba 1/3 z do čela žebříčku zařazených podnikatelů spadá do této kategorie jen těžko akceptovatelných v západním kontextu jako seriózních podnikatelů. Pochopitelně škála provinění proti ve vyspělých tržních demokraciích obvyklým zákonům a dobrým mravům je nesmírně široká. Jde od PPF vyvozující svoje entrée jako klíčové finanční skupiny v ČR od privilegované pozice při privatizaci České pojišťovny dané jednoznačným střetem zájmů v případě ministra Kočárníka (nástup do České pojišťovny bezprostředně po odchodu z ministerského postu – v rámci platné zákonné regulace a dobově tolerovaných praktik nebylo možné v této věci postupovat) na jedné straně až po nechvalně známé „podnikatelské aktivity“ podnikatele Krejčíře počítající zřejmě až s fyzickou likvidací „bílých koní“ na straně druhé. V průběhu minulé dekády došlo k výraznému posunu v percepci korupce a mezinárodnímu akcentování tohoto fenoménu (např. anti-korupční konvence OECD, vznik nevládních organizaci jako Transparency International apod.). Současně v České republice problém korupce a ekonomické kriminality v transformačním kontextu minulých šestnácti let byl jednoznačně programově podceněn a stal se téměř jednou z definičních charakteristik politicko-ekonomické transformace jako takové. Zdá se, že závažným a jasným předělem oddělujícím nás od éry systémové korupce a ekonomické kriminality jako jednoho z post-socialistických vstupních zdrojů pro iniciování kapitalismu je vstup do EU. Má-li být pochopena podstata korupčních jevů v tomto specifickém post-socialistickém kontextu, je nutno vyjít za hranice klasického chápání korupce jako

42


neregulované zištné interakce mezi soukromým aktérem a reprezentantem veřejné sféry, aby bylo možno akcentovat rozšíření použití konceptu i na specifické formy interakcí mezi privátními aktéry mezi sebou anebo v jejich interním rámci. Takto poněkud překvapivě lze nalézt společné charakteristiky a definiční rámec pro nedávné skandály s podvodným účetnictvím a následným nadhodnocováním cen akcií a dalšími interními operacemi amerických a evropských korporací (WorldCom, Enron, Parmalat) a „tunelovacími“ skandály v českých privatizačních fondech a podnicích včetně obchodů s pohledávkami vypořádávanými prostřednictvím Konsolidační agentury. V tomto smyslu nejlépe charakterizuje existující stav a schopnost vypořádat se s těmito jevy ohrožujícími samu funkční podstatu volně-tržních společností skutečnost, jak razantně a vážně ve smyslu naplňování práva bylo k těmto jevům přistoupeno v západních vyspělých volně tržních demokraciích a jak je k nim přistupováno v post-socialistických „transformačních režimech“. Jde tedy o specifické parametry současného nově se utvářejícího politického a ekonomického prostředí. Toto prostředí je stále do rozhodující míry dáno ještě probíhající transformací. Z toho vyplývají v souvislosti s korupcí pro náš kontext specifické problémy. Dá se říci, že i kvalitativní podstata korupce v ČR je v mnohém determinována dosavadním průběhem transformace. Stěžejní problémový rámec představuje otázka pravidel chování a jednání – to znamená standardů, jejichž narušení představuje korupci. Vzhledem k tomu že tato pravidla jsou teprve utvářena „na pochodu“ a co více – samotnými aktéry, kteří většinou mají spíše zájem na bezprostředním profitování z transformační situace než na konstrukci nového obecně prospěšného funkčního rámce a jsou těmi, kteří určují „pravidla hry“- přirozeným výsledkem je, že tato faktická pravidla mají jen málo společného s pravidly rovné příležitosti. Přestože se již nacházíme v koncové fázi transformačních procesů, systémový charakter korupčních jevů, tak jak byly nastartovány během stěžejních transformačních kroků, přetrvává a co hůře je spíše brán za normu. Tento systémový prvek komplikuje i vlastní problém definice a vymezení korupce. Nejsou-li pevně dána pravidla a hranice, jejichž překročení označuje korupci, je o korupci těžké dokonce i jen slovně referovat.10 10 Tento poslední odstavec textu je příspěvkem, který byl autorem napsán v listopadu 1999 v souvislosti se setkáním organizovaným českou sekcí Transparency International nad tzv. Source Book a pokusem rozšířit tuto zdrojovou knihu o post-socialistické zkušenosti s korupcí. Názorně, vzhledem ke své stále přetrvávající relevanci, ilustruje perzistenci „transformačního režimu“ a s ním spojených funkčních struktur v čase a charakter jejich „dočasnosti“.


43

Použitá literatura: Chavance, B. et Mognin, E. (1997), „Emergence of Path-Dependent Mixed Economies in Central Europe“, in: Crawford, B., Lijphart, A. (dirs), Liberalization and Leninist Legacies; Comparative Perspectives on Democratic Transitions, University of California, Berkeley. Ester J., Offe C., Preuss K. U. (1998), Institutional Design in Post-communist Societies: Rebuilding the Ship at Sea, Cambridge University Press, Cambridge. Frič P., Kebele J. (1999) „Korupce jako sociální fenomén“, in: Frič, P.(Ed.) Korupce na český způsob, G plus G, Praha, p 9–35. Glynn, P., Kobrin, S., Naim, M. (1997), „e Globalization of Corruption“, in: Kimberly, A. E. (Ed.) Corruption and the Global Economy, Washington DC: Institute for International Economics. Grapher, G; et Stark, D. (Eds.) (1997), Restructuring Networks in Post-socialism; Legacies, Linkages, and Localities, Oxford University Press, Oxford. Habermas, J. (1976), Legitimation Crisis, Heinemann, London. Hellman, J., Jones, G. et Kaufmann D. (2003), „Seize the State, Seize the Day: State Capture and Influence in Transition Economies“, Journal of Comparative Economics 31, p 751–773. Hellman, J., Jones, G. et Kaufmann D. (2000), Seize the State, Seize the Day: State Capture, Corruption, and Influence in Transition, World Bank Policy Research Working Paper 2444. Linz, J et Stepan, A. (Eds) (1995) Problems of Democratic Transition and Consolidation: Southern Europe, South America and Post-communist Europe, John Hopkins University Press, Baltimore/London. Myant, M. et Fleischer, F. (1995), Successful Transformations?, Brookfield, Edward Elgar. Offe, C. (1984), Contradictions of Welfare State, MIT Press, Boston. Offe, C. (1985), Disorganized Capitalism, Contemporary Transformations of Work and Politics, Polity Press: Cambridge. Rychard, A. (1996), Czy transformacja sie skonczyla? Institut Badan nad Gospodarka Rynkowa, Warsaw. Stark, D. et Brust, L. (1998), Post-socialist Pathways; Transforming politics and property in East Central Europe, Cambridge University Press, Cambridge/New York/ Oakleigh. Tomášek, M. (2001), „Privatization, Post-privatization and the Rule of Law in the Czech Republic“, WeltTrends 31/summer, p 31–45. Tomášek, M. (2002a), „Systémová konsolidace transformačního režimu – prodlužovaná dočasnost jako systém: Transformační režim v ČR z pohledu analýzy krize racionality západoevropského sociálního státu,“ in: Kebele, J. et Pscheidt, S. (Eds.) Konsolidace vládnutí a podnikání v České republice a v Evropské Unii I; Umění vládnout, ekonomika, politika, Matfyzpress, Praha, p 424–434. Tomášek, M. (2002b) „Privatisierung, Post-Privatisierung und der Rechtsstaat – Das Beispiel der Tschechischen Republic.“ in: Boulanger, Ch. (ed). In Recht

44


in der Transformation: Beitrage zur Debatte. Berlin: Berliner Debatte Wissenschasverlag, p 62–77. Tomášek, M. (2003), Nezakonito gospodarstvo u poslijeprivatizacijsko doba – koliko daleko od temelja novog sustava? Primjer korporacijskog upravljanja i bankarskog sektora u Češkoj Republici. Financijska Teorija i Praksa 27/1, p 145–157. Tomášek, M. (2005), „Metamorphosis of the Civic Democratic Party’s Attitudes to European Integration; On the New Cleavage in the Czech Party System“, in: Belot, C. et Cautres, B (Eds.) Politique européenne 16, p 127–156. Williams, J. W., Beare, M. E. (1999), „e Business of Bribery: Globalization, Economic Liberalization, and the Problem of „Corruption“ Crime, Law & Social Change 32. Wnuk-Lipinski, E. (1999), „Reform, rewolucja, restauracja – trzy cechy transformacii postkomunisticznej“, in: Jasinska-Kania, A. et Slomczynski, K. M. (dirs), Wladza i struktura spoleczna, IfiS PAN, Warsaw.

VLIV KORUPCE NA EVROPSKÉ SYSTÉMY POLITICKÝCH STRAN

45

VLIV KORUPCE NA EVROPSKÉ SYSTÉMY POLITICKÝCH STRAN * M IROSLAV MAREŠ

1. Úvod Korupce je fenoménem, který ovlivňuje systémy politických stran od jejich vzniku v moderní podobě. Vyskytuje se v pluralitních demokratických i v autoritativních a totalitních režimech. V následujícím příspěvku bude zkoumán její vliv na soudobé evropské systémy. Upozorněno bude především na některé jevy a trendy ve vybraných systémech stran v jednotlivých zemích, které mohou svědčit o obecnějších tendencích v evropském prostoru, ale rozhodně nemusí být platné pro všechny evropské země. V příspěvku bude nejprve vymezena interakce korupce a demokratických stranických systémů, dále zhodnocen vliv korupce na funkčnost těchto systémů, následně bude popsán fenomén protestních stran proti korupci a nakonec zhodnoceno využití tématu korupce extremistickými silami.

2. Vztah politických stran a korupce v demokratických systémech Korupcí lze v nejobecnějším smyslu rozumět zisk soukromých neoprávněných výhod v důsledku podílu na veřejné moci. Korupce se může uskutečňovat v nejrůznějších sférách politiky, do níž lze v širším smyslu řadit i hospodářskou sféru a občanskou společnost. Korupce se vykytuje ve většině politických systémů (demokratických i nedemokratických) a je zpravidla oficiálně označována z normativního hlediska jako negativní jev, i když v rámci politické kultury určitých společností může být akceptována politickou elitou i širokou veřejností jako legitimní prostředek prosazování zájmů (a jako takový nemusí např. výrazněji ovlivňovat ekonomickou výkonnost systému, což byl případ poválečné Itálie). Vztah ke korupci je v současnosti jedním z důležitých definičních znaků politické kultury, zvláště v transformujících se společnostech. * Tento příspěvek byl zpracován v rámci Výzkumného záměru Politické strany a reprezentace zájmů v soudobých evropských demokraciích (kód MSM0021622407).

46


Moderní demokratické politické systémy jsou založeny na svobodné soutěži politických stran. Strany získaly rozhodující vliv na fungování státu v evropských zemích. Proto je v podstatě jakýkoliv výraznější projev korupce spojen alespoň zprostředkovaně s politickým stranictvím, ať se již jedná o dlouhodobější působení korupce na určitém území nebo v některém politickém sektoru anebo o konkrétní aféru. Základní modely vztahu stran ke korupci jsou následující: 1) strana je korumpována, ať již jako celek (za účelem určitého rozhodnutí strany a jejich reprezentantů, rozhodnutí o korupci však zpravidla nemusí znát a tudíž s nim souhlasit všichni členové strany; nicméně pokud je např. korupcí posíleno financování strany, mohou všichni členové alespoň nevědomky využívat zisků z korupce) nebo jsou korumpováni její jednotliví členové (za účelem ovlivnění stranických rozhodnutí) anebo jí nominovaní držitelé postů (za účelem ovlivnění rozhodnutí orgánů, na něž má držba postů vliv); 2) strana (ve formě reprezentantů pověřených alespoň některým orgánem strany) nebo její členové anebo jí nominovaní držitelé postů korumpují jiné aktéry (členy ostatních stran, držitele veřejných funkcí apod.); 3) strana v rámci snahy o získání veřejné podpory bojuje proti korupci, ať již v rovině stranické programatiky a dalších forem působení strany v oblasti politics (procesního vytváření politiky střetem koncepcí) anebo realizací sektorových programů a koncepcí (v oblasti policy, tedy obsahové stránky politiky) pokud je držitelkou exekutivní moci. Na pomezí propagace a realizace se nachází procesy vnitrostranického boje proti korupci, např. zveřejňování příjmů svých členů apod. (mohou být činěny preventivně i v důsledku korupčních skandálů strany). Výše uvedené modely vztahu ke korupci se přitom nemusí u působení jedné strany a priori vylučovat (např. strana může bojovat proti korupci a její jednotliví členové současně mohou realizovat korupční jednání, ať již jsou korumpováni anebo nabízejí i vůči jiným subjektům). V souvislosti s prvním uvedeným modelem se objevují i názory, že specifickou formu korupce představuje státní financování politických stran. Tento kontroverzní názor má jisté opodstatnění a to dokonce v souvislosti s tím, že jedním z akademicky uváděných důvodů státního financování je to, aby strany byly méně vystaveny potřebě nechat se korumpovat (Oultlý 2003: 55). Strany jsou tak de facto zvýhodňovány finančním příspěvkem státu, aby se zdržely korupčního jednání. Avšak v situaci, kdy je tento přístup legalizován, je sporné o klasické korupci hovořit (poté by musely být


47

např. za korupční jednání pokládány i vysoké platy soudců či poslanců, které jsou rovněž někdy odůvodňovány potřebou jejich nezkorumpovatelnosti).

3. Korupce a funkce systému Strany a jejich systém mají v demokratických systémech plnit několik základních funkcí. Německý politolog Lüdger Helms vymezuje následující funkce pluralitních stranických systémů, a sice: 1. reprezentační funkci (dlouhodobá reflexe relevantních společenských konfliktů v systému politických stran); 2. legitimační funkci (možnost participace členů na důležitých vnitrostranických rozhodovacích procesech); 3. funkce rekrutování elit (schopnost získat elity a dosadit je do stranických a státních funkcí); 4. integrační funkce (zapojení občanů do politického systému prostřednictvím politických stran); 5. inovační funkci (schopnost stran realizovat politickou změnu) (Helms 1995). Korupce může mít a v realitě často má vliv na výkon všech výše uvedených funkcí. Reprezentační funkci může výrazně ovlivnit především tehdy, pokud je určitá strana, která hegemonním způsobem reprezentuje určitý ideový směr, spjatá s korupčním chováním, a je proto nevolitelná pro stoupence tohoto směru. Jejich zájmy jsou potom ve stranickém systému podreprezentovány. Pokud je přítomnost korupce charakteristická pro všechny strany či alespoň většinu stran v systému a veřejnost to akceptuje, nemusí být reprezentační funkce výrazněji ovlivněna. Pokud je veřejnost negativně nakloněna politické korupci, může to vést ke vzniku silných stran programově výrazně zaměřených proti korupci (viz následující kapitola). Jestliže jsou takové strany spjaty s ideovými proudy, které by jinak nezískaly širší podporu, může dojít k určitému ovlivnění reprezentační funkce i v tomto směru. Legitimační funkci korupce ovlivní tehdy, pokud ovládne vnitrostranické soutěžení a strana preferuje ty členy a funkcionáře, kteří přinesou straně peníze či další profit bez ohledu na původ těchto prostředků. Korumpováni mohou být i členové, kteří mají přispět v rámci vnitrostranických procesů k ustavení korumpujícího politika do určitých funkcí, což není v souladu s ideou legitimace v běžném pojetí vnitrostranické demokracie. Vnitrostranická korupce narušuje i schopnost strany rekrutovat

48


elity, protože např. přednost na kandidátkách dostávají ti, kteří pro stranu přinesli peníze. Korupce (anebo i dojem o politické korupci v politice) může výrazně ovlivnit i integrační funkci, protože občané nemusí mít zájem zapojovat se do systému a stran, které jsou podle nich zkorumpované. Avšak není mi známa prokázaná korelace např. mezi dojmem o zkorumpovanosti stran jako celku a nízkou participací na volbách. Za určité situace mohou mít občané naopak důvod vyjádřit svůj odpor vůči stávající zkorumpované politice výraznější účastí ve volbách či vstupem do protikorupčně orientovaných stran nebo jejich zakládáním. Inovační funkce může být ovlivněna korupcí především tehdy, pokud mocné strany ve vzájemné dohodě blokují změny v politickém systému, aby si mohly užívat výhod nerušené moci (s čímž je zpravidla spjat i rozvoj korupčního prostředí). K této situaci se částečně vztahuje i známý koncept stran kartelu, který má ovšem širší rozměr než pouze vytváření korupčního prostředí (to k němu ostatně nemusí a priori patřit) (Klíma 1998: 4–10). Pokud dojde k průniku protestních protikorupčních stran (které se vymezily vůči předchozímu zkorumpovanému stranictví či dokonce celému režimu) do exekutivních pozic, může být korupce vnímána i jako faktor umocňující inovaci.

4. Protestní antikorupční strany Korupční prostředí ve státě vyvolává v řadě případů odpor široké veřejnosti. Toho se snaží v rámci politické propagace využít nejrůznější síly v rámci své politické propagace. Korupce se stává střetem v rámci programového soupeření. Pokud bude zohledněno Lijphartovo rozdělení programových dimenzí1, pronikají diskuse o korupci především do socioekonomické dimenze a do dimenze podpory režimu (případně i do postmaterialistické dimenze). Nabízená řešení se pohybují od snah o maximální odstranění možného prostoru pro korupci ve smyslu omezení veřejné moci a zeštíhlení státu až po spíše morální apely anebo vytváření rozvětvené bezpečnostní kontrolní protikorupční sítě a tvrdého postihu korupce. 1 Lijphart vymezuje následující dimenze programových střetů. Jsou jimi dimenze: 1. socioekonomická, 2. náboženská, 3. kulturně-etická, 3. městsko-venkovská, 4. podpory režimu, 5. zahraničně politická, 6. postmaterialistická. V Lijphartově pojetí je však nutné, aby se nejednalo o problém, který „vyvstane v jedněch volbách a krátce na to zmizí“, ale aby šlo o dlouhodobý střet mezi relevantními subjekty stranicko-politického systému. (Lijphart 1981: 28–29).


49

Na tématu odporu proti korupci se mohou některé strany či celé ideové proudy profilovat i dominantně, alespoň v určitých obdobích či volebních kampaních. Zpravidla je tento odpor spjat i s působením proti „mocenské aroganci“ obecně. V různých zemích se pod vlivem konkrétních okolností mohou stát nositeli „antikorupčního étosu“ rozličné ideové proudy. V postkomunistickém prostoru se např. v řadě zemí v první polovině devadesátých let vyprofilovala na odporu vůči korupci při privatizačních procesech levice. Poslední volby v Polsku či v Rumunsku zase přinesly změnu vlády ve prospěch pravice, která odsuzovala korupční aféry levicových vlád. V České republice je již delší dobu antikorupční rétorický styl typický pro proud tzv. nepolitické politiky a jeho spojence (zvláště v období tzv. opoziční smlouvy), i když jeho volební úspěšnost je relativně malá. V západní Evropě bojem proti korupci „etablovaných sil“ získaly v některých zemích výraznou popularitu pravicově populistické strany, které se jako specifický typ objevují od počátku osmdesátých let. Přestože jsou tyto strany často s ohledem na další dominantní témata nazývány jako anti-imigrantské či „law and order“ strany, v řadě případů stojí za jejich úspěchy primárně právě celkový odpor vůči etablovaným stranám, jejichž činnost provází korupční skandály (Mareš 2003: 81–83). Specifickým způsobem se odpor vůči korupci projevuje v politice (úspěšné především v evropských volbách některých zemí) stran monotematicky vyprofilovaných proti Evropské unii (Mareš 2001: 131–133), které často kritizují korupci v této organizaci. V evropských volbách v roce 2004 se ve dvou zemích prosadily i subjekty „nového typu“, které nekritizují evropskou integraci jako takovou a její prohlubování (jako tradiční „anti-EU“ strany, např. Strana nezávislosti Spojeného království), ale pouze údajnou neprůhlednost jejích vnitřních struktur, což se sebou nese i možnost korupce2.

5. Boj proti korupci jako hrozba demokracii? Boj proti korupci se v evropských zemích může stát i záminkou k útoku na demokratické základy politických systémů ze strany extremistických sil. Korupce je od extremistů nejrůznějších směrů označována za imanentní součást pluralitní demokracie, kterou je proto třeba změnit na demokracii „jinou“ nebo je ji třeba nahradit jiným režimem. 2 Jedná se o rakouskou kandidátku Pro opravdovou kontrolu v Bruselu (FEKB) pod vedením Hanse-Petera Martina a o nizozemské uskupení Za transparentní Evropu (EURTRANS).

50


V ideovém diskursu se vyskytly i tendence hovořit o soudobých reálných demokraciích jako extremismu středu. Tento pojem bývá užíván v řadě nejrůznějších významů3. V daném případě se však vztahoval údajně na průvodní jevy (včetně korupce) soudobé demokracie v jejím západním pojetí. Z uvedeného hlediska jsou soudobé západní demokracie de facto nedemokratické, protože nefungují podle deklarovaných hodnot (např. jsou zkorumpované) a tudíž nemají legitimitu k existenci. Takovéto pojetí je ovšem sporné, protože negativa, která se projevují v určitém systému na základě politické kultury, nemusí mít vztah k ideové podstatě režimu. Z hlediska hlavního proudu teorie extremismu je navíc nepřípustné rozmělňovat spíše ideologicky vymezovaný pojem extremismus vazbou na projevy politických patologií (Backes, Jesse 1995: 25–26), které jsou navíc typické pro demokratické, ale i nedemokratické režimy. Nadnesené zdůrazňování hrozby korupce proto může nahrávat i antidemokratickým proudům. Podílet se na něm mohou vědomě i nevědomě různé politické proudy i organizace ze státní i nestátní sféry (přičemž pro některé z nich se stal boj proti korupci i jistým zdrojem smyslu existence a tudíž i obživy jejich pracovníků). Zvláštní roli může hrát i „bojovný žurnalismus“, který na politiku často s ohledem na zájmy oslovené veřejnosti nahlíží primárně prizmatem skandálů a afér (včetně korupčních) a může být v tomto směru neobjektivní (Alemann 1997: 86–87) anebo dokonce snadno manipulovatelný podstrkováním „atraktivních“ informací (a to ze strany více korupčních sil, než které jsou médii „objeveny“ a kritizovány).

6. Závěr Korupce je fenoménem, který má nepochybně vliv na systémy politických stran v evropském prostoru. Zobecnění tohoto vlivu je ovšem problematické, protože záleží na konkrétních podmínkách a politické kultuře 3 Na základě zjištění Uwe Backese a Eckhard Jesseho lze konstatovat, že pojem extremismus středu byl v odlišných významech užíván pro označení: 1. středostavovského původu stoupenců extremismu; 2. identifikace propojení mezi státem a pravicovými extremisty, kteří jsou z jeho strany tajně řízeni; 3. charakteristiku moderních pravicově populistických stran; 4. analýzu reaktualizace pravicově konzervativních ideologií (ve smyslu jejich blízkosti etablovanému středu); 5. autoritativní postupy vůči všem odpůrcům statu quo v soudobých demokraciích; 6. označení údajných průvodních jevů demokracie jako je korupce, organizovaný zločin, špionáž, partajničení apod. (Backes, Jesse 1995: 24–26).


51

konkrétní země. Korupční skandály bezesporu mohou stranu poškodit a boj proti korupci může stranu posílit, což přispívá k „deblokaci“ systémů ve smyslu výměny vládní reprezentace (případně i změny režimu, např. pokud by moc díky antikorupční propagandě získali extremisté). Nicméně takovéto výsledky jsou odvislé od věrohodnosti jednotlivých stran i stran v systému v celkovém souhrnu. Pokud korupce prostupuje celou společností, nemusí některé důležité funkce systému výrazněji ovlivnit. V dlouhodobější perspektivě však zpravidla přítomnost korupce vede k podstatnímu tematizování tohoto problému ve stranickopolitické soutěži a často i ke vzniku relevantních politických sil zamřených proti „zkorumpovanému establishmentu“.

Použitá literatura: Alemann, U. (1997): Parteien. Hamburg: Rowolth. Backes, U., Jesse, E. (1995): Extremismus der Mitte? – Kritik an einem modischen Schlagwort. In Backes, U., Jesse, E. (Hrsg.): Jahrbuch Extremismus & Demokratie. Baden Baden: Nomos Verlag, pp. 13–27. Betz, H. G., (1998): Introduction. In Betz, H. G., Immerfall, S. (eds.): e New Politics of the Right. Neo-Populist Parties and Movements in Established Democracies. London: MacMillan, pp. 1–10. Helms, L. (1995): Parteiensysteme als Systemstruktur. Zur methodisch-analytischen Konzeption der funktional vergleichenden Parteiensystemanalyse. Zeitschri für Parlamentsfragen, Jahrgang 26, He 4, pp. 642–657. Klíma, M. (1996): Strana kartelového typu. Politologický časopis, roč. III, č. 1, pp. 4–11. Lijphart, A. (1981): Political Parties: Ideologies and Programms. In Butler, D., Penniman, H. R., Ranney, A.: Democracy at the Polls. A Comparative Study of Competitive National Elections. American Enterprise Institute for Public Policy Research, Washington and London, pp. 26–51. Mareš, M. (2001): Na cestě k evropským politickým stranám? In Fiala, P., Mareš, M. (eds.): Evropské politické strany. Brno: Masarykova univerzita, pp. Mareš, M. (2003): Pravicový extremismus a radikalismus v ČR. Brno: Centrum strategických studií. Outlý, J. (2003): Strany a stát, volby a finance. Olomouc: Periplum.

52


STRANICTVÍ A KLIENTELISMUS V ČESKU 1 M ICHAL KLÍMA

V každé moderní demokracii patří politické strany mezi nejméně milované společenské organizace. Paradoxem však je, že politické strany přes všechny své hříchy jsou nezastupitelné. Demokratická soutěž se bez nich neobejde. Právě proto je žádoucí neustávající kritika stavu stranictví v každé zemi, tedy i v Česku. Chceme-li pochopit současnost, nelze tak učinit bez toho, aniž bychom se vrátili do doby kladení základů demokratického stranictví. Tehdy, po listopadu 1989, počáteční vznik a formování politických stran ovlivňovali výrazným způsobem dva činitelé, které logicky nenacházíme ve standardním prostředí západní Evropy. Jsou to tyto vzájemně provázané faktory: diskontinuita a kontext postkomunismu. I když okrajově lze na příkladech KSČM a KDU-ČSL zaregistrovat kontinuitu ve smyslu programového a voličského zázemí, v případě ostatních stran víceméně platí, že vznikly na zelené louce. V té či oné míře se všechny vládní, případně i parlamentní strany podílely na politické a ekonomické transformaci, čili na průběhu demokratizace a přechodu k tržní ekonomice. Problém však spočíval ve způsobu ekonomické transformace, ve způsobu privatizace. Během unikátního rozsáhlého transferu státního majetku do soukromého vlastnictví došlo k mnoha nevyjasněným bankrotům bank, k tunelování a dalším druhům ekonomické kriminality. Konsolidační agentura pak dostala do vínku obhospodařovat několik set miliard nesplacených dluhů. Česká cesta privatizace vykazovala ve druhé polovině 90. let stále více nezdarů. Místo české cesty se jako jediná funkční alternativa nabídla možnost prodeje strategických podniků a státních bank do rukou vlastníků zahraničního kapitálu. Nadstátní společnosti vložily do českého ekonomického prostoru nejen nezbytný kapitál a know-how, ale i kulturu podnikání. Zatímco nadstátní kapitál volně přechází hranice, domácí politický rámec je mnohem uzavřenější, neboť vychází z koncepce suverenity států. 1 Text je přepracovanou verzí článku „Pravidla korupčního trhu“, který autor publikoval v příloze Lidových novin Orientace, 4. – 5. 12. 2004, s. 13, 15.

STRANICTVÍ A KLIENTELISMUS V ČESKU

53

Proto nešlo jednoduše převést politické strany české provenience do rukou větších a standardně fungujících zahraničních stran, ani dosadit do jejich vedení šéfy z Británie, USA či jiných vyspělých demokracií. Z toho plyne závěr, že zdejší politické strany se formovaly v kontextu postkomunistického ateisticko-pragmatického kulturního prostředí, v jehož rámci zmutovaly ve zvláštní klientelistický druh. Strany se transformovaly v privilegované politické firmy, které mají dominantní postavení na skrytém politicko-ekonomickém trhu. Staly se tak svého druhu speciálními podnikatelskými firmami, které navenek praktikují ideologicky laděnou, avšak klamavou reklamu, zatímco ve skutečnosti realizuji nadprůměrný zisk v co nejkratším čase.

1. Kontext českého Klondiku Vybraná cesta ekonomické transformace v první polovině 90. let – kupónová privatizace a nedostatečné nastavení právních pravidel – umožnila, že se z Česka na několik let stal Klondike, zlatý důl. Ti, kdo by mohli překážet jedinečné hostině, byli odstaveni na vedlejší kolej či dehonestováni. A tak se nejdříve Česko muselo oddělit od překážejícího Slovenska, Středoevropská univerzita jako kritické akademické centrum byla vytlačena z Prahy do Varšavy a Budapešti a právníci upozaděni. K dovršení atmosféry vše zahalovala propaganda hlásající, že Česko se v historicky krátké době stane středoevropským tygrem. Jenže propagandistická bublina brzy splaskla, ekonomika se dostala do nesnází a najednou hlavní hráči – politické strany – zůstali nazí. Ukázalo se, že bylo běžné nosit do stranických sekretariátů kufry plné peněz a politická korupce se zakrývala uváděním falešných, dokonce již mrtvých sponzorů. Jistě, v posledních letech se situace poněkud modifikovala. Obsah však zůstal stejný. Pouze forma se upravila, jaksi zjemnila. Bezskrupolózní masovou politickou korupci nahradily jen méně viditelné nepřímé korupční praktiky. V souhrnu se tomuto jevu říká klientelismus, který je charakterizován neprůhlednými vazbami mezi politickou a ekonomickou sférou. Zpravidla jde o vedlejší produkt politické činnosti ve všech demokraciích. Jestliže se však politika ve větší míře stává speciálním odvětvím byznysu, jako je tomu v České republice, pak dochází ke snižování kvality demokracie a výkonnosti ekonomiky.

54



55

2. Praktiky politické korupce

3. Strana klientelistického typu

V jakých formách se klientelismus vyskytuje? Patří sem například takové formy korupce, jako byly případy, kdy soukromé firmy zvaly na své útraty poslance a senátory na karlovarský filmový festival, nebo kdy soukromé lesní společnosti zvaly vlivné poslance na myslivecké hony s cílem zablokovat přijetí zákona o ochraně přírody.2 Podobně se nechávali vrcholní političtí představitelé zvát od soukromých firem do luxusních lóží během pražského hokejového mistrovství světa v roce 2004. Pavol Frič, expert na korupci, k tomu uvádí, že jde o jasný úplatek. „Politik je okamžitě zaháčkovaný a podnikatel může kdykoli přijít s jakoukoli žádostí… Takové věci jsou v zahraničí zakázané. Pokud se něco podobného provalí, politik musí odstoupit. U nás nejsou žádná pravidla pro lobbing.“3 Další formou klientelismu je jev, kdy poslanci jsou členy správních a dozorčích rad státních a polostátních podniků, odkud politikům plynou nemalé příjmy a nepatřičný vliv. Také na komunální úrovni stále existuje tolik kritizovaná praxe takzvané „multiplikační angažovanosti“ některých zastupitelů, „kteří zasedají v pěti, šesti, sedmi statutárních orgánech“.4 Na rovinu to řekl bývalý ředitel TV Nova Vladimír Železný: „Politika není nic jiného než prosazování skupinových zájmů mírovou cestou. Každý politik je představitelem nějaké skupiny.“ A na otázku, jaká skupina stojí za ním, odpověděl: „Momentálně zemědělci ČR. Za jinými skupina bankovnictví, těžkého průmyslu, skupina privatizační…“5 Klientelismus a politická korupce jsou však jevy, které provázejí každou společnost včetně vyspělých demokracií. Z globálního výzkumu Transparency International v 69 zemích vyplývá, že tři čtvrtiny občanů vnímají politické strany za nejvíce zkorumpované skupiny ve společnosti.6

Politické strany se v postkomunistickém Česku staly do značné míry firmami, které prosazují osobní a skupinové zájmy svých manažerů na celostátní, regionální a komunální úrovni. Hlavním smyslem jejich existence není prosazování ideových hodnot a zájmů odpovídajících segmentů sociální struktury, ale realizace ekonomického a mocenského profitu úzké skupiny stranických manažerů. V nadměrné míře se rozevřely nůžky mezi stranickými manažery a jejich přirozeným voličským zázemím. Zvolení straničtí zástupci předstírají, že zastupují jednotlivé segmenty společnosti, zatímco ve skutečnosti zastupují mocné lobbistické skupiny. Poslanecké či jiné mandáty jsou nabízeny na politicko-ekonomickém trhu silným ekonomickým hráčům, kteří zpětně svým zastupitelům poskytují své služby. Na tomto rozsáhlém, ale skrytém bazaru služeb a protislužeb nemají ideje žádnou hodnotu. Pokud však přece jen hodnotu mají, pak jen jako vedlejší produkt, který je podáván občanům ve formě utišujícího prostředku v čase voleb, tedy těm bláhovým občanům, kteří ještě na ideje a ideologie věří. Zpravidla platí, čím větší stranický klientelista, tím více se zaklíná a zapřísahá svou pravověrnou pravicovostí či ryzí levicovostí.

2 Klíma, M. 2003. „Bažanti, festivaly a kšey s hlasy“, Mladá fronta DNES, 8. 12. 2003, s. A/6. 3 Kedroň, R. 2004. „ODS se po měsíci zastala Venclíka“, Hospodářské noviny, 10. 8. 2004, s. 4. 4 Slova pražského primátora P. Béma v rozhovoru s M. Kramerem, Právo, 15. 11. 2003, s. 13. 5 Lidové noviny 19. 6. 2004, s. 11. 6 www.euractiv.cz/cl/2/2213/Politicke_strany_vedou_zebricky_miry_vnimani_korupce

4. Omezení konkurence, zakonzervování Klientelistická praxe nadstranické a bezideové politiky nejeví zájem o jasně stanovená pravidla pro lobbing, nerespektuje pravidla slušnosti. Hrubost a sprostota se stává předností. Označení politického konkurenta či kritického novináře za idiota se považuje za div ne roztomilost a zpestření, jež oživuje prý nudnou politiku. Klientelistická praxe produkuje nejen hrubiánské manipulátory, ale i studené technology moci. Ti všichni se vyznačují jistou mírou korupčního potenciálu. Jestliže některým z nich by ještě nedávno mnozí nepodali ani ruku, dnes se ukazuje, že jsou nezastupitelní právě svými klientelistickými vazbami, a proto okupují nejvyšší místa stranických hierarchií. V té či oné míře se to týká předsedů všech parlamentních stran i funkce hlavy státu. Imperativem doby je udržet si své pozice, zacyklit kruh dosavadních stranických elit, čili zabránit regenerační obměně. Nikoliv náhodou je proto doprovodným jevem nadstranického klientelismu úsilí omezit politickou konkurenci. Jde o to zabránit vstupu nových silných osobností na politický trh. Klasickým příkladem takového chování se stala účelová

56


kritika PavlaTeličky. Prý kvůli dvouletému členství v komunistické straně byl nepřijatelný pro funkci komisaře Evropské unie. Šlo však o selektivní kritiku těch, kteří ve svém nejbližším okolí své spolustraníky vůbec nekritizovali, ať již za jejich členství v komunistické straně, za národněfrontovní aktivitu či za spolupráci s STB. Účelově vedená kritika tak měla za cíl odstranit z politické scény silnou charismatickou osobnost, jež by po návratu z Bruselu mohla aspirovat na nejvyšší funkce ve státě. Každá štika v klientelisticky zakonzervovaném rybníku české politiky je totiž nežádoucí. Není překvapení, že v tuto chvíli nás v Bruselu reprezentuje naprostý protipól Teličky, a to Vladimír Špidla s nulovým charismatickým potenciálem.

5. Ideově vyprázdněné formy Tak, jak se parlamentní strany formovaly a působily v podmínkách nedostatečně kontrolovaného transferu rozsáhlého státního majetku, z původně politicko-ideových uskupení se postupně stávaly podnikatelské firmy svého druhu. Začala se prosazovat tendence k degeneraci. Politické strany se vzdalovaly občanům do té míry, že spustily proces odcizování se občanům. Strany stále více obsluhovaly samy sebe a přestávaly plnit svou zastupitelskou úlohu význačných zájmových segmentů společnosti. Samozřejmě ve všech postprůmyslových společnostech se dříve nebo později objevuje fenomén deideologizace. Ovšem míra deidelogizace v konání parlamentních stran v Česku zpochybňuje, zda lze ještě hovořit o programatice stran v tradičním slova smyslu. Ideje a ideologie se propagandisticky instrumentalizují, slouží k manipulaci. Názvy stran jsou stále více vyprázdněnými pojmy. Jejich nositelé přestávají jakýmkoliv idejím věřit. Nicméně umně s nimi žonglují, neboť významná část občanů ještě žije ve věku ideologií. Tento vývoj ve stranách lze dokumentovat na již proslavených výrocích špičkových politiků. Jeden z nich prohlásil: „Čím více toho spolu spácháme, tím více spolu budeme držet.“ A druhý se prezentoval výrokem, že bude spolupracovat „třeba i s Marťany“. Část – a snad lze říci i rozhodující část – politické elity v parlamentních stranách se vymkla ideovému kontextu. Je proto na místě opatrnost při klasifikaci politických stran v Česku dle programového kritéria. To, že určitá strana deklaruje svou ideovou koncepci a že se s ní voliči na tomto základě identifikují, ještě automaticky neznamená, že stranická činnost skutečně respektuje koridor vymezený oním ideovým programem.


57

V důsledku toho dochází k chaosu a nedorozumění na straně občanů. Kdo je vlastně zrazuje? Zrazuje pravicové voliče ODS nebo US? Zrazuje levicové voliče Zeman, Špidla nebo Gross? Lze vůbec v případě postkomunistického kontextu hovořit v Česku o pojetí a aplikaci konceptu „rodin“ politických stran, čili konceptu, který zařazuje jednotlivé politické strany nejen napříč Evropou do ideově příbuzných skupin? Můžeme subjekty působící v českomoravské kotlině přiřadit do rodin sociálně demokratických, liberálních, konzervativních, křesťanských… stran? Lze v této souvislosti dokonce hovořit v termínech jakýchsi „duchovních rodin“ (les familles spirituelles)? Především použít v souvislosti s politickými stranami v Česku pojem „rodina“ je nepřípadné a možná urážející slušné rodiny, i když také rodinná společenství procházejí obdobím nelehké turbulence. Jak lze mluvit o „rodinách“ politických stran, když je zpochybněna samotná jejich programová identita? Ona stranická identita sice existuje, ale rozporuplně, je rozdvojená. Jedna tvář této identity má formální, jevovou, navenek deklarovanou podobu. Odvrácená a skrytá tvář identity vyjadřuje podstatné a skutečné rysy, které popírají to, co se zdá a jeví. Jednoduše řečeno, strany z hlediska ideově programové identity představují více či méně oficiální formu s vyprázdněným obsahem.

6. Strany kartelu S umenšením vlivu ideově programové složky se ve stranickém prostoru oslabuje ústřední rozlišovací faktor. Hranice mezi stranami se částečně stírají. Přestávají fungovat běžné konkurenční vztahy. Dochází k nepatřičnému sbližování a propojování zájmů stranických elit. Z profesní skupiny politiků se formuje jakýsi neoficiální cech lidí, jenž provozuje politiku v hlavním pracovním poměru. Jejich společným zájmem je udržet se co nejdéle ve vrcholné politice a zároveň si zajistit výsadní postavení v sociálně profesní struktuře. Mnohé z toho se jim daří dosáhnout, neboť ovládají hlavní rozhodovací páky státního soustrojí. Můžeme si také všimnout, že v Česku poslanci napříč politickým spektrem jednají ve shodě, když hlasují o svých platech, o platbách pro vlastní strany (za hlasy voličů a parlamentní křesla), o poslaneckých bytech, o rozsahu své imunity, o právu nepatřičně zasahovat do fungování České televize a Českého rozhlasu prostřednictvím výběru kandidátů do mediálních rad atd. V takových momentech se na stranickou disciplínu nehledí.

58


Přední politologové Peter Mair a Richard Katz označili podobně fungující strany za „strany kartelového typu“. Před takovým vývojem stranictví varovali. Znepokojoval je zvláště trend, kdy se politická profesní skupina v podmínkách oslabené konkurenceschopnosti zapouzdřuje ve svých výsadách a uzavírá ve skleněné věži. V důsledku toho se může narůstající nespokojenost s oficiální politikou projevit v hledání radikálních východisek. Že panuje v Česku značná nespokojenost s reprezentanty stranickopolitické profese, svědčí například i nejnovější výzkum veřejného mínění z listopadu 2005, který mapoval zdroje napětí ve společnosti. Kupodivu za hlavní příčinu hlubokého sociálního napětí nepovažovali občané majetkové rozdíly (40 %), národnostní či rasové odlišnosti (37 %), rozdíly v zaměstnaneckém žebříčku (23 %), mezi zaměstnanými a lidmi bez práce (22 %), rozdíly v úrovni v bydlení (21 %), ani rozpory mezi městem a venkovem (16 %) nebo mezi muži a ženami (2 %). Za nejvíce problematické byly shledány rozdíly mezi politiky a ostatními občany. Celých 48 % dotázaných usoudilo, že tyto rozdíly vedou k hlubokému sociálnímu napětí.7

7. Náprava: změna kontextu Jaká řešení se nabízejí ke zlepšení stavu stranictví v Česku, respektive k omezení klientelismu? Východiskem k odpovědi by mělo být uznání faktu, že chování stran víceméně odráží chování celé společnosti a jejích dílčích částí. Jestliže mnozí fotbaloví činovníci a rozhodčí byli skrz na skrz zkorumpovaní, nedá se očekávat, že politici budou jako lilie.8 Vždyť politici toho mohou na skrytém korupčním trhu nabídnout neporovnatelně více než jen nadržování při rozhodování fotbalových utkání. Chceme-li najít účinný lék na nemoc zvanou „odcizování politické elity občanům“, je třeba popsat parametry prostředí, které přispívají k bujení příslušných bakterií. Ideálem egoistického a kořistnického politického Centrum pro výzkum veřejného mínění (CVVM) zařadilo do listopadového šetření v roce 2005 otázku mapující názory na příčinu sociálního napětí v české společnosti. Otázka zněla: Které rozdíly mezi různými sociálními seskupeními podle Vašeho názoru vytvářejí hlubší a méně hluboká sociální napětí v české společnosti? Výzkum: Naše společnost 2005, v5–11. Termín terénního šetření: 7. – 14. 11. 2005. Tisková zpráva: ov 51220. 8 V roce 2004 vypukla v českomoravském fotbale velká korupční aféra. Ukázalo se, že mnozí rozhodčí ovlivňovali výsledky utkání výměnou za úplatky. 7


59

stylu není nic jiného než „povolební zhasnutí“. Účelem tu je oslabení kontrolních mechanismů a narušení systému brzd a protivah. K takovému zhasnutí a zatemnění dochází, pokud nahlížíme na politiku očima zaslepeného stranického fandy. Proto je zaprvé důležité odložit růžové, červené či modré brýle různých ideových a ideologických mámení a přiznat si, že se politická sféra transformuje dle tržních zákonitostí. Politický trh se přibližuje pravidlům ekonomického trhu. Strany se stávají profesionálními firmami, které obsluhují politickou sféru. Podnikají jako firmy na základě nabídky a poptávky. Používají ideové koncepce jako významnou součást reklamních čili volebních kampaní. Ideové koncepce jsou svého druhu výnosným reklamním trikem. Jestliže však levicová a pravicová hesla jsou stále více vyčpělá a méně zabírají na voliče, pak se mohou odcizené politické elity uchýlit k populistickým metodám těžšího kalibru. Slovy Jiřího Přibáně jde o nacionálně sklerotickou politiku,9 jež představuje hrozbu rozpoutání nebezpečné vlny nenávistných emocí nejen uvnitř jednoho státu, ale i napříč evropským kontinentem. Jakmile jsme se jednou zbavili ideologických klapek a považujeme jistou míru deideologizace a vpád tržních sil do politického prostoru za něco přirozeného, je třeba činit další kroky. Druhé systémové opatření se týká způsobu hodnocení výkonu profesionálních stranických elit. Jestliže totiž ideologické koncepce zastarávají a moc se nenosí, zdá se racionálnější poměřovat stranickou praxi méně podle deklarovaných idejí a více na základě kvantifikovatelných kritérií. Lze například pomocí indexů zohlednit míru ekonomické konkurenceschopnosti, míru státního zadlužení, ochrany životního prostředí, vnitřní a vnější bezpečnosti, vzdělanosti, debyrokratizace, řešení problémů politické korupce apod. Za třetí, na bakterie „odcizování“ je třeba si pořádně posvítit. Zde mají primární úlohu média. Právě televize, rozhlas, noviny a časopisy by měly prosvěcovat všechny kouty pokoutného politikaření. Náročné mediální prostředí by mělo rozlišovat mezi méně či více klientelisticky orientovanými politiky. Mohla by se pravidelně – v měsíčních, pololetních a ročních intervalech – sestavovat ligová tabulka parlamentních stran. Pořadí by bylo určeno součtem bodů přidělených za pro/protiklientelistickou činnost. Do tabulky by tak byly započítávány body za účast na akcích typu hony na bažanty, za členství ve správních a dozorčích radách, za neuspokojivé vysvětlení neuvěřitelně nabytého majetku, ale též za návrhy a přijatá opatření proti klientelistickým praktikám. Podobné tabulky by také mohly 9

Jiří Přibáň, Lidové noviny, 8. 11. 2004, s. 13.

60


být zpracovávány pro regionální a místní politiku. K transparentnosti politiky a k orientaci voličů by napomohlo, kdyby byl k dispozici seznam všech hlasování ve prospěch určitých lobby. Média jsou nezastupitelná ve své kontrolní funkci. Nicméně proti zneužívání moci nestačí mít pouze nezávislá média. Je také třeba zajistit nezávislý výkon soudů, policie, administrativy, České národní banky a konkrétně i Ústavního soudu. Proti rozpínavosti stranického státu může rovněž účinně zasahovat rozvinutá občanská společnost. Sem patří mimo jiné spolky, sdružení, obce a profesní komory. V neposlední řadě by k navození prostředí, kde by se přestalo vyplácet korupční jednání v politice, mohl přispět soubor účinných zákonů. Například přísné zákony o střetu zájmů a o veřejných zakázkách. Na závěr zbývá dodat, že 9. prosince v roce 2004 se v Londýně konalo setkání předních britských politologů. Diskutovalo se téma „What’s Happened to Democracy?“ („Co se stalo s demokracií?“).

KDYŽ SE SOUKROMÝ ZÁJEM POTKÁVÁ S VEŘEJNÝM…

61

KDYŽ SE SOUKROMÝ ZÁJEM POTKÁVÁ S VEŘEJNÝM… ADRIANA KRNÁČOVÁ

Tématem mého referátu je oblast, která již tradičně patří k těm, které z pohledu analytika systémů veřejné správy, je nejvíce „zranitelná“ tehdy, kdy tzv. interface mezi soukromým a veřejným není nastaven dostatečně transparentně, tedy tak, aby primárně zabezpečoval a chránil veřejný zájem. Zájmem soukromého sektoru je zabezpečit generování zisku, konkurenční výhody a růst, což pochopitelně není zájmem sektoru veřejného. Oba zájmy jsou ale, z hlediska naplňování veřejného zájmu, neslučitelné. Ke střetu obou zájmů dochází zpravidla v jedné osobě, která je vystavena pokušení zastávat veřejnou pozici a současně získávat nebo umožnit zisk výhod, které jsou veřejnému zájmu podřízené nebo jsou s ním v přímém konfliktu. Při konfliktu dvou protichůdných pozic ještě nedochází ke korupci, ale k vytvoření živné půdy, kde tato deviace může žít a rozvíjet se. Toliko teorie, nyní pojďme k několika názorným příkladům, na nichž budu demonstrovat: • Oblasti, kde dochází k největším konfliktům a z toho plynoucí korupce, • proč je důležité ošetřit konflikty zájmů legislativně, • proč je nutné působit na obě strany tj. na veřejný i soukromý sektor, • jaké máme nástroje, kterými zmiňované konflikty můžeme upravit. Obecně lze říci, že naše práce, jak nedávno pravil kolega z korporátního sektoru, patří do oblasti misionářské, až do té doby, pokud nezveřejníme čísla. Pak se rázem měníme na nebezpečnou jednotku, která otevřeně upozorňuje na to, co sice všichni vědí, ale nevědí, kolik je to stojí. Naše poslední „skandální“ odhalení klientelistických vazeb v oblasti veřejných tendrů na příkladu osmi českých měst nevyvolalo až tak veliké protesty a dementi, a zdálo se, že všichni jsou již nějak smířeni se status quo a spíše opak by je překvapil. Jinak tomu bylo v létě, kdy jsme zveřejnili ztráty, které vznikají při procesu veřejného „tendrování“ v důsledku nehospodárnosti, což v sobě obsahuje i korupci. Dopočítali jsme se na číslo 32 miliard za rok 2004. Reakce na sebe nedala dlouho čekat. Veřejná správa se ohradila, že je to celé nesmysl a snažila se zpochybnit metodu výpočtu, aniž by přinesla výpočet jiný. Soukromá sféra znající praktiky ve

62


zmiňované oblasti, se tázala, zda jsme se nespletli. Domnívali se totiž, že číslo je vyšší. Z tohoto poznatku lze odvodit tvrzení, že všude, kde nejsou nastaveny vztahy mezi soukromým a veřejným prostorem dostatečně transparentně a jasně, bude vždy docházet k jejich zneužívání ve prospěch soukromého zájmu, jakkoli přímo nebo nepřímo je definován. Pro ilustraci, uvádím několik příkladů střetu zájmů, které jsou již notoricky známé: • radní nejmenovaného města sedí ve správní radě společnosti, která se účastní veřejné soutěže, o níž dotyčný radní spolurozhoduje; • ministrova příbuzná je zaměstnána v agentuře, která pracuje pro ministerstvo a dodává služby; • zastupitel, majitel auditorské firmy, vykonává audit samosprávné jednotky, ve které sám zasedá a rozhoduje v jejím zájmu; • poslanec vlastní firmu, která je ve výběrovém řízení na dodavatele sowarového systému pro zdravotnictví; atd. Příkladů je spousta, každé zastupitelstvo, město, obec, kraj by o nich mohlo napsat kroniku. A zároveň kroniku další o způsobech a výmluvách, jak tyto zájmy popírat nebo nepřiznávat. Proč je nutné „střety“ ošetřit legislativně? Co v této oblasti střetu soukromého a veřejného zájmu může udělat legislativa? Na první otázku lze odpovědět: protože to u nás jinak nejde! Snad všichni ti, kteří se blíže zabývají protikorupční problematikou veřejné správy, znají osud zákona o střetu zájmů, resp. verzi, kterou připravila naše organizace již v roce 2003. Fluktuace na postu ministerského předsedy, z nichž jeden to se svými soukromými zájmy také neměl úplně jasné, a obecná politická nevůle se zákonem zabývat, způsobily, že se jím zabýváme dosud a zdá se, že se z něj stane evergreen. Snad neexistuje jediná zákonná norma, až na insolvenční zákon, který by se táhnul legislativním procesem tak dlouho. Přitom je více než jasné, že efektivní a vynutitelný zákon by podstatně zkulturnil prostředí, v němž se pohybují politici, podnikatelé, úředníci, tedy ti, kteří buď spravují veřejné statky nebo se dostanou do styku s těmi, kteří tak činí. Zdá se, že v současné době se právě tento zákon stal předmětem předvolebního boje. Mohli bychom se domnívat, že by mu to mělo pomoci v porodu, ale zatím není zcela jasné, jaký osud jej čeká. Na program jednání posledního pléna PSP ČR zařazen není a podmínkou je předběžný souhlas ÚPV. Poté, co jsem absolvovala jednání jednoho z výborů, bych mohla spíše úspěšně vyjmenovat důvody, proč takový zákon nemít. Nebudeme předbíhat události, nechme se překvapit. O politickém rozměru této normy později.


63

Argumentace, proč ne a proč možná ano, kterou jsme sledovali v průběhu několika let, se ale změnila. Díky tlaku médií a několika neziskových organizací, z nichž mohu za všechny jmenovat Oživení, které se zabývá komunální problematikou, odmítání není tak přesvědčivé a snad i ti nejzarytější odpůrci této normy již chápou (tady mám na mysli senátora Kuberu), že může být užitečná a kultivační. Dovolte mi nyní, abych Vám nabídla příklad střetu soukromých a veřejných zájmů, respektive, to, co může způsobit jejich nedostatečné ošetření. Příklad výjimečně není z České republiky. Jedná se o humanitární program OSN „Oil for food“, program, jehož cílem bylo poskytnout Iráku potravinovou pomoc, služby a zboží. Firmy z celého světa se do programu zapojily a za výměnu za dodané zboží a služby obdržely ropu. Na to, že to byl mimořádně výnosný obchod zejména v oblasti „korupčních transakcí“, poukazuje Zpráva tzv. Volkerovy komise, která odhalila zapojení 2200 zahraničních firem v podezřelých transakcích. Zveřejnění vyvolalo vlnu rozhořčení snad na celém světě. Pikantní na celém příběhu je to, že „důkazný materiál“, tj. podklady, které komisi poskytla irácká vláda, se budou muset, pokud se nevyvine dostatečně silný mezinárodní politický tlak, vrátit ke konci roku 2005 do Iráku, a tím se podstatně zkomplikuje, ne-li úplně znemožní činnost orgánů činných v trestním řízení jednotlivých zemí, které by se na jednotlivé případy, tedy na aktivity firem ve svých domovských státech, měly zaměřit. Mým prvním krokem po zveřejnění zprávy bylo, podívat se, zda v seznamu nefiguruje i česká firma. Kdyby se tam totiž nějaká nacházela, tak by státní zastupitelství a potažmo vyšetřovací složky musely začít být činné. Vydechla jsem si, když jsem žádnou českou firmu na seznamu nenašla. Proč? Na to si odpovíme stručným hypotetickým scénářem. Tady vstupuje do hry Mezinárodní úmluva OECD o zamezení podplácení zahraničních veřejných činitelů, jejímž signatářem je ČR od roku 1997. Ratifikace smlouvy se uskutečnila v roce 1999. Dle úmluvy je povinností vyšetřovacích složek zahájit vyšetřování v případě, že došlo k důvodnému podezření ze spáchání trestného činu podplácení zahraničního veřejného činitele. Co by dělaly a jak by komunikovaly jednotlivé složky, kdyby komise zjistila, že mezi „viníky“ jsou i české firmy? Dovolím si Vám nabídnout následující scénář: 1. Státní zástupci – slíbí zahájit vyšetřování a snad by se i tak stalo, ale žádné informace o průběhu by neposkytli. 2. Policie – začne vyšetřovat, ale vzhledem ke zdlouhavé mezinárodní právní pomoci by vyšetřování bylo brzy – pro nedostatek důkazů

64


– odloženo (překlad materiálu by si vyžádal nemálo času a prostředků). A je sporné, zda by vnitřní kapacita policie byla schopna a ochotna se ujmout takového úkolu. Spíše ne. 3. Dotčené firmy – dementovaly by a zpochybňovaly by zprávu, vyslaly by své lobbisty a všemožně by se snažily zabránit zahájení vyšetřování nebo prodloužení lhůty vrácení dokumentů. 4. Ministerští úředníci – přislíbili by konat, ale pokud by nedostali pokyn, nic by nedělali, jelikož by nebylo jasné, čího soukromého zájmu by se svou pilností mohli dotknout. 5. Politici – nevěděli by, že nějaká zpráva vůbec existuje, natož nějaká úmluva OECD, ze které i něco vyplývá. Navrhli by sestavení parlamentní vyšetřovací komise, což je spolehlivým signálem, že se nic nevyšetří… a nakonec, ve hře jsou firmy a lobbisti, kteří by ihned zahájili akci „zachraňte pracovní místa“… nebo nějak podobně. Výsledkem by bylo, že po několika měsících se na kauzu zapomene, české firmy se budou nadále účastnit veřejných zakázek, beztrestně, bezbolestně… protože trestní odpovědnost právnických osob jsme jednomyslně v parlamentu v létě 2005 odmítli, o mezinárodní úmluvě OECD ví jenom ten, kdo je studentem mezinárodního práva, několik úředníků ministerstev, kteří ji mají přímo v agendě a některé neziskové organizace. Firmy, které by o úmluvě vědět měly, o ní nic nevědí, což mimo jiné dokazuje výzkum, který jsme zveřejnili 6. 12. 2005. Srovnatelný skandál, ovšem menšího rozsahu, je kauza Unipetrol, kde dosud nikdo pořádně neví, co se stalo a kdo jsou vskutku hlavní aktéři. Tato kauza také spadá pod již uvedenou úmluvu. Byla ustavena parlamentní vyšetřovací komise a o výsledku a efektivitě jejího vyšetřování se můžeme pouze dohadovat. I v tomto případě se potkává soukromý zájem, a těch je hned několik, se zájmem veřejným, který ale není velice čitelný, protože jej nikdo moc nehájí. Veřejně publikované kroky, které byly podniknuty ve věci vyšetření kauzy Unipetrol ze strany českých orgánů, jsou bohužel nepřesvědčivé. Dosud nebylo sděleno obvinění, protože není prý jasné, co se vlastně stalo. Že se současná vládní koalice nebude hrnout do vyšetřování příběhu, v němž jsou hlavními postavami vysocí političtí činitelé, je více než jasné. Indicie, které dosud případ provází, postup a vyjádření aktérů příběhu, vypovídají mimo jiné i o politickém rozměru kauzy, a proto by musela existovat překvapivě velice silná vůle příběh dořešit a hlavně vyřešit ještě před volbami. Tzv. home made příběh, v němž mezinárodní úmluvy nehrají žádnou roli, ale kde by se snad mohl uplatnit náš trestní řád, je kauza Pozemkového fondu. Tady snad nelze už ani pochybovat o úmyslech a zájmech. Ty


65

jsou jasné i jedinci méně vzdělanému v korupční problematice a střetech zájmů. Když mluvíme o zájmech, které se potkávají, mluvíme jedním dechem o podnikatelích, tedy druhé straně mince. Výzkum, který TIC zveřejnil na začátku prosince, se týká především zjištění úrovně protikorupčních opatření a etických standardů, které firmy v ČR uplatňují. Jejich názor na korupční prostředí, co jej ovlivňuje a jak se ony v tomto prostředí cítí, co dělají pro zlepšení situace, atd. Některé výstupy jsou natolik zajímavé, že si je dovolím zmínit v kontextu tohoto tématu. Názory manažerů a podnikatelů na prostředí, v němž se pohybují, se příliš neliší. Převažuje názor, že se prostředí vyznačuje značnou mírou korupce, zejména když se jedná o oblast veřejných zakázek, případně kontaktu s veřejnou správou. Ačkoli tuto oblast považují za hodně zkorumpovanou, riziko odhalení není až tak vysoké. Z hlediska dodržování principů etiky jsou veřejné zakázky jednoznačně kritickou oblastí. A které faktory ovlivňují podnikatelské prostředí v ČR? Legislativa, daně, nízká vymahatelnost práva, korupční prostředí. A naopak co by se mělo změnit, aby se prostředí zlepšilo? Pozitivní vliv na očištění prostředí, říkají svorně podnikatelé, by mohlo mít, kromě jiných preventivních opatření, důsledné vyšetření případů, vyvození trestně právních důsledků a zveřejňování. A jsme u nástrojů, které by mohly pomoci situaci zlepšit. Rozdělme je na preventivní a represivní. K preventivním nástrojům se řadí: • užitečná a vynutitelná legislativa, • měkká, ale vynutitelná opatření (etické kodexy, úpravy kauzy nelegislativního charakteru), • efektivní kontrolní mechanismy s vynutitelnými nálezy, • transparentní a předvídatelné procesy, • politická vůle vytvořit a udržovat transparentní prostředí. K represivním nástrojům se řadí: • funkční vyšetřovací orgány, • nezávislá a efektivní justice, • vyloučení „špatných“ aktérů dočasně nebo trvale ze hry (debarment). Vraťme se ale k politickému rozměru střetu zájmů. Je více než jasné, že v každé společnosti bude docházet ke snahám „ovládnout“ prostor ze strany soukromého sektoru. Vhodné nastavení pravidel umožňuje voleným činitelům pohybovat se ve „svém prostoru“ za stanovených podmínek, bez ohrožení. Z hlediska ochrany tzv. bezpečí ve smyslu jistoty správnosti postupu každého veřejného činitele, je nastavení podmínek formou zpřísněné formy zákona o střetu zájmů jenom logické. Navíc jakýkoli další

66


dokument apelující na dodržování hodnot, zda už je to etický kodex nebo tzv. desatero, zkrátka dokument, který není právně ale pouze konsensuálně vynutitelný, může situaci jenom zlepšit. A ačkoli se nelze domnívat, že etický kodex nastolí okamžitou změnu, zavádění podobného dokumentu vyvolá alespoň vlnu diskuse, a tím také přispěje k postupné kultivaci politického prostoru. Že tato situace nenastane ihned a proces bude trvat dlouho, je nasnadě. Svědčí o tom i výrok poslance Koudelky, který poté co pan L. Zaorálek etický kodex poslance předložil poslanecké sněmovně, jej dokonce prohlásil za protiústavní. To snad nelze ani komentovat. Etické kodexy jsou efektivním nástrojem, na tom se shodli i podnikatelé ve zmiňovaném výzkumu, pokud jsou ovšem zaváděny s úmyslem nastavit v systému takové procesy, které jsou srozumitelné a ke kterým se všichni hlásí, protože je každému jasné, jaké škody mohou vzniknout společnosti, potažmo jim osobně, když nastane jejich porušení. A co se stane, kdyby některý poslanec porušil etický kodex poslanecké sněmovny? Obávám se, že nic. V korporátním sektoru je ztráta reputace obavou, kterou podnikatelé berou vážně a která se může nepříznivě odrazit na výnosech. Na čem se může odrazit ztráta reputace poslanecké sněmovny? Lze pozbýt něco, co ani neexistuje? Střetu soukromého a veřejného zájmu a úroveň jeho úpravy je přímo úměrná vyzrálosti politické krajiny. Soudíc dle tohoto tvrzení, kultivace postupuje pomalu a vlekle. Na co se tedy lze spolehnout, když selžou nebo neexistují sdílené hodnoty, etické normy, střety zájmů jsou na programu dne a není vůle nastavit přísná pravidla? Zůstává justice, tedy moc soudní. Ta ale také neskýtá velikou naději a řečeno slovy bývalého twinera z Německa, dr. Springera: „Po více než 3 letech pozorování společenských jevů v Praze v oblasti nekalého podnikání nemohu nemít pochybnosti o tom, zda lze v EU opravdu mluvit o jednom společném prostoru svobody, bezpečnosti a spravedlnosti dle Amsterodamské smlouvy a zda je namístě spustit již dnes Schengenskou dohodu se všemi novými členy EU. To by totiž vyžadovalo stejnou důvěru v prosazování práva jako ve stávajících zemích Schengenské dohody. Jak dalece je tato důvěra podložena funkčností trestního řízení, nechť si odpoví každý sám pro sebe, ale nesetkal jsem se s mnoha českými kolegy, kteří by tvrdili, že potírání korupce a ekonomické kriminality se v ČR daří.“ Bez ohledu na nedostatky a zjevnou nevůli upravit „střetozájmový“ prostor směrem k větší průhlednosti, zda už tvrdými nebo měkkými normami, tkví ale problematika protikorupčního boje hlouběji. Kromě nevalného dědictví minulosti, na které se pohodlně vymlouváme, leží příčina neefektivního přístupu k řešení protikorupční problematiky zejména


67

v ignorování dlouhodobých problémů, které se řeší ad hoc, neuváženě a povrchně, a naopak krátkodobým problémům je připisován dlouhodobý význam. To je symptom nedostatečné vize společnosti, která se někam vyvíjí, ale je otázkou kam. Bylo by užitečné, kdyby se, kromě předvolebního lomození a vzájemného obviňování, politické reprezentace zamyslely a navrhly občanům svou vizi kam a jak by se česká společnost měla vyvíjet v časovém horizontu 20 let. Kdyby toto bylo jasné, bylo by snazší nastavit strategii a s ní jednotlivé kroky, které by směřovaly k naplnění vize. Protikorupční politika státu by pak získala jasný a kvalifikovaný směr, byly by alokovány prostředky a stanoveny jasné cíle. Stala by se integrální součástí moderního demokratického státu, který si je vědom nedostatků, ale který před nimi nezavírá oči, neutíká od nich, nežehrá na minulost, ale řeší je v zájmu budoucnosti. Že to jde, dokazuje i snaha čerstvého monackého krále Alberta, který při své nedávné intronizaci slíbil Monačanům, že změní image jejich země. Z mediteránního daňového ráje s nádechem zapšklé pohádky chce udělat moderní, otevřenou a důvěryhodnou ekonomiku. Je odhodlaný tak učinit a zdá se, že to myslí upřímně. Já bych si také přála, aby Česká republika měla podobnou vizi, protože země je to stejně tak hezká jako Monako.

68


POVAHA KORUPCE V ČESKÉ REPUBLICE ALEŠ PACHMAN

„Nechci hodnocení míry korupce nebo vnímání míry korupce nikterak snižovat, nicméně se domnívám, že v porovnání s některými jinými zeměmi na tom nemůžeme být o tolik hůře. Na druhou stranu jsem rád, že ty žebříčky vycházejí, protože korupce je důležitým tématem v naší společnosti a je potřeba s ní bojovat a pokud nebudeme mít určité srovnání, určitý benchmark se zahraničím tak bude málo tlaku a se zintenzivněním toho boje nikdy nezačneme. Ty žebříčky vyvolávají rozporuplné reakce, nicméně jsem rád, že tady jsou a že můžeme s nimi pracovat a že se budeme do budoucna posouvat tím správným směrem.“ Ing. M J, místopředseda vlády pro ekonomiku při reakci na hodnocení České republiky Transparency International za rok 20051.

Mezinárodní nevládní organizace Transparency International (TI), celosvětově bojující s korupcí, přisoudila České republice pro rok 2005 nelichotivé 47.–50. místo ze 159 zemí světa na žebříčku indexu vnímání korupce (index). Hodnoty tohoto indexu se pohybují v intervalu od 0 do 10 a nejvyšší hodnoty značí minimální míru korupce v dané zemi. České republice je přisuzován index 4,3, který sdílí společně s Řeckem, Namíbií a Slovenskem. Od roku 2002 došlo v České republice k pozvolnému zlepšení z hodnoty 3,7 (viz tabulka č.1). Toto číslo však samo o sobě má hodnotu jen pro srovnání v mezinárodním měřítku. K pochopení jeho skutečné podstaty pro tu kterou zemi je třeba hlubšího přístupu. 1 Takto zahájil Ing. Martin Jahn, místopředseda vlády pro ekonomiku dne 31. 10. 2005 seminář „Vliv korupce v České republice na mezinárodní obchod se zvláštním důrazem na přímé zahraniční investice“, pořádaný Úřadem vlády a Ministerstvem vnitra. Seminář se konal v Lichtenštejnském paláci na břehu Vltavy. Přednášejícími byli: • Jeppe Kroman Hansen z Dánska, protikorupční konzultant a člen Transparency International Denmark • Ladislav Klika, GfK Praha • Ing. Robert Hejzák, CZECHINVEST, Agentura pro podporu podnikání a investic • Ing. Jitka Hanzlíková, Czech Trade, Česká agentura na podporu obchodu Autor článku danou akci moderoval.

69

POVAHA KORUPCE V ČESKÉ REPUBLICE

TABULKA Č.1 Rok

Index

Odchylka

Umístění

Počet zkoumaných zemí

Použité průzkumy

2005

4,3

1,4

47

159

10

2004

4,2

1,2

51

146

11

2003

3,9

0,9

54

133

12

2002

3,7

0,8

52

102

10

2001

3,9

0,9

47

91

10

2000

4,3

0,9

42

90

11

1999

4,6

0,8

39

99

12

1998

4,8

0,8

37

85

9

Zdroj: Transparency International

1. Index vnímání korupce Transparency International Metodiku indexu a zpracování dat má na starosti Prof. Dr. Johann Graf Lambsdorff, který je vedoucím katedry ekonomie univerzity v Pasově. Index dle něj odráží, jak často a jakými částkami jsou v jednotlivých zemích upláceni veřejní činitelé podnikatelskými subjekty2. Index se dle něj stal významným nástrojem v boji s korupcí. Napomohl k mnoha legislativním reformám. Index zařadil jednotlivé země do ligy integrity a umožňuje v tomto směru racionální srovnání na sportovní bázi. Každý může přemýšlet o ostatních zemích v lize. Jeho země je umístěna v pořadí vedle ostatních a není dán prostor xenofobnímu hodnocení. Země mohou „soutěžit o integritu“. Vláda Jižní Koreje oznámila svůj záměr patřit mezi deset nejméně zkorumpovaných zemí světa v rámci indexu. Za poslední rok vylepšili své postavení z 47. pozice na 40. Toto je jedno z největších zlepšení – důkaz, že správný způsob soutěžení byl iniciován indexem TI. V posledních deseti letech index TI napomohl k více než devadesáti hloubkovým výzkumům korupce po celém světě. Tyto výzkumy nám dávají jednoznačné poselství: korupce je pohromou pro společnost. Lidé, kteří si zaslouží naší pomoc nejvíce, jsou postižení korupcí: poctiví, chudí a bezmocní. Poctiví jsou postiženi, protože nejsou účastni nekalých praktik, chudí jsou ponižováni, protože 2 Mgr. Aleš Pachmann, Vliv korupce na přímé zahraniční investice, Mezinárodní politika č. 8/05

70


si nemohou dovolit platit drahé úplatky a z bezmocných se stávají oběti, které nemohou uniknout vyděračským požadavkům chamtivého okolí (Lambdsdorff)3. Index pro rok 2005 je mixem 13 výzkumů, jejichž výsledky jsou určitým způsobem zprůměrovány. Respondenty daných výzkumů jsou zejména podnikatelé a analytici. Tyto výzkumy a spektrum jejich otázek a odpovědí lze detailně zkoumat, ale ne všechny výzkumy jsou dostupné, neboť určité agentury si jejich data střeží jako svůj majetek a poskytují je jen pro účely tvorby indexu. Z detailních rozborů výzkumů tohoto typu lze zjistit, co podnikatelům vadí na dané zemi nejvíce. Zda je to korupce velká/politická nebo malá/administrativní, zda a v jaké míře představuje korupce pro podnikatele překážku v jejich aktivitách, v jakých sektorech spatřují největší problém, nakolik je pro ně legislativa dané země přehledná, kolik času musí strávit při vyplňování formulářů a styku s úředníky, kvalita justice, ochrana majetkových práv atd. Toho, že tyto detaily číslo vyjádřené indexem nezohledňuje, si je TI vědoma a snaží se je odstranit, např. pomocí průzkumu veřejného mínění GCB (Global Corruption Barometer), který byl naposledy učiněn pro rok 2004 (viz níže). Do budoucna lze očekávat, že TI bude k indexu poskytovat detailnější rozbory ve smyslu uvedení statistik otázek a odpovědí svých vlastních výzkumů. Tuto možnost naznačil prof. Lambdsdorff na kurzu „Economics of Corruption“ konaném v Pasově ve dnech 10. – 20. října 2005. Pro své nedostatky si index vysloužil i kritiku a řadu zarytých odpůrců. Praktický přínos pro podnikatele je sporný. Na toto a jiná později rozebraná témata poskytl autorovi dne 31. 10. 2005 rozhovor Jeppe Kroman Hansen z Dánska, protikorupční konzultant a člen Transparency International Denmark: Co si myslíte o indexu TI? „Co se týká indexu, tak jsem trochu skeptický. Jednotlivé země jsou reprezentovány pouhým číslem, které nic neříká o skutečné povaze korupce. Index je však důležitý ke zvýšení širokého povědomí o nebezpečí korupce a může být dobrým východiskem pro hlubší výzkumy korupce“. Jakým způsobem je možné získat detailnější informace o korupci v jednotlivých zemích? „Je možné činit průzkumy veřejného mínění o korupci a jejích indikátorech. V tomto směru je vcelku vyhovující Global Corruption Barometer 2004. 3 Mgr. Aleš Pachmann, Zahraniční investory lákají země s nižší korupcí, Právo úterý 25. října 2005


71

Velmi vhodné se jeví detailní výzkumy mezi podnikateli, případně poradci o jejich zkušenostech s korupcí při podnikání v určitých zemích. Já jsem například učinil výzkum mezi dánskými podniky, které podnikaly v Rusku. Stejně tak je možné činit specifické výzkumy – index V4, situace veřejných zakázek atd., tak jak to činí TI Czech Republic.“ Existují však četné korelace hodnot indexu, které mohou mít pro podnikatele či investory praktický význam: 1. Negativní korelace mezi objemem přímých zahraničních investic a hodnotami indexu TI. Mezinárodní investoři nemají rádi země, které jsou vnímány jako zkorumpované, bojí se svévole v rozhodování a slabé ochrany jejich majetku. Státy s lepšími hodnotami indexu TI jsou přímými zahraničními investory preferovány jako bezpečná útočiště. Současné výzkumy ukazují, že pokud země vylepší hodnotu svého indexu TI o 1 bod (z 10), tak se zvýší příliv přímých zahraničních investic o 15 procent (Lambdsdorff)4. Stejně tak Shang-Jin Wei z Harvardské univerzity dospěl k závěru: „Navýšení daní na nadnárodní společnosti nebo míra korupce v hostitelské zemi zredukuje příliv přímých zahraničních investic. Vzestup míry korupce od Singapuru po Mexiko bude mít stejný negativní efekt na zahraniční přímé investice jako navýšení míry zdanění od 18 do 50 procent, což je odvislé od specifik5 2. Lee a kol., ukázali, že podniky ze zemí se špatnými hodnotami indexu jsou hůře hodnoceny mezinárodními investory. Pokud země zlepší hodnotu svého indexu TI o 1 bod, tak hodnota akcií jejích domácích podniků stoupne zhruba o 10 procent (Lambsdorff)6. 3. Pozitivní korelace mezi mírou korupce a šedou ekonomikou. Tímto fenoménem se intenzivně zabývá mj. prof. Schneider z univerzity v Linzi. 4. Čím větší míra korupce, tím větší míra byrokracie. Např. Wei nalezl důkaz, že podniky, které platí více úplatků, také více čelí byrokratickým tlakům7. Mgr. Aleš Pachmann, Zahraniční investory lákají země s nižší korupcí, Právo úterý 25. října 2005 5 Shang-Jin Wei, How Taxing is Corruption by International Investors?, e Review of Economics and Statistics 1/2000 6 Mgr. Aleš Pachmann, Zahraniční investory lákají země s nižší korupcí, Právo úterý 25. října 2005 7 Mgr. Aleš Pachmann, Horní a dolní cesta korupce, Finanční management 5/2005, ECONOMIA a.s. 4

72


5. Korupce je silně spojována se špatnou regulací vstupu nových firem na trh. Země s větším množstvím regulativ v tomto směru mají také větší míru korupce (Djankov a kol. 2000)8. 6. Země se sníženým přístupem zahraničních investorů k veřejným zakázkám tendují mít větší míru korupce. Byrokraté se obávají jednat se zahraničními podnikateli, kteří jsou při prosazování svých zájmů velmi asertivní9. 7. Země s velkým počtem právníků tendují mít více korupce. Právníci hledají skulinky v nepřehledné legislativě10. 8. státy s vysokou mírou nezávislosti médií se na indexu TI umísťují lépe11. 9. Země se zvýšenou mírou korupce tendují mít nekvalitní státní správu12.

2. Povaha korupce Kromann Hansen vydal na Kodaňské univerzitě roku 2004 práci „Postoje a přístupy dánských podniků k trhům se zvýšenou mírou korupce, za použití ruského trhu jako příkladu“. Na základě výzkumů mezi dánskými investory uvádí, že to co odrazuje přímé zahraniční investory, není ani tak míra korupce jako taková měřená Transparency International, ale její povaha. V rámci zemí bývalého Sovětského svazu dospěl k názoru, že korupce kromě toho, že může znamenat značné finanční zatížení, nepředstavovala pro dánské společnosti až takový problém. Ty velké často nemusely platit vůbec nic (neboť místní autority byly velmi rády, že je mají ve své jurisdikci), ale malé nebo střední obvykle musely, ačkoli se jednalo spíše o nevelké platby „ze slušnosti“. Pro tyto podniky bylo relativně snadné zjistit, koho a jakou částkou uplatit. Za určitých okolností tím však riskovali vstup do dlouhodobého korupčního vztahu s tamějšími úřady13. Z hlediska přímých zahraničních investic je u Ruska zajímavé, že byť se hodnota indexu zhoršuje, tak pro investory je zřejmě naopak čím dál více Mgr. Aleš Pachmann, Horní a dolní cesta korupce, Finanční management 5/2005, ECONOMIA a.s. 9 Lambdsdorff, v průběhu semináře e Economics of Corruption konaného ve dnech 10. – 20. října 2005 v Pasově 10 Lambdsdorff, v průběhu semináře e Economics of Corruption konaného ve dnech 10. – 20. října 2005 v Pasově 11 Lambdsdorff, v průběhu semináře e Economics of Corruption konaného ve dnech 10. – 20. října 2005 v Pasově 12 Francis Fukuyama: Budování státu podle Fukuyamy. Alfa Publishing, 2004 13 Mgr. Aleš Pachmann, Horní a dolní cesta korupce, Finanční management 5/2005, ECONOMIA a.s. 8


73

atraktivní. Index se oproti minulému roku zhoršil z hodnoty 2,8 na hodnotu 2,4. Za těchto okolností je zvýšená pravděpodobnost, že někteří přímí zahraniční investoři budou v zemích s vysokou mírou korupce uplácet zahraniční veřejné činitele. Toto je zohledněno v tzv. Bribe Patera Indexu, který TI vydala v roce 200214. A závěr je jednoznačný: přímí zahraniční investoři ze zemí se zvýšenou mírou korupce více tendují k placení úplatků. Hansen zkoumal povahu korupce na základě následujícího schématu15: 1. Typ korupce: • aktivní • praktická • pasivní Aktivní typ korupce znamená, že aktivní stranou při korupčních operacích je přímý zahraniční investor. Praktický typ korupce znamená, že přímí zahraniční investoři platí úplatky zejména z důvodu urychlení určitých procesů. Pasivní typ korupce znamená, že veřejní činitelé sami vyžadují úplatky za své služby. 2. Organizace korupce: • centralizovaná • decentralizovaná Centralizovaná korupce znamená, že korupce je organizovaná z nejvyšší úrovně. Tj. vrcholnými představiteli veřejné moci a politickou reprezentací. Vyznačuje se relativní jistotou, že investor ví, komu a kolik zaplatit. Decentralizovaná korupce znamená, že jednotlivé složky veřejné správy spolu nespolupracují na korupčních operacích a investor nemá jistotu a přehled o tom, kolik a komu bude platit. 3. Korupční sítě: • otevřené • uzavřené Otevřené korupční sítě znamenají, že není problém se do nich dostat. Tj. relativně snadno se nalezne korupční partner, který nás dostane do systému a umožní obchodovat. Uzavřené sítě znamenají, že druhá strana nemá zájem podporovat jakýmkoli způsobem aktivity investora. Dále Hansen zkoumal, které kombinace na zkorumpovaných trzích jsou pro investory přijatelné a které nikoli. www.transparency.org Seminář „Vliv korupce v České republice na mezinárodní obchod se zvláštním důrazem na přímé zahraniční investice“ v Praze dne 31. 10. 2005 14 15

74


Ideální kombinací je: Typ korupce aktivní; Organizace korupce centralizovaná; korupční sítě otevřené. Oproti takovéto variantě je extrémem např. Nigérie s hodnotou CPI 1,9, kde převládá typ korupce pasivní; decentralizovaná organizace korupce, byť jsou korupční sítě otevřené, tak korupce v Nigérii představuje pro investory velký problém. Zajímavým případem je USA s hodnotou CPI 7,6, kde převládá typ korupce aktivní, organizace korupce decentralizovaná a otevřené korupční sítě. Čína a Japonsko se vyznačují uzavřenými korupčními sítěmi a centralizovaným typem korupce. Liší se pouze tím, že v Číně převládá spíše praktický typ korupce, zatímco v Japonsku aktivní. Hansen se zabývá zejména problematikou korupce v Rusku. Na základě svých výzkumů dospěl k závěru, že v současnosti se korupce v Rusku stále více centralizuje a korupční sítě se otevírají, přičemž typ korupce je především praktický. Hansen se domnívá, že povaha korupce se může za určitých okolností velmi rychle změnit. Toto se týká i míry korupce v jednotlivých sektorech. Na základě Hansenovy metody bude rozebrána povaha korupce v České republice.

3. Typ korupce v České republice Výzkumy, které by objasňovaly, zda v České republice převládá typ korupce aktivní, pasivní či praktický, chybí. Nyní lze v tomto směru vycházet jen z expertních šetření a případových studií. Ing. Martin Jahn, místopředseda vlády pro ekonomiku v tomto smyslu dne 31. 10. 2005 řekl: „Je potřeba vidět, že jsou tady na korupci vždycky potřeba dva, o tom se málo mluví a mohli bychom najít mnoho případů, kdy zahraniční investoři ne, že by kvůli korupci nepřicházeli, ale naopak korupci přinášejí. To je zcela zřejmé, protože pokud se v oblasti zahraničních investic někdy objevuje korupce, tak je to zcela evidentně ten zahraniční investor, kdo v ní nějakým způsobem participuje, ať už samostatně nebo na vyzvání. Je potřeba si uvědomit, že existují dva typy zahraničních investic, první typ, kdy investor přichází, aby nakoupil firmu, která má určité postavení na trhu, určité výhody a investor si kupuje určitou část trhu nebo monopolní postavení a pak je tady silný motiv pro korupční prostředí a investor může mít zájem na poskytování


75

úplatku, abych získal tuto výhodu nebo postavení na trhu za nižší cenu než by odpovídalo tržní ceně, nebo aby získal výhodu nad konkurencí. To je typ přímých zahraničních investic, kde se korupční prostředí může vytvořit. Pak existuje typ zahraničních investic, kde s trochou nadsázky mohu říct, státy korumpují investory, tzn. pokud investor chce postavit nový výrobní závod, pak se státy legálním způsobem podle pravidel EU snaží nabídnout zvýhodnění investorovi a to je oblast, kde korupce ze strany investora nepřichází příliš v úvahu, naopak investor může být odrazen, pokud jsou úplatky vyžadovány ze strany veřejného sektoru v daném státě. Je tedy potřeba rozlišovat mezi těmito dvěma typy zahraničních investic“16. Je zřejmé, že u prvního výše uvedeného typu přímých zahraničních investic se může ve vysoké míře jednat o aktivní typ korupce, protože k tomuto může být především z důvodu konkurenceschopnosti silná motivace. U druhého typu investic by se v případě „koupě“ investiční pobídky na základě úplatku jednalo spíše o praktický typ korupce. K tomuto však Jahn uvedl: „V CzechInvestu jsme se snažili nastavit podmínky podpory tak, aby byly zcela jasné, transparentní a možnost pro korupci vůbec nebyla, programy byly napsány tak, aby každý od začátku vědět, co může očekávat a za jakých podmínek a prostor pro individuální rozhodování tam byl zcela potlačen. Samozřejmě to mělo i své nevýhody, stát se zbavil možnosti rozhodovat a posuzovat, do jaké míry je potřeba nějakého investora zvýhodnit a potom jsme zvýhodňovali i firmy, které by investovaly i bez této podpory, ale to byla cena, která se vyplatila za to, že v této oblasti např. investičních pobídek a tohoto systému podpory investování nikdy náznak ani podezření z korupce nebyl a ten systém to v podstatě vylučuje“17. Pan Robert Hejzák ředitel/strategické plánování a rozvoj – CZECHINVEST k tomuto uvedl následující18: „Agentura pro podporu podnikání a investic – CZECHINVEST mimo jiné poskytuje investorům investiční pobídky a podporuje české podnikatele prostředky strukturálních fondů Evropské unie. Investiční pobídky nejsou kompenzací investorům za korupční situaci v zemi, ale ekonomickou realitou – součástí tvrdé hry o zahraniční investice. 16 Seminář „Vliv korupce v České republice na mezinárodní obchod se zvláštním důrazem na přímé zahraniční investice“ v Praze dne 31. 10. 2005 17 Seminář „Vliv korupce v České republice na mezinárodní obchod se zvláštním důrazem na přímé zahraniční investice“ v Praze dne 31. 10. 2005 18 Seminář „Vliv korupce v České republice na mezinárodní obchod se zvláštním důrazem na přímé zahraniční investice“ v Praze dne 31. 10. 2005

76


Investiční pobídky spolu s cenou práce a kvalifikací pracovní síly patří k nejdůležitějším faktorům, které ovlivňují rozhodování zahraničních investorů o umístění jejich investic do České republiky. Například konsorcium Toyota/Peugeot mělo před umístěním své investice v České republice vytipováno v rámci tzv. ,long listu‘ více než 100 alternativnich lokací. V rámci konkurenčního boje je důležité, aby Česká republika byla na těchto seznamech umístěna a nevypadla na základě špatného obrazu země nebo ekonomiky. Při porovnávání jednotlivých potenciálních lokací sledují dále investoři tvrdá data, včetně dat o korupci, indexu investorské důvěry apod. Kromě statistik je pro investora rovněž důležitá osobní návštěva země a získání subjektivního názoru a zkušenosti jiných investorů, kteří již v zemi působí. Zkušenosti ukazují, že se očekávání investorů může v určitých případech lišit od reality. Přestože průzkumy agentury CzechInvest ukazují, že byrokracie a korupce mají v rozhodování investorů nižší váhu než např. stav infrastruktury či kvalita a cena pracovní síly, očekávání investorů v oblasti byrokracie a korupce jsou dlouhodobě vyšší než realita, s kterou se poté v České republice setkávají. V případě byrokracie a korupce se navíc jedná často o spojené nádoby, které přispívají k vytváření netransparentního podnikatelského prostředí a mohou pro některé investory představovat značný problém. Klienti CZECHINVESTU se nejčastěji setkávají s tzv. administrativní korupcí, tj. při vydávání vstupních víz, územní / stavební rozhodnutí, zakládání podniků (zápisy do rejstříku) celní jednání …“ Z informací pana Hejzáka je zřejmé, že investoři se pravděpodobně často snaží vypořádat s byrokracií prostřednictvím korupce (jinak by byrokracii a korupci neoznačili jako problém) a to zřejmě z praktických důvodů, aby urychlili určité procesy atd. Tyto problémy se v současnosti snaží řešit projekt „Snižování administrativní zátěže podnikatelů“, o který se pan Jahn výrazně zasadil. Pokud bude tento projekt úspěšný, tak lze počítat s výraznou eliminací pasivního typu korupce, která již nyní v ČR nepřevládá nad praktickou či aktivní. Pan Hansen se domnívá, byť se povahou korupce v ČR hlouběji nezabývá, že v ČR převládá zejména praktický typ korupce. Z výše uvedených názorů odborníků lze učinit jednoznačný závěr, že v České republice převládá typ korupce praktický nebo aktivní. Hlubší průzkumy tohoto chybí. Jak bude dále ukázáno, tak praktický a aktivní typ korupce mohou jít ruku v ruce.


77

4. Organizace korupce v České republice Korupci lze členit na malou/administrativní, se kterou se lze setkat při jednání na úřadech s veřejnými činiteli, kteří nedosahují vrcholných pozic ve veřejné administrativě a na korupci velkou/politickou, která se vyskytuje v parlamentu v souvislosti s ovlivňováním rozhodování poslanců a senátorů při tvorbě právních předpisů, dále ve vládě a vrcholné administrativě, zejména v souvislosti s rozhodováním o veřejných financích. Lambdsdorff tvrdí19, že velká/politická korupce odrazuje přímé zahraniční investory méně než dezorganizovaná korupce na nižších úrovních. Investoři chtějí mít své aktivity zajištěny z vrcholných politických, vládních či administrativních kruhů, pokud tyto mají nižší úrovně administrativy pod kontrolou. Je to z toho důvodu, že uplácení na nižších úrovních administrativy je organizačně značně náročné a výsledek není jistý v důsledku možných zásahů z vyšších úrovní administrativy či v důsledku politických tlaků, tj. může dojít k ovlivnění výsledků z centrální úrovně. Dále přímí zahraniční investoři potřebují mnohdy ovlivňovat legislativní normotvorbu. Pokud v dané zemi přímí zahraniční investoři preferují jednat s osobami na centrální úrovni a ostatní úrovně pro ně nejsou tak atraktivní, pak můžeme hovořit o centralizaci korupce. To, zda korupce v České republice je centralizovaná či nikoli, lze odvodit z korelace indexu TI a objemu přímých zahraničních investic. Jak již bylo řečeno, Wei prokázal silnou negativní korelaci mezi mírou korupce v dané zemi a objemem přílivu přímých zahraničních investic. Výjimku z tohoto pravidla tvoří zejména Česká republika, Čína a Jižní Korea. Do těchto zemí proudí neúměrné množství přímých zahraničních investic navzdory relativně vysoké míře korupce. Jahn k tomuto řekl: „Nyní ke korupci a vlivu na zahraniční investice. Česká republika nemá příliš dobré postavení, na druhou stranu jsme jedním z největších příjemců zahraničního kapitálu ve střední a východní Evropě a možná i na světě, takže zcela evidentně tady přímá úměra není a také závisí na tom, jaká korupce to přesně je, do jaké míry ovlivňuje zahraniční investory“.20 Na základě syntézy názorů Lambdsdorffa, Weie, Jahna a faktu vysokého přílivu přímých zahraničních investic do ČR při jejím špatném hodnocení 19 Lambdsdorff, v průběhu semináře e Economics of Corruption konaného ve dnech 10. – 20. října 2005 v Pasově 20 Seminář „Vliv korupce v České republice na mezinárodní obchod se zvláštním důrazem na přímé zahraniční investice“ v Praze dne 31. 10. 2005

78



79

na indexu TI lze dospět k jednoznačnému závěru: V ČR se vyskytuje korupce na centrální úrovni (parlament, vláda, vrcholná administrativa) a to ve vysoké míře. Je zřejmé, že se může v souvislosti s touto korupcí jednat o značné sumy peněz a být vedeny mocenské boje. K těm zřejmě došlo v době aféfy kolem financování bytu Stanislava Grosse, která předcházela prodeji Českého Telecomu, přistání porouchaných stihaček Jas-Gripen na území České republiky (jejichž potřebnost byla vždy považována za spornou a údržba za nákladnou), privatizaci Unipetrolu, která se neobešla bez deklarované řevnivosti mezi PKN Orlen a společností Agrofert, dále aféry kolem firmy Čepro a Radovana Krejčíře, Poté následovalo zatýkání osob kolem pana Krejčíře a jiných, kteří se dlouhodobě a profesionálně živili především tunelováním podniků. V překotném sledu bylo odkryto vyvedení fondů Evropské unie na Ministerstvu pro místní rozvoj a aféra na Pozemkovém fondu České republiky. Snad už jen logickým důsledkem této mozaiky je uvalení nucené správy na Všeobecnou zdravotní pojišťovnu České republiky. Je otázkou, zda mezi sebou nyní bojují „staré struktury“ s nově nastupující generací progresivních politiků nebo se jedná o boj takřka bez pravidel, kde se všichni řídí pouze jediným pravidlem a tím je „maximalizace zisku“ nebo kombinace tohoto. Základní mechanismus, který vyvolal střet, je zřejmě následující: Mladí, nadějní a perspektivní se dostanou do politiky, popřípadě vrcholné administrativy. Při svém postupu budují kontakty na ekonomicky vlivné skupiny tuzemské a zejména zahraniční, aby mohli v plné míře využít poznatků získaných v souvislosti s výkonem svých činností. Oproti starší generaci disponují často lepšími kontakty na ekonomické subjekty ze západních trhů a větší mírou flexibility, neboť vyrostli již v ryze tržním prostředí. Jejich velkou výhodou je, že na základě těchto kontaktů mohou poté dělat operace takřka samostatně bez odkázanosti na druhé, záleží jen na míře jejich pravomocí. V současné době každý podnikatel ví, že pokud chce činit obchod na určité úrovni, včetně té mezinárodní, tak se bez politiky a zejména politiků neobejde. Osm obyvatel ČR z deseti se domnívá, že zkorumpovaní úředníci a podnikatelé tvoří propojenou síť a vzájemně se podporují. Toto vyplynulo z opakovaného mezinárodního výzkumu korupčního klimatu, který na přelomu roku 2003 až 2004 uskutečnila společnost G Praha (Ladislav Klika, GFK Praha)21.

Mozaiku dokresluje i GCB (Global Corruption Barometer) TI, který byl naposledy proveden pro rok 2004. Byla měřena míra drobné/ administrativní korupce (korupce v běžném životě; úplatky zaplacené za licence, pokuty atd.), a velká/politická korupce (korupce na nejvyšší úrovni společnosti, politických elit, velkých korporací atd.). Z hlediska závažnosti problému respondenti na čtyřškálové stupnici (1: Nepředstavuje žádný problém… 4: Představuje velký problém) přisoudili České republice u drobné korupce hodnotu 2,9 a u velké/politické hodnotu 3,2. Na základě průzkumu byla tedy z hlediska obyvatel České republiky jako větší problém vnímána velká/politická korupce22. O silné centralizaci korupce v ČR nemůže být pochyb. S centralizovanou organizací korupce souvisí aktivní typ korupce, neboť podnikatelské subjekty se střetávají v silném konkurenčním boji a nespoléhají se na bezúhonnost veřejných činitelů. Přímí zahraniční investoři se v ČR, jak výše uvedl pan Hejzák z agentury CZECHINVEST, setkávají s drobnou/ administrativní korupcí, která zřejmě není zcela pod kontrolou a vytváří přes značnou centralizaci korupce překážku v podnikání.

Seminář „Vliv korupce v České republice na mezinárodní obchod se zvláštním důrazem na přímé zahraniční investice“ v Praze dne 31. 10. 2005

22 Mgr. Aleš Pachmann, Korupce ve veřejné správě členských a kandidátských států EU, Veřejná správa č. 27/05

21

5. Korupční sítě v České republice Není třeba hlubšího rozboru, aby bylo možno konstatovat, že korupční sítě jsou v České republice maximálně otevřené a přímí zahraniční investoři vcelku nemají problém do nich proniknout, pokud mají co nabídnout. Jsou země, jako např. Japonsko, kde je problém se do sítí dostat, neboť tradice tam má větší váhu než suma peněz. Stejně tak je problém se dostat do soukromého sektoru např. v Holandsku, kde figuruje silný klientelismus. Česká republika je značně multikulturní, což vyplývá z její polohy v srdci Evropy a její obyvatelé jsou vesměs ateisté, tudíž nejsou při obchodování či korupčních aktivitách vázáni pouty tradice a původ peněz je až tolik nezajímá. Zajímavou problematikou však je jakým způsobem fungují korupční sítě co se týká veřejných zakázek v České republice. Transparency International CZ provedla hloubkový průzkum efektivnosti a průhlednosti procesu zadávání veřejných zakázek. Domnívá se, že ztráty České republiky činily pro rok 2004 v tomto směru minimálně 32,4 mld. Kč. Vzhledem k centralizaci korupce v ČR je velmi pravděpodobné a nedávno probírané

80


mediální kauzy to potvrzují (např. aféra na Pozemkovém fondu ČR apod.), že k veřejným financím se přímo či nepřímo snaží dostat ti samí lidé. Se silnými konkurenty mohou vytvářet kartely a vzájemně se vykrývat při ucházení se o veřejné zakázky a nikoho jiného do tohoto lukrativního obchodu nepustit. Tato metoda byla vysledována i v zemích s podstatně nižší mírou korupce než která se vyskytuje v ČR. Generální ředitelka Czech Trade Ing. Jitka Hanzlíčková k tomuto uvedla: „K největším korupčním skandálům v Dánsku patřila v roce 2000 kartelová dohoda elektroinstalačních firem, ve které dánská společnost ABB rozkryla skupinu firem, které se vzájemně podporovaly ve výběrových řízeních a znemožnily přístup ostatních firem mezi sebe. Ve Švédsku je pak asi nejznámějším velkým případem korupce (neoprávněného osobního obohacení) ve společnosti Skandia (www.skandia.se). Před rokem se v Nizozemí zase rozvířil skandál kolem stavebních firem, které tvořily kartely a zakázky si výhodně rozdělovaly. Dělají to podle našich informací i nadále, ovšem v jiné, legálnější podobě a to je jedna z možných překážek pro české firmy – získat napřímo velké stavební projekty. Proto radíme tuzemským firmám využít místního partnera. Korupce se dále s jistou pravděpodobností může odehrávat na vyšších místech, kde jde o velmi vysoké částky, a proto je velmi těžko prokazatelná23.“ S touto metodou lze bojovat pouze pokud jsou detailně zmapovány sítě vztahů mezi jednotlivými firmami a toho, kdo kterou firmu fakticky ovládá. Jedná se o značně náročný, ale zřejmě nutný úkol.

6. Korupce v ČR není osudem Korupce není osudem. Daří se jí tam, kde podnikatelé, společnost a politici přivírají oči před jejími zničujícími efekty. Prosperita není garantem vůči korupci. Toto je nejlépe vidět v zemích bohatých na nerostné suroviny, které jsou indexem špatně hodnoceny. Například tento rok poprvé vstoupila do pořadí Rovníková Guinea. Její nedávný boom v těžbě nerostných surovin je v kontrastu s jejím umístěním na 152. místě. To ukazuje na fakt, že vysoké příjmy z přírodních zdrojů vytvářejí prostor ke korupci spíše než k podpoře rozvoje. Oproto tomu díky mezinárodní pozornosti a podpoře antikorupčních programů jsou pro určité země předpovědi redukce korupce a chudoby vyšší než kdykoli předtím. Země jako Chile, Barbados, Uruguay, Jordánsko 23 Seminář „Vliv korupce v České republice na mezinárodní obchod se zvláštním důrazem na přímé zahraniční investice“ v Praze dne 31. 10. 2005


81

a Botswana se letos v indexu TI umístily velmi dobře a jsou hlavními kandidáty na zlepšení ekonomického a sociálního rozvoje (Lambdsdorff)24. Je zřejmé, že s korupcí lze bojovat i v České republice. K tomu, jakým způsobem, se opět vyjádřil pan Jahn: „Co je potřeba dělat, aby byla korupce omezena, protože korupce existuje jak v ČR ale i v jiných státech, problém je v tom, jak je odhalována a potírána. Nedávné příklady z USA a Německa ukazují, že korupce v těchto státech taky bují a korupční případy jsou zcela zřejmé. Rozdíl mezi ČR a těmito státy je v tom, že v USA nebo v Německu jsou viníci nalezeni a potrestání. U nás se o tom pouze mluví a viníci nalezeni a potrestáni nejsou. Korupce je něco, co vyplývá z podstaty lidské přirozenosti a vyskytuje se ve všech zemích na světě, náš problém je ten, že s korupcí neumíme příliš bojovat. Je potřeba zlepšit systém potírání, boje s korupcí a viníky odhalovat a trestat. Daleko lepší a účinnější je však prevence, tzn. vytvořit takové prostředí, aby korupce vůbec nevznikala. Tady jsou možné dva přístupy – první minimalizace role státu, na to co stát opravdu musí dělat, tak aby stát příliš neintervenoval v oblastech, kde to není potřeba, aby korupční prostředí vůbec nevznikalo, a když už musí intervenovat, tak nastavit podmínky tak, aby byly zcela jasné, transparentní………… Tzn. pokud už stát někde intervenuje a musí komunikovat s privátním sektorem, musí být systém nastaven tak, aby privátní sektor věděl jasně co a za jakých podmínek platí, aby individuální rozhodování bylo omezeno. Na závěr tři body, které by v ČR měly být plněny, abychom ten mezinárodní rating trochu zlepšili, za prvé omezit vliv státu tam, kde to není zcela potřeba, tam kde vliv státu musí být tak nastavit podmínky, aby bylo omezeno individuální rozhodování a privátní sektor věděl, co ho čeká a za třetí zlepšit boj s korupcí, zejména aby došlo k nalezení viníků a tak jejich potrestání25.“ Ve dvou zásadních věcech má pan Jahn pravdu: 1. Problém je v tom, jak je korupce v ČR odhalována a potírána. Viníci velkých korupčních kauz nejsou nalezeni a potrestání. Nejsou chytány „velké ryby“. Hanzlíčková k tomuto uvedla: „Takové Dánsko je z pohledu korupce všeobecně vnímáno jako příklad a model pro ostatní země. Vše ukazuje na to, že dánský státní aparát je poctivý a čestný a že dánští občané nejsou ochotni dávat úplatky. Je to dáno 24 Mgr. Aleš Pachmann, Zahraniční investory lákají země s nižší korupcí, Právo úterý 25. října 2005 25 Seminář „Vliv korupce v České republice na mezinárodní obchod se zvláštním důrazem na přímé zahraniční investice“ v Praze dne 31. 10. 2005

82


také tím, že například v severských zemích je téměř nemožné představit si korupční aféru bez následného potrestání a společenského opovržení. Opuštění funkce je pak v takovém případě nevyhnutelné. U politiků je odsouzení ještě daleko horší, neboť se jedná o osoby, které jsou do funkcí voleni obyčejnými lidmi. Z tohoto důvodu je zejména mezi veřejnými činiteli slovo „korupce“ rovno „politické sebevraždě.“26 Pan Hansen, který je shodou okolností z Dánska, k tomuto v rozhovoru s autorem dne 31. 10. 2005 uvedl: „Dříve jsme v Dánsku o korupci tolik nehovořili, ale nyní (aféra Oil for Food a další) se z toho stalo velké téma. Dánský tisk je v tomto směru velmi agresivní“. Je možné s korupcí bojovat? „Ano, je. Domnívám se, že nejdůležitější je mít širokou protikorupční strategii, agresivní vyšetřování a veřejnou kampaň s preventivními kroky. Je třeba chytat „velké ryby“. Pokud se tak neděje, tak cosi není v pořádku.“ Hansen autorovi potvrdil, že v Dánsku jsou média při vyšetřování korupčních skandálů vždy o krok napřed před orgány činnými v trestním řízení. Lambdsdorff uvedl, že státy s vysokou mírou nezávislosti médií se na indexu TI umísťují lépe27. Vzhledem ke špatnému umístění České republiky v rámci indexu TI a faktu, že nejsou chytány „velké ryby“, je otázkou, nakolik jsou média v ČR nezávislá. 2. Tam, kde vliv státu musí být, nastavit podmínky tak, aby bylo omezeno individuální rozhodování a privátní sektor věděl, co ho čeká. Toto ve výše zmíněném rozhovoru potvrdil pan Hansen také: „Velmi důležité jsou právní předpisy, které snižují příležitosti ke korupci – toto je úkolem pro všechny politiky a normotvůrce. Ale prosazení těchto norem je také důležité. Policisté a státní zástupci v tomto hrají velmi důležitou úlohu. Velmi důležité je v tomto směru zvýšení veřejného povědomí vůči korupci a s tímto souvisí otázka ochrany informátorů a svědků. Stejně tak je důležitá angažovanost soukromého sektoru. V tomto směru je velmi moderním tématem tzv. Corporate Governance. Je zřejmé, že pro úspěšný boj s korupcí je důležité úsilí všech složek společnosti: veřejného sektoru, občanské společnosti a soukromého sektoru. Je třeba odstranit názor, že „korupce je problémem někoho jiného“. Lambdsdorff k tomuto uvedl: Index napomohl změnit populární postoj, že korupce je „problémem někoho jiného“. Podnikatelé poukazují na politiky 26 Seminář „Vliv korupce v České republice na mezinárodní obchod se zvláštním důrazem na přímé zahraniční investice“ v Praze dne 31. 10. 2005 27 Lambdsdorff, v průběhu semináře e Economics of Corruption konaného ve dnech 10. – 20. října 2005 v Pasově


83

jako příčinu korupce; politici zmiňují bezohlednost soukromých zájmů jako hlavní problém; bohaté země přenášejí odpovědnost na zkorumpované politiky méně rozvinutých zemí; pro chudé země problém zůstává na bedrech nadnárodních společností ochotných platit úplatky28. To, že v České republice, ale i jinde převládá názor, že korupce je problémem někoho jiného, doložil i pan Klika z G, který ke komentáři k mezinárodnímu výzkumu korupčního klimatu, který na přelomu roku 2003 až 2004 uskutečnila společnost G Praha, uvedl: Přestože se většina lidí domnívá, že žije ve zkorumpovaném státě, spoléhá na to, že zkorumpovaný stát bude proti korupci bojovat a problémy související s korupcí sám vyřeší. S názorem, že proti korupci a úplatkářství by měl bojovat stát a ne občané, se ztotožnily více než čtyři pětiny dotázaných obyvatel střední a východní Evropy (82 %). Podíl občanů ČR, kteří se víceméně spoléhají v protikorupčním úsilí na stát (81 %), je srovnatelný s průměrným údajem regionu29. Nelze bez výhrad souhlasit se dvěma názory pana Jahna: 1. Korupce je něco, co vyplývá z podstaty lidské přirozenosti. Je otázkou, zda korupce vyplývá z podstaty lidské přirozenosti. Pro člověka narozeného v džungli mezi zvířaty je korupce naprosto nepřirozenou součástí života. Stejně tak se ve stejné situaci zachová jinak člověk, který vyrostl v mafiánském prostředí a mnich v klášteře na horách. Faktem je, že v současnosti, v době globalizace, se všichni lidé na světě čím dál tím více řídí, či musí řídit pravidlem „maximalizace zisku“. Jsou země světa, kde muž, aby uživil svou manželku a děti, prodá svou ledvinu nebo se žena ze stejného důvodu živí postáváním na chodníku. A stejně tak to je i s korupcí. 2. Minimalizace role státu, na to co stát opravdu musí dělat, tak aby stát příliš neintervenoval v oblastech, kde to není potřeba, aby korupční prostředí vůbec nevznikalo. Fukuyama se domnívá, že není důležitý rozsah státních aktivit, ale kvalita státní správy a kapacita jejích institucí (schopnost státu prosadit určité aktivity). Instituce musí být posilovány, pokud má být snížen rozsah státních aktivit30.

28 Mgr. Aleš Pachmann, Zahraniční investory lákají země s nižší korupcí, Právo úterý 25. října 2005 29 Seminář „Vliv korupce v České republice na mezinárodní obchod se zvláštním důrazem na přímé zahraniční investice“ v Praze dne 31. 10. 2005 30 Francis Fukuyama: Budování státu podle Fukuyamy. Alfa Publishing, 2004

84


7. Závěr

85

KORUPCE A LOBBY

KORUPCE A LOBBY

O povaze korupce v České republice Hansen uvedl: „Nikdy jsem nedělal detailní výzkum o povaze korupce v České republice, mnohem více vím o Rusku. Mohu pouze hádat. Ale hádám, že povahu korupce v České republice mohu charakterizovat jako praktickou, centralizovanou s otevřenými sítěmi. To znamená, že přímí zahraniční investoři občas platí úplatky za to, aby obdrželi služby, které by měly být zdarma, ale mohou podnikat i bez těchto plateb. To, že je korupce centralizovaná znamená, že je velmi často organizovaná z nejvyšších úrovní. Otevřené sítě znamenají, že je snadné se do nich dostat a v zemi obchodovat31“. Výše uvedený text ukázal, že Hansenův názor o povaze korupce v České republice odpovídá realitě.

Pojmy korupce a lobby jsou velkou částí veřejnosti vnímány jako totožné činnosti, respektive korupce slouží jako nástroj pro lobbing. Jedná se však o dva rozdílné pojmy, mezi kterými je hranice, i když pro mnohé možná nezřetelná. Proto je důležité oba pojmy přesně definovat a zasadit do kontextu demokratické společnosti, demokratického vládnutí a politických procesů a rozhodování.

31 Seminář „Vliv korupce v České republice na mezinárodní obchod se zvláštním důrazem na přímé zahraniční investice“ v Praze dne 31. 10. 2005

1. Definice korupce a její postih v právním řádu

MARTIN HAMŠÍK

Korupce (lat. corrumpere – zmařit, zkazit, uplácet, podplácet) je pojem, který není jednotně definován, ale v širším, anglosaském pojetí je nejrozšířenější definice, jejímž autorem je Joseph Nye: „Chování, které se odchyluje od ,formálních povinností‘ veřejné role pro soukromé (osobní, rodinné nebo skupinově orientované) zájmy, pro finanční nebo statusový zisk, a dále jakékoliv chování, které porušuje pravidla za účelem zvýšení soukromého vlivu.“ Pro další využití charakterizujeme korupci jako zneužití postavení spojené s porušením principu nestrannosti při rozhodování, motivované snahou po zisku. Korupce je projevem chyby v rozhodovacím, řídícím procesu. Schopnost institucí korupci potlačovat a bránit se jí je indikátorem kvality příslušných institucí a celého institucionálního systému jako takového. Korupce může ohrozit životaschopnost demokratických institucí a tržních ekonomik. Zároveň ovšem ohrožuje bezpečnost státu, a to jak z hlediska vnitřní bezpečnosti, tak i bezpečnosti vnější. Pojem korupce není v trestně právních normách ČR definován jako samostatný trestný čin, charakterizují jej především trestné činy uvedené v hlavě třetí zvláštní části trestního zákona, nazvané „trestné činy proti pořádku ve věcech veřejných“. Zejména oddíl třetí „úplatkářství“ obsahuje trestné činy, které v sobě nesou znaky korupce. Jde především o trestný čin podle § 160 přijímání úplatku, § 161 podplácení a § 162 nepřímé úplatkářství. Beztrestnost zakotvená v § 163 jako zvláštním ustanovení o účinné lítosti má motivovat občany, kteří byli o úplatek požádáni, a proto jej

poskytli nebo slíbili, k okamžitému oznámení trestné činnosti příslušným orgánům. Kromě úplatkářství je v právním řádu zakotveno několik dalších skutkových podstat trestných činů, které definují korupční chování. Protože rozhodující prostor a hlavní nebezpečí korupce leží nepochybně v oblasti veřejné správy, včetně moci zákonodárné a soudní, jde především o vybrané trestné činy veřejných činitelů podle druhého oddílu třetí hlavy zvláštní části trestního zákona – zneužívání pravomoci veřejného činitele (§ 158) a maření úkolu veřejného činitele z nedbalosti (§ 159). Znaky korupčního chování mají také porušování předpisu o nakládání s kontrolovaným zbožím a technologiemi podle § 124a, porušení povinnosti v řízení o konkursu podle § 126, porušování povinnosti při správě cizího majetku podle § 255, zneužívání informací v obchodním styku podle § 128, pletichy při veřejné soutěži a veřejné dražbě podle § 128a až 128c trestního zákona a některé další skutkové podstaty obsažené v hlavě druhé, třetí, páté a deváté zvláštní části trestního zákona.1 Kromě trestního zákona je korupční chování upraveno také v souvisejících zákonech jako je Občanský zákoník, Obchodní zákoník, Zákon o veřejných zakázkách a také mezinárodními úmluvami jako je Občanskoprávní úmluva o korupci, Trestněprávní úmluva o korupci. Korupce jako jev je bedlivě sledována a v demokratických zemích také přísně trestána. Od roku 1995 vydává organizace Transparency International Index vnímání korupce (Corruption Perception Index; CPI). Tento index se zaměřuje na korupci ve veřejném sektoru a srovnává země podle stupně vnímání existence korupce mezi úředníky veřejné správy a politiky. Index pro rok 2005 nevyznívá pro Českou republiku bohužel nijak příznivě. Umístila se na 47. místě a v roce 2004 na 51. místě. V čele žebříčku jsou severské země jako Island, Finsko, Dánsko, Švédsko, dále Singapur a Nový Zéland.2 Tabulka č.1 ukazuje, jak se změnilo vnímání korupce v očích běžných obyvatel v průběhu jedné dekády transformačního procesu. Data pocházejí z výzkumu společnosti G (1998). Viditelné jsou především dvě změny. Služby a obecně prodej, tedy sektory, které byly privatizovány ukazují dramatický pokles ve vnímání korupce. Na druhou stranu dramaticky narůstá vnímání korupce ve státní správě. Zpráva o korupci v České republice v roce 2004 a o plnění Aktualizovaného vládního programu boje proti korupci (2005), Ministerstvo vnitra ČR, Praha. 2 www.transparency.cz/index 1

TABULKA Č.1: V jakých oblastech se nejvíce vyskytuje korupce? (v %) Sektor

1989

Sektor

1998

Státní správa

3

Státní správa

31

Prodej a opravy

11

Prodej a opravy

15

Zdravotnictví

21

Zdravotnictví

15

Doprava, stavebnictví

5

Policie

9

Služby

31

Služby

9

Školství

1

Školství

2

Restaurace

3

Restaurace

2

Maloobchodní prodej

21

Armáda

0

* Zdroj: Výzkumný ústav obchodu, 1989, N=1643, data za Československo. ** Zdroj: GfK – Praha, duben 1998, N=967, data pro Českou republiku.

Na základě výše uvedeného srovnání můžeme hierarchicky rozdělit oblasti korupce: 1. Policie, státní zastupitelství, soudní a legislativní systém včetně parlamentu a vlády 2. Finanční úřady, licenční řízení a procedury, veřejné tendry, regulace monopolů, státní správa, krajské a obecní úřady 3. Zdravotnictví, školství a sociální péče 4. Soukromé podnikání Všechny tyto instituce, s výjimkou soukromých firem, jsou plně nebo částečně financovány z veřejných rozpočtů. Proto existuje pravděpodobnost, že se zástupci institucí, kteří tyto rozpočty a pravomoci ovládají nebo ovlivňují, stanou předmětem korupce.3

2. Definice lobby Tento termín se původně objevil v souvislosti se zvláštními praktikami zástupců zájmových skupin v americkém Kongresu na konci 19. století: v předsálí (anglicky „lobby“) kongresových budov čekali na procházející Kongresmany a naléhali na ně, aby hlasovali buď „pro“, nebo „proti“. Kočenda E., Lízal L., (2000): e Paradox of Czech Crusaders: Will ey Ever Learn the Corruption Lesson?* (Corruption and Anticorruption in the Czech Republic), CERGE-EI, Prague, Czech Republic W. Davidson Institute, University of Michigan Business School, USA CEPR, London 3

88


Postupem času se toto pokřikování na chodbách rozvinulo v širší a rafinovanější soubor aktivit, sahajících od sbírání informací přes zajišťování masové publicity až k poskytování politické nebo i finanční podpory. Posledně jmenovaná aktivita, která někdy sklouzává k podplácení, udělala lobbingu mezi řadovými občany špatné jméno. Stále přísnější regulace lobbyistických aktivit ve Spojených státech od poloviny 20. let 20. století zahrnují etické kodexy a oficiální registraci. Jako termín technického rázu však „lobbing“ zůstává užitečný: odkazuje k nejrůznějším typům nekonvenčního jednání zájmových skupin, zaměřeného na dosažení požadovaných výsledků ze strany vlády; v pozici adresáta lobbingu jsou v především vládní strůjci rozhodnutí: • Za starých kongresových časů v USA to byli v prvé řadě volení politici. • V současných demokratických politických systémech se konečnými cíli lobbování v rostoucí míře stávají nevolení úředníci, kteří disponují převážnou většinou delegovaných a diskrečních pravomocí. Ve většině systémů zejména na evropském kontinentu jsou ovšem úzce provázáni se zástupci organizované občanské společnosti.4 „Ideální“ definice lobbingu by tedy měla postihnout: 1) vymezení lobbingu vůči korupci; 2) vymezení lobbingu vůči reprezentaci prostřednictvím volených zástupců; 3) vymezení lobbingu jako zdroje informací a odborných expertíz; 4) jasné vymezení aktérů lobbingu, které tuto skupinu nezužuje pouze na tzv. komerční lobbisty či na lobbisty prosazující vlastní zájmy, ale jejíž součástí také je skupina lobbistů, kteří nelobbují pouze ve vlastním zájmu; 5) vymezení cílů lobbingu. Těmto uvedeným bodům nejlépe vyhovuje definice odborníka na problematiku lobbingu na evropské úrovni Luigiho Graziana, který tento pojem vykládá následovně: „Lobbing je specializovaná a odborná reprezentace prostřednictvím široké škály prostředků, které v zásadě vylučují korupční výměnu služeb; ve své povaze velmi odlišná od obecné nespecializované reprezentace, kterou zajišťují volení zástupci. Jako reprezentant partikulárních zájmů lobbista dodává informace a technicko-odborné expertízy, které mohou být užitečné a někdy rozhodující při definování legislativní a správní regulace.“5 http://strat.cz/epp-ed/co-je-to-lobbying.php Graziano, L., (1998): „Lobbying and the Public Interest“, v: P.-H. Claeys, C. Gobin, I. Smets, P. Winand, Lobbyisme, pluralisme et intégration européenne/Lobbying, Pluralism and European Integration, PIE-EIP, Brusel, str. 43. 4 5

KORUPCE A LOBBY

89

3. Zájmové skupiny v demokratickém systému Zájmová skupina může být zastřešujícím označením pro všechny nejrůznější skupiny realizující své zájmy, bez ohledu na to, zda toho dosahují formou nátlaku, působením na parlament nebo jiným způsobem. Důležitý je pojem zájem, neboť je tím spojujícím článkem, který dává dohromady rozličné spolky, svazy, sdružení, odlišující se jinak svou velikostí i svými cíli. Obecně řečeno zájmové skupiny jsou dobrovolně utvářené sociální jednotky (s určitými cíli a s určitým vnitřním členěním), které se snaží uskutečnit individuální, materiální a ideové zájmy svých členů (ve smyslu potřeb, užitku a ospravedlnění), přičemž to dělají uvnitř sociální jednotky anebo vůči jiným skupinám, organizacím a institucím.6 Prostor mezi společností a státem je vyplněn nejen politickými stranami a sdělovacími prostředky, ale také heterogenním souborem zájmových skupin. Mezi těmito skupinami existují sice zásadní rozdíly jak ve velikosti, způsobu organizace, cílech, tak i v jejich vztahu k politice, ale jedno mají společné: umožňují občanům podílet se na politickém životě jinou formou než prostřednictvím voleb či aktivním členstvím v politické straně. Občan má tak možnost parciálním způsobem participovat na politice prostřednictvím té oblasti, v níž je z různých důvodů připraven se angažovat (jako spotřebitel, zaměstnanec, řidič, fotbalista či sběratel známek). Politické dimenzi zájmových skupin ovšem nelze rozumět tak, že každý spolek nebo sdružení byl v každé situaci politickým aktérem. S trvalým politickým charakterem se můžeme setkat jen u některých zájmových skupin jako jsou například odbory nebo zaměstnavatelské svazy. Může se však stát, že zájmová sdružení, například sportovní klub, svaz zahrádkářů nebo rybářů se v určitém okamžiku mohou stát potenciálně politickými. V politologické literatuře dochází k vymezení základních politických funkcí zájmových skupin. Jedná se především o: 1. artikulaci zájmů 2. agregaci zájmů 3. selekci zájmů 4. politickou integraci 5. legitimační funkci7 6 Fiala, P., Mareš, M. (2003): Pluralismus a (Neo)korporatismus. In: Demokracie – teorie, modely, osobnosti, podmínky, nepřátelé a perspektivy demokracie. Brno. Mezinárodní politologický ústav Masarykovy univerzity v Brně. s. 232–233 7 Fiala, P., Mareš, M. (2003): Pluralismus a (Neo)korporatismus. In: Demokracie – teorie, modely, osobnosti, podmínky, nepřátelé a perspektivy demokracie. Brno. Mezinárodní politologický ústav Masarykovy univerzity v Brně. s. 234–235

90


Je jednoznačné, že lobbing je aktivita, která je nedílnou součástí demokratického zprostředkování zájmů. Zájmové skupiny sehrávají v politickém systému důležitou roli. Mají celou řadu možností jak uplatňovat politický vliv, ale bez jejich aktivní součinnosti vedou státní intervence v praxi k často nepřekonatelnému množství překážek, které mohou jejich účinek prakticky znemožnit. Zájmové skupiny mají vliv už proto, že přípravy politických rozhodnutí se nekonají v jakémsi vákuu, ale jsou přinejmenším pro organizované zájmy, jejichž se týkají, více či méně veřejné.8 K dosažení svých zájmů organizované skupiny vytváří nátlak na objekt svého zájmu – lobbují. Kdo tedy je lobbistou? Použil bych srovnání s definicí, která se vyskytuje v souvislosti s otázkou, kdo je novinář. Za novináře se dnes považuje každý, kdo píše články, ať už do prestižních novin nebo časopisů či do svého osobního blogu. Lobbistou v širším smyslu je tedy ten, kdo lobbuje a snaží se prosadit své, společné anebo cizí zájmy. Může to být jednotlivec, firma lobbující za získání veřejné zakázky, organizovaná zájmová skupina, nevládní organizace či dokonce stát v oblasti mezinárodní politiky. Odvíjí se od toho, jakého cíle chce dosáhnout a na jaké úrovni. Cílovou skupinou pro lobbování jsou instituce, úředníci, zastupitelé nebo poslanci od komunální úrovně až po centrální ministerstva, parlament nebo Evropskou unii. V užším smyslu jsou za lobbisty považovány osoby nebo firmy, pro které je lobbing profesionální činností a jsou najímáni zájmovými skupinami k prosazení svých zájmů. Tato činnost má ve vyspělých demokratických zemích tradici, je podrobena přísné regulaci a je proto v zájmu firem dodržovat pravidla, neboť jakýmkoliv skandálem ohrožují nejen svou reputaci, ale především podnikatelský potenciál. Proč si firmy nebo zájmové skupiny najímají profesionální lobbyisty? Co jim mohou nabídnout? Mohou jim nabídnout především detailní znalost prostředí, která jim umožní přesně identifikovat cílovou instituci nebo osoby, které požadovaný zájem ovlivňují. Umí připravit analýzu, která jasně napoví, nakolik je zájem prosaditelný a také u koho. Teprve poté nabídnou klientovi způsob komunikace, který povede k prosazení zájmu. Profesionální firmy disponují širokou sítí kontaktů a úspěšné firmy samozřejmě také referencemi. Legislativní lobbing se vyvinul v samostatnou komunikační disciplínu založenou na specifickém know-how. Právě nástroje lobbingu jsou často veřejností nebo novináři považovány za manipulaci blížící se k hranici korupce nebo dokonce za ni. Rozhodujícím faktorem v takových případech je etika lobbisty a především etika 8

Fiala, P., Schubert, K. (2000): Moderní analýza politiky. Brno. s.133

KORUPCE A LOBBY

91

zákonodárce nebo úředníka. Kde tedy končí lobbing a začíná korupce? Při odpovědi na tuto otázku bych vyšel z definice obou pojmů. Lobbista nabízí informace, analýzu, podněty, jakmile by však nabídl peníze, službu nebo jiné plnění, které by vedlo k finančnímu nebo statusovému zisku osoby, kterou se snaží přesvědčit nebo informovat, dopustil by se korupce. Tato hranice je zřetelná a záleží jen na obou stranách, jestli ji budou respektovat nebo ne. Vzhledem k tomu, že lobbovat může kdokoliv, kdo má určitý zájem a hodlá jej prosazovat, je velmi těžké, ne-li nemožné regulovat všechny lobbyistické aktivity. Proto se regulace a kontrola obvykle zaměřuje na zákonodárce a úředníky, kteří jsou předmětem lobbingu. Na druhé straně, profesionální firmy zavádí profesní seberegulaci, jejímž cílem je budovat jejich prestiž a důvěryhodnost a také celého oboru. Příklady přímých a nepřímých forem lobbingu přímé způsoby • osobní návštěva, dopis, telefon, e-mail • pozvání na společenský večírek • členství ve výboru • účast na slyšení • představení své pozice • formální návštěva, kontakt, delegace • formální žádost, petice • leták nebo brožura • prezentace v masmédiích • politická reklama • tisková konference • demonstrace • internetové „stránky nenávisti“, bojkot, blokáda, stávka • soudní spor nepřímé způsoby • profesní asociace • sektorový nátlak • cizí síť – například Evropská komise, ambasáda jiného státu • ad-hoc skupina • spřátelené zájmové skupiny • věda a vědci • známé osobnosti • úředníci střední úrovně

92 • • • • •


odpovědné osoby a přátelé uvnitř brokeři a konzultanti politické strany mediální mobilizace akce pod skrytou identitou

4. Regulace lobbingu v USA Ve vyspělých demokratických zemích je upravena spolupráce s lobbyistickými firmami zákonem, přísně je kontrolován střet zájmů. Jedná se především o Spojené státy americké, kde platí Lobbying Disclosure Act z roku 1995, který stanovuje kritéria, na základě kterých se určuje, zdali se firma nebo organizace nebo jejich zaměstnanci oficiálně zaregistruje jako lobbyista v sekretariátu Senátu v kanceláři pro veřejné záznamy, které podléhají veřejné kontrole. Registrované firmy musí také uvést, pro koho pracují, v jakém objemu, kolik financí dostávají od klienta a také musí odevzdávat pravidelně 2 x ročně zprávy o svých aktivitách v Kongresu. Pokud dojde k porušení tohoto zákona, hrozí hříšníkovi pokuta až do výše 50.000 USD. Přísná pravidla také platí pro americké zákonodárce. Už otcové-zakladatelé USA se snažili vytvořit systém brzd a protiváh, který by jako celek vydržel, i kdyby jeho dílčí složky selhaly. Příjmy kongresmanů jsou kontrolované od roku 1950. Všichni mají účty povinně u House Bank. Od roku 1977 je zpráva House Bank veřejná. Vyplývá z ní, že v periodě červenec 1989 – červenec 1990 poskytli členové kongresu 8 000 nekrytých šeků (355 osob), 19 aktivních a 5 bývalých politiků přečerpalo konto. V Kongresu lze sankcionovat i za něco, co se civilním soudem jako poklesek nechápe (v DC je možné souložit s osobou od 16 let věku, ale Kongres akceptuje až věkovou hranici 18 let). Kongres má vlastní detektivy, kteří pracují i mimo komplex kongresových budov. Existuje tlak na to, aby se kongresmani chovali eticky. Majetková roční přiznání kongresmanů a jejich chotí jsou povinná a existuje pokuta 10 000 dolarů za zamlčení. Někdy je trestem i vězení, jako například u kongresmana Hansena (rok 1984, zamlčel 334 000 USD). Důkladné jsou prověrky o konfliktu zájmů, který by mohl vést k vyzrazení režimových informací nebo k jejich zneužití v obchodním styku. Z roku 1977 pochází dokument „Ethics In Government Act“. Důležitý je hlavně „House Ethics Manual“, velmi podrobný dokument, uvozující chování kongresmana po přísaze.

KORUPCE A LOBBY

93

Konečné slovo má ale v řadě případů vždy volič. Někteří sporní kongresmani již po odhalení nekandidovali, jiní šli do důchodu, jiní kandidovali, obstáli, ale jejich volební zisk byl nižší. V úvahu to nakonec bere reálně jen malá část voličů, často ani o etickém pochybení kandidáta voliči nevědí, byť se jim to protikandidáti snaží připomenout, ale volí automaticky, podle jména. Třeba Alfonse D‘ Amato – obviněný ze zneužití zdrojů, vlivu a úplatkářství – lidé mu to odpustili, peníze nahradil, a vědí, že mnoho udělal pro New York (1991). Stranické nominační sjezdy (caucusy) jsou také oslovovány, aby nepouštěly nahoru sporné kandidáty. Vnitrostranické etické tribunály stále více zvažují, jestli kandidáta podpoří. Kongresman před neetickým krokem váhá, tlaky rostou z mnoha stran a když už nic jiného, pokud to nejde z něho zevnitř, tak počítá, aby ztráty nepřevýšily zisky. Etika je dobrá věc, ale je nutné ji posílit komplexním kruhem sankcí.9

5. Regulace lobbování ve Velké Británii Regulace lobbování ve Velké Británii je téměř výhradně seberegulací v rámci parlamentu a profesionální asociace lobbyistů. Je součástí široce pojaté péče politických elit o dodržování základních etických pravidel ve veřejném životě, a tím o legitimitu celého systému vládnutí. Regulace lobbování je zaměřena především na parlament: na poslance Dolní sněmovny i členy Sněmovny lordů. Vedle toho je nástrojem regulace též Asociace profesionálních politických konzultantů (lobbyistů; APPC), která uplatňuje vlastní etický kodex. Podplácení a korupci obecně je však možné stíhat podle zákonů již od předminulého století (Prevention of Corruption Act 1889) a rovněž podle případů ve zvykovém právu (Common Law). Právní komise parlamentu doporučila, aby rozptýlené zákonodárství („obscure, complex, inconsistent and insufficiently comprehensive“) bylo nahrazeno novým zákonem (Law Commission 1998). Současný systém regulace vznikl začátkem devadesátých let při přechodu od neformálních metod, umožněných tradičním elitním étosem britské politické společnosti, k více formalizovanému přístupu. V roce 1994 ministerský předseda zřídil Výbor pro etické standardy ve veřejném životě (CSPL). Ve stejném roce se ustavila asociace lobbyistů APPC. Dolní sněmovna ustavila nový Výbor pro etiku a imunitu (SPC) a v roce 1995 zřídila úřad 9 ompson, F., D. (1995): Ethics in Congress: From Individual to Institutional Corruption, e Brookings Instituion, Washington D. C.

94


nezávislého parlamentního zmocněnce pro etické standardy s úkolem vyšetřovat stížnosti. Poslanecká sněmovna reguluje chování členů svými mechanismy: předseda parlamentu (Speaker), výbory, zmocněnci (viz dále). Až do roku 1995 stížnosti na chování poslanců, zejména obvinění, že neohlásili své finanční zájmy, vyšetřoval Výbor pro (finanční) zájmy poslanců (Select Committee on Members Interests), ustavený v roce 1974. Na základě doporučení Nolanova Výboru parlament ustavil 6. 11. 1995 nové regulační mechanismy. Jednak to byl nový Výbor pro etické standardy a imunitu (House of Commons Standards and Privileges Committee, SPC) a jednak nová funkce parlamentního zmocněnce pro etické standardy (Parliamentary Commmissioner for Standard; první zmocněnec byl jmenován 15. 11. 1995), jehož úkolem je spravovat nový podrobnější protokol (registr) finančních zájmů poslanců (Register of Members’ Interests) a shromažďovat a vyšetřovat stížnosti na poslance a předávat případy k řešení SPC. Posléze 24. června 1996 parlament schválil poslanecký kodex (Code of Conduct – nová verze schválena 14. 5. 2002). Etický kodex poslance Poslanecký kodex stanovuje 8 zásad, kterými se musí poslanec řídit: 1) vyhnout se konfliktu zájmů, vyřešit jakýkoliv konflikt mezi osobním a veřejným zájmem ve prospěch veřejného; 2) pečovat o důvěru veřejnosti v parlament, posilovat ji; 3) vždy mít na paměti, že přijmout úplatek, odměnu, nebo platbu v souvislosti s jednáním poslance v parlamentu je porušením zákona; 4) poslanci musejí svědomitě zaznamenat své finanční zájmy do oficiálního protokolu (registru) a upozornit na své zájmy, které mohou být relevantní při každém jednání s poslanci, ministry a úředníky; 5) jednat s poslanci, ministry a úředníky otevřeně a pravdivě, a to i v neformálních setkáních; 6) poslanec nesmí v jednání parlamentu prosazovat za úplatu jakékoliv zájmy; 7) poslanec nesmí zneužívat úhrady za služební výdaje; 8) důvěrné informace, které poslanec získá během výkonu své funkce, smí použít pouze v souvislosti s touto funkcí, a nikdy je nesmí využít k obohacení. Obecná část kodexu je doplněna podrobnými prováděcími pravidly, která rozvádějí a konkretizují registraci zájmů, ohlašování zájmů, lobbování poslance a proceduru pro řešení stížností. Protokol finančních zájmů poslanců (Register of Members’ Interests) je hlavním nástrojem regulace

KORUPCE A LOBBY

95

lobbování v obvyklém smyslu slova, myslí se tím profesionální nebo zájmové činnosti osob, které nejsou poslanci, s cílem ovlivnit poslance nebo ministry ve prospěch nějaké organizace, skupiny nebo jednotlivce. Britský přístup reguluje příjemce – „terče“ lobbování. Poslanci jednak sami nesmějí lobbovat – pod hrozbou předvolání před parlamentního zmocněnce pro etické standardy na základě stížnosti jiného poslance a poté před Výbor pro etické standardy a imunitu – a jednak musejí registrovat své trvalé finanční zájmy a ohlásit jakékoliv jiné, i očekávané hmotné zájmy, které mohou být relevantní v projednávané záležitosti, a tím zároveň vyjevit jakoukoliv vnější lobbovací činnost. K registraci se používá předepsaný formulář, který musí být vyplněn a podán poslancem do tří měsíců od zvolení a pravidelně každého půl roku doplňován. Prováděcí pravidla podrobně vymezují deset kategorií „registrovatelných zájmů“, od členství ve správní radě, placeného zaměstnání, darů a hoštění, pozemků, akcií, až po zahraniční dary a kategorii „ostatní“. Pravidla zdůrazňují, že smyslem registrace je otevřenost, transparentnost, a že registrace v žádném případě nevyjadřuje podezření z nepoctivosti.10

6. Situace v České republice Český politický systém teprve nyní reaguje na chování některých zájmových skupin, korupční jednání, netransparentnost či nedostatek etiky v politickém rozhodování. Přestože zákonodárci již několik let předkládají prohlášení o příjmech, teprve v nedávné době bylo odsouhlaseno ustanovení o sankci, pokud někdo tuto povinnost nesplní. Stejně tak je poměrně volně upraven střet zájmů, který umožňuje zákonodárcům to, co v jiných zemích by nebylo možné. V současné době se jedná o jeho významném zpřísnění a rozšíření i na další státní úředníky a politiky na krajské a komunální úrovni, kde je korupce také poměrně rozšířena. Profesionální legislativní lobbing u nás vykonávají odhadem 4 společnosti na plný úvazek. Pro mnohé firmy, které tyto služby poskytují, se jedná o doplňkovou činnost k jiným aktivitám – jedná se především o PR agentury nebo advokátní kanceláře. Kromě těchto typů firem se v zákulisí pohybuje neupřesněný počet osob, které tyto služby nabízejí, ale jejich důvěryhodnost a metody nesplňují základní evropské standardy, jak je definuje Asociace profesionálních politických konzultantů. 10

Rychetník, L., (2004), Regulace lobbování ve Velké Británii, Praha, IPEK.

96


Na základě zkušeností s takovými lidmi je často zaměňován lobbing s korupcí. Podle průzkumu agentury CVVM z července tohoto roku se lidé domnívají, že největší vliv na rozhodování politiků mají úplatky a korupce, za nimi následují zájmové skupiny a lobby. Většina lidí se také přiklání k tomu, že na politiky mají vliv i voliči jejich strany a média, tyto faktory ale v průzkumu skončily až za korupcí a zájmovými skupinami. Menší vliv připsali respondenti stávkám, průzkumům veřejného mínění a občanům.11 Podle anonymního průzkumu Lidových novin mezi poslanci a senátory se každý šestý zákonodárce v České republice setkal s prosbou, aby ze své funkce ovlivnil některé výběrové řízení. A každý dvacátý přiznává, že mu byl v takovém případě nabízen úplatek. Z 281 oslovených zákonodárců jich odpovědělo 77. Z průzkumu LN také vyplynulo, že polovina zákonodárců se pravidelně stýká s lobbisty či přímo majiteli firem, o nichž poslanci a senátoři rozhodují. Celkem 23 procent přiznává, že si rady lobbistů bere k srdci a mnohdy se podle nich řídí. Navíc prý průzkum odhalil jen „špičku ledovce“. „Řekl bych, že se s pokusem o ovlivnění musel ve sněmovně setkat každý druhý z nás. Ne-li každý,“ řekl LN sociální demokrat Radim Turek s dovětkem, že něco podobného zažil i on.12 Z výpovědí poslanců a senátorů tedy vyplývá, že k nabídkám korupce dochází, ale zatím nikdo neměl odvahu vystoupit veřejně a takové jednání označit a prokázat. Předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR Lubomír Zaorálek připravil návrh Etického kodexu poslance, který například navrhuje, aby se zákonodárci setkávali pouze s registrovanými lobbisty či aby do třiceti dnů oznámili jakýkoliv dar, příjem nebo jinou majetkovou výhodu, kterou při výkonu mandátu a v souvislosti s ním získá on nebo osoba jemu blízká. Návrh Kodexu zakazuje zaměstnávat rodinné příslušníky nebo zavazuje poslance nezměnit politický klub v průběhu výkonu mandátu.13 Jedná se o první pokus upřesnit pravidla pro komunikaci se zájmovými skupinami nebo jejich zástupci. Na schůzi Poslanecké sněmovny v listopadu však byl poslanci odmítnut a s pochopením se nesetkal asi u poslanců ČSSD. Profesionální lobbistické firmy zatím žádný návrh na profesní pravidla nepředložily a dokonce žádný zástupce z České republiky není členem Evropské asociace profesionálních politických konzultantů. 11 http://www.cvvm.cas.cz, Výzkum CVVM, Diskuze občanů o politických tématech, představy o vlivech na rozhodování politiků, Praha, 5. 9. 2005. 12 Lidové noviny, Praha, 14. 11. 2005 13 Návrh Etického kodexu poslance, Praha, 1. 11. 2005

KORUPCE A LOBBY

97

Stejně tak, jak se vyvíjí politická kultura a zvyky, se dá předpokládat, že dojde i v České republice k intenzivnějšímu boji s korupcí a k detailnější kontrole chování zákonodárců a úředníků. Tradiční demokratické země cítí, kde jsou slabá místa systému a snaží se zabraňovat jeho zneužívání, proto i u nás by se v budoucnosti měl vztah korupce a lobby oslabovat a tyto dva pojmy by neměly být tak často zaměňovány. Významnou roli při tom bude hrát veřejné mínění, média, stavovská čest zájmových skupin a lobbistů a především tlak politických stran na vnitřní očistu.

Použitá literatura: Fiala, P., Mareš, M., (2003): Pluralismus a (Neo)korporatismus. In: Demokracie – teorie, modely, osobnosti, podmínky, nepřátelé a perspektivy demokracie. Brno. Mezinárodní politologický ústav Masarykovy univerzity v Brně. Fiala, P., Schubert, K. (2000): Moderní analýza politiky. Brno. Graziano, L., (1998) „Lobbying and the Public Interest“, v: P.-H. Claeys, C. Gobin, I. Smets, P. Winand, Lobbyisme, pluralisme et intégration européenne/Lobbying, Pluralism and European Integration, PIE-EIP, Brusel. Kočenda E., Lízal L., (2000): e Paradox of Czech Crusaders: Will ey Ever Learn the Corruption Lesson? (Corruption and Anticorruption in the Czech Republic), CERGE-EI, Prague, Czech Republic W. Davidson Institute, University of Michigan Business School, USA CEPR, London. Rychetník, L., (2004), Regulace lobbování ve Velké Británii, Praha, IPEK. ompson, F., D., (1995): Ethics in Congress: From Individual to Institutional Corruption, e Brookings Instituion, Washington D. C. Zpráva o korupci v České republice v roce 2004 a o plnění Aktualizovaného vládního programu boje proti korupci (2005), Ministerstvo vnitra ČR, Praha. Lidové noviny, Praha, 14. 11. 2005. Návrh Etického kodexu poslance, Praha, 1. 11. 2005. http://strat.cz/epp-ed/co-je-to-lobbying.php http://www.cvvm.cas.cz, Výzkum CVVM, Diskuze občanů o politických tématech, představy o vlivech na rozhodování politiků, Praha, 5. 9. 2005.

98


LOBING VE VEŘEJNÉM PROSTORU JAN LEVÍČEK

1. Historie Vznik pojmu lobbying – lobování spadá do dávné minulosti a zrodil se ve Velké Británii. Tam hned vedle zasedacího sálu Dolní sněmovny je místnost – hala (lobby), do které byl vchod přímo z ulice. Každý volič tak měl možnost v tomto lobby kontaktovat svého poslance a sdělit mu své starosti či žádosti. Z toho je patrné, že lobing je činnost, jejímž cílem je 1) zprostředkovat informace, 2) snaha ovlivnit zvoleného zástupce, 3) snaha ovlivnit úředníka 4) snaha získat informace, aby mé vlastní rozhodnutí bylo správné, atd. Lobing vlastně provozuje každý, kdo komunikuje se státní správou (službou) či volenými zástupci. Je ve své podstatě univerzální, a proto je obtížné jej nějak dělit a definovat. Bohužel nejen u nás, ale i jinde ve světě, je jako lobista označován médii často ten, kdo se pohybuje daleko za hranicí zákona. I mnoho politiků, pokud nechce říci pravdu, vymlouvá se na různé temné a anonymní lobistické tlaky, místo aby jednoduše řekli, že za nimi byli zástupci firmy xy, zástupci asociace yz či lobista hájící zájmy firmy zž. Ze své praxe vím, že lobistu využívá ten, kdo potřebuje informace, či ten, kdo potřebuje, aby se určité informace dostaly tam, kam mají. Lobisté nejsou v žádném případě těmi, kdo rozhodují. Lobista pracuje výhradně s informacemi. Zastupuje klienty, kteří sice umějí např. skvěle vyrábět auta, léky či nabízet různé služby, ale v rozhodovacím procesu exekutivy či v legislativním procesu se neorientují. Taková firma si najme lobistu a zprostředkuje mu vhled do své problematiky. Lobista, protože není v této věci odborníkem, je schopen – a je to jeho základní úkol – provést selekci relavantních informací, zpracovat je do srozumitelné podoby a dále je následně presentovat. Lobista musí být odborníkem na procesy, které se odehrávají v exekutivě a v legislativě. Lobista na základě svých znalostí, či na základě nových zjištění, musí být schopen uvést klientova očekávání do reality. Jak

LOBING VE VEŘEJNÉM PROSTORU

99

je patrné, lobistova role není pouze přesvědčovat politiky, aby přijali to či ono rozhodnutí, ale jeho rolí je naslouchat, aby byl schopen odhadnout, kterým směrem se bude ubírat vývoj. Lobista není PR agentura, ale k jeho standardním schopnostem musí patřit schopnost práce s médii. My tomu říkáme set up terms of debate. O každé věci je možno debatovat z mnoha úhlů a ne každý úhel pohledu vede ke stejným závěrům. Schopnost rozdmýchat veřejnou debatu tak, aby se v ní uplatnily vaše argumenty a zároveň byly potlačeny argumenty vašeho protivníka, je schopnost, která se u lobisty vysoce cení. Zdůrazňuji, že v žádném případě nejde o uplácení novinářů či kupování si inzertní plochy. Jde o to najít a pracovat s novináři, kteří se ztotožní s vaším pohledem na problematiku.

2. Jak pracuje lobista? Lobisté při své práci používají mnoho anglických termínů, jako Political Audit, Briefing paper, position paper, decision maker, decision eveluator, implementor atd… Zjednodušeně řečeno vlastně jde o popsání problému, jeho analýzu a návrh řešení. K tomu se potom přidává přes koho (instituci či jednotlivce) je možno získat informace, přes koho je možno uplatnit připomínky a kdo může pomoci prosadit návrhy. Záběr lobisty či lobistické firmy může být velice široký anebo naopak vysoce specializovaný. Např. v Bruselu existují firmy, které se nezabývají ničím jiným než IT(informační technologie), GMO (geneticky modifikované organismy), zemědělstvím atd., a na druhou stranu firmy, které zastupují z každé oblasti ekonomiky jednu společnost. Ve své praxi jsem se nejvíce zabýval parlamentním lobingem, ať již na úrovni národní či evropské. Této formě lobingu, zvláště pak ve střední Evropě, se nevěnuje mnoho firem, neboť je značně komplikovaný, pracný, nepřehledný a bez jistého výsledku.

3. Konkrétní příklad lobistické akce Zaměříme se na jeden z případů lobistické kampaně, který jsem v minulosti řešil. A) Novela zákona o léku MZd připravilo novelu zákona, ve které navrhovalo všechny léky s obsahem efedrinu a pseudoefedrinu převést z kategorie OTC (prodej v lé-

100


kárnách bez lékařského předpisu) na prodej v lékárnách výhradně na lékařský předpis. Náš klient před nedávnem zahájil činnost v ČR. 90 % jeho tržeb činil prodej léku proti chřipce a nachlazení, který obsahoval minimální množství pseudoefedrinu. Návrh MZd tak pro něj byl de facto likvidační, neboť všichni, kdo si kupovali jeho lék, dělali to z toho důvodu, aby nemuseli jít k lékaři. Samozřejmě bylo nejdříve důležité tázat se, proč ministerstvo takový návrh přijalo. Ukázalo se, že mělo jednoznačné politické zadání, proti němuž se nikdo nechtěl postavit, neboť by jeho přístup vyzníval skoro jako podpora výroby drog. B) Qui Bono – proč ? Postupně jsme zjistili, že nitky nevedou z MZd, ale z ministertva vnitra. Ministr vnitra se totiž účastnil konference, kde jej zahraniční kolegové kritizovali za šíření pervitinu z ČR do západní Evropy. Navrhovaná restrikce tak byla nejsnazší cestou, jak ukázat okamžité výsledky. Naopak fundamentální řešení problému s efedrinem, kterého bylo v tehdejší době ukradeno z továrny u Prahy na 80 kg, nikdo neřešil. C) Coalition building (vytváření koalice) Dalším krokem bylo rozeznat, kdo je v našem náhledu na věc spojencem a kdo protivníkem. Ukázalo se, že jsme schopni vytvořit koalici s veřejností, některými lékárníky a Svazem pacientů. Naopak v opozici vůči nám byli lékaři, někteří lékárníci, MV a MZd. D) Argumentace V průběhu práce jsme zjistili, že výroba pervitinu z léků je sice možná, ale jedná se o okrajovou záležitost. Kvalita vyrobeného pervitinu z léku je ve srovnání s drogou na černém trhu jednoznačně horší. Z léků tak vaří drogy jedinci pro vlastní potřebu. Ti si také léky k výrobě opatřují nelegální činností. Navrhovaná restrikce by navíc způsobila nárůst výdajů na zdravotnictví. Při návštěvě lékaře je podle oficiálních statistik 97% šance, že vám bude předepsán nějaký lék. Ten i při spoluúčasti pacienta je nákladem zdravotnického systému. Setkali jsme se i s pojmem self medication (samoléčení), který se stále více ve světě rozmáhá. Spočívá v tom, že zodpovědní jedinci jsou schopni jednoduché a banální nemoci léčit na základě své zkušenosti sami a za své a ulehčují tak zdravotnickému systému. Ten pak má zdroje a kapacity na skutečně vážné nemoci. Bylo tedy nutno odpovědět na otázky, co to je samoléčení, jak na něj nahlíží EU a kolik lidé utratí za tzv. OTC výrobky na samoléčení. Dále se ukázalo jako nezbytné opatřit statistiky o tom, jak

LOBING VE VEŘEJNÉM PROSTORU

101

vypadá situace ve zdravotnictví, jak dlouho se čeká u lékaře, jaké je riziko, že v čekárně u lékaře dostanu vážnější chorobu atd. Dílčím výsledkem našeho lobování bylo, že začala debata na témata, která jsme potřebovali. Od triviální debaty, zda jsme proti drogám nebo ne, jsme veřejnosti nastolili otázku, jestli je skutečně takováto regulace prospěšná, zda je možno kvůli zlomku populace na okraji společnosti postihovat zodpovědnou a společnosti prospěšnou majoritu. Došlo k navázání spolupráce s médii, iniciovali jsme celou řadu článků na toto téma a několik televizních reportáží. Při konečném projednávání v parlamentu se nám podařilo prosadit pozměňovací návrh, který definoval, že léky s obsahem efedrinu a pseudoefedrinu do určitého množství zůstanou v kategorii OTC. To mému klientovi umožnilo zůstat na trhu a podnikat úspěšně dodnes.

4. Snahy upravit lobbying A) Velká Británie Ve Velké Británii, výbory Dolní sněmovny dvakrát předložily a dvakrát zamítly pokus o definici pojmů jako „lobista“ nebo „lobistická firma“, neboť došly k závěru, že je nemožné je uspokojivě definovat. Nakonec se ukázalo jako nejvhodnější zavést nová pravidla regulující jednání a postavení nikoliv lobistů, nýbrž samotných poslanců Dolní sněmovny. Poslanci musí na začátku volebního období publikovat svůj konflikt zájmů a pokud by tak neučili, vystavují se značným sankcím. B) Slovensko Naopak slovenský pokus o regulaci lobingu byl vztažen primárně na komunikaci s veřejnými činiteli. Celá definice toho co je lobbying a kdo je lobbyista se omezila na to, že lobing je jednostranná komunikace s veřejnými činiteli. A ministr spravedlnosti se rozhodl, že je třeba vést o ní evidenci. V případě Slovenské republiky by se předkladatel zákona dostal do problémů s regulací lobingu samotných voličů. Rozhodl se je tedy ze zákona vyjmout, stejně jako lobing politiků, politických stran, mezinárodních institucí, vlád aj. Tím zcela nesmyslně vytvořil několik kategorií lobistů: 1) Transparentní lobistické firmy (kterým svým pokusem o regulaci de facto zabránil lobovat). 2) Netransparentní lobistické firmy – jedince, kteří se nikdy zákony příliš neřídili a které nazývat lobisty je navíc krajně problematické. 3) Lobisty, na které se zákon za žádných okolností vztahovat nebude.

102


Dle mého názoru snaha regulovat komunikaci – i jednostrannou – jde proti samotné podstatě lidské existence. Nikde na světě totiž neexistuje zákon, který by reguloval lobing ve smyslu, jaký navrhuje slovenský ministr spravedlnosti. Jeho návrh bych si troufl označit jako leninsko-stalinský model kontroly veřejného života. Ústavně právní výbor NRSR tento zákon nakonec odmítl projednat a tím jej de facto odsoudil k smrti. C) Evropská unie Ani na evropské úrovni neexistuje žadný zákon, který by reguloval lobing. Jediné co existuje, je interní pravidlo Evropského parlamentu o registraci lobistů a jejich návštev v budově Evropského parlamentu. Na závěr bych skončil konstatováním, že lobing byl, je a vždy bude naprosto samozřejmou a neoddělitelnou součástí demokratického veřejného politického života.

103

MEDZI KORUPCIOU A LOBINGOM…

MEDZI KORUPCIOU A LOBINGOM… ĽUBOMÍR GERMAN

1. Porovnanie 1 – korupcia Poznáme rôzne definície korupcie: klasická definícia korupcie ako deviantného správania, definícia korupcie ako patologického správania proti verejnému záujmu, definícia trhovej korupcie ako prostriedku maximalizácie zisku, definícia korupcie ako sociálnej dezorganizácie, a mnohé ďalšie. Všeobecne môžeme korupciu charakterizovať ako zneužitie zverenej pozície moci a dôvery na súkromný (vlastný alebo iný – nie verejný) prospech. Je dôležité zistiť, aká sa v danom prípade očakáva protislužba a kto sú subjekty, ktoré ju odovzdávajú/prijímajú. Široké vymedzenie korupcie ponúka Ďurajková (2004), ktorá navrhuje nazerať na korupciu ako na odchýlku od právnych noriem. Korupčné chovanie vtedy znamená porušovanie platných predpisov a zákonov. Podľa Shleifera a Vishneho (2000: 126) „vládna korupcia je predaj vládneho majetku vládnymi úradníkmi pre osobný zisk“. V ich chápaní sa predmetom korupčného kontraktu stávajú: a) statky, ktorých vlastníkom je štát. Spôsob ich rozdeľovania a výška poplatkov za tieto statky vstupujú do korupčného kontraktu. b) statky, ktoré samé o sebe nie sú nevyhnutné pre podnikanie, ale štát ich vyžaduje ako podmienku podnikateľskej či inej činnosti. Napríklad licencie, povolenia, prípadne víza vyžaduje sám štát prostredníctvom svojich zákonov a nariadení. Samotný štát ich aj vydáva a stanovuje podmienky ich prideľovania. Štát má monopol na poskytovanie týchto statkov a taktiež exkluzívne právo zvýhodniť určité skupiny záujemcov alebo naopak zabrániť iným prístup k týmto statkom. Ak nie sú stanovené striktné podmienky pre prideľovanie týchto povolení, a ak samotní úradníci nie sú kontrolovaní, vytvára sa tým priestor pre korupciu. Štátnych úradníkov považujeme za príslušníkov skupiny bielych golierov. Pozície, ktoré zastávajú, nesú v sebe zverenú dôveru, kompetencie nakladania s verejnými statkami a z toho vyplývajúce právomoci. Očakáva sa od nich, že budú pôsobiť pre verejný záujem. Štátny úradník má možnosť čiastočne alebo úplne obmedziť prístup k štátom spravovaným statkom. Pokiaľ nie sú pravidlá stanovené presne, môže úradník robiť podľa

104


svojej ľubovôle, podľa kritérií, ktoré si sám stanoví. Jeho rozhodnutie môže obmedziť, spomaliť, sťažiť alebo v extrémnych prípadoch aj úplne zastaviť plánované aktivity jednotlivcov alebo firiem. Ak úradník predáva služby, ktoré by mal poskytovať zadarmo, jeho konanie spôsobuje škody tak štátu, ako i subjektom uchádzajúcim sa o statky poskytované výhradne štátom. Profituje iba sám úradník, jeho zisk je však neporovnateľne malý oproti škodám, ktoré spôsobuje. Spoločenské náklady korupcie sú nevyčísliteľné, stráca sa sociálny kapitál. „Finančné straty spôsobené kriminalitou bielych golierov sú obrovské, no napriek tomu nie sú tak závažné ako straty spôsobené poškodením sociálnych vzťahov. Kriminalita bielych golierov narúša dôveru a tak vytvára nedôveru, ktorá znižuje spoločenskú morálku a produkuje sociálnu dezorganizáciu vo významnej miere. Ostatná kriminalita spôsobuje pomerne menej škody na spoločenských inštitúciách a organizáciách“ (Sutherland 1940: 5). „Korupcia sa šíri z dôvodu konkurencie, ktorá panuje jednak medzi úradníkmi a jednak medzi spotrebiteľmi“ (Shleifer a Vishny 2000: 131). Obidve skupiny sa snažia o maximalizáciu svojich ziskov pri minimalizácii nákladov (zvyšovanie efektivity). Táto snaha je legitímna, prostriedky, ktoré na tento účel používajú, už nie. Konkurenčné subjekty pri tom musia brať ohľad na pomer vynaložených nákladov a potenciálny zisk, aby sa im ich „investícia“ ešte vyplatila. Uplatňujú sa tu zákony trhu a efektivity „investovania“. Korupcia tak spôsobuje deformácie na trhu i v spoločnosti. Niektorí ekonómovia poukazujú na to, že istá hranica korupcie je žiaduca – umožňuje podnikateľom obchádzať nepríjemné nariadenia brzdiace ich ekonomickú činnosť. Všeobecne však korupcia spomaľuje rozvoj – príčinou je „imperatív utajenia“ – nevyhnutné zatajovanie nelegálnych transakcií. Pri nutnosti konať v skrytosti sa stráca možnosť kontroly a transparentnosti. Keďže s vzájomnou dôverou nemôžeme v týchto vzťahoch počítať, neexistuje možnosť odvolať sa proti neférovému správania druhej strany, absentuje právomoc vymôcť si (aj keď nelegálne, ale) získaný statok. To zvyšuje náklady na akékoľvek ďalšie transakcie. Aj niektorí politológovia tvrdili, že „optimálna hladina korupcie je pozitívna“ (Huntington, Leff), no väčšina sa zhoduje na tom, že korupcia škodí rozvoju (Gould, Amaro-Reyes, Klitgaard). Predpokladáme, že korupcia je všadeprítomná, je súčasťou fungovania spoločnosti. V niektorých krajinách je korupcia doslova „všadeprítomná“, celý politický a spoločenský systém funguje a počíta s tým.


105

2. Porovnanie 2 – lobing V súvislosti s korupciou sa často spomína pojem lobing, často sú dokonca tieto dva pojmy zamieňané. Lobing možno charakterizovať ako priame pôsobenie jednotlivca či záujmovej skupiny alebo jej reprezentanta na voleného predstaviteľa alebo zamestnanca verejného sektora, ktoré má za cieľ ovplyvniť výsledok legislatívneho alebo regulačného procesu a nepredstavuje stret záujmov ani korupciu. Na rozdiel od korupcie, znakom lobingu je, že ide o činnosť verejnú alebo verejne kontrolovateľnú. Prístup k ovplyvňovaniu by mali mať zabezpečené všetky dotknuté záujmové skupiny (Ďurajková 2004). Slovo lobby znamená v angličtine halu, vestibul alebo foyer. Označovali sa ním aj chodby okolo miestností stretávania zastupiteľov, v ktorých prebiehali rozhovory medzi zastupiteľmi a tými, ktorí sa snažili prezentovať im svoje názory a potreby a tak ich rozhodovanie ovplyvniť. Postupne sa význam slova lobby posunul a začal zahrňovať aj samotné tieto rozhovory, resp. snahu o ovplyvňovanie rozhodovania ako takú. Luigi Graziano, profesor sociológie na Turínskej univerzite, definuje lobing ako činnosť vylučujúcu korupciu. „Lobing je špecializovaná a odborná reprezentácia prostredníctvom širokej škály prostriedkov, ktoré v zásade vylučujú korupčnú výmenu služieb. Vo svojej povahe je lobing veľmi odlišný od všeobecného nešpecializovaného reprezentovania volenými zástupcami. Lobista ako reprezentant partikulárnych záujmov dodáva informácie a technicko-odborné expertízy, ktoré môžu byť užitočné a niekedy rozhodujúce pri definovaní legislatívnej regulácie.“ (Graziano 1998: 43) Pri lobingu je nevyhnutné jednoznačné stanovisko „pre“ alebo „proti“. Pri presadzovaní záujmu musí lobista stále podporovať svoje stanovisko a hľadať potrebné argumenty. To však neznamená, že v ďalšom prípade, keď si lobistu „prenajme“ iná strana, nemôže podporovať opačné stanovisko. V ideálnom prípade sú lobisti tí, ktorí sprostredkúvajú kontakt a prístup k rozhodovacím procesom, pracujú pre svojho objednávateľa. V realite sa však stretávame s prospechárstvom a oportunizmom, snahou vyťažiť čo najviac z každej situácie. V boji medzi súkromným a verejným záujmom vyhráva ten prvý. V praxi vidíme mnoho neoprávnených pokusov o presadzovanie partikulárnych záujmov na úkor záujmu verejného. Vnímanie verejného záujmu ako prieniku partikulárnych záujmov je prístup, ktorý obhajuje súkromné záujmy a presadzuje ich v mene záujmu verejného. Je to legitímne len do istej miery, pretože korporátne

106


a spoločenské ciele sú už príliš vzdialené. Verejnosť vníma akékoľvek snahy o lobing prevažne negatívne. Je prirodzené sa domnievať, že ten, kto sa snaží rozhodovací proces ovplyvniť, chce získať výhodu najmä pre seba a pre tých, ktorých zastupuje, čo môže nepriamo ovplyvniť v negatívnom zmysle ostatných, ktorí sa o ovplyvnenie rozhodnutia nesnažili. Samotní lobisti preto nechcú vystupovať na verejnosti a svoje aktivity „maskujú“ pod rôzne iné služby ako napríklad poradenstvo a konzultantstvo, PR agentúry, a podobne. Tí, čo si objednávajú služby lobistov, sa už vôbec neprezentujú na verejnosti, pravdepodobne preto, že vstupom do procesu ovplyvňovania verejného rozhodovania chcú získať len maximalizáciu svojich vlastných ziskov a nejde im o verejný prospech. Lobing však môže prinášať aj pozitívne výsledky. Nie je v silách poslancov či iných zastupiteľov, nesúcich bremeno rozhodovania o veciach verejných, vlastnými vedomosťami pokryť všetky oblasti svojich kompetencií. Ak je lobing dostatočne kontrolovaný a regulovaný, tak jednotlivé profesionálne združenia dokážu poskytnúť pre rozhodovanie zastupiteľov užitočné expertné informácie, odborné rady, podklady, návrhy a argumenty na ich presadzovanie. Lobing riadený stanovenými pravidlami teda môže pomáhať pri rozhodovaní a zefektívňovať celý proces prijímania rozhodnutí. Na regulovanie lobingu boli ustanovené rôzne komisie, ktoré vytvárajú pracovné etické kódexy pre lobistov, a ich cieľom sú transparentné organizačné procedúry v lobingu. Luděk Rychetlík (2004: 16) uvádza ako príklad regulácie lobovania vo Veľkej Británii činnosť Výboru pre etické štandardy vo verejnom živote (Committee on Standarts in Public Life), ktorý bol ustanovený v roku 1994. Výbor vytvoril model správania verejného činiteľa, ktorý pozostáva zo siedmich princípov verejného života: 1. Nezištnosť – potreba rozhodovať podľa verejného záujmu. 2. Integrita – vyhýbať sa akýmkoľvek záväzkom, ktoré by mohli ovplyvniť výkon verejnej funkcie. 3. Objektivita – vyhýbať sa klientelizmu, nepotizmu. 4. Zodpovednosť, transparentnosť – konať kontrolovateľne. 5. Otvorenosť – zverejňovať informácie. 6. Poctivosť – priznať akýkoľvek súkromný záujem, ktorý môže mať vplyv na výkon funkcie. Vyhýbať sa konfliktu záujmov. Riešiť konflikt súkromného a verejného záujmu tak, aby verejný záujem nebol poškodený. 7. Nasledovaniahodnosť – viesť ostatných vlastným príkladom


107

Výbor sa zaoberal aj otázkou financovania politických strán a navrhol tieto pravidlá: 1. Plné zverejňovanie darov a finančnej podpory prevyšujúcich určitú čiastku. 2. Zákaz anonymnej podpory nad určitú čiastku. 3. Obmedzenie výdavkov na volebnú kampaň. 4. Kontrola osôb a organizácií, ktoré podporujú politické strany. 5. Bezplatný prístup do televízneho a rozhlasového vysielania počas predvolebnej kampane pre politické strany. 6. Dodržiavanie (týchto) pravidiel vynútiť nezávislým kontrolným orgánom s dostatočnými právomocami. Diskusia, či je výsledný efekt lobingu pozitívny alebo negatívny, teda či podporuje dosahovanie verejného záujmu, alebo či znevýhodňuje marginalizované skupiny, ktoré strácajú prístup k zastupiteľom (nemôžu si ho dovoliť) nemá jasný záver. Spoločnosť je v procese transformácie. Všeobecne sa akceptuje, že peniaze hrali, hrajú a budú hrať v živote a v politike dôležitú úlohu. Je teda lepšie vedieť, odkiaľ a kam plynú a s akým cieľom. Snahy o ovplyvňovanie verejných rozhodnutí sa nedajú zastaviť, a preto je efektívne sa snažiť ich aspoň čiastočne regulovať a kontrolovať.

3. Porovnanie 3 – zhrnutie: Kriminalita bielych golierov Priestor medzi korupciou a lobingom je široký a navyše nepresne definovaný. Taký zložitý jav, ako je korupcia, sa prejavuje mnohými spôsobmi. Multidimenziálnosť problematiky nás núti hľadať zovšeobecnenie, teóriu, ktorá by pokryla čo najviac zložiek témy. Teória o kriminalite bielych golierov nám čosi také ponúka. Zjednodušene povedané, termín biele goliere je odvodený od charakteristického oblečenia predstaviteľov týchto profesií – právnici, bankári, lekári, stredný manažment, úradníci, administratíva, atď., oni všetci nosia obleky a biele košele. Biele goliere sa ľahko zašpinia a preto sú považovaní za tých, čo si „nešpinia ruky“ manuálnou prácou. Ich práca si vyžaduje menej fyzickej námahy, je lepšie ohodnotená než práca manuálna (modré goliere). Vrstva bielych golierov vznikla počas industrializácie spoločnosti. Súčasné trendy informatizácie spoločnosti, technologický rozvoj, modernizácia, posun k vedomostnej ekonomike, atď., rady bielych golierov rozširujú. Čoraz viac firiem nezamestnáva už žiadne modré goliere, keďže fyzicky neprodukujú nič, iba poskytujú svoje služby. Viac o bielych golieroch píše Mills (1956, 2002).

108


Väčšia časť kriminality bielych golierov zostáva neodhalená (a pravdepodobne aj neodhaliteľná). Charakteristický je pre ňu stret záujmov a pôsobenie proti verejnému záujmu (vlastné, firemné záujmy verzus verejné, štátne, všeobecné). Tí čo sa do tohto stretu záujmov dostávajú, zastávajú dve protichodné pozície, z ktorých je jedna pozíciou so zverenou dôverou (verejná) a druhá je súkromná. Zvyčajne už sú v situácii, keď nepotrebujú zvýhodňovať vlastné záujmy. Sú zabezpečení, chudoba nie je ich motívom. Čo teda? Snaha obohatiť sa, využiť ponúknutú príležitosť? Predpokladajme, že väčšina z tých, ktorí môžu bez rizika uprednostniť záujem vlastný pred verejným, tak aj urobia, nehľadiac aké následky to bude mať na verejný záujem. Jediným ich kritériom je vlastný zisk. Ich konanie súvisí s odcudzením sa od práce, ktorú vykonávajú. Zamestnanie pre nich neznamená službu, povolanie v zmysle poslania, ale len prostriedok na dosahovanie vlastných cieľov. Zvlášť u štátnych zamestnancov, ktorí majú konať v prospech svojho zamestnávateľa, teda štátu – jeho občanov, v prospech verejného záujmu, je takýto prístup spoločensky negatívny. Ďalším dôvodom nárastu kriminality bielych golierov je trend klesajúcej participácie občanov na veciach verejných. Rastie apatia, občania sa nezúčastňujú na spoločenskom živote, žijú svoj vlastný individualizovaný a atomizovaný život. Tým sa vytvára priestor pre tých, ktorí chcú a vedia ako profitovať z tohto stavu. „Aktívna občianska účasť je nahradzovaná manažmentom vecí verejných.“ (Růžička 2004: 33) Prvý krok k vymedzeniu problematiky kriminality bielych golierov urobil americký sociológ a kriminológ Edwin H. Sutherland, keď predniesol na výročnom zhromaždení spoločnosti v Philadelphii dňa 27. decembra 1939 svoj prezidentský príhovor s názvom „White-Collar Criminality“. Tento príspevok bol zverejnený v American Sociological Review vo februári 1940 a neskôr k tejto problematike vyšlo monotematické číslo. Ako sociológ sa Sutherland pokúšal porozumieť spoločnosti, procesom, ktoré v nej prebiehajú, aby mohol konštruovať zovšeobecnenia. Ako kriminológ sa snažil objasňovať kriminálne činy, aby tiež mohol generalizovať, a tak univerzálnymi tvrdeniami vysvetľovať delikventné správanie, čo by vysvetlilo aj ostatné druhy správania. Sutherland analyzoval kriminalitu bielych golierov, aby si potvrdil svoju hypotézu, že príčiny kriminálneho správania tkvejú v sociálnych javoch a nie v získaných biologických a psychologických charakteristikách jednotlivca. Sutherland porovnal kriminalitu vo vyšších stredných vrstvách, medzi bielymi goliermi, teda medzi ctihodnými obchodníkmi a podnikateľmi s kriminalitou nižších vrstiev, osobami s nižším socioekonomickým statusom. Sutherland sa ako prvý pokúsil o popísanie charakteristík kriminality bielych golierov, čo


109

môžeme považovať za prvú definíciu tohto javu. Sutherland píše o type kriminality, ktorú páchajú „osoby s vysokým sociálnym statusom“ „v priebehu, popri“ svojom zamestnaní. Mal teda na mysli najmä konkrétne činy konkrétnych ľudí, no napriek tomu jeho definícia nezahŕňa individuálne trestné činy, ktoré osoby spáchajú mimo zamestnania. A taktiež trestné činy spojené s výkonom zamestnania, avšak spáchané pracujúcimi na nižších než riadiacich pozíciách (nie bielymi goliermi) nespadajú pod jeho definíciu (napríklad úplatkárstvo, sprenevera, a pod.). Sutherland (1940: 4) vníma biele goliere len ako osoby s vyšším socioekonomickým statusom. Podľa neho mnoho ľudí z nižších vrstiev má síce dostatočný príjem, vzdelanie a pracovnú pozíciu na to, aby mohli byť považovaní za biele goliere, podľa Sutherlanda im však chýba „všeobecná úcta“, „spoločenské uznanie“ a „obdiv“. Niektorí z predstaviteľov vyššej vrstvy nemusia mať vysoký príjem, zamestnanie, vzdelanie či zodpovedajúce oblečenie, aj napriek tomu tam patria. Sutherland tvrdí, že mnohí biznismeni páchajú skutky, ktoré by mohli byť považované za kriminálne. Položil si otázku, prečo sa zákony uplatňujú miernejšie voči firmám a bielym golierom než voči ostatným. Nachádza tri faktory, možné odpovede: 1. status biznismena, podnikateľa, firmy 2. trend netrestať, nespoliehať sa na účinok trestu 3. relatívne nízky odpor verejnosti voči zločincom v bielych golieroch. Status podnikateľskej vrstvy, to je kombinácia strachu a obdivu. Strach úradníkov zodpovedných za dodržiavanie právnej spravodlivosti postaviť sa vplyvným podnikateľom môže vyplývať z politickej situácie – ak obvinia alebo odsúdia vplyvných podnikateľov, nemôžu rátať s ich (finančnou) podporou na predvolebnú kampaň a tak nebudú mať dostatok prostriedkov, aby mohli vyhrať nasledujúce voľby. Navyše, významná je i kultúrna homogenita úradníkov, legislatívcov, sudcov a podnikateľov. Tvorcovia zákonov rešpektujú členov podnikateľskej sféry a nemôžu si dovoliť označiť ich za zločincov, veď biznismeni ani nezapadajú do všeobecného stereotypu zločinca. Naproti tomu, opačný pohľad naznačuje, že pred zákonom by si mali byť všetci rovní. Je však rozdielne súdiť konkrétnu osobu a firmu. Vo firmách platia vlastné zákony a mechanizmy rozdeľovania kompetencií a zodpovednosti. V prípade, že padne rozhodnutie a firma je odsúdená, samotní predstavitelia firiem, podnikatelia ako súkromné osoby, sú iba v minime prípadov braní na zodpovednosť alebo odsúdení. Firma môže porušovať zákon po dlhé obdobie, až kým to kontrolné orgány nezistia. Za ten čas sa môže tento spôsob porušovania pravidiel stať bežným pravidlom v danom odvetví a regióne, pretože ostatné firmy

110


sa kvôli konkurencieschopnosti a vlastnému prežitiu museli prispôsobiť a pristúpiť na nekalé praktiky. Informovanie o porušeniach predpisov tiež nemusí byť objektívne. Ak má firma dobré oddelenie pre vzťahy s verejnosťou (PR), alebo, čo tiež je možné, že firma je súčasťou väčšieho konzorcia, ktoré tvorí aj spoločnosť zaoberajúca sa masmédiami, alebo priamo vydavateľ novín, televízia a podobne, firma sa prvotne snaží pôsobiť cez tieto inštancie, zneužiť ich. Často krát sa to darí a dochádza k ovplyvneniu, manipulácii verejnej mienky. Albanese (1995: 3–10) konštatuje, že významným faktorom pri rozpoznávaní kriminality bielych golierov od ostatných foriem kriminality je nevyhnutnosť prítomnosti plánovania a organizovania – vykonaniu takéhoto trestného činu zvyčajne predchádza dôkladná príprava. Ďalej je potrebný určitý podvod – klam alebo lesť, napríklad nedodržanie dohody, porušenie dôvery, alebo schválne uvedenie do omylu. Zhrnúc, uvádza 5 charakteristík kriminality bielych golierov: 1. osoba páchateľa – vyšší sociálny status (kriminalita stredných vrstiev) 2. trestné činy sú spojené s výkonom povolania 3. zneužitie právomoci, sily či (politického, ekonomického, sociálneho) postavenia 4. plánovanie a organizácia 5. klamstvo, podvádzanie, lesť Na základe toho sa môžeme pokúsiť o všeobecnú definíciu kriminality bielych golierov: je to plánovaný a/alebo organizovaný podvod, zvyčajne uskutočnený popri oprávnenej pracovnej aktivite, spáchaný fyzickou alebo právnickou osobou patriacou do strednej alebo vyššej spoločenskej vrstvy. Vyvstala nám otázka, či to, čo označujeme kriminalitou bielych golierov, je jav spoločensky nežiaduci, patologický, alebo je to prirodzená súčasť sociálneho života. V prípade, ak by ňou bola, teda niesla svoje funkcie (či už pozitívne alebo negatívne, ale jednoznačne nevyhnutné), nemohli by sme ju považovať za cudzorodý, nový fenomén, ktorý si až za určitých vhodných podmienok našiel priestor na existenciu v spoločenskom živote. V tom prípade by to bola funkčná zložka, súčasť spoločenského systému. Priestor medzi korupciou a lobingom sa nám tak vymedzuje presnejšie.


111

Použitá literatura: Albanese, J. S. 1995. White-Collar Crime in America. Upper Saddle River: Prentice Hall. Ďurajková, D., Zemanovičová, D., Zuberská, M. 2004. Celospoločenský problém – korupcia I. Bratislava: TIS. Frič, P., a kol. 1999. Korupce na český způsob. Praha: G plus G. Geis, G. 1992. White-Collar Crime: What Is It? Boston: Northeastern University Press. German, Ľ. 2001. Ako obmedziť korupciu. In: CPHR-TIS: Ako obmedziť korupciu. Bratislava: Róbert Vico – vydavateľstvo. Graziano, L. 1998. Lobbying and the Public Interest. Bruxelles: PIE-EIP. Miller, W. L., Grodeland, A. B., Koshechkina, T. Y. 2001. A Culture of corruption? Coping with government in post-communist Europe. Budapest: CEU Press. Mills, C. W. 1956. e Power Elite. New York: Oxford University Press. Mills, C. W. 2002. White Collar. New York: Oxford University Press. Rose-Ackerman, S. 1978. Which Bureaucracies Are Less Corruptible? In: Heidenheimer, A. J. 1990. Political Corruption. New Brunswick: Transition Publishers. Rose-Ackermann, S. 1978. Corruption: A Study of Political Economy. New York: Academic Press. Rosoff, S. M, – Pontell, H. N, – Tillman, R. H. 2002. Profit Without Honor. Upper Saddle River: Prentice Hall. Růžička, J. 2004. Lobbying ve Spojených státech. In: Kol. 2004. Lobbyismus versus korupce. Praha: ISE. Rychetlík, L. 2004: Regulace lobbování ve Velké Británii. In: Kol. 2004. Lobbyismus versus korupce. Praha: ISE. Shleifer, A. – Vishny R. W. 2000. Kradmá ruka. Bratislava: Kalligram. Sutherland, E. H. 1940. White-Collar Criminality. American Sociological Review 5: 1–12. Sutherland, E. H.. 1945. Is „White Collar Crime“ Crime? American Sociological Review 10: 132–139. Zemanovičová, D., Beblavá, E. 2003. Krajinka rovných a rovnejších? Slovensko a korupcia. Bratislava: Kalligram.

II. PROSTŘEDKY POTÍRÁNÍ KORUPCE

POZNÁMKY K PROSTŘEDKŮM BOJE S KORUPCÍ Z HLEDISKA ÚSTAVNÍHO PRÁVA

115

POZNÁMKY K PROSTŘEDKŮM BOJE S KORUPCÍ Z HLEDISKA ÚSTAVNÍHO PRÁVA JAN FILIP

1. Několik poznámek k pojmům Právo obvykle pracuje s pojmy logicky uspořádanými. Nevystačí proto s konstatováním, které zaznělo v diskusi první den jednání této konference, totiž že věřící člověk ví, co je správné a co ne. Pokud by tomu tak bylo, právo a právní instituce by nebyly potřebné. Navíc je třeba v této souvislosti zdůraznit, že pojem korupce může vystupovat v různých podobách a významech v různých normativních systémech (morálka, politika, právo, náboženství, podnikání, obchodní zvyklosti v různých částech světa). Proto je důležité věnovat se rovněž tomu, jak je v právu tento jev (různě pojmenovaný) definován, a nespoléhat se na obecné chápání. Pro účely této konference se organizátoři přiklánějí k co nejširšímu pojetí. Lze konstatovat, že v tomto směru se jejímu poslání nejvíce blíže např. Občanskoprávní úmluva o korupci v čl. 2 (č. 3/2004 Sb.m.s.), která pod ní chápe „přímé či nepřímé vyžádání, nabídnutí, předání nebo přijetí úplatku či jakékoli jiné nepřípustné výhody nebo vyhlídky na ně, které narušují řádné plnění jakékoli povinnosti nebo jednání vyžadovaného od příjemce úplatku, nepřípustné výhody nebo vyhlídky na ně“. Jde o široké pojetí, které se neváže jen o veřejný nebo dokonce obecný zájem, který je ex definitione spojen s jednáním ve prospěch státu nebo celku. S tím je spjat výkon volené nebo jiné„veřejné“ funkce ve smyslu čl. 21 odst. 4 Listiny. Z hlediska našeho trestního práva je třeba poukázat na vymezení skutkové podstaty trestného činu přijímání úplatku a přímého či nepřímého podplácení v § 160 až § 162 trestního zákona.1 Stejně tak nemůže trestní právo postupovat podle pocitů, ale musí definovat i to, co se rozumí úplatkem.2 1 Kdo v souvislosti s obstaráváním věcí obecného zájmu přijme nebo si dá slíbit úplatek, úplatek žádá (přijímání úplatku), poskytne nebo slíbí (přímé podplácení a přijímání úplatku) nebo kdo žádá nebo přijme úplatek za to, že bude svým vlivem působit na výkon pravomoci veřejného činitele, nebo za to, že tak již učinil (nepřímé úplatkářství). 2 Úplatkem se rozumí neoprávněná výhoda spočívající v přímém majetkovém obohacení nebo jiném zvýhodnění, které se dostává nebo má dostat uplácené osobě nebo s jejím souhlasem jiné osobě, a na kterou není nárok (§ 162a TrZ).

116


Jiné vymezení nacházíme např. v rámci regulace nekalé soutěže, kde definuje podplácení § 49 obchodního zákoníku tak, že to je jednání, jímž: a) soutěžitel osobě, která je členem statutárního nebo jiného orgánu jiného soutěžitele nebo je v pracovním či jiném obdobném poměru k jinému soutěžiteli, přímo nebo nepřímo nabídne, slíbí či poskytne jakýkoliv prospěch za tím účelem, aby jejím nekalým postupem docílil na úkor jiných soutěžitelů pro sebe nebo jiného soutěžitele přednost nebo jinou neoprávněnou výhodu v soutěži, anebo b) osoba uvedená v písmenu a) přímo či nepřímo žádá, dá si slíbit nebo přijme za stejným účelem jakýkoliv prospěch. Trestněprávní úmluva o korupci (č. 70/2002 Sb.m.s.) chápe korupci jako přímou či nepřímou nabídku nebo přislíbení nebo poskytnutí nepatřičné výhody nějakou osobou veřejnému činiteli této smluvní strany, ať již přímo jemu nebo někomu jinému nebo tomuto činiteli, aby případně jednal anebo naopak nejednal při výkonu jeho funkce. Obdobně se chápe přijímání úplatku (pasivní úplatkářství).

2. Ústavní právo a problémy korupce Ve svém příspěvku se pokusím o zmapování této problematiky z hlediska tématu konference, které zní: Korupce – projevy a potírání. Budu se našemu tématu věnovat ne z hlediska práva jako celku (ani by to nebylo možné), ale právě z hlediska teorie ústavního práva. Před určitou dobou host naší konference M. Morlok požadoval pro teorii ústavního práva zvláštní otevřenost, zaměření na realitu, normativitu atd., a v tomto rámci ji charakterizoval jako nejvyšší vnitřní řídící článek právního systému. Myslím si, že tyto vlastnosti ústavní právo prokazuje v oblasti politiky, kde se podílí na autoritativním rozdělování hodnot, jak to před 50 lety charakterizoval David Easton. Oblast rozdělování materiálních statků sem patří na prvém místě. Konkrétně se chci zabývat prostředky, jejichž pomocí ústavní právo jednak vymezuje projevy korupce a jednak stanoví cesty, jak je omezit. Jedná se o zásadní problém, neboť průzkumy prokazují přímou vazbu mezi podporou demokratického politického systému a korupcí ve společnosti.3 Současně se ale ukazuje, že přes rostoucí zájem o tuto problematiku Blíže viz Anderson, Ch. J., Tverdova, Ju. V.: Corruption, Political Allegiances, and Attitudes toward Government in Contemporary Democracies. American Journal of Political Science, roč. 2003, č. 1, s. 92 a tam uvedená literatura. V této souvislosti je za3


117

stojí často před otázkami, jak vlastně ke korupci (zcela jasně chápané např. z hlediska trestního práva) přistupovat.4 Hned na počátku bych rád vytýčil hypotézu, podle které korupce v této oblasti je zvláštní povahy, neboť se nemusí projevovat jen strkáním obálek do kapsy veřejného činitele nebo v tom, že veřejný (přesněji ústavní) činitel žádá o úplatek v jakékoli formě. Jde o oblast, kde veřejní činitelé sami stanoví pravidla, takže poté jednají podle těchto pravidel zcela legálně. Jedná se tak o něco, co bych nazval legální sebekorumpování v širším smyslu slova. To ale postrádá typické znaky korupce, jak jsem je výše uváděl, neboť zde chybí ten, kdo dává nebo ten, kdo bere (je to ta sama osoba). Lze uvést jen namátkou několik příkladů do diskuse: • poslanci si vloni „nedopatřením“ zvýšili během jedné schůze platy, ale od té doby nejsou schopni si je snížit, jak se zavázali, protože to chtějí vyřešit jak říkají „systémově“. Přitom nikdo nepochybuje o tom, že se jim to přes „veškerou snahu“ do konce volebního období opět nezdaří, • v roce 1994 poslanci zakázali politickým stranám podnikání a zvýšili jim proto příspěvky na činnost stran od státu. Když v roce 1995 Ústavní soud nálezem č. 296/1995 Sb. zákaz podnikání zrušil, systém už neupravili, naopak ve zvyšování příspěvků dále pokračovali, • poslanci hlasují ve vlastní věci. Jak známo při těsných volbách předsedy Senátu došlo dvakrát k tomu, že byl zvolen vlastním hlasem. Obdobně hlasují o svých platech atd.,5 • sami se soudí v rámci disciplinárního řízení, rozhodují o vydání svých kolegů k trestnímu stíhání, • rozhodují o tom, kolik budou jejich strany dostávat ze státního rozpočtu (zde jsou pod kontrolou Ústavního soudu – nález č. 96/2001 Sb.), • ověřují svou volbu. To je jen několik náhodně vybraných příkladů, které rozhodně nespadají pod pojem korupce, jak ji běžně chápeme, přesto vyvolávají nesouhlas veřejnosti. V oblasti ústavního práva se zpravidla neperou špinavé peníze, jímavý poznatek, že i v takovém případě je míra loajality k politickému systému a jeho hodnocení podstatně vyšší než úředníkům (tamtéž, s. 96). 4 Warren, M. E.: What Does Corruption Mean in a Democracy? American Journal of Political Science, roč. 2004, č. 2, s. 328. Pro poměry východní Evropy je instruktivní vymezení v redakčním úvodníku speciálního časopisu Puls (A corruption-monitoring monthly) na tému Korupcija: pojam i praksa. Puls, roč. 2001, č. 12, s. 2–7. 5 Blíže např. Achterberg, N.: Die Abstimmungbefugnis des Abgeordneten bei Betroffenheit in eigener Sache. AöR, roč. 1984, č. 4.

118


netuneluje se (snad nepřímo volba posledního prezidenta, kdy poslanci ČSSD vytunelovali zájmy své vlastní strany). Ne všechny prostředky jsou v oblasti politiky zakázané, jiné naopak jsou právě v politice zcela nepřípustné.6 Např. rozhodování ve vlastní věci vychází z ústavní úpravy, takže zásah ústavních soudů je prakticky vyloučen.7 Navíc např. představa, že poslanec bude jednat v zájmu někoho ze svého okruhu či obvodu, je pevně zakořeněna ve veřejnosti, ačkoli ústava to po něm od roku 1990 nejen nevyžaduje, ale přímo mu ukládá, aby jednal v zájmu celku (čl. 23 odst. 3).8 Takové ústavní ustanovení pak posouvá ústavu k fiktivnosti, ale nic jiného v ústavě být nemůže. Dále jej ústava chrání (čl. 26) před povinností plnit něčí pokyny, očekáváme však, že když volíme stranu, bude realizován její program. To bez disciplíny nejde. Za normálních podmínek taková ústavní úprava nemusí být problém, neboť pravidelné volby, veřejné mínění a média poslance a strany disciplinují. Pokud je však v naší Poslanecké sněmovně poměr hlasů 100 (+ 1) : 99 nebo 100 : 100 jako ve volebním období 1996–1998, vzniká nepochybně zvláštní prostředí přímo vybízející ke korupci v širším smyslu slova. Pokud je rozhodování parlamentu dokonce závislé na skupince nezávislých poslanců jako nyní v Národní radě Slovenska, tak je to ještě horší. Pokusme se proto podívat systematicky na oblast ústavního práva a zmapovat možné projevy korupce a jejich potírání. Zdůrazňuji, že hovoříme o věci, kterou není vidět, není možné ji zdokumentovat, je možné na ni pouze usuzovat, což však vede k tomu, že právní stát svými prostředky na postižení něčeho tak neuchopitelného nedosáhne.9 6 Názorně k tomu Lowenstein, D. H.: Political Bribery and Intermediate eory of Politics. UCLA Law Review, roč. 1985, č. 4, s. 784–851. 7 K tomu soudce německého Ústavního soudu S. Broß: Kontrolle des Parlamentes bei Entscheidungen „in eigener Sache“ durch das Bundesverfassungsgericht. Zeitschri für Parlamentsfragen, roč. 2000, č. 2, s. 424n., kde rovněž kriticky hodnotí samotné označení, které již obsahuje zpochybňující hodnoceni. 8 Tradičně se v této oblasti hovořilo o třech „i“ – o právu na informaci od úřadu, na intervenci u úřadu a o právu na interpelaci, kde první dva prostředky poslanci nestačily. Za své volební základny přitom poslanci lobovali za předmnichovské ČSR, stejně jako za socialismu a stejně tak i nyní (stačí si přečíst záznamy projednávání návrhů zákona o státním rozpočtu). 9 Jak chcete např. prokázat korupci voličů, když se hlasuje tajně. Ne vždy se podaří zachytit stranické agitátory, kteří voličům vyplácejí před volební místností peníze na ruku (stačilo 100 Sk na osobu), jak se nedávno stalo při posledních obecních volbách na Slovensku (podotýkám, že volební výsledek Ústavní soud potvrdil a volební stížnost zamítl).


119

Jednotlivé oblasti ústavního práva možno z hlediska tématu konference rozčlenit podle institucí a institutů, tj. na oblast zákonodárné, výkonné a soudní moci.

3. Zákonodárství Jde o klíčovou oblast, na kterou je zpravidla zaměřena největší pozornost, neboť zde padají základní rozhodnutí. Navíc zde na rozdíl od jiných mocí – výkonné a soudní – poslanci a senátoři často rozhodují ve vlastní věci, kromě toho rozhodují o velice lukrativních oblastech – daňové zákony, insolvenční zákon, loterie, léky, zdravotnická zařízení, veřejné zakázky, pohonné hmoty. Jako prostředky zde vystupují zejména lobismus a jeho kontrola cestou právní úpravy, kterou zpravidla představují zvláštní zákony o regulaci lobismu. Dosud u nás takový předpis není.10 Něco jiného je tzv. kupování poslanců. Pokud existuje, není téměř šance je postihovat (názorně případ poslance Kopistky, kde proti sobě stojí tvrzení přímých aktérů). Jiným příznakem (nikoli důkazem) manipulace je možnost kontroly hlasování. U nás se často přerušuje jednání nebo zpochybňuje hlasování, aby se dostavili další hlasující a tím se změnil jeho výsledek.11 Zvláštním prostředkem ochrany proti korupci v oblasti zákonodárství může být referendum. Lze-li zkorumpovat několik poslanců, kteří představují jazýček na vahách ve sněmovně, v případě referenda to je nemožné.12 Na druhé straně třeba poznamenat, že při úpravě referenda se tradičně vylučuje možnost tzv. finančního referenda. Podle poslanců (nejen u nás, téměř na celém světě), by voliči neměli o takových otázkách hlasovat, neboť se týkají jejich daňové zátěže. Sám jako člen Legislativní rady vlády jsem předmětem občasného lobování, nikoli však korumpování. Jsem proto spíše v oblasti „Entscheidungspolitik“ (dosahování cílů), a nikoli „Schaupolitik“ (panoptikum politiků v TV, rozhlase, novinách a časopisech a s jejich krátkými slogany, které nic neřeší, politika jako seriál afér na pokračování). 11 To bylo předmětem zasloužené kritiky ze strany Ústavního soudu. Chci připomenout, že jsou i státy, kde se takové přestávky a námitky využívalo k uplacení poslanců. 12 V rámci lokálních referend, kde se rozhoduje o možných podnikatelských aktivitách, může být vliv peněz nezanedbatelný v různých podobách. K tomu např. ze zahraničí Goldstein, T. A.: Corporate Influence in Referenda: A Comment about the Prescription. Legislation and Legal Policy, roč. 1997, č. 1, s. 97–104. Obdobně u voleb – Dana, S. W.: Restrictions On Corporate Spending On State Ballot Measure Campaigns: A Re-Evaluation of Austin v. Michigan Chamber of Commerce. Hastings Constitutional Law Quarterly, roč. 2000, Winter, s. 309–367. 10

120


4. Poslanci V případě poslanecké činnosti je nástrojem řešení možné korupce přístup ústavního práva ke střetu zájmů. Je překvapivé, že dosud se na této konferenci zákonu o střetu zájmů prakticky nikdo nevěnoval. Je samozřejmě rozdíl v konfliktu zájmů a konfliktu hodnot (nelze smířit). Zákon o střetu zájmů přitom usiluje o to, aby k takovým poruchám nedocházelo. Prostředky, které k tomu slouží, zahrnuje pod pojem čestné prohlášení (§ 3) a rozeznává následující typy čestného prohlášení: oznámení o osobním prospěchu, oznámení o činnostech, oznámení o příjmech a darech a oznámení o nemovitém majetku. Několikrát zmíněný nález Ústavního soudu č. 283/2005 Sb. však udělal v tomto zákoně takový zmatek, že se stal prakticky nepoužitelným. Zatím to nikomu nevadí, je ale otázkou času, kdy se zmatek v této oblasti navenek projeví. Přitom je jasné, že řešení nemůže spočívat v zákazech, ale v transparentnosti střetu zájmů. Dále se střet zájmů řeší prostředky inkompatibility – ať již relativní – absolutní, úřadů nebo jen výkonu funkcí (fyzická nebo právní neslučitelnost podle G. Marshalla), pravou (veřejný zájem) a nepravou (insider trading). V ČR nejde o zcela vyjasněné otázky a na rozdíl např. od SRN nějakou odbornou literaturou v této oblasti nedisponujeme. Jiným prostředkem je Etický kodex, který nedávno navrhl předseda Poslanecké sněmovny. V našem prostředí se mu za to dostalo zčásti oprávněného výsměchu ze strany poslanců i některých teoretiků.13 Zcela stranou prostředků ochrany před korupcí zůstává slib poslance. Sliby jsou pro oblast ústavního práva typické – lze uvést slib poslance, senátora, zastupitele, prezidenta republiky, člena vlády, soudce, občana při naturalizaci, člena volební komise atd. Není zde prostor pro rozvíjení problematiky rozdílů mezi sliby a přísahami, faktem však je, že poslanec se nemůže ujmout funkce bez slibu, avšak když jej vzápětí poruší, zůstává to bez následků. (když byla přísaha u věřících, tak to moc neměnilo). Jen malý exkurz z hlediska tématu konference. K čemu jsou vlastně sliby, když z jejich porušení nejsou činěny žádné závěry. Je to proto, že slovo dělá muže a teď už jsou v politice i ženy? Jistě ne. Porušení slibu dnes výslovně upravuje jen organizační řád Exekutorské komory. Jinak se objevuje např. v podobě kaucí v trestním řízení. Jak zvrácený pohled na tuto oblast nyní panuje, prokazuje zavedení volebních kaucí, kde je kandidující postižen za to, že neuspěje, nikoli za to, že nedodrží to, co slíbil (např. pravidla etického kodexu kandidáta). 13 Obdobně posměšné poznámky vyvolala má poznámka o možnosti zavést etické kodexy kandidátů, které by sloužily k regulaci volební kampaně.


121

Co tedy chybí, je postih. Slovo muže je chápáno tak, že pokud podle našeho práva někdo něco slíbí, už se tím dále nezabývá. Jedině nesložení slibu nebo slib učiněný s výhradou (ne u člena vlády) je spojeno s právními následky.14 Kromě toho náš právní řád zná přísahy v oblasti trestního řízení.15 Znala ji v případě soudců Ústavní listina 1920 (§ 98). Obdobné ustanovení měla Ústava 9. května 1948 (§ 143). Nadále známe přísahu jen u příslušníků ozbrojených sil a sborů. I zde se ale přechází na služební slib (§ 221 zákona č. 361/2003 Sb.). Zde se v § 42 počítá s propuštěním v případě, že příslušník porušil služební slib tím, že se dopustil zavrženíhodného jednání, které má znaky trestného činu a je způsobilé ohrozit dobrou pověst bezpečnostního sboru.16 Takové řešení je v oblasti ústavního práva neznámé, ačkoli některé parlamenty takové řešení znají (USA, GB, Finsko).17 Polsko (čl. 107 Ústavy) výslovně uznává možnost odsouzení poslance za porušení zákazu podnikání se získáním prospěchu z majetku státu. Naše ústavní právo nezná speciální trestní postih poslanců cestou Státního soudu pro vysoké ústavní činitele. Takové řešení (ústavní žaloba) je předvídána jen v případě prezidenta republiky, a to cestou ústavního soudu. Nedovedu si představit, že by velezrada zahrnovala i korupci. Možnost disciplinárního řízení je omezena na projevy poslanců (takže u korupce těžko přichází do úvahy). Zbavení mandátu je dosud nemožné, ač se několikrát v návrzích na změnu Ústavy ČR objevilo od roku 1999, zejména jako sankce za přestupování mezi stranami (tzv. crossing the floor). Po špatných zkušenostech z předválečného Československa však zbavení mandátu z tohoto důvodu 14 Teorie rozlišuje sliby zavazující – zdůrazňují závazek nějakého konání a sliby (přísahy) pravdy, které zdůrazňují výpověď. V oblasti ústavního práva se uplatňují sliby zavazující do budoucna. 15 „Přísahám na svoji čest, že vypovím úplnou a čistou pravdu a nic nezamlčím“ – zní přísaha svědka pro účely dožádání z ciziny (§ 430 TrŘ). 16 Služební slib zní: „Slibuji na svou čest a svědomí, že při výkonu služby budu nestranný a budu důsledně dodržovat právní a služební předpisy, plnit rozkazy svých nadřízených a nikdy nezneužiji svého služebního postavení. Budu se vždy a všude chovat tak, abych svým jednáním neohrozil dobrou pověst bezpečnostního sboru. Služební povinnosti budu plnit řádně a svědomitě a nebudu váhat při ochraně zájmů České republiky nasadit i vlastní život.“ Služební slib se považuje za složený, jestliže jeho text stvrdí příslušník svým podpisem. V případě, že se příslušník ke složení slibu nedostaví nebo odmítne složit služební slib anebo jej složí s výhradami, služební poměr mu nevznikne. (§ 17 odst. 3). 17 Čl. 28 Finsko – If a Representative essentially and repeatedly neglects his or her duties as a Representative, the Parliament may, aer having obtained the opinion of the Constitutional Law Committee, dismiss him or her from office permanently or for a given period by a decision supported by at least two thirds of the votes cast.

122


nebude zavedeno. Dokonce ani tam, kde by již byla korupce v podobě trestného činu poslanci prokázána, poslanec by byl vydán k trestnímu stíhání a odsouzen, by to nevedlo k zániku jeho mandátu.18 Poslanecká imunita kryje nejen oblast výkonu poslanecké funkce, ale i oblast podnikání. Zatím však praktické zkušenosti s žádostí o vydání nejsou. Platy poslanců jsou rovněž související otázkou. Zpravidla se jejich růst zdůvodňuje tím, že mají být mimo jiné prostředkem boje proti korupci (též u soudců). Nelze však prokázat jednoznačně souvislost. Lze ale jistě empiricky doložit, že jsou poslanci, kteří se po letech v parlamentu vrátí do bytu v paneláku a poslanci, kteří se vrátí do rozsáhlé vily nebo na své nové panství.

5. Politické strany Zde je oblast pro korupční prostředí široce otevřená – jedná se o dary stranám, možnosti jejich podnikání za podmínek zákona o sdružování v politických stranách, o vybírání stranických příspěvků v neomezené výši.19 Prostředkem k prevenci mají být výroční finanční zprávy. Ty však slouží spíše jako prostředek k vyčištění politické scény od malých nečinných stran než jako metla na korupci. Po jejich zveřejnění strany přečkají kritické a zpochybňující komentáře v médiích, které po pár dnech ustanou, a tím to skončí. Dále se v politice objevují jednání, která by mohla být jinde považována na hranici korupce v širokém smyslu, ale přirozeně nejsou. Není to o braní peněz, což lze dokázat, ale např. vzájemnou výměnou úsluh. Nemyslím např. vzájemnou podporou ve 2. kole senátních voleb, ale např. formou různých Kuhhandlů při hlasování o zákonech, kdy i velice potřebný návrh neprojde, protože jej strana vymění za hlasování o nějakém jiném návrhu nebo za nějakou funkci.

6. Volby U voleb jde o požadavek legitimace vlády (viz nález Ústavního soudu č. 140/2005 Sb.). Jen řádně provedené volby mohou legitimovat k výkonu 18 Názory vyjádřené v tisku, že by takový poslanec mohl být předváděn k hlasování do Parlamentu, považuji jen za švejkovinu. 19 Dnes jsou již zčásti pod kontrolou v případě, že u člena přesáhnou 50 000 Kč.


123

státní moci. Přesto je velice složité postihovat např. korupci u voleb cestou jejich zrušení. Zrušení voleb nelze brát jako trest za porušení volebních předpisů, nýbrž jako prostředek k zajištění legitimity zvoleného orgánu. Rozhodující je pravděpodobnost vlivu volební vady nebo volebního deliktu (§ 177 trestního zákona, § 16 odst. 5 a 7 zákona o volbách do Parlamentu) na volební výsledek v konkrétních volbách s konkrétními voliči. Pouhá abstraktní možná příčinná souvislost nedostačuje. Jiná situace by nastala, kdyby šlo o zjevně nekalý způsob vedení volební kampaně v rozporu s požadavkem řádného provedení voleb a volební soutěže, což by mohlo mít s velkou mírou pravděpodobnosti za následek opačný výsledek voleb, než jaký se předpokládal například podle korektně prováděných předvolebních průzkumů. Muselo by se prokázat, že s vysokou pravděpodobností by bez uvedených publikací mohl být výsledek senátních voleb v daném obvodu jiný, což výše uvedené závěry neprokazují. Korupce u voleb je většinou nepozorovatelná kvůli povaze tajnosti hlasování a způsobu ovlivňování výsledku. Nicméně oproti 19. století lze prokázat nesmírný pokrok.20 Jde o tak obsáhlou oblast ústavního a trestního práva, že v rámci svého příspěvku na ni pouze odkazuji. Nicméně role peněz s ohledem na růst volebních nákladů roste nejen v západních demokraciích, ale na celém světě.21 Volební sliby – nejsou předmětem právní ochrany. Pokusy žalovat zvolené kandidáty za nesplnění volebních slibů soudy neuznaly (Walesa ve Štětíně). Rovněž tak příslib rozvoje obvodu, slib zřeknutí se poslaneckého platu ve prospěch voličů (v USA trestné) je u nás rovněž nepostižitelný (V. Železný). Hodně diskutovaná je otázka politiky vlády před volbami – poskytování dotací, zvyšování důchodů, snižování daní. To se konečně začíná dít 20 K tomu existuje nepřehledná literatura již přes 150 let, jak dokazuje příspěvek Election Bribery and Corruption v periodiku Law Review and Quaterly Journal of British and Foreign Jurisprucence, roč. November 1851, s. 75–86 (autor zprávy časopis neuvádí).. Boj s volebními podvody a korupcí byl jedním ze tří základních cílů již velké volební reformy ve Velké Británii v roce 1832. Viz blíže Phillips, J.A., Wetherell, Ch.: e Great Reform Bill of 1832 and the Rise of the Partisanship. e Journal of Modern History, roč. 1991, č. 4, s. 621–646; Reeves, J. E.: British Elections and Corrupt Practice Act. Kentucky Law Journal, roč. 1959–1960, s. 503–516. 21 Historii a současnou podobu těchto praktik analyzuje např. Hasen, R. L.: Vote Buying. California Law Review, roč. 2000, č. ř, s. 1323–1372. Zajímavou analýzu z hlediska nekalé soutěže, o které byla již na této konferenci rovněž zmínka ve vystoupení prof. Hajna, podává Karlan, P. S.: Not by Money but by Virtue Won? Vote Trafficking and Voting Rights System. Virginia Law Review, roč. 1994, č. 7, s. 1455–1475.

124


i u nás, protože volby budou za 7 měsíců. Ani to však stejně jako samokorupce (viz výše) nespadá pod pojem korupce, jak je zpravidla vymezován. Určitá pravidla zde vymezil Ústavní soud z hlediska veřejných financí v nálezu 278/2001 Sb. (nezávislé postavení ČNB). Tresněprávní ochrana před ovlivňováním voleb v § 177 trestního zákona je již zastaralá, neboť je zjevně založena na představách z dob, kdy se chtělo, aby lidé hlavně chodili volit. S tímto problémem souvisí i otázka metod vedení volební kampaně – čestně a poctivě – jak to ukázal známý případ senátora Nádvorníka (podrobně nález č. 140/2005 Sb.), kde se rozešly názory Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu.22 Ustanovení § 16 odst. 2 zákona o volbách do Parlamentu je v podstatě výsledkem neochoty aktérů volební kampaně uzavírat předvolební dohody o pravidlech volebního boje s určením „rozhodčího“, který bude posuzovat, zda závazky z takové dohody jsou plněny právě „čestně a poctivě“. Právě k takovým pravidlům tento obrat směřuje, nelze mu podsouvat význam např. dobrých mravů podle § 3 odst. 1 o. z. Stejně tak sám volební zákonodárce nebyl ochoten zpracovat volební etický kodex, stejně jako čestná prohlášení o vedení volební kampaně, která musejí podepsat ti, kdo chtějí kandidovat. Bylo jeho věcí, že nově upravil povahu volebních orgánů. Mělo to však za důsledek, že již neexistuje takový volební orgán, který by alespoň dohlížel na dodržování právních předpisů o volbách a vyvozoval z toho pružně závěry ještě v době volební kampaně (nález 140/2005 Sb.).

7. Výkonná moc Z hlediska vyměřeného prostoru se alespoň stručně zmíním o čl. 70 Ústavy ČR, který stále není jednoznačně vyložen, konkretizován a ani aplikován, jak dokazuje čerstvý případ sporu o jmenování Davida Ratha ministrem. K posunu v této oblasti také dochází cestou nové úpravy povinností státních zaměstnanců v § 61 služebního zákona č. 218/2002 Sb., kde se rovněž zdůrazňuje kromě ochrany veřejného zájmu též povinnost vykonávat službu nestranně, v mezích svého oprávnění a zdržet se při výkonu 22 K tomu kriticky ze strany Nejvyššího správního soudu Šimíček, V.: Volební nález Ústavního soudu. Právní rozhledy, roč. 2005, č. 10, s. 359–365 a opačně Filip, J.: Aktuální podněty Ústavního soudu k nové úpravě volebního soudnictví. Právní zpravodaj, roč. 2005, č. 6, s. 1, 2–6.


125

služby všeho, co by mohlo ohrozit důvěru v nestrannost rozhodování. Kromě toho je zde třeba připomenout nadále platný § 73 zákoníku práce s podobným obsahem.

8. Soudní moc Soudní moc je ex constitutione definována jako nestranná a nezávislá. Proto zde nacházíme nejvíce záruk i vůči korupci, byť v oblasti koncepce dělby moci se nemyslí na korupční jednání jedné moci vůči jiné, ale na neslučitelnost, izolovanost, imunitu jedné moci vůči jiné moci. Z hlediska uplatňování veřejného zájmu je zde např. opomíjenou otázkou problém důsledků soudních rozhodnutí z ekonomického hlediska.23 Jinak je výslovně podrobně upraveno vyloučení z rozhodování (iudex inhabilis) a pro podjatost (iudex suspectus), a to zcela jiným a účinnějším způsobem, než je to např. v případě poslanců.

9. Samospráva Otázka korupce v oblasti samosprávy je velmi citlivé téma, neboť na rozhodování radnic o stavebních zakázkách reagoval zákon č. 96/2005 Sb., který měnil zákon o střetu zájmů. Protože byl proti tomu zaměřen, stal se proto hned předmětem ostré kritiky. Nešlo přitom jen o to, že zasáhl do veřejného subjektivního práva zastupitelů, kteří přišli v polovině volebního období o mandát bez toho, že by jim (na rozdíl od nově zvolených) dal zákon možnost si neslučitelnost vyřešit. Tuto otázku navíc Ústavní soud vyřeší ve prospěch těch zastupitelů, kteří budou svůj mandát bránit, pokud tak již neučiní správní soudy. Odpor vůči zákonu zde však byl i ze zcela jiných důvodů.

10. Lidská práva a korupce Alespoň stručně je třeba uvést, že boj s korupcí se velmi citlivě z hlediska používaných prostředků může dotýkat i oblasti základních lidských práv K tomu blíže Krause, P.: Haushaltwirksame Entscheidungspraxis der Gerichte, In: Freiheit und Verantwortung im Verfassungsstaat. Hrsg. Rüthers, B., Stern, K. C.H. Beck, München 1984, s. 209–226. 23

126


a svobod.24 Zde se mohou soudy dostat (a také dostávají) do kritiky veřejnosti, když budou poskytovat ochranu osobám podezřelým z korupčního jednání. Obecně lze souhlasit s tím, co první den jednání uvedla místopředsedkyně Ústavního soudu E. Wagnerová. Vždy bude docházet ke střetu institutů právního státu, který bude poskytovat ochranu šikovným korupčníkům, s představami veřejnosti o úplatnosti veřejného sektoru a potřebou jejího trestání. Stačí uvést takové instituty, jakými jsou odposlechy, anonymní svědek (nález č. 214/1994 Sb.), agent provokatér (rozhodnutí Ústavního soudu III. ÚS 298/03, II. 143/02), test integrity (viz řadu příspěvků z této konference). Na druhé straně je třeba vidět, že soudy mohou ochránit i novináře nařčené z korupce, jak se právě v tomto týdnu (21.11.2005 – nález I. ÚS 453/03) stalo. Jinou diskutovanou oblastí bude v příštím roce ochrana soukromí v souvislosti s připravovaným novým trestním zákonem, který má postihovat používání skryté kamery. V Slovenské republice již byla obdobná úprava přes odpor novinářů přijata. S použitím kamer a dalších prostředků bych chtěl upozornit na problém politického skandálu jako předmětu politologického zkoumání.25 Jedná se o paradigma skandálu jako politické nebo právní skutečnosti vedoucí ke vzniku, změně a zániku společenských vztahů souvisejících s odhalováním korupčního jednání. O tom, že politické síly v zákulisí u nás postupně zvládají scénář skandálu, není třeba pochybovat. Často je jeho rozehrání účinnější než vyšetřování policie a dalších orgánů činných v trestním řízení. Konečně je z oblasti lidských práv vhodné jako námět do diskuse uvést např. takové oblasti, jakými jsou právo na informace (informace jako klíčová hodnota úspěchu),26 svoboda podnikání, právo na ochranu zdraví, právo na vzdělání a úplatky za přijetí, za zkoušku atd. Jen pro zajímavost uvádím, že specialistům známý bělehradský elektronický časopis Puls. Magazín o korupciji (e Pulse), se věnuje speciálně korupci z pohledu především ústavního práva. 25 Zintz, K., Roennefahrt, S.: Der politische Skandal im Spannungsfeld zwischen Inszenierung und Kontrolle. Zur „Skandalogie“ am Beispiel der Kieler Affäre. Zeitschri für Parlamentsfragen, roč. 1989, č. 4. Dále zejména Käsler, D. a kol.: Der politische Skandal. Zur symbolischen und dramaturgischen Qualität von Politik. Opladen 1991 s takovými kapitolami jako Skandál jako politické divadlo, Die Kuvertokraten (vládnutí skrze obálky atd.). 26 Právo na informace tak může sloužit i jako významný prostředek prevence korupčního prostředí. 24


127

11. Závěrem Na závěr jen vyzývám k diskusi i nad těmito otázkami. Jsem si vědom toho, že právo nikdy nebude schopno se s těmito problémy vypořádat, může je jen pomoci v únosné míře regulovat. Dnes už se dialektika nenosí, nicméně je třeba připomenout její pojem limity, kdy kvantita přerůstá v kvalitu. Pokud právo nezabrání, aby se míra korupce dostala ve společnosti za určitou mez (limitu), už nemusí být cesty zpátky. Inženýři, kteří tuto limitu bezpečnosti hledali během pokusů na reaktoru v Černobylu před 20 lety, by o tom mohli vyprávět. Je věcí zejména ústavního práva, aby takovým situacím předcházelo.

128


POLITICKÉ STRANY A KORUPCE MARTIN MORLOK

1. Úvod Za situace, kdy je celá konference věnována fenoménu korupce, mělo by se zvláštní pojednání na téma „Politické strany a korupce“ snažit podchytit specifika, jež se vyskytují u korupčního jednání, když jsou do něj zapleteny politické strany. Chtěl bych se tedy ptát, jaké specifické vztahy existují mezi jednáním politických stran a formami výskytu korupce. Přitom půjde nejprve o formy výskytu korupce v okruhu jednání stran. Vzhledem k všeobecné nejistotě o tom, co lze chápat pod pojmem „korupce“, je také specifické ptát se u politických stran, jaký je přiměřený pojem korupce. Zvláštnosti předmětu zkoumání vybízet k jinému stanovení „korupce“ než v jiných souvislostech. Za druhé je třeba ptát se po specifických důvodech, proč v okruhu jednání politických stran dochází ke korupci. Konečně je nutné podívat se i na prostředky, aby se mohla korupce v okruhu politických stran potírat. Při tom všem nesmíme ztratit z očí základní otázku: Proč by se měla korupce vůbec potírat? Konkrétně je třeba se ptát: V čem spočívá škodlivost korupce? Proč je morální ji odsoudit a právně ji potírat? Svůj příspěvek k tématu „Politické strany a korupce“ bych chtěl rozdělit do dvou částí. Nejprve půjde o nástin výskytů korupce v okruhu jednání politických stran, které se hodně podobají ostatnímu korupčnímu jednání. Poté náhled rozšířím a zmíním zvláštnost politických stran a jejich právního zřízení, tato zvláštnost vybízí k rozšířenému znění pojmu korupce; jedná se o fenomény, které v debatách o korupci nebývají často zmiňovány nebo v každém případě nestojí ve středu jejich pozornosti.

2. Strukturální náchylnost politických stran ke korupci Stojí za zmínku, že hodně z případů korupce, jež vešly ve známost, měly vztah k politické straně, nebo formulováno jinak, korupce v Německu má

POLITICKÉ STRANY A KORUPCE

129

hodně co do činění s politickými stranami – v každém případě ve veřejném vnímání. 2.1 Korupce jakožto zneužití veřejných úřadů Zapletení stran nebo členů strany do korupce je jednoduše vysvětlitelné z podstaty korupce: velmi rozšířený názor definuje korupci jako zneužití veřejných úřadů k vlastnímu užitku1. Pokud chápeme korupci takto, potom je zastávání veřejných úřadů rozhodující proměnnou pro možnost korupce. Pouze ten, kdo má rozhodovací pravomoci veřejných úřadů, se může – dle této definice – nechat zkorumpovat nebo sám korumpovat. Také program této konference, pokud se správně dívám, postavil fenomény korupce ve státní sféře jasně do středu svého zájmu. Tím nemá být popíráno, že se korupce nemůže vyskytovat i v čistě soukromých vztazích. Můžeme totiž samozřejmě podplatit i osobu zodpovědnou za nákup zboží v podniku a je proto smysluplné rozšířit pojem korupce rovněž na soukromou sféru. Pro naši diskuzi dnes dopoledne ale tento úhel pohledu ponecháme bez povšimnutí. Strukturální afinita politických stran ke korupci je přitom zřetelná: Strany jsou speciálními organizacemi k dosažení veřejných rozhodovacích pozic. Mají systematický vztah k obsazování veřejných úřadů. Strany můžeme definovat jako organizace, které se specializovaly na využití v demokracii institucionalizovaných struktur k ovlivňování státních rozhodnutí, především nabídnutím vlastních kandidátů při volbě zastoupení lidu. Parlamenty a vrcholné úřady v exekutivě v parlamentních demokraciích obsazují pravidelně strany svými zástupci. Proto neexistuje žádná jiná skupina nebo organizace, která má se stejnou pravděpodobností přístup k veřejným úřadům – čímž se strany jeví jako takové organizace, u kterých existuje velká pravděpodobnost výskytu korupce. 2.2 Korupce k čistě soukromým účelům Kdo pomocí politické strany dosáhl rozhodovacího úřadu, může dosaženou rozhodovací moc použít k soukromému prospěchu tím, že se nechá 1 Klasická definice v tomto směru pochází od J. J. Senturia a zní: „e misuse of public power for private profit“, Josef J. Senturia, Corruption, Political, In: Seligman, Edwin R. A. (vyd.) In: Encyclopediea of the Social Sciences, 1931 „e Misuse of Public Power for one’s own profit“, s. 448 a násl., k tomu také U. von Alemann, Politische Korruption: Ein Wegweiser zum Stand der Forschung, stejný (vyd.), Dimensionen politischer Korruption, PVS Sonderhe 35/2005, s. 13 a násl.

130


podplatit, neučiní tedy jemu náležející rozhodnutí tak, jak by je musel učinit, nýbrž se odchýlí od oficiálního rozhodovacího programu – protože za to obdržel od druhé strany něco pro něj výhodného nebo si nechal něco slíbit. Předpisy trestního práva o uplácení, i v České republice, podchycují takovéto případy. Když se tedy veřejný činitel, který dosáhl svého úřadu přes politickou stranu, nechá podplatit tak, že přijme čistě soukromou protislužbu, nepočítal bych toto k tématu „politické strany a korupce“ a dále se tím zde nezaobíral. Z pohledu politické strany se jedná o náhodnou korupci, o korupci „u příležitosti“ vykonávání úřadu, kterého veřejný činitel dosáhl pomocí strany, korupce samotná ale nemá nic co do činění se stranou samotnou. Systematický vztah těchto případů korupce ke stranám neexistuje. 2.3 Příklady případů korupce politických stran Dovolte mi jmenovat některé příklady, abych objasnil, co chápu pod pojmem korupce politických stran. U těchto případů mi nezáleží na historických detailech, nýbrž chtěl bych vypracovat typizaci těchto různých konstelací. A) Základní vzor: Ovlivňování státních rozhodnutí pomocí darů politickým stranám V 80. letech 20. století byla Spolková republika Německo otřesena takzvaným skandálem firmy Flick. Při něm šlo mimo jiné o to, že velká společnost (skupina Flick) poskytovala ve značném rozsahu dary stranám, mimo jiné FDP, která tehdy obsadila post spolkového ministra hospodářství. Společnost Flick tehdy prodala velký obnos akcií tehdejší firmy Daimler-Benz AG a chtěla je dále investovat v zahraničí. Aby pro tuto akci získala daňové zvýhodnění, které se pohybovalo řádově v mnoha stovkách milionů DM, potřebovala společnost schválení výjimky od spolkového ministra hospodářství. Tato výjimka byla také udělena. Poté, co vešly ve známost značné platby firmy Flick politickým stranám, také právě FDP, vznesl státní zástupce žalobu proti dvěma ministrům této strany (post ministra hospodářství mezitím přešel na jinou osobu). V trestním procesu nedošlo k odsouzení kvůli uplácení, protože tzv. nutná trestně právní „dohoda o neprávu“ („Unrechtsvereinbarung“) nemohla být prokázána, kdy, pokud se na věc dívám správně, také § 160 českého trestního zákoníku požaduje důkaz konkrétního vztahu mezi nabytým užitkem a úředním rozhodnutím. I když však v tomto případě nedošlo k trestně právnímu odsouzení, hovoří mnohé pro to, aby byl tento případ brán jako vzorový případ poli-


131

tické korupce, i v tom bodě, že nemohl být dokázán „korupční kontrakt“. Skutečně tomu tak velmi často je, že služba – určitým způsobem učiněné rozhodnutí – a protislužba (často finanční výhoda) jsou buď dohodnuty volně, nebo také vůbec nebyly dohodnuty, nýbrž byl oběma stranami tiše podsunut tento nexus mezi službou a protislužbou. Pokud se chceme vážně vypořádat s fenoménem politické korupce, nesmí nám stačit pouze velmi náročná trestně právní měřítka, ale musíme pojmout tento rámec šířeji. Je pro to dobrý důvod: korupce nemá být pronásledována jen proto, že deformuje veřejnou rozhodovací činnost a tím že trpí obecné blaho, korupci je třeba pronásledovat také proto, že ohrožuje prestiž veřejných institucí. Správně se tak (oprávněná) veřejná důvěra v korektnost zastávání státních úřadů počítá k druhům ochrany kvality antikorupčních snah. Právě špatnému zdání ovlivnění státních rozhodnutí protislužbou se má zabránit.2 B) „Dary děkuji pěkně“ Zatímco u základního vzoru korupce je poskytnuta služba v očekávání, že za ni padne výhodné státní rozhodnutí, vyskytuje se i časové prohození služby a protislužby. V letech 1999/2000 vyšly najevo různé podivuhodné finanční transakce CDU a dary této straně. Počítá se k nim i dar manželů Ehlerdingových ve výši kolem 6 milionů DM. Předcházel mu prodej většího počtu státních bytů tomuto páru – a sice oproti konkurenci i jiných nabízejících. Objem tohoto prodeje byl cca 7 miliard DM. Zde můžeme mít v každém případě opět podezření, že prodej těmto manželům měl co do činění s pozdějším, přesto velmi vysokým darem tehdejší vládní straně. Zvláštnost spočívá v tom, že protislužba, tedy dar straně proběhl teprve po službě, prodeji těmto manželům. Máme zde tedy případ tzv. „daru děkuji pěkně“. Tento případ vedl k tomu, že německý zákon o politických stranách byl změněn tak, aby už strany nesměly přijímat dary jakožto protislužby za získanou výhodu (§ 25 II č. 7 PartG3). C) Vynucené dary straně Třetí konstelací je ta, že si strany, které obsadily úřední rozhodovací pozice, nechají dát dary od společností – pod pohrůžkou, že jim v opačném případě již nepřidělí žádné veřejné zakázky. Můžeme zde tedy hovořit o vynucení daru straně. Tento typ by mohla reprezentovat rozsudky ukončená aféra pařížské radnice z dob tehdejšího starosty Chiraca. 2 3

Viz také Ulrich Hilp, Den böse Schein vermeiden, 1. vydání 2004. Pozn. překl.: Parteiengesetz, zákon o politických stranách.

132


D) Patronát úřadu Konečně je třeba jako samostatný typ korupce zmínit patronát úřadu4 polických stran. Tímto pojmem se označuje praxe, kdy držitelé vyšších státních úřadů nesprávně při jmenování a povyšování podřízených státních úřadů upřednostňují členy té samé strany, ke které náležejí. Formulováno jinak, členství ve stejné straně se stává pomocným kritériem při personálních rozhodnutích. Tím se porušuje rovnost šancí všech občanů a veřejné správě se škodí tím, že se zaměstnají eventuelně méně kvalifikovaní zaměstnanci, než jací by byli k dispozici. Navíc hrozí, že zaměstnanci se budou v budoucnu cítit dlužni poděkovat za jmenování nebo povýšení. Tento dluh odčiní během své činnosti v úřadě tím, že učiní taková rozhodnutí, která jsou prospěšná straně nebo jiným jejím členům. Pokud se člen strany, který se na svou pozici dostal díky patronátu úřadu, nechá takovýmto způsobem vést k ohledům na stranu nebo její zájmy, můžeme hovořit o „korupci druhého stupně“.


133

Důležité by především mělo být také to, že strany se tak stávají atraktivními pro další členy, protože jim mohou nabídnout vyhlídku na profesní výhody. Výhoda pro stranu tedy spočívá v tom, že se bude mluvit o tom, že členství v určité straně je co se týká zaměstnání prospěšné nebo dokonce nutné. Tyto výhody jsou, jak bylo řečeno, méně uchopitelné a už vůbec ne předmětem nějaké konkrétní dohody, ale zůstávají v neurčitém oboustranném očekávání. 2.5 Zvláštnosti Vedle tohoto rozšíření na trojstranný vztah je třeba u korupce politických stran jmenovat čtyři zvláštnosti.

Když při prvním zhodnocení přiřadíme tyto případy k okruhu korupce politických stran, jsou s tím spojena určitá upřesnění pojmu korupce. Jinak než u základní konstelace, u které stojí poskytovatel peněz vůči úřadu jakožto příjemci, máme u korupce politických stran co do činění typicky s třístranným vztahem: vedle držitele úřadu a toho, kdo za výhodné rozhodnutí něco zaplatí nebo poskytne jinou výhodu, vstupuje do hry politická strana. Pro korupci politických stran je typické, že výhoda nepřipadne držiteli úřadu, ale straně, ke které patří. Kvůli tomuto rozšíření na tripolární situaci změnili také němečtí zákonodárci v roce 1997 StGB5 (pozn. překl. Strafgesetzbuch, trestní zákoník). Toto rozšíření na trojúhelníkový vztah má také za následek, že určitou roli hrají nejen přímé, ale i nepřímé výhody. Tak má zaměstnanec uvedený do úřadu díky patronátu úřadu bezprostřední výhodu zkresleného osobního rozhodování. Protislužba pro stranu je přitom spíše přímého charakteru, než aby držitel úřadu za to straně nedal bezprostředně nic. Měl by ale očekávat, že ve sporných případech bude dbát při svých rozhodnutích na zájmy strany.

A) Morální usnadnění díky nepřímé výhodě Koruční jednání, při kterém přísluší výhody ne jednotlivému představiteli úřadu, ale jeho straně, je z hlediska morálně psychologického snazší, protože není tak pohoršující. Znevažování oficiálního programu rozhodování, aby tak člověk získal užitek pro sebe, je pro mnoho lidí (doufejme!) pohoršující; dobrá morální výchova je zadrží, aby se kvůli výhodám nechali zkorumpovat. Zvláštnost u korupce politických stran nyní spočívá v tom, že výhody připadají jiným, právě stranám. Tak už neexistuje to ostudné na vlastním zvýhodnění a vykonání takovéhoto korupčního jednání se zdá snazším. Navíc jsou přívrženci strany ještě často přesvědčeni, že strana sleduje dobrý a vznešený cíl, že činnost strany slouží ke zlepšení světa. Angažovat se pro takovouto ušlechtilou věc je dokonce morální povinnost. Korupce politických stran je proto velmi často prováděna s dobrým svědomím. Jako dobrý příklad může sloužit bývalý německý spolkový ministr vnitra a zemský předseda CDU v Hesensku, Manfred Kanther, který dodnes považuje ilegální přesuny milionových obnosů do zahraničí k udržování černé pokladny pro stranu za oprávněné, aby se odstranilo z cesty ošklivé stranickopolitické osočování. V této souvislosti je třeba připomenout, že nikdo se nikdy nedopouští tak strašlivých zločinů jako v přesvědčení, že jimi koná něco dobrého. Chybějící špatné nebo často také dobré svědomí u korupce politických stran ji ulehčuje.

Viz klasika Max Weber, Politik als Beruf, 3. vydání 1958, hlavně s. 18 a násl. Viz změny v § 331 a násl. StGB díky zákonu na potírání korupce (Gesetz zur Bekämpfung der Korruption) ze 13. srpna 1997, BGBl. I, s. 2038. Viz M. Deiters, Der Fall „Kremendahl“ – als Lackmustest der § 331, 333 StGB, In: MIP 12 (2004/2005), s. 18 a násl.

B) Sociální podpora ve straně Druhá zvláštnost korupce politických stran spočívá v tom, že je prováděna pravidelně ne jednotlivcem, ale více osobami, a že pro zvýhodňování stra-

2.4 K užití pojmu korupce u politických stran

4 5

134


ny je ve straně sociální podpora. My lidé jsme, jak je známo, slabou třtinou kymácející se ve větru našeho okolí. Pokud se v určité straně zahnízdila korupční praxe, reflektuje se tato skutečnost jako podpora těchto praktik. Jedinec není sám (dokonce ani se svým svědomím), ale vidí se obklopen stranickými přáteli, kteří praktikují něco podobného jako on, nebo kteří od něj žádají a posilují ho, aby při svém úřadování dohlížel na užitek pro stranu. Také tato okolnost zvyšuje pravděpodobnost korupčního jednání v okruhu politických stran. C) Možnosti zabránit stíhání Korupce stranou či v její prospěch se vyznačuje tím, že stíhání takovéhoto korupčně motivovaného jednání je ztíženo. Strany systematicky obsazují, jak jsme zjistili na úvod, vysoké politické rozhodovací pozice a cestou patronátu úřadu bohužel také ve větší či menší míře druhořadé rozhodovací pozice. Toto může vést k tomu, že zájem státních instancí na stíhání je zeslaben. Může se to stát tak, že třeba ministr spravedlnosti vydá příkaz nezabývat se určitými události, anebo také, což je častěji, že v tzv. „poslušném předhánění se“ vlastně podřízení úředníci berou ohled na domnělé zájmy politické vedoucí špičky. Potud můžeme tušit zmenšenou intenzitu stíhání v případech politické korupce, přinejmenším tehdy, když se jedná o události v kompetenci té strany, která je momentálně u moci. D) Konkurence mezi stranami jako motiv Snaha politických stran vytvořit si výhodu korupčními prostředky může být vystupňována rovněž tím, že se strany nacházejí v konkurenčním postavení vůči jiným politickým stranám. Tato situace soutěže vytváří specifický popud k tomu, aby se strana velmi zaměřila na úspěch a podle toho se chovala – i s tím, že vezme na vědomí porušení příslušných pravidel. K tomu můžeme uvést, že je pravděpodobné, že konkurující strany nejsou také tak choulostivé. Člověk by si asi neměl dovolit žádnou převelikou počestnost, pokud by nechtěl padnout v konkurenčním boji. Obzvláště zřetelné je to u patronátu úřadu, kde se pak, když dojde řeč na události v jiných stranách, vždy poukazuje na to, že ostatní strany se chovají také tak, ne-li dokonce hůře. 2.5 Shrnutí ke konvenční korupci politických stran Dosud uvedené příklady bych chtěl označit jako případy konvenční korupce u politických stran. „Konvenční“ v tom smyslu, že jednajícími aktéry byly strany a jejich členové. Namísto „strany“ by člověk mohl číst také


135

„klan“ nebo „vedení rodiny“. Tedy skupin, které toto vzájemné zvýhodňování snad dokonce berou jako morální povinnost. Vnitřní loajalita těchto skupin potom zpochybňuje dodržování státního práva. Tento stav byl velmi často popsán spíše pro tzv. rozvojové země. Nicméně kvůli systematickým vztahům stran ke státním rozhodovacím místům existuje zřetelně zvýšená pravděpodobnost, že v okruhu jednání politických stran dojde k výskytu korupce.

3. Nutnost rozšířeného pojmu korupce pro politické strany Naše dosavadní analýza tématu „korupce politických stran“ brala za základ široce rozšířený pojem korupce, rozšířený o zvýhodňování ne pro držitele úřadu, ale také pro třetí stranu. Abychom se podívali na důležité jevy v oblasti politických stran, které si také – naprosto oprávněně – zaslouží označení jako „korupce“, je třeba pojem korupce pro politické strany stanovit ještě jednou jinak a rozsáhleji. 3.1 Strukturální přístup k pojmu korupce Abychom se mohli skutečně zaměřit na takové případy, které lze správně hodnotit jako „korupci“, je nutné použít širší pojem korupce. Mluví pro to minimálně dva důvody: • Za prvé, v činnosti politických stran je velmi často nemožné dokázat konkrétní ovlivňování nebo deformování veřejných rozhodnutí. O tento případ jde především tam, kde se nejedná o správní rozhodnutí – která jsou relativně úzce programována –, ale tam, kde se jedná o politická rozhodnutí – která jsou programována jen velmi volně a která ponechávají široký prostor k rozhodování. • Za druhé, může být korupční vliv vykonáván i tím, že člen strany, především člen strany s význačným úřadem, obdrží zvláštní výhodu pro stranu nebo přímo strana obdrží finanční podporu, ne ale přímo držitel veřejného úřadu. Vliv na státní rozhodování je potom zprostředkován přes stranu, a tak jsou představitel či představitelka úřadu podílející se na veřejném rozhodování ovlivněni. Pojem korupce u politických stran musí být nastaven ze široka, aby pojal i tyto fenomény. Příklad chybějící specifičnosti korupčních vlivů na rozhodování nabízí případ „Kremendahl“. Zde věnoval stavební podnikatel straně úřadujícího primátora jistého většího německého města významnější sumu na volební kampaň na jeho znovuzvolení. Očekávání konkrétní protislužby nebylo

136



137

doložitelné, ale očekávání, že bude moci obecně profitovat z politiky tohoto politika, snad i vzhledem ke konkrétnímu stavebnímu záměru, už doložitelné bylo. Tím se dostáváme k typickému rysu korupce politických stran: politická rozhodnutí jsou rozmanitě determinována a lze je sotva odvodit od málo identifikovatelných faktorů. Proto se nabízí chápání korupce jako pohrdání existujícím oficiálním rozhodovacím programem. Poskytnutá nebo očekávaná výhoda obsahuje množství rozhodovacích premis, které je třeba zohlednit, o širším ohledu na zájmy, jež stojí za poskytnutím výhody, čímž jsou oficiální rozhodovací podklady minimálně v jejich významu relativizovány, právě protože jsou nahrazeny jinými. Tím je formulován strukturální koncept6 korupce. V centru stojí množství specifických norem, které mají vést jednání v určité situaci. Tyto normy jsou specifické pro aktuální institucionální kontext, odlišují se od norem v jiných oblastech jednání. Toto můžeme formulovat také systémově teoreticky tak, že korupce směřuje k udělením výhody nabytému porušení specifického programu jednání, programu, který existuje pro členy vyčleněného společenského subsystému. Takto chápána je korupce dediferenciační patologií. Spočívá v (částečném) zřeknutí se systému vlastních měřítek jednání ve prospěch externě zakotvených kritérií. Korupcí jsou systému cizí kritéria povinně respektována a tím pozvednuta do oblasti rozhodovací závažnosti. Korupce tak má tendenční ničivé důsledky pro systém. Viděli jsme to u patronátu úřadu ve veřejné sféře, kde ohled na vzdálená kritéria, totiž na stranickou příslušnost, oslabuje předepsanou orientaci na výkonnost personálu.

strukturami, input strukturami, kterými občané určují politiku. Významnými input strukturami jsou volby a z nich vzešlé parlamenty. Specifikum politiky nyní spočívá v tom, že tyto vstupní struktury jsou pojímány přísně egalitářsky. Nejzřetelnější je to u rovnosti volebního práva. Všichni občané mají mít stejnou šanci ovlivnit politiku stejným způsobem. Poskytnutí stejného volebního práva ale evidentně nestačí. Politická rovnost šancí je stále ohrožena nerovností ve společnosti, nerovností, která je také důsledkem svobody a jako takovou ji nelze napadat. Pro politickou rovnost šancí všech občanů se proto ale stává problémem tím, že společenské zdroje obstarávají možnost, že budou přeloženy do politické moci a tím ohrozí politickou rovnost šancí. Společenský kapitál, bez ohledu na to v jaké měně, naléhá na to, aby byl nově přetaven na politickou moc. Abychom se mohli postavit tomuto nebezpečí, je za potřebí různých nástrojů, aby se neutralizovaly společenské možnosti ovlivňování politiky mimo oficiální kanály. Volba má být rozhodujícím určujícím aktem politiky, nemají existovat žádná zadní schodiště nebo tajné chodby k moci. Poznali jsme nyní politické strany jako organizace, které se specializují na využití institucionalizovaných ovlivňovacích struktur demokratického politického systému. Přitom využívají důležitou funkci při poskytování politické rovnosti šancí. Když se politický vliv realizuje přes strany, pak je podřízen demokratickému ustanovení a rovnosti šancí. Viděno z tohoto úhlu pohledu slouží existence stran k utlumení společenské nerovnosti. Tlak na hledání úspěchu nad stranami zeslabuje význam společenských zdrojů nashromážděných mimo strany.

3.2 Vyčlenění egalitárně pojaté politiky

3.3 Regulace financování stran jako prevence k zajištění politické rovnosti stran

Korupce politických stran v tomto smyslu předpokládá vyčlenění zvláštní sféry politiky z ostatních oblastí života; tzn. že politika představuje vlastní společenskou oblast života. Vyčlenění politiky je nyní specifickým produktem moderních společností. Existují zde vztahy interakcí, které se starají speciálně o politiku a jsou odděleny od jiných souvislostí jednání. Politiku je přitom třeba chápat jako přijímání rozhodnutí závazných pro společnost. Centrálním pro demokratický politický systém je tedy egalitární chápání politických šancí na ovlivňování. Demokracie se vyznačuje vstupními Viz výklad v Morlok, Politische Korruption als Entdifferenzierungsphönomen, In: Politische Vierteljahresschri, Sonderhe 35/2005 s. 135 a násl.

Centrální úloha při zajištění politické rovnosti šancí neutralizací společensky vydobytých zdrojů přísluší právní úpravě financování stran.7 Účel úprav financování pro politické strany spočívá v tom, že nepřipustí, aby se politický vliv stal prodejným. Finanční rozdíly ve společnosti nemohou a nemají být odstraněny. Omezení finančního ovlivňování stran a zveřejňování stranických financí má umožnit politickou nezávislost stran na sponzorech. Konstatuji tedy: úprava financování politických stran slouží k zajištění politické rovnosti šancí vůči nerovnoměrně rozdělenému bohatství oby-

6

7

Viz výklad v Morlok, Spenden- Rechenscha- Sanktionen, NJW 2000, s. 761 a násl.

138


vatelstva. Porušování těchto předpisů se s rovností šancí všech občanů dotýkají základu legitimace demokratického politického uspořádání a jsou proto nanejvýš důležitá. Odtud tedy je porušení ustanovení zákona o stranách týkající se financování nutno brát vážně a hodnotit jako „korupci“! Mám na mysli takové převzetí zakázaného daru, například organizací činnou ve veřejném sektoru nebo také akceptování stranického daru, který nebyl zveřejněn, jak je předepsáno. Také bez toho, aniž by byl doložitelný konkrétní vliv na určité státní rozhodnutí nebo také o něj vůbec bylo usilováno, porušuje se politická rovnost šancí. Výčitka proti korupci v okruhu politických stran spočívá v tom, že sponzor získává politické vyslyšení. To je v komplikované společnosti opravdu hodně! Může být obzvláště cenné, když zástupci určitých zájmů dostanou možnost přednést politicky mocným svůj pohled na věc; mohou tím výrazně zvýšit pravděpodobnost prosazení svých vlastních zájmů. Tento návrh tedy spočívá v tom, pronásledovat už tehdy náznaky korupce v okruhu politiky, když jsou porušovány normy politických stran zajišťující rovnost šancí, především normy v oblasti jejich financování.

4. Možná opatření proti korupci politických stran Můj apel tedy platí širšímu pojmu korupce pro okruh politiky, jež kvůli otevřenosti typické pro politická rozhodnutí a podmínečnosti dané mnoha faktory nevyžaduje konkrétní ovlivňování určitého rozhodnutí. Mnohem více je výtka korupce vznesena již v počátečním stádiu, když jsou porušovány normy zákona o stranách, především financování politických stran. Když nyní přistoupíme k otázce, k jakým opatřením proti korupci politických stran lze sáhnout, musí se zásadně jednat i o tyto normy. Tradičními opatřeními proti korupci, jako zavedení „principu čtyř očí“, se zde proto nebudu mnoho zabývat, patří k samozřejmému inventáři potírání korupce. Specifikem potírání korupce politických stran je veřejnost. Již výše jsme viděli, že státní orgány činné v trestním řízení pravděpodobně vyvíjejí pouze omezené úsilí při stíhání korupce politických stran – protože se jedná o skutky vlastní strany, popř. jejích stoupenců. Důsledek této pravděpodobně existující inklinace k jen váhavému stíhání úředními orgány spočívá v tom, že veřejnost se musí intenzivně starat o politické strany, především o jejich financování. Toto je důležité také proto, že sponzoři politických stran jsou v zásadě podřízeni omezením.


139

Tak má zveřejnění velkých sponzorů umožnit, aby byly známy finanční dary straně, které by mohly změnit její rozhodovací činnost, a občané s volebním lístkem se mohou podle toho chovat. Zveřejnění stranických financí je tedy rozhodujícím nástrojem k tomu, aby platby politickým stranám nestály proti rovnosti šancí. Proto by mělo bez diskuze všechno, co se týká stranických financí, stát pod veřejným dohledem. Druhý důsledek pro potírání korupce politických stran spočívá v nutnosti četných kontrol a přísného užití patřičného práva. Inklinace k rozšíření politické korupce neroste ze špatnosti, vyvěrá více z racionálního kalkulu jednajících. Konkurenční situace mezi politickými stranami je důležitým faktorem a podstatně ovlivňuje jednání politických stran. Kdo musí jako účastník soutěže přijmout, že jeho konkurenti využívají ilegální prostředky, bude také ochoten sáhnout k těmto prostředkům, aby zjednal rovnost zbraní – nebo na druhou stranu by musel jakožto věrný právu přijmout nevýhodu. Do té míry je politické korupci v okruhu politických stran vlastní tendence k rozšiřování, je takříkajíc nakažlivá. Dodržování norem je totiž spojeno s omezením možností jednání. To člověk strpí, v každém případě v konkurenčních situacích, pouze tehdy, pokud se ostatní také podřídí těmto omezením. Věrnost právu můžeme ale očekávat pouze tehdy, pokud všichni konkurenti se chovají podle příslušných pravidel. Nesmí existovat žádná „výhoda díky porušení práva“. S nebezpečím nakažení politickou korupcí se lze tedy střetnout tak, že dodržování patřičných předpisů stranického práva, především těch, které slouží transparenci, bude praktikováno a pečlivě kontrolováno a porušování práva bude přísně stíháno. Kvůli účinnosti patřičných pravidel je tedy nutný dostačující rozsah kontroly a tlak na stíhání. Jen tak lze dosáhnout toho, že nedojde k náskoku „porušením práva“.

5. Další závěry Dostávám se tak k některým závěrům. I když jsou zapotřebí právní opatření k potírání politické korupce, a to znamená v zásadě k zachování politické rovnosti šancí, nemůžeme stavět pouze na právních normách. Mnohem více jsou k doplnění a konkretizaci třeba standardy politické kultury, které obhajují politickou rovnost šancí všech občanů – také tam, kde má platné právo (dosud) mezery.

140


Výborným prostředkem pro posílení, dokonce uvědomění si nebo prosazení těchto standardů vůbec, je skandál. Skandalizace porušení těchto norem politické kultury provozovaná hlavně masovými médii je nástroj, který se hodí nejlépe k potírání korupce. V okruhu stranické politiky je proto také obzvláště účinný, protože strany žijí ze své pověsti na veřejnosti a ve zvýšené míře reagují vůči zveřejněným porušením normativních standardů velmi citlivě, až zranitelně. Přitom veřejná diskuze o tom, co se pro politiky sluší a co ne, může ustavit a zpřísnit také normy, které přesahují právní minimální měřítko. Tak byli v Německu skandalizováni politici, kteří se nechali pozvat k cestování. Jaké měřítko použijeme, je přitom různé a podléhá veřejné diskuzi a ustanovení. Tyto normy politické kultury je třeba projednávat veřejně také proto, že nejsou chráněny morální intuicí občanů. Existuje quasi morální pocit, který odsuzuje, že si člověk svou činností v úřadě obstarává osobní výhody. Na druhou stranu od této sféry osobního obohacování ale nemáme žádné rozvinuté morální představy. Rovnost šancí v politice není v žádném případě chráněna vyskytujícími se silnými morálními pocity občanů. Jedná se do té míry o umělé normy k obraně autonomie – egalitárně pojímané – politiky. Patřičně k této umělosti se musí tyto normy stále udržovat přítomny na veřejnosti a také s ohledem na jejich důvody se o nich musí diskutovat. V tomto spočívá také úloha vědy. V uchování takovýchto antikorupčních politických standardů spočívá ale konečně úloha nejen specialistů, nejen médií, ale všech občanů.

141

POSTAVENÍ SOUDCE A KONFLIKT ZÁJMŮ

POSTAVENÍ SOUDCE A KONFLIKT ZÁJMŮ JOSEF BAXA

Při koncipování mého příspěvku jsem si uvědomil, že zatímco všichni ostatní vystupující, kteří již o problematice korupce hovořili, jsou tak nějak „venku“ a mohou si dovolit říkat „oni ti politici, soudci, úředníci jsou zkorumpovaní nebo zkorumpovatelní“, tak já jsem najednou ten, který je vlastně uvnitř. A i když ne osobně, jsem představitel toho stavu, na který je často ukazováno a o kterém se třeba veřejnost domnívá, že je prolezlý korupcí. Jsme svědky zvláštního jevu. O justici se na jedné straně hovoří jako o instituci nevýkonné, nekvalitní, lenivé a také zkorumpované, na druhé straně neustále přibývá v právu ustanovení, která posilují kompetence, posilují pravomoce soudů a soudců. Justice, když je o tomhle řeč, to zpravidla odbude takovým zavrčením – tak nám ukažte důkazy, vždyť žádný soudce nikdy odsouzen nebyl za střet zájmů nebo za korupci, tak o čem je tady řeč. Já se nechci na tohle stanovisko postavit, i když skutečně s výjimkou už mnoho měsíců obviněného a stíhaného soudce Berky, si skutečně myslím, že v novodobé historii nebyl žádný soudce odsouzen za střet zájmů nebo dokonce konkrétně za přijímání úplatků. Paradoxně a kuriózně na jeden případ jsem si však přece jen vzpomněl. Byla odsouzena jedna soudkyně, ale za to, že dávala úplatky jednomu státnímu zástupci, tehdy ještě prokurátorovi a intervenovala ve věci nějakého svého známého. Taková zvláštní korupce uvnitř. Soudce uplácel prokurátora. Možná stojí za to připomenout platnou právní úpravu, o které se ani moc neví. Soudce je povolán k řešení střetů zájmů, strany mají zájmy různé a proto se také často ocitají před soudem, aby ty protichůdné zájmy byly nějakým způsobem vyřešeny, byť třeba za pomoci soudní autority. Většina řízení je sporných, zatímco soudce je právě proto soudcem, že on by žádný zájem, který by se měl střetnout s jiným zájmem, z povahy věci mít neměl. Respektive jenom jediný zájem by měl mít. Soudce by měl mít zájem nestranným přístupem a postupem nalézt spravedlnost. Proto a k tomu je vybaven soudcovskou nezávislostí se všemi jejími atributy a zárukami. Jde přitom o záruky právní, o záruky politické a nikoliv na posledním místě i o záruky materiální.

142


Rád bych trošku hovořil též o symbolech. Soudce si při svém rozhodování obléká talár. Je to symbol, on tím dává najevo, nejenom účastníkům sporu, ale i vlastně celé společnosti, že v tu chvíli přestává být nějakým stranným občanem, prostě on se desubjektivizuje, on má být ten, kdo vyřeší střet zájmů těch, kteří svůj spor před něj přinesli. Trošku je potíž v tom, že soudce by takový měl zůstat, i když si talár sejme. Obrazně řečeno, on by v něm měl i spát, nebo se třeba i potápět, prostě on je soudcem celý den, celou noc, celý rok, celý život. Tak, jako někdo se stane třeba knězem a přijme na sebe nějaké sebeomezení, vyjádřené rovněž určitou symbolikou, tak i soudce by měl přistoupit na to, že tím skutečně bere na sebe velký závazek, velkou odpovědnost, a že se dobrovolně podrobí značnému sebeomezení, jinak to všechno postrádá smyl, aby tedy tím soudcem někdo byl jenom od 8 do 17 hodin ve své kanceláři. Jenomže když soudce talár ze sebe sejme, je zranitelnější, jakoby tím okamžikem prostě ztrácel určitý krunýř nebo štít, který jinak na sobě má. Pár slov bych ráz zmínil o zákonné úpravě v zákonu soudech a soudcích. Moc se o ní nemluví a možná, že kdybyste se zeptali deseti soudců, tak by mnozí ani nedokázali parafrázovat ustanovení § 80 zákona, který kromě jiných soudcovských povinností hovoří o tom, a tady si dovolím krátce ocitovat, že „soudce mimo jiné v zájmu záruk nezávislosti a nestrannosti výkonu funkce je povinen chovat se tak, aby nezavdal příčinu ke snížení důvěry v soudnictví a důstojnosti soudcovské funkce, je povinen odmítnout jakýkoliv zásah, nátlak, vliv, přání nebo žádost, jejichž důsledkem by mohlo být ohrožení nezávislosti v soudnictví a musí dbát o to, aby jeho nestrannost nebyla důvodně zpochybňována“. Nejenom to. Zákon pamatuje i na občanský život soudce, na činnosti mimo výkon funkce, dokonce i na výkon třeba politických práv a i tam zákon zdůrazňuje, že soudce nesmí umožnit, aby jeho funkce byla zneužita k prosazování soukromých zájmů, soudce nesmí působit jako rozhodce nebo jako zprostředkovatel řešení právního sporu, nesmí zastupovat účastníky řízení atd., atd., zkrátka, je tady vyjádřeno, že přece jenom ten talár může působit zvnějšku. Asi neznáme případy, že by se třeba někdo snažil korumpovat soudce přímo v jednací síni v době, kdy ten talár má na sobě. Soudce je nicméně také jenom člověkem a člověkem, který nemusí umět vždycky čelit nástrahám a pokušením, která ho v běžném životě potkávají. To, že talár nosím tak asi 21 let, mi snad jaksi dovoluje, abych posloužil některými příklady (a budu velmi otevřený a velmi upřímný), které jsem zažil na vlastní kůži během soudcovského života, anebo které jsem přinejmenším zpozoroval v prostředí soudů, na kterých jsem působil. Samozřejmě jedna věc je objektivně vytvořené prostředí, které je náchylné nebo


143

zranitelnější, pokud jde o korupci. Pokud se o korupci v justici mluvilo, převážná pozornost byla věnována obchodnímu soudnictví, obchodním soudcům, soudcům, kteří působili na obchodních rejstřících, soudcům, kteří působili v řešení konkurzů a vyrovnání. Proč? Protože to byla úzká místa, úzká hrdla, navíc to byly spojené nádoby – obchodní soudy, konkurzní soudy, obchodní rejstříky, nefunkčnost jednoho způsobila nefunkčnost druhého útvaru nebo úseku výkonu soudnictví a je jasné, že při obrovském zájmu na tom, aby ty věci fungovaly a neschopnosti justičního systému poskytnout spravedlnost v reálném čase, se právě tam soustředila korupční pozornost. Snad, jestli se dá hovořit o lehčích a těžších formách korupce, myslím si, že tlaky zejména na obchodní rejstříky nesměřovaly k tomu, jak má být rozhodnuto, ale aby už konečně bylo rozhodnuto. Obávám se však, že tím tento problém vyčerpán není. K objektivním příčinám, resp. k podhoubí korupčního prostředí, samozřejmě lze přidat i složitost práva, složitost procedury, řadu ustanovení, která jsou bezkriteriální, kdy prostě má někdo nějakou pravomoc a působnost, aniž by bylo vymezeno, podle jakých podmínek ji má nebo nemá uplatnit. To všechno jsou věci, které jsou objektivně přítomné, ale také jsou objektivně odstranitelné. Pak se dostáváme až do soudcovy duše. Soudce, jak jsem říkal, je člověk, který má nějakou minulost, působí v určitém prostředí, také někdy studoval a jeho okolí je plné jeho spolužáků, bývalých spolužáků, manželek, bývalých manželek, milenek a ti všichni samozřejmě o něm ví leccos z jeho minulosti a pochopitelně mohou nastávat a nastávají situace, kdy si na něj vzpomenou shodou okolností právě v situaci a ve chvíli, kdy má na stole nějaký spor k řešení, na kterém mají zájem. Zvlášť, řekl bych, zranitelní v tomto směru jsou soudní funkcionáři, předsedové soudů, kteří, ať chtějí nebo nechtějí, časem se stanou součástí místního společenského života v okresních městech, v krajských městech a nakonec i na centrální úrovni. Potkávají se s představiteli podnikatelské komunity, s komunálními politiky a s nimi pochopitelně nehovoří jenom o neutrálních tématech, bývají často i předmětem různých dotazů, přání nevinně vypadajících, krásně zabalených, ale to jsou všechno případy, kdy soudce (a soudní funkcionář zvlášť) musí být velmi vybaven, aby dokázal rozpoznat skrytou míru korupčního působení, a zadruhé, aby takovýto postup jasně odmítl. Soudce má svůj soukromý život. Ví se, kde bydlí, kam jezdí na dovolenou, kam chodí jeho děti do školy, jakým autem nebo jakými auty jezdí, jak si uspořádává své majetkové poměry, jaké na sebe bere závazky. To všechno jsou pochopitelně zase věci, které mohou v korupčních atacích hrát určitou roli. Veřejnost, zejména zainteresovaná, toto ví a snaží se pro-

144


niknout do soudcova soukromého světa. Formy jsou různé od jemného ovlivňování, nabídky protislužeb, peněz, výhružky nebo koktejl všeho možného. Zažil jsem jednou situaci, že do mé rodiny k nám domů přišla návštěva, která vypadala naprosto nevinně, přátelé, které jsme dlouho neviděli a já jsem vůbec netušil, že mezi nimi bude i někdo, kdo v průběhu toho večera zcela bez obalu bude něco chtít. Je řada soudců, kteří jsou aktivní mimo vlastní výkon funkce a kteří působí vědecky, literárně, publicisticky, jsou činní v akademickém světě. Je řada soudců, kteří přednášejí, soudců, kteří publikují, soudců, kteří jsou externími členy kateder na různých fakultách a samozřejmě tam nevystupují jako nějací nezávislí právníci. Každý ví, že talár – obrazně řečeno – mají stále na sobě a možná ti taky spoluvytváří jejich cenu v tom prostředí, ve kterém se pohybují. Já myslím, že řada akademických funkcionářů, akademických veličin, žijících klasiků z akademického světa, kteří mi porozumí, když řeknu, že to také není imunní prostředí proti korupci. Už to, kterou přednášku přijmu, kde budu vystupovat, jaký mi nabídne někdo honorář, jací budou pořadatelé a účastníci, to všechno musím bedlivě vážit, protože i tam může dojít k něčemu, co potom objektivně může ohrozit moji integritu, moji nezávislost a nestrannost. Nakonec v akademickém světě, zejména na právnických fakultách, je dlouhodobě převaha poptávky po právnických studiích nad jejich nabídkou. To znamená, že soudce zastávající současně akademickou pozici se může dostat i do úvah o přijímání nebo nepřijímání studentů ke studiu a věcí s tím spojených. Soudce může jako člen katedry spolupůsobit třeba při vypracování nějaké expertizy, která je podkladem pro rozhodování určité instituce. Nechť si to nikdo nebere osobně, ale existují přece expertizy, které vůbec nejsou nezávislé, kde jejich závěr je přímo odvozen od potřeb zadavatele, přímo úměrný honoráři, který za takovou expertizu byl vyplacen nebo přislíben. Samozřejmě soudce musí dobře vážit, jestli v takovém prostředí má působit, do jaké míry se přitom má sebeomezovat a neúčastnit se všech naznačených aktivit v tomto směru, které jsou jinak třeba zcela neškodné, ale působí-li v nich soudce, mohou vznikat určité pochybnosti právě o jeho nezávislosti a nestrannosti. Zamýšlel jsem se na tím, jak řešit nebo do jaké míry justice má sama možnosti pracovat na tom, aby rizika, o kterých jsem hovořil, byla minimalizována. Řekl jsem to na začátku, mělo by být samozřejmé, stanu-li se soudcem, musím se přestat stýkat s určitými lidmi, nemohu chodit na akce všeho druhu, nemohu přijmout jakékoliv pozvání, jakoukoliv nabídku, jakoukoliv aktivitu, byť by to zprvu vypadalo docela nevinně. Prostě je to jako v běžném životě, nikdo se přece vědomě nechce střetnout s překáž-


145

kou. Překážce se musíme umět vyhnout, vyhnout se střetu zájmů, a jestliže už k tomu střetu nevyhnutelně má dojít, tak musíme být vybaveni tím, ten střet unést. Unést, umět odmítnout, umět prostě jasně říci, že pokušitel v tomto směru nemá šanci soudce nějakým způsobem dostat do střetu zájmů. Někdy je to nevinné a někdy se to dostává i na úroveň (a tím se to také z druhé strany bagatelizuje) tvrzeného střetu zájmu. Soudci bývají často předmětem různých, tady to říkám s plnou vážností, pomluv, že jsou zkorumpovatelní, v řadě případů ty pomluvy šíří advokáti nebo nějací podvodníci, kteří říkají tvrzení typu: „my potřebujeme pro soudce nějaké peníze a váš případ dopadne tak a tak“. Proti tomu však soudce asi nemůže nic dělat. Zároveň nepopírám, že existují soudci, kteří ve snaze vyhnout se projednávání složitého případu, se někdy vymyslí nebo zveličí určitý zdánlivý střet zájmů. V minulosti byl případ soudce, který měl soudit pana Walise ve spojení s Viktorem Koženým, a tento soudce ve snaze vykroutit se z projednávání v té věci ve svém rozhodnutí řekl, že v kuponové privatizaci si koupil akcie Harvardských fondů a protože majitelem těch fondů je Viktor Kožený, který je svědkem v případu Václava Walise, tak on se cítí být podjatý. Rozhodnutí nabylo právní moci. Případ dostal na stůl druhý soudce, který se také prohlásil za podjatého, když řekl, „no já to nemohu nestranně posuzovat, protože to by byl střet zájmů, já jsem se s tím předešlým soudcem o tom případu bavil v kanceláři“… Takže i toto existuje, byť jistě se jedná o věci spíše pro zasmání, než že by byly nějak výrazně vážné. Pokusím se ve svých značně neutříděných poznámkách dojít k závěru. Jsem hluboce přesvědčen o tom, že soudce se má chovat tak, že by ho vlastně ani žádné zákonné ustanovení nemuselo na této cestě vést a omezovat. To ovšem znamená, aby o těchto věcech se mluvilo, aby se tyto věci řešily a byly také případy úspěšně vyřešené, pokud jde o korupci, a aby nekončily do ztracena krčením ramen, důkazní nouzí. Řekl bych, že správní soudnictví, jehož jsem tady představitelem, může mít v tomto směru velmi významnou roli, protože nakonec, kromě čisté politiky, řada věcí, o kterých tady byla řeč, se nakonec odehraje na půdě exekutivních rozhodnutí. A exekutiva by měla jasně poznat, že nemá poslední slovo, že její akty jsou přezkoumatelné, že je tady soudní kontrola těch rozhodovacích procesů a i tam, kde zdánlivě jsou všichni spokojeni, kde by se řeklo „není žalobce není soudce“ by měla exekutiva vědět, že existuje tzv. žaloba ve veřejném zájmu, kterou může podat nejvyšší státní zástupce. Že takové případě existují, mohu dokumentovat na jednom krátkém příkladu, a to je stavební řízení. Stavební řízení a přezkum rozhodnutí činěných stavebními úřady v územních a stavebních řízeních bývalo nosnou

146


agendou ve správním soudnictví. V posledních letech vidíme, že je tady boom stavební výroby, já předpokládám, že tomu nepochybně odpovídá i počet běžících a rozhodovaných územních a stavebních řízení, nicméně tato agenda na správních soudech téměř absentuje a pokud už někdo chce, aby bylo přezkoumáno rozhodnutí stavebního úřadu, nebývá to investor, nýbrž bývají to různá občanská sdružení, takoví ti „přátelé různých údolí“ nebo „děti různých planet“, kteří chtějí, aby všude létali jenom motýli. A my tuto agendu z popudu investorů nemáme. Bojím se však z toho učinit dva závěry: buďto investor dělá to, co chce stavební úřad, anebo stavební úřad dělá to, co chce ten investor, protože je k tomu „motivován“. Hostitel této konference Otakar Motejl kdysi na otázku, jak je on na tom s korupcí, řekl: „Mám špatnou pověst, nikdo mi nic nenabízí“. Já bych si moc přál, aby to byl jediný důvod špatné pověsti justice, chovat se tak, aby nám nikdo nic nenabízel, protože by věděl, že neuspěje.

147

KORUPCE A SOUDNÍ MOC

KORUPCE A SOUDNÍ MOC ELIŠKA WAGNEROVÁ

Fenomén korupce lze označit za sociálně patologický jev. Korupce má nepochybně své příčiny i ve strukturálním nastavení systému, které má za následek nedostatek zboží (např. léků), služeb (např. moderních nemocnic), vadný chod veřejné správy a soudnictví (např. průtahy). Takový systém je nastaven na nízké kvalitativní parametry různých veřejných plnění a služeb a jde o systém, který přehnaně akcentuje rovnost. Zdá se, a toto tvrzení lze podložit empirickými daty (úplatkové fondy západoevropských podnikatelských subjektů podnikajících v posttotalitních státech), že to je dokonce v první řadě systém, co ovlivňuje chování subjektů v něm se pohybujících, resp. jejich ochotu poskytovat úplatek. Pokleslé mravy „domorodých“ občanů samozřejmě také přispívají, avšak nelze je posuzovat izolovaně právě bez ohledu na systém. Dá se říci, že systém křiví mravnost členů společenství, kteří mnohdy poskytují úplatek z lidsky velmi pochopitelných důvodů (získání kvalitní péče ve zdravotnictví) nebo proto, že se chtějí ve své profesi chovat zodpovědně, např. tím, že chtějí dostát svým závazkům a pro další profesní fungování potřebují rychle různá osvědčení nebo jejich prodloužení, zápisy atd. V každém případě lze říci, že systém a mravnost se vzájemně ovlivňují. Procesy probíhající v systému, který funguje, či lépe, v němž život běží na základě korupce, nelze označit za fair procesy. Osvojí-li si většina členů společnosti přesvědčení o tom, že úspěchu v jakékoli sféře lze dosáhnout jen za cenu korupčního jednání, delegitimizuje takové přesvědčení veškerý úspěch osobní, profesní, či majetkový a vytváří se sociální napětí, které se v sociálních vrstvách, které zatím na úspěch nedosáhly, může kompenzovat i zvýšenou kriminalitou (jakýsi jánošíkovský efekt), a v rovině státu je pak napětí řešeno rychlým příjímáním programů a opatření, jejichž cílem je okamžité zlepšení situace. Ve skutečnosti však jde většinou pouze o řešení symptomu, tj. korupce samé, avšak příčiny tohoto jevu nejsou rozpoznávány, analyzovány a odstraňovány. Přítomnost korupce v určitém systému je vnějším projevem jeho vnitřní vadnosti. Václav Bělohradský (ve svém liberálním období, někdy v polovině 90. let) provokativně napsal, že korupce spojená s privatizací, tj. s obrovskými přesuny vlastnictví, je jaksi předem naprogramovaným doprovodným

148


jevem a je třeba s ní počítat, přičemž nemá na společnost až tak devastující účinek právě pro svou jednorázovost, a proto, že se uskutečňuje ve zcela unikátních a neopakovatelných podmínkách. Dodal, že za mnohem zhoubnější a zcela nepřijatelnou je naopak třeba považovat korupci např. ve školství nebo zdravotnictví atd., tj. korupci v běžném životě a v situacích, které se opakují a s nimiž se většina členů společnosti setkává ve svém životě mnohdy opakovaně. S Bělohradského tezí lze souhlasit co do vyhodnocení závažnosti korupce s ohledem na jednorázovost na straně jedné a opakovatelnost na straně druhé, z níž se stává součást „pravidel“ v systému platných. Nicméně nelze přehlédnout, že tzv. obyčejný člověk mnohdy zcela podvědomě přejímá vzory a samozřejmě především vzory metod, které ukázaly, že vedou k úspěchu. Je z této zapeklité situace úniku, resp. jaké má řešení? Hledání odpovědi je samozřejmě především věcí politiků. Nicméně jako občan jsem hluboce přesvědčena o tom, že východisko je třeba hledat v komplexním přístupu, který bude zahrnovat jak nápravu systému korupci produkujícího, tak i trestání korupčního jednání, jakož i jeho veřejné odsouzení, je-li prokázáno. To vše je třeba považovat za součást komplexního boje proti korupci. Jako soudce Ústavního soudu však hodlám upozornit na to, že veškerá opatření státu v boji s korupcí se musí odvíjet v rámci demokratického a materiálně chápaného právního státu tak, jak hranice takto chápaného státu vymezuje Ústavní soud ve své judikatuře. V politice se diskutuje o možnosti zavedení institutu „agenta provokatéra“, avšak trochu chybí respekt k již přijatému vymezení možností státu v této sféře Ústavním soudem. Tak v jednom ze svých nálezů Ústavní soud uvedl: „Tam, kde stát zasahuje do soukromí občanů nebo kde jeho úředníci nevystupují zřetelně a vždy proti páchání trestné činnosti, ale předstírají, že jsou s ní srozuměni, je taková činnost podřízena velmi přísné kontrole jiných, nezávislých orgánů. Je nepřípustným porušením čl. 39 Listiny a čl. 7 odst. 1 Úmluvy, pakliže jednání státu (v dané věci Policie) se stává součástí skutkového děje, celé posloupnosti úkonů, z nichž se trestní jednání skládá (např. provokace či iniciování trestného činu, jeho dokonání, apod.). Jinými slovy: nepřípustný je takový zásah státu do skutkového děje, jenž ve své komplexnosti tvoří trestný čin, resp. takový podíl státu na jednání osoby, jehož důsledkem je trestní kvalifikace tohoto jednání“ (III. ÚS 597/99). S touto problematikou souvisí i otázka použitelnosti výpovědi tzv. utajovaného svědka. I s tímto institutem, který v korupčních kauzách může nacházet široké praktické uplatnění, je třeba zacházet opatrně, když Ústavní soud v jednom ze svých nálezů uvedl: „Instituce anonymních svědků výrazně omezuje možnost obžalovaného verifikovat pravdivost vůči


149

němu směřující svědecké výpovědi, protože vylučuje možnost vyjádřit se k osobě svědka a jeho věrohodnosti. Proto musí být účastníkům za těchto okolností dána dostatečná, transparentní a z pohledu zásady proporcionality v kolizi s ústavními právy jiných subjektů co nejširší možná příležitost vypořádat se s věrohodností svědka a důkazní silou jeho výpovědi (srov. sp. zn. Pl. ÚS 4/94)“ – viz nález sp. zn. III. ÚS 501/04. Velmi důležitým rysem právního státu je i princip dělby moci, který má svou reflexi v zákazu jednání ultra vires, ale i v zákazu koncentrace moci v rukou jediného orgánu nebo dokonce jednotlivce. Tak Ústavní soud v jednom ze svých rozhodnutí uvedl: „V samotném základu našeho ústavního systému je zakotven princip dělby státní moci, princip, vycházející z myšlenky, že v přirozenosti člověka je zakotvena tendence ke koncentraci moci a jejímu zneužití, který se stal garancí proti libovůli a zneužití státní moci a v podstatě i zárukou svobody a ochrany jednotlivce, princip, který je výsledkem a reflexí dosavadního historického, myšlenkového a institucionálního vývoje. V samotných základech uvedeného principu je obsaženo v empirických poznatcích zakotvené přesvědčení, že lidskému myšlení a společenským dějům nebylo možno nikdy přisuzovat jen racionální charakter, neboť obsahovaly i evidentní iracionální prvky, a navíc, racionalita myšlení se nikdy plně nekryla s racionalitou jednání. V sociální situaci, vyznačující se vnitřní i vnější nedostatkovostí jednotlivce i celé společnosti, mohou být základní lidské potřeby uspokojovány a současně i udržován alespoň směr k cíli, jaký představuje demokracie, pouze cestou konfliktního vyrovnávání jednotlivých zájmů“ (Pl. ÚS 7/02). Kompetenční vybočení státního orgánu, tedy jednání ultra vires, a to i v materiálním smyslu, tj. jednání zasahující do základních práv jednotlivé osoby, hodnotil Ústavní soud v případě bývalého premiéra vlády ČR, který byl žalován jistým novinářem právě pro nařčení z korupce žalobou na ochranu osobnosti. Poté, co obecné soudy (Vrchní soud a Nejvyšší soud ČR) jeho žalobu zamítly, dospěl Ústavní soud při posuzování novinářem podané ústavní stížnosti k následujícím závěrům (sp. zn. I. ÚS 453/03): „Vedlejší účastník byl v dané věci v době, kdy pronášel žalované výroky, předsedou vlády ČR, avšak vládě jako ústavnímu orgánu nelze případnou odpovědnost za tyto výroky přičíst, neboť jejich obsah, tj. sdělování informací o výsledku vyšetřování vedeného samotným předsedou vlády k údajnému stěžovatelovu jednání a hodnocení tohoto jednání z pohledu trestního práva, není v žádném případě věcí spadající do kompetence vlády. Vyšetřovací pravomoci vláda nemá, a to ani v jedné z funkčních poloh, v nichž působí, tj. ani v případě, že vykonává funkce politické, ani když vykonává funkce správní. Proto získá-li vláda nebo kterýkoli její člen

150


anebo dokonce i její předseda poznatky o jednání, které by mohlo být považováno za trestný čin, není vláda oprávněna se jimi zabývat, ve smyslu je vyšetřovat, a tím méně je oprávněna dokonce je právně posuzovat a se svými závěry seznamovat veřejnost. Pokud se takového jednání dopustí některý z členů vlády, nepřípustně vystupuje z mezí svých oprávnění člena vlády, nebo dokonce předsedy vlády. Takové jednání člena vlády je z hlediska kompetenčního jednáním ultra vires, vládu nezavazuje a vláda jako orgán jednající za stát za něj nemůže být činěna odpovědnou. Člen vlády, který se takového jednání dopustí, je za něj proto odpovědný jako fyzická osoba – tj. mimo jiné v případném sporu o ochranu osobnosti je on sám pasivně legitimovanou osobou. Toto zjištění nevylučuje, aby při dalším věcném posuzování případu byl brán zřetel právě k tomu, že zažalované výroky pronesl člen vlády, ba její předseda“. Tímto rozhodnutím Ústavní soud poskytl ochranu cti a dobré pověsti novináře, tj. jeho základním právům, která byla dotčena nařčením z korupčního jednání. Zároveň však cti i dobré pověsti přiznal váhu veřejného statku. K tomu Ústavní soud mimo jiné uvedl: „Čest je také integrální a důležitou součástí důstojnosti člověka. Formuje rovněž základ mnoha rozhodnutí činěných členy demokratické společnosti, která jsou fundamentální pro její dobré fungování. Čest hraje roli ve vztazích jako např. koho zaměstnavatel zaměstná, resp. pro koho pracovník chce pracovat, je rozhodující při úvaze o tom, kdo má postoupit do vyšších pracovních či funkčních pozic, čest je důležitá pro rozhodnutí o tom, s kým navázat obchodní vztahy nebo komu bude dán hlas v politickém životě. Je-li jednou čest pošpiněna neopodstatněným obviněním vyjádřeným veřejně, a tím spíše v médiích, může být pověst a čest osoby poškozena navždy a zvláště pak v situaci, není-li dána možnost rehabilitace. Pokud taková situace nastane, prohrává jak osoba sama, tak i společnost. A právě proto nelze vycházet z toho, že ochrana pověsti, resp. cti, je záležitostí důležitou pouze pro dotčeného jednotlivce, případně jeho rodinu. Z těchto důvodů je ochranu pověsti, resp. cti, třeba vnímat i jako ochranu veřejného statku. Je proto ve veřejném zájmu, aby čest a pověst osob působících ve veřejném životě nebyla diskutována ve skutkově posunutých rovinách. Jak na poli politiky, tak ve sdělovacích prostředcích volič potřebuje být schopen rozeznat dobro od zla, aby nakonec mohl učinit informovaný výběr ve vztahu k politikovi i k médiím“. Přístup zvolený Ústavním soudem ostře kontrastuje s tzv. formálním legalismem, který činí hodnoty uznávané společností zbytné. Pokud se totiž vlády ujme formálně chápaný zákon, pak mravnost ztrácí relevanci. Určit, co je správné a co je špatné, se stává výhradně věcí profesionálů, tj.


151

právníků (advokátů a státních zástupců), Policie a soudců. Soudnictví se pak stává průmyslem. Tomuto trendu, jakkoli se rozšiřujícímu v industriálním světě, se lze do jisté míry bránit. Přirozeně velmi záleží na tom, jak společenství občanů přijme v daném případě očištění dobré pověsti jedné osoby, zda z rozhodnutí vyvodí, že stojí za to zachovávat určité hodnoty, neboť budou-li porušeny, lze se domoci ochrany. Bude-li toto rozhodnutí chápáno v naznačeném smyslu, mohlo by přispět k hodnotové integraci společnosti v tom smyslu, že jde o společnost, která korupci nepřijímá jako prostředek slučitelný se ctí a dobrou pověstí. Bylo by možné zamýšlet se nad dalšími aspekty např. právního prostředí, které nepochybně může stimulovat výskyt korupčního jednání. Mám na mysli množství a nepřehlednost právních norem v oblasti veřejného práva. Mám za to, že mnohdy tento stav znemožňuje internalizaci veřejného práva průměrnou osobou a maxima, podle které neznalost práva neomlouvá, je v takovém prostředí těžko uplatnitelná. Důsledkem porušení práva, resp. hrozba sankcí za takové porušení těžko seznatelného práva, má nebo může mít až likvidační dosah, např. v podobě odejmutí licence k výkonu určitého povolání pro ztrátu zachovalosti či bezúhonnosti. Tak se otevírá další prostor pro korupci, která má za cíl naznačenou likvidaci odvrátit. Závěrem proto budiž zopakováno, že boj proti korupci je neodparatelně svázán s celým systémem a pojetím práva, a izolovat protikorupční snahy ve smyslu pouhé represe za korupční jednání od změn v celém systému je cestou, která má slepý konec.

152


PROBLEMATIKA PRÁVNÍHO ZÁKLADU PROTIKORUPČNÍCH AKTŮ EVROPSKÉHO PRÁVA DAN D VOŘÁČEK

1. Obecně k problematice právního základu v komunitárním právu a právu EU Specifickým problémem tvorby sekundárních právních aktů EU1 je otázka určení správného právního základu pro vydání předmětného aktu. Jedná se o problematiku, kterou ve vnitrostátním ústavním právu v tomto rozsahu nenalézáme2 a s jejímž řešením se proto v národních právních řádech3 lze setkat spíše ojediněle v rámci eventuálních normativních excesů orgánů veřejné moci. Právní základ sekundární normotvorby je kompetenčním zmocněním primárního práva, z nějž plyne oprávnění určitého orgánu určitý předpis vydat. Existence takového právního základu je nutnou podmínkou pro to, aby předmětný akt vznikl. Určení správného právního základu je tedy východiskem pro přijetí aktu. Skutečnost, že se právní základ pro zamýšlený akt nedaří nalézt, zpravidla pak signalizuje, že daný orgán, či Společenství nebo EU vůbec, nejsou oprávněni takový předpis vydat. Volba právního základu aktu Společenství se musí zakládat na objektivních skutečnostech, které mohou být předmětem soudní kontroly, mezi které patří zejména cíl a obsah aktu4. Nesprávné určení právního základu pak vede zpravidla k vyslovení neplatnosti aktu Evropským soudním dvorem procedurou dle čl. 230 SES. Určení správného právního základu má v komunitárním právu řadu funkcí. Z právního základu vyplývají tyto významné skutečnosti: Zde se rozumí pod označením EU jak její pilíř komunitární, tak i „zbylé“ dva pilíře unijní. 2 Je to dáno obvykle nápadně jednodušším systémem delegace sekundární normotvorby. 3 S výjimkou států federálních, kde dělba kompetencí mezi jednotlivé státy a federaci vytváří pnutí nutné pro vznik potřeby hledání právního základu pro vydání předpisu. 4 viz rozsudky ze dne 11. června 1991, Komise v. Rada, zvaný „Dioxyde de titane“, C-300/89, Recueil, s. I-2867, bod 10, a ze dne 19. září 2002, Huber, C-336/00, Recueil, s. I–7699, bod 30

PROBLEMATIKA PRÁVNÍHO ZÁKLADU PROTIKORUPČNÍCH AKTŮ EVROPSKÉHO PRÁVA

153

1) Kompetence Společenství/Unie – nelze-li najít právní základ, nemá Společenství/Unie v dané věci kompetenci, a proto věc náleží do výlučné pravomoci členských států. 2) Kompetence orgánu – právní základ definuje, které orgány se budou na přijetí aktu podílet. 3) Procedura přijetí – v komunitárním právu rozlišujeme celkem šest základních legislativních postupů5, další přistupují v právu unijním6. Právní základ určuje, kterým z těchto postupů má být akt přijat. 4) Forma aktu – právní základ stanoví formu výsledného aktu. Forma výsledného aktu přitom určuje účinky aktu v členských státech a vliv aktu na právo členských států. Jelikož jednotlivé akty dle své formy zasahují do suverenity členských států různou měrou, jedná se paralelně o regulaci problematiky dělby moci mezi Společenství/Unii a členské státy. 5) Věcný rozsah – právní základ definuje okruh otázek, které smějí být aktem upraveny. Vybočení z tohoto rozsahu konstituuje neplatnost aktu pro rozpor s komunitárním právem. 6) Interpretační kritérium – při nejasnostech ve výkladu aktu, zejména při nejasnostech ve věcném či osobním rozsahu aktu, je nutno přihlížet k právnímu základu, z nějž akt povstal, a vykládat jej tak, aby svým rozsahem tomuto základu odpovídal7. Pro oblast boje s korupcí má určení právního základu jednotlivých aktů několikerý význam. Specifikum spočívá zejména ve skutečnosti, že boj s korupcí není jednou z politik Společenství ani imanentní vlastností jednotného vnitřního trhu. Nepochybně se jedná o problematiku závažnou, která ovlivňuje chod řady komunitárních politik, přesto však žádnou oblast kompetence Společenství, která by alespoň nepřímo byla zaměřena na potírání korupce, nenacházíme. Proto je v rovině komunitárního práva nutno vždy subsumovat protikorupční opatření pod určitou konkrétní politiku nebo dovodit jejich vztah k fungování jednotného vnitřního trhu tak, aby byl získán právní základ pro přijetí zamýšleného opatření. Taková nutnost vede zákonitě k omezenému věcnému rozsahu8, v němž mohou

1

5 Rada na návrh Komise s konzultací EP, Komise v rámci delegace Radou, Rada na návrh Komise, procedura se souhlasem EP, kooperační postup s EP, spolurozhodovací postup s EP. To vše dále za různých konfigurací nutných většin při hlasování. 6 Zde zejména jednomyslně Rada z podnětu členského státu nebo podnětu Komise u společných postojů a rámcových rozhodnutí. 7 C-132/03 Codacons e.a. 8 Jak bylo uvedeno výše, právní základ určuje, na jaký okruh případů může přijatý akt dopadat. Z právního základu záležejícího v opatřeních pro koordinaci a harmonizaci

154


být jednotlivá protikorupční opatření přijímána. Podklad pro přijetí generálního protikorupčního předpisu9 v komunitárním právu nenacházíme. Naopak unijní právo – především tzv. třetí pilíř Evropské unie – představuje vhodný nástroj pro obecný boj s korupcí, když takový úkol je přímo definován Smlouvou o Evropské unii (čl. 29 SEU). Třetí pilíř vytváří předpoklady pro hmotněprávní koordinaci postupu proti korupci, stejně tak jako pro procesní spolupráci členských států. Na druhou stranu ovšem třetí pilíř nedisponuje právním základem pro vydání natolik efektivních aktů, jako je tomu zpravidla v právu komunitárním. Zejména je nutno poukázat na skutečnost, že typický nástroj třetího pilíře – rámcové rozhodnutí – je do značné míry podobný komunitární směrnici, kdežto unijní paralelu ke komunitárnímu nařízení10 zde nenajdeme.

2. K potřebě komunitárních a unijních legislativních zásahů proti korupci Otázka, zda má či nemá Evropská unie bojovat legislativními prostředky proti korupci, na první pohled postrádá smysl. Korupce je vážným nebezpečím pro dnešní společnost, a proto by proti ní měly bojovat všechny orgány a subjekty všemi prostředky, které mají. Tento zjednodušený a do značné míry iracionální pohled je třeba odmítnout11. Jak bude uvedeno podrobně dále, na principu subsidiarity je valná většina komunitárních aktů pouze vytlačováním suverénních členských států z určitých oblastí činnosti12. Nelze paušálně tvrdit, že Společenství bude za všech okolností lépe a účinněji bojovat s korupcí, než jak by to na svém např. na poli ochrany životního prostředí pak nelze vytvářet všeobecné protikorupční akty. 9 Takovým předpisem rozumíme akt, který by postihoval korupci v její všeobecné podobě, jak byla definována coby „zneužití moci pro osobní prospěch“ (Globální program OSN proti korupci, viz zejm. http://www.unodc.org/unodc/en/corruption.html). 10 Nařízení je přitom pro svou bezprostřední závaznost, přímou vnitrostátní použitelnost a přednost před národním právem vhodným nástrojem unifikace a zároveň „nejtvrdší“ formou sekundárního práva. 11 Jakkoli je plošný boj proti korupci oblíbeným tématem politické mluvy dneška, srov. zejm. Sdělení Komise Radě, Evropskému parlamentu a Evropskému ekonomickému a sociálnímu výboru „O všeobjímajících postupech EU proti korupci“ (COM 2003/0317, CELEX 52003DC0317) 12 Což neplatí pro oblasti výlučné kompetence Společenství, kde jsou členské státy „vytlačeny“ eo ipso.


155

území činily členské státy samy. Existuje dokonce řada indicií, které nasvědčují tomu, že se situace má přesně opačně – Společenství nedisponují ani policejními silami, ani orgány veřejné žaloby, ani trestním soudnictvím. Na základě uvedeného se nejeví rozumným, aby Společenství vylučovala členské státy z jejich vlastního boje s korupcí, protože sama Společenství nemají prostředky, kterými by takový boj nahradila. Aktivity Společenství se proto musejí ubírat jiným směrem, vždy charakterizovaným skutečností, že se členské státy sdružily proto, aby „získaly něco navíc“. Společenství tedy musí usilovat o aktivity, kterých nelze dosáhnout individuálně a které jsou potřebné pro dosažení úkolů a cílů Společenství13. Především se jedná o koordinaci minimálních standardů stíhání korupce, tedy o snahu přinutit členské státy, aby samy stíhaly korupci alespoň ve vyhovující míře. Dále se jedná o koordinaci spolupráce mezi orgány jednotlivých států. Dosud nedostatečně řešenou oblastí problematiky, na niž by se však dle mého přesvědčení měla zaměřit činnost Společenství především, je stíhání korupce uvnitř orgánů Společenství. Stíhání tohoto typu korupce brání soustava výsad a imunit Společenství, pojednání o nichž by přesáhlo zamýšlený rozsah tohoto příspěvku14. V krátkosti však budiž řečeno, že členským státům, na jejichž území by ke korupci v orgánech ES došlo, případně jejichž státními příslušníky by pachatelé byli, tedy členským státům, které by se dle obvyklých pravidel osobní působnosti trestních zákonů zpravidla cítily povolány ke stíhání takového skutku, je kladena řada překážek v podobě imunit Společenství jako mezinárodní organizace a imunit jednotlivých osob, které pro Společenství pracují, či budov, které Společenství užívá. Odstranění tohoto závažného problému však není pravděpodobně možné v rovině sekundárního práva, protože vyžaduje zásah do Protokolu k tzv. Slučovací smlouvě ze dne 8. dubna 196515, který převážnou část imunit a výsad definuje. Překonat bariéru imunit se daří pouze ojediněle, převážně v rovině důkazní, kdy např. Komise je nucena rozhodnutím ESD vydat dokumenty potřebné pro trestní stíhání, které původně s odkazem na imunitu vydat odmítla16. Čím více sdílených pravomocí je institucionálně atrahováno na Společenství, tím více imunitou chráněných osob se podílí na jednotlivých rozhodovacích procesech 13 To je mimo jiné jedna z elementárních podmínek „generálních právních základů“ dle čl. 94, 95 a 308 SES. 14 Pro podrobnosti srov. např. Tichý, L. a kol.: Evropské právo. 2. vydání. Praha: C.H. Beck, 2004, s. 201 15 ÚV L 1967, 152 16 srov. např. ESD 2/88 J. J. Zwartfeld v. Komise

156


a tím menší jsou možnosti jednotlivých členských států proti korupci v takových orgánech zasáhnout. Jak bylo již popsáno výše, Společenství sama přitom nedisponují dostatečnými nástroji pro stíhání korupce ve vlastních orgánech. Z těchto důvodů je v rámci boje s korupcí zapotřebí pečlivě zvažovat každé institucionální přenesení konkrétního rozhodování z členských států na orgány Společenství. Unijní právo naopak poskytuje vhodné pole působnosti pro EU, na kterém je možno přistoupit k celé řadě protikorupčních aktivit, protože třetí pilíř EU vybudovaný na principu mezinárodní spolupráce nepředstavuje zpravidla omezení suverenity a aktivit jednotlivých členských států, ale zakládá paralelní doplněk k těmto aktivitám. Proto je činnost unie v protikorupčním boji ve třetím pilíři žádoucí. Z těchto důvodů se v dnešní době aktivity EU v boji s korupcí soustředí převážně do třetího pilíře, jehož vyšší vhodnost pro tento účel vyvažuje do určité míry slabší právní prostředky regulace. Jak bude ukázáno dále, ve třetím pilíři je též výrazně snazší nalézt právní základ pro legislativní činnost jednotlivých orgánů unie.

3. K jednotlivým právním základům pro protikorupční akty v komunitárním primárním právu Kompetence Společenství a k nim přiléhající právní základy pro tvorbu sekundární legislativy se dají rozdělit do tří velkých skupin. Některé právní základy jsou obsaženy ve výlučných pravomocech společenství, jiné v pravomocech, které společenství sdílí s členskými státy na principu subsidiarity a konečně jsou zde právní základy generální povahy, které umožňují přijímat velmi široké spektrum právních aktů. Tyto skupiny se od sebe liší formou aktů, jejich obsahem, procedurou přijetí, jakož i podmínkami užití. V oblastech, kde mají Společenství výlučnou pravomoc17, je možno využít každého dostupného právního základu bez zkoumání otázek subsidiarity. Není tedy nutno zkoumat, zda by nebylo lépe nechat částečně či zcela jednat členské státy, neboť kompetence Společenství je výlučná, tedy zde není žádný „konkurent“, který by se též ucházel o výkon pravomoci. Z hlediska boje proti korupci je třeba poznamenat, že rozsah výlučných kompetencí Společenství není široký, protože se jedná o oblast, kde 17 Dle judikatury ESD (C-83/94 Leifer) se jedná o oblast mezinárodního obchodu. Teorie dovozuje též výlučnou kompetenci v měnové politice a politice zákazu diskriminace. (Tichý, L. a kol.: Evropské právo. 2. vydání. Praha: C.H. Beck, 2004, s. 89)


157

se členské státy vzdaly svých kompetencí zcela, a proto bylo v jejich zájmu definovat oblast tohoto vzdání se co nejúžeji. Nenalezneme zde proto právní základy pro plošný boj s korupcí. Na druhou stranu, z důvodů výlučné kompetence je zde prostor pro parciální oborový boj s korupcí v rámci té které politiky, kde je Společenství povinno takovou aktivitu podstoupit, neboť zde není nikdo, kdo by opatření subsidiárně místo něj přijal. Z hlediska korupce je významnou oblastí výlučné kompetence Společenství mezinárodní obchod s nečlenskými státy. Principy jednotného vnitřního trhu, které se uplatňují uvnitř Společenství, nejsou sdíleny mezinárodním přístupem Společenství k zahraničnímu obchodu. Relativně restriktivní a ochranářská politika Společenství18 vede k závažným bariérám dovozu zboží na území Společenství, což je vhodným prostředím pro bujení korupce, neboť se jedná o oblast s vysokou mírou správního uvážení při formulování zákazů, kvót a omezení19. Přijetí protikorupční legislativy v této oblasti je tedy nejen možností, ale i povinností Společenství, neboť členské státy zde jednat nemohou. Vzhledem k administrativnímu zajištění této oblasti orgány Společenství zde vyvstává též výše zmiňovaná překážka imunity pro vyšetřování národních orgánů činných v trestním řízení, kterou by bylo vhodné legislativně odstranit. Právní základ v této oblasti umožňuje přijímat zejména nařízení, tedy unifikační akty. Místo pro harmonizaci pomocí směrnic zde v zásadě není, protože nelze dost dobře mezi členskými státy harmonizovat něco, co má ve své kompetenci výlučně Společenství. Typickým okruhem kompetencí jsou kompetence sdílené, konkurující, v nichž je patrná konkurence Společenství a členských států. Ta je vyřešena ve prospěch Společenství tak, že kompetence náleží členským státům, dokud ji neuplatní Společenství. Společenství se tedy může rozhodnout, že určitou otázku ponechá v gesci členských států nebo že ji atrahuje na sebe. Též pro uplatnění právních základů z oblasti sdílených pravomocí platí jejich poměrně přísné předmětové zaměření, tedy omezení vydaných aktů jen na určitou oblast, na určitou politiku společenství. Jmenovitě se jedná zejména pro právní základy v těchto oblastech: společná zemědělská politika (čl. 37 SES), volný pohyb pracovníků (čl. 40 SES), svoboda usazování srov. např. „cukrové“ Nařízení EC 2081/2000 a k tomu rozhodnutí ESD C-40/03 P Rica Foods. 19 Je zajímavé, že Komise v této souvislosti vůbec neuvádí omezení rozhodovacích pravomocí, administrativního uvážení a přerozdělování jako nástroj boje s korupcí, ačkoli se jedná o jeden z nejúčinnějších kroků vůbec. (Srov. zejm. výše citované Sdělení (COM 2003/0317, CELEX 52003DC0317) a tam představené „Desatero“ – á contrario) 18

158


(čl. 44 a 46 SES), vzájemné uznávaní kvalifikace (čl. 47 SES), volný pohyb služeb (čl. 52 a 55 SES), volný pohyb kapitálu ve vztahu k nečlenským státům (čl. 57 SES), společná dopravní politika (čl. 71 SES), daňová harmonizace (čl. 93 SES), společná obchodní politika (čl. 133 SES). Jedná se o politiky, v jejichž rámci, při jejichž provádění, může snadno docházet ke korupčnímu jednání, protože jejich základním znakem je rozhodování o individuálních právech a povinnostech či o plošných regulacích na základě správního uvážení, často v prostředí velmi složitých procedur. Rozhodování je přitom zpravidla děleno mezi národní a komunitární orgány a stává se velmi nepřehledným pro laickou i novinářskou veřejnost, čímž je znesnadněna přirozená společenská kontrola těchto procesů. V rámci těchto jednotlivých politik mohou Společenství provádět též opatření k odstraňování korupce. Všechna tato opatření však mohou směřovat právě a jen k odstraňování korupce v rámci té které komunitární politiky, nemohou to tedy být plošná protikorupční opatření. Na rozdíl od oblastí výlučné kompetence se musejí Společenství zabývat otázkou subsidiarity a zvažovat, zda je nutno příslušné opatření přijímat na komunitární úrovni. Tato otázka je relevantní vždy, jakkoli „komunitární nutnost“ příslušné právní základy nemusejí formulovat jako nutnou podmínku. S ohledem na konkurující pravomoc a princip subsidiarity znamená zásah Společenství zpravidla vyloučení zásahu členského státu, což se může v boji proti korupci z důvodů rozebraných výše jevit jako kontraproduktivní postup. Právní prostředky boje proti korupci mohou nabývat mnoha podob. Je zřejmé, že přijímání směrnic a nařízení vedoucích ke zjednodušení rozhodovacích procedur, k omezení správního uvážení, větší transparentnosti v rozhodování vede ve svém důsledku k omezení korupce. Podobně omezení administrativních rozhodovacích procesů vůbec a přenesení regulačních mechanismů na trh a interakci soukromých subjektů je opatřením omezujícím korupci. Jak vyplývá z citovaných materiálů Komise20, nejedná se o prvořadé nástroje boje s korupcí. Za zásadní prostředek boje s korupcí je považován dozor, kontrola a následné trestání. V souvislosti s uplatněním trestního práva jako prostředku boje proti korupci vzniká zásadní otázka, nakolik jsou Společenství oprávněna harmonizovat či unifikovat (!) trestní právo jednotlivých členských zemí. Konstantní judikatura ESD doposud nasvědčovala tomu, že trestní právo není v Komunitární kompetenci, a proto se veškeré trestněprávní aktivity Unie musejí odehrávat ve třetím „mezivládním“ pilíři21. Z toho až done20

srov. citované Sdělení COM 2003/0317, CELEX 52003DC0317


159

dávna plynul závěr, že příslušné právní základy v jednotlivých politikách Společenství představují sice přípustný základ pro legislativní akty protikorupčního rázu, nicméně tyto akty nesmějí mít přímý dopad do trestního práva členských států. Zlom přináší relativně nový rozsudek Soudního dvora ze dne 13. září 2005 (C-176/03)22. V předmětném rozhodnutí Evropský soudní dvůr konstatoval, že v rámci jednotlivých dílčích kompetencí Společenství je možno přijímat právní akty harmonizující trestní právo členských států, jeví-li se to nutným pro dosažení komunitárního účelu. Evropský soudní dvůr reagoval na Rámcové rozhodnutí Rady (Evropské unie) 2003/80/SVV ze dne 27. ledna 2003 o trestněprávní ochraně životního prostředí, kterou zrušil s tím, že problematika ve skutečnosti spadá pod komunitární oblast ochrany životního prostředí, a proto mělo být postupováno dle ustanovení čl. 175 SES, tedy komunitární cestou a nikoli postupem ve třetím mezivládním pilíři EU23. Toto rozhodnutí zdánlivě formální povahy má dalekosáhlé následky. Předně bylo vůbec poprvé připuštěno, aby Společenství zasáhlo do trestního práva členských států bez výslovného zmocnění ve Smlouvě ES. Společenství a argumentaci Soudního dvora je dlouhodobě vlastní doktrína implicitně přenesených pravomocí, která zjednodušeně řečeno stojí na principu, že členské státy spolu s kompetencemi vtělenými do Smlouvy ES „imanentně“ přenesly na Společenství též všechny pravomoci potřebné k realizaci takových kompetencí24. Poprvé však Evropský soudní dvůr připustil, že takovou imanentně přenesenou pravomocí může být též pravomoc rozhodovat o harmonizaci v oblasti trestního práva. Proti takovému závěru existuje mezi členskými státy značná opozice, zejména v podobě „staré“ patnáctky. Jedenáct z patnácti členských států25 vstoupilo viz rozsudky ze dne 11. listopadu 1981, Casati, 203/80, Recueil, s. 2595, bod 27, a ze dne 16. června 1998, Lemmens, C-226/97, Recueil, s. I–3711, bod 19 22 Rozsudek ze dne 13. září 2005, C-176/03 Komise ES proti Radě EU, CELEX 62003J0176 23 Jedná se de facto opět o rozhodnutí týkající se nesprávně zvoleného právního základu aktu. 24 Argument je to ryze účelový. Je velmi pravděpodobné, že by členské státy Smlouvu ES v podobě, v jaké ji vykládá Soudní dvůr, nikdy nepodepsaly, argument jejich „imanentní vůlí“ je proto vysoce spekulativní. Je zde patrno, že ESD se spíše než touhou po nalezení pravého obsahu Smlouvy ES řídil touhou zabezpečit potřebný mocenský rámec pro fungování Společenství a přiznat společenství pravomoci, jejichž explicitní přiznání ve Smlouvě by bylo politicky neprůchodné. Velmi precizně tuto tendenci popsal bývalý soudce ESD Mancini, když prohlásil, že ESD je „soud s posláním“. 25 Dánsko, Německo, Řecko, Španělsko, Francie, Irsko, Nizozemí, Portugalsko, Finsko, Švédsko, Velká Británie 21

160



161

do řízení na straně Rady EU a důrazně zastávalo názor, že trestní právo je ve výlučné kompetenci členských států. Evropský soudní dvůr však rozhodl opačně, když k argumentům Rady EU a členských států uvedl: „…to nemůže zákonodárci Společenství zabránit, pokud použití účinných, přiměřených a odrazujících trestních sankcí příslušnými vnitrostátními orgány představuje nezbytné opatření pro boj proti vážným zásahům do životního prostředí, přijmout opatření vztahující se k trestnímu právu členských států a ta, která považuje za nezbytná pro zajištění plné účinnosti norem, které vydal v oblasti ochrany životního prostředí.“26 Tato argumentace je snadno přenositelná do všech ostatních politik společenství, pokud za životní prostředí dosadíme „volný pohyb služeb“ nebo „zemědělskou politiku“ či „daňovou harmonizaci“. Zobecněním dojdeme k závěru, že dle tohoto rozhodnutí lze na kterémkoli komunitárním základě v konkrétní politice Společenství postavit též harmonizační (a zřejmě též unifikační) právní akty v oblasti trestního práva, pokud se příslušná trestněprávní úprava bude týkat té které politiky Společenství. Zdá se tedy, že nic nebrání Společenství přijímat protikorupční akty včetně těch zasahujících do trestního práva členských států, a to pro každou Komunitární politiku. Udržitelnost tohoto právního stanoviska ESD však ukáže teprve čas27. Mimo některé vysoce specifické politiky rozebrané výše v rámci sdílených kompetencí disponují Společenství též dvěma „generálními“ právními základy, které jim umožňují přijímat legislativu v poměrně širokém věcném záběru. I tyto právní základy mají svá specifika. V prvé řadě se jedná o obecnou harmonizační pravomoc dle čl. 94 a 95 SES. Podle těchto ustanovení Rada tam specifikovaným postupem přijímá opatření ve věcech jednotného vnitřního trhu. Tato opatření mohou mít pouze harmonizační povahu a musejí sledovat cíl vytvoření a zabezpečení fungování jednotného vnitřního trhu. Toto ustanovení se použije vždy subsidiárně ke konkrétním sdíleným politikám popsaným výše. Může zahrnovat celou řadu opatření, která mají vliv na fungování jednotného vnitřního trhu, tedy i opatření protikorupčních, pokud by tyto akty

bojovaly s korupcí související s jednotným vnitřním trhem. Na základě výše citovaného rozhodnutí SES se pravděpodobně může jednat dokonce o opatření pro harmonizaci trestního práva jednotlivých členských států. Je zde zapotřebí vždy zkoumat, zda je užití pravomocí Společenství – a tedy vytěsnění pravomocí členských států – vhodné s ohledem na to, že členské státy zpravidla disponují lepším institucionálním zázemím pro realizaci boje s korupcí. Mimo obecný právní základ v oblasti harmonizace práva jednotného vnitřního trhu disponují společenství velmi obecným právním základem v čl. 308 SES. Podle tohoto ustanovení, věcně velmi širokého, může společenství přijímat „vhodná opatření“, ukáže-li se to nutným pro činnost jednotného vnitřního trhu. Toto ustanovení je poměrně specifické. Především se netýká žádné konkrétní politiky společenství a žádnou novou politiku nezavádí. Nejedná se o kompetenční pravomoc, Společenství tedy nemůže „suchou cestou“28 přijímat akty, kterými by vytvářelo nové politiky nad rámec Smlouvou stanovených cílů Společenství. Na rozdíl od většiny ostatních právních základů je zde komunitární potřeba podmínkou použití tohoto základu. Nestačí tedy, že Společenství „usoudí“, že by bylo „dobré“ vydat určitý akt. Musí se ukázat, že je nezbytný akt Společenství, tedy že cíle společenství nelze dosáhnout jinými, nekomunitárními prostředky. Pro oblast boje s korupcí je klíčové, že toto ustanovení není možno použít na boj s korupcí v oblastech, v nichž lze cíle dosáhnout na úrovni členských států, a proto není splněna podmínka komunitární nutnosti. Z toho důvodu je toto ustanovení použitelné jen tehdy, pokud by o něj jako o právní základ byly opírány akty směřující proti korupci na komunitární úrovni, zejména v orgánech ES, resp. proti korupci, k níž dochází v silně mezinárodním a tedy obtížně národně kontrolovatelném prostředí. I zde, soudě dle poslední judikatury ESD, je pravděpodobně možno přijímat i akty trestněprávní povahy. Vzhledem k plošné povaze čl. 308 SES se pravděpodobně může jednat i o nařízení29, tedy o předpisy s přímou použitelností v členských státech, které mají přednost před ustanovením národního práva.

cit. rozsudek, para 48 Rozsudek se setkal s vlnou kritiky nejen ze strany představitelů členských států, ale též v širší veřejnosti. Srov. např. z mezinárodního tisku Editorial e Times, London, středa 14. září 2005, strana 19; e Guardian, středa 14. září 2005, „Brussels wins right to force EU countries to jail polluters“; e Independent, středa 14. září 2005, „Europe may impose criminal penalties for breaching EU law“; e Daily Telegraph, středa 14. září 2005, „Criminal sanctions to enforce EU law“

Tichý, L. a kol.: Evropské právo. 2. vydání. Praha: C.H. Beck, 2004, s. 263 I pro volbu formy ovšem platí kritérium komunitární nutnosti, které vyžaduje nepřijímat nařízení, dostačuje-li směrnice. Důvod pro přijetí trestněprávního nařízení by se hledal jen obtížně, jakkoli jeho aprobaci ESD nelze v teoretické rovině vzhledem k „integračnímu naladění“ soudu zcela vyloučit.

26 27

28 29

162


4. K právním základům pro protikorupční akty v třetím pilíři EU Třetí, mezivládní pilíř Evropské unie je vhodným prostředkem pro rozvíjení trestněprávních mechanismů v boji proti korupci na úrovni Unie. Tento pilíř svou „mezinárodněprávní“ povahou garantuje členským státům silnou procedurální kontrolu nad přijímanými akty a zajišťuje dostatečnou izolaci těchto aktů od vnitrostátního právního prostředí, čímž nenarušuje tolik citlivou trestní oblast národního práva. Nelze zde ovšem neupozornit na výše citovaný rozsudek ESD C-176/03, který toto vnímání poněkud obrací. V uvedeném případě se Rada EU pokusila implementovat určité trestněprávní mechanismy pomocí „k tomu stvořeného“ třetího pilíře. Takový postup ovšem u ESD narazil na konstatování, že se ve skutečnosti, věcně, jedná o politiku ochrany životního prostředí, která je komunitární, a proto je na místě akty z této oblasti, včetně trestněprávně relevantních, přijímat komunitární cestou prvého pilíře. Pokud tento postoj ESD dovedeme do důsledku, významně se tím zúží věcný rozsah třetího pilíře, který de facto bude moci přijímat trestněprávní opatření pouze ve věcech, které nejsou komunitarizovány30. Boj s korupcí je vytyčen jako jeden z cílů třetího pilíře EU (srov. čl. 29 SEU). Třetí pilíř přitom nabízí celkem tři okruhy činnosti, v níž je EU oprávněna jednat. Jedná se o spoluprácí policejních a příbuzných orgánů přímo či prostřednictvím Europolu, o spolupráci soudní přímou či prostřednictvím Eurojustu a o harmonizaci předpisů trestního práva. Adekvátní výklad Smlouvy EU vede k závěru, že plná harmonizace hmotněprávních předpisů trestního práva ve věcech korupce není možná. Základem harmonizace je čl. 31 odst. 1 písm. e) SEU, který vyhrazuje harmonizaci pro problematiku organizované trestné činnosti, terorismu a obchodu s drogami. Z toho vyplývá, že je možno cestou třetího pilíře harmonizovat jen předpisy o znacích skutkových podstat a trestů v oblasti korupce, pokud se jedná o korupci mající charakter organizovaného zločinu. Je zřejmé, že dosah unijních aktů na obecnou korupci v rovině hmotného práva je tak zúžen. Naproti tomu policejní a justiční spolupráce v trestních věcech není takto předmětově limitována, a proto nic nebrání rozvíjení společných procesních mechanismů boje proti korupci. Právní základy vyskytující se v třetím pilíři EU umožňují za výše popsanými účely přijímat společné postoje, rámcová rozhodnutí a vy30 Situace je poněkud paradoxní. Třetí pilíř byl vytvořen proto, že podle komunitárního práva nebylo lze činit trestněprávní opatření. Nyní je judikaturou ESD třetí pilíř uměle zužován s odůvodněním, že komunitární právo trestněprávní opatření připouští.


163

pracovávat doporučeníhodné úmluvy mezinárodního práva veřejného. Charakter těchto aktů je rozdílný. Povaha společných postojů není zcela jasná, sama Smlouva EU jejich závaznost nestanoví. Společné postoje jsou publikovány v části L Úředního věstníku. Mají však pouze doporučující charakter a jejich povaha je spíše politická než právní. Rámcová rozhodnutí jsou institutem, který nejvíce připomíná komunitární směrnici. Slouží ke sbližování právních předpisů členských států a nemá přímou vnitrostátní závaznost. Je však závazná pro členské státy, co se výsledku, kterého má být dosaženo, týče. Na poli boje proti korupci bylo přijato na tomto právním základě rámcové rozhodnutí Rady EU 2003/568/JHA, o boji s korupcí v soukromém sektoru31. Oprávnění Unie dle čl. 34 odst. 2 písm. d) SEU – totiž oprávnění vypracovávat mezinárodní úmluvy a doporučovat je členským státům k přijetí – není právním základem v pravém slova smyslu. Na tomto základě totiž nemůže Unie autoritativně přijmout závazný právní akt. Může pouze vypracovat úmluvu mezinárodního práva veřejného a je na členských státech, zda k přijetí takové úmluvy, v souladu se svými vnitrostátními předpisy, přistoupí. Tento nástroj je v boji s korupcí relativně intenzivně užíván. Jedná se zejména o Protokol (ÚV 96/C 313/01 ze dne 23. 10. 1996) k Úmluvě o ochraně finančních zájmů Společenství (ÚV 95/C 316/03 ze dne 27. 11. 1995), přijatý 27. září 1996. Protokol kriminalizuje aktivní i pasivní úplatkářství národních i komunitárních úředníků, pokud takové úplatkářství poškozuje nebo by mohlo poškodit finanční zájmy Unie. Dále 26. května 1997 byla v rámci EU přijata Úmluva o boji proti korupci úředníků Evropských Společenství nebo členských států Evropské unie (ÚV 97/C 195/01 ze dne 25. 6. 1997), která kriminalizuje aktivní i pasivní úplatkářství úředníků, i když neohrožuje finanční zájmy Unie. Tato úmluva zahrnuje též trestní sankce pro statutární orgány podnikajících právnických osob a obsahuje ustanovení o pravomoci, vydávání a mezinárodní spolupráci. 19. června 1997 byl přijat Druhý Protokol k Úmluvě o ochraně finančních zájmů Společenství (ÚV 97/C 221/02 ze dne 19. 7. 1997), který dále kriminalizuje praní špinavých peněz pocházejících z korupce a zavádí odpovědnost právnických osob v případech zpronevěry, aktivního úplatkářství a praní špinavých peněz a umožňuje konfiskaci výnosů takové činnosti nebo odpovídajícího majetku. 31

CELEX 32003F0568, Úřední věstník L 192, 31/07/2003 s. 0054–0056

164


APLIKACE EVROPSKÝCH PROTIKORUPČNÍCH NOREM V ČR

5. Závěrem Evropské právo představuje jen jednu z možných platforem pro boj s korupcí v dnešním světě. Je nebezpečné podléhat legislativnímu optimismu a slibovat si nereálné výsledky od horečné tvorby protikorupčního evropského práva. Kromě restriktivní politiky je vždy zapotřebí jít cestou odstraňování institucí a procesů, které ke korupci vybízejí, což představuje především snižování podílu přerozdělování a minimalizaci administrativních zásahů. Pokud dochází k tvorbě Evropského protikorupčního práva, představuje volba vhodného právního základu jeden z elementárních problémů, které je nutno vyřešit, protože právní základ určuje formu, věcný rozsah, vnitrostátní dopady i proceduru přijetí daného aktu. Jak bylo ukázáno na nejnovější judikatuře ESD, volba správného právního základu aktu zůstává stále živým tématem, které je plné nejasností a výzev.

165

APLIKACE EVROPSKÝCH PROTIKORUPČNÍCH NOREM V ČR M ICHAL MAZEL

Ve svém příspěvku bych rád věnoval několika oblastem. V první části bych se zamyslel nad smluvními nástroji boje proti korupci jednotlivých evropských organizací a jejich významu pro Českou republiku. Ve druhé části bych se rád rozvinul možnosti institucionalizace boje proti korupci a tvorby protikorupčních sítí. Hovoříme-li o evropských protikorupčních opatřeních, pak musíme vidět tyto snahy celostně v širší mezinárodní platformě a nezohledňovat pouze aktivity Evropské unie. Do boje proti korupci se velmi významnou měrou zapojuje také Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj a Rada Evropy. Právě jejich opatření stála na počátku protikorupčních počinů Evropské unie a rovněž se v nich odráží.

1. Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj1 Mezinárodní smluvní instrumenty na tomto poli se začaly formovat ve druhé polovině 90. let minulého století. Byla to právě OECD, kdo učinil první přímý krok k zahájení mezinárodního boje proti korupci prostřednictvím Úmluvy OECD o boji proti podplácení zahraničních veřejných činitelů v mezinárodních podnikatelských transakcích podepsané v prosinci 1997 v Paříži. V České republice byla tato úmluva vyhlášena pod č. 25/2000 Sb. m. s. a platí od března 2000. Úmluvu doplňuje Revidované doporučení Rady OECD o boji proti podplácení v mezinárodních podnikatelských transakcích z května 1997. Ke kontrole úrovně, kvality a vymahatelnosti její aplikace v národních právních řádech signatářských zemí je zmocněna Pracovní skupina pro boj s úplatkářstvím v mezinárodních podnikatelských transakcích, působící v rámci Výboru OECD pro mezinárodní investice a nadnárodní společnosti (CIME). ČR se účastní jeho pravidelných zasedání. 1

http://www.oecd.org

166


Boje proti korupci se však dotýkají i jiné významné dokumenty, např. Směrnice OECD pro nadnárodní společnosti a Směrnice o zvládání konfliktu zájmů ve veřejné správě. K implementaci Směrnice pro nadnárodní společnosti po vstupu České republiky do OECD vzniklo na Ministerstvu financí tzv. Národní kontaktní místo (NKM). Jeho úkolem je zejména monitorovat chování nadnárodních společností a řešení případných sporů. Nejvýznamnějšími zástupci jsou Svaz průmyslu a dopravy ČR a Českomoravská konfederace odborových svazů. Zastoupena jsou i některá ministerstva. NKM ve své dosavadní existenci řešilo jen několik málo sporů týkajících se porušování odborových práv zaměstnanců či neetického jednání. Stížnosti týkající se chování souvisejícího s korupcí se dosud nevyskytly. Směrnice o zvládání konfliktu zájmů ve veřejné službě byla schválena v květnu 2003 formou doporučení. Konflikt zájmů sice nemusí automaticky indikovat korupční jednání, rozhodně však rozšiřuje koruptogenní prostor. Směrnice proto vychází z požadavku zajistit integritu a transparentnost veřejného sektoru, který v současné době stále častěji přichází ve styk se sektorem soukromým. V českém právním řádu by se tato směrnice měla promítnout v připravovaném zákonu o střetu zájmů (předkladatelem je Ministerstvo spravedlnosti). Ten je v současné chvíli v dolní sněmovně Parlamentu ČR, nicméně jeho osud je po složitém přípravném i vyjednávacím procesu stále nejistý. Pokrok dosažený členskými zeměmi OECD při implementaci této směrnice bude obsahem zprávy Výboru pro veřejnou správu (PGC, dříve PUMA), zpráva by měla být vydána koncem roku 2006. Z dílny OECD pochází několik dalších dokumentů, v nichž se projevuje zájem o problematiku boje s korupcí, jako např. Úmluva v oblasti účetnictví a auditu, daní a boje proti praní špinavých peněz či Doporučení Rady OECD o odčitatelnosti úplatků zahraničním veřejným činitelům z roku 1996. Na základě těchto ustanovení byla prohloubena spolupráce mezi správci daní a specializovanou policejní složkou zabývající se závažnou hospodářskou kriminalitou, korupcí a organizovaným zločinem. V únoru 2004 navštívila ČR hodnotící mise Výboru pro hospodářské přehledy. Tato mise se věnovala především možnostem omezení korupčního prostoru prostřednictvím „ztržnění veřejné správy“. Závěry Hospodářského přehledu byly zveřejněny počátkem roku 2005. OECD v nich mj. vítá záměr České republiky zavést testy integrity a institut korunního svědka, neměla by to být ovšem osamocená opatření. V této souvislosti je nutné zdůraznit, že zavedení jak testů integrity tak institutu korunního svědka se do českého právního řádu prosadit nepodařilo.


167

2. Rada Evropy2 Nyní se podívejme na protikorupční aktivity dalšího hráče evropského prostoru – Rady Evropy. Česká republika je smluvní stranou Trestněprávní úmluvy o korupci Rady Evropy, sjednané v lednu 1999 ve Štrasburku, kterou ratifikovala v září 2000 s platností od července 2002. Tato úmluva kriminalizuje řadu korupčních jednání jak na národní tak mezinárodní úrovni. Představuje zásadní změnu v postupech Policie ČR při dokumentaci korupčního jednání. Trestné činy postihující jednání korupčního charakteru totiž nespadají díky nízkým trestním sazbám mezi zvlášť závažné trestné činy a český právní řád proto neumožňuje při jejich vyšetřování využít takové postupy a instituty trestního řízení, jako jsou např. odposlechy, záznamy telekomunikačního provozu či nasazení agenta. Trestní řád však dovoluje tyto prostředky využít i při odhalování jiné úmyslné trestné činnosti za podmínky, že ke stíhání předmětné trestné činnosti je Česká republika vázána vyhlášenou mezinárodní smlouvu. Neméně významným dokumentem je Občanskoprávní úmluva o korupci Rady Evropy, která byla sjednána ve Štrasburku o několik měsíců později, v listopadu 1999. Česká republika ji podepsala v listopadu 2000 a ratifikovala v září 2003. Úmluva je účinná od počátku roku 2004. Jedná se o první mezinárodně právní nástroj zakotvující standardy občanského práva ve vztahu ke korupci. Smluvní strany jsou vázány povinností zakotvit ve svých právních řádech účinné mechanismy zaručující náhradu škod vzniklých v důsledku korupčního jednání. Poškozené subjekty tak mohou chránit svá práva a zájmy a požadovat náhradu škody. Zmiňuje také odpovědnost státu za korupční jednání státních úředníků a zneužívání pravomocí. V rámci pracovní Multidisciplinární skupiny proti korupci (GMC), jejíž činnosti se ČR účastní, se připravují návrhy na Dodatkový protokol k Trestněprávní úmluvě Rady Evropy o korupci, která by měla rozšířit aplikaci úmluvy na uplácení porotců a rozhodců a Doporučení Výboru ministrů o společných pravidlech proti korupci při financování politických stran a volebních kampaní. ČR participuje také na jednání Výboru expertů pro hodnocení opatření proti praní špinavých peněz Rady Evropy – MONEYVAL. Na plnění závazků převzatých smluvními stranami z výše uvedených úmluv dohlíží Skupina států proti korupci – GRECO. Česká republika je členem GRECO od února 2002 a aktivně se na jeho činnosti podílí. 2

http://www.coe.int

168


V rámci I. hodnotícího kola zpracovalo GRECO v březnu 2003 Zprávu o protikorupčních opatřeních v ČR, která obsahovala řadu doporučení. Česká republika by např. měla nejen bojovat proti přítomnosti korupce, ale také dbát na kvalitní informovanost veřejnosti a usnadnit oznamování podezření z korupčního jednání ze strany občanů včetně zajištění efektivní ochrany svědka a oběti, dále propojit a racionalizovat činnost operativní a vyšetřovací části policie a zajistit kvalitní vzdělávání policejních a dalších příslušných orgánů v používání operativních prostředků při odhalování a vyšetřování korupce. Doporučení se týkala mj. i posílení role Veřejného ochránce práv a prevence; velmi významnou otázkou je pak systém imunit členů zákonodárného sboru či vyloučení trestního stíhání člena zákonodárného sboru i po ukončení jeho funkčního období. Výtky směřovaly k neexistenci odpovědnosti právnických osob za korupční trestné činy a slabý důraz na objektivní výzkum korupčního jednání. Většina bodů byla nějakým způsobem zapracována do Vládního programu boje proti korupci, který připravuje Ministerstvo vnitra, a o jejich naplňování bylo GRECO informováno v průběhu září 2004. Česká republika splnila téměř všechna doporučení. Vzhledem k vývoji ohledně doživotní beztrestnosti a systému imunit poslanců a senátorů Parlamentu ČR či procesu zavedení trestní odpovědnosti právnických osob do českého právního řádu, však lze očekávat ze strany GRECO další kritiku. II. hodnotící kolo, jehož nosnými tématy byly výnosy z korupce, veřejná správa a korupce a právnické osoby a korupce, proběhlo v ČR v září letošního roku, závěrečná zpráva zatím není zveřejněna.


169

a kriminalizují aktivní i pasivní korupční jednání (včetně podněcování k takovému jednání) veřejných činitelů na úrovni národní i na úrovni společenství, jež poškozuje nebo by mohlo poškodit finanční zájmy ES. Zavádí také trestní odpovědnost vedoucích funkcionářů za aktivní korupci, jakož i vydávání a stíhání korupčních trestných činů. Druhý protokol zahrnuje do korupčního jednání také praní špinavých peněz a zakládá odpovědnost právnických osob. Širší úpravou se pak stala druhá úmluva, která se nevztahuje pouze na ohrožení finančních ale všech zájmů ES, z čehož je patrné, že korupce má bezpochyby devastační efekt ve všech oblastech života společenství. Upravuje trestné činy spáchané přímo nebo vůči členům vlád, parlamentních komor, nejvyšších soudů, účetních organizací, Komise ES, Evropského parlamentu, Evropského soudního dvora, Účetního dvora ES při výkonu jejich povinností. V tomto směru lze tedy jednoznačně vypozorovat vliv vývoje OECD i RE a jejich úprav neakceptovatelnosti korupčního jednání v soukromém a veřejném sektoru na vývoj protikorupčních opatření EU. Vzhledem k tomu, že s nárůstem objemu privatizací a operací na mezinárodním trhu nemusí být rozlišení mezi veřejnoprávní a soukromoprávní oblastí na první pohled zcela jednoznačné, přijala v prosinci 1998 Rada EU Společnou akci o korupci v soukromém sektoru a Rámcové rozhodnutí o boji proti korupci v soukromém sektoru (červenec 2003). Oba dokumenty kriminalizují aktivní i pasivní korupci v podnikatelské činnosti ziskových i neziskových subjektů.

4. OLAF – Evropský úřad boje proti podvodům4 3. Evropská unie

3

Evropská unie aktivně participuje na boji proti korupci jak prostřednictvím spolupráce a podpory OECD a RE v mechanismech monitoringu implementace jejich opatření, tak vytvářením vlastních protikorupčních dokumentů. Řeč je zejména o dvou základních úmluvách, které tvoří jádro protikorupční legislativy EU. Jsou jimi Úmluva o ochraně finančních zájmů Evropských společenství z července 1995 a Úmluva o boji proti korupci úředníků Evropských společenství nebo členských států Evropské unie z května 1997. První úmluva byla záhy doplněna o dva protokoly, které definují 3

http://europa.eu.int

Úřad byl založen v dubnu 1999 na základě Úmluvy o ochraně finančních zájmů ES a jejích protokolů a převzal úkoly, které dříve plnila instituce jménem UCLAF (Unité de Coordination de la Lutte Anti-Fraude). Hlavním úkolem OLAF je ochrana finančních zájmů EU. Jedná se zejména o prověřování nesrovnalostí a finančních podvodů při nakládání s rozpočtovými prostředky EU. Všechny orgány EU jsou povinny s OLAF spolupracovat a poskytovat mu informace. Přesto jde víceméně o administrativní šetření, neboť OLAF není orgánem činným v trestním řízení. Spolupráce České republiky a OLAF probíhá od října 2001 na základě ujednání mezi OLAF a Nejvyšším státním zastupitelstvím o boji proti 4

http://europa.eu.int

170


podvodům a jiným protiprávním činům poškozujícím finanční zájmy ES. Usnesením vlády č. 601/2003 byla určena koordinační role Nejvyššího státního zastupitelství v ČR ve vztahu k OLAF a zároveň úkol vytvořit Národní strategii proti podvodným jednáním poškozujícím finanční zájmy ES. Tato strategie, schválená vládou v květnu 2004, zahrnuje legislativní úpravu závazků plynoucích ze smluv k ochraně finančních zájmů ES, systém vnitřní kontroly hospodaření s finančními prostředky z rozpočtu EU, využití sítě AFCOS (Anti-Fraud Coordination Structure) k hlášení nesrovnalostí aj. V současné době se stále častěji hovoří o rozšíření kompetencí OLAF a posílení jeho spolupráce s členskými zeměmi. Účelem by mělo být prohloubení analýzy a výměny strategických informací, ochrana osobních dat, flexibilní přístup k personálnímu obsazování vyšetřování kauz a transparentnost výsledků vyšetřování. OLAF má v rukávu i další zbraň. Chce zavést vícejazyčné webové stránky, kde by lidé mohli anonymně oznámit podezření z korupčního jednání nebo podvodů, případně předložit důkazy.

5. Nová Evropská protikorupční síť (EACN) Rakouské předsednictví postavilo boj proti korupci mezi hlavní priority svého funkčního období. Rada EU z iniciativy předsednictví proto na počátku října navrhla vytvoření Evropské protikorupční sítě. Myšlenka vytvořit podobnou síť ovšem není nová, vychází mj. ze závěrů setkání představitelů policejních inspekčních orgánů k posílení operativní spolupráce v boji proti korupci EU v rámci programu AGIS5 ve Vídni v listopadu 2004. Návrh předpokládá propojení členských zemí a dalších institucí (OLAF, Eurojust, Europol, Cepol) včetně Evropské komise prostřednictvím kontaktních bodů. Účelem sítě by bylo prohloubení a usnadnění spolupráce jak na národní tak evropské úrovni, zejména při předávání, sdílení a analýze informací, výměna zaměstnanců či organizace vzdělávacích a dalších aktivit. 5 AGIS je rámcový program EU pro policejní a soudní spolupráce v trestních věcech ustanovený na základě rozhodnutí Rady EU (2002/603/JHA) ze dne 22. července 2002. Začal k 1. 1. 2003 a potrvá do konce roku 2007. Hlavními cíli programu je přispět k rozšíření a upevnění prostoru svobody, bezpečnosti a práva na vysokou úroveň ochrany. Program má za tímto účelem posílit spolupráci členských (ale i kandidátských, příp. i třetích) zemí, výměnu informací, zkušeností, postupů a podpořit zkvalitnění odborného vzdělávání a výzkumu v této oblasti.


171

Z pohledu Ministerstva vnitra, jakožto mezirezortního koordinátora boje proti korupci v České republice, je jakákoliv protikorupční aktivita obecně vítána. Návrh však obsahuje poměrně vážné nedostatky. Již samo vymezení role EACN je vágní a nepředkládá skutečně zásadní argument k vytvoření nové instituce. Ačkoliv dokument stanoví, že veškerá spolupráce bude probíhat na základě dobrovolnosti a v souladu s národní legislativou, ze zkušenosti se zapojením do mechanismů OECD a GRECO lze snadno odvodit, že na jeho plnění bude vyvíjen minimálně politický tlak, jehož ignorování pak může skončit ztrátou image na evropském pranýři. Národní subjekty, potenciální kontaktní body, budou vystaveny neúměrné zátěži vyplňováním množství nejrůznějších dotazníků, přehledů, statistik, vyjádření a zpráv, což se nutně promítne do jejich vlastní činnosti. Návrh také nekonkretizuje charakter dat, která by měla být předmětem výměny, může tak snadno dojít k tomu, že taková spolupráce narazí na právní limity. Další předpokládané aktivity v oblasti vzdělávání, pořádání konferencí či výměny pracovníků si navíc lze velmi dobře představit i bez potřeby institucionalizace vazeb mezi uvedenými subjekty. Nepřehlédnutelné je mj. i finanční, personální a časová náročnost. Ministerstvo vnitra proto podporuje spíše hledání možnosti, jak využít za uvedeným účelem již existující struktury s podobným zaměřením6 a teprve při neúspěchu vytvořit zcela novou. Jako nejvhodnější řešení se jeví platforma GRECO. Závěrem lze říci, že evropská protikorupční politika vykazuje mnohé ze znaků evropských projektů jako jsou roztříštěnost, nekoordinovanost, rozsáhlá byrokratizace či stereotypy. Na druhé straně je potřeba zdůraznit, že dosáhla neoddiskutovatelných úspěchů identifikací základních protikorupčních principů vtělených do mezinárodních norem, zejména úmluv Rady Evropy a jejich následnou implementací. Teprve budoucnost však ukáže, zda odhodlání postavit se společensky tak pevně zakořeněnému fenoménu, jakým korupce skutečně je, bude slavit úspěch. 6 Např. Síť kontaktních osob Globálního fóra proti korupci, Kontaktní síť UN vztahující se k vytváření Úmluvy OSN proti korupci, Kontaktní síť v rámci EU, k vytváření společné vůle ve vztahu právě k Úmluvě OSN proti korupci, ale i k různým jednáním jako byl např. summit OSN v Bangkoku 2005.

172


SOUKROMOPRÁVNÍ KORUPCE PETR HAJN

SOUKROMOPRÁVNÍ KORUPCE

173

korupčních a jim blízkých jiných parazitních jednání zaslouží pozornost a důsledný postih. Platí to již s ohledem na obecnou moudrost, podle níž špatné příklady z jedné oblasti života dovedou kazit dobré mravy i v oblastech jiných.

2. Veřejnoprávní a soukromoprávní korupce 1. Úvodní poznámky Úspěchy v hospodářském a jiném počínání přináší často schopnost přimět druhé k určitému chování či rozhodnutí. Nositele hospodářských rozhodnutí lze ovlivňovat legální nabídkou kvalitního a cenově výhodného smluvního plnění a také agresí, klamáním či využitím cizopasných sklonů (tj. snahy získávat rozsáhlejší výhody bez zvláštní námahy). Podplácet druhé (a nechat se podplácet) je výrazným i rozšířeným projevem takového parasitismu. Hranice mezi sociálně přijatelným a nežádoucím chováním však není zcela zřetelná. Lidské komunikaci a hospodářské spolupráci se dobře vede tam, kde se mezi partnery podařilo odstranit bariéry. Již ve starém Římě doporučovali zahájit komunikační proces manévrem označovaným jako captatio benevolentiae (zjednání si přízně). Toho se dá dosáhnout vlídným jednáním, lichotkou i dárkem. Pokud se jedná o hmotnou pozornost nepatrné ceny, není mezi právě uvedenými způsoby působení příliš velký rozdíl. Existují i velmi sofistikované formy ovlivňování druhých, u nichž ani nestrannému pozorovateli nemusí být okamžitě patrné, že by měly být kvalifikovány jako „podplácení“.1 Někdy to ostatně nemusí být zprvu zcela zřejmé těm, kdo mají být ovlivněni ve svém počínání. Pro všechny druhy chování, které označujeme za korupční, v zásadě platí Beckerova úvaha o převládající racionalitě protiprávního chování. To vychází z rizikové úvahy a kalkulace, jaká je výše odměny za protiprávní chování (ve srovnání s možnými zisky při chování legálním), jaká je pravděpodobnost dopadení a usvědčení a jaká je důraznost sankce.2 Součástí podobných rizikových úvah je i hledání „cest nejmenšího odporu“, tj. takových způsobů parazitního jednání, které nejsou v zákonech výslovně popsány či nejsou důsledně pronásledovány nebo za ně hrozí nepříliš citelná sankce. Proto i zdánlivě méně nebezpečné způsoby 1 2

Courrier, P. L., Corruption et économie, Figaro, 26. 3. 1999. Becker, G. S.: Teorie preferencí, Grada Publishing, Praha 1997, s. 192.

Závěr předchozího bodu naznačuje, že vedle pozornosti, kterou sdělovací prostředky i orgány právního donucení věnují korupci ve sféře veřejného života, si zaslouží zvýšený zájem i korupce soukromoprávní a její zjevné i mnohdy nenápadné (a dosud nenapadané) podoby. Pokusme se nejprve o velmi zjednodušené odlišení obou uvedených druhů korupce. Ta, kterou jsme stručně (a již proto nepřesně) označili za veřejnoprávní, je upravena v trestním zákoníku a označována jako úplatkářství. Postihují se tu případy, kdy má být přímo či nepřímo ovlivněno rozhodnutí státního úředníka či někoho jiného, kdo je povolán podílet se na obstarávání věcí obecného zájmu. Korupční jednání se tu týká rozsáhlých sfér života, nikoliv jen hospodářství (přijímání na školy, přiznávání důchodu, udělování státního občanství i rozhodován sportovních zápasů). Korupce v soukromoprávní sféře je označována pojmem podplácení a § 49 Obchodního zákoníku (dále jen „ObchZ“) ji charakterizuje jako jednání, jímž: a) soutěžitel osobě, která je členem statutárního nebo jiného orgánu jiného soutěžitele nebo je v pracovním či jiném obdobném poměru k jinému soutěžiteli, přímo nebo nepřímo nabídne, slíbí či poskytne jakýkoliv prospěch za tím účelem, aby jejím nekalým postupem docílil na úkor jiných soutěžitelů pro sebe nebo jiného soutěžitele přednost nebo jinou neoprávněnou výhodu v soutěži, anebo b) osoba uvedená v písmenu a) přímo nebo nepřímo žádá, dá si slíbit nebo přijme za stejným účelem jakýkoliv prospěch.3 Zjednodušeně vyjádřeno při soukromoprávní korupci má být ovlivněno chování těch osob, které jsou schopny ovlivnit počínání hospodářského soutěžitele (zejména obchodních společností) vzhledem k možnostem spoluutvářet rozhodování takového soutěžitele. Rozdíl mezi veřejnoprávní a soukromoprávní korupcí není tak velký, jak by se na prvý pohled zdálo. V obou případech může korupce například Podrobnější výklad viz u Hajn, P.: Soutěžní chování a právo proti nekalé soutěži, MU, Brno 2000. s. 192 a násl. 3

174


směřovat k tomu, aby stavebnímu podniku byla přidělena zakázka, aby byl dodavatelem na určitou akci. V případě veřejnoprávní korupce půjde o zakázku za „státní peníze“ a ovlivněno má být počínání těch, kdo rozhodují o veřejné zakázce. V případě korupce soukromoprávní půjde o zakázku hrazenou z peněz soukromého subjektu a má být nekale ovlivněno jeho rozhodnutí o tom, kterému z nabízejících se soukromých subjektů (soutěžitelů) bude tato zakázka přidělena. Ani rozdíl ve veřejnoprávní a soukromoprávní úpravě korupčního jednání není absolutní. Soukromoprávní podplácení je jednou ze skutkových podstat nekalé soutěže a jejím naplněním mohou být v řadě případů dány i znaky trestného činu nekalé soutěže. Korupce v privátním sektoru pak představuje také značné společenské nebezpečí. Zkresluje totiž hospodářskou soutěž, ochuzuje podniky a konec konců i spotřebitele, narušuje vztah důvěry mezi podnikem a jeho zaměstnanci.4

3. K podobám soukromoprávní korupce Veřejnoprávní a soukromoprávní korupce se příliš neliší svými mnohdy spektakulárními podobami. V tom či onom případě nemusí být bezprostředním nástrojem ovlivňování příslovečná obálka s penězi, ale jiné věci či služby, které nejsou předmětem směnných transakcí (udělení nezasloužených poct) nebo které by jinak musely být získávány za peníze. Pamětníci například uvádějí, že v předválečném období jeden z našich významných podniků vlastnil důstojné ubytovací zařízení pro zahraniční hosty, kteří přijížděli jednat o uzavření dodávkových smluv. Hostitelský podnik pro ně pravidelně připravoval i kulturní program s baletním představením. Některé z členek tanečního souboru pak obdařovaly – prý z vlastní iniciativy a pro vlastní potěšení – cizí vyjednavače nejen tanečními kreacemi, ale též intimními projevy své přízně. Vedl se pak teoretický i praktický spor o to, zda z hlediska práva proti nekalé soutěži by to mohlo být přičítáno k tíži samotnému podniku jako „vytvoření organizační příležitosti k neférovému získání konkurenční výhody v hospodářských vztazích.“ Před časem došlo k tomu, že odborová organizace v českém podniku obdržela dary značné hodnoty od provozovatele stravenkových systémů. Heine, G., Rose, T. O.: Private Commercial Bribery, Max-Planck Institut, Freiburg im Breisgau. 4


175

Měla tu být dána souvislost s tím, že ona odborová organizace doporučila vedení svého podniku, aby ukončil smlouvu s dosavadním dodavatelem stravenek a navázal spojení s podnikem-dárcem. Kladla se pak otázka, zda osobou, kterou má na mysli § 49 Obchodního zákoníku může být i odborová organizace jako právnická osoba. Podle běžných výkladů uvedeného ustanovení se soutěžněprávního deliktu podplácení mohou dopouštět i osoby právnické. Vyplývá to již z běžné zákonodárné praxe – pokud se určité ustanovení vztahuje na osoby, míní se tím osoby fyzické i právnické, jinak zákon mezi oběma takovými typy osob výslovně rozlišuje. Ustanovení § 49 podává charakteristiku předmětných osob v podstatě otevřeným způsobem, když mluví o osobách v pracovním či jiném obdobném poměru k jinému soutěžiteli. Jde o osoby, které mohou ovlivnit rozhodování hospodářského subjektu, který je soutěžitelem (tj. ve smyslu § 41 Obchodního zákoníku účastníkem soutěže na té či oné straně trhu). Takovými osobami jsou nepochybně poradenské subjekty, značný vliv na rozhodování hospodářských subjektů mají i odborové organizace v nich (a někdy i mimo ně) působící. I kdybychom snad dospěli k závěru, že text § 49 Obchodního zákoníku v dané věci na odborovou organizaci nedopadá, mohla by být záležitost posouzena podle tak zvané generální klauzule proti nekalé soutěži v § 44 odst. 1 Obchodního zákoníku. Toto ustanovení je mimo jiné užíváno na situace, které mají v podstatě stejný charakter jako případy upravené v jednotlivých speciálních skutkových podstatách nekalé soutěže (zde § 49 Obchodního zákoníku), přičemž může být pochybné, zda slovní text těchto speciálních ustanovení na danou situaci přesně dopadá. Generální klauzule proti nekalé soutěži byla aplikována i v jednom z poměrně výjimečných sporů z nekalé soutěže, kterého si všimneme podrobněji. Šlo v něm totiž o dosti častý způsob nežádoucího jednání, jehož podstatou byl soukromoprávní střet zájmů. Zároveň však mohlo být (a také bylo) sporné, zda na žalované jednání dopadají ustanovení jak § 49 tak § 44 ObchZ podle nichž lze postihovat parasitismus korupční povahy. Ve sporu z nekalé soutěže bylo jako nepochybné zjištěno, že žalovaný X byl zaměstnán u žalobce Y jako vedoucí nákupu a měl vliv na to, od koho, v jakém objemu a za jaké ceny budou nakupovány obalové materiály, suroviny a další zboží pro podnikatelskou činnost žalobce Y. Současně žalovaný X vyvíjel – na základě živnostenského listu – samostatnou podnikatelskou činnost v oboru nákupu a prodeje zboží. V této dvojí pracovní roli se žalovaný X jednak podílel na uzavření kupní smlouvy na dodávku obalů, kterážto smlouva byla uzavřena mezi žalobcem Y a společností AB. Zároveň žalovaný X uzavřel (při výkonu své živnostenské činnosti)

176


zprostředkovatelskou smlouvu se společností AB na uvedenou dodávku pro žalobce Y s tím, že od společnosti AB obdržel zprostředkovatelskou provizi z každého kusu obalové jednotky prodaného společností AB a zakoupeného žalobcem Y. Výše provize se pak odvíjela od smluvené ceny výrobků, které byly předmětem koupě ve smlouvě mezi subjekty AB a Y. Soud prvého stupně5 postupoval metodicky vhodně (a v souladu se standardními poznatky právní vědy), když nejprve zkoumal, zda jsou splněny obecné znaky nekalé soutěže, jak je upravuje § 44 odst. 1 ObchZ. Správně pak dovodil, že mezi žalobcem Y a žalovaným X je nejen vztah zaměstnavatele a zaměstnance, ale i vztah soutěžní, když žalovaný X vyvíjí na základě živnostenského listu) zprostředkovatelskou činnost, která se zčásti kryje s předmětem podnikatelské činnosti žalobce Y a ostatně i společnosti AB. Věcně správně, i když ne již zcela výstižně se soud vyjádřil (v důvodech svého rozhodnutí) i k tomu, zda byl naplněn další zásadní znak nekalosoutěžního jednání – rozpor s dobrými mravy hospodářské soutěže. Uvedl:. „Pokud v tomto postavení (rozuměj v postavení žalovaného X jako vedoucího nákupu u společnosti žalobce Y – poznámka P.H.) za to, co bylo náplní jeho pracovní činnosti u žalobce, získával provizi od jednoho z dodavatelů, konkrétně společnosti AB (název společnosti uvedený v rozhodnutí je odlišný – poznámka P.H.), pak bezesporu lze takovýto postup považovat za postup, který je v rozporu s dobrými mravy soutěže, protože žalovaný byl mzdou vyplývající z uzavřené pracovní smlouvy placen právě za to, že zajišťoval dodávky surovin, materiálů a obalů pro podnikatelskou činnost žalobce a pokud za tuto činnost pak pobíral též provizi, lze toto jednání považovat za jednání nemravné.“ Taková formulace (či spíše právní úvaha z hlediska práva proti nekalé soutěži) není zcela výstižná. Pobírat dvojí odměnu za totéž je většinou nemravné, nemusí se však jednat o nemravnost z hlediska práva proti nekalé soutěži. Soutěžněprávní nemravnost počínání žalovaného X spočívala v tom, že jako soutěžitel (účastník hospodářské soutěže ve smyslu § 44 odst. 1 ObchZ) sloužil současně dvěma hospodářským zájmům, které jsou zčásti protikladné. Jeden či druhý z těchto zájmů (nebo oba tyto zájmy) mohly být poškozeny (a v každém případě byly ohroženy) počínáním žalovaného X, který v této věci velmi pravděpodobně sledoval především zájmy své. Odůvodnění prvoinstančního rozsudku pak pokračovalo následujícím textem. „Pokud jde o poslední kriterium nekalosoutěžního jednání, je jím způsobilost přivodit újmu jiným soutěžitelům nebo spotřebitelům, přičemž postačí, když jednání potenciální újmu přivodit může, aniž se to ve 5

Rozhodnutí Krajského soudu v Brně č.j. 25/16 Cm 73/2000.


177

skutečnosti stane“. To je výstižně řečeno (až na to, že se zde výslovně nepamatuje na možnou újmu hmotnou i nehmotnou, jak na tento moment dále poukáži). Pokračování rozsudečných důvodů však přináší překvapení. Uvádí se v něm: „Soud dospěl k závěru, že pokud žalobce s dodavatelem společností „AB“ kupní smlouvu č…uzavřel a s kupní cenou v této kupní smlouvě dohodnutou souhlasil, pak již bylo nerozhodné, jak tato kupní cena byla sestavena, tedy která část představovala provizi vyplácenou zprostředkovateli, respektive v jaké výši byly náklady společnosti „AB“ a jaký byl zisk společnosti z jednoho kusu obalových materiálů. Žalovaný nemohl svým jednáním přivodit žádnou újmu soutěžiteli, tedy žalobci a ani jiným spotřebitelům, byť je sice pravdivé tvrzení o tom, že nebýt zprostředkovatelské provize, mohla být kupní cena dodaných obalových materiálů ještě nižší, avšak takovou nižší kupní cenu žádný z účastníků smluvního vztahu nenavrhl, a ostatně je sporné to, zda i za situace, že by došlo k dohodě o kupní ceně v rozsahu nižším než v kupní smlouvě č… ..smluveném, by žalobce snížil ceny svých výrobků a tedy i z tohoto důvodu má soud za to, že jednání žalovaného, byť bylo jednáním v hospodářském soutěži a bylo v rozporu s dobrými mravy soutěže, nebylo způsobilé přivodit újmu jiným soutěžitelům, či spotřebitelům. Jednání žalovaného nenaplňuje všechny znaky generální klauzule nekalé soutěže a není tedy jednáním nekalosoutěžním a z toho důvodu byly zamítnuty uplatněné nároky žalobce na zaplacení přiměřeného zadostiučinění a náhradu škody.“ Žalobce Y s takto pojatým a odůvodněným rozsudkem nesouhlasil a ve svém odvolání mj. uváděl, že úvaha soudu I. stupně pomíjí základní poznatky o způsobech rozhodování v hospodářském životě. To vždy vychází z informací, které má rozhodující se subjekt k dispozici. Kdyby žalobce Y věděl, že v souvislosti s uzavíráním smlouvy na předmětné dodávky dochází k „zvláštním vztahům“ mezi dodavatelem AB a žalobcovým zaměstnancem X odpovědným mj. za sjednávání výchozích podmínek pro pozdější uzavírání jednotlivých obchodních smluv, mohla být pro žalobce Y cena za předmětné nakupované zboží výhodnější oproti ceně dohodnuté, mohla být snížena o provizi poskytovanou dodavatelem. Na tom nic nemění skutečnost, že žalobce Y na základě jím nezaviněné neúplné informovanosti (mohl důvěřovat v loyalitu svého zaměstnance X) určitou cenu odsouhlasil a byla pro něj přijatelná. Přijatelnost smluvních podmínek totiž ještě neznamená jejich dosažitelnou výhodnost, neboť v rámci přijatelnosti hospodářských řešení existuje určitá stupnice jejich výhodnosti. Subjekt uzavírající smlouvu usiluje i v mezích přijatelnosti o co nejvýhodnější řešení, přičemž je ve svém úsudku ovlivněn informacemi (mimo jiné informacemi od podřízených), které má v okamžiku rozhod-

178


nutí k dispozici. Povinností jeho podřízených je poskytnout mu informace co nejúplnější. Újma, kterou má na mysli § 44 odst. 1 ObchZ, nemusí být navíc jen újmou materiální, může se jednat i o újmu nehmotnou. Takovou nehmotnou újmou (často s výslednými dopady materiálními), představuje např. ohrožení důvěry v zaměstnance, možnost zesměšnění podnikatele, který se nechá klamat svými podřízenými, i samo podnikatelovo ponížení dané vědomím, že s ním bylo jednáno nečestně. Navíc v dané věci byl vedle soukromého žalobcova zájmu ohrožen i zájem veřejný, který je v ust. § 44 odst. 1 ObchZ ve spoj s § 41 ObchZ rovněž sledován. Každé podobné jednání v dvojí roli zásobovacího pracovníka odběratele a provizního zástupce dodavatele utvrzuje zdání „normality“ takového chování; přispívá k tomu, aby takové korupční chování se šířilo. Tím jsou ve svých důsledcích poškozování (nebo mohou být poškozováni) ti soutěžitelé, kteří nevolí podobné formy soutěžního boje. Korupční jednání obecně může vést k zvyšování nákladů komerčních transakcí a tím poškozovat spotřebitele. Odvolací soud6 zčásti převzal a zčásti doplnil tuto argumentaci a na rozdíl od soudu prvního stupně „dospěl k závěru, že jednání žalovaného bylo způsobilé přivodit újmu jak žalobci, tak i ostatním soutěžitelům. V řízení bylo prokázáno, že žalobce nevěděl o existenci ujednání mezi žalovaným a společností AB, která vyústila v uzavření zprostředkovatelské smlouvy, na základě které byla žalovanému vyplácena provize za zprostředkování dodávek obalových materiálů žalobci. Kdyby žalovaný jednal vůči žalobci jako svému zaměstnavateli poctivě a informoval ho o tom, že společnost AB mu nabídla uzavření zprostředkovatelské smlouvy a vyplácení provize v souvislosti s uzavřením dodávkové smlouvy mezi žalobcem a společností AB, mohl by žalobce při uzavření kupní smlouvy se společností AB dosáhnout výhodnější, tedy nižší ceny oproti ceně dohodnuté. V nedosažení této výhodnější ceny pak lze spatřovat hmotnou újmu žalobce. Takový způsob jednání, tedy soukromá korupce, je pak objektivně způsobilé přivodit i újmu jiným soutěžitelům, a potažmo i spotřebitelům, protože každé korupční jednání vede ke zvyšování nákladů obchodních transakcích a ve svém důsledku i ke zvyšování cen výrobků, čímž jsou poškozováni v konečné fázi spotřebitelé“. „Nelze přehlédnout ani to“, dovozoval odvolací soud dále, „že újma, kterou má na mysli ust. § 44 odst. 1 ObchZ je širší pojem, než škoda a zahrnuje i újmu nehmotnou. Skutečnost, že žalovaný, kterému dal žalobce ve svém podniku funkci vedoucího útvaru nákupu a skladového hospodářství 6

Rozhodnutí Vrchního soudu v Olomouci 4 Cmo 34/2003.


179

a s tím i spojenou důvěru, že žalovaný bude jednat v souladu s oprávněnými zájmy svého zaměstnavatele, nejednal vůči žalobci čestně, představuje nehmotnou újmu způsobenou žalobci. To, že žalovaný jednal vůči žalobci nepoctivě, znamená nejen ztrátu na prestiži samotného žalovaného, ale zejména takové chování v očích ostatních dodavatelů, jakož i soutěžitelů, snižuje solidnost a důvěryhodnost firmy (sic!) žalobce. Rovněž tak toto korupční jednání může působit i negativně na ostatní zaměstnance žalobce a podněcovat je k obdobnému jednání vůči žalobci“. Na základě tohoto posouzení dospěl odvolací soud k závěru, že žalovaný se dopustil nekalé soutěže podle § 44 odst. 1 ve spoj. s § 49 písm. b) ObchZ a přiznal žalobci nárok na přiměřené zadostiučinění v řádu stotisíců. I když ve věci bylo podáno dovolání, jehož výsledek nebyl v době přípravy tohoto příspěvku ještě znám, okolnosti případu a jejich odlišné posouzení oběma soudními instancemi potvrzují obecnější myšlenku. Právní řešení dané věci záleželo na posouzení skutkového stavu (ten byl v řízení učiněn nesporným), od čehož se odvíjela aplikace rozhodných právních norem (ani tu nebylo sporné, které právní normy by v případu mohly přicházet v úvahu). K rozdílným právním výsledkům vedly pak úvahy, které nebyly ani tak založeny na znalostech práva, ale vyplynuly z menšího či většího pochopení pro procesy, které se odehrávají v hospodářské praxi. Jejich důkladné poznání a pochopení pak obecně a do značné míry rozhoduje o tom, jak úspěšně bude potírána hospodářská korupce ve veřejné i soukromé sféře.

180


PROJEVY A POTÍRÁNÍ KORUPCE V ČR NA ÚROVNI KRAJŮ M ILAN PODHRÁZKÝ

V listopadu 2005 uplynulo již přesně 5 let od doby, kdy byla v České republice prakticky realizována mnoho let diskutovaná idea vzniku nového stupně územní samosprávy v podobě vyšších územních samosprávných celků (krajů)1. Tento fakt s sebou ovšem přinesl nejen určité pozitivní kroky, zejména v podobě decentralizace rozhodovacích pravomocí z ústřední úrovně na úroveň regionální, ale bohužel zároveň rozšířil prostor i pro jevy poměrně negativní, z nichž tím nejrozšířenějším a zároveň zřejmě i jedním z nejnebezpečnějších je právě korupce. K napsání tohoto příspěvku mě pak mimo jiné inspirovalo mé přesvědčení o tom, že právě problematika korupce na úrovni krajů v České republice je zcela zásadním způsobem opomíjena, až bychom snad místy mohli nabýt i dojmu, že na této úrovni územní správy téměř neexistuje. Otázkám možné korupce v jednotlivých regionech je ze strany jak médií tak i široké veřejnosti věnován mnohem menší prostor než je tomu v případě úrovně centrální a nepochybně i úrovně místní (obecní). Samostatná pozornost korupci na úrovni regionů je věnována naprosto výjimečně.2 Tento stav je podle mého názoru nelogický, neboť pravomoci krajských samospráv se neustále rozšiřují (a tento trend bude velice pravděpodobně pokračovat i nadále), což značí, že je nejvyšší čas přestat problematiku územní samosprávy na tomto stupni nadále přehlížet. Dokonce ani kampaň před volbami do krajských zastupitelstev na podzim roku 2004 nevyvolala k mému nemilému překvapení žádnou výraznější širší diskusi nad dosavadním působením a dalším směřováním krajské samosprávy v ČR obecně, o otázkách korupce na této úrovni ani nemluvě. Nezbývá proto, než aby nezastupitelnou pozitivní roli v tomto směru sehrávala různá občanská sdružení případně nevládní organizace, jejichž cílem je právě upozorňovat na problémy související s korupcí. Za všechny

PROJEVY A POTÍRÁNÍ KORUPCE V ČR NA ÚROVNI KRAJŮ

jmenujme alespoň nevládní organizaci Transparency International – Česká republika (TIC), která před časem spustila projekt „Transparentní kraj“, což je zřejmě jeden z prvních pokusů zaměřit se výhradně na korupci na úrovni krajů. Troufám si nicméně tvrdit, že postup, kdy „v rámci kulatých stolů s politickým vedením jednotlivých krajů, TIC upozorňovala na potřebu zprůhlednit rozhodovací mechanismy, vyjasnit kompetence mezi úředníky a politiky…“3 není dostačující a že tento projekt je třeba skutečně vnímat pouze jako první krok k zahájení „opravdového boje“ proti korupci na úrovni krajů. Nějaké zásadní hmatatelné výsledky tohoto projektu případně odpovídající mediální prezentace mi bohužel nejsou doposud známy, což ovšem zřejmě není chyba pouze TIC. Velmi vysoce je třeba hodnotit také projekt téže organizace nazvaný „Korupce a protikorupční politika ve veřejné správě“, jehož výstupem je stejnojmenný materiál, který si rozhodně zaslouží bližší pozornost.4 Zde již ovšem problematika krajů v ČR zůstává z pochopitelných důvodů v ústraní. Již v rámci předchozího ročníku pravidelné brněnské podzimní konference s ústavněprávní tematikou jsem se v rámci sborníku z této konference problematice korupce v územní samosprávě podrobněji věnoval.5 Loňský příspěvek se ovšem v prvé řadě soustředil na otázku korupce v územní samosprávě ve vztahu k postavení státního zastupitelství jakožto součásti moci výkonné a zejména tedy na roli státního zastupitelství při potírání korupce v územní samosprávě. Působení státního zastupitelství v boji s korupcí lze ovšem považovat až za poslední možnost nápravy, za represivní nástroj potírání korupce, který přichází do úvahy až v situaci, kdy preventivní právní i mimoprávní nástroje selhaly. Cílem tohoto příspěvku bude proto spíše stručně pojednat o některých dalších právních nástrojích potírání korupce, které lze řadit spíše do „kategorie“ preventivních a které sice na první pohled nemusí s bojem proti korupci souviset, ale podle mého názoru mohou naprosto zásadním způsobem přispět k tolik žádoucí transparentnosti rozhodovacích procesů na úrovni krajů. V případech, kde to bude možné, bych také rád poukázal i na určitá specifika, která provázejí korupci v ČR na úrovni krajů. V úvodní části tohoto příspěvku považuji ještě za vhodné připomenout, že kraje v ČR nepůsobí pouze v rámci své tzv. samostatné působnoshttp://www.transparency.cz/index.php?id=43 Korupce a protikorupční politika ve veřejné správě, http://www.transparency.cz 5 Podhrázký, M.: Neomezení „gubernátoři“ nebo politická objednávka? Výkonná moc, státní zastupitelství a korupce v územní samosprávě, in: Hloušek, V., Šimíček, V. (eds.): Výkonná moc v ústavním systému ČR, Mezinárodní politologický ústav MU, Brno 2005, s. 227–250. 3

Dále tedy bude v rámci tohoto příspěvku „kraj“ označovat výhradně vyšší územní samosprávný celek ve smyslu čl. 99 Ústavy ČR a ústavního zákona č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků. 2 Viz např. Hluštík, D.: Mlýn prý vyšetřoval i hejtmany, Právo 19. 1. 2005. 1

181

4

182


ti, ale stát na ně v určité míře převádí i výkon státní správy (tzv. přenesená působnost). Rozhodně nechci na těchto místech spekulovat, zda korupce více bují v případě samosprávné činnost krajů či při výkonu státní správy orgány krajů, nicméně tento příspěvek bude zaměřen spíše na problematiku možné korupce v souvislosti s výkonem samosprávy.

1. Evropská unie a kraje v ČR Konference „EU a korupce – projevy a potírání“ může podle mého názoru sloužit jako více než vhodná příležitost alespoň k určité nápravě výše popsaného neutěšeného stavu, kdy je korupce na úrovni regionů u nás značně opomíjena. Kraje v České republice totiž představují stále silnější alternativní mocenská centra vůči ústřední vládě nejen z již výše uvedeného důvodu rozšiřujících se pravomocí na úkor centrální vlády, ale právě i díky stále prohlubující se evropské integraci. Pozice jednotlivých regionů v rámci Evropské unie je totiž zcela zásadní. O tom, že korupce v ČR i v souvislosti s EU může získat reálné rozměry, nás mohou přesvědčit například i nedávné události na Ministerstvu pro místní rozvoj, kde se v současné době šetři podezření ze zpronevěry vysoké finanční částky z fondu PHARE.6 V rámci Evropské unie se právě ve vztahu k EU přitom začínají jednotlivé územní jednotky vyrovnávat ve své důležitosti svým „mateřským“ státům a podle některých názorů není ani vyloučeno, že regiony uvnitř EU jednoho dne mohou státy i určitým způsobem nahradit. Tak například v Nizozemsku již byly učiněny první kroky v účasti územněsprávních jednotek na procesu přípravy národních stanovisek ve vztahu ke komunitárním záležitostem. Ve většině ostatních zemí nicméně prozatím regionální politika EU nevedla až k takovému posilování pravomocí jednotlivých regionů uvnitř států a státy si tedy i nadále udržují své dominantní postavení, někdy též označované jako „vrátný“ ve vztahu mezi EU a jednotlivými regiony.7 Troufám si ovšem tvrdit, že procesy označované např. jako tzv. vyprazdňování (hollowing out)8 nebo někdy dokonce i tzv. „temelínizace“9 moder6 Srov. např. Brusel už vstoupil do hry v aféře tunelování fondů unie, Právo 12. 11. 2005, s. 4. 7 Blíže viz např. Blahož, J., Klíma, K., Skála, J.: Ústavní právo Evropské unie, Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, Dobrá Voda 2003, s. 23–50. 8 Tohoto pojmu užívá např. Jessop, B.: State eory: Putting Capitalist States in eir Place, Polity Press, Oxford 1990. 9 „Stát zůstává zachován v celé své kráse a monumentálnosti, ani o kousek neuvolní


183

ního státu, jsou dnes již nezpochybnitelným faktem. Jednou z příčin výše popsaných procesů pak určitě je právě i sílící role regionů na úkor států. I to je pak jedním z důvodů, proč je třeba věnovat otázkám korupce na této úrovni zvýšenou pozornost. Územní samospráva samozřejmě není oblastí, která by spadala do výlučné pravomoci Evropské unie a jednotlivé členské státy si tedy své územněsprávní členění upravují samostatně. Pro fungování EU je ovšem dělení států na tzv. územní statistické jednotky (NUTS) zcela zásadní a v tomto směru se členské státy požadavkům unie plně podřizují.10 Problematika tzv. regionální politiky EU sice zůstává mimo oblast zájmu tohoto příspěvku a označení region ve světle dokumentů EU rozhodně nelze ztotožňovat s označením kraj ve smyslu vyššího územního samosprávného celku u nás, ale i přesto lze o vlivu EU na samotný vznik ale i fungování územní samosprávy v České republice hovořit.11 V souvislosti s korupcí na úrovni jednotlivých regionů ve vztahu k EU je třeba podle mého názoru ještě alespoň stručně zmínit tzv. evropské principy veřejné správy, které vyplývají mimo jiné i z rozhodovací činnosti Evropského soudního dvora. Jedním ze základních principů, který by v rámci výkonu veřejné správy měly dodržovat veškeré orgány členských států unie, je totiž otevřenost a transparentnost.12 I když připouštím, že se jedná o požadavek značně obecný a neurčitý, který pro někoho může být jen „prázdnou frází“, má podle mého názoru i v tomto směru na úrovni krajů Česká republika co dohánět. Pokud již hovoříme o možných nástrojích potírání korupce na regionální úrovni z celoevropského hlediska, je nutno učinit v této souvislosti ještě alespoň několik poznámek o postavení Rady Evropy.13 V otázkách právní úpravy územní samosprávy svých členských států má totiž tato někdy zbytečně podceňovaná organizace své nezastupitelné místo. Proto například v některých dokumentech tzv. Kongresu místních a územních orgánů Evropy, který při této organizaci již celou řadu let funguje, dobrovolně místo alternativním zdrojům moci. Jeho provozování však vyžaduje obrovské náklady a jeho přínos přitom zůstává poněkud sporný. Někteří soudí, že by měl být raději odstaven, protože je beztak zbytečný, jiní však namítají, že když už jednou stojí, byla by škoda ho zpochybňovat, či dokonce bourat. Ať ještě doslouží.“ Keller, J.: Politika s ručením omezeným, Evropský literární klub, Praha 2001, s. 72. 10 Srov. např. Baun, M. J., Marek, D.: Příprava České republiky na regionální politiku Evropské unie – regionalismus versus centralizace, Mezinárodní vztahy č. 4/2004, s. 68–86. 11 Viz např. Brusis, M.: Evropské budování státu? Evropská unie a regionalizace v České republice a ve Slovenské republice, Správní právo č. 5–6/2002, s. 325–344. 12 Trnka, D.: Evropské principy veřejné správy, Veřejná správa č. 5/2000, s. 26–27. 13 Srov. např. Ondroušek, M.: Regionální politika a Rada Evropy, EMP č. 1/2001, s. 34–37.

184


případně v návrhu tzv. Evropské charty regionální samosprávy nebo i v jednotlivých doporučeních Výboru ministrů Rady Evropy, lze nalézt různé náměty, které (byť i nepřímo) mnohdy s problematikou korupce na úrovni regionů souvisí.14 Zejména v důsledku autonomních snah regionů v některých evropských státech je ovšem regionální samospráva poměrně citlivou záležitostí, a proto Rada Evropy, o jejímž smyslu a vůbec dalším fungování se již otevřeně diskutuje, zatím v tomto směru bohužel neučinila žádné konkrétnější zásadní kroky. Uchovat určité odlišnosti jednotlivých regionálních uspořádání a zároveň stanovit základní společné principy pro regionální samosprávu je pochopitelně věc nesmírně složitá. Osobně se ovšem domnívám, že ve věci potírání korupce by měl být zájem všech členských států bez rozdílu stejný. Jak Rada Evropy, tak i EU, samozřejmě dále užívají i celou řadu méně či více účinných protikorupčních nástrojů, ty se již ovšem výslovně netýkají pouze regionů.15

2. Transparentnost rozhodovacích procesů na úrovni krajů Právních prostředků pro boj s korupcí v rámci územní samosprávy je celá řada (o některých jsem již pojednal v rámci loňského příspěvku), jak jsem již ovšem v úvodu předeslal, je podle mého názoru velkou chybou, že při jejím potírání není dostatečným způsobem akcentována prevence. V souvislosti s korupcí se totiž mnohem častěji hovoří o dostatečnosti či nedostatečnosti represivních opatření v konkrétních odhalených případech, namísto debaty o tvorbě mechanismů, které by měly korupci obecně předcházet. Skutečně se domnívám, že veškeré kroky vedoucí k vyšší otevřenosti a transparentnosti rozhodovacích procesů na úrovni krajů jsou mnohem účinnější a užitečnější než sebetvrdší trest potírající jen „špičku ledovce“. Pomineme-li možnosti občanů kraje jen ve velmi omezené míře kontrolovat činnost kraje a jeho orgánů (zejména prostřednictvím získávání informací)16, pak jim už v podstatě zbývá pouze šance svým samosprávným představitelům „vystavit zpětně účet“ v době voleb do zastupitelstev krajů. Za nedostatečně transparentní rozhodování totiž představitelé 14 Srov. např. Kadečka, S.: Právo obcí a krajů v České republice, C. H. Beck, Praha 2003, s. 36–38. 15 Viz např. Korupce a protikorupční politika ve veřejné správě, http://www.transparency.cz, s. 102–119. 16 Blíže viz např. Průcha, P.: Správní právo – obecná část, 6. vydání, Doplněk, Brno 2004, s. 255–315.


185

územní samosprávy nenesou pouze případnou odpovědnost právní, ale v mnohem vyšší míře v prvé řadě i odpovědnost politickou. Mezi aktuálně diskutované otázky týkající se krajské samosprávy v ČR pak určitě patří i to, zda na této úrovni územní samosprávy zavést referendum a případně i přímou volbu hejtmanů. Můžeme se sice setkat s celou řadou argumentů pro i proti přímé volbě a referendu, nicméně v této diskusi podle mého názoru poněkud schází právě ten argument, zda by oba tyto instituty mohly poměrně zásadním způsobem napomoci ve zvýšení transparentnosti a otevřenosti rozhodování krajských samospráv. A to je právě důvod, proč bych chtěl v další části tohoto příspěvku o nástrojích potírání korupce věnovat několik poznámek právě i možné úpravě krajského referenda a přímé volby hejtmanů v ČR. V současné době lze v ČR přímo vykonávat právo na samosprávu prostřednictvím referenda pouze na úrovni obcí; děje se tak na základě zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu. Ačkoliv již existují konkrétní návrhy právní úpravy referenda i na úrovni krajů, doposud v tomto směru k žádnému výraznějšímu posunu nedošlo. V současné době totiž neexistuje ani všeobecná shoda na tom, zda je krajské referendum v rámci našeho právního řádu vůbec nutné, přičemž ještě mnohem složitější by jistě bylo i stanovení konkrétních právních podmínek, za kterých je možno referendum konat, vymezení okruhu věcí, o kterých lze prostřednictvím referenda rozhodnout, stanovení hranice platnosti a závaznosti referenda apod. I z tohoto důvodu se podle mého názoru Česká republika krajského referenda v brzké době rozhodně nedočká.17 V souvislosti s potíráním korupce může samozřejmě referendum plnit pouze roli podpůrného nástroje a rozhodně nelze očekávat, že by zavedení referenda na úrovni krajů zásadním způsobem korupci na regionální úrovni vymýtilo, ostatně korupční skandály na úrovni měst a obcí, kde referendum lze konat, nás o tom dnes a denně přesvědčují. I přesto si ovšem myslím, že zapojení širší veřejnosti do některých rozhodovacích procesů může být v souvislosti s potíráním korupce na úrovni krajů jen ku prospěchu věci a v každém případě by napomohlo i k vyšší transparentnosti rozhodování krajských samospráv. Jak navíc dokládá soudní judikatura, právo participovat na rozhodování samosprávné jednotky prostřednictvím referenda může být mnohem širší, než by se při formalistickém výkladu práva mohlo zdát.18 17 Srov. např. Podhrázký, M.: Dočká se jednou ČR i krajského referenda? (ústavní východiska, vyhlídky, možná úskalí), Časopis pro právní vědu a praxi č. 3/2004, s. 240–246. 18 Viz např. usnesení Krajského soudu v Plzni ze dne 21. 4. 2005, č. 661/2005 Sb. NSS

186


Účelem případné právní úpravy krajského referenda proto nemůže být pouze formální oprávnění se ve výjimečných případech vyjádřit k určité otázce, smyslem právní úpravy přímého výkonu práva na samosprávu musí být reálná šance nějakým viditelným způsobem ovlivnit fungování kraje nebo obce. Zavedení krajského referenda by mělo napomoci k zastavení rostoucí apatie široké veřejnosti ke správě věcí veřejných obecně. Současná nedůvěra ve své volené zástupce i z důvodu netransparentnosti jejich rozhodování a podezření z korupce pak spolu jdou ruku v ruce. „Primárním účelem referenda je sice rozhodování občanů o konkrétních otázkách veřejného života namísto rozhodování jejich zástupců. Sekundárně však představuje každé referendum nástroj politického tlaku, a jako takový působí iniciačně k zahájení diskuse o konkrétním problému. Tento aspekt referenda je legitimní součástí základního práva občanů podílet se na správě věcí veřejných.“19 Referendum jistě není „všelék“ a určitě bychom našli i celou řadu negativních aspektů, které ho provází. O tom, jak je problematika přímé realizace práva na samosprávu složitá, nás v nedávné době mohlo přesvědčit např. konání referenda o poloze brněnského hlavního nádraží. I přesto se ovšem domnívám, že právní úprava referenda v ČR i na úrovni krajů si nejen z důvodu předcházení korupci zaslouží mnohem větší pozornost. V případě přímé volby hejtmanů, narozdíl od referenda, již v žádném případě nelze hovořit o přímé demokracii. Přímá volba totiž představuje pouze určitou formu demokracie zastupitelské, i když některé formy přímé demokracie a přímá volba bývají často zaměňovány. V každém případě by ale podle mého názoru zavedení přímé volby hejtmanů, stejně tak jako krajského referenda, značně zvýšilo možnosti jednotlivých občanů participovat na rozhodovacích procesech, které v rámci jejich samosprávné jednotky probíhají. Proto by i případná přímá volba hejtmanů mohla za určitých okolností působit jako více než vhodný preventivní nástroj v boji proti korupci v územní samosprávě. V současné době volí hejtmana ze svých řad zastupitelstvo kraje. Z toho logicky vyplývá, že hejtman jako hlava kraje musí být s většinou zastupitelů ve velmi úzkém „souznění“, přičemž na základě stejného mechanismu pak vzniká i rada kraje. Vzájemná kontrola mezi nejvyššími orgány kraje navzájem je proto minimální. Voliči při volbách do zastupitelstev krajů sice mohou pořadí na kandidátkách politických stran (o hlasy voličů při těchto volbách se mohou ucházet pouze registrované politické strany 19 Odlišné stanovisko soudkyně JUDr. Elišky Wagnerové, Ph.D., k nálezu Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 223/04, http://www.judikatura.cz


187

a politická hnutí) ovlivnit prostřednictvím tzv. přednostních hlasů, ale to jen omezeným způsobem.20 Podoba krajských zastupitelstev, a tedy nakonec i osoba hejtmana kraje, pak v drtivé většině případů závisí na pořadí, které přísluší jednotlivým kandidátům na kandidátkách politických stran. Toto pořadí si ovšem v našich podmínkách určují výhradně kandidující politické subjekty na základě rozličných vnitrostranických procesů, které mnohdy nejsou zcela transparentní a vzbuzují určité pochybnosti. Vůbec problematika tzv. primárních voleb obecně v ČR zůstává dost nepochopitelně mimo zájem široké veřejnosti.21 Případná přímá volba hejtmana by minimálně v mnohem vyšší míře personifikovala daný kraj s určitou osobností, která by také za fungování samosprávné jednotky nesla patřičnou odpovědnost, a to nejen právní, ale jak je uvedeno i výše, tak zejména politickou. Transparentnosti rozhodovacích procesů na úrovni krajů by také prospělo omezení složitých koaličních vyjednávání, která jsou v případě současného volebního systému pro volby do zastupitelstev krajů naprosto nezbytná nejen pro volbu hejtmana, ale i pro samotný chod kraje. Přímá volba hejtmanů byla již před nějakou dobou diskutována v souvislosti se záměrem tzv. volebního kodexu.22 Stejně jako v případě krajského referenda ovšem ani co se týče přímé volby hejtmanů nelze rozhodně v nejbližší době v tomto směru očekávat nějaké konkrétní kroky. Narozdíl od některých menších obcí, kde již v současnosti přímá volba starosty fakticky existuje (do obecního zastupitelstva se volí podle osobností, které by mohly „v čele radnice“ stanout), se již na úrovni krajů setkáváme s mnohem větší „politizací“ samosprávy. Role politických stran je totiž na této úrovni výrazná a existuje zde proto i reálné nebezpečí, že rozhodování o fungování kraje se může přesouvat spíše za zdi stranických sekretariátů, což korupci do určité míry může jen nahrávat. Je pochopitelné, že přímá volba hejtmanů by byla poměrně značným zásahem do současného fungování samosprávy a bylo by proto velkou chybou zavést přímou volbu bez současně provedených změn celkového fungování samosprávných orgánů. Nutně by muselo dojít k přesunu pravomocí mezi zastupitelstvem, radou a hejtmanem. Je dokonce otázkou, 20 Viz § 43 odst. 7 zákona č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů. V této souvislosti srov. např. poslanecký návrh zákona, kterým se mění zákon č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky (sněmovní tisk č. 952/0, IV. volební období, http://www.psp.cz). 21 Srov. Outlý, J.: Strany a stát, volby a finance. Vybrané aspekty primárních voleb a financování politických stran, Periplum, Olomouc 2003, s. 16–41. 22 Viz. např. Bek, L.: Koalice vzdala přímou volbu starostů, Právo 19. 5. 2004.

188


zda by po zavedení přímé volby hejtmana kraje byla další existence rady vůbec nezbytná. V této souvislosti je také nutno připomenout, že samospráva funguje na rozdíl od státní správy na základě kolektivního a nikoliv na základě monokratického rozhodování, což mimo jiné vychází i ze samotné Ústavy ČR23. Velmi citlivě by bezpochyby musel být zvažován např. i volební systém pro přímou volbu krajského hejtmana, případně okolnosti, za nichž by mohl být hejtman ze své funkce odvolán, volební období hejtmana atd.24 Lze samozřejmě namítat, že případná přímá volba by do čela krajů mohla vynést populisty či různé „známé osobnosti“ z oblasti kultury a sportu nebo že koncentrace určitých pravomocí u jedné osoby může být z hlediska možné korupce ještě více nebezpečná. Osobně se ovšem domnívám, že přímá volba by alespoň určitým způsobem zvýšila zájem občanů kraje o správu svého regionu. Přímý mandát od voličů by navíc hejtmanovi umožnil nejen činit mnohem operativněji více zásadních rozhodnutí, ale zároveň by ho činil za své kroky odpovědným přímo občanům kraje. Tento fakt společně s možnou „politickou konkurencí“ hejtmana a zastupitelstva, by jednoznačně přispěl k větší vzájemné kontrole a tak i k vyšší transparentnosti rozhodování v rámci jednotlivých krajů. Pokud jsem se v předchozích řádcích zmínil v souvislosti s problematikou korupce o roli politických stran v rozhodovacích procesech na úrovni krajů, alespoň stručnou zmínku si bezpochyby v této souvislosti zaslouží i zájmové skupiny. Ačkoliv prosazování určitých zájmů prostřednictvím politických stran má bezpochyby jisté nedostatky a není zcela ideální, působení zájmových skupin na rozhodování představitelů samosprávy, o němž se mnohdy ani nedozvíme, je pak z pohledu transparentnosti rozhodování ještě mnohem zhoubnější. Činnost různých lobbyistů rozhodně nelze zcela vymýtit a osobně se nedomnívám, že by snad působení zájmových skupin bylo třeba automaticky považovat za něco negativního. Stanovení určitých pravidel, která by nicméně rozhodování učinila transparentnějším, je ovšem zcela nezbytné. Problematika určité formalizace setkávání představitelů veřejné moci se zástupci zájmových skupin byla aktuálně diskutována v souvislosti s tzv. etickým kodexem poslance.25 Názory na podobnou úpravu jsou různé, ovšem je zřejmé, že v boji s korupcí etické kodexy žádnou zásad23 Podle čl. 101 odst. 2 Ústavy ČR je vyšší územní samosprávný celek spravován zastupitelstvem. 24 Srov. např. Vedral, J.: Přímá volba starostů, Deník veřejné správy 21. 6. 2004, http: //denik.obce.cz 25 Viz Etický kodex poslance Parlamentu České republiky, http://www.psp.cz/docs/ek.html


189

nější roli hrát zřejmě nebudou.26 Jak dokazují některé zahraniční vzory, lze působení lobbyistů v rámci zastupitelských orgánů právně formalizovat, což může přispět k větší transparentnosti rozhodovacích procesů nejen na ústřední úrovni, ale právě i v rámci územní samosprávy. Domnívám se ovšem, že podobný legislativní krok by měl být řádně uvážen a navrhoval bych v tomto směru ještě posečkat. Zákonná úprava, která by alespoň určitým způsobem nerespektovala realitu, by byla zcela zbytečná. Podle mého názoru totiž stále ještě platí, že „systém zájmových skupin v ČR … sice můžeme považovat za dotvořený z hlediska strukturálního, ale zatím nedokončený a ne zcela funkční z procesuální stránky.“27

3. Střet zájmů Důležitou součástí boje proti korupci i na úrovni krajů je bezpochyby problematika ochrany veřejného zájmu a neslučitelnosti některých funkcí (tzv. střet zájmů). Důvod, proč se v rámci tohoto příspěvku hodlám problematice střetu zájmů stručně věnovat, je prostý. Poměrně nedávno totiž na návrh skupiny senátorů zrušil Ústavní soud nálezem č. 283/2005 Sb. novelu (zákon č. 96/2005 Sb.) stávajícího zákona č. 238/1992 Sb., o některých opatřeních souvisejících s ochranou veřejného zájmu a o neslučitelnosti některých funkcí (zákon o střetu zájmů). Této novele, která byla z hlediska ústavního práva zajímavá nejen co se týče střetu zájmů, ovšem v tomto příspěvku žádná bližší pozornost věnována nebude.28 Mnohem zajímavější a zřejmě i důležitější je totiž podle mého názoru analyzovat aktuální vládní návrh „nového“ zákona o střetu zájmů, o kontrole majetku nabytého za dobu výkonu veřejné funkce, o neslučitelnosti některých funkcí, a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o střetu zájmů).29 Daný vládní návrh, jenž byl v době psaní tohoto příspěvku ve 2. čtení v Poslanecké sněmovně, totiž mimo jiné v určité míře řeší právě i otázky korupce na úrovni krajů. Troufám si tvrdit, že vládní návrh obsahuje celou řadu sporných míst, o nichž jistě bude vedena ještě podrobnější diskuse, ovšem v rámci tohoto Srov. např. Koudelka, Z.: Zákon, ne kodex, Právo 8. 11. 2005, s. 8. Fiala, P.: Funkce zájmových skupin v politickém systému České republiky, Parlamentní zpravodaj č. 10/1996–1997, s. 526. 28 Srov. např. Filip, J.: Postup při schvalování „volebního zákona“ podle čl. 40 Ústavy ČR, Časopis pro právní vědu a praxi č. 1/2005, s. 3–11 případně Vedral, J.: K právním účinkům derogačního nálezu ÚS, Právní zpravodaj č. 8/2005, s. 12–15. 29 Sněmovní tisk č. 1056/0, IV. volební období, http://www.psp.cz 26 27

190


příspěvku bude mým cílem poukázat pouze na některá problematická ustanovení návrhu, která velmi úzce souvisí s otázkami potíraní korupce v rámci územní samosprávy. Přijde mi, že přijetí zákona v navržené podobě by mohlo v jisté míře působit pro fungování krajských samospráv určité komplikace, přičemž o účinném předcházení korupci, tak jak je upravuje tato novela, mám také své pochybnosti. Samozřejmě chápu, že pro zákonodárce i pro širokou veřejnost existují v této souvislosti mnohem atraktivnější témata k podrobnějšímu zkoumání30, to ovšem jistě neopravňuje navrhovatele k tomu, aby problematiku krajské samosprávy ponechal na „vedlejší koleji“. O porušení povinností vyplývajících z návrhu zákona mají na základě § 16 návrhu rozhodovat nezávislé orgány v podobě tzv. Ústřední rady pro posuzování střetu zájmů a tzv. Krajské rady pro posuzování střetu zájmů. Dále nás pochopitelně bude zajímat spíše druhá jmenovaná. Krajská rada pro posuzování střetu zájmů by měla v prvé řadě dohlížet na dodržování povinností podle navrženého zákona ze strany dlouhodobě uvolněných členů zastupitelstev krajů, zastupitelstva hlavního města Prahy, zastupitelstev obcí, městských částí nebo obvodů. Krajská rada pro posuzování střetu zájmů (dále též „Krajská rada“) má být složena z 13 členů, z nichž 5 volí a odvolává zastupitelstvo kraje a 8 jmenuje a odvolává Svaz měst a obcí. V navržené úpravě to sice není výslovně uvedeno, ale lze předpokládat existenci Krajské rady v každém z vyšších územních samosprávných celků. V prvé řadě považuji za nutné předeslat, že mám jistou pochybnost vůbec o samotné „nezávislosti“ Krajské rady, která se zdá být pouze nezávislostí formální. Určitou pochybnost totiž lze totiž mít v prvé řadě o členech Krajské rady volených zastupitelstvem. Zastupitelstvo, které dnes volí hejtmany a radu kraje, by jistě stejnou většinou zvolilo i své členy Krajské rady. Pokud tedy budou stejnými hlasy zvoleny jak klíčové orgány krajské samosprávy, tak i Krajská rada, která má dohlížet na transparentnost jejich rozhodování, lze si klást otázku, zda budou mít členové Krajské rady skutečně zájem na tom odhalovat pochybení svých povětšinou stranických (koaličních) kolegů. Vzhledem k tomu, že v rámci Krajské rady mají být podle návrhu přijímána rozhodnutí dvoutřetinovou většinou všech členů, není za určitých okolností příliš složité pro členy Krajských rad zvolených zastupitelstvy blokovat rozhodovací činnost těchto orgánů. Na druhou stranu nezpochybnitelným pozitivem vládního návrhu v této souvislosti Adamičková, N., Königová, M.: Kraus by chtěl majetková přiznání i pro novináře, Právo 31. 10. 2005. 30


191

jistě je, že funkční období členů Krajské rady má být šestileté a navíc týž člen Krajské rady může svoji funkci vykonávat pouze po omezenou dobu (po dobu dvou funkčních období). Odlišná doba funkčního období Krajské rady na straně jedné a orgánů krajských samospráv na straně druhé by měla přeci jen zajistit určitou kontrolu transparentnosti rozhodování bez ohledu na výsledek voleb a rozložení politických sil v zastupitelstvu. Velice problematický je podle mého názoru i podíl Svazu měst a obcí na tvorbě a vzniku Krajských rad, což mimo jiné již dokazují i některé reakce na vládní návrh zákona o střetu zájmů a koneckonců i z některých vyjádření samotného Svazu měst a obcí.31 Svaz měst a obcí sice sám sebe označuje za nepolitickou organizaci, a tím si v podstatě uděluje také punc určité „nezávislosti“, ovšem vzhledem k tomu, že není zcela zřejmé, jaký postup by tato organizace volila při jmenování členů Krajských rad (ten zcela závisí na rozhodnutí Svazu měst a obcí), nelze podle mého názoru zcela vyloučit ani politické pozadí jmenování některých členů Krajských rad, což nás opět vrací ke stejnému problému, jako v předchozím odstavci. Není navíc zcela zřejmé, proč by to měl být právě Svaz měst a obcí, kdo získá takto poměrně důležité oprávnění zasahovat do obsazení Krajských rad. Můžeme se dále jen ptát, proč se podobného postavení nedostalo třeba Asociaci krajů České republiky. K vládnímu návrhu zákona o střetu zájmů vydala své kritické připomínky i již výše zmíněná TIC.32 Za zmínku zde jistě stojí návrh této organizace na tzv. stupňovité rozhodování. Zjednodušeně řečeno by se rozhodovalo o porušení povinností vyplývajících ze zákona o střetu zájmů ze strany obecních samospráv na úrovni krajů, na transparentnost rozhodovacích procesů na úrovni krajů z hlediska střetu zájmů by dohlížel Parlament a teprve o střetu zájmů na úrovni centrální by pak rozhodoval „nezávislý orgán“. Dalším návrhem TIC, který se týká dodržování pravidel stanovených zákonem o střetu zájmů, je pak ten, že by sice mohly o porušení zákona rozhodovat Krajské rady, ale Krajské rady krajů jiných. Za současné situace, kdy je politická reprezentace v čele téměř všech krajů v podstatě totožná, není ovšem ani v tomto případě možné vyloučit politické pozadí takové vzájemné kontroly. Navíc legislativní úprava kontroly 31 „… klíčový problém při ustavování rad je to, že na úrovni kraje v zásadě 8 z 13 takovýchto členů rad volí Svaz měst a obcí. Já chci říci, dámy a pánové, že nemám nic proti Svazu měst a obcí – ale co je Svaz města obcí?“, poslanec Jiří Pospíšil, připomínky v Poslanecké sněmovně v rámci 1. čtení vládního návrhu zákona o střetu zájmů, http: //www.psp.cz/eknih/2002ps/stenprot/046schuz/s046059.htm#r2 32 Viz Stanovisko TIC k předloženému návrhu zákona o střetu zájmů, http://www. transparency.cz/index.php?id=2657

192


dodržování zákona o střetu zájmů jednotlivými kraji navzájem by podle mého názoru byla více než obtížná. Jak je tedy zřejmé, ani nezávislý orgán v podobě Krajské rady otázku potírání korupce v územní samosprávě nejspíš žádným výraznějším způsobem nevyřeší. Je otázkou, zda by pro vyšší transparentnost rozhodovacích procesů na úrovni krajů nebylo vhodnější na místo vytváření nových, formálně nezávislých, orgánů lépe využívat již existující právní nástroje k potírání korupce. O porušování povinností vyplývajících ze zákona o střetu zájmů by totiž podle mého názoru mohlo na úrovni krajů rozhodovat spíše příslušné zastupitelstvo kraje. Součástí tohoto orgánu jsou totiž povětšinou též představitelé opozičních politických stran, jejichž primárním zájmem by měla být právě i kontrola odpovědných činitelů v dané samosprávné jednotce. Další nespornou výhodou tohoto postupu by jednoznačně bylo i to, že jednání zastupitelstev jsou veřejná, což může vyšší transparentnosti rozhodovacích procesů jen prospět.33 Lze sice namítat, že jednání zastupitelstva může chybět určitá operativnost nebo že díky častým jednáním o podezření z porušení zákona o střetu zájmů by mohla být mnohdy již tak zkoušená funkčnost zastupitelstev ještě více paralyzována. Doufám ovšem, že k řízení na základě zákona o střetu zájmů by docházelo jen zřídka, takže by se podobné obavy ukázaly jako liché. Ačkoliv důvodová zpráva k vládnímu návrhu zákona uvádí, že kontrola dodržování zákona o střetu zájmů prostřednictvím orgánů zastupitelstva (výborů) nemůže být účinná (poradní orgány bez rozhodovací pravomoci složené výhradně ze zastupitelů34), troufám si tvrdit, že navržená úprava i z výše uvedených důvodů žádným zásadním krokem v boji s korupcí nebude, spíše naopak. Zapojení Svazu měst a obcí do tvorby „nezávislého“ kontrolního orgánu mi přijde jako značně nedomyšlený krok. Podle mého názoru by také nebylo od věci zvážit, zda po vzoru finančních nebo kontrolních výborů zřídit i další obligatorní orgán krajského zastupitelstva, který by dohlížel na dodržovaní povinností stanovených v zákoně o střetu zájmů. Takový orgán, v jehož čele by mohl stát představitel politické opozice a jehož členy by se stali zástupci všech politických subjektů působících v zastupitelstvu na základě poměrného zastoupení, by mohl jednak docela účinně napomoci vyšší transparentnosti rozhodovacích procesů na úrovni krajů, a zároveň by si snad uchoval i určitou míru operativnosti, nezávislosti a v neposlední řadě by snad nepředstavoval ani přílišný V této souvislosti srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 8. 2005, č.j. 6 As 40/2004-62, http://www.nssoud.cz 34 Srov. např. § 78 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení)


193

růst nákladů. Obava ze „solidarity“ kolegů zastupitelů samozřejmě nikdy nezmizí, nicméně znovu zdůrazňuji, že zejména v případě korupce nelze spoléhat výhradně na právní nástroje k jejímu potírání. Všichni volení zástupci lidu, byť v územní samosprávě, musí za svá rozhodnutí nést svůj díl odpovědnosti politické. Stejně tak nezbývá než doufat, že i představitelé krajských samospráv vezmou za svůj takový stupeň politické kultury, kde korupce ani v náznacích nemá co pohledávat. Závěrem ještě drobná poznámka k přezkumu rozhodnutí o porušení povinností stanovených vládním návrhem zákona o střetu zájmů. Proti rozhodnutí Krajské rady se nelze odvolat, nicméně účastník řízení se podle vládního návrhu zákona může ve správním soudnictví domáhat toho, aby soud rozhodnutí Rady zrušil nebo vyslovil jeho nicotnost. Rozhodnutí rady oznamuje hejtman po uplynutí lhůty pro podání žaloby proti rozhodnutí Krajské rady, případě až po nabytí právní moc rozhodnutí soudu. A právě zde spatřuji jeden z dalších nedostatků návrhu zákona. Je totiž zcela nezpochybnitelným faktem, že v současné době většina soudních řízení v ČR vyžaduje mnohdy ne zcela zanedbatelný časový prostor. Může se totiž dost dobře stát, že než se některý z představitelů krajské samosprávy před soudem „očistí“ z vykonstruovaného nařčení (nebo naopak než soud potvrdí, že daný představitel krajské samosprávy skutečně porušil povinnosti vyplývající ze zákona o střetu zájmů), už může být dávno po dalších volbách do zastupitelstev krajů, daný představitel samosprávy již nemusí vůbec působit ve „veřejném životě“ apod. Realita tedy může být taková, že soudní přezkum rozhodnutí Krajské rady může v určitých výjimečných případech ubrat na tak nezbytné údernosti a aktuálnosti. Tím samozřejmě soudní přezkum rozhodnutí Krajské rady v žádném případě nezpochybňuji, právě naopak. Striktní stanovení časové lhůty, ve které musí soudy v určitých věcech rozhodovat, je pak řešením spíše výjimečným a vládní návrh zákona o střetu zájmů s ním navíc ani nepočítá.35

4. Závěr Cílem tohoto příspěvku rozhodně nebylo vykreslit krajské samosprávy a jejich představitele v těch nejčernějších barvách nebo dokonce jakkoliv zpochybňovat oprávněnost existence vyšší formy územní samosprávy. Jsem skutečně přesvědčen o tom, že většina rozhodovacích procesů, která v rámci

33

Srov. např. § 88 odst. 3, § 89 odst. 5, § 90 odst. 3, § 91 odst. 3, § 91a odst. 3 případně § 101d odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního 35

194


územní samosprávy probíhá, korupcí zatížena není. Na druhou stranu již ovšem nelze v této souvislosti tolerovat další přehlížení krajské samosprávy ze strany veřejnosti, médií a do určité míry i společenských věd. Korupce je jevem natolik negativním a bohužel i rozšířeným, že se samozřejmě i v rámci krajské samosprávy vyskytuje v míře i jinde obvyklé. Jak jsem se přitom v tomto příspěvku snažil dokázat, nemusí být potírání korupce spojeno výhradně s kroky represivními. Domnívám se, že mnohem účinnější jsou nástroje preventivní, které dokonce na první pohled nemusí vůbec s potíráním korupce souviset. Právě vstup naší země do EU by měl pak být tím pravým impulsem pro představitele územních samospráv, aby i při své každodenní činnosti dbali principu transparentnosti rozhodování v mnohem vyšší míře než doposud. Teprve pak bude skutečně možno začít hovořit o opravdovém posilování důvěry občanů ve správu věcí veřejných, které se zde v poslední době tak nedostává.

195

STŘET ZÁJMŮ

STŘET ZÁJMŮ ZDENĚK KOUDELKA

Právní úprava střetu zájmů je dána především zákonem o střetu zájmů č. 238/1992 Sb. Jeho působnost se vztahuje na veřejné funkcionáře: poslance, senátory, členy vlády a vedoucí ústředních správních orgánů. Zákon zakotvuje obecnou povinnost zdržet se jednání ohrožujícího nestrannost ve výkonu veřejné funkce, vyjmenovává neslučitelné funkce, určuje oznamovací povinnost o určitých skutečnostech a řízení ve věci tohoto zákona.

1. Neslučitelnost funkcí Neslučitelnost funkcí již zavádí Ústava, která stanoví vzájemnou neslučitelnost funkce poslance a senátora a dále jejich další neslučitelnost s funkcí prezidenta republiky a soudce. Ústava umožňuje stanovení dalších neslučitelných funkcí zákonem, což je využito.1 Ze zákona je dále neslučitelná funkce poslance a senátora s funkcí v pracovním nebo služebním poměru ve správním úřadě v pozici rozhodování ve věcech státní správy, ve státním zastupitelství, soudech, armádě, policii, Vězeňské službě, Bezpečnostní a informační službě, Kanceláři prezidenta republiky, Kanceláři Poslanecké sněmovny, Kanceláři Senátu, Úřadu vlády a státních fondech. Výjimkou jsou funkce pomocného a obslužného charakteru. Mandát poslance a senátora zaniká z ústavy ujmutím se neslučitelné funkce. V případě, že nově zvolený poslanec nebo senátor je v pracovním nebo služebním poměru v neslučitelné funkci, tak po dobu výkonu mandátu je z dosavadního poměru uvolněn. V případě sporu, zda jde o neslučitelnou funkci, rozhoduje Ústavní soud na návrh dotčeného poslance nebo senátora, příslušného předsedy komory Parlamentu nebo na návrh skupiny nejméně 20 poslanců, jde-li o poslance, či 10 senátorů, jde-li o senátora. Návrh také může podat obecný soud v souvislosti se svou rozhodovací činností.2 Ústavní soud v této věci zatím nerozhodoval. 1 2

Čl. 21 a 22 Ústavy Čech, Moravy a Slezska č. 1/1993 Sb. § 92–95 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudě.

196


Může se zdát, že ústavní a zákonná ustanovení o neslučitelnosti jsou poměrně jasná. Praktická politika však byla sporná. Pro soudce stanoví Ústava neslučitelnost s funkcí prezidenta, člena Parlamentu a s jakoukoliv funkcí ve veřejné správě.3 V roce 1998 byl prvním náměstkem ministra spravedlnosti jmenován ministrem Otakarem Motejlem Josef Baxa, soudce Krajského soudu v Plzni. Až potud je vše v pořádku. Nově jmenovaný náměstek ministra se nevzdal funkce soudce, jen funkce místopředsedy krajského soudu. Zůstal soudcem, byť aktivně nesoudil. Pobíral plat soudce krajského soudu, který je vyšší než plat náměstka ministra, a přitom vykonával státní správu coby první náměstek ministra. Tedy působil ve významné funkci ve veřejné správě v rezortu spravedlnosti. Postoj Ministerstva spravedlnosti byl takový, že zákon umožňuje dočasné přidělení soudce k Ministerstvu spravedlnosti, aniž by ztrácel funkci.4 Toto zákonné ustanovení se však používalo pro přidělení soudců, kteří se podíleli jako odborníci na legislativních pracích k využití jejich zkušeností, nikoliv na přímém výkonu státní správy ve vedoucích správních funkcích. Výklad zákona je neústavní, pokud obchází ústavní zákaz spojení funkce soudce s jakoukoliv funkcí ve veřejné správě. Ústava neumožňuje obyčejnému zákonu toto pravidlo zmírnit, pouze zpřísnit. Tento stav trval po dobu vlády Miloše Zemana i začátku vlády Vladimíra Špidly do 31. 12. 2002 za období ministrů spravedlnosti Otakara Motejla (1998–2000), Pavla Rychetského (2000-01 a 2002) i Jaroslava Bureše (2001-02). Předseda Krajského soudu v Plzni Jiří Šilhavý se neústavní stav pokusil řešit tím, že podal kárnou žalobu na soudce Josefa Baxu. Ministr spravedlnosti Otakar Motejl však na jaře 1999 odvolal příslušného předsedu krajského soudu a jmenoval nového, který kárnou žalobu vzal zpět. Nikdo jiný pak již nemohl kárnou žalobu podat kromě ministra a předsedy Vrchního soudu v Praze, kteří tak však neučinili.5 Josef Baxa se stal 2002 formálně soudcem pro správní věci 3 Čl. 82 ods. 3 Ústavy č. 1/1993 Sb. § 74 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech a soudcích umožňoval výjimku pro členství v poradních orgánech Ministerstva spravedlnosti, vlády (např. Legislativní rada), orgánů komor Parlamentu a dočasné přidělení k Ministerstvu spravedlnosti. Obyčejný zákon nemůže stanovit výjimku z ústavního zákazu bez ústavního zmocnění. Proto také Ústavní soud danou možnost zrušil nálezem 349/2002 Sb. 4 § 41 ods. 2 pís. a) zákona č. 335/1991 Sb., o soudech a soudcích. Podle § 68 ods. 1 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech a soudcích to bylo možné maximálně na dobu 1 roku. 5 § 6 ods. 2 zákona č. 412/1991 Sb., o kárné odpovědnosti soudců. Předsedou Vrchního soudu v Praze byl Antonín Mokrý a následně 2000–2001 Jaroslav Bureš, blízký spolupracovník ministra Motejla, který byl na jeho doporučení 2001 jmenován jeho nástupcem v ministerské funkci po krátkém přechodném ministrování Pavla Rychet-

STŘET ZÁJMŮ

197

Vrchního soudu v Praze, byť nadále zůstal prvním náměstkem ministra spravedlnosti, aby byl ze zákona 1. 1. 2003 přeložen na nově vzniklý Nejvyšší správní soud v Brně.6 Obdobný byl i případ dalšího náměstka ministra spravedlnosti Aloise Cihláře (1998–2002), který byl soudcem a předsedou Okresního soudu Praha-východ. Ústavní zásada nezávislého a nestranného soudce obsahuje i požadavek na neslučitelnost funkcí vzhledem k teorii dělby státní moci.7 V reakci na neústavní praxi Ústavní soud zrušil na návrh prezidenta ustanovení zákona o soudech a soudcích umožňující přidělení soudce k Ministerstvu spravedlnosti, což ve svém důsledku nejen správně znemožnilo neústavní výkon funkce náměstka ministra soudcem, ale omezilo i dosavadní účast soudců jako odborníků na přípravě návrhů zákonů Ministerstvem spravedlnosti.8 Následnou novelou zákona o soudech a soudcích bylo opět umožněno přeložení soudců k Ministerstvu spravedlnosti s jejich souhlasem na maximální dobu 1 roku.9 Zákonodárce obnovil přesně to znění zákona, které Ústavní soud zrušil pro neústavnost. Šlo o přímé nerespektování nálezu Ústavního soudu. Zákon byl přijat 10. 6. 2003 na návrh vlády Vladimíra Špidly a obhajován tehdejším ministrem spravedlnosti Pavlem Rychetským, který se krátce na to stal předsedou Ústavního soudu. Předchozí neústavní stav se znovu opakoval, když soudce Nejvyššího správního soudu Jiří Vyvadil byl 2005-06 přidělen k ministerstvu a pověřen výkonem funkce náměstka ministra spravedlnosti Pavla Němce za vlády premiéra Jiřího Paroubka.

ského. Nově podle § 8 ods. 2 zákona č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců a státních zástupců může podat kárnou žalobu vedle ministra vůči kterémukoliv soudci s výjimkou správních soudců též předsedkyně Nejvyššího soudu v Brně. Proti správním soudcům předseda Nejvyššího správního soudu v Brně, kterým se 2. 1. 2003 stal právě Josef Baxa. 6 § 126 ods. 1 zákona č. 150/2002 Sb., o soudním řádu správním. 7 Slovenský Ústavní soud již konstatoval, že funkce generálního ředitele Sekce trestního práva Ministerstva spravedlnosti je funkce ve veřejné správě, která je neslučitelná s funkcí soudce, protože objektivně odůvodňuje obavu z nedostatku jeho nestrannosti. Nález č. 14/2000 Zbierky nálezov a uznesení Ústavného súdu SR. 8 Nález Ústavního soudu č. 349/2002 Sb., který zrušil v § 68 ods. 1 zákona o soudech a soudcích vypustil slova „ministerstvu nebo“. 9 § 68 odst. 1 zákona o soudech a soudcích ve znění zákona č. 192/2003 Sb., který v čl. I bodu 11 vložil znovu slova „ministerstvu nebo“. Původně šlo o bod 10 vládního návrhu zákona – tisk Poslanecké sněmovny 299, 4. volební období.

198


2. Jiné zakázané jednání Veřejný funkcionář nesmí svého veřejného postavení využívat k získání neoprávněných výhod pro sebe nebo jinou osobu, zejména nesmí: a) osobně jednat za sebe nebo jinou osobu vůči státu, státní nebo převážně státem spravované právnické osobě v obchodních záležitostech, b) odvolávat se na svou funkci ve svých soukromých záležitostech včetně jeho povolání, zaměstnání nebo podnikání. Zde ovšem nezávisle na příslušném veřejném funkcionáři materiálně rozhoduje jeho obecná známost, kdy může být posuzován a zohledňován někdo jako veřejný činitel, pokud je obecně známý, bez toho, že by sám na svou funkci odvolával. c) umožnit uvedení svého jména nebo vyobrazení k reklamním účelům za úplatu nebo jiný majetkový prospěch. V lednu 2002 vzbudilo pozornost vyobrazení předsedy Poslanecké sněmovny Václava Klause na reklamním billboardu ve Špindlerově Mlýně s lyžemi rakouské značky Vőlkl. Svými politickými odpůrci byl Klaus za toto jednání kritizován. Za uvedení svého zobrazení však nepřijal Klaus žádnou odměnu, učinil tak na žádost svých přátel – podnikatelů, takže zákon neporušil. Toto reklamní uvedení předsedy Poslanecké sněmovny však kritizovala Rada pro reklamu, což je dobrovolné profesní sdružení podnikatelů v reklamě, jejíž etický kodex zakazuje používání politiků v reklamách pro podnikatelské účely. Obdobně bez úhrady dovolil Václav Klaus již ve funkci prezidenta republiky použít svou vtipnou fotografii jako bezdomovce pro tiskovou a billboardovou reklamní kampaň v srpnu a září 2004 brněnské soukromé vysoké školy NEWTON College a.s.

3. Oznámení Poslanec, senátor, člen vlády a vedoucí ústředního správního úřadu musí podávat formou čestného prohlášení tato oznámení: 1. Oznámení o osobním prospěchu. Oznámení je povinen učinit při jednání ve věci, z které by mohl mít prospěch sám, jeho manžel, druh, děti, rodiče a sourozenci. Po učinění oznámení může v předmětné věci funkcionář dále jednat a rozhodovat. Oznámení se činí ústně. 2. Oznámení o činnostech. Písemně se oznamuje podnikatelská, jiná samostatná výdělečná činnost a činnost v řídících a dozorčích orgánech právnických osob zřízených za účelem podnikání. Výjimkou je

STŘET ZÁJMŮ

199

správa vlastního majetku a činnost vědecká, pedagogická, publicistická, literární, umělecká a sportovní, nejde-li o podnikání. Dále se oznámí činnost v pracovním, služebním nebo obdobném poměru, pokud jde o jinou činnost než činnost veřejného funkcionáře. Členové vlády a vedoucí ústředních správních orgánů jsou povinni podat oznámení i za manžela, když sami mají uvedené činnosti zapovězeny. Pokud jde o členství ve statutárních orgánech a dozorčích radách právnických osob zapisovaných do obchodního rejstříku, lze tyto údaje zjistit ve veřejném obchodním rejstříku u krajských soudů nebo na internetu Ministerstva spravedlnosti. 3. Oznámení o příjmech a darech. Oznámení se činí písemně do 30. 6. následujícího roku. Uvedou se v něm jiné příjmy než z vykonávané veřejné funkce a dary, pokud převýší výši měsíčního platu z vykonávané funkce. Sporné je, zda se příjmy z výdělečné činnosti mají uvádět po odpočtu výdajů, či nikoliv. Z hlediska účelu zákona, který sleduje zveřejnění prospěchu veřejného funkcionáře, je správné uvést příjmy po odečtu výdajů. Jinak by mohl být považován za prospěch příjem z činnosti, která je ztrátová. Fakticky by tedy měl být uváděn hrubý zisk před zdaněním ve výši a výpočtu podle zákonných ustanovení o dani z příjmů fyzických osob.10 Sporná je i hodnota darů ve vztahu k měsíční výši platu, zda se uvádí dary, které překročí tuto výši v jednotlivém případě nebo všechny dary po překročení finanční hranice v jejich souhrnu. Veřejní funkcionáři často uvádí i drobné dárky (kravata). 4. Oznámení o nemovitém majetku. Oznámení se činí písemně do 30. 6. následujícího roku. Uvede se v něm nemovitý majetek i za manžela, a to odděleně. Údaje o nemovitém majetku lze zjistit z veřejného katastru nemovitostí, které vedou v okresech katastrální úřady a je rovněž přístupný na internetu. Oznámení o činnostech, příjmech a darech a o nemovitém majetku se činí písemně předsedovi Senátu, s výjimkou senátorů, kteří tak činí předsedovi Poslanecké sněmovny. Předseda oznámení postoupí Mandátovému a imunitnímu výboru, kde jsou k nahlédnutí veřejnosti. Lze si z nich činit výpisy, úředně ověřená potvrzení a kopie se však nevydávají. Výbor přijímá k těmto oznámením neanonymní výhrady, které jsou k dispozici jen poslancům či senátorům.

10

§ 2–16 zákona č. 586/1992 Sb., o dani z příjmů.

200


5. Řízení Ve věcech porušení oznamovací povinnosti lze vést řízení před Mandátovým a imunitním výborem komory, jejímuž předsedovi se oznámení činí. Řízení se zahajuje na základě podnětu alespoň 10 poslanců nebo 5 senátorů. V případě střetu příslušnosti u senátora, který je členem vlády, je příslušný Mandátový a imunitní výbor Senátu. Výbor nejprve posoudí, zda podnět nasvědčuje tomu, že příslušný veřejný funkcionář jednal v rozporu se svým oznámením. Pokud obsah podnětu tomu nasvědčuje, zahájí řízení. Jinak podnět odmítne. Rozhodnutí o zahájení řízení i odmítnutí podnětu je konečné. Výbor po zahájení řízení rozhodne zpravidla do 30 dnů. Dotčený veřejný funkcionář má právo se ve věci vyjádřit. Právo na vyjádření má rovněž vláda, pokud jde o jejího člena nebo vedoucího ústředního správního orgánu. Jednání výboru je neveřejné a mohou se jej účastnit jeho členové, členové vlády a prezident republiky, jiné osoby jen se souhlasem výboru. Všechny přítomné osoby mají povinnost mlčenlivosti.11 Pokud dotčený veřejný funkcionář ze své veřejné funkce odstoupí nebo se jí vzdá před hlasováním o usnesení ve věci samé, řízení se zastaví, toto rozhodnutí je konečné. Řízení se tedy zastaví jen, pokud z veřejné funkce odejde funkcionář sám aktivním jednáním, nikoliv pokud je odvolán nebo jinak funkce zanikne (skončení funkčního období). Sporné je v případě členů vlády, zda stačí pro zastavení řízení pouhé podání demise, či musí být již tato demise přijata prezidentem, což je ovšem mimo vůli člena vlády. Účelem zákona je zabránit střetu zájmu a cílem ustanovení o zastavení řízení je možnost nabídnout dotčenému funkcionáři dobrovolným odchodem věc řešit a vyhnout se tak rozhodnutí ve věci samé. Účelu zákona však dosaženo bude, neboť provinivší se funkcionář přestane funkci vykonávat. Z tohoto pohledu má být zastaveno řízení u člena vlády nikoliv po podání demise, ale až po přijetí této demise prezidentem republiky. Pokud Mandátový a imunitní výbor Poslanecké sněmovny neskončí řízení do skončení volebního období Poslanecké sněmovny, tak nově ustavený Mandátový a imunitní výbor zvolené Poslanecké sněmovny nemůže v řízení pokračovat, a to musí proběhnout od samého počátku. V případě Senátu a jeho Mandátového a imunitního výboru jako stálých a jen postupně obměňovaných orgánů řízení pokračuje po částečných volbách do Senátu a případné obměně jeho Mandátového a imunitního výboru. § 11 ods. 4 zákona č. 238/1992 Sb., o střetu zájmů. § 45 ods. 2 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny. § 41 ods. 2 zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu. 11

STŘET ZÁJMŮ

201

Na závěr řízení Mandátový a imunitní výbor hlasuje o návrhu usnesení, zda veřejný funkcionář jednal v rozporu se svým čestným prohlášením a v čem je podstata tohoto jednání. Usnesení o rozporném jednání musí být přijato třípětinovou většinou všech členů výboru, jinak platí, že se podnět proti funkcionáři zamítá. Rozhodnutí je konečné a doručuje se veřejnému funkcionáři, podavateli podnětu a předsedovi příslušné parlamentní komory. Ten rozhodnutí oznámí na nejbližší schůzi komory. Sankce za porušení oznamovací povinnosti je tedy pouze zveřejnění skutečnosti, svou povahou jde o sankci spíše morální. Žádné jiné následky pro dotyčného funkcionáře nevznikají. Pokud jde o jmenovanou funkci, měla by osoba, která dotčeného funkcionáře jmenovala, přistoupit k jeho odvolání. Zákonná či ústavní povinnost to však není. Poslanec ani senátor nemohou být z důvodu porušení oznamovací povinnosti zbaveni mandátu.

6. Bezplatnost některých funkcí V roce 2001 se sociálně demokratická vláda rozhodla řešit spory o vhodnosti aktivit poslanců a senátorů v podnikatelských subjektech se státní účastí tím, že předložila novelu zákona o střetu zájmů12. Při zachování možnosti účasti poslanců a senátorů v řídících, dozorčích a kontrolních orgánech právnických osob, jejichž předmětem činnosti je podnikání a v nichž má většinovou majetkovou účast nebo většinový podíl na hlasovacích právech stát přímo nebo skrze Fond národního majetku, je zakázáno, aby poslanec a senátor za tuto činnost pobíral odměnu, včetně zpětné výplaty této odměny po zániku mandátu. Obdobně se to vztahuje i na orgány státních fondů a Českou konsolidační agenturu. Jde tedy o kompromisní přístup, který sice nezakazuje členství v příslušných orgánech, ale i znemožňuje přijímání odměn za tuto činnost. Předpokládá se, že poslanci a senátoři již nebudou motivováni k přijímání těchto postů. Faktem je, že finanční odměna byla jen jedna z motivací. Jinou významnou motivací je možnost rozhodovat v důležitých ekonomických otázkách, neboť většinová státní účast je zpravidla v hospodářsky významných subjektech. Vládní návrh přímou novelou obchodního zákoníku řeší i odpovědnost poslanců a senátorů za škodu způsobenou při výkonu funkce v orgánech při nepřijímání odměny. Tato odpovědnost se ve svém rozsahu řídí 12 Původní návrh schválen Poslaneckou sněmovnou 25. 10. 2001, po vrácení ze Senátu znovu schválen 18. 12. 2001. Tisk Poslanecké sněmovny 864 (původní vládní návrh) a 864/5 (vládní návrh ve znění přijatých pozměňovacích návrhů), 3. volební období. Jde o zákon č. 15/2002 Sb.

202


vůči poslanci a senátorovi pracovně právními předpisy. Rozsah přesahující pracovně právní odpovědnost přechází na stát. Podle § 179 zákoníku práce č. 65/1965 Sb. je odpovědnost za zaviněnou škodu způsobenou z nedbalosti v rozsahu 4,5 násobku průměrného měsíčního výdělku, alespoň tak odkazuje na zákoník práce důvodová zpráva vládního návrhu zákona. Důvodová zpráva předpokládá, že tento průměrný měsíční výdělek bude počítán z platu poslance či senátora. Jde však o právně velmi problematické řešení. Zákoník práce stanoví, že odpovědnost se řídí rozsahem výdělku za práci konanou u zaměstnavatele, kterému byla škoda způsobena, ne z dalších výdělků u jiných zaměstnavatelů. Je tedy sporné, zda lze škodu ve vztahu k podnikatelskému subjektu u poslanců a senátorů, kteří od něj nebudou pobírat žádnou odměnu, vypočítat z jejich platu poslance či senátora, kterou dostávají od jiného subjektu (státu zastoupeného Kanceláří příslušné komory Parlamentu). Domníváme se, že to možné není, zvláště když to zákon výslovně nestanoví. Fakticky tedy nelze podle pracovně právních předpisů vyčíslit výši případné odpovědnosti v penězích. V plné míře přebírá odpovědnost státu. Navíc je odpovědnost členů kolektivních orgánů právnických osob odpovědností solidární, kdy poškozený může celou škodu žádat po kterémkoliv členovi příslušného orgánu. Je zcela jasné, že škodu budou poškození uplatňovat po poslancích a senátorech, za něž odpovídá stát, což je záruka úspěšné likvidity a vymahatelnosti nároku. To může mít znatelné, i když dopředu nevyčíslitelné dopady na státní rozpočet. Proto důvodová zpráva, která tvrdí, že dopady na státní rozpočet nebudou, je znatelně mylná. Státu nezbude než v následných složitých a dlouhodobých sporech vymáhat podíl na uhrazené škodě na ostatních členech těchto orgánů. Poslanecká sněmovna však návrh zákona bez podstatných změn schválila. Z výše uvedených důvodů Senát přistoupil k radikální změně návrhu zákona a podstatně jej přepracoval, když přijal čistší a jednoduší řešení spočívající v zákazu členství poslanců a senátorů v řídících, dozorčích a kontrolních orgánech podnikajících právnických osob s většinovou majetkovou účastí státu přímo nebo skrze Fond národního majetku, nebo kde má stát většinový podíl na hlasovacích právech. Návrh zákona vrácený Senátem Poslanecké sněmovně s komplexním pozměňovacím návrhem13 tak odbourával veškeré složité problémy odpovědnosti poslanců a senátorů či státu za činnost v uvedených orgánech právnických osob. Poslanecká sněmovna však senátní verzi neschválila a setrvala nadpoloviční většinou všech poslanců na svém původním návrhu, který prezident podepsal. 13 Usnesení Senátu č. 224 z 4. 12. 2001, tisk Poslanecké sněmovny 864/6, 3. volební období.

STŘET ZÁJMŮ

203

7. Střet zájmů členů zastupitelstev územní samosprávy Zvláštní úprava střetu zájmů je i pro členy zastupitelstev obcí a krajů.14 Funkce člena zastupitelstva je slučitelná s funkcí člena Parlamentu. Je však neslučitelná s funkcí15 1. v případě obce: a) zaměstnance obce zařazeného do pověřeného obecního úřadu, zaměstnance kraje zařazeného do krajského úřadu nebo státního zaměstnance finančního úřadu, pokud se působnost těchto úřadů vztahuje na území příslušné obce a pokud vykonávají přímo státní správu vztahující se k působnosti obce nebo jde o funkci jmenovanou starostou, hejtmanem či radou, b) vykonávanou zaměstnancem obce zařazeným do obecního úřadu na příslušné obce. V případě člena zastupitelstva městské části i se zaměstnancem zařazeným do magistrátu města, v případě člena zastupitelstva statutárního města i se zaměstnancem zařazeným do úřadu všech městských částí (obvodů) města. 2. v případě kraje: a) vzniklou volbou a jmenováním vykonávanou na ústředním správním úřadu nebo jiném státním úřadu s alespoň částečnou územní působností pro daný kraj, b) vykonávanou zaměstnancem kraje zařazeným do krajského úřadu příslušného kraje a zaměstnancem obce zařazeným do obecního úřadu na území příslušného kraje, c) statutárního zástupce právnické osoby zřízené nebo založené krajem, anebo v níž má kraj majetkovou účast. Pokud jsou u zastupitele skutečnosti nasvědčující tomu, že jeho podíl na projednávání a rozhodování určité záležitosti v orgánech obce či kraje může znamenat výhodu nebo škodu pro něj samotného, osobu blízkou nebo pro osobu, kterou zastupuje na základě zákona nebo plné moci, je povinen sdělit tuto skutečnost před zahájením jednání orgánu obce či kraje projednávajícího danou záležitost. O tom, zda existuje důvod pro vyloučení z projednávání a rozhodování záležitosti, rozhoduje tento orgán. Je zcela správné uložit povinnost oznámit možnou podjatost v projednávané věci, je však nanejvýš sporné, zda orgán může většinovým hlasováním rozhodovat o zbavení možnosti účastnit se projednávání a rozhodování 14 § 83 ods. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích. § 34 ods. 3 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích. 15 § 5 ods. 2 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev v obcích. § 5 ods. 2 a 3 zákona č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů.

204


v dané věci. Takovéto oprávnění kolektivního orgánu je zneužitelné, a to zvláště v případě zastupitelstva, což je orgán primárně politický, složený ze soupeřících, často nepřátelských stran. Může se stát, že většina v zastupitelstvu na základě tvrzené podjatosti bude zbavovat členy politické menšiny podílu na rozhodování o správě obce či kraje. Uvedené pravidlo v obyčejném zákoně je velmi sporné z hlediska ústavního pořádku, který zabezpečuje právo na výkon veřejných funkcí a garantuje i právo občanům a jim zvoleným zástupcům podílet se na správě veřejných věcí.16 Zastupitel má mandát na základě rozhodnutí voličů, a to mandát reprezentativní. V žádném případě není odpovědný svým kolegům v zastupitelstvu, mandát zastupitele vykonává podle vlastního uvážení a výkon mandátu by neměl být v zajetí většinového hlasování orgánu, jehož je členem. Podle našeho názoru nelze zbavit člena zastupitelstva práva rozhodovat na zasedání zastupitelstva jinak než tím, že bude zbaven mandátu ze zákonných důvodů zákonem stanoveným postupem. Bránění hlasování v zastupitelstvu řádně zvolenému členu je neústavní. Při extenzivním výkladu by se dané ustanovení mohlo vztahovat na všechny zastupitele, které zastupitelstvo volí do určité funkce (kandidáti na starostu, místostarostu či radního). Takovýto výklad však praxe neuplatňuje a je jej nutné odmítnout, neboť v případě, že většina členů kandiduje, stane se zastupitelstvo neusnášeníschopné. Člen zastupitelstva může při volbách volit i sám sebe.17

8. Novela zákona o střetu zájmů 2005 V roce 2005 byla přijata novela zákona o střetu zájmů18, která byla následně zrušena Ústavním soudem19. Cílem novely bylo rozšířit úpravu střetu zájmů zvláštním zákonem i na další osoby a doplnit sankce za porušení zákona. Základem bylo rozšíření povinností daných zákonem o střetu zájmů pro poslance a senátory i na členy zastupitelstev krajů a obcí s rozšířenou působností. Důvodem bylo, že s rozvojem krajské samosprávy a přenosem působnosti bývalých okresních úřadů na obce s rozšířenou působností došlo k značnému posílení samosprávy z hlediska jejich vrchnostenských 16 Čl. 21 ods. 1 a 4 Listiny základních práv a svobod uvozené ústavním zákonem č. 23/1991 Sb., republikace pod č. 2/1993 Sb. 17 Vhodnost opačného postupu prosazuje Jana Hamplová: Novela a zastupitelstvo, Moderní obec 8/2000, s. 21. 18 Zákon č. 96/2005 Sb. Šlo o poslanecký návrh poslanců Miloslava Kaly (ČSSD), Zdeňka Koudelky (ČSSD) a dalších. 19 Nález Ústavního soudu č. 283/2005 Sb.

STŘET ZÁJMŮ

205

oprávnění i z hlediska růstu jejich rozpočtů, což významně posílilo i možnost nežádoucích důsledků možného střetu zájmů, přičemž úprava v zákoně o obcích a v zákoně o okrajích je zcela nedostatečná. V případě obcí zákon zahrnul obce s rozšířenou působností, tedy prakticky významnější města určená zvláštním zákonem,20 aby nová úprava nezatížila zastupitele malých obcí, kteří většinou nejsou pro výkon své funkce uvolněni a jejich rozpočet i vrchnostenská působnost je menší. I když byla diskutována možnost určit vybranou kategorii obcí dle počtu jejich obyvatel, byla dána přednost obcí určených zákonem jako obce s rozšířenou působností, což posiluje stabilitu tohoto počtu obcí. Odkazem na počet obyvatel by vždy bylo určité množství obcí, které by se pohybovaly na zákonné hranici tam i zpět dle náhodného přihlášení či odhlášení malého počtu obyvatel k trvalému pobytu. Zákaz pobírání odměn za členství v orgánech právnických osob zřízených příslušným krajem či obcí se vztahoval jen na uvolněné zastupitele, nikoliv neuvolněné. Kontrolní působnosti příslušné mandátovému a imunitnímu výboru pro poslance a senátory v případě krajů a obcí vykonával kontrolní výbor kraje či obce. Zákon rovněž zavedl pro veřejné funkcionáře pokutu 30 000 Kč za to, že veřejný funkcionář jednal v rozporu s čestným prohlášením anebo čestné prohlášení neučinil. Pokuta byla ukládána ve správním řízení s dvouletou prekluzivní lhůtou příslušným mandátovým a imunitním či kontrolním výborem. Rovněž byla zavedena pokuta 100 000 Kč za zneužití informací z evidencí čestných prohlášeních, kterou ukládal Úřad pro ochranu osobních údajů. Zákon rovněž zavedl neslučitelnost funkcí člena zastupitelstva kraje a obce s funkcí statutárního orgánu příspěvkové organizace anebo osoby jednající za organizační složku, které příslušná jednotka samosprávy zřídila. V případě člena zastupitelstva obce byla dána i neslučitelnost s funkcí strážníka obecní policie příslušné obce. Tato neslučitelnost byla ve formě přímé novely zákonů o volbách do zastupitelstev krajů a obcí.21 Právě tato část se stala důvodem pro zrušení zákona Ústavním soudem. Problémem byl výklad čl. 40 Ústavy č. 1/199 Sb., které zákony musí být povinně schváleny zákonem a Poslanecká sněmovna nemůže přehlasovat Senát. Do tohoto výčtu spadá podle ústavy volební zákon. Nejasnost ve vymezení pojmu volební zákon vedla ke kompetenčnímu konfliktu mezi Poslaneckou 20 Zákon č. 314/2002 Sb., o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a obcí s rozšířenou působností. 21 § 5 odst. 5 zákona č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů ve znění zákona č. 96/2005 Sb. § 5 odst. 5 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí ve znění zákona č. 96/2005 Sb.

206


STŘET ZÁJMŮ

207

sněmovnou a Senátem. Poslanecká sněmovna stála na stanovisku, že čl. 40 Ústavy dává výčet zákonů, jež se dotýkají statutárních poměrů Senátu a proto volební zákon dle čl. 40 je jen ten zákon, který upravuje volby do Senátu.22 Senát stál na stanovisku, že volební zákon dle čl. 40 Ústavy jsou i zákony upravující volby do zastupitelstev krajů a obcí. Senát příslušný návrh zákona ve 30 denní lhůtě neschválil, předseda Poslanecké sněmovny pak návrh přímo poslal prezidentu k podpisu, který jej vetoval, ale jeho veto Poslanecká sněmovna překonala většinou všech poslanců. Ústavní soud se postavil na stranu Senátu a pro vadnost ústavní procedury přijetí zákona zrušil novelu zákona o střetu zájmu jako celek. Ústavní soud může odložit vykonatelnost nálezu a poskytnout tak čas normotvůrci, aby upravil znovu určitou společenskou oblast právem, jestliže by se okamžité zrušení, byť vadné, právní úpravy jevilo jako nežádoucí. Z principu právní jistoty a zákazu retroaktivity plyne, že tak Ústavní soud nemůže zrušit právní předpis zpětně, ale teprve od vyhlášení nálezu. Z důvodu požadavku na veřejnost a známost práva, je nutné nález publikovat ve Sbírce zákonů. Ústavní soud však v případě nálezu ve věci změny zákona o střetu zájmů zcela ojediněle určil za den zrušení právního předpisu již den ústního vyhlášení nálezu.23 Takovéto protiprávní jednání je nutné odmítnout a také bylo oprávněně právní teorií kritizováno. Jde o šílenost, která popírá starou římskou zásadu, že právo musí být známé – tedy formálně publikované, včetně právních aktů rušících platné právní předpisy. Ústavní soud se snažil zavést hloupou možnost, že úřední státní orgány mají jednat podle několikasekundového zpravodajství televize a rozhlasu o této události. Tuto cestu by snad bylo možno připustit pro vyhlášení mimořádných aktů v době války anebo pádu komety na naše území. I když se někdy ničivost Ústavního soudu snaží srovnat s těmito katastrofami, jistě v daném případě nešlo o tento mimořádný případ. Navíc, kdyby Ústavní soud měl opravdu zájem na urychlené publikaci svého nálezu a nebyl líný, mohl s vydavatelem Sbírky zákonů domluvit urychlené a přednostní vydání svého nálezu ve Sbírce zákonů. Připomeňme, že i tak závažný zákon24 pro hospodářství státu o oddělení české měny od společné československé koruny v roce 1993 byl řádně publikován v přednostně vydané částce Sbírky zákonů.

Ústavní soud se v tomto nálezu odchýlil i od své dřívější judikatury, kdy v případě rušení novelizujících ustanovení právních předpisů rušil novelizovaná ustanovení původního novelizovaného předpisu, nikoliv novelizující právní předpis. Pokud byly podány návrhy na zrušení novelizujících předpisů a ne novelizovaného, tak tyto návrhy odmítal. V případě tohoto nálezu však zrušil novelizující zákon, nikoliv jednotlivá ustanovení novelizovaných zákonů.

Zákon č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu. Nález č. 283/2005 Sb., kterým byl zrušen zákon č. 96/2005 Sb. měnící zákon č. 238/ 1992 Sb. o střetu zájmů. Kritické stanovisko k postupu Ústavního soudu Josef Vedral: K právním účinkům derogačního nálezu ÚS, Právní zpravodaj 8/2005, s. 13. 24 Zákon č. 60/1993 Sb., o oddělení měny. Schválen 2. 2. 1993 a publikován ve Sbírce zákonů 3. 2. 1993.

25 Bod č. 7 usnesení Ústředního výkonného výboru dne 2. 12. 2000. Usnesení mělo být splněno do 30. sjezdu ČSSD, tedy do 6. 4. 2001. Tuto výzvu zopakoval Ústřední výkonný výbor na svém zasedání dne 28. 4. a 30. 6. 2001 vůči těm, kteří ještě uvedené posty zastávali s výstrahou, že jinak by měly k této skutečnosti přihlédnou stranické organizace při nominacích na kandidátky do voleb v roce 2002. 26 Usnesení č. 3/1/3 Ústřední kontrolní komise ČSSD z 8. 12. 2001.

22 23

9. Stranická pravidla Pro doplnění lze uvést, že střet zájmů u poslanců a senátorů se pokusila řešit svým politickým rozhodnutím sociálně demokratická strana (ČSSD). Její Ústřední výkonný výbor (ÚVV) usnesením z 2. 12. 2000 uložil sociálně demokratickým poslancům a senátorům opustit představenstva a dozorčí orgány obchodních společností. Následně splnění této povinnosti bylo vymáháno pod pohrůžkou nezařazení na kandidátky ve volbách 2002.25 Jde o přísnější formu než u zákonných pravidel vůči obchodním společnostem, nijak se však netýká účasti v orgánech družstev a státních fondů. Návrh byl navržen nečekaně členem Ústředního výkonného výboru Jánem Trgiňou z Kladna a trpí značnými nejasnostmi. Z hlediska předneseného odůvodnění i následného jednání na Předsednictvu ČSSD byl tento návrh zaměřen vůči obchodním společnostem se státní účastí, nikoliv vůči jiným a už vůbec ne vůči správě vlastního majetku (účast v orgánu společnosti s majetkovou účastí poslance či senátora). Výslovně však schválený text usnesení takovéto užší určení na společnosti s účastí státu neobsahuje. Na druhé straně návrh nepokrývá účast v jiných státních subjektech, které mohou výrazně ovlivňovat podnikatelské prostředí (státní fondy). Z tohoto důvodu přijala na návrh svého místopředsedy Zdeňka Koudelky z Brna Ústřední kontrolní komise ČSSD výklad tohoto usnesení26: „Usnesení ÚVV ČSSD č. 7 z 2. 12. 2000 se vztahuje na právnické osoby, které jsou zřízeny jako obchodní společnosti s účastí státu podle obchodního zákoníku, jež jsou zřízeny za účelem podnikání a které aktivně vykonávají podnikatelskou činnost jako svou hlavní činnost. Poslanci a senátoři mohou

208


být členy orgánů právnických osob, v nichž nemá majetková účast stát, pokud to jsou subjekty, které nejsou zřízeny za účelem podnikání, nebo, kde podnikání slouží jen k uspokojení hlavního cíle mimo podnikatelskou činnost (např. činnost sportovní, charitativní, vzdělávací) nebo pokud jde o správu vlastního majetku poslance či senátora.“ S odůvodněním, že usnesení ÚVV o neslučitelnosti funkcí v obchodních společnostech bylo přijato bez předchozí přípravy a vyvolávalo výkladové spory. Výklad odstraňuje tyto spory bez toho, aby věc byla znovu předkládána ÚVV. Vychází se z toho, že není vhodné členství poslanců a senátorů v obchodních společnostech se státní účastí. Tento princip se plně zachovává. Je však umožněno členství v orgánech právnických osob – byť i formálně zřízených jako obchodní společnosti bez účasti státu, pokud jejich hlavím cílem je nepodnikatelská činnost. Jako obchodní společnosti jsou občas zřízeny sportovní kluby, vzdělávací či jiné obdobné subjekty. Umožněna je i správa vlastního majetku formou členství v orgánech obchodních společností, např. v případě užívání bytu v rámci domu vlastněného obchodní společností, v níž má poslanec či senátor majetkovou účast apod.

209

PROVOKACE V BOJI S KORUPCÍ

PROVOKACE V BOJI S KORUPCÍ PETR ČERNÝ

Stále diskutovaným tématem na poli trestního i ústavního práva je využití policejní provokace při potírání korupce. Některými autory je korupce označována za nejrozšířenější formu kriminality.1 Jiní přirovnávají korupci ke chronické a zhoubné nemoci, kterou nelze sice vyléčit, správně zvolenými postupy však lze alespoň částečně kontrolovat její šíření.2 Korupce je řazena mezi tzv. trestné činy bez oběti, což znamená, že při spáchání tohoto trestného činu není primárně určitelná obět. Všichni aktéři, korumpující i korumpovaný, mají z korupce prospěch a poškozeným je v důsledku pouze společnost a její zájem na férovém procesu rozdělování hodnot. Při snaze o definování korupce se potýkáme s různými problémy. Pokud se snažíme obsáhnout všechny aspekty tohoto fenoménu, vyjde nám definice příliš obecná a z právního hlediska těžko použitelná, z příliš přesné definice pak vypadává celá řada závadných jednání. Korupce je společenským jevem, který zasahuje do všech oblastí lidského života i do celé řady vědních oborů. Zkoumáním korupce se tak zabývá sociologie, psychologie i právní věda. Jedna z definic normuje korupci jako nepoctivost nebo nedostatek v rozhodovacím procesu, kdy ten, kdo rozhoduje, souhlasí s tím, že se odchýlí od kritéria nebo požaduje odchýlení se od tohoto kritéria, kterým by se jeho rozhodování mělo řídit, výměnou za odměnu nebo za slib nebo očekávání odměny, avšak tyto motivy, které jeho rozhodování ovlivňují, nemohou být částí ospravedlnění rozhodnutí.3 Uvádí se, že ze sociálně psychologického hlediska není snaha o ovlivnění okolí ve svůj prospěch ničím neobvyklým a jedná se o chování velmi „lidské“.4 Po přijetí tohoto názoru dojdeme k závěru, že korupci skutečně nelze nikdy zcela vymýtit. Je však nutno se ji, v nikdy nekončícím boji, snažit minimalizovat. Jalč, A.: Dynamika, stav a štruktúra korupcie v Slovenskej republike, jej porovnanie s okolitými štátmi, Trestní právo, 1/2005, str. 19 2 Gřivna, T.: Trestní postih korupce v soukromé sféře, Trestněprávní revue, č. 7/2005, str. 169 3 IKSP: Boj proti korupci, Praha, 1999, str. 2 4 tamtéž, str. 3 1

210



211

Pokusů o definování korupce je celá řada a není cílem tohoto článku je všechny uvádět5, dokonce se ani nepokusím korupci sám definovat. Často citovanou legální definicí korupce je věta formulovaná 9. kongresem OSN v Káhiře v roce 1995: „Úplatkářství nebo jiné chování ve vztahu k osobám, jimž byla svěřena odpovědnost ve veřejném nebo soukromém sektoru, které porušuje jejich povinnosti vyplývající z jejich postavení veřejného činitele, soukromého zaměstnance, nezávislého agenta, a směřuje k získání nepatřičných výhod jakéhokoli druhu pro ně samé nebo pro jiné“.6 Je třeba si uvědomit, že korupce se netýká pouze veřejného, ale i soukromého sektoru. Neskládá se pouze z úplatkářství definovaného v trestním zákoně, ale z řady jednání, kterými se snaží subjekt změnit pravidla hry ve svůj prospěch. V poslední době se v evropských zemích stalo módou vyhlašovat boj některým negativním jevům ve společnosti, mezi které patří vedle prodeje drog, praní špinavých peněz i korupce. Problémem trestných činů souvisejících s korupcí je jejich malá objasněnost. OSN odhaduje, že vyjde najevo asi 1 % korupčních jednání. Problematikou korupce se zabývá i nevládní nezisková organizace Transparency International. Ta pravidelně vydává index korupce CPI (Corruption Perceptions Index), který od roku 1995, kdy začala být korupce sledována, ve vztahu k ČR každoročně klesá, což znamená, že míra korupce je rok od roku vyšší.7 Mimo OSN a OECD se problematikou boje proti korupci začala zabývat i Rada Evropy na Maltské konferenci v roce 1994. Z iniciativy Rady Evropy pak vzešly mezinárodní protikorupční úmluvy, jejichž signatářem je i Česká republika.8 Z výše uvedeného je zřejmé, že korupce je vnímána jako palčivý problém, který je nutno řešit i prostřednictvím právní úpravy. Žádná mezinárodní úmluva však přesně nezakotvuje, jakým způsobem mají státy proti korupci bojovat. Některé státy kriminalizují a penalizují toho, kdo úplatek dává, a toho, kdo jej přijímá, stejným dílem. V některých státech jsou trestný čin a trest

odlišné, v závislosti na tom, zda v případu jsou či nejsou zahrnuti státní úředníci. V jiných státech taková odlišnost nemá žádný právní důsledek. Zákon v jednotlivých státech pravidelně řeší i otázku prostředníků, jestliže byl úplatek poskytnut státnímu úředníkovi skrze pověřenou osobu nebo agenta.9 Vzhledem k obtížnosti dokazování při objasňování některých druhů korupčního jednání v rámci obchodních vztahů bylo OECD doporučeno, aby byl nejdříve vytvořen předpis, který by pokrýval jednodušší trestný čin, podle kterého by nabídka nebo přijetí tzv. „nepatřičné platby“ úředníkem byly protizákonné.10 Právě v souvislosti s obtížností dokazování a odhalování trestného činu korupce v ČR byl do vládního Programu boje proti korupci11 zahrnut institut předstíraného korupčního jednání, kterým má být novelizován zákon č. 283/1991 Sb., o Policii ČR. Předstíraným korupčním jednáním se pro účely tohoto zákona rozumí jednorázové operativně technické opatření spočívající v předstírané nabídce, slibu, obdarování nebo předání majetkových hodnot realizovanými subjekty za účelem dokumentace trestnosti konkrétní formy korupce. Dosavadní úprava institutu policejního agenta není chápána jako dostatečná k provádění provokace korupčního jednání. Připravovaná rekodifikace hmotného trestního práva by mohla být příležitostí k zakotvení policejní provokace v souvislosti s beztrestností agenta. A to s ohledem na skutečnost, že nejistota ohledně skutečné povahy nabízeného úplatku by se časem mohla stát velmi účinným prostředkem prevence této trestné činnosti. Z tohoto důvodu je tento institut některými odborníky vítán.12 Obecně však lze mít za to, že většinou odborné veřejnosti je institut policejní provokace odmítán13, a to zejména vzhledem k problematické ústavněprávní rovině, které se budeme věnovat níže. Všeobecně se sice uznává, že v případech korupce by mohla být policejní provokace efektivní metodou, zakotvena je však v minimu evropských trestních předpisů. Jinak je tomu v anglosaských zemích, kde je tento in-

5 Výčet různých definic obsahuje práce Chmelík, J. a kol.: Pozornost, úplatek a korupce, Linde, Praha, 2003, str. 9–21. J. Chmelík korupci sám definuje takto: „Korupce je neformální vztah dvou subjektů jednajících v rozporu s dobrými mravy spočívající v nabídce, příslibu, realizování výhody v něčí prospěch nebo akceptování takového požadavku za vyžádanou, nabídnutou nebo slíbenou odměnu.“ 6 IKSP: Korupce, Praha, 1996, str. 6 7 www.transparency.cz 8 sdělení č. 3/2004 Sb.m.s., Občanskoprávní úmluva o korupci; sdělení č. 70/2002 Sb.m.s., Trestněprávní úmluva o korupci

9 IKSP: Evropské společenství a OSN ke zpronevěře, korupci a úplatkářství, Praha, 2001, str. 91 10 IKSP: Evropské společenství a OSN ke zpronevěře, korupci a úplatkářství, Praha, 2001, str. 101 11 www.vlada.cz 12 Vidrna, J., Náchodský Z.: Pracovník justice v ohrožení, Institut Ministerstva spravedlnosti ČR pro další vzdělávání soudců a státních zástupců, Praha, 2001, str. 22 13 Musil, J.: Zahraniční trestněprávní úpravy potírání korupce, Trestní právo, č. 1/2003, str. 5

212


stitut využíván v boji proti nejzávažnějším trestným činům, za které jsou považovány výroba a distribuce drog, nedovolený obchod s pornografií všeho druhu, trestná činnost, při níž dochází k praní špinavých peněz a korupční jednání. Je evidentní, že se jedná o činy, jejichž odhalování a postih jsou vzhledem k jejich povaze výrazným způsobem ztíženy. To má za následek nevyváženost mezi zájmem postihu těchto jednání a ochranou lidských práv, resp. právem na řádný proces. Použití tohoto institutu se odůvodňuje účelností.14 Ovšem ani v USA, kde je tento institut používán nejčastěji, není jeho aplikace bezbřehá. Naopak podléhá přísné procedurální kontrole. Při porušení pravidel policejními orgány je osoba zbavena trestní odpovědnosti. Tak tomu bylo např. v případu Russel vs. USA, kdy fakt, že policie opatřila panu Russelovi látku k výrobě drogy, která by pro něho byla jinak nedostupnou, vedla ke zproštění obžaloby.15 Policie může v rámci provokace navodit pouze situaci, do které se osoba může běžně dostat. Navíc provokaci může být podrobena jen osoba, u níž lze předpokládat, že má sklony k páchání trestné činnosti, přičemž pouze výpis z rejstříku trestů není považován za dostačující důkaz této predispozice. Tato způsobilost pachatele k trestné činnosti se nazývá subjektivní test. K páchání trestné činnosti není možné svádět osobu nevinnou, která neprokázala sklony k páchání trestné činnosti. Objektivní test spočívá ve vlastním procesu, při kterém má dojít k provokaci. Nesmí být užito takových metod, jako jsou opakované výzvy, zneužívání přátelství, náklonnosti, neobvyklých lákadel, či přesvědčování, že čin není trestný. Zásadně musí být navozena běžná situace, ve které má být trestný čin spáchán. Současně je třeba, aby společenský, resp. veřejný zájem na ochraně práv jedince byl v rovnováze s obsahem a formou použité metody. Z pohledu českého práva, které chápe presumpci neviny jako absolutní pravidlo zakotvené v čl. 40 odst. 2 Listiny16, lze vidět toto předjímání viny (spáchání trestného činu) jako problematické. Presumpce neviny je vztahována k trestnímu řízení, které dle § 160 trestního řádu začíná sdělením obvinění. Akt sdělení obvinění však není chápán jako vyslovení viny, ale pouze přesvědčení orgánů činných v trest14 Fenyk, J.: K operativním metodám odhalování korupce, Trestní právo, č. 2/2003, str. 2 15 tamtéž, str. 3 16 čl. 40 odst. 2 Listiny základních práv a svobod: „Každý, proti němuž je vedeno trestní řízení, je považovánza nevinného, pokud pravomocným odsuzujícím rozsudkem soudu nebyla jeho vina vyslovena.“


213

ním řízení, že byl spáchán trestný čin. Postavení obviněného dává osobě možnost hájit se, nahlížet do spisu, činit úkony směřující k obhajobě, účastnit se prostřednictvím obhájce úkonů, jako jsou výslechy svědků. Sdělení obvinění tak zakládá řadu práv obviněného. Subjektivní test se však v anglosaském právu vztahuje k časovému bodu ještě daleko před sdělením obvinění. V rámci subjektivního testu, tedy před tím, než bylo sděleno obvinění, nemá osoba žádné právo se hájit či jinak ovlivňovat rozhodnutí orgánů činných v trestním řízení. Česká právní úprava v současnosti neposkytuje prostor pro rozlišování mezi osobou se sklony (predispozicí) k páchání trestné činnosti a osobou, která takové sklony nemá. Na druhou stranu je nutno uvést, že současný trestní řád umožňuje zásah bez předchozí účasti osoby, proti níž má být úkon veden. Jedná se např. o domovní prohlídku dle § 82 trestního řádu. Tento úkon povoluje soudce. Lze tedy očekávat, že v případě zakotvení provokace do českého trestního řádu by i tento úkon musel podléhat souhlasu soudce. Současná trestně právní ani ústavně právní úprava policejní provokaci nepřipouští.17 Státní orgány musí prokázat, že by čin byl spáchán i bez podnětu ze strany policie. Rovněž je nutné zabývat se tím, zda by jej osoba bez přispění policie mohla skutečně realizovat. Jinými slovy, zákon zakazuje policii vyvolat trestný čin. To, zda určitá osoba měla sklony k páchání trestné činnosti, je přitom irelevantní. Nesmí být totiž připuštěno, aby byl podezřelý postaven před soud jen pro svou minulost a v ní se projevující sklon k páchání trestné činnosti. I když policejní provokace není definována, velice podrobně jsou upraveny pravomoci orgánů činných v trestním řízení, včetně policejních orgánů. Všechny jednotlivé procesní úkony a postupy, včetně způsobů získávání důkazů, musí být v souladu s platnými zákony, ústavními předpisy a závaznými mezinárodními úmluvami. Není možné připustit, aby orgán činný v trestním řízení vyvolal určitý trestný čin a jeho pachatele poté trestně stíhal.18 Na tomto stanovisku trvá i ustálená judikatura obecných soudů.19 17 K tomuto závěru dochází řada autorů, např. Sokol, T.: Provokace – forma boje proti korupci?, Právní rádce, č. 1/2005, str. 25; Sotolář, A., Púry, F., Woratschová, V.: Posuzování policejní provokace, Trestněprávní revue, č. 11/2002, str. 313–321 18 Sotolář, A., Púry, F., Woratschová, V.: Posuzování policejní provokace, Trestněprávní revue, č. 11/2002, str. 313–321 19 Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 6. 8. 2002, sp. zn. 7 To 266/2002, in Trestněprávní revue, č. 11/2002, str. 331: „Nezákonné jsou všechny zastřené policejní postupy podněcující určitou osobu ke spáchání trestného činu, tedy vyvolávající v ní

214


Otázka vyprovokování trestného činu může být i dovolacím důvodem k Nejvyššímu soudu: „…otázka, zda účast Policie České republiky na posuzovaném skutkovém ději byla podle zákona přípustná či nikoli, může naplnit citovaný dovolací důvod, protože od jejího vyřešení je závislá trestnost skutku, tj. jeho hmotněprávní posouzení buď jako trestného činu, nebo jako činu beztrestného.“20 Policejní provokace tak v současnosti v ústavně právní rovině naráží zejména na čl. 8 odst. 2 Listiny, který stanoví, že nikdo nesmí být stíhán nebo zbaven svobody jinak než z důvodů a způsobem, který stanoví zákon. Na této zásadě – postupu orgánů činných v trestním řízení pouze podle zákonem upravených postupů – spočívá celý trestní řád21. Stejně tak je postup orgánů činných v trestním řízení normován právem na spravedlivý proces, který je zakotven jak v hlavě páté Listiny, tak v čl. 6 Evropské úmluvy o lidských právech22 (dále jen „Úmluva“). Základní ústavněprávní otázkou je, zda se může stát dopouštět jednání, které sám zakazuje? Je na místě připomenout, že jednou z funkcí státu je ochrana společnosti před pachateli trestných činů a zabezpečení dodržování zákonů. Stát se toho snaží dosáhnout především přesným popisem chování, které není dovoleno, dále aktivními opatřeními, která mají odradit jednotlivé osoby od protiprávního jednání, a konečně postihem těch, kteří se nenechali odradit a zákon porušili. V § 163c odst. 1 trestního zákona je zakotvena beztrestnost policejního agenta, jestliže se účastní zločinného spolčení, nebo ho podporuje v rámci plnění svých služebních úkolů za účelem odhalení trestné činnosti. V odst. 2 § 163c trestního zákona je však uvedeno, že beztrestným se nestává agent, který zločinné spolčení založil nebo zosnoval.23 úmysl spáchat trestný čin. Nepřípustné rovněž je, aby policisté aktivně vytvářeli podmínky k tomu, aby jimi vytipovaná osoba uskutečnila svůj úmysl trestný čin spáchat, pokud aktivitě policie nepředcházelo jednání uvedené osoby, jímž tento úmysl navenek demonstrovala. Takové její jednání je třeba doložit důkazy.“ 20 Usnesení Nejvyššího soudu České republiky ze dne 2. 7. 2003, sp. zn. 5 Tdo 680/2003 21 § 2 odst. 1 z.č. 141/1961 Sb.: „Nikdo nemůže být stíhán jinak než ze zákonných důvodů a způsobem, který stanoví tento zákon.“ 22 Sdělení č. 209/1992 Sb. o Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod 23 § 163c z.č. 140/1961 Sb., trestní zákon: „1) Policista plnící úkoly jako agent podle zvláštního zákona, který se účastní činnosti zločinného spolčení nebo zločinné spolčení podporuje, není pro trestný čin účasti na zločinném spolčení podle § 163a odst. 1 trestný, jestliže se takového činu dopustil s cílem odhalit pachatele trestné činnosti spáchané ve prospěch zločinného spolčení. 2) Beztrestným se nestává agent, který zločinné spolčení založil nebo zosnoval.“


215

Naše trestní právo tedy v současnosti stojí na zásadě, že trestný čin nelze vyvolat, iniciovat, vyprovokovat, ale lze se pouze v rámci jeho odhalování na něm účastnit. Nejdůležitější je časový bod, v němž vstupují orgány činné v trestním řízení do procesu páchání trestné činnosti. Posuzuje se to, zda by byl trestný čin spáchán i bez iniciativy policie či nikoli. České trestní právo nedovoluje, aby se stát (policie) dopouštěl činnosti, kterou sám postihuje. Legitimní cíle nelze dosáhnout prostřednictvím jakéhokoli prostředku. Od provokačního jednání je však nutno odlišit jednání, kdy policie skrytě vstupuje do již probíhající trestné činnosti, neboť s tím náš trestní řád počítá. Mezi prostředky sloužící ke skrytému monitoringu trestné činnosti patří především předstíraný převod (§ 158c tr.ř.), sledování osob a věcí (§ 158d tr.ř.) a použití agenta (§ 158e tr.ř.); věcně je jim však blízký i odposlech a záznam telekomunikačního provozu (§ 88 a 88a tr.ř.), záměna zásilky (§ 87a tr.ř.) a sledování zásilky (§ 87b tr.ř.). Svou povahou jde vesměs o postupy, které mohou být efektivní pouze tehdy, pokud jsou prováděny utajeně. Mají-li být přesto jejich výsledky použitelné v řízení před soudem, je nezbytné provádět je pod přísnou kontrolou příslušných orgánů činných v trestním řízení. Navíc v případech nejzásadnějších zásahů do soukromí osob, proti nimž jsou použity, je předpokladem jejich uplatnění povolení příslušného soudce (tak je tomu ve vztahu k použití agenta, při odposlechu a záznamu telekomunikačního provozu a v případech, kdy má být sledováním osob nebo věcí zasahováno do nedotknutelnosti obydlí nebo do listovního tajemství, anebo když při něm mají být pořizovány zvukové, obrazové nebo jiné záznamy); v ostatních případech je pak lze užít pouze na základě povolení státního zástupce. Nic nebrání ani využívání policejních informátorů z řad osob pohybujících se v určitém kriminálním prostředí, například na drogové scéně, ve strukturách organizovaného zločinu apod.24 Ve stejném smyslu se vyjadřuje i judikatura Evropského soudu pro lidská práva, Ústavního soudu ČR a Nejvyššího soudu ČR (viz níže). V často citovaném nálezu Ústavního soudu z roku 200025 bylo použití policejní provokace označeno za postup extra legem. Takové důkazy nebyly opatřeny zákonem upraveným postupem, a tedy došlo k porušení jednoho ze základních principů právního státu – zákonnosti. Dle čl. 2 odst. 2 Listiny lze uplatňovat státní moc jen způsobem, který zákon stanoví. 24 Sotolář, A., Púry, F.: Skrytá reakce policie na již páchanou trestnou činnost, Trestněprávní revue, č. 1/2003, str. 6–13 25 Sp. zn. III. ÚS 597/99, Sb. n.u.ÚS, sv. 18, č. 97, str. 345

216


Ústavní soud uvedl, že nepřípustný je takový zásah státu do skutkového děje, jenž ve své komplexnosti tvoří trestný čin, resp. takový podíl státu na jednání osoby, jehož důsledkem je trestní kvalifikace tohoto jednání. Ústavní soud vyloučil použití policejní provokace ze současného arzenálu nástrojů v boji se zločinností. Uvedl však také, že ústavně akceptovatelným by bylo zakotvení provokace, odůvodněné zakročením proti závažným trestným činům, upravené podrobným procesním postupem použití a zakotvením jasných hranic beztrestnosti. V současnosti však tyto podmínky zcela absentují. V současné době by provokační jednání policejního agenta naplňovalo některou skutkovou podstatu trestného činu, nejčastěji by se jednalo k nabízení úplatku26 či o návod k trestnému činu jako formě účastenství27. Ze zmiňovaného nálezu Ústavního soudu lze dovodit, že provokace není principiálně nepřípustnou, její použití však musí být odůvodněné a podrobně upravené zákonem, aby nedošlo k jejímu zneužití. Podobné stanovisko zastává i Evropský soud pro lidská práva ve Štrasburku (dále jen „ESLP“). ESLP je postaven do ještě trochu složitější situace, než Ústavní soud. Z pohledu evropského standardu lidských práv je třeba najít obecná pravidla, která by reflektovala možnost odchylné úpravy v jednotlivých členských státech. Například francouzské právo dovoluje agentovi drogy i prodávat, zakazuje však jednání, které by spáchání trestného činu determinovalo. Dle ESLP nejde o nepřípustnou provokaci, jestliže agent požádá dealera o prodej drogy, musí se však jednat o činnost v rámci koordinované a plánované akce orgánů činných v trestním řízení se zárukou dostatečně nezávislé kontroly, zpravidla pod dohledem soudu.28 V přístupu ESLP je zřejmý vliv anglosaského práva, neboť využívá subjektivních a objektivních kritérií. ESLP opakovaně zdůrazňuje rozdíl mezi činností tajného agenta a agenta provokatéra, což nasvědčuje tomu, že by se činnost policejního agenta měla omezit na pasivní jednání a sledování.29 V jednom z nejznámějších případů, kterým se ESLP v této souvislosti 26 § 161 odst. 1 z.č. 140/1961 Sb., trestní zákon: „1) Kdo jinému v souvislosti s obstaráváním věcí obecného zájmu poskytne, nabídne nebo slíbí úplatek, bude potrestán odnětím svobody až na jeden rok nebo peněžitým trestem.…“ 27 § 10 odst. 1 písm. b) a odst. 2 z.č. 140/1961, trestního zákona: „1) Účastníkem na dokonaném trestném činu nebo jeho pokusu je, kdo úmyslně navedl jiného k spáchání trestného činu (návodce). 2) Na trestní odpovědnost a trestnost účastníka se užije ustanovení o trestní odpovědnosti a trestnosti pachatele, jestliže tento zákon nestanoví něco jiného.“ 28 Repík, B.: Evropská úmluva o lidských právech a trestní právo, Orac, Praha, 2002, str. 199–200 29 tamtéž, str. 200


217

zabýval, byl případ Teixeira vs. Portugalsko30. ESLP v něm zaujal postoj k případu, kdy policisté v civilu požádali muže podezřelého z užívání drog o zprostředkování koupě heroinu s cílem identifikovat překupníky. Tento muž kontaktoval stěžovatele, který drogu obstaral. Při jejím předání policisté odhalili svoji totožnost a stěžovatele zatkli. ESLP dospěl k závěru, že zásah policistů a jeho použití v trestním řízení zbavilo stěžovatele nenapravitelně práva na spravedlivý proces. Ve svém rozsudku připustil, že Úmluva nebrání, aby ve stadiu předběžného vyšetřování, pokud to povaha trestné činnosti odůvodňuje, bylo spoléháno na zdroje, jakými jsou např. utajení informátoři. Jejich pozdější použití soudem pro účely odsouzení však označil za problém. Uvedl, že použití takových agentů musí být omezené a provázené zárukami. I když rozmach organizovaného zločinu nepochybně vyžaduje přijetí přiměřených opatření, právo na řádný chod spravedlnosti zaujímá v demokratické společnosti tak výsadní místo, že nemůže být obětováno tomu, co je výhodné. Veřejný zájem nemůže ospravedlnit použití důkazů získaných v důsledku policejní provokace. V této souvislosti ESLP zdůraznil, že státní orgány musí prokázat, že by čin – a to určitý zcela konkrétní čin, naplňující znaky skutkové podstaty některého trestného činu – byl spáchán i bez podnětu ze strany policie. Nestačí tedy, aby tuto skutečnost pouze tvrdily a nepředložily o tom žádné důkazy. V tomto směru je klíčové doložení toho, že pachatel měl již před tím, než na scénu vstoupila policie, úmysl trestný čin spáchat. ESLP však připouští i použití subjektivního testu a iniciačního jednání ze strany policie, pokud jde o plánovanou akci pod řádným a důkladným kontrolním dohledem nezávislého orgánu. Ústavní soud používá principů posuzování ústavnosti vyjádřených v rozsudku ESLP Texeira de Castro při hodnocení policejních postupů.31 Ústavní soud posuzuje, zda jsou důkazy nasvědčující tomu, že by pachatel spáchal trestnou činnost i bez spolupůsobení policie. Dále Ústavní soud hodnotí i další skutečnosti případu32: „Není zřejmé, že by příslušné orgány měly pádné důvody podezírat stěžovatele z účasti na obchodování se zbraněmi. Z jeho rejstříku trestů vyplývá, že byl v minulosti vícekrát soudně trestán, ne však pro trestnou činnost v souvislosti s obchodováním se zbraněmi. Ani z jeho minulosti nelze tudíž dovodit, že by měl sklon k páchání této trestné činnosti. Nic nenasvědčuje ani tomu, že by měl v období před kontaktem s policií nějaké zbraně, ty si totiž i dle výpovědi O. K. 30 Rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 9. 6. 1998, in Rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva, č. 5/1998, str. 107 31 např. sp. zn. II. ÚS 710/01, Sb. n. u. ÚS, svazek č. 30, nález č. 100, str. 437 32 tamtéž

218


obstarával až na jeho žádost.“ Tuto argumentaci by dle mého názoru Ústavní soud používat neměl, neboť jak již bylo uvedeno výše, v rámci českého trestního práva nelze užívat subjektivní test pachatele. Zajímavý je i přístup Spolkového soudního dvora (SRN) k přípustnosti policejní provokace.33 Policejní důvěrník se vůči obžalovanému, od kterého koupil hašiš, vyjádřil, že má velký zájem získat kvalitní heroin. Obžalovaný – proti němuž neexistovalo podezření, že obchody s heroinem prováděl nebo že by je chtěl provádět – odpověděl nejprve odmítavě v tom smyslu, že takové obchody jsou nebezpečné. O dva dny později však obžalovaný po naléhání důvěrníka souhlasil. Spolkový soudní dvůr vycházel na základě vyjádření obžalovaného z toho, že důvěrník na něm vylíčením hrozícího nebezpečí na zdraví a životě – protože prý již nemůže zásobovat své údajné odběratele kvalitním heroinem – obstarání heroinu „vyžebral“ a sliboval naději na provizi. Navíc po celou dobu jednání mezi důvěrníkem a dodavatelem heroinu působil obžalovaný jako tlumočník. V tomto případu konkretizoval Spolkový soudní dvůr pravidlo týkající se policejní provokace: „v okamžiku, kdy důvěrník osloví třetí osobu pouze s požadavkem, zda by tato nemohla obstarat omamné prostředky, aniž by na ni jinak působil, se ještě nejedná o provokaci k trestnému činu. Právě tak se o provokaci nejedná, jestliže důvěrník jen využije zřejmě patrné připravenosti k páchání či k pokračování v trestné činnosti. Oproti tomu je činnost důvěrníka provokací k trestné činnosti tehdy, jestliže kromě pouhé „spoluúčasti“ působí na pachatele podstatně stimulačně v tom směru, že povzbuzuje jeho odhodlání k trestnému činu nebo zintenzivňuje jeho plánování“. Spolkový soudní dvůr dále uvedl, že policejní provokace je přípustná jen v odůvodněných případech, kdy jde o osobu podezřelou, že se účastní právě páchaného trestného činu, nebo že je odhodlána k budoucímu trestnému činu. V rámci použití subjektivního testu Spolkový soudní dvůr uvedl, že čím silnější je podezření, tím trvalejší bude muset být stimulace k činu, než bude dosažen práh nepřípustné provokace. Spolkový soudní dvůr připustil možnost použití provokačních metod s odůvodněním, že velká část závažné trestné činnosti by zůstala neobjasněna. Dále dospěl k závěru, že nemůže být státu zakázáno sáhnout i k prostředku provokace k trestnému činu. Použití provokace k trestnému činu jako vyšetřovacího prostředku musí však být ospravedlnitelné i v každém jednotlivém případě cílem objasnit závažné trestné činy. Spolkový soudní dvůr, rozsudek ze dne 30. 5. 2001 – 1 StR 42/01 (Zemský soud v Augsburgu), in Trestně právní revue, č. 2/2002, str. 54 33


219

V souvislosti s prokázáním míry působení policejního agenta na pachatele za účelem posouzení přípustnosti provokačního jednání je daleko větší odpovědnost kladena na orgány činné v trestním řízení. Dle mého názoru je nepřípustné, aby soud vycházel pouze ze svědectví policejního agenta a výpovědi obžalovaného, jsou-li v rozporu. Vždy bude nutno doplnit dokazování trestného činu o další operativně pátrací prostředky jako jsou odposlechy. V opačném případě by se dle mého názoru dostal soud do důkazní nouze a musel by rozhodnout ve prospěch obžalovaného.34 Tento předpoklad pak fakticky vylučuje nekoordinované a dopředu neplánované akce policejních orgánů. Což je i v souladu s názorem ESLP uvedeným v případu Texeira de Castro vs. Portugalsko (viz výše). Slovensko se podobně jako Česká republika potýká s vysokou mírou korupce. Z tohoto důvodu byla přijata řada protikorupčních opatření. Na základě Národneho programu boja proti korupcii byla přijata řada zákonů a opatření, která měla sloužit k potírání korupce, např. zákon o svobodném přístupu k informacím, zákon o ochraně před legalizací příjmů z trestné činnosti, zákon o státní službě včetně etického kodexu zaměstnanců státní služby, zavedení nového systému přidělování případů jednotlivým soudcům a další.35 Opatření podobného charakteru byla přijata i rámci České republiky. V čem ale drží Slovenská republika primát, je zavedení přípustnosti provokačního jednání do svého trestního řádu. Nové znění § 163a slovenského trestního zákona (účinného od 1. 12. 2003) zakotvuje okolnosti vylučující trestnost podplácení a nepřímé korupce v případech, když čin jinak trestný byl spáchán za účelem odhalení nebo zjištění pachatele trestného činu podplácení (§ 161, § 161a, § 162b slovenského trestního zákona), nepřímé korupce (§ 162 slovenského trestního zákona) nebo za účelem odhalení trestného činu zneužití pravomoci veřejného činitele podle § 158 slovenského trestního zákona. Ustanovení § 163a slovenského trestního zákona zaručuje beztrestnost agentovi dle § 88b slovenského trestního řádu, za účelem odhalení pachatelů vyjmenovaných korupčních trestných činů. Toto ustanovení prohlubuje boj s korupcí a využití speciálních prostředků daných trestním řádem a trestním zákonem.36 34 Tuto skutečnost si uvědomují i orgány činné v trestním řízení, a zřejmě proto bylo vydáno výkladové stanovisko Nejvyššího státního zástupce č. 12/2002, ze dne 12. 4. 2002, které doporučuje operativně pátrací prostředky vzájemně doplňovat. 35 Jalč, A.: Priblíženie niektorých protikorupčných opatrení v podmienkach SR, Trestní právo, č. 9/2005, str. 9–11.; Jalč, A.: Dynamika, stav a štruktúra korupcie v Slovenskej republike, jej porovnanie s okolitými štátmi, Trestní právo, č. 1/2005, str. 19 36 Chmelík, J. a kol.: Pozornost, úplatek a korupce, Linde, Praha, 2003, str. 69

220


Podle § 88b slovenského trestního řádu nesmí agent iniciativně navádět na spáchání trestného činu, to neplatí, pokud jde o korupci spáchanou veřejným činitelem nebo zahraničním veřejným činitelem, jestliže je možné důvodně předpokládat, že pachatel by spáchal takovýto trestný čin i tehdy, když by příkaz na použití agenta nebyl vydaný. Slovenská právní úprava je zcela zřejmě inspirovaná anglosaskou právní úpravou, která v sobě zahrnuje i nutnost použití subjektivního testu, se všemi jeho problémy, jakými je i rozpor s pravidlem presumpce neviny zakotveným v čl. 50 odst. 2 Ústavy SR a v čl. 6 odst. 2 Úmluvy. Faktem ovšem zůstává, že v rámci anglosaského práva tato úprava funguje a je s Úmluvou slučitelná, neboť Anglie, která je signatářem Úmluvy, tento prostředek užívá, jak již bylo uvedeno výše. Podstatným aspektem nové právní úpravy je skutečnost, že slovenský trestní řád nedefinuje, co je provokací a ponechává definování tohoto pojmu judikatuře. Jeden z kritiků nové slovenské právní úpravy provokace P. Pribelský37 upozorňuje na jeden z nejzásadnějších problémů, vážících se k zakotvení přípustnosti provokace. V případě provokace hrozí nebezpečí, že pokud bude policie disponovat operativními poznatky o úmyslu určité osoby spáchat trestný čin, může ji iniciativou dovést do kteréhokoli vývojového stadia trestného činu. Výše trestu, kterou pachatel vyprovokovaného trestného činu dostane, je zcela v rukou policie. Záleží na vůli policie, např. jak vysoký úplatek nabídne, a od této skutečnosti se bude odvíjet výše trestní sazby, která bude pachateli hrozit. I ten, kdo dříve úplatek nechtěl, může tváří v tvář reálným penězům nabízeným policejním agentem podlehnout. Nelze nevzpomenout okřídlené rčení, že: „Každý má svou cenu !“ Z tohoto hlediska je velmi problematické nechávat na orgánech činných v trestním řízení rozhodnutí, jak velký úplatek při ověřování morálních vlastností osob nabídnou. Další nebezpečí vyplývá z toho, že agent, resp. různí agenti mohou určitou osobu záměrně ke spáchání deliktu provokovat vícekrát a až do chvíle, než tato podlehne a trestný čin spáchá. Vždy je nutno řešit otázku, do jaké míry je pohnutka a úmysl pachatele a do jaké míry agenta policie. Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem se většina odborné veřejnosti shoduje na tom, že zakotvení institutu provokace nelze prozatím pro náš právní řád doporučit. 37 Pribelský, P.: Policajná provokácia v Slovenskej republike, Trestní právo, č. 2/2004, str. 15

221

KORUPCE V POLICEJNÍ PRÁCI

KORUPCE V POLICEJNÍ PRÁCI JERONÝM KLIMEŠ

Článek by vám měl dát odpověď na následující otázky: • Proč zvyšování platu nemá praktický vliv na braní úplatků? • Proč změna korupčního chování v populaci není linearní, ale skoková? • Proč se tato skoková změna chová jinak při přechodu z více do méně korupčního prostředí než při změně opačným směrem? • Jaké mechanismy mění postoje, když na ně má minimální vliv výše platu? • Proč pokles platů vyvolává tzv. korupci z bídy, ale nárůst platů ji již neodstraní? V Čechách se razantně zvýšily platy policistů (na průměrných 27 500 Kč měsíčně, podle šéfa policejních odborů Martina Jansy), aniž se klade odpovídající důraz na kvalitu jejich přípravy. Délka studia běžného policisty, který vstupuje do pracovního poměru u policie po maturitě, trvá stále pouhých 9 měsíců teoretické a 3 měsíce praktické přípravy. Tento nepoměr mezi výší odměny a nedostatečnou přípravou má za následek nejen amatérismus ve výkonu, kdy policisté nemají dostatečné teoretické znalosti, ale není dobudována profesní identita a sebevědomí. Nezralí absolventi policejních škol nezvládají například různý způsob práce při dopravní kontrole a při práci s davem s třemi tisíci účastníků, také nejsou na své povolání náležitě hrdí, protože nikdy pro ně nemuseli nic výrazného obětovat. To je hlavní rozdíl mezi absolventy policejních škol a lékaři či psychology, kteří jsou rovněž orientováni na pomoc ostatním lidem. Nedostatek profesní identity vede i k laxnímu přístupu práci, k braní úplatků a korupci. O nedostatku profesní identity svědčí i to, že 75 % trestných činů páchají ti, kteří jsou ve služebním poměru do deseti let (Marešová et al. 2001). Najdou se bezpochyby případy, kdy policisté brali úplatky či zpronevěřili peníze vybrané na pokutách, aby například pokryli dluhy z gamblerství. Většina případů policejní korupce ale není způsobená finanční nouzí. Bohužel nejen laická veřejnost se naivně domnívá, že rozhodnutí o vzetí úplatku se odvíjí převážně od výše platu. To je omyl, který potvrzuje i nedávný mezinárodní trapas, kdy styčný vojenský důstojník v Bagdádu, přes svůj velmi vysoký plat, ukradl dva notebooky na zahraniční misi. Tento případ potvrzuje, že rozhodnutí brát úplatky se odvozuje spíše od tzv.

Zde se úplatek vyplácí

800 700 600 500

Zisk: (1 - p) * Z

Zde se úplatek nevyplácí

P�ípadná kognitivní disonance vytvá�í protikorup�ní postoje P�ípadná kognitivní disonance vytvá�í prokorup�ní postoje

400 300 200 100

Rovnováha mezi riskem a ziskem, v p�íkladu cca 2,5 %

Risk: p * R

Sluebna z p�íkladu

4%

0 3%

Definice Světové banky praví, že korupce je zneužití veřejné moci v soukromý prospěch. Označení policie je velmi široký pojem, ale korupce se nejvíce vyskytuje u cizinecké a dopravní policie, stejně jako u městských úředníků, kteří odebírají řidičské průkazy, tedy představme si situaci, kdy motorista nabízí policistovi úplatek místo pokuty za svůj přestupek. (Úplatek je tedy vždy nižší než předpokládaná pokuta.) V této chvíli již má policista z větší části připravenou úvahu, jakýsi kalkul, kdy podle okolností zhodnotí poměr mezi mírou zisku a pravděpodobností postihu, tj. riziko. Kognitivní teorie ukazují, že lidé poměrně přesně dokáží provádět intuitivní propočty. Například takto: Postih v případě, že se na úplatek přijde. Budu pokárán velitelem, který však celou záležitost ututlá. Každopádně riskuji prémie: R = –20.000,- Kč (V horších, ale běžných případech k pokárání nedochází, protože je velitelům z úplatku často odváděna určitá částka z úplatků. Velitel je tedy velmi dobře informován o korupci na svém oddělení a policisté jsou si jisti, že velitel je dle možností podrží.) Zisk v případě, že se na úplatek nepříjde; v kapse mám: Z = 500,- Kč Velitel přijde tak maximálně na jeden úplatek z padesáti, a to ještě, kdo ví jestli: p = 2 % Kalkul je jednoduchý: Pravděpodobnost odhalení krát riskovaná suma musí být menší než zisk v případě, že se na úplatek nepřijde: riziko musí být menší než zisk p * R < (1 – p) * Z 0,02 * 20000 < 0,98 * 500 400 < 490 Předpokládaný zisk převyšuje pravděpodobné ztráty. I když si policista nevezme k ruce kalkulačku a nenapíše si vzoreček na papír, přesto odhadne vcelku přesně, že se mu vzetí úplatku vyplatí. Stejně odhadují výsledek i ti, kteří jezdí načerno tramvají.

900

2%

1. Kalkul rizika (KR) a hranice úplatku, který se vyplatí

Vztah mezi ziskem a rizikem při různé pravděpodobnosti odhalení

1%

kalkulu rizika, který porovnává zisk z úplatku versus pravděpodobnost dopadení. K tomuto kalkulu je třeba připočíst i vliv zvnitřnělých postojů a identity policisty. I když existuje jistý, experimentálně potvrzený vztah mezi výší platu a úplatkářstvím (rozlišuje se mezi korupcí z nouze a chamtivostí – need vs. greed corruption), přesto panuje mezi odborníky přesvědčení, že tento nešvar nelze vykořenit zvyšováním platu (více viz Tanzi 1998).

223


0%


P�edpokládaný zisk �i risk v K�

222

Pravd�podobnost odhalení - p

Legenda: Při malé pravděpodobnosti postihu se může vyplácet přijetí úplatku i v malých částkách. (Vstupní hodnoty jsou stejné jako v předchozím vzorci: Z = 500, R = 20.000, tedy pravděpodobnost, kdy se mění úplatek z výhodného na nevýhodný, je 1/41, tj. přibližně 2,5 %. Tuto hodnotu budeme používat v následujících grafech.)0

Bohužel neznáme situaci na každém policejním oddělení, tedy neznáme vstupní data, která ve své hlavě zpracovává ten který policista. Vidíme však výstup této rovnice, tj. chování policistů. Přesná čísla jsou otázkou sociologického a psychologického výzkumu, ale předběžně můžeme říci, že tato hranice mezi úplatkem, kdy už „stojí za to riskovat postih“ a úplatkem, jehož přijetí je čiré bláznovství, leží dnes odhadem někde mezi 50–100 Kč, tedy pod úrovní běžné výše pokut. V rovnici můžeme systémovými změnami ovlivnit všechny tři proměnné. Například jestliže se MF Dnes odhodlala k celostátní prověrce poctivosti policistů, musela mít jasný tip, že ponechávání si nalezených peněženek je dobře zavedená, plošně akceptovaná praxe. O kolika takových praxích věděl a zároveň je toleroval bývalý policejní prezident Jiří Kolář? Nulová tolerance by zde zvýšila pravděpodobnost odhalení p. Stejně tak můžeme ovlivnit míru ztráty či obecně náklady. I hokejista Jágr, který prý vydělává milión korun denně, by se zřejmě ohnul pro pětisetkorunovou bankovku, kterou by našel na chodníku. Nezvažuje své příjmy, ale námahu ohnutí se versus zisk nalezené bankovky. Stejně tak

224


můžeme zvýšit míru sankcí – okamžité rozvázání pracovního vztahu, propadnutí výsluhového příspěvku ap. Poměrně špatně se ovlivňuje míra zisku, protože ta je dána výší pokut, která podle všeho bude stále narůstat. Každopádně kalkul se neodvozuje od platu policisty, ale je závislý na míře vnější kontroly (pravděpodobnosti odhalení), míře postihu a běžné výši pokut (jinak by se přestal vyplácet tomu, kdo úplatek nabízí). Kalkul rizika tedy ukazuje, že hlavním faktorem rozhodujícím při braní úplatku je ekonomické hledisko – otázka, zda se brát úplatky vyplácí nebo ne – a nikoliv bohužel morální.

2. Kalkul rizika a psychometrická křivka

Podíl prokorup�n� smýlejících policit� [%]

Kalkul rizika dělí různá prostředí a období na ta, kde se braní úplatku ekonomicky vyplácí od těch, kde se nevyplácí. Je v zájmu policistů, aby se jim podařilo tento bod zlomu přesně odhadnout. Z psychometrie známe, že odhad jakékoliv binární proměnné má tvar psychometrické křivky. Ta však může být strmější nebo plošší, podle toho jak přesně jsou schopni policisté tento kalkul v daných podmínkách vypočítat. Pokud jsou podmínky přehledné, je křivka strmá (plná čára na následujícím obrázku), pokud panuje chaos a nejasné podmínky, je křivka pozvolná (tečkovaná křivka).


225

Tato křivka však předpovídá, že přechod z pro- do protikorupčního prostředí nebude pozvolný, ale spíše skokový. Jakmile se změní podmínky, tak se hodnocení korupce poměrně rychle změní v celé populaci policistů. Tuto předpověď totiž nemůže udělat pouze na základě kalkulu rizika. Plochá psychometrická křivka může být vytvořena přesně těmi faktory, které se v literatuře uvádějí, že zvyšují korupci (Tanzi 1998): Zbytnělá byrokracie, nedostatečná systémová kontrola, nefunkční penalizační systém, nedostatek transparentních pravidel, zákonů a procedur. Přeskokový charakter této psychometrické křivky jsem sám zažil, když jsem před několika lety byl na semináři u druhého pohotovostního pluku Bavorské policie. Snažil jsem se využít pověstné německé pohostinnosti a získat nějaké užitečné materiály k tématu korupce v policejní praxi. Odpovědí mi byl nechápavý pohled a odpověď. „To my tu neučíme. Pokud se nějaká korupce vyskytne, tak na to je zákon…“ Odpověděl jsem, že my takových zákonů máme taky celou řadu, ale přesto nám korupce kvete. Opětovné pokrčení ramen mi bylo odpovědí. Jinými slovy Němci jsou na pravé straně této křivky, my na levé. Ale i přes toto popření víme, že řada vyspělých zemí se potýká s rostoucí korupcí a s faktem, že nové generace policistů projevují pro svůj stav stále menší profesní nasazení a tento fakt doprovází i nárůst korupce (Beck, Wilson 1995). Každopádně v ČR kvete korupce, ne proto, že bychom měli více morálně zkorumpované policisty, ale protože ve stávajícím systému se to prostě ekonomicky vyplácí. Každý policista, který se diky svému přesvědčení nechová korupčně, se z ekonomického hlediska chová iracionálně – na svůj úkor.

3. Míra kontroly

2,5 % Pravd�podobnost odhalení Legenda: Psychometrická křivka je typická pro všechny případy, kdy člověk odhaduje hodnotu nějaké proměnné či má detekovat přítomnost nějakého jevu. Při běžném životě nejsou schopni všichni policisté udělat přesný odhad, proto psychometrická křivka nemá pravoúhlý tvar, ale je více či méně prohnutá. (Použité hodnoty jsou stejné jako v předchozích příkladech.)

I když vstupní hodnoty do KR vždy jen intuitivně odhadujeme, přesto nám běží každý den v hlavě. Z problematiky dopravní psychologie vidíme, že stejným kalkulem lidé zvažují a porovnávají pravděpodobnost, že se na cestě zabijí při autonehodě, versus zisk, když díky nepřiměřené jízdě dojedou včas, nebo si užijí adrenalinového vzrušení při bláznivém předjíždění. Lidé totiž implicitně připouštějí a tolerují určité procento mrtvých na silnicích. Teprve, když toto procento přerůstá snesitelnou míru, tj. začínáme mít ve svém okolí příliš mnoho lidí, kteří zemřeli při autohavárii, pak se kalkul dostane do červených čísel a najednou se objevuje tlak veřejnosti na větší dodržování dopravních předpisů. Z uvedeného vidíme, že musí existovat prostředky, jak manipulovat s tímto podvědomým kalkulem.

226


Jak bylo řečeno, kalkul můžeme ovlivnit zvýšením postihů, tj. tím, co se obvykle označuje za vyšší represi, nebo zvýšením pravděpodobnosti odhalení úplatku. Tuto metodu uplatnil bývalý starosta New Yorku (Rudolph W. Guiliani. Za klíčové pro jeho úspěch se považuje, že sveřepě dbal na dodržování i bagatelních městských nařízení, například nenechával bez trestu i takové drobnosti, jako je neukázněné přecházení ulice (Lízal, Ortmann 2003). Jinými slovy, každý občan si je vědom desítky přestupků, které přes den udělá, a z nich pak odhaduje pravděpodobnost odhalení. Pokud tuto pravděpodobnost postihu navýšíme, když je dotyčný chodcem, promítne se tento posun i do jiných životních oblastí – když sedí za volantem, v práci ap. Stejný mechanismus platí i pro policisty. Policista počítá riziko odhalení intuitivně z toho, jak moc vedení dbá na dodržování jiných předpisů. Tedy jestli vedení nehledí na kázeň a dodržování jak vnitřních tak obecných předpisů (například policisté jezdí bez pásů a nedodržují padesátikilometrovou rychlost ve městě, nevracejí nalezené věci atd.), tak klesá i intuitivní odhad pravděpodobnosti odhalení jeho korupčního jednání a má pocit, že se mu braní úplatků musí vyplatit. Třetina policistů přiznává, že kriminální chování policistů nebývá spravedlivě potrestáno a že kontrolní mechanismy jsou nefunkční. Navíc nepostižitelná kriminalita podle 40 % policistů začíná u policejních špiček (Marešová et al. 2001).

227


100 % Podíl prokorup�n� smýlejících policist� [%]

0%

2,5 % Pravd�podobnost odhalení korupce [%] Intenzita protikorup�ního tlaku Legenda: Když se stupňuje tlak proti korupci, tak k přeskoku dojde při vyšších hodnotách protikorupčního tlaku, než by předpovídala psychometrická křivka (tečkovaná linie uprostřed), protože je třeba přemáhat zakořeněné zlozvyky brát úplatky u většiny policejní populace. Naopak pokud tlak klesá, opět postoje a návyky brání ve vzniku korupčních zlozvyků. Tedy šíře a plocha hysterezní křiky udává vliv postojů (červená horizontální šipka).

nevyhraněné jedince do stávajícího extrému a projevuje se odporem vůči jakékoli změně – jak k lepšímu, tak k horšímu.

5. Postoje a kognitivní disonance 4. Vliv postojů a hysterezní křivka Situace u korupce však pravděpodobně bude ještě složitější. Tirole (1996) totiž při popisu korupčního myšlení očekává křivku podobnou magnetické hysterezi. Hysterezní křivky jsou v psychometrii typické pro prostředí s „pamětí“. Tedy postihuje to chování, které je zatíženo zvyky, postoji a životním stylem. Mezi to samozřejmě spadá i korupční chování, které se tedy bude chovat rozdílně při přechodu z více do méně korupčního chování než při přechodu opačným směrem. Postoje a žitá morálka tedy funguje jako nárazníkové pásmo, které brání v prudkých přeskocích. Podle okolností brání buď v nárůstu korupce nebo jejímu vykořenění. Pracovní prostředí formuje a polarizuje nevyhraněné a nově příchozí jedince podle převládajícího klimatu. V prostředí prokorupčním tedy většina jedinců bude chápat korupci jako něco samozřejmého. V prostředí protikorupčním většina nevyhraněných lidí bude považovat korupci za cosi zvrhlého. Tyto kolektivně zastávané postoje tedy tvoří jakousi kolektivní paměť, která v každé situaci polarizuje

Změnami postojů se zabývá teorie kognitivní disonance. Ta vzniká též v případě, když policista jedná z hlediska kalkulu rizika nelogicky – přijímá příliš malé, nebo naopak odmítá příliš velké úplatky (viz graf v oddílu 1). Změny postojů ukazuje následující tabulka. Malý úplatek

Velký úplatek

Přijetí úplatku

vznik positivních postojů ke korupci rozpor vůči KR vytváří KD

beze změny postojů bez KD, není v rozporu s KR

Odmítnutí úplatku

beze změny postojů bez KD, není v rozporu s KR

vznik negativních postojů ke korupci rozpor vůči KR vytváří KD

Legenda: Když policista jedná logicky podle kalkulu rizika (KR), tak nevzniká kognitivní disonance (KD), a tedy nedochází ke změně jeho postojů vůči korupci. K protikorupčním postojům dospěje, když bude odmítat tak vysoké úplatky, které by se mu již vyplatily (řekněme 100.000 Kč), jejichž odmítnutí si musí obhájit sám před sebou či svou ženou ap. Naopak k prokorupčním postojům dospěje, když bude přijímat tak malé úplatky, které ani nestojí za slovo (100 Kč). Prokorupční postoje českých policistů tedy svědčí o tom, že se nechávají uplácet bagatelními částkami.

228


229


6. Kognitivní disonance a investice do vzdělání

7. Mezní užitek a výše platu

Odmítání velkých úplatků však není jediná kognitivní disonance, která by mohla vytvořit protikorupční postoje. Kalkul rizika policisty můžeme ovlivnit i tím, že posílíme jeho profesní sebevědomí. Tím v rovnici naroste míra riskované ztráty. Každá profesní odměna se totiž skládá ze tří složek: 1) finanční – plat a jiné ekonomické a funkční výhody, 2) sociální – ocenění a obdiv okolí, příbuzných a společnosti – dominantní složka u veřejně známých osobností, 3) psychické – uspokojení z dobře vykonané práce, pocit osobní výjimečnosti, mimořádnosti ap. Například dominantní typická složka u objevitelů a vědců. Tedy pokušení brát úplatky lze kompenzovat i jinými prostředky než pouhým zvyšováním platu, tím je i profesní sebevědomí a stavovská čest (bod 2). Proč policisté, kteří jsou stejně jako lékaři a psychologové činní v sociální oblasti, nemají stejnou profesní hrdost? Uvědomme si, že existuje žitý rozpor mezi sociální atraktivitou policejní práce, kterou odráží velká popularita kriminálních a detektivních příběhů u diváků, a zároveň opovržením vůči těmto zaměstnáním v praxi. To je důkaz špatně fungujícího systému. Policie může vydobýt atraktivitu svého zaměstnání, pokud ztíží vstup jednotlivce do stavovského kolegia. Uvědomme si, že všechny imatrikulace a promoce v Karolínu, stavovské plesy ap., mají jeden a jediný účel – dát člověku pocit hrdosti, výjimečnosti a jedinečnosti tím, že přináleží k skupině lidí, které obdivuje. Policie bohužel při vzdělávání svých nových kolegů nevyužívá žádný z těchto prostředků. Dávno se ví, že neexistuje přímá úměra mezi velikostí platu a zaujetím povoláním. Spíše naopak. Čím větší plat či jiné výhody, tím menší je loajalita vůči organizaci: „Příslušníci leteckých jednotek Air Corps, kteří byli v průměru při povyšování nejvíce zvýhodnění, byli také k politice povyšování nejvíce kritičtí.“ (Kunczik 1995, str. 43) Studenti při studiu na UK nedostávají buď žádnou finanční podporu nebo jen mizivou v podobě prospěchových stipendií. Policie je naopak přesvědčená, že své studenty získá finančními odměnami. Opak je pravdou. Výsledek je zřejmý na první pohled. Jen na psychologii se každý rok hlásí okolo 1 200–1 600 studentů a na policejní školy… Kromě toho poslední výzkum (Kolář 2004) ukázal, že takto vedené vzdělávání budoucích policistů nemá na jejich prokorupční postoje buď žádný vliv, nebo je ještě zhoršuje (výsledky byly na hranici statistické významnosti).

Tanzi (1998) poukazuje na zajímavý jev. Zatímco pokles do bídy může vyvolat tzv. korupci z nouze (due to need), tak následný nárůst platů tuto korupci neodstraní. Zůstane takzvaná korupce z chamtivosti (due to greed). Částečnou odpověď na tento paradox známe – hysterezní křivka, ale zdá se, že tam působí ještě jiný mechanismus, a to mezní užitek. Ten totiž říká, že hodnota korunové mince se diametrálně liší, pokud nám přebývá, nebo pokud nám naopak chybí a například nemůžeme v obchodě zaplatit. V souvislosti s kalkulem rizika a mezním užitkem je známý paradox Samulesonova kolegy. Samuelson přišel za svým kolegou a nabídl mu sázku: „Hodíme si mincí, pokud padne panna, dám ti 200 $, pokud orel, dáš mi 100 $.“ Jeho kolega odmítl, ale nabídl, že by tuto hru hrál stokrát. Z hlediska kalkulu rizika byla sázka výhodná pro kolegu (ztráta < zisk; 0,5 × 100 < 0,5 × 200), tak proč ji „iracionálně odmítl“, jak tvrdí Samuelson? Odpověď dává teorie mezního užitku, když do kalkulu rizika dáme místo peněz jejich užitnou hodnotu. Představme si možné rozhodování kolegy: „V peněžence mám poslední stovku, pokud vyhraji, tak budu mít stovku navíc, pokud prohraji, tak se dneska už nenajím, protože nemám ani na autobus.“ Takto nejistý zisk druhé stovky představuje mnohem menší užitek než nepříjemnosti ze ztráty první. Jinými slovy podle teorie mezního užitku by Samuelson musel svou nabídku zmnohonásobit, aby jeho kolega byl ochotný riskovat ztrátu poslední stokoruny.

Mizivý nár�st �i citelná ztráta uitné hodnoty p�i nabytí �i ztrát� stejn� velkého finan�ního obnosu

100

200 300

K�

Legenda: Konkávní funkce užitku (utility) vysvětluje, že pro jedince, který zvažuje ztrátu či zisk stejného obnosu (zde symbolických 100 Kč) má zcela rozdílný dopad na jeho život. Propad do životního nedostatku (čárkováná šipka) tedy může představovat faktor, který vyvolá korupci z bídy. Naproti tomu pouze i mnohonásobný nárůst příjmů (plná šipka) není schopen tuto korupci z bídy vykořenit a představuje korupci z chamtivosti.

230


Ve stejné situaci se ocitají státy (Argentina, Peru, Singapur), které se snaží zastavit korupci mnohonásobným navýšením úřednických platů. To je ekonomicky nevýhodné. Prvních deset tisíc korun platu rychle zastaví korupci z nouze, ale druhých, eventuálně třetích 10 000 má podle teorie mezního užitku stále (logaritmicky) menší přínos. To jsou už peníze představující luxus, které nezastavují korupci z chamtivosti. Tu mnohem jednodušeji při stávajících platech zastaví zvýšení pravděpodobnosti odhalení korupce. Například nasazením provokatérů, po kterých se všeobecně volá, nebo důrazem na dodržování předpisů a pořádku na služebnách.

8. Zvyšování profesního nasazení Beck, Wilson (1995) zjistili, že existují dvě výrazné fáze ztráty profesního nasazení u australských policistů. Především je to první rok v zaměstnání, tj. ztráta iluzí po přechodu do praxe ze školy a výcviku. Druhá fáze je soustavný pokles profesního nasazení s délkou praxe a to zejména u těch jedinců, kteří mají pocit, že se o ně organizace nestará, že jsou přehlížení, málo odměňováni. Naproti tomu tento pokles profesního nasazení se neprojevil, ba naopak objevil se nárůst u těch jedinců, kteří investovali do organizace, udělali něco víc, něco co přesahovalo jejich běžné povinnosti. Autoři tedy doporučují tři základní opatření ke zvýšení profesního nasazení: 1) Výcvik policistů a jejich vzdělávání provádět, co možná nejpravdivěji a nejobjektivněji, čímž se snižuje deziluze po nástupu do praxe. 2) V praxi by policisté měli mít pocit, že jejich práce je vedením sledována a spravedlivě hodnocena. 3) Vedení by mělo podporovat iniciativu zdola, protože tito jedinci, pokud jsou povzbuzeni, pracují na větší výkon, než jak jsou finančně placeni.


231

služby. Parlament by opravdu měl zvážit nasazení tzv. provokatérů, kteří by mohli nabízet policistům úplatek, a tak testovat jejich odolnost, protože u nich takovou odolnost požadujeme, ale nemůžeme ji apriori předpokládat. (Podle Marešové et al. (2001) 18 % dopravních policistů byl nabídnut velký úplatek.) Kromě toho vyšetřování trestných činů policistů by neměla vést z důvodů kolegiality policie sama (policista ze sousední kanceláře), ale například státní zástupci. 2) Tvrdší a systematičtější selekce uchazečů na místo policistů. Když srovnám své zkušenosti s výukou na lékařské či filosofické fakultě a policejními studenty, tak hlavní rozdíl nespočívá v tom, že by se na policejní škole (i střední) nenašli tak chytří studenti jako na lékařské fakultě, ale jsou pouze dva na třídu. Úroveň studentů na policejních školách je velmi nerovnoměrná a horší studenti brání učitelům vzdělávat lepší. Mělo by být pravidlem raději méně a kvalitních než více nekvalitních. 3) Podstatné prodloužení délky studia, které by bylo mnohem méně finačně podporované. Policejní studenti by neměli dostávat ani profesní plat, ani ubytování během studia, ale měly by se ohodnotit studijní výsledky, tj. mělo by existovat prospěchové stipendium. Vzhledem k nevyvážené úrovni studentů, řadu z nich nezajímá, zda dostanou dvojku či čtyřku, takže nakonec zjistíte, že prakticky používáte dvoustupňové známkování: Prošel (1–4), neprošel (5). Tento systém opravdu demotivuje dobré studenty (i učitele). Je absurdní, že se v České republice najdou peníze na razantní zvýšení platů policistů, ale nenajdou se finance na zkvalitnění jejich přípravy, průběžného vzdělávání a kontroly. Policisté s jedním rokem vzdělání přece nemusí být nejlépe placení nevzdělanci v naší republice (samozřejmě, když pomineme vojáky).

Použitá literatura: 9. Základní doporučení Na základě této analýzy je tedy důvodné předpokládat, že by stačila tři základní opatření, aby se prokorupční nálady překlopily do protikorupčních: 1) I malé zvýšení důrazu na pořádek a dodržování vnitřních pravidel policie by se mělo projevit poklesem korupčního chování policistů, pocitu jejich bohorovnosti a nepostižitelnosti při výkonu

BECK, KAREN Improving organisational commitment: e police officer’s perspective. National Police Research Unit (www.acpr.gov.au), Report Series No. 122.1, Payneham 1996, ISBN: 0 7308 0134 9 BECK, K., WILSON, C. e development of organisational commitment across the career span of police: (Report No. 122). Adelaide, Australia: National Police Research Unit. 1995 KOLÁŘ, P. Analýza dat III. Profesní integrita: Odbor vzdělávání a správy policejního školství MV, Praha 2004

232


KUNCZIK, MICHAEL Základy masové komunikace: Karolinum, Praha 1995 MAREŠOVÁ A., KOTULAN, P., KOSTKOVÁ, P. Kriminologické aspekty trestné činnosti policistů (analytická studie): Institut pro kriminologii a sociální prevenci, Praha, prosinec 2001 LIZAL, LUBOMIR, ORTMANN, ANDREAS Designing and Testing Incentive-compatible and Effective Anti-corruption Measures. A theoretical and experimental study: Grant proposal for the GDN/CERGE-EI Regional Research Competition, 2003 National Institute of Justice e Measurement of Police Integrity: www.ojp.usdoj. gov/nij NIKONOVA, O., VAUX, A. Dimensions of culture and cross-country perceptions of corruption: Paper presented at the Interdisciplinary Conference in Psychology and Law, Edinburgh, Scotland, 2003, July TANZI, V. Corruption Around the World: IMF Staff Papers, Vol. 45, No. 4, December, 1998 TIROLE, J. A eory of Collective Reputations (with Application to the Persistence if Corruption and to Firm Quality): Review of Economic Studies, January 1996; 63(1): 1–22

III. KORUPCE A MÉDIA

235

MÉDIA V KLEŠTÍCH KORUPCE…

MÉDIA V KLEŠTÍCH KORUPCE  JSOU MÉDIA „PRODEJNÁ“ EKONOMICKOU REKLAMOU A EXKLUZIVNÍMI SLIBY POLITIKŮ? MARK D. COLE

Dříve než se mí kolegové v panelu „Média a korupce“ budou zabývat úlohou médií při objasňování korupce, chci jako specialista na mediální právo osvětlit další součást této problematiky, která sice neukazuje podplatitelnost médií v užším slova smyslu, ale má vliv na to, jak důvěryhodně mohou média plnit svou roli při zpravodajství o korupci. Média samotná jsou totiž uvězněna v kleštích korupce, jak jsem naznačil v názvu mé přednášky. Copak to není tak, že média lze „koupit“ ekonomickou reklamou a exkluzivními sliby politiků? Jinak řečeno: Je tlak také na obsah médií vykonávaný příjmy z reklamního průmyslu nutnými k přežití a výhledem na získání obzvláště exklusivních nebo „interních“ informací od určitých politiků dostatečný, aby o nich informovala vyváženě? Tato otázka není nová, ale v poslední době se pokládá stále důrazněji. Úspěch médií je do určité míry odkázán na exkluzivitu. Stejně tak musí být média schopná ekonomicky přežít, jinak ve výsledku jejich zvláštní statut svobody, který jim přísluší kvůli jejich důležité roli pro fungující demokracii, nic nepřinese. Potud média vězí v opravdovém dilematu, aby vyhověla ekonomickým danostem a potřebám svých čtenářů a na druhé straně nebyl poškozen požadavek na jejich hodnověrnost a jejich zvláštní roli. Nyní se pokusím na následujících dvou případech toto dilema blíže objasnit. K tématu vliv reklamy, popř. reklamního průmyslu na zpravodajství v médiích: Skutečnost, že zákazníci reklamy, popř. firmy, které zařazují reklamu v rozhlase, jsou vždy současně objektem zpravodajství nebo jím kdykoliv mohou být, je sice systému bytostně vlastní, ale zásadně už per se problematická. Tato skutečnost je obzvláště pak ožehavá, když např. dojde k případu – nikoliv pouze teoreticky, nýbrž často se tak děje i prakticky –, kdy je firma sama zapletena do nějakého korupčního skandálu. Informuji pak já jakožto médium o mém věrném, tzn. finančně silném zákazníkovi v takovýchto případech stejně tak „nezávisle“ jako u firem nebo okolností, na nichž nemám žádný zájem? Tento každodenní konflikt médií je ale

236


existující a rozšiřující se skutečností. Tak to žádá étos novináře a jeho zodpovědnost, aby plnil svou investigativní úlohu vždy stejným způsobem nezávisle na konkrétním objektu (zde tedy na určité firmě). Ale: o co jde v případech na skandálech nezávislých placených redakčních příspěvků nebo v inzerátech vytvořených tak, že v jejich blízkosti se nachází redakční text o stejné firmě. V těchto případech je pro čtenáře nebo diváka určitého vysílání mimořádně důležité, aby mohl alespoň rozpoznat, že příslušná redakční rubrika není zcela tak „nezávislá“ jako jiné části novin nebo rozhlasového programu. Proto má klasické nařízení k oddělování reklamy, tedy příkaz jasně oddělovat inzertní část nebo reklamní spot, také svůj důvod. Tento princip platí také a právě v poslední době, kdy se toto nařízení odsouvá stále více do pozadí a jako neochvějné dogma se otřásá. Označování inzerátů, právě v případech, kdy jsou vytvořeny tak, aby opticky či obsahově připomínaly redakční příspěvky, je tedy ve smyslu nezávislosti médií stejně tak nezbytné jako identifikace peněžních toků mezi firmami a producenty médií, např. při výrobě televizních filmů. Jde to ale ještě dále. Jak je to s novinářem, který se účastní informační cesty, na které firma představuje nový výrobek? Budou Vám známy případy, ve kterých například firma z oblasti automobilového průmyslu vědomě nepředstavuje své nejnovější modely v domácím sychravém prostředí, ale například v rámci prezentace na slunečných Kanárských ostrovech. Nebýt při tom je pro novináře stejně tak nemožná varianta – kdo se chce vzdát zprávy následující ihned poté? – jako se osvobodit od specifického prostředí, v němž se prezentace odehrává, které nemá s kvalitou představovaného výrobku vůbec nic společného, nebo se jím nenechat ovlivnit. Právě v těchto případech spotřebitelského žurnalismu budeme asi muset konstatovat, že dnes se už sotva lze vyhnout takovýmto „pokusům o ovlivňování“. Proto je třeba v reakci na tuto skutečnost požadovat, aby tento způsob rámcových podmínek pro realizaci spotřebitelského žurnalismu byl také vyznačen. Čtenáři, popř. divákovi musí být i nadále minimálně přenechána možnost, aby posoudil, do jaké míry asi došlo k ovlivnění, pokud se zveřejní, za jakých podmínek byl výrobek předložen k vyzkoušení. Pokud například v extrémních případech poskytne firma novináři vozidlo na dobu šesti měsíců a ne pouze ke zkušební jízdě nebo na několik dnů, blížíme se pak skoro přímé korupci, protože takovýto průběh testu je sotva nutný k tomu, abychom mohli zhodnotit kvalitu vozidla. Každopádně ne, když mu poskytnutím vozidla umožní také jeho používání k soukromým účelům. V ekonomicky obtížných dobách jsou firmy odkázány na to, aby své výrobky a služby obzvláště dobře uvedly na trh. Aniž bychom se mohli podrobně věnovat poznatkům výzkumu o působení reklamy, je nepochybné,


237

že pozitivní redakční zpravodajství, a tím i příspěvek k pozitivnímu „image-buildingu“ působí lépe než jakýkoliv zaplacený inzerát nebo reklama. Aby ještě více využily tohoto efektu, přicházejí podniky a PR-agentury na stále nové možnosti propojení s médii, popř. novináři, aby mohly v budoucnosti více těžit z toho, když je člověk u „profíků“ vnímán pozitivně. Jako příklad můžeme vnímat skutečnost, že prominentní novináři jsou stále častěji svázáni s firmami například jako moderátoři na firemních večírcích nebo právě při prezentaci nových výrobků. Tato – v zásadě nezakázaná – vedlejší činnost novinářů musí být v oblasti seriózního žurnalismu nebo také provozovatelů veřejnoprávního rozhlasu bedlivě kriticky zkoumána popř. ji musí zodpovědní mediální podnikatelé určitým oborům, jako jsou moderátoři nebo hlasatelé zpráv jako i novináři v politice nebo novináři spotřebitelských stránek v novinách, znemožnit. Dalším příkladem tohoto „plíživého“ překračování hranice, které se ocitá v blízkosti korupce, je právě nedávno odhalený skandál kolem skryté reklamy v německé televizi, který se týká jak veřejnoprávních, tak i soukromých poskytovatelů rozhlasového vysílání. Není žádnou novinkou, že se firmy snaží umístit své výrobky ve filmech, ale v nedávno odhalených případech přicházejí producenti televizních filmů a seriálů systematicky k podnikům nebo jsou jimi oslovováni, jestli by se ve vysílání mohly trvale vyskytovat určité značky nebo grafické symboly, které by se určitým značkám velmi podobaly. Šlo to dokonce ještě dál tím, že se „kupovala“ určitá témata jakožto námět např. pro daily soups, protože se dala snadno kombinovat s reklamou na určitý výrobek. Může to začínat tím, že určitý region nebo město zaplatí za to, aby bylo představeno v rámci fiktivního programu, nebo že budou např. určité druhy sportu představeny jako obzvláště vhodné pro mladé a „in“. Vedle těchto případů týkajících se dceřinných firem veřejnoprávních poskytovatelů rozhlasu bych chtěl vypíchnout u soukromých televizních provozovatelů pouze jeden příklad, ve kterém dozorčí úřad nad médii udělil výtku, že jeden nedávný dokumentární program byl opakovaně reklamním vysíláním, ve kterém nejenom že se informovalo o jisté dopravní společnosti, ale ve kterém se příliš znovu a znovu zdůrazňovala i značka. Paradoxně právě v této době, kdy se i z USA ozývá, že vzrůstající praxe product placementu je minimálně v oblasti televizního vysílání vnímána jako neúnosná, se na pozadí odkládané novelizace evropské směrnice o televizním vysílání diskutuje, zda se nemají skrytá reklama a překážky kladené product placementu v televizi uvolnit. Tato snaha je kritizována ze strany tisku, u kterého takového úvahy ještě nezískaly své místo, tedy spíše z vlastních zájmů. Současně hodně ochránců spotřebitelů říká, že toto změkčení striktního zákazu product placementu

238


může spotřebitele mást. Podle znění návrhu komise, které se dá očekávat, bude návrh obsahovat nařízení, která takovéto formy reklamy v zásadě povolují, ale jasně stanovují transparentní odhalení těchto druhů reklamy – například upozorněním na začátku a na konci vysílání. Měli bychom ale přesto uvážit, že toto by mohl určitým způsobem začátek konce nařízení k oddělování reklamy, vnímám ale i problém, že na jedné straně je ekonomický tlak jinými možnostmi v USA, stejně jako u kinofilmů, velký a že se zde jedná o pohyblivé hranice. Je jasné, že například televizní komisař musí jezdit určitou značkou auta, současně je ale z mého pohledu i nadále možné vyloučit nadměrné vyobrazování, aniž by proto musely být vytvořeny umělé světy s cizími názvy značek. Vedle označení takovýchto praktik přímého placení nebo ovlivňování redakčními texty a blízko umístěnými inzeráty, jež musí být minimálně požadováno, je další navýšení hodnoty nařízení o transparentnosti možné tím, že se v mediálních produktech budou muset pravidelně předkládat také vlastnické vztahy v časopisech nebo u poskytovatelů rozhlasového vysílání. Do té míry se v současné době v Německu upřesňují některé mediální zákony, které zamýšlejí povinnost tiráže nejen s ohledem na novinářské, ale i vlastnické náležitosti. U těchto několika málo heslovitých nahlédnutí do této problematiky chci toto téma opustit, protože podstata věci je Vám v této nebo podobné formě jistě známa ze systémů médií v kterémkoliv členském státě. Pro mě je pouze důležité vysvětlit, jak intenzivně dochází v oblasti médií k propletení, popř. ovlivnění reklamním průmyslem které se pak může stát problémem, pokud trvale poškozuje média jakožto nezávislý zdroj informací a jakožto pro demokratický občanský stát neopominutelnou součást utváření si názoru. Nyní ještě několik myšlenek k tématu „shake hands“ s politikou: V Německu došlo před nedávnem ke změně vlády, která – což člověk v dnešní mediální demokracii jistě smí bez protestů říci – je vždy doprovázena také změnou na postech „dvorních zpravodajů“. V zásadě je nepochybné, že noviny nemají povinnost mnohotvárně prezentovat názory, nýbrž ochrana směru určitých novin znamená, že mohou upřednostňovat tyto určité politické směry a tím i osoby. To lze snášet tak dlouho, dokud existuje dostatečná pluralita názorů, tedy konkurenční orgány schopné ekonomicky přežít, které také zobrazují zbývající demokratické spektrum názorů. Nebude to ale problematické, když vrcholoví politici zásobují vybraný okruh novinářů informacemi a zacházejí s nimi jinak než s většinou investigativně se chovajících novinářů? Může to např. znamenat, že pouze určité osoby smějí letět v „kanzlerjetu“ na zahraniční cesty a tato cestovní suita je pak zásobena informacemi, které jiní nedostanou, protože se sou-


239

časně očekává, že ve výsledku bude funkce samotná prezentována pozitivně. Toto je většinou doprovázeno nevyslovenou hrozbou „sankcemi“ při negativním zpravodajství, že např. příště už místo v letadle nebude. Toto přičichnutí novináři k moci je pro jednotlivce lákavé, také s ohledem na úkol novináře obstarat čtenáři pokud možno co nejvíce informací, které jsou obtížně dostupné. Novináři se také rádi „vyhřívají“ na výslunní svých mimořádných vztahů k určitým osobám. Problematické je to proto, že o negativních věcech se minimálně již neinformuje tak upřímně, jako když člověk k tomuto okruhu lidí nepatří a nemá tudíž co ztratit. Totéž platí i pro „mezery“ ve zpravodajství. Výběr zpráv a především vynechávání určitých témat je skutečností, která nemůže být sankcionována, protože ji lze právě počítat ke svobodě tisku a rozhlasu. Vynecháním určitých informací se může snad ještě efektivněji vykreslit určitý image nebo obraz politiků. Právě negativní, kritický a obšírně informující žurnalismus je ale v rámci investigativní práce absolutně nutný. Totéž platí také např. když jsou politici zapleteni do korupčních skandálů a novináři mají možnost je zveřejnit. Je nesmírně obtížné pojmout tento problém po právnické stránce právě proto, že neexistuje žádný tlak k určitému zpravodajství ani v oblasti novin ani rozhlasu. Konečně názorový pluralismus funguje alespoň v Německu tak dobře, že tento problém ještě nevedl k žádnému vážně jednostrannému zpravodajství. Přesto je už nápadné, že v posledních letech se mediálně upravované informace staly mnohem důležitějšími oproti oficiálním prohlášením vlády, například na spolkové tiskové konferenci, a politici se této skutečnosti přizpůsobili výše uvedeným způsobem. Totéž platí i pro obec novinářů a filmařů. Vlastně pouze zbývá, aby novináři – minimálně takoví, kteří jsou činní v seriózní politické žurnalistice –, kladli sami na sebe požadavek, že chtějí naplnit roli investigativního zpravodaje, který se chová relativně neutrálně. Jinak řečeno: investigativní novinařinu nemůžeme vytvořit nařízeními. Můžeme ale investigativní novináře pokárat, což se také bohužel děje. Proto se musíme pokusit omezit veškeré možné překážky a koneckonců spoléhat na to, že občané si přejí novináře, kteří takto informují, a proto se investigativní novináři takříkajíc rodí sami od sebe. Existuje více přístupů, jak tuto problematiku řešit. Na jednu stranu bychom si my jako občané, ale i jako politicky zodpovědní museli ujasnit důležitou roli silného tisku a stejně tak nezávislého veřejnoprávního rozhlasu. Jen takovéto instituce mohou plnit svou funkci hlídacího psa, tedy kousavou kontrolu demokraticky zvolených institucí ve smyslu judikatury Evropského soudu pro lidská práva ve Štrasburku. Že se tak děje nejlépe bez státního ovlivňování, ukazují dozorčí modely pro veřejnoprávní

240


rozhlas například v Německu nebo ve Velké Británii stejně tak jako i v Německu dlouho vytvořená a fungující samokontrola tisku. Tak umožňuje novinářský kodex zdůraznit „prohřešky“ také výše popsané kategorie. Přesto je třeba kriticky poznamenat, že takovéto samočinné kontrolní mechanismy mohou samozřejmě selhat, obzvláště také proto, že jejich účinnost vychází opět z vysokého étosu zúčastněných. Proto je třeba pokud možno upřednostnit právní zajištění samokontroly tisku stejně tak jako i interní dozor u provozovatelů rozhlasových stanic veřejnoprávního charakteru, tím více u soukromých podnikatelů. Institucionálně zajištěná možnost zajistit v rozhlase tento typ novinářů, u kterého je to kvůli jedinečnému okruhu působnosti pohyblivých obrázků a jejich velkého rozšíření nadevše důležité, je dána u – v každém případě státu vzdáleného – veřejnoprávního rozhlasu. Proto je podstatné, aby byla jeho význačná role nadále zachována nejen v rámci EU, ale i v členských státech. Odstupující německý kancléř prý jednou řekl: „Bild, BamS, telka – víc k vládě nepotřebuji“.1 Pokud by to měla být jen v náznaku pravda – a o pravdivém jádru může být člověk přesvědčen dobrými důvody –, je o to důležitější znát původ autorů informací obsažených v takovýchto klíčových médiích a současně právně zabránit mocenskému ovládnutí trhu a mínění. I to vede k zabránění mnou popsané „korupce mínění“, proto je důležitá diferencovaná úprava evropského a národního kartelového a mediálního práva, jako je tomu například v Německu, kde při změnách v majetkové účasti na televizním podnikání spolupracují spolkový kartelový úřad a komise expertů zemských ústavů pro média (Komise k vyšetřování koncentrace v oblasti médií, KEK). Tisk stejně jako rozhlas mají nejen význačnou roli, kterou v mnoha ohledech velmi pozitivně naplňují – to zde musí být na vysvětlenou řečeno zcela jasně –, stojí také před problém, kdy stále více ztrácejí svou svobodu v kleštích svírajících je ze dvou stran. Tato jedinečná svoboda sdělovacích prostředků musí být ale zasloužena, aby byla získána. Právě pro význam médií při potírání korupce by bylo fatální, kdyby tlak kleští byl nakonec úspěšný. Hned uslyšíme více o tom, jakou roli hrají tisk a média při objasňování a potírání korupce. Přitom můžeme vidět, jak význačnou roli skutečně svobodná média hrají v Evropě při informovaní o korupci a jejím potírání. Na toto bychom neměli zapomínat, když mluvíme o „nepravých případech korupce“, které jsem popsal, a jejich účinku na prostředí sdělovacích prostředků. 1 Pozn. překl.: Bild, BamS – Bild am Sonntag – jsou bulvární noviny vycházející v celém Německu.

MÉDIA – PROTIKORUPČNÝ HRÁČ V SR?

241

MÉDIA  PROTIKORUPČNÝ HRÁČ V SR?1 EMÍLIA SIČÁKOVÁ-BEBLAVÁ

Pri potieraní korupcie pôsobí viacero aktérov. Odborná literatúra hovorí aj o médiách (Peters, 2003). Do akej miery môžu a do akej miery pôsobia na Slovensku média ako protikorupčný hráč? Svoj príspevok, ktorý sa pokúsi odpovedať na uvedené otázky, som rozdelila do štyroch častí. V prvej sa pozriem na podmienky slovenských médií, a konkrétne na to, či vytvárajú formálne možnosti na ich protikorupčné pôsobenie. Ďalej poukážem na protikorupčné aktivity médií a v tretej sa dotknem odvrátenej strany tej istej mince a to médií ako aktéra korupcie. V štvrtej časti formulujem základné závery. Pred tým ešte jedna metodologická poznámka – odpovede na uvedené otázky nie sú presné a pokúsim sa odpovede naznačiť pomocou niekoľkých indikátorov.

1. Prostredie pre protikorupčné aktivity médií Možnosti slovenských médií, elektronických či printových, pôsobiť v oblasti znižovania korupcie, determinuje niekoľko faktorov. V nasledujúcom texte načrtnem súčasný stav nasledovných faktorov2: • legislatívne garantovaná sloboda médií, • politická nezávislosť médií, • ekonomická nezávislosť médií, • transparentnosť majetkových pomerov médií. Základom pre úspešné pôsobenie médií ako protikrupčného aktéra je ich sloboda a nezávislosť. Rick Stapenhurst z Inštitútu Svetovej banky identifikuje významnú negatívnu koreláciu medzi slobodou médií a výskytom korupcie: čím má krajina slobodnejšie médiá, tým má menej korupcie a naopak (Stapenhurst, 2000). Štátom garantovaná sloboda a nezávislosť médií nielen podporuje zdravú výmenu názorov, ale zároveň umožňuje Za cenné poznámky k príspevku ďakujem Vladimírovi Pirošíkovi a Ivanovi Rončákovi. 2 Podľa Mistríková – Žitný (2003). 1

242


médiám odhaľovať prípady korupcie, vrátane tých, ktoré sa týkajú politických elít a verejných inštitúcii. Sloboda médií na Slovensku je hodnotená organizáciou Freedom House. Slovensko je v tejto oblasti hodnotené v podstate pozitívne. Patrí do skupiny štátov, ktoré Freedom House označuje ako „free“, teda slobodné. TABUĽKA 1: Hodnotenie slobody médií podľa organizácie Freedom House 2005

2004

2003

2002

2001

2000

Slovensko

21 – 5,9,7 (44.)

21 – 8,7,6 21 – 9,6,6 22 – 10,5,7 26 – 11,6,8,1 30 – 15,6,8,1 (47.) (46.) (43.) (53.) (50.)

Česká rep.

22 (48.)

23 (50.)

23 (51.)

25 (53.)

24 (49.)

20 (35.)

Maďarsko

21 (44.)

20 (45.)

23 (51.)

23 (45.)

28 (59.)

30 (50.)

Poľsko

20 (37:)

19 (37.)

18 (37.)

18 (30.)

19 (32.)

19 (33.)

Poznámka: Hodnotenie FH: 0–30 bodov (slobodné médiá), 31–60 (čiastočne slobodné), 61–100 (neslobodné). Výsledná hodnota (0–100 bodov) je zložená z troch aspektov – právne prostredie (max. 30), politické prostredie (max. 40), ekonomické prostredie (max. 30). Do roku 2001 bolo ďalším aspektom aj hodnotenie represií voči médiám,

Zdroj: Freedom House, http://www.freedomhouse.org, 22. 7. 2005

Sloboda médií je formovaná aj jej právnym rámcom. Právny rámec činnosti médií sa na Slovensku postupne mení. Ministerstvo kultúry SR pripravilo novú verziu Tlačového zákona, ktorý na Slovensku platí od roku 1966. K jeho návrhu sa otvorila diskusia (denník Pravda, 6. 9. 2005). Za zmienku stojí aj kontraverzný fakt, že od 1. 1. 2006 začne na Slovensku v novom trestnom zákone platiť paragraf 3773, ktorý môže znamenať zákaz skrytých kamier pri práci novinárov. Nie každé konanie tohto typu bude automaticky trestným činom, ale len také, ktoré spôsobí vážnu ujmu na právach napr. osobnej povahy, rodinných, v podnikaní. Až súdna prax ukáže, čo sa bude považovať za „vážnu ujmu“ na právach (týždenník Trend, 24. 11. 2005). K praktickej rovine je potrebné uviesť, že zatiaľ nedošlo k uplatneniu trestnoprávnych nástrojov, teda k trestnoprávnemu odsúdeniu predstaviteľov novinárskej obce. Objavili sa viaceré prípady spojené s ohováraním (Novinárky obvinené…, 2004). Príkladom právneho konfliktu médií a po3 „Ide o novokoncipovaný trestný čin „porušovania dôvernosti ústneho prejavu a iného prejavu osobnej povahy“. Trestným činom sa stáva konanie toho, „kto poruší dôvernosť neverejne prednesených slov alebo iného prejavu osobnej povahy tým, že ho neoprávnene zachytí záznamovým zariadením a takto zhotovený záznam sprístupni tretej osobe alebo ho iným spôsobom použije a inému tým spôsobí vážnu ujmu na právach.“


243

litiky v roku 2004 bola žaloba na ochranu osobnosti, ktorú v januári 2004 podal premiér Mikuláš Dzurinda voči denníkom Pravda a Sme, pričom okrem ospravedlnenia žiada po 5 miliónov Sk. Dôvodom sú tri komentáre z jesene 2003 venované kauze „skupinka“ a oprávneniu premiéra narábať s bezpečnostným spisom bývalého riaditeľa Národného bezpečnostného úradu Jána Mojžiša (Dzurinda žaluje…, 2004). Podobným spôsobom postupovalo aj Ministerstvo hospodárstva SR, ktoré sa rozhodlo zažalovať STV pre reportáž o vykupovaní pozemkov pre automobilku KIA – Hyundai v relácii Reportéri (Ruskovo ministerstvo…, 2004). Dôležitým predpokladom na to, aby v krajine existoval tlak na objektívne informovanie, je konkurencia na mediálnom trhu. Pri elektronických médiách na Slovensku existuje duálny systém, kde pôsobia viaceré súkromné média a verejnoprávne média. Na trhu printových médií pôsobí niekoľko silných hráčov na centrálnej úrovni. Gabriel Šípoš z INEKO, ktorý sa venuje analýze mediálneho trhu a jeho výstupov, hovorí o vysokej koncentrácii vlastníctva médií na Slovensku a len strednej miere konkurencie na trhu (Šípoš, 2003). Poukazuje na viaceré negatíva s tým spojené, vrátane toho, že uvedený stav vytvára vhodné prostredie pre zníženú odolnosť voči korupcii, keďže nezávislosť novinárov je limitovaná politickými, obchodnými a osobnými záujmami majiteľov médií, pre ktoré píšu. Trh sa zatiaľ dokázal vyčistiť len od veľmi okatých príkladov – viaceré printové média exitovali z trhu aj z dôvodov žalôb, nízkej kvality a znižovania ich čítanosti. Príkladom sú „dvorné“ denníky HZDS. Ekonomická nezávislosť médií sa ukázala byť dôležitým parametrom pri poukazovaní na nevhodné praktiky – firiem alebo verejného sektora. Napríklad celoštátny denník SME otvoril prípad spoločnosti Orange, ktorá začiatkom februára 2004 pozvala predstaviteľov viacerých firiem a médií na výlet do Dubaja. Slovak Press Watch analýzou vývoja reklamných príjmov v nasledujúcich mesiacoch poukázal na možný vplyv negatívnej PR na inzerciu v tomto denníku (Orange v priebehu marca a apríla v denníku SME takmer neinzeroval)4. Podobných prípadov by sme našli viacero. Nie každé médium sa ale dokáže k takejto situácii postaviť tak ako denník SME. Nebezpečenstvo hrozí predovšetkým menším, lokálnym médiám, ktoré nedisponujú príliš širokým portfóliom inzerentov. S ich menším počtom v médiách priamo úmerne klesá miera odolnosti voči riziku tlaku na informovanie v prospech týchto inzerentov. Na miestnej úrovni často vychádzajú dotované mestské PR spravodaje, ktoré sa téme korupcie prakticky nevenujú. Bližšie pozri http://www.slovakpresswatch.blogspot.com.

4

244


Pri súkromných médiách je dôležitá majetková transparentnosť, ktorá o.i. môže signalizovať prepojenia na politické strany. Na Slovensku dlhšie obdobie existovali verejnosti nevyjasnené prepojenia televízie Markíza a ďalších printových médií s predsedom politickej strany ANO5. Táto politická strana istý čas pôsobila aj v koalícii. Na samotné informovanie o tejto strane ako aj pozitívne naladenie týchto správ poukazovali monitoringy správ tejto televízie. Napríklad správa o prezentácií politických subjektov, vlády a prezidenta SR z júla 2003 organizácie Memo 98 hovorí: „Osem sledovaných médií (JOJ, Markíza, STV, TA3, OKEY, Expres, SRO, TWIST) venovalo vo svojom spravodajskom programe najväčší priestor ANO, najviac v TV Markíza, jedine TV Markíza priniesla kritickejší obraz o KDH ako o ANO. Rovnako všetky média venovali viac času ministrovi vnútra Vladimírovi Palkovi z KDH, jedine TV Markíza poskytla väčší priestor predsedovi ANO Pavlovi Ruskovi. TV Markíza v tejto súvislosti navyše použila aj niekoľko príspevkov voči predstaviteľom KDH, v ktorých absentovali alebo naopak boli porušené niektoré zo základných zásad žurnalistickej etiky6. Predpokladám, že uvedený typ informovania v prospech vybranej politickej strany sa zmení po zmenách vo vlastníckych štruktúrach TV Markíza, ktoré sa uskutočnili v novembri 2005. Nejasné sú aj majetkové pomery v TV TA3. Ako upozornil týždenník Trend, dve slovenské televízie kontroluje ten istý človek Ivan Kmotrík, zákon mu zakazuje byť aj majiteľom (týždenník Trend, 1. 9. 2004). Tento stav ukazuje na v niektorých oblastiach pomerne slabé pôsobenie regulátora – Licenčnej rady. Ako pre tento týždenník uviedla šéa Rady pre vysielanie a retransmisiu Valérie Agócs: „O niektorých veciach vieme, ale v dokumentoch je všetko v poriadku“. Za zmienku stojí aj fakt, že práve ona letela na futbalový zápas do škótskeho Glasgowu v lietadle, ktorý objednal I. Kmotrík (denník SME daily, 9. 9. 2005).

2. Pôsobenie slovenských médií v oblasti znižovania korupcie R. Stapenhurst pomenúva hlavné priame i nepriame kanály, ktorými médiá môžu vplývať na výskyt korupcie v spoločnosti. Medzi priame vplyvy médií podľa neho patria vyšetrovanie a publikovanie prípadov korupcie, 5 Uvedené prepojenia a vplyv Pavla Ruska v Televízíi Markíza spomína taktiež správa Freedom House za rok 2005. 6 Bližšie pozri www.memo98.sk

245


posilňovanie účinnosti štátnych protikorupčných orgánov, vytváranie verejnej mienky o dôležitosti a výskyte korupcie a tlak na zmenu zákonov umožňujúcich korupciu. Hlavným nepriamym kanálom je preventívny tlak pred korupčným správaním (prešľapy sa pretrasú v médiách s potenciálne veľkými následkami na kariéru či reputáciu). Pri hodnotení potenciálu a pôsobenia slovenských médií na protikorupčnom poli sa opriem o tieto indikátory – dôveryhodnosť vybraných slovenských médií a výskyt témy korupcie v slovenských médiách. Výsledky prieskumu dôveryhodnosti7 slovenských médií ukazujú, že hlavné médiá (predovšetkým verejnoprávne) majú pomerne vysokú mieru dôvery občanov, pričom ide o dlhodobejšiu tendenciu. Z toho vyplýva pomerne veľký potenciál médií pôsobiť v oblasti znižovania korupcie. Teda ak by média informovali o téme korupcie, široká verejnosť by mala tendenciu dôverovať ponúkaným správam. TABUĽKA 2: Dôveryhodnosť médií Dôvera /Nedôvera (v %) Máj 2004

November 2003

Máj 2003

Slovenská televízia

74,5/17,8

75,1/17,1

74,9/19,5

TV Markíza

60,1/35,5

60,2/34,5

61,5/32,5

TV Joj

44,6/24,7

46,7/21,9

41,2/24,2

TA3

39,1/14,4

40,5/12,8

39,9/11,9

75/8,2

76,2/6,9

78,0/7,3

Rádio Expres

36,5/15,5

38,0/13,3

31,4/12,0

Rádio Twist

21,2/23,1

22,3/20,5

22,3/17,7

Nový čas

33,1/40,7

35,5/37,8

35,7/31,3

Pravda

44,6/18,8

44,7/17,7

37,7/17,4

Sme

39,2/19,6

35,3/19,0

33,0/16,4

Slovenský rozhlas

Zdroj: Prieskum realizovaný OMV Sro, http://www.slovakradio.sk/radioinet/iservis/indexOmv.php, 29. 10. 2004.

7 Uvedené hodnoty podľa Ivana Godarského naznačujú viaceré možné interpretácie dôvery voči médiám – jednou je pomerne vysoký stupeň nekritickej akceptácie prezentovaných informácií verejnosťou, podľa druhej výsledky odrážajú dosiahnutú vysokú profesionálnu úroveň väčšiny médií (čo je jedným zo základných predpokladov napĺňania kontrolnej funkcie médií), a tretia, ktorá sa pravdepodobne najviac blíži realite, kombinuje obe predchádzajúce.

246


A ako sa s týmto potenciálom nakladá? Indikátorom toho, ako sa média venujú téme korupcie, je prieskum agentúry Focus pre Transparency International Slovensko z marca 2003, kedy viac ako polovica podnikateľov uviedla, že médiá najviac pomáhajú znižovať korupciu v podnikateľskom sektore (o vláde si to myslela ani nie desatina predstaviteľov firiem)8. Ďalším indikátorom je pokrytie témy korupcie a transparentosti v médiách. Podľa G. Šípoša má počet mediálnych príspevkov a článkov venujúcich sa korupcii od roku 1998 rastúcu tendenciu (Šípoš, 2003). Ako dokumentuje monitoring MEMO 989, v prvom polroku 200410 venovali téme korupcie celoplošné elektronické médiá (STV, TV Markíza, TV Joj, TA3, Slovenský rozhlas, Rádio Expres, Rádio Okey a Rádio Twist) súhrnne 2: 03.06 hod vysielacieho času večerných spravodajských relácií, pričom išlo celkovo o dvanástu najprezentovanejšiu tému. V porovnaní s podobným polročným obdobím roku 2003 (24. 1. – 23. 7.) išlo o takmer dvojnásobný nárast prezentácie tejto témy (1:05.22 hod.). Okrem väčšej pozornosti korupcii v médiách boli v protikorupčnom boji prostredníctvom podpory systémových krokov aktívni aj samotní komentátori jednotlivých médií. Podľa odhadu G. Šípoša sa ich najväčšej podpore tešil návrh prísnejšieho zákona o konflikte záujmov verejných činiteľov, v podstate bez rozdielu hodnotovej orientácie novinárov (denníky SME, Pravda, Nový Čas, týždenníky TREND, Domino fórum). Viaceré médiá takisto kritizovali nedostatočné uplatňovanie zákonného slobodného prístupu k informáciám, či utajovanie vládnych zmlúv so zahraničnými investormi. Podľa vládnych predstaviteľov to svedčí skôr o zvýšení citlivosti verejnosti, a teda i médií na korupčné správanie, než ako o náraste úrovne korupcie v spoločnosti (Mikloš, 2001). Môže však ísť aj o aktivizáciu tretieho sektora (vznik Transparency International Slovensko v roku 1998 či Aliancie fair play v roku 2002) a profesionálnejšie pokrytie problémov spojených s korupciou. Podľa G. Šípoša je trend významnejšieho pranierovania korupčného správania a podobných nekalých praktík čiastočne odrazom otvorenejšieho pôsobenia verejných inštitúcií, ale predovšetkým dôslednejším využívaním možností zákona o slobodnom prístupe k informáciám. Ten dáva médiám základnú oporu pri skúmaní a odhaľovaní netransparentnosti, pričom však až profesionalita konkrétnych novinárov vedie k výraznejším výsledkom, ktoré sa neuspokojujú s povrchnou senzáciechtivosťou. Bližšie pozri www.transparency.sk. www.MEMO98.sk. 10 Údaje za rok 2005 nie sú k dispozícii.


3. Slovenské média a neetické správanie Viaceré formy nekalých aktivít v médiách môžeme rozdeliť do dvoch hlavných skupín: • podozrenia spojené s neetickými rozhodnutiami verejnoprávnych médií. • neetické konanie samotných novinárov. Podozrenia spojené s neetickými rozhodnutiami verejno-právnych médií sa týkajú hlavne ich hospodárenia a personálnej politiky. Príkladom je STV. Po nástupe nového vedenia STV viaceré zmluvy boli predložené finančnej polícii (denník SME, 1. 2. 2003). Ani nové vedenie sa však nevyhlo podozreniu z nehospodárnosti, keď pri obstarávaní postupuje nesúťažnými a teda najmenej transparentnými metódami (denník SME, 13. 11. 2005)11. Za zmienku však stojí aj pozitívny príklad. Rada STV získala ocenenie v rámci súťaže Infočin roka za výrazné stransparentnenie činnosti Rady STV zavedením online zvukových prenosov zo zasadania Rady. Živý záznam zo zasadnutí Rady STV je príkladný aj vzhľadom na to, že britská BBC len nedávno začala uvažovať o tejto možnosti priblíženia fungovania orgánu verejnosti12. Formálne zadefinovanie profesionálnych požiadaviek na novinára, v rovine legislatívnej i etickej, na Slovensku existuje v niektorých médiách. Ako upozorňuje Ivan Godarský, z organizácie MEMO98, iba v niektorých celoštátnych slovenských médiách existujú vlastné redakčné štatúty, resp. etické kódexy (okrem Syndikátu slovenských novinárov je to už iba STV, TV Markíza, SRo, Rádio Okey a Pravda, pričom však iba v prípade STV ide o verejný dokument). Verejná akceptácia Tlačovej rady SR ako orgánu, ktorý dohliada na dodržiavanie etických a profesionálnych pravidiel práce médií, je zatiaľ nízka a tento orgán neprispieva k výraznejšiemu tlaku na médiá. K dôvodom tohto stavu patrí napríklad nedostatočne proaktívny postoj k problematike, ktorú má na starosti, ako aj slabá prezentácia činnosti Tlačovej rady SR, keď ku koncu roka 2004 sa z jej internetovej stránky mohla verejnosť dozvedieť iba o podnetoch riešených v rokoch 2002 a 2003, nie však v roku 2004 (Godarský, 2004). V praxi sa tak stretneme s prejavmi plagiátorstva vo viacerých denníkoch, novinára pre celoštátny denník robil človek spojený s činnosťou SIS (SME, 21. 7. 2003). Problémom sa ukazuje byť bulvár – týždenníky typu Plus 7 dní alebo Live!. Ak sa totiž mottom práce stáva „etické je to, čo prináša

8 9

247

11 12

Bližšie pozri www.sme.sk Bližšie pozri www.osf.sk.

248


vyšší náklad“, tak sa prestáva odlišovať seno od pliev a „odhaľovanie senzácii“ nepozná z krátkodobého hľadiska hranice. Samozrejme, okrem redakčnej „etiky“ môžu byť tieto typy článkom aj výsledkom korumpovania novinárov. Vzhľadom na dĺžku právneho riešenia prípadov ohovárania je motivácia nastavená v prospech publikovania nekorektných informácii. Aj transparentnosť nástrojov public relations – firiem a jednotlivých inštitúcii verejného sektora – si zaslúži pozornosť. Napríklad výsledok kontroly Úradu vlády ukázal, že jej zamestnanec si objednal vlastnú propagáciu v médiách z verejných peňazí prostredníctvom PR agentúry (denník SME, 28. 10. 2005).

4. Pár poznámok na záver Vychádzajúc z prechádzajúcich úvah si dovolím formulovať niekoľko odporúčaní. V prvom rade sa domnievam, že formálne pravidlá na činnosť médií v oblasti znižovania korupcie v princípe existujú. Samozrejme, že existuje priestor na ich zlepšovanie. Ďalej by som rada uviedla, že média na Slovensku prinášajú a udržiavajú tému korupcie. Čo vnímam pozitívne. Ich motivácie sa rôznia – od serióznej snahy venovať sa tejto téme, cez politickú angažovanosť vybraných médií až po snahu o hľadanie senzácií a tak zvýšenie nákladu. Preto v tejto súvislosti je potrebné hovoriť nielen o potrebe protikorupčných hráčov, ale aj o zodpovedných protikorupčných hráčoch, ktorí hľadajú odpovede na nastolené otázky a nepodliehajú korupčným praktikám. V neposlednom rade je ale potrebné uviesť, že jedným z najväčších problémov z hľadiska médií ako protikorupčného hráča sa ukazuje byť postavenie lokálnych médií. V málo prípadoch existuje na lokálnej úrovní konkurencia médií, a tie sú buď sú v rukách miestnej samosprávy alebo podnikateľov, ktorí sú s ňou spojení.

Použitá literatura: Čikovský, K. – Czwitkovics, T. – Múčka, F. (2005): Keď reálny a oficiálny vlastník sú dvaja. Týždenník Trend, 1. septembra 2005, str. 25. Dzurinda žaluje noviny SME a Pravda o 10 miliónov. SME, 19. 3. 2004 Godarský I. (2004): Média. In: Sičáková-Beblavá, E.: Korupcia a protikorupčná politika na Slovensku – 2004. Transparency International Slovensko, Bratislava


249

Kedy je legitímne robiť nelegálnu nahrávku. Týždenník Trend, 24. 11. 2005. Mistríková, Z. – Žitný, M. (2003): Úloha médií v boji proti korupcii. In: Sičáková-Beblavá, E. – Zemanovičová, D.: Protikorupčné nástroje. Transparency International Slovensko, Bratislava Novinárky obvinené z ohovárania čelia naďalej trestnému stíhaniu. SITA, 31. 8. 2004 Peters, B.: e media‘s role: covering or covering up corruption? In: Global Corruption Report 2003, Berlín, Transparency International, str.44–55 Pope, J.: Source Book 2000 – Confronting Corruption: e Elements of a National Integrity System, Berlín, Transparency International str. 119–128 Ruskovo ministerstvo žaluje STV. SME, 29. 6. 2004 Šéa licenčnej rady letela na futbal s majiteľom televízie. Pravda, 19. 5. 2005. PR agentúry vedia, že lepší je článok ako inzercia. SME, 28. 10. 2005 Stapenhurst, R.: Media’s Role in Curbing Corruption. Washington, World Bank, Institute Working Paper, 2000. Šípoš, G. (2003): Média. In: Sičáková-Beblavá, E. – Zemanovičová, D. (2003): Korupcia a protikorupčná politika na Slovensku v roku 2004. Transparency International Slovensko, Bratislava Zmluvy STV bude skúmať finančná polícia. SME, 1. 2. 2003. Miliónové objednávky v STV bez verejnej súťaže. SME, 13. 11. 2005 http://www.slovakpresswatch.blogspot.com

250


MÉDIA V BOJI PROTI KORUPCI A JEJICH LIMITY. KORUPCE V MÉDIÍCH TOMÁŠ NĚMEČEK

Začnu informací, která se týká nejznámější aféry poslední doby, kvůli níž byla zřízena vyšetřovací komise. Mluvím o případu Spyra-Doležel, známý díky sloganu „pět českých na stole“, a o roli, kterou v něm Hospodářské noviny odmítly hrát.

MÉDIA V BOJI PROTI KORUPCI A JEJICH LIMITY

251

Redakce si musí být pevně jistá, že úmysly jejich komplice jsou dobré a že sama ví, co a proč dělá, zda se nepodílí na čísi diskreditaci. Jakkoli se mi zdá evidentní, že tehdejší vládní úředník Doležel pravděpodobně naplnil skutkovou podstatu některého z trestných činů týkajících se úplatkářství ve stadiu pokusu, a nerozumím, proč dodnes nebylo zahájeno jeho stíhání, na druhé straně se motivy Jacka Spyry jeví dodnes značně neprůhledné. To je první poznámka: využívání skryté kamery a jakýchsi mediálních agentů provokatérů klade mimořádné nároky na práci editorů, kteří zodpovídají za konečný výsledek reportérovy práce.

2. Média a policie: vztah partnerský 1. Novinář jako komplic? Pro osvěžení paměti a pro zahraniční účastníky jen krátce řeknu, že nejsledovanější televize odvysílala letos v létě záznamy skryté kamery, na nichž polský lobbista Jacek Spyra jedná s tehdejším ředitelem sekretariátu předsedy vlády ČR Zdeňkem Doleželem a ještě dalším poradcem z úřadu vlády. Celý kontext není podstatný, šlo o to, že v určitou chvíli vládní úředník Doležel na záznamu navrhuje příští schůzku, při níž už žádá „pět českých na stole“. Jak později vysvětlil, mělo jít o dohodnutý kód, celý kontext však přinejmenším na diváky dělal jiný dojem, totiž že jde o žádost o úplatek za informaci či intervenci v jisté věci; Doležel vzápětí přišel o místo, byl sice vyšetřován, dodnes však není obviněn. Onen dílčí aspekt, o kterém mluvím, se týká častých spekulací, jak vlastně televize Nova nahrávku získala, zda od některého z účastníků či zda se nahrávalo bez jejich vědomí. Odpověď na tyto spekulace podle všeho zní, že nahrávací mikrofon měl na sobě Spyra, proto byla zvuková nahrávka tak čistá, zatímco kamera byla umístěna opodál, takže obraz je podstatně horší. (Nabídku podílet se na reportážním zpracování mimochodem dostaly i Hospodářské noviny, od kolegů z polského deníku Rzeczpospolita, kteří byli se Spyrou v kontaktu, a odmítly ji. Nebyl jsem ale při rozhodování, takže neznám všechny důvody odmítnutí.) Obecně platí, že i pro novináře je užívání skryté kamery dvojsečné. Stává se komplicem toho, kdo nahrávání umožní či přímo uskuteční. Jeho spojenec si tím zajišťuje předem příznivou publicitu, bude mediálním hrdinou. Udržet si kritický odstup od toho, kdo skryté nahrávání umožnil, klade mimořádné nároky na editorskou práci.

Zpracování korupčních případů v médiích může být pokračováním policejní práce jinými prostředky. Nemám k dispozici žádnou statistiku. Z dvanáctileté zkušenosti reportéra, editora a šéfa rubrik pouze mohu potvrdit, že policie někdy oslovuje média ve chvíli, kdy při shromažďování důkazů uvízla ve slepé uličce; důkazy nepostačují ke sdělení obvinění, ale policista je subjektivně přesvědčen o vině. Konkrétně mě před několika lety kontaktoval pracovník útvaru pro odhalování korupce a předal mi klíčové dokumenty a informace z vyšetřovacího spisu ohledně poměrně složitého trestného činu na kapitálovém trhu. Byl nespokojen s tím, že kompletně zpracovaný případ leží na tehdejším úřadu vyšetřování hlavního města Prahy už řadu měsíců netknutý, protože příslušný vyšetřovatel byl přetížen a vědomě či nevědomě dával přednost jednodušším trestním věcem. Nevím, nakolik onen nespokojený policista postupoval podle interních předpisů, přinejmenším zjevně nebyl oprávněn hovořit s tiskem. Byla by zajímavá, ale stěží dostupná statistika, nakolik je podobný neformální postup mezi policisty a ve kterých útvarech či krajích rozšířen. Druhá poznámka k předmětu této konference: zmíněný policista si správně uvědomil, že potírání korupce nelze zužovat jen na trestněprávní sankci. Řada činů může být aprobována soudy, ačkoli jsou zjevně nemorální. Kromě trestněprávní sankce existuje vůči korupčnímu jednání přece také postih politický (odvolání či rezignace politika, jeho nezvolení ve volbách, nedůvěra vlastní strany) či společenský (projevující se nejrůznějšími způsoby od kritických textů v médiích přes propady v žebříčcích popularity až po veřejné demonstrace). Jen napůl žertem cituji postupy, jež spisovatel Ludvík Vaculík doporučoval v proslulém

252


manifestu Pražského jara 1968 Dva tisíce slov proti nedůvěryhodným komunistickým funkcionářům: „Je třeba vynalézat způsoby, jak je přimět k odchodu. Například: veřejná kritika, rezoluce, demonstrace, demonstrační pracovní brigády, sbírka na dary pro ně do důchodu, stávka, bojkot jejich dveří.“

3. Média a policie: vztah konkurenční V jiných případech je tomu spíše tak, že občané, včetně komunálních politiků, se raději obracejí na novináře než na policii. Opět: nemáme statistiku, proč tak činí. Doufejme, že už nějaký student Policejní akademie, sociologie či práv už zpracovává seminární práci na toto téma. Moje vlastní zkušenost je taková, že lidé nevěří policii. Nevěří, že policisté budou tak vzdělaní, profesionální, diskrétní, technicky vybavení – a především rychlí. Speciálně v případě televize uvidí výsledek během několika týdnů či dokonce dnů. (Vyhrocuji úmyslně: uvědomuji si, že odvráceným rysem je fakt, že novináři zpravidla nechtějí či objektivně nemohou setrvat u jednoho případu příliš dlouho, jsou vázáni zájmem publika.) Nedůvěře občanů se nelze divit, v několika známých případech postupovala policie skutečně nešťastně. V srpnu 1991 se tehdejší ředitel Agrobanky Jan Král pokusil uplatit tehdejšího českého premiéra Petra Pitharta. Třebaže Pithart od začátku aktivně spolupracoval na usvědčení pachatele, umožnil policejní nahrávání a případ je z dnešního pohledu zcela jasný, Král byl zprvu osvobozen a teprve po čtyřech letech a pěti soudních projednáváních byl odsouzen k pokutě 40 tisíc a podmíněnému trestu odnětí svobody na rok a půl. (1) Vzhledem ke společenské nebezpečnosti neuvěřitelné. Připusťme, že kromě nezkušenosti soudců mohla sehrát roli nedokonalá nahrávací technika raných 90. let, rozhovor s úplatkářem například přehlušily projíždějící tramvaje pod okny úřadu v pražské Lazarské ulici. Čili to je třetí poznámka: Zlepšila se práce policie od té doby skutečně významně? Loni bylo možné číst o případu policejního komisaře, který byl zadržen zásahovou jednotkou za žádost o úplatek 400 tisíc. Žena, která označené peníze předávala a kterou policie vybavila skrytým odposlouchávacím zařízením, však podle informací tisku po měsíci zjišťuje, že komisař je stále na svobodě a dál pracuje u policie. (2) Napadá mě nad tím otázka pro členy právní obce: do jaké míry bylo šťastné rozhodnutí Ústavního soudu, když ve známém nálezu vytkl In-


253

spekci ministerstva vnitra příliš aktivní postup v případu důstojníka Jana Mareše (III ÚS 597/99 ze dne 22. června 2000), odsouzeného pro zneužití pravomoci veřejného činitele a přijímání úplatků. Mantinely pro práci policie totiž třetí senát vymezil dosti úzce. Už méně je známo, že v neveřejném usnesení II ÚS 143/02 ze dne 17. 7. 2002 Ústavní soud zamítl opětovnou ústavní stížnost Jana Mareše a tentokrát upravené odsuzující rozsudky stvrdil. Čtu-li správně mezi řádky, druhý senát měl jisté potíže, aby našel prostor po striktním předchozím stanovisku Ústavního soudu.

4. Média a policie: vztah ignorující Třebaže trestní právo je řízeno zásadou legality, zdá se, že ne vždy státní zástupci plní svou zákonnou povinnost stíhat všechny trestné činy. A třebaže platí zásada volného hodnocení důkazů, v některých případech nevyužívají dostupné nahrávky. Opět: neexistuje přesná statistika. Z otevřených zdrojů se nicméně zdá, že nakonec se případy zachycené korupce k soudu dostávají a jsou trestány. Tak tomu bylo ve známém případu, jejž zachytila Česká televize, v němž kapitán fotbalového klubu okresní soutěže na Nymbursku natočil běžnou praxi přijímání drobných úplatků mezi rozhodčími v řádu stovek korun. V roce 2003, tedy dva roky poté, byli pravomocně odsouzeni, jeden dostal desetitisícovou pokutu a dvouletý zákaz činnosti, další podmíněně půl roku, třetí se přiznal a bylo podmíněně upuštěno od jeho potrestání. (3) Také dnes už bývalý zástupce starostky městské části Plzeň-střed, který byl natočen, jak v zjevné opilosti dohaduje přednostní přidělení městského bytu, opustil radnici a podle informací médií ho čeká soud, mj. i za toto úplatkářství. (4) MF Dnes však formulovala drastickou hypotézu: „Pokud podezření z korupce míří do řad opozice, jedná policie bleskově a zatýká. Jakmile však stopy vedou k vládním stranám, práce policie se podobá zpomalenému filmu.“ Narážela takto na svůj loňský, zevrubně zdokumentovaný případ, kdy byl podnikatel z Brněnska natočen, jak na několika schůzkách vysvětluje místostarostovi Kuřimi, jak lze za úplatu získat dotaci z ministerstva pro místní rozvoj. Policie dostala nahrávky v říjnu 2004, až o dva měsíce později MF Dnes případ zveřejnila. Po dalším půlroce sděluje náměstek protikorupční služby: „Je to stále ve stádiu prověřování, kde policie pod dozorem státního zastupitelství ověřuje, zda byl či nebyl spáchán

254


trestný čin.“ Podle MF Dnes za půl roku policisté pouze obešli některé aktéry případu a „nezávazně si s nimi popovídali“, vyžádali si dokumenty ministerstva pro místní rozvoj a udělali si analýzu systému přidělování dotací, nikoho však oficiálně nevyslýchali. (5). Drastické hypotéze bohužel nelze než přitakat. Je skutečně zneklidňující, pokud v úvodu zmíněný bývalý vládní úředník Doležel, žádající „pět českých na stole“, není dle dostupných informací obviněn a věc je stále „ve stadiu prověřování“. Notabene když se nedávno objevila v MF Dnes informace odvolávající se na anonymní zdroje z poslaneckého klubu hlavní vládní strany, podle níž má příslibenu beztrestnost, bude-li mlčet. (6) Stíhají státní zástupci skutečně všechny trestné činy, o nichž se dozví, se stejným nasazením?


255

spáchá-li takový čin v úmyslu získat pro sebe nebo pro jiného prospěch velkého rozsahu. Komentář k tomuto paragrafu zní: „Obdobně je tomu i u trestného činu porušení důvěrnosti ústního projevu a jiného projevu osobní povahy (§ 159), který navazuje na článek 7 a zejména článek 10 Listiny základních práv a svobod z hlediska ochrany soukromí, které pak provádějí i ustanovení § 12 a 13 občanského zákoníku. Toto ustanovení nesměřuje proti podávání informací ze strany novinářů, neboť jde jen o neoprávněné zachycení a zpřístupnění či jiné použití neveřejně pronesených slov nebo jiného projevu osobní povahy, navíc v úmyslu získat pro sebe nebo pro jiného majetkový nebo jiný prospěch, způsobit jinému škodu nebo jinou vážnou újmu, anebo ohrozit jeho vážnost u spoluobčanů.“) Zdroj: http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?O=4&CT=744&CT1=0

5. Média a policie: vztah nepřátelský? Závěrem mi dovolte poznámku k tématu mezi novináři populárnímu, tedy nově zaváděné skutkové podstatě v paragrafu 159 navrhovaného nového trestního zákona. § 159 Porušení důvěrnosti ústního projevu a jiného projevu osobní povahy Kdo v úmyslu získat pro sebe nebo pro jiného majetkový nebo jiný prospěch, způsobit jinému škodu nebo jinou vážnou újmu, anebo ohrozit jeho společenskou vážnost, poruší důvěrnost neveřejně pronesených slov nebo jiného projevu osobní povahy tím, že ho neoprávněně zachytí záznamovým zařízením a takto zhotovený záznam zveřejní nebo ho jiným obdobným způsobem použije, bude potrestán odnětím svobody až na jeden rok, propadnutím věci nebo zákazem činnosti. Odnětím svobody až na tři léta, propadnutím věci nebo zákazem činnosti bude pachatel potrestán, spáchá-li čin uvedený v odstavci 1 jako člen organizované skupiny, spáchá-li takový čin vůči jinému pro jeho skutečnou nebo domnělou rasu, příslušnost k etnické skupině, národnost, sexuální orientaci, politické přesvědčení, vyznání nebo proto, že je skutečně nebo domněle bez vyznání, způsobí-li takovým činem značnou škodu, nebo spáchá-li takový čin v úmyslu získat pro sebe nebo pro jiného značný prospěch. Odnětím svobody na šest měsíců až pět let nebo peněžitým trestem bude pachatel potrestán, spáchá-li čin uvedený v odstavci 1 nebo 2 jako úřední osoba, způsobí-li takovým činem škodu velkého rozsahu, nebo

Donedávna jsem nesdílel zneklidnění novinářské obce, vzhledem k důvodové zprávě. Změnil jsem však názor poté, co se veřejně a opakovaně vyjádřili přední právní experti mezi poslanci, členové ústavněprávního výboru ze všech hlavních stran. „Ten stav, který je v některých zemích, kdy hlavně na celebrity showbyznysu je takový tlak, že vlastně nemohou ani vyjít před vlastní dům, aby se na ně nesesypal houf a že údajně někteří z nich si vzali život, jak žili pod tak hrozným tlakem, tak ta praxe a právní teorie směřuje k tomu přitvrdit v tomto směru.“ (předsedkyně výboru Vlasta Parkanová). „Asi budete souhlasit, že pokud novinář pátrá v soukromí občana, natáčí, jak se koupe ve vaně, jaké nosí například spodní prádlo, tak asi oba cítíme, že to je špatné a že to by mělo být nějak postiženo.“ (Jiří Pospíšil, stínový ministr spravedlnosti) „Pokud se ukáže, že ta šíře výkladu je nepřijatelná a že by byli postihováni novináři, kteří odhalují společensky nežádoucí chování, pak navrhnu v Senátu případnou úpravu.“ (7) Při takto extenzivním výkladu a při přiznání, že paragraf má být skutečně zaměřen proti tzv. bulvárnímu tisku, se přikláním k odpůrcům. Nerozumím ani, v čem je skrytá kamera tak vážný problém, jaký by bylo třeba řešit speciální skutkovou podstatou trestního zákona. V čem je nepostačující dosavadní ochrana poskytovaná občanským zákoníkem? Vzhledem k rozpakům, jaké připouští u hraničních případů mezi tzv. bulvární a tzv. investigativní žurnalistikou i sama předsedkyně ústavněprávního výboru (8), přimlouvám se za vypuštění paragrafu. Vždyť kam policista nemůže, pošle novináře. Proč tedy tuto křehkou spolupráci ničit?

256


Použitá literatura: (1) (2) (3) (4)

Respekt č. 24/1995. Martin Kontra: „Pithart-Král v pátém kole MF Dnes, 20, 5. 2004. Radek Bartoníček: „Policista od ní chtěl 400 tisíc“. MF Dnes, 23. 3. 2005. Vojtěch Blažek: „Soud trestal rozhodčí za korupci“ TV Nova, 9. 11. 2005. Reportéři pořadu Na vlastní oči: „Jak politici chtějí chránit zločince“. (5) MF Dnes, 21. 5. 2005. Jaroslav Kmenta: „Žádal úplatek. Policie je v klidu“ (6) MF Dnes, 16. 11. 2005. Jaroslav Kmenta: „Tajemník premiérů skončil na úřadu práce“ in TV Nova, 9. 11. 2005 (7) Hospodářské noviny, 22. 11. 2005. Vlasta Parkanová: „Zasáhneme hlídací psy, nebo paparazzi?“

IV. VEŘEJNÉ ZAKÁZKY

ZAHRANIČNÍ ZKUŠENOSTI SE ZADÁVÁNÍM VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK

259

ZAHRANIČNÍ ZKUŠENOSTI SE ZADÁVÁNÍM VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK STEFAN PÜRNER

Vím, že člověk v Česku aj. na základě rankingů provedených Transparency International a zpravodajství o nich získá často dojem, že v tomto žebříčku stojí velmi nízko. Můžu Vás trošku utěšit: V současné době působím v Kosovu. Pozvání sem vedlo k tomu, že jsem si svou přítomností polepšil, co se týká žebříčku vnímání korupce v místě mého pobytu,1 o neméně než 52 příček. Pouze tím, že jsem přijel z Prištiny do Brna.

1. Vlastní zkušenost s tématem a první vymezení tématu Předchozí řečnice vybídla k tomu, aby každý následující řečník krátce pohovořil, jaké má vlastní zkušenosti a asociace týkající se tématu jeho přednášky. Rád tuto výzvu uposlechnu tím, že na úvod krátce představím můj vztah k tématu veřejné zakázky. Jsem právník. Na základě mých příslušných jazykových a právních znalostí radím mandantům také z různých států, které vznikly na místě bývalé Jugoslávie. A to mimo jiné i při projednávání a vypisování veřejných zakázek. Kromě toho jsem působil jako dlouhodobý a krátkodobý odborník v různých světových bankách a projektech financovaných EU. Proto se mísí nejen zkušenost a „pohled ze spodu“ někoho, kdo působí v rámci veřejně vypsaného projektu. Jakožto vedoucí týmu jsem s kolegy poskytoval rady i veřejným místům, která při realizaci našich návrhů, pokud měly co do činění s personálem a pořizováním, musela dbát na pravidla místně platného zákona o zadávání veřejných zakázek. Kromě toho zpracovávám do příručky Hospodářství a právo ve východní Evropě téma „Veřejné zakázky“ v Bosně a Hercegovině. Tolik k mému vztahu k tématu „veřejné zakázky“ popř. „zákon o zadávání veřejných zakázek“. Co se týká tématu „korupce“, které je přece hlavním tématem konference, může člověk jako právník získat vhled do Corruption Perceptions Index (CPI) od Transparency International za rok 2003 lze najít na adrese http://www.transparency.de/Corruption_Perception_Index_C.280.0html. 1

260


korupce v rozliščných podobách různými způsoby. Veřejná prezentace těchto poznatků je ale ztížena tím, že se snadno ocitne v nebezpečí, že poruší tajemství právního poradenství. Proto se s ohledem na tuto skutečnost vzdám náhledů tohoto druhu. K trestněprávní otázce veřejných zakázek toho ale také neřeknu příliš z jiného důvodu: Vidím totiž nebezpečí, že díky hlavnímu názvu této konference „korupce“ vzniká zdání, že o veřejných zakázkách (a o otázce, jaké speciální právní úpravy se pro ně mají přijmout) se v zahraničí diskutuje jen z hlediska, jak zabránit korupci, a tím tedy i z trestněprávních a trestněprávních preventivních hledisek. Protože tomu tak ale není, rád bych se tím, že se vyhnu výkladu vztahujícímu se výhradně ke korupci, zaměřil na jiné koncepty v souvislosti s úpravami postupu k uzavření veřejných zakázek.

2. „Jemné doladění“ tématu referátu 2.1 „Veřejné zakázky“ nebo „zákon o zadávání veřejných zakázek“ jakožto téma? Nejprve bych chtěl na úvod definovat předmět mé prezentace a dále jej ohraničit. Ne nutně proto, že je to stará právnická tradice a povinné školní cvičení juristické práce. Nýbrž protože v různých jazykových mutacích programu došlo s ohledem na mou přednášku k malým jazykovým rozdílům. Kdo jednou pracoval jako právník v jiném než vlastním jazyce, ví, jak dalekosáhlé mohou být na první pohled často marginálně vypadající nejasnosti v překladu. Toto se děje i zde. Podle anglického programu, který jsem obdržel z Bruselu, zní téma mé přednášky „Experience with Public contracts abroad“. Tady jsem při četbě českého programu musel zjistit, že mám mluvit o „veřejných zakázkách“.2 Což ovšem není to samé. Podle anglického programu mám totiž mluvit o zahraničních zkušenostech s veřejnými zakázkami. Podle českého programu jsou tématem mého referátu zahraniční zkušenosti se zadáváním veřejných zakázek. Proto se musíme na oba pojmy, které máme k dispozici, podívat blíže a vzájemně je od sebe přesně vymezit. Jedna věc předem: Pojem veřejné zakázky je podstatně širší než pojem zadávání veřejných zakázek. „Zadávání“ (Vergabe) totiž znamená pouze ta2 Pozn. překl.: V české mutaci programu konference byl příspěvek oznámen jako Zahraniční zkušenosti s veřejnými zakázkami.


261

kové právní úkony, při kterých orgány veřejné či státní správy (nebo osoba soukromého práva, která podléhá odpovídajícím pravidlům3) obstarávají zboží nebo služby. Ještě stručněji: Jedná se o vytváření případů, ve kterých se něco nakupuje za veřejné prostředky. Plnění, které je poskytnuto státem a obcemi, je v tomto případě většinou výhradně v peněžní formě. (To je právě to, co dělá tyto zakázky tak zajímavými, že se mnozí ne zřídka snaží stát smluvním partnerem i nekalými prostředky.) Při zadání jde tedy o případy, ve kterých stát a obce vydávají peníze. Ne nějaké, ale „veřejné“ peníze. Veřejnými zakázkami (Verträge) jsou oproti tomu míněny všechny zakázky. I takové, na kterých se stát a obce podílí nejen jako „plátci“, ale i jako poskytovatelé jiného než finančního plnění. Ze zdejšího hlediska každého jistě jako první napadnou privatizační zakázky. Při těchto zakázkách stát něco prodává. Přesto, že existuje inverzní vztah vzhledem k povaze plnění, které poskytují stát a obce („prodávat místo kupovat“), jsou zde stejná nebezpečí jako u smluv o zadání veřejné zakázky. I zde totiž existuje potenciální riziko, že bude veřejnost poškozena. V jednom případě spočívá riziko v tom, že něco bude nakoupeno příliš draze. V druhém případě spočívá v tom, že něco bude prodáno příliš levně. K dalším veřejným zakázkám, které nejsou smlouvami o zadání veřejné zakázky, jsou ale veřejnými zakázkami, patří prodej majetku státu a obcí. Například když se soukromým osobám prodají pozemky k zástavbě. I zde existuje stejné nebezpečí, totiž že se toho, co patří veřejnosti, zbaví „příliš levně“. Především ale i zde existuje nebezpečí, že při výběru smluvního partnera dojde k věcně neodůvodnitelné diskriminaci. Především tehdy, když stát či obec prodává vědomě za výhodnou cenu: Třeba proto, že chce občanům s nízkými příjmy umožnit výstavbu domů. Podoba veřejných zakázek je ale ještě více mnohotvárnější.4 Tak můžeme mluvit o veřejných zakázkách i tehdy, když do public privat partnership vstoupí veřejnoprávní subjekt. Nebo také pokud nechává vyřizovat činnosti vlastní společnost a potom (místo aby tyto obchody zadala) prodá podíly na této společnosti soukromému subjektu.5 Nebo pokud stát či obec pronajme průmyslové zóny. 3 Aby se zamezilo zbytečnému opakování, hovoří se v následujícím textu obecně o státu a obcích. Srovnej také B. II 3 a). 4 K následujícímu podstatně detailněji srovnej Stefan Hertwig Praxis der öffentlichen Auragsvergabe, 3. vydání, Mnichov 2005, s. 26 a násl. 5 Stefan Hertwig viz výše (poznámka 4), s. 26. Přičemž už i přímé zadání vlastní společnosti (bez vypsání a pozdějšího zveřejnění podílu v této společnosti) může být v rozporu se zákonem o zadávání veřejných zakázek, srovnej např. rozhodnutí Evropského

262


Vidíme tedy, že mezi anglickým a českým textem oznámení jsou obsahové rozdíly. Jak se zachovat v této situaci? Má angličtina je sice mnohem lepší než čeština. Přesto jsem jako kontinentální Evropan (který je mimo jiné toho názoru, že člověk by se měl tak jako tak vyvarovat komunikaci o kontinentálně evropských právních skutečnostech v angličtině, pokud je k dispozici jiný společný kontinentální evropský jazyk, protože angličtina jednoduše nemůže bez pochybností přenést mnohé diferenciace kontinentálního práva6) řídil samozřejmě oznámením českého programu. Budu tedy hovořit pouze o zadávání veřejných zakázek. Přesto bych chtěl poukázat na to, že existují i jiné veřejné zakázky, u kterých se v jiných zemích diskutuje o odpovídajícím uplatnění předpisů a právních myšlenek tak, jak se vyvinuly k zadávacímu právu, a u kterých vyvstávají podobné otázky jako u zadávacího práva (především také nebezpečí korupce).7 Podobnost situace spočívá v tom, že žádná z fyzických osob zúčastněných na závazkově právních vztazích (taková, která vystupuje za stát a obec) nemá – narozdíl od normálního stavu při projednávání závazkově právních záležitostí – žádný přímý vlastní zájem „vytěžit na tom co nejvíce“ pro svou stranu.8 Naopak: Jinak než v normálním případě je pozitivní výsledek zakázky pro toho, kdo jedná za stát a obec jako fyzická osoba, neutrální co se týká výsledku (pokud odhlédneme od minimálně teoretické možnosti odměnění za dobré vyjednávání podporou o několik let později).9 soudního dvora v případu „Parking Brixen“ ze 13. 10. 2005. (Krátké vysvětlující shrnutí k tomuto rozhodnutí se nachází ve Forum-newsletter Vergaberecht, vydání listopad 2005. Newsletter lze zdarma získat na [email protected].) 6 Například v němčině a ve všech slovanských jazycích, které znám, je bez problému možné z jednoho jazyka do druhého přenést rozdíl mezi výrazy „Recht“ popř. „právo“ na straně jedné a „Gesetz“ popř. „zákon“ na straně druhé. Angličtina se svým takto nediferencovaným „law“ ztroskotává už na tom, jak jazykově spolehlivě předat tento pro naše kontinentální evropské právní systémy základní rozdíl. 7 Srovnej např. Stefan Hertwig, viz výše (poznámka 5). 8 Další podobnost spočívá v tom, že ve všech těchto formách hraje důležitou roli respektování zásady rovnosti, protože stát ani při právním jednání nepožívá soukromou autonomii. 9 Bráno takto, mohli bychom korupci při zadávání veřejných zakázek pokládat za důsledek toho, že osoby činné pro stát a obec jsou v zaměstnaneckých poměrech, ve kterých se se soutěží tržního hospodářství setkáváme stejně tak málo jako s přímou zodpovědností za způsobené náklady. Proto by stálo za zvážení, jestli by se nemohlo čelit nebezpečí korupce u státu a obcí také odpovídajícími finančními bonusy pro úspěšné „vyjednávače“.


263

Co se týká osobních výhod pro fyzické osoby jednající pro stát či obec, je to právě naopak než u smluv, při kterých je jednající (vyjednávající) sám právní stranou (nebo se přímo účastní přes systém bonusů a jiné privátně ekonomické mechanismy na úspěchu vlastní strany). Výhodu pro sebe může jednající (vyjednávající) při státních zakázkách vytěžit z právního úkonu pouze, když je za to placen jinou stranou. Což bráno z úhlu pohledu tržní ekonomiky ovšem vyžaduje, aby druhá strana ke své ceně na jiné náklady a vlastní marži přičetla ještě „odměnu“ pro tuto osobu. Tím snaha o zisk (která v tržním hospodářství představuje dobrý motiv) vlastního zaměstnance pro stát či obec činí uzavření veřejné zakázky dražším, než by tomu bylo ve volné soutěži. 2.2 Představení německých zkušeností Dále si musím klást otázku, které země bych měl přiblížit jako „relevantní zahraničí“. Že by mezi těmito zeměmi mělo být Německo, se rozumí samo sebou, protože jsem k tomuto tématu přizván jako Němec. Na druhou stranu si musí být člověk jako Němec vědom toho, že se neptáme jen na Německo, pokud je téma formulováno tak široce. Tím pádem musím provést výběr zemí. Po té, co jsem měl sám hodně co do činění se zeměmi jihovýchodní Evropy, které vzešly z bývalé Jugoslávie, by se snad nabízelo přiblížit tyto země. Co se týče výběru zemí, lákavá směs, protože člověk by se zabýval pestrou kyticí zemí od Slovinska, již členského státu EU přes (možná až příliš) optimistického kandidáta Chorvatska až k zvláštním případů států a oblastí, u kterých mezinárodní vlivy na způsob vlády omezují vlastní suverenitu (Bosna a Hercegovina stejně jako Kosovo). Toto by ale vedlo k nudnému výsledku, protože zákony o zadávání veřejných zakázek se více a více přizpůsobují evropským standardům nebo se na ně orientují. Takovýto referát by mohl příliš lehce vést k četnému opakování a stát se sbírkou toho, co bylo v procesu harmonizace opomenuto. Což by opět vzhledem ke skutečnosti, že i staré členské státy EU mají také v této oblasti svá opomenutí,10 bylo jednoduše nefér, protože příliš lehce by mohl vzniknout dojem, že deficity výše jmenované mají pouze nové státy EU nebo ty země, které by se členy ještě chtěly stát. Psané právo a praxe, což bude zřetelné právě u tématu „korupce“ a „zákon o zadávání veřejných zakázek“, spolu někdy nemají navzájem příliš 10 Jako např. rozsudek vynesený minulý měsíc 20.10.2005 Evropským soudním dvorem proti Francii v kauze C-264/03, na internetu na adrese http://www.europa.eu.int/ eur-lex/lex.

264


mnoho společného. Proto by člověk mohl, případně musel zmínit i odpovídající praxi těchto zemí. Ale to by opět vedlo k referátu s příliš vztyčeným ukazováčkem. Kromě toho by se, když k tomuto tématu přednáší Němec, asi vzbudil dojem, že Německo vůbec nemusí bojovat s korupcí v oblasti veřejného obstarávání. Posledně zmíněný fakt vedl k tomu, že jsem, navzdory různým pochybnostem, přece jen postavil do středu mého výkladu Německo. Je proto ale ještě i jiný důvod: V Německu se především v minulých letech intenzivně diskutovalo o změnách v zadávacím právu. Hlavním tématem diskuze (která byla doprovázena i odpovídajícími aktivitami legislativy) nebyla ani tak korupce, nýbrž se sledovaly dva jiné, odlišné záměry: • Na jednu stranu zjednodušení zadávání zavedením minimálních hranic. Plán, kterému se předhazovalo, že podporuje korupci. Tento první záměr byl veden liberalizačními snahami, které podle názoru ne mála osob mohly vést k omezení preventivního působení zákona o zadávání veřejných zakázek. • Na druhou stranu dosáhnout přes zákon o zadávání veřejných zakázek právně korektního jednání nabízejících v jiných oblastech než pouze těch, které se vztahují ke korupci, například v tarifním právu.11 Zákon o zadávání má podle těchto tendencí podporovat ještě i jiné cíle než zabezpečení ekonomického použití veřejných prostředků a zamezení korupce. Toto je naproti tomu směr, který může být označen jako tendence k „rozšíření preventivního působení zákona o zadávání veřejných zakázek“ (jiní hovoří také o „instrumentalizaci zákona o zadávání veřejných zakázek“). Což může opět v jednotlivých bodech vést k rozporům v hodnocení s prvně jmenovaným cílem. Kromě toho je tu ještě jeden důvod k tomu, abych Německo postavil do středu pozornosti. U nás se totiž lidově říká, že člověk si v první řadě má zamést před vlastním prahem. A Německo má dost vlastních problémů s korupcí při zadávání veřejných zakázek. Nejenom proto se člověk nemůže jako Němec vyjadřovat v této souvislosti kriticky o ostatních státech. Především proto, že člověk jistě nemůže od druhých států, pro které je téma „zadávací právo“ relativně nové (nebo to sice je staré téma, které se ale teprve po dlouhém spánku Šípkové Růženky probouzí opět k životu), požadovat více, než může realizovat sám u sebe doma. 11

Srovnej ještě pod B. IV.


265

2.3 Poznámky k postřehům v jiných zemích12 Protože převážně radši zametám před vlastním prahem, chtěl bych k tomu, co mě napadlo u veřejných zakázek v transformujících se státech, pouze krátce pohovořit o několika věcech. Při tom se jedná o postřehy, které se – i když snad v různé míře – týkají také Německa: Pokud se jedná o uplácení při veřejných zakázkách, je třeba poznamenat, že často chybí základní povědomí, že se aktéři dopouští poškozujícího jednání. Takový „kognitivní distanc“ k porušovaným právním zájmům jako zde jsem zažil doposud pouze u porušování autorských práv. Mimoto příliš velká koncentrace na problém korupce ne zřídka zakrývá pohled na jiné problémy související s postupem při zadávání veřejných zakázek. O některých z nich se ještě podrobněji zmíním. Už zde bych ale chtěl poukázat na to, že i postupy zadávání veřejných zakázek, které jsou realizovány místními úřady při přísném dodržování předpisů, mohou být problematické. Například proto, že se až příliš dbá na cenu a příliš málo na kvalitu. Jinými slovy: Člověk má problémy správně vysvětlit význam skutkové podstaty „ekonomicky výhodná nabídka“. Což ne zřídka vede k dalšímu drahému pověřování (například v prakticky ne tak ojedinělých případech, že nejlevnější nabízející nejen že dodá špatnou kvalitu, ale i se ocitne v platební neschopnosti, a proto už není při nárocích z odpovědnosti za vady k dispozici). Tím vede snaha být levný k tomu, že obstarání je celkově podstatně dražší, než se předpokládalo. Ne zřídka dokonce podstatně draží, než by tomu bylo bez předpisů o zadávání veřejných zakázek. Špatně aplikované zadávací předpisy mohou tedy i tehdy, když zabrání korupci, obstarání prodražit. Pokud to formulujeme ještě jinak: Skutečnost, že zadávací předpisy zabrání korupci, není žádným měřítkem pro to, že skutečně zabrání plýtvání veřejnými prostředky v oblasti zadávání. Mnohé země mají také společné to, že případy korupce při veřejných zakázkách jsou většinou, pokud vůbec, odhaleny tiskem (a ne orgány činnými v trestném řízení).

12 Pro doplnění k následujícímu výkladu odkazuji na pracovní koncept Evropského parlamentu „Maßnahmen zur Bekämpfung der Korruption in den Mitgliedstaaten der EU“, řada Rechtsfragen JURI 101 DE, dodatek „Korruptionsbekämpfung und öffentliches Auragswesen“ na adrese http://europarl.eiu.int/workingpapers/juri/101/ default2_de.htm.

266


3. Zadávací právo ve SRN13 3.1 Všeobecně14 3.1.1 Původ zadávacího práva (paralela k Česku) První úpravy k zadávání veřejných zakázek byly v Německu vydány již v první čtvrtině minulého století, totiž v roce 1926. Jednalo se přitom o Předpis pro zadávání stavebních prací (Verdingunsgordnung für Bauleistungen – VOB) a Předpis pro zadávání dodávek a služeb (Verdingungsordnung für Lieferungen und Leistungen – VOL) stejně jako Předpis pro zadávání volných výkonů (Vergabeverordnung für freie Leistungen – VOF), které měly pouze interní správní charakter. Protože třetí osoba, například neúspěšný předkladatel nabídky, z nich nemohl odvodit žádné subjektivní právo. Je třeba poznamenat, že relativně raná úprava tohoto tématu vytváří podobnost s Českem. Přitom první úprava této problematiky proběhla již nařízením české vlády o zadávání státních služeb z roku 1920.15 My Němci tedy musíme závistivě přiznat, že v tomto ohledu nás Česko předstihlo. 3.1.2 Vliv evropského práva vede k dalšímu vývoji zadávacího práva (další paralela k Česku) Zadávací právo Německu bylo původně nazíráno pouze na základě zásad hospodárnosti, tedy jako součást rozpočtového práva. Jak již bylo naznačeno výše, sloužila soutěž o veřejné zakázky méně vznešeným všeobecným cílům než jednoduše zabránit nadbytečným vysokým veřejným výdajům. Proto se právní úprava této oblasti zdála stejně zbytečná jako poskytnutí subjektivních práv nabízejícímu. Toto se změnilo (teprve) vlivem evropského práva, které chce umožnit volný pohyb zboží a služeb i v této oblasti. 13 Pro seznámení se s právním stavem v Německu srovnej i heslo „Vergaberecht“ v internetové encyklopedii Wikipedia http://www.wikipedia.de. (Protože tato internetová stránka byla v době vzniku konečné podoby kvůli právním rozporům o takzvanou doménu na základě dočasného ustanovení nepřístupná, je třeba upozornit, že německou verzi encyklopedie můžete navštívit i na http://wikipedia.org.). Dále upozorňuji, že pro poznámky k tomuto příspěvku bylo vědomě upuštěno od odkazů na vědecká díla. Namísto toho byly zvoleny prameny převážně dostupné na internetu, které jsou podle možností formulovány také jednoduše srozumitelně. To proto, aby čeští čtenáři měli ulehčeno vyhledávání podkladů a práci s nimi. 14 K následujícímu srovnej Stefan Hertwig viz výše (poznámka 5), s. 11 s dalšími odkazy. 15 Srovnej Petr Bohata v Stephan Breidenbach aj. (vyd.) Příručka Wirtscha und Recht in Osteuropa, Mnichov, od EL 48, ČR kapitola Geschäsverkehr IV. veřejné vydání, číslo na okraji 208.


267

I v této věci máme pravděpodobně co do činění se stejnými situacemi v Německu a Česku. 3.1.3 Jednostupňový postup (na rozdíl od Česka) V zásadě existují v členských státech EU dva odlišné modely úpravy nařízení o veřejném zadávání zakázek.16 Románské země chápou zadávací právo především jako veřejné právo. Což vede k tomu, že přidělení probíhá správním aktem. Právní spory v této oblasti tedy přísluší správnímu soudu. Spory vyplývající ze smlouvy uzavřené mezi zadavatelem a nabízejícím naproti tomu přísluší civilnímu soudu. Jedná se tedy o dvoustupňový koncept. Mělo by Vám to připadat povědomé, protože dle mých znalostí i Česko zvolilo pro zadávací právo takovýto systém. Německo oproti tomu (stejně jako z Brna přece jen méně vzdálené Rakousko) zvolilo jednostupňový koncept. V něm jak postupy zadávání tak i vztah mezi zadavatelem a dodavatelem podléhají přezkoumání civilním soudem. O sporech týkajících se „jestli“ a „jak“ se tedy rozhoduje stejnou právní cestou.17 Potud tedy existuje rozdíl mezi Německem a Českem. 3.2 Právní úprava německého zadávacího práva v přehledu 3.2.1 Význam limitních hodnot (limitní hodnoty jako „výhybka“) Právě uvedený historický vývoj i nadále působí v právních pramenech, které řídí zadávací právo v Německu. Právní nařízení, která se mají uplatňovat, se totiž liší podle toho, jestli hodnota zakázky dosáhne limitní hodnoty nebo ne. Minimální hodnoty jsou stanoveny ve čtyřech směrnicích EU týkajících se zadávání veřejných zakázek, které upravují postupy zadávání veřejných zakázek v různých oblastech (zakázky na službách, dodávky, stavební práce a zakázky oblastech zásobování vodou, energií a doprava jako i telekomunikace), a pocházejí z let 1992 a 1993. (Tyto směrnice o zadávání byly doplněny dvěmi směrnicemi o právních prostředcích). Jako příklad zde lze uvést např., že minimální hodnota pro zadání stavby je 5 milionů euro. Pro zakázky na dodávky a služby určitých vyšších spolkových úřadů činní 130.000 euro. V oblasti zásobování pitnou vodou a energií nebo v dopravě je to 400.000 euro a v ostatních případech 200.000 euro.

16 17

Srovnej Petr Bohata viz výše (poznámka 16), číslo na okraji 219 a násl. Což lze z hlediska zjednodušení právního systému jen uvítat.

268


3.2.2 Zadávání při nedosažení minimální hodnoty a) Všeobecně Zaměření této akce na evropské právo a obvyklé prezentace k tomuto tématu by vlastně vybízely, abych začal nejprve se zadáváním nad jmenované minimální hodnoty. To by ale bylo zavádějící, neboť v Německu (stejně jako kdekoliv jinde) se vůbec nejvyšší počet veřejných zakázek nachází ještě pod minimálními hodnotami. Proto je to prakticky nejčastější skupina. Proto o ní má být také pojednáno na prvním místě. b) Použitelné právní prameny Na takovéto zadávání zakázek se nevztahuje ani čtvrtá část GWB (pozn. překl.: Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkung – zákon proti omezování hospodářské soutěže) zaměřená na evropské právo, ani VgV (pozn. překl.: Vergabeverordnung – zadávací nařízení), ale již výše zmíněný Předpis pro zadávání stavebních prací (VOB) a Předpis pro zadávání dodávek a služeb (VOL) stejně jako Předpis pro zadávání volných výkonů (VOF).18 Tyto předpisy mají interní závazný účinek pouze pro správu. To znamená, že v této oblasti nejsou výslovně přiznána žádná subjektivní práva. Proto bylo argumentem a contrario dlouhou dobu popíráno, že by takováto práva v této oblasti byla. Směrodatné pro zadávání tohoto druhu je rozpočtové právo celého státu a jednotlivých zemí jakož i správní předpisy vydané k této problematice. Stanovují použití prvního odstavce VOL/A popř. VOB/A. Formální právní ochrana podle GWB neexistuje. Přesto se můžeme neoficiálně dovolávat úřadů odborného nebo právního dozoru, jakož i kontrolních míst. c) Nové tendence německé jurisdikce vzhledem k právní ochraně při postupu zadávání zakázek pod minimální hodnotou Tohle by se přece mohlo změnit a právní ochrana by se mohla zlepšit i u těchto zadávání, pokud se jurisdikce obecně řídí rozhodnutím Vrchního správního soudu v Porýní-Vestfálsku z 25. 5. 05, č.j. 7 B 10356/05.OVG vydaným před nedávnem.19 Podle tohoto rozhodnutí totiž nyní existuje i mimo přezkoumávací řízení pro celoevropské zadávání dle paragrafu 102 a násl. GWB ochrana primárního práva u veřejných zakázek. Podle 18 Srovnej také výklad u sekce „Vergaberecht-Vorschrien“ na internetové stránce spolkového ministerstva hospodářství a práce „Vergaberecht-Vorschrien“ na adrese htpp://www.bmwa.bund.de. 19 Srovnej příspěvek Alexander Kurs Jede Vergabe ist angreiar! z 16.06.2005 na adrese http://www.baunetz.de.


269

pojetí soudu představuje státní zadávání zakázek veřejně právní spor neústavně právního charakteru ve smyslu § 40 odst. 1 VwGO.20 Pro takové spory je cesta správního práva otevřená, pokud pro ně v zadávacích zákonech nenásledují zvláštní příkazy. (Zřízení zadávací komory a zadávacího senátu pro přezkoumávací řízení dle § 102 a násl. německého GWB neznamená proto důkaz z opaku, že by neexistovala vůbec žádná právní ochrana nezachytitelného charakteru proti rozhodnutí o přidělení zakázky. Její existence je spíše používáním obecných právních předpisů potvrzována.) Nezbývá než vyčkat, zda se toto pojetí v Německu prosadí.21 3.2.3 Zadávání při překročení příslušné minimální částky22 a) Všeobecně Nařízení pro zadávání zakázek při překročení příslušné hranice jsou obsažena v zákoně proti omezování hospodářské soutěže. Jsou „vylepšenou realizací“ odpovídajících zadávacích směrnic EU. Ze zahraničního hlediska je asi významné, že také Německo potřebovalo nějaký čas, aby nalezlo novou úpravu zadávacího zákona shodující se s evropským právem. Nejprve byl totiž zachován původní přístup a v zadávacím nařízení z roku 1994 se upravilo zadávací právo bez poskytnutí subjektivního práva nabízejících. Tento původní pokus o realizaci byl ale kritizován Evropským soudním dvorem jako neshodující se s evropským právem.23 Nařízení v takovémto (soukromoprávním) zákoně je ostatně vývodem výše řečeného v bodě B.I, 1. Minimální hodnoty samotné nejsou v GWB obsaženy, ale jsou stanoveny právním nařízením.24 Zákonné nařízení pro zadávání při překročení příslušné minimální hodnoty se nachází ve čtvrté části zákona o omezování hospodářské soutěže (GWB). V prvním odstavci čtvrtého dílu (§§ 97–101 GBW) se naproti Verwaltungsgerichtsordnung – Správní soudní řád. K této otázce je ještě neuzavřena ústavní stížnost (1 BvR 1160/03) proti rozhodnutí Vrchního zemského soudu v Saarbrückenu z 29. 4. 2003 (NZBau 2003, 462), který odmítl ochranu primárního práva pod minimální hodnotou. 22 Následující výklad je velmi zhuštěný. Proto pro podrobnosti k následujícímu srovnej např. Stefan Hertwig viz výše (poznámka 5), Jan Byok Das neue Vergaberecht, NJW 1998, s. 2774 (Se zajímavými závěry také k praktické oblasti německé zadávací praxe v nových spolkových zemích.). Srovnej kromě toho zprávu „Bericht der Bundesregierung zum Vergaberechtsänderungsgesetz“ na adrese http://www.bmwi.de/Redaktion/ Inhalte/Pdf/B/bericht-der-bundesregierung-zum-vergaberechtsaenderungsgesetz,property=pdf,bereich=,sprache=de,rwb=true.pdf. 23 Pro podrobnosti srovnej Jan Byok (poznámka 22). 24 Zadávací nařízení (VgV). Bylo uveřejněno 14. února 2003 v novém znění. 20 21

270


tomu nacházejí nařízení o zadávacím řízení jako takovém. Druhý odstavec (§§ 102–104 GWB) obsahuje nařízení o přezkoumávacím řízení, kterým mohou být uplatněna subjektivní práva nabízejících. Úvodem definuje § 97 GWB již známé všeobecné principy zadávacího práva (princip volné soutěže, nařízení transparentnosti, nediskriminace, zohlednění středně velkých zájmů, zadávání odborným, schopným a spolehlivým firmám, zásada nejekonomičtější nabídky, subjektivní práva nabízejícího, nárok na dodržení ustanovení o zadávacím řízení). Dalším předpokladem pro uplatnění těchto ustanovení je, že se jedná o zakázku, která je zadána veřejným zadavatelem. Tím jsou dle § 98 GWB především územně správní celky (země, spolkové země, obce), právní osoby veřejného a soukromého práva, které naplňují zadání neobchodního charakteru ležící ve veřejném zájmu a jsou ovládány a převážně financovány státem či obcí. Kromě toho se k nim počítají i fyzické a právnické osoby soukromého práva u zakázek, za které obdrží více než 50 % veřejných prostředků. Poslední jmenovaní proto, že přece má být zaručeno hospodárné využití veřejných prostředků. Tato skutečnost činí přizpůsobení se původu prostředků použitých na zakázku náležitě nezávislým na kvalifikaci zadavatele jakožto osoby soukromého práva. V návaznosti rozlišuje § 99 GWB mezi různými druhy veřejných zakázek: Zakázky na dodávky (nákup zboží), stavební zakázky, zakázky na služby a veřejné přislíbení (např. soutěž architektů). Ustanovení § 101 GWB upravuje možné druhy zadávání: veřejný postup, neveřejný postup a jednání. Přitom veřejný postup je třeba použít přednostně, pokud není povoleno jinak. § 97 odst. 6 a § 127 GWB konečně zmocňují k vydání již zmíněných právních nařízení. b) Přezkoumávací řízení Dodržování ustanovení o zadávacím postupu může být při zadávání nad minimální hodnoty na žádost společností, které mají zájem na zakázce, přezkoumáno formálním přezkoumávacím řízením (§ 102 GWB). Mohou tedy být uplatněna subjektivní práva nabízejícího. Kompetentním pro tento úkon jsou na prvním stupni zadávací komory státu nebo spolkových zemí (§ 104 GWB), v závislosti na tom, jakou veřejnou institucí zadavatel je. Zadávací komory jsou institucí správy. Odpovídající řízení se ovšem blíží soudnímu řízení. Rozhodnutí této zadávací komory vstupují v platnost správním aktem. Proti rozhodnutí je jako právní prostředek přípustná okamžitá stížnost k vrchnímu zemskému soudu, který má k tomuto účelu zřízen speciální zadávací senát (§ 116 GWB). Výslovným zvláštním příkazem je (při postupu proti správním aktům jinak otevřená) právní


271

cesta ke správnímu soudu vyloučena. Vedle tohoto formálního přezkoumávacího řízení existuje také možnost dovolat se neformálně k dozorčímu úřadu nebo ke kontrolnímu místu zřízenému podle § 103 GWB. Dále je v souvislosti s možností právní ochrany proti protizákonným zadávacím rozhodnutím podle německého práva třeba jmenovat i možnost uplatnit nároky na odškodnění před civilními soudy (tzv. „sekundární právní ochrana“, která nesměřuje na primární cíl zadávání). 3.3 Praxe a problémy praxe zadávání ve SRN 3.3.1 Všeobecně Při představení německého zadávacího práva jste v podstatě asi slyšeli, kromě otázky právní cesty věci, které vám jsou známy z Česka nebo minimálně jsou podobné. Nabízí se tedy otázka, zda jsou v praxi mezi oběma zeměmi rozdíly. Jinak řečeno znamená tato otázka: Pokud je v Česku skutečně tolik korupce, daří se alespoň v Německu mít korupci u veřejných zakázek pod kontrolou? Chtěl bych si ještě dát trochu na čas, než přistoupím k této otázce. Ne (jen) proto, že bych chtěl ještě trochu vystupňovat napětí. Ale také proto, že si myslím, že následující jiný úhel pohledu by u vás mohl vzbudit zvýšenou pozornost. 3.3.2 Nejen zamezení korupci, ale i metoda výběrového řízení může zabránit plýtvání penězi! Snahy zabránit korupci u veřejných zakázek mají méně co dělat s morálními nároky. Má se jimi spíše jednoduše zabránit tomu, aby se vydávaly veřejné peníze, aniž by to bylo nutné. Peníze můžeme ale při výběrovém řízení šetřit i jiným způsobem než potíráním korupce. Proto o těchto možnostech šetření pojednám ještě před výkladem o korupci. Jak ale můžeme ještě ušetřit peníze při výběrovém řízení? Odpověď zní: Tím, že veřejnou zakázku vypíšeme správně, zvolíme tedy správnou metodu výběrového řízení.25 V této souvislosti si však mnozí myslí, že zadávání například generálním podnikatelům nebo investorům s sebou přináší cenové zvýhodnění a ještě k tomu šetří plánované výdaje. Kritici ale upozorňují na to, že takovýmto způsobem vypisování veřejných zakázek se otevírá možnost pro zprone25 Srovnej k následujícímu „CAD und AVA im Altbau – Ein kleiner Vergabeexkurs für spekulative und qualifizierte Bieter“ na adrese http://www.konrad-fischer-info.de. Tato internetová adresa obsahuje mimo jiné další četné užitečné odkazy k otázkám v souvislosti s výběrovým řízením.

272


věru vyhánějící ceny nahoru. Pravidelně explodující dodatečné požadavky by tak při takovémto postupu byly důsledkem nepřesného výběrového řízení. Kromě toho by to přispělo ke společensky nežádoucí „vyhlazovací válce“ generálních podnikatelů proti subdodavatelům. Jako doklad svého názoru uvádějí obsáhlé srovnávací výběrové řízení majetkové a stavební správy země Bádensko-Würtembersko při projektu „Finanční úřad Ludwigsburg“. Tato zakázka nebyla vypsána jedním z výše popsaných způsobů, ale ve 40 přesných podrobných jednotlivých částech. Ve výsledku se ukázalo, že výběrové řízení a zadání jednotlivých prací v jednotlivých oborech bylo cenově nejvýhodnější řešení. Naproti tomu bylo výběrové řízení na klíč jednomu generálnímu podnikateli o 5,18 % dražší. Zadání investorovi bylo dražší o 9,24 %, financování leasingem o 13,33 %. Zadání jednomu generálnímu zhotoviteli v jednotlivých oborech by stálo dokonce o 15,74 % více než zadání po jednotlivých pracích.26 Z uvedených důvodů bychom měli být při využití generálního podnikatele asi zdrženliví. Což by asi v neposlední řadě posloužilo také zabránění korupci a volné soutěži. 3.3.3 Korupce v Německu: přehlížený fenomén a) Slabé vnímání korupce Právě jsme se ptali, zda má Německo problém korupce při zadávání veřejných zakázek pod kontrolou. Odpovědi se můžeme přiblížit několika způsoby: Pokud se podíváme na index vnímání korupce od Transparency International, pak se zdá, že je vše v pořádku ve státě německém. Minimálně pokud se jedná o korupci obecně a v souvislosti s praxí při zadávání státem či obcemi. Německo je na 16. místě se 7,7 body (Finsko, nejlepší ve skupině, má 9,7 bodů), za zeměmi jako Švédsko, Nizozemí, Švýcarsko a – z německého podhledu pořád ještě důležité – Rakousko. To je v tomto žebříčku opět od Česka vzdáleno podstatně více než geograficky. Pokud se člověk ptá vnitřně jako Němec (a bez pohledu do zahraničí), kde vlastně ve věcech korupce stojíme, narazí na něco, co ho jako Němce normálně udiví, což ale bude u tohoto tématu vysvětlitelné: Neexistuje žádná všeobjímající statistika. Což některé svádí ke konstatování, že korupce je např. v obcích „doposud černou skříňkou“.27 Suše řečeno: „Celkově jsou em26 Tolik prezident spolkové komory architektů: Peter Conradi, Endlich! Deutsches Architektenblatt 12/99, s. 1613, citováno dle „CAD und AVA im Altbau – Ein kleiner Vergabeexkurs für spekulative und qualifizierte Bieter“, „CAD und AVA im Altbau – Ein kleiner Vergabeexkurs für spekulative und qualifizierte Bieter“ viz výše (předchozí poznámka).


273

pirické poznatky o korupci v Německu stejně jako dříve vzácné.“28 Proto můžeme pravý obraz zprostředkovat pouze syntézou nejrůznějších indicií. b) Statistická zjištění předpokládají značné procento neobjasněných případů korupce Na tento„druhý pohled“ zjistíme, že ostatní ukazatele vyznívají méně optimisticky než Transparency Ranking jako takový. Příčinou zmíněného nedostatku materiálu je mj. to, že u korupce se např. v rámci zadávacího řízení jedná o „kontrolní delikt bez oběti“.29 Jedná o přitom o trestné činy, které většinou začnou náhodou (např. kvůli jinému trestnímu řízení, jako třeba kvůli trestným činům při konkurzním řízení nebo v oblasti daní, ale také v oblasti životního prostředí)30 a při kterých máme co do činění s „nápadně nenápadnými pachateli“ 31, kteří se výrazně odlišují od stereotypů o běžných „osobnostech podvodníků“. Pro zadavatele a zhotovitele jsou typické převážně tyto vlastnosti:32 • mužské pohlaví • německý • netrestaný • žádné dluhy (minimálně ne známé) • jisté mocenské a rozhodovací pravomoci v podnikání a ve správě • ctižádostivý, investuje hodně času do svého povolání, většinou odborná kompetence • spíše „muž na vzestupu“, často 2. vzdělávací cesta, hodně školení a zvyšování kvalifikace, ale také člen představenstva • seznámen se strukturami korupce přes 10–20 let • klade důraz na společenský statut, vysoký životní standard Werner Rügemer Korruption in der Kommune – Das Beispiel Wuppertal, publikace „Korruption: Schatten der demokratischen Gesellscha, Fakten – Trends – Gegenstrategien“ publikovaná společně organizacemi netzwerk recherche, Transparency International a Svaz daňovaých poplatníků na internetu na adrese http: //www.netzwerkrecherche.de/termine/index.php?pageid=114. 28 Srovnej např. empirické výzkumy ke korupci (především v souvislosti se zadáváním) Britty Bannenberg v publikaci „Korruption: Schatten der demokratischen Gesellscha, Fakten – Trends – Gegenstrategien“ publikované společně organizacemi netzwerk recherche, Transparency International a Svaz daňovaých poplatníků na internetu na adrese http://www.netzwerkrecherche.de/termine/index.php?pageid=114, s. 13. Na tuto publikaci se dále odvolávám v dalších pododstavcích. 29 Britta Bannenberg viz výše (předchozí poznámka) s. 21. 30 Srovnej Bannenberg viz výše (poznámka 29) s. 21. 31 Bannenberg viz výše (poznámka 29) s. 24. 32 Bannenberg viz výše (poznámka 29) s. 24. 27

274


• žádné nezákonné představy o hodnotách • nechápe své jednání jako protizákonné, má vytvořeny ospravedlňovací a neutralizační techniky Kromě státní příslušnosti a 2. vzdělávací cesty jsou to znaky, které určitě sedí i na hodně účastníků konference, aniž by se tak museli hned ocitnout v podezření z korupce. Nejedná se tedy jen o činy, které vzbudí pozornost, ale i o pachatele, u kterých se sotva nadějeme trestných činů. Jen mimochodem budiž poznamenáno, že korupce je typický mužský problém. Ženy se totiž vyskytují jako pachatelky pouze ve 2,8 procentech. A to většinou také jen proto, že je do této situace přivedl nějaký muž. Většinou se podílejí na činech svých životních partnerů jen za základě jejich iniciativy v podřízené pozici (např. jsou zodpovědné za účetnictví).33 Tento výsledek asi neudiví. Udiví ale oproti tomu další výsledek jmenované studie: Hovoří se v ní totiž o tom, že u takzvané struktury 2 (vyzrálé vztahy), skupiny trestných činů, které mají své těžiště v zadávání, nevychází iniciativa ke korupci při výběrovém řízení primárně od firem, které se o zakázky ucházejí, ale od zúčastněných veřejných činitelů. Ještě poslední poznámku ke statistickým údajům o pachatelích korupce z tohoto výzkumu: Věk pachatelů je většinou přes 40 let. Podstatná část je dokonce starší než 60 let.34 Což nepřekvapuje, protože člověk se do sociálního postavení, ve kterém se může dopustit takovéhoto přečinu, přece musí nejprve propracovat. Z toho vyplývá ještě jedna trestněprávní zvláštnost: Jinak než u ostatních trestných činů u korupce pravděpodobnost stát se pachatelem s věkem neklesá, ale roste. I jiné prameny nás zrovna moc optimisticky nenaladí, co se týká skutečného rozšíření korupce v Německu, především při veřejném zadávání. Tak bylo dle jedné studie35 od 90. let pouze v okrsku mnichovského státního zastupitelství odsouzeno pro korupci více jak 600 podniků, zaměstnanců podniků a zaměstnanců ve veřejných službách k částečně vysokým peněžitým trestům a trestům odnětí svobody. Carel Mohn nakonec poukazuje na to, že „u korupce existuje jako u sotva žádné jiné oblasti kriminality enormní nepoměr mezi neobjasněnými a objasněnými případy. Navýsost zřídka se koneckonců vyskytuje přímo postižená oběť, která by korupci nahlásila.“36 Srovnej Bannenberg viz výše (poznámka 29), s. 24. Srovnej Bannenberg viz výše (poznámka 29), s. 25. 35 Srovnej Werner Rügemer viz výše (poznámka 28). 36 Carel Mohn. V boji proti korupci pokulhává Německo za mezinárodními standardy – samotné zpřísnění trestů problémy neřeší, na adrese http://www.comlink.de/cl-hh/ r.borchers/dez98/korup.htm. 33 34


275

c) Korupce a německý jazyk Že je korupce tématem i v Německu, si může všimnout i ten, kdo se zabývá německým jazykem. Tam totiž narazí na zaběhnuté výrazy jako „Amigo“, slovo, které se používá obzvláště v jižním Německu pro přítele nějakého politika, který je sám činný v ekonomice a tomuto politikovi občas prokáže nějaký dobrý skutek toho či onoho druhu. Velmi používaným slovem je dále slovo „schmieren“, tzn. překonání odporu způsobeného třením nanesením kluzné vrstvy (která je v tomto případě z peněz). A potom je zde ještě také zaužívané slovo „anfüttern“37, kterým se rozumí chování, při kterém jsou veřejní činitelé postupně navykáni na stále větší přízeň. Při takovémto výskytu v jazyce budeme moci také určitě předpokládat určitý výskyt ve skutečnosti. c) Korupce v médiích/Korupce a média Koneckonců ale stačí otevřít libovolné německé noviny, aby člověk narazil na zprávy o skutečných a domnělých případech korupce. Některá hesla zde asi postačí: frankfurtské letiště, bavorská Amigo-aféra, mnichovský fotbalový stadion. V tomto výčtu by se dalo libovolně pokračovat. Teprve v těchto dnech v mém rodném franckém kraji informovala média o příslušných výtkách vůči jednomu místnímu politikovi, který sedí také ve stavebním výboru krajského sněmu a hlavním povoláním je stavebním podnikatelem. A také situace, při kterých není o korupci nic známo, které ale přesto poslouží několika příslušnými klišé, není třeba příliš dlouho hledat. Případy, ve kterých je předseda frakce strany přítomné v městské radě a hasič vyšší šarže místního sboru dobrovolných hasičů hlavním povoláním vlastně architekt a je při výběrových řízeních navýsost úspěšný, se v Německu nevyskytují pouze ve filmech, ale ve skutečném životě. Pokud mluvíme o korupci a médiích, pak je třeba poukázat na další zvláštnost korupce, především při zadávání veřejných zakázek: Normálně následuje informování o trestných činech po policejních sděleních. To znamená: Nejprve vznikne u orgánů činných v trestním řízení podezření na trestný čin a teprve pak o něm média informují. U korupčních deliktů je to často obráceně: Zde jsou to nezřídka média, která uvedou lavinu do chodu. Příkladem toho je korupční skandál ve Wuppertalu.38 Tam to bylo především „Radio Wuppertal“, nové místní rádio, které před všemi médii urychlilo odhalení zúčastněných prominentů. 37 38

Srovnej např. Bannenberg viz výše (poznámka 29), s. 14. Srovnej Werner Rügemer viz výše (poznámka 28), s. 72.

276


Teprve poté, co tato stanice hojně informovala o rýsujících se skandálech, přidala se i jiná média. Poté začalo i regionální studio WDR informovat o této záležitosti. Nakonec se přidal i lokální monopolní list „Westdeutsche Zeitung“. Toto pořadí není asi náhodné. Nové médium potřebovalo zajímavé zprávy, podle možností exklusivní, aby k sobě připoutalo posluchače. Jak se zdá, nebylo také tak navázáno na stávající struktury, aby muselo brát ohled na prominenty. Poté, co bylo téma „na trhu“, kladla si i jiná média otázku, zda by o něm neměla informovat. Bylo třeba zvážit mezi možnou mrzutostí, že by si znepřátelila prominenty, a ztrátou hodnověrnosti u zákazníků. Proto nepřekvapí, že veřejnoprávní televize, jejíž redaktoři (doufejme) (by) měli (mít) menší problémy s tím, že kritickým zpravodajstvím odstraší potenciální zákazníky – zadavatele reklamy, informovala jako druhé médium, a teprve poté se přidaly soukromé noviny. Do jaké míry reagují média v Česku stejně, můžete Vy posoudit lépe než já. Podle některých vyjádření, která jsem zde dnes slyšel, se zdá, že nevěříte, že Vaše nová soukromá média by byla schopná tak odvážné investigativní novinařiny, do jaké se pustilo „Radio Wuppertal“. Pokud jsem to správně pochopil, zdá se, že mezi Českem a Německem přesto existuje paralela vzhledem ke skutečnosti, že tisku náleží při odhalování korupce velká role.39 Z tohoto důvodu náleží řádnému novinářskému vzdělání a podpoře vytváření bezúhonného odvážného novinářského stavu nejen obecně důležitá úloha pro vytváření a udržování demokratických struktur, ale i taková úloha, která je důležitá pro potírání korupce. d) Shrnutí tématu korupce při zadávání veřejných zakázek v Německu Tyto výsledky a tento obraz, který se tímto o obecně tak spořádaném Německu rýsuje, mohou překvapit. Potvrzují ale tezi Transparency International, podle které blahobyt není určujícím faktorem pokroku v boji proti korupci.40 Ještě přesněji: Tento obrázek potvrzuje důkaz z opaku, který můžeme vyvodit z této teze: Že totiž z blahobytu země nemůžeme vyvodit, že neexistuje korupce. 39 Přičemž novináři nejsou vždy odvážnými nezištnými odhalovači korupce, ale mohou přivést na světlo samotné korupční chování. Srovnej např. Hans Leyendecker Korruption und Journalismus v publikaci „Korruption: Schatten der demokratischen Gesellscha, Fakten – Trends – Gegenstrategien“ (poznámka 28), s. 27. 40 Srovnej „Korruption ist in 70 Ländern noch weit verbreitet“ na adrese http:// www.transparency.de.


277

3.4 Nové tendence dalšího vývoje zadávacího práva ve SRN Zadávací právo v Německu je v posledních letech utvářeno záměry legislativy, které sledují rozdílné cílové představy a které částečně ztroskotaly.41 3.4.1 Neúspěšný korupční registr42 a) Záměr a idea v pozadí Tímto zákonem by měl být zaveden registr podniků, které veřejný zadavatel vyloučil na určitou dobu ze zadávání veřejných zakázek kvůli závažným pochybením (korupce, ilegální činnost, práce na černo, podplácení, praní špinavých peněz, podvod, zpronevěra nebo jiné skutkové podstaty trestných činů vyskytující se v zákoně). Cílem tedy bylo preventivní potírání korupce tím, že někdo, kdo se dopustil korupce při veřejných zakázkách, se ocitne v nebezpečí, že napříště bude z takovýchto zakázek úplně vyloučen. Volně řečeno: Myšlenka byla, že kdo poruší pravidla hry, bude příště vyloučen z účasti na dalších hrách. Zákon byl ale v parlamentu zastaven, protože ve vyloučení z výběrového řízení na veřejnou zakázku viděl závažný zásah do osobních práv, který dle něj má velký význam vzhledem k základním ústavním právům občana. b) Problémy korupčního registru Jedno německé přísloví říká, že „dobře myšleno“ znamená „špatně uděláno“. Pravdivost tohoto přísloví se málokdy ukazuje tak dobře jako v souvislosti s právními předpisy. (I Vás jistě napadnou předpisy Vašeho vlastního právního systému, které dokládají oprávnění tohoto přísloví.) Úměrně tomu vyvolal návrh zákona o korupčním registru, navzdory svému dobrému záměru, četné kritické hlasy. Některé hlasy proti ve zkratce. Nejprve poněkud jízlivý hlas,43 který jsem také zvolil, protože vím, že někteří zúčastnění na této konferenci se zabývají právem stran. Tento hlas srovnává plánovaný postup proti firmám nejednajícím dle práva s možností odpovídajícího postupu proti stranám, které porušily předpisy, a poukazuje na praktické možnosti, jak případný zákon o korupčním registru obejít: 41 Srovnej zprávu spolkové vlády uvedenou v poznámce 23 a „Korruptionsregister im Bundesart gescheitert“ na adrese htpp://www.baulinks.webplugin/o000619.php4. 42 Srovnej také výklad v sekci „Vergaberecht-Vorschrien“ na internetové stránce spolkového ministerstva hospodářství a práce htpp://www.bmwa.bund.de. 43 Sylvain Coiplet na adrese http://www.dreigliederung.de/news/02070601.html.

278


„Nestálo by za úvahu jednat takto i se stranami? Úplatné strany by už nemohly nastoupit do voleb. To by byl nejrychlejší konec demokracie stran. Ledaže by se pro každé volby strany zakládaly nově. Strany, které kdy byly z jakéhokoliv důvodu zakázány, to takto dělaly odjakživa. A přesně na tuto myšlenku by mohli přijít úplatní podnikatelé: Moje firma je v korupčním registru, založím tedy novou. Pro korupční seznam to tudíž bude těžké podchytit tyto umělce proměny. Snad by bylo smysluplnější zanést do seznamu úplatné podnikatele a jiné nositele zodpovědnosti samotné jako jednotlivce. Firmy, které by založili nebo takové, které by je zaměstnávaly, by potom musely být vyloučeny z veřejných zakázek zadávaných státem či obcí. To stejné pak i v adekvátní variantě pro politiky a politické strany. Pokud se ale zachází s firmami takto tvrdě, musíme vzít v úvahu, že tímto jednáním jsou postiženi nejen ti, kteří jsou sami úplatní, ale i jejich ostatní zaměstnanci. Pokud se to nemá týkat žádných nevinných, musíme se buď vzdát korupčního seznamu, nebo jako dodatek přijmout skutečně radikální opatření … Každá společnost má být zavázána ke zveřejňování svého účetnictví svým zaměstnancům. Jako ti, kteří mohou čísla zkontrolovat nejdříve, stanou se potom spoluodpovědnými a státní úřady se stanou jednou ranou nejneškodnějšími potírateli korupce.“ Odpor nastal i u spolkového zmocněnce pro ochranu dat. Ten konstatoval:44 V tomto návrhu zákona zůstává nejasný konkrétní účel dotazování pro registr, okruh osob oprávněných k dotazování nebyl dostatečně jasně upraven a konkretizace pojmu nespolehlivý by kromě toho měla být přenechána zvláštní vyhlášce. Na tuto chybějící jasnost předpisů jsem v průběhu konzultací k zákonu upozornil kompetentní výbory německého spolkového sněmu a s ohledem na závažný zásah do občanských práv postižených podnikatelů jsem naléhal na nápravu. Jiné hlasy vytýkaly, že do takovéhoto korupčního registru by museli být zahrnuti nejen podnikatelé, ale i úředníci podílející se na korupci. U tohoto registru tedy není pouze hodně pro, ale i hodně proti. Proto bychom měli tyto body později prodiskutovat.


3.4.2 Zákon o neměnnosti tarifů – tendence použít zadávací právo jako prostředek k dosažení cílů vzdálených zadávacímu právu a) Záměr a idea v pozadí 45 Další záměr legislativy v souvislosti se zadávacím právem v posledních letech ztroskotal ve spolkové radě. Jednalo se přitom o tzv. zákon o neměnnosti tarifů. Tímto zákonem se chtěli navrhovatelé pokusit využít zadávací právo (a tím i ekonomickou moc, kterou má stát či obec proto, že zadává zakázky) k tomu, aby se podnikatelé, kteří takové zakázky chtějí, nejen že nedopouštěli korupce, ale také řádně svým zaměstnancům platili, tzn. podle existujícího tarifu. Podle představ zákonodárců by měly veřejné zakázky dostávat pouze společnosti, které také platí své zaměstnance podle tarifu. I to zní dobře, přináší to ale opět různé problémy: b) Problémy zákona o neměnnosti tarifů Takovýto zákon vznáší celou řadu otázek, na které člověk musí najít odpověď, pokud chce zákon podporovat. Tyto otázky a problémy heslovitě:46 • Na rozdíl od korupce není „nevyplacení dle tarifů“ trestné. • Ve skutečnosti je pouze 50 % podniků v německém stavebním průmyslu vázáno tarifem. Zde je vázanost k tarifu odrazem příslušnosti ke svazu zaměstnavatelů jakožto smluvní strany kolektivní smlouvy. To vzbuzuje otázku, jak to potom je s negativní svobodou sdružování, když každý, kdo chce získat veřejnou zakázku, přece musí platit podle tarifu, tak jako by byl členem spolku, jehož členem vědomě být nechtěl? • Proti zákonu byly ostatně i územně správní celky, které se zcela jednoduše bránily nárůstu správy s tím spojeným. A obávaly se nárůstu byrokracie při zadávání veřejných zakázek. Zákonem o neměnnosti tarifů, tak argumentovaly, by se v neposlední řadě prodražily také výdaje na veřejné zakázky (čímž by se dosáhlo přesně opaku toho, čeho chce zadávací zákon tradičně dosáhnout). Německý svaz měst a obcí Srovnej také výklad v sekci „Vergaberecht-Vorschrien“ na internetové stránce spolkového ministerstva hospodářství a práce htpp://www.bmwa.bund.de. 46 Následující body jsou převzaty převážně z příspěvků „Deutscher Städte- und Gemeindebund: Das geplante Tarifgesetz ist der falsche Weg zum richtigen Ziel“ na adrese htpp://www.baulinks.de/webplugin/n749.php4, „Bauindustrie zum Tarireuegesetz: Kernforderungen an Funktionsfähigkeit nicht erfüllt!“ na adrese htpp: //www.baulinks.de/webplugin/o000374.php4 a „DStGB: Traireuegesetz belastet Kommunen“ na adrese htpp://www.baulinks.de/webplugin/o000368.php4. 45

Spolkový zmocněnec pro ochranu dat, 19. zpráva o činnosti 2001 až 2002, s. 67, na adrese http://www.bmi.bund.de/nn_163544/nsc_true/Internet/Content/Common/ Anlagen/emen/Datenschutz/DatenundFakten/19__Taetigkeitsbericht__des__Id__ 24341__de,templateId=raw,property=publicationFile.pdf/19_Taetigkeitsbericht_des_ Id_24341_de. 44

279

280


totiž odhadl, že takovýmto zákonem by v cca 14 000 německých obcích, jakož i veřejných službách vznikly při objemu staveb za cca 50 miliard euro vícenáklady ve výši cca 5 %, tzn. cca 2,5 miliard euro. • Dalším argumentem proti tomuto zákonu také bylo, že by vedl z praktických důvodů ke znevýhodnění stavebního průmyslu na hospodářsky málo rozvinutém východě země, kde jsou nižší platy. Pokud by totiž firmy chtěly zakázku na západě, musely by vyplácet západní platy (srovnatelné problémy by se vyskytly i v jiných státech s oblastmi hospodářsky méně rozvinutými). c) Závěrečná poznámka k tomuto tématu Za zákonem o neměnnosti tarifů v podstatě vězí otázka, do jaké míry se zadávací zákon dá instrumentalizovat k dosažení dalších cílů. Pro mluví úvaha, že stát, když už má ekonomickou moc, by ji pak také měl smět použít k dosažení svých cílů. Na druhou stranu podléhá stát jiným omezením ve svém jednání než soukromí podnikatelé. Proto nesmí svou ekonomickou moc použít k dosažení jakýchkoliv cílů. Ano, svou ekonomickou moc může použít dokonce jen velmi omezeně. Koneckonců „státu sice přísluší soukromé právo, přesto ale ne soukromá autonomie“.47 Pokud bychom připustili instrumentalizaci zadávacího práva také k jiným účelům, pak by ve vzduchu visela také otázka, kde v této záležitosti leží hranice. Je asi nepopiratelné, že důsledkem kouření zemře více lidí než důsledkem vyplácení mezd, které spadají pod tarif. Ospravedlnilo by to upřednostňování nekuřáckých podniků při výběrových řízeních? (Může to znít přehnaně, ale na tomto světě je polovina kontinentu, na kterém by toto mohlo být vzato zcela vážně v úvahu).48 3.4.3 Návrh zákona k nové úpravě zadávacího práva Stará spolková vláda vypracovala návrh zákona k nové úpravě zadávacího práva. Plánováno bylo mimo jiné odbyrokratizování zadávacího práva. A to tím, že se připustí „volné“ zadávání dodávek a služeb pod tzv. nepatrnou hodnotou 10.000 euro (tzv. „úprava věcí nepatrných“). Tento záměr přesto sklidil značnou kritiku.49 A to i od podnikatelů. Stavební průmysl např. v tiskovém sdělení z 9. května 200550 veřejnosti sdělil, Stefan Hertwig viz výše (poznámka 5), s. 1. Podle tiskového sdělení jistá německá zdravotní pojišťovna už nezaměstnává žádné kuřáky. 49 Srovnej např. „Baugewerbe zum Vergaberecht: Bundesregierung öffnet der Korruption Tür und Tor!“ na adrese htpp://www.bauzentrale.com/news/2005/0803.php4. Ke kritice ze strany Transparency International srovnej „Stellungnahme von Transpa47 48


281

že takovýmto návrhem zákona by se právě korupci při zadávání veřejných zakázek otevřely dveře. Tiskové sdělení zní doslova takto: Zadávací právo zaručuje ekonomické a úsporné využívání peněz daňových poplatníků při nákupu stavebních prací a dodávek. Právě přednost veřejné soutěže zaručuje, že ve férovém a pro všechny nabízející transparentním řízení bude vybrána nejekonomičtější nabídka. Manipulace a korupce kvetou tam, kde jsou zakázky zadávány skrytě… Budoucím přípustným „volným“ zadáváním dodávek a služeb pod tzv. nepatrnou hodnotou 10.000 euro se jeden ze základních principů zadávání veřejných zakázek, totiž prevence korupce, dovede ad absurdum. Ve skutečnosti neznamená tato bagatelní úprava nic jiného, než že by pod touto hranicí nebylo možné dbát na žádné normy při zadávání takovýchto zakázek. Pro statisíce dodavatelských zakázek v miliardové výši by se vytvořil bezprávní prostor … Představy spolkové vlády znamenají volnou ruku pro znovuoživení dvorského dodavatelství, o němž jsme si mysleli, že je již zapomenuto. Je třeba poznamenat, že německý stavební průmysl v zásadě souhlasil se „zeštíhlením“ zadávacího zákona (také vidí současný zákon jako až příliš byrokratický). Má ale jiné návrhy řešení. Dle jeho názoru je třeba hledat řešení výhradně ve stávajícím systému.51 Podle tohoto pojetí musí předpisy pro zadávání VOB a VOL zůstat zachovány jak nad, tak i pod současnou minimální hranicí. Kromě toho má i nadále zůstat zachována praxe zpracování pravidel zadávání ve výborech zabývajících se zadáváním a zakázkami, ve kterých jsou rovnoměrně zastoupeni zadavatelé i zhotovitelé. 3.4.4 Další úvahy k nové úpravě Diskutovalo se i o zavedení kvalifikačního předkola,52 aby se šetřil čas a náklady k dokládání vhodnosti podniku při zadávání veřejných zakázek ve stavebním průmyslu. Od tohoto řešení se slibuje i zlepšení potírání rency International Deutschland zum Arbeitsentwurf des BMWA zur Neuregelung des Vergabrechts“ a „Mängel in Entwurf zum neuen Vergaberecht“, obojí na adrese http: //www.tranparency.de. 50 htpp://www.ibr-online.de/IBRmaterialien/index.php?MatID=228 51 Srovnej „Baugewerbe zum Vergaberecht: Bundesregierung öffnet der Korruption Tür und Tor!“ na adrese htpp://www.bauzentrale.com/news/2005/0803.php4. 52 K následujícímu srovnej: „Eckpunktepapier zur Einführung eines Präqulaifikationsverfahrens für Bauunternehmer verabschiedet“ z 9.9.2004, na adrese http://www. baulinks.de.

282


nezákonných praktik ve stavitelství. Myšlenka spočívá na určitém druhu pečeti kvality, kterou je subjekt obecně připuštěn k zadávání stavebních záměrů. Takto se nemusí před každým zadáním stavby nově přezkušovat vhodnost stavebního podnikatele. Protože náklady na prokázání vhodnosti činí 150 až 250 euro na jeden případ, odhaduje se možná úspora až na 580 milionů euro.53 3.4.5 Problém metody výběrového řízení Diskutovalo se i o zavedení kvalifikačního předkola,54 aby se šetřil čas a náklady k dokládání vhodnosti podniku při zadávání veřejných zakázek ve stavebním průmyslu. Od tohoto řešení se slibuje i zlepšení potírání nezákonných praktik ve stavitelství. Myšlenka spočívá na určitém druhu pečeti kvality, kterou je subjekt obecně připuštěn k zadávání stavebních záměrů. Takto se nemusí před každým zadáním stavby nově přezkušovat vhodnost stavebního podnikatele. Udělení této pečeti kvality má být dozorováno spolkovým úřadem. Jedním z důvodů, které mluví z pohledu podnikatelů pro zavedení takovéto pečeti, jsou očekávané úspory pro podniky. Doposud byly náklady na doklad o vhodnosti mezi 150 až 250 eury na podnikatele pro každou z 1,2 milionu veřejných zakázek ročně. Kvalifikačním předkolem by se dalo očekávat výrazné snížení těchto nákladů. Studie provedená pro spolkovou vládu odhadla tuto potenciální úsporu pro firmy na cca 580 milionů euro.

4. Shrnutí Můj závěr může být pouze předběžný. Konečný závěr bychom měli nalézt v diskuzi. Momentálně tak lze konstatovat následující: • Korupce v oblasti veřejného nakupování je mezinárodní problém. • Také v zahraničí ještě nebyl nalezen „kámen mudrců“, který by věděl, jak ji potlačit. 53 Viz výše (předchozí poznámka). Nicméně tento výpočet se zdá být sporný. Vychází totiž z cca 1,2 milionu veřejných zakázek v Německu ročně. Tak by se možná úspora samotná pohybovala v nejlepším případě (tzn. při příjmu 250 euro za doklad o vhodnosti) pouze kolem 300 milionů euro (1 200 000 x 250 = 300 000 000). Je ale i možné, že v prameni se jednou odkazuje pouze na náklady pro podniky a podruhé na celkové náklady (tzn. včetně nákladů vzniklých státu). 54 K následujícímu srovnej: „Eckpunktepapier zur Einführung eines Präqualifikationsverfahrens für Bauunternehmer verabschiedet“ z 9.9.2004, na adrese http://www. baulinks.de.


283

• Při hledání zákonných úprav se musí zohlednit, že tyto úpravy zasahují do komplexní životní praxe a že také věci, které jsou „dobré“ ve smyslu prevence korupce při zadávání veřejných zakázek, mohou mít negativní dopady. Např. tím, že zvyšují náklady na administrativu, a tím ve výsledku opět protiřečí cílům rozpočtového práva zadávacího práva. V této souvislosti by měly být viděny nejen náklady na administrativu státu, ale i náklady na administrativu podniků. • To je také důvod, proč vývoj a diskuze v Německu vytváří obrázek, který je tvořen protichůdnými konečnými představami a koncepty. • Je také třeba zvážit, kde leží hranice zadávacího práva: Má sloužit pouze k potírání jednání definovaného jako korupční, jako podplácení a kartelové dohody? Nebo smí být zadávací právo použito i k výchově podnikatelů k obecnému dodržování zákonů („instrumentalizace zadávacího práva“)? • A pokud odpověď na právě položené otázky zní „ano“: Jaké jsou potom jiné způsoby chování, například pohrůžka vyloučením ze zadání veřejné zakázky, které má zadávací právo také řídit? Má bránit pouze korupci (pak okamžitě nastupuje otázka, co je vlastně korupce?) nebo i jiným nežádoucím způsobům jednání? • Celkově můžeme konstatovat, že boj proti korupci při zadávání veřejných zakázek není možné vyřešit pouze zákonem samotným. Vyžaduje mnohem více obecnou citlivost a bdělost vůči tomuto tématu. • Jak ukazuje příklad Německa, tisku jakožto „čtvrté velmoci“ přitom náleží zvláštní úloha.

284


ZÁKON O VEŘEJNÝCH ZAKÁZKÁCH JAKO NÁSTROJ BOJE PROTI KORUPCI? R ADEK JURČÍK

1. Namísto úvodu – pojem korupce Pojem korupce lze obtížně definovat jednotným způsobem. V nejširším pojetí jde o chování, které se odchyluje od formální povinnosti veřejného představitele za účelem podpoření soukromých zájmů (osobní, rodinné anebo podporou určité zájmové skupiny), mnohdy spojených s finančním nebo statusovým ziskem. S tímto pojmem je také spojeno úplatkářství, což představuje „odměnu“ za pozměnění rozhodnutí např. úřední osobou. Obdobně se můžeme setkat s pojmem nepotismus, který zahrnuje zvýhodňování na základě příbuzenských či přátelských vztahů místo na základě zásluh a schopností s cílem získání obvykle veřejných prostředků k soukromým účelům.1 Obdodným způsobem je korupce definována ve Vládním programu boje proti korupci, dle kterého korupce v „širším slova smyslu zahrnuje veškeré chování veřejných osob, které se odchyluje od formálně stanovených povinností za účelem dosažení soukromého finančního nebo statusového zisku. Pojem korupce obecně zahrnuje jak úplatkářství, tak nepotismus a klientelismus (zvýhodňování na základě příbuzenských a přátelských vztahů, místo na základě zásluh)“.2 Výzkum korupčního klimatu v roce 1998 již zahrnul 89 zemí světa a ČR se v něm umístila na nelichotivém 37. místě. O korupci a korupčních praktikách se v současné době hodně diskutuje, je však již méně ochoty něco praktického dělat. Dále se budu zabývat pouze korupcí v oblasti zadávání veřejných zakázek a zamýšlet se nad otázkou, nakolik samotná právní úprava veřejných zakázek může sloužit jako nástroj boje proti korupci.

1 Tato definice hesla korupce je obsažena na int. stránkách http://nb.vse.cz/kreg/ Materialy/REG314/REG314_hesla.htm, náhled ke dni 15. 11. 2005. 2 Více k pojmu korupce a jednotlivým korupčním jednáním Chmelík, J. Pozornost, úplatek a korupce. Praha: Linde. 2003.

ZÁKON O VEŘEJNÝCH ZAKÁZKÁCH JAKO NÁSTROJ BOJE PROTI KORUPCI?

285

2. Povaha právní úpravy Primárním účelem právní úpravy veřejných zakázek zabezpečení transparentnosti celého procesu zadávání veřejných zakázek a učinit tento proces průhledným a veřejně kontrolovatelným – tento princip se zabezpečuje co největší mírou informovanosti dodavatelů, zadavatelů, ale i veřejnosti o průběhu veřejných zakázek, o pravomocných rozhodnutích ÚOHS, apod. Uvedený princip by pak měl zabezpečovat a zamezovat nečestné soutěži, úplatkům a zvýhodňování určitých subjektů3; pokud má právní úprava zadávání veřejných zakázek vést k efektivnímu a ekonomickému využití veřejných prostředků, musí současně zabraňovat korupci a úplatkářství či nadržování některým podnikatelům. Tato zásada velmi úzce souvisí nejen s morálními vlastnostmi pracovníků zadavatelů, které však nelze podrobit kontrole, ale i se skutečností, že postup zadavatele je zvláště v případě obchodní veřejné soutěže podrobně upraven. Základem bezkorupčního zadávání veřejné zakázky je nutnost zabezpečení již zmíněné konkurence, transparentnost rozhodování a efektivní dohled stran postupu zadavatelů. Vlastní posouzení a hodnocení nabídek provádí komise jmenované zadavatelem. V případě, že zadavatel nesouhlasí s doporučením komise, musí svůj postup zdůvodnit. V případě, že cena zakázky přesáhne 300 mil. Kč zadávané veřejným zadavatelem, jmenuje komisi vláda ČR, v případě, že cena zakázky přesáhne 200 mil. Kč, jmenuje komisi věcně příslušný ministr. Na zadávacím řízení se tedy podílí celá řada kvalifikovaných lidí a výběr příslušného uchazeče není záležitostí jedince, což samo o sobě ztěžuje korupci v této oblasti. V neposlední řadě může nespokojený uchazeč podat námitky ke statutárnímu orgánu zadavatele a v případě jejich zamítnutí návrh na přezkoumání rozhodnutí zadavatele o námitkách u orgánu dohledu, kterým je ÚOHS, který by měl mít nástroje, jak úplatkům a nečestné soutěži zabraňovat.

3. Veřejné zakázky a korupce V mnoha dokumentech (např. již zmiňovaný Vládní program boje proti korupci) a i v již citované literatuře se jako jeden z nástrojů boje proti korupci uvádí právní úprava veřejných zakázek. maximální transparentnost v pravidlech pro veřejné zakázky. Jakýkoli dodavatel, který byl rozhodnutím soudu usvědčen z trestného činu, který má vztah k jeho profesionální inte3

Viz Vládní program boje proti korupci v České republice, příloha, Právní rádce č. 7/1999.

286


gritě, by měl být z procesu veřejné soutěže vyloučen. S tím také souvisí požadavek, aby osoby, které uplácely nebo se pokusily uplatit úředníky veřejné správy, se již nadále nemohly účastnit procesů veřejného řízení, provozování určitých povolání, jako například právníka, notáře, účetního auditora atd. Z uvedeného vyplývá, že samotný zákon o veřejných zakázkách se korupcí primárně nezabývá. Zjednodušeně řečeno, obsahuje rámec pravidel, který je nutno dodržet, aby bylo možné na předmět veřejné zakázky uzavřít smlouvu. Zmíněný rámec pravidel by měl zabezpečit efektivní soutěž o veřejnou zakázku za respektování základních zásad zadávacího řízení (transparentnosti zadávacího řízení a nediskriminace). Právní úprava veřejných zakázek však nemůže zabránit tomu, aby odhalila či zamezila případnému korupčnímu jednání. Zadavatelé mají totiž zcela ve své pravomoci rozhodnutí o tom, kdy veřejnou zakázku zadat, podle jakých kritérií bude nabídka hodnocena, pokud se tato vztahují k ekonomické výhodnosti nabídky, jaké stanoví požadavky v rámci kvalifikace na technickou, finanční a ekonomickou způsobilost, jaké budou zadávací podmínky, apod. Jinými slovy řečeno, zadavatel může postupovat v souladu s pravidly stanovenými v zákoně o veřejných zakázkách, a přesto pracovníci odpovědní za danou veřejnou zakázku mohli být účastni korupčního jednání. Přes uvedené nelze říct, že by právní úprava veřejných zakázek neměla vliv na jednání, která mají charakter korupčního jednání. Např. jeden pracovník státního podniku, který se stal veřejným zadavatelem až od 1. května 2004 v souvislosti s přijetím zák. č. 40/2004 Sb. mě sdělil, že před uvedeným datem, kdy právní úpravě veřejných zakázek nepodléhali, při přidělování zakázek diskutovali o tom, kdo má v které firmě příbuzného, apod. a i toto zohledňovali při zadávání zakázek. Po tomto datu se již debaty v tomto směru nevedou, rozhoduje postup v kritériích ekonomické výhodnosti nabídek či nejnižší nabídkové ceny. Jinak řečeno, zadavatelé, kteří chtějí, mohou efektu, který zákon o veřejných zakázkách – úsporu prostředků zavedením soutěže, dosáhnout. Podle přístupu k této zásadě se domnívám, že existují tři skupiny zadavatelů: • poctiví zadavatelé – jde o zadavatele, kteří respektují zásadu úspory svých prostředků a snaží se plně postupovat podle zákona o veřejných zakázkách, • formální zadavatelé – jde o zadavatele, kteří se snaží tuto zásadu respektovat, ale když mohou – v mezích právní úpravy veřejných zakázek – zvýhodní spřáteleného dodavatele, • nepoctiví zadavatelé – jde o zadavatele, kteří vědomě vybírají svého konkrétního dodavatele a zákon o veřejných zakázkách buď porušují, anebo se jej snaží dodržovat toliko formálně.


287

Dodavatelé chtějí povětšinou uspět u všech typů zadavatelů, proto se ani sami nebrání korupčním praktikám. Říká se, že některé zakázky mají předem svého vítěze, u jiných tomu tak není. Dále se říká, že nějakou formou úplatku je nutné poskytnout vždy v pražském regionu. Údajně mají někteří vrcholní pracovníci mnoha dodavatelů zvláštní příplatek, který se po zdanění používá na „podporu“ k získání veřejné zakázky. Je zřejmé, že – pokud je uvedené tvrzení pravdivé – takové jednání zvýší cenu veřejné zakázky a neguje se účel zákona o veřejných zakázkách. Jedním z největších problémů na úrovni regionů (obcí a krajů) je ten, že veřejné zakázky – kromě vlastního obohacení či podpory spřátelené firmy – se používají jako nástroj financování té které politické strany či stran, které radnici ovládají. O uvedeném se zatím pouze hodně píše v tisku. Je však velmi málo případů, kdy by korupce při zadávání veřejných zakázek byla prokázána. Když už k nějakému řízení dochází, jsou obvykle potrestání řadoví pracovníci, nikoliv ti, kteří mají z daného jednání skutečný prospěch. Je tedy otázkou, zda je vůbec skutečná snaha politických stran, zastoupených v parlamentu a jejich zástupců (poslanců a senátorů) o přijetí přísnějších legislativních opatření, anebo tito představitelé vedou pouze politickou debatu o těchto otázkách. Uvedené pak nahrává tomu, že sami tito představitelé mají sami „máslo na hlavě“. Někdy se také stává to, že zadavatelé vyhlásí zadávací řízení, pak jej bezdůvodně zruší s tím, že umožní spřáteleným subjektům v novém řízení podat lepší nabídku zpřístupněním obsahu konkurenčních nabídek, apod. Je moho dalších způsobů korupčního jednání v této oblasti.

4. Doporučené změny v oblasti veřejných zakázek – úvahy de lege ferenda Korupci nelze sebelepším zákonem o veřejných zakázkách zamezit. Vhodně zvolenou úpravou lze však korupční jednání ztížit. Z tohoto důvodu bych doporučoval tyto změny v oblasti veřejných zakázek: • Důraz na větší oproštění od politického rozhodování při výběru nejvhodnější nabídky, a to formou zvláštních požadavků na pracovníky, kteří by činili v zadávacím řízení úkony za zadavatele. Členy hodnotících komisí by byly pouze odborně způsobilé (certifikované) osoby s tím, že by zadavatel mohl jejich rozhodnutí zrušit, pokud by shledal, že takto ustanovená hodnotící komise porušila zákon. První vládní návrh zákona o veřejných zakázkách (sněm. tisk č. 821) byl usnesením Poslanecké sněmovny č. 1614 ze dne 24. května 2001 vrácen vládě k do-

288


pracování. Tento návrh počítal s tím, že zadávání veřejných zakázek se oprostí od politického vlivu především na úrovni měst a obcí a to tím, že by mělo být prováděno prostřednictvím odborných (licencovaných) pracovníků [tedy principu, jenž zadávací směrnice neupravují a v některých členských zemích EU tento institut zakotven je, v některých nikoliv. Tento institut je však preferován i např. ve státech USA (Kankasu), v modifikované podobě i na Slovensku]. Ze strany poslanců se ozývaly výtky, že politickou odpovědnost mají zvolení politici a proto tento institut není vhodný. Lze jen doufat, že někdo z nich v případě porušení zákona o veřejných zakázkách tuto zodpovědnost přijme. V praxi však, a to i v případech, kdy zákon o veřejných zakázkách je porušen členy komise pro posouzení a hodnocení zakázek při hodnocení nabídek uchazečů (jejímiž členové jsou např. radní, což jsou většinou významní představitelé politických stran), jsou za uvedená porušení postiženi zaměstnanci obecního úřadu, kteří měli přípravu veřejné zakázky na starosti, formou finančního postihu (výpovědi), i když nesprávné jednání členů komise nikterak ovlivnit nemohli.4 • Větší důraz na zveřejňování údajů o získaných veřejných zakázkách – zadavatelům by mohla být uložena povinnost, aby každý rok zveřejnili, kolik konkrétní dodavatel a v jakém objemu dostal zakázek od zadavatele s tím, že by se stejným způsobem mohli sledovat subdodavatelé. Podle současné právní úpravy – zák. č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů – může jeden dodavatel podat pouze jednu nabídku, ale současně může být subdodavatelem u zbylých zadavatelů s tím, že zákon zadavateli umožňuje požadovat po dodavateli v zadávací dokumentaci, aby uvedl subdodavatele, s jejichž pomocí hodlá zakázku realizovat, včetně předpokládaného rozsahu. Nový návrh zákona (sněm. tisk č. 1076, nový návrh zákona o veřejných zakázkách, který je nyní v Poslanecké sněmovně v druhém čtení) uvedený souběh vylučuje, ale umožňuje, aby jeden subjekt byl subdodavatelem všech uchazečů. Zvlášť u stavebních zakázek se mluví o propojenosti radnic (brněnské a pražské) v souvislosti se stavebními zakázkami, bylo by tedy zajímavé znát, kolik který dodavatel stavebních zakázek získal. • Deklarování principu střídání dodavatelů – měl by být kladen důraz na to, aby veřejné zakázky získával širší okruh subjektů, např. selektivním kritériem při výběru kvalifikovaných zájemců, kteří budou vyzváni k podání nabídek, by bylo kritérium, že bude vyzván ten, kdo ještě ne4

Viz rozhodnutí předsedy ÚOHS sp. zn. 2R 6a/00, 2R 6b/2000-Ju ze dne 22. 3. 2000.


•

•

•

•

•

•

•

289

realizoval zakázku pro zadavatele. Současný zákon toto umožňuje, nový návrh již nikoli. Efektivnější přezkumné řízení – Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (ÚOHS) by měl mít možnost říci uchazeči, zda jeho nabídka měla reálnou šanci uspět jako ekonomicky nejvýhodnější. Uvedené by pak mělo vliv na případnou možnost domoci se sankce po zadavateli v soudním řízení. Obdobná pravomoc ÚOHS byla v již zmíněném návrhu – sněm. tisku č. 1076. Větší důraz orgánů činných v trestním řízení a v přezkumném řízení ze strany ÚOHS. Účinnost práce těchto institucí je zanedbatelná. ÚOHS se většinou zabývá formálními porušeními zákona a výkladem sporných ustanovení zákona, do věcného přezkumu hodnocení nabídek se ÚOHS moc nechce, i když v tom tkví případné korupční jednání. Větší důraz při prošetřování tzv. bid rigging. Jde o kartelová ujednání o tom, že uchazeči o veřejnou zakázku nesoutěží (nebo jenom naoko), ale naopak se domluví, kdo veřejnou zakázku získá. Při další veřejné zakázce si své pozice vymění. ÚOHS v rámci ochrany hospodářské soutěže žádný takový kartel neodhalil, alespoň autorovi o tom není nic známo. Odstranění či modifikaci institutu „vydíratelnosti“ zadavatele dodavateli, který je obsažen v ust. § 88 odst. 4 zák. č. 40/2004 Sb. Dle tohoto ustanovení, pokud zadavatel podaným námitkám ve lhůtě podle odstavce 3 nevyhověl, nesmí do 30 dnů od jejich obdržení uzavřít smlouvu, jinak je smlouva neplatná (do 28. 9. 2005 byla tato lhůta 60 dnů). Uvedený institut přímo nabádá neúspěšné dodavatele k podání neopodstatněných námitek s tím, že mohou nabízet, co dá zadavatel za jejich stažení, které má za následek to, že zadavatel může bezprostředně potom uzavřít smlouvu na předmět veřejné zakázky (samozřejmě do doby rozhodnutí o námitkách). V rovině pracovněprávní, pokud se prokáže, kdo má odpovědnost za porušení zákona, které způsobilo újmu zadavateli, pak by měl být prošetřován z pohledu, zda se korupčního jednání dopustil. Pokud by to prokázáno nebylo, měl by být potrestán přísně podle pracovněprávních předpisů. Důsledná kontrola používání jednacího řízení bez uveřejnění. Mnozí zadavatelé jej používají svévolně a podmínky pro jeho použití si vykládají příliš volně, což vede k vyloučení soutěže o takovou veřejnou zakázku. Podle nového návrhu zákona o veřejných zakázkách (sněm. tisk 1056) nebude možné, aby zadavatel svévolně zrušil zadávací řízení.

290


5. Místo závěru Stručně shrnuto, sama právní úprava neslouží primárně jako právní nástroj boje proti korupci, její správnou aplikací (používáním) by však mělo být vytvořeno prostředí, které korupci omezuje, příp. na korupční jednání poukazuje. Právní úprava veřejných zakázek tedy slouží jako sekundární nástroj boje proti korupci vytvářením transparentního, rovného a otevřeného prostředí, k čemuž dochází tím, že větší počet dodavatelů má přístup na trh veřejných zakázek a dochází k zveřejňování informací o veřejných zakázkách (např. informace o vítězi veřejné zakázky na serveru www.centralniadresa.cz), což dává možnosti kontroly zadavatelů ze strany veřejnosti, novinářů, kontrolních orgánů, apod.

Použitá literatura: http://nb.vse.cz/kreg/Materialy/REG314/REG314_hesla.htm Chmelík, J. Pozornost, úplatek a korupce. Praha: Linde, 2003, 222 s. Vládní program boje proti korupci Jurčík, R. Zákon o veřejných zakázkách. Komentář. 1. vydání. Praha: C.H.Beck, 2004, 522 s.

291

HOSPODAŘENÍ S MAJETKEM OBCE

HOSPODAŘENÍ S MAJETKEM OBCE K ATEŘINA ŠIMÁČKOVÁ

Tento příspěvek se bude zabývat celkově hospodařením obcí a majetkem obcí z pohledu korupčních a klientelistických rizik, což následně zavádí až k úvaze, jaké jsou vlastně priority v hospodaření s obecním majetkem a obecními financemi a jak by vlastně v ideální situaci měla obec se svým majetkem hospodařit. Z aktuálně zveřejněné mapy stavebních zakázek na obecní úrovni, kterou publikovala Transparency International ČR i ze zveřejňovaných rozhodnutí Úřadu pro hospodářskou soutěž je jasné, že to na obecní úrovni se zadáváním veřejných zakázek není úplně v pořádku. V době, kdy nás nejvíce baví virtuální životy celebrit, nám připadá zásadnější zabývat se bytem premiéra než domem našeho starosty nebo obecního zastupitele. Média na obecní úrovni jsou obvykle loajální vůči politickému vedení obce či natolik nekompetentní, že vůbec nejsou schopna do nitek korupce proniknout, případně natolik cynická, že vědí, že by se sledováním korupční aféry bylo více starostí než se sledováním požáru nebo dopravní nehody. Pokud je odhalen nějaký větší korupčník, je to obvykle proto, že byl některou z klientelistických klik vyloučen a předhozen davu. Obce již v devadesátých letech přišly na to, že lze jednoduše utéci před povinností podléhat veřejným zakázkám či kontrole prodeje nemovitostí tak, že velké akce a prodeje realizovaly spíše v právnických osobách, které si zřídily. Teprve poslední znění zákona o veřejných zakázkách1 již jednoznačně dopadá i na obcemi zřízené právnické osoby (obávám se, že aktuálně projednávaný návrh zákona o veřejných zakázkách bude interpretován opět spíše ve směru utajení hospodaření právnických osob patřících obcím). Nicméně i za aktuální právní úpravy je stále pro ukrývání informací o hospodaření s veřejnými prostředky praktičtější forma právnických osob, zřízených obcemi, neboť tyto tvrdí, že jejich hospodaření nepodléhá informační povinnosti dle zákona o svobodném přístupu k informacím. Doporučuji si přečíst odpovědi například Brněnských komunikací a.s. na dotaz Transparency International o zadávání veřejných zakázek touto stoprocentně vlastněnou brněnskou společností: Brněnské 1

Zákon č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách, účinný od 1. 5. 2005

292


komunikace a.s. jako obchodní společnost založená podle obchodního zákoníku není povinným subjektem a není tedy povinna požadované informace poskytnout.2 Brněnské komunikace a.s. v této souvislosti zmiňuji také proto, že zajišťuje výběr zhotovitelů stavebních prací pro město Brno a já jako obyvatel města Brna a tedy nepřímý zaměstnavatel Brněnských komunikací a.s. mám pocit, že bych o hospodaření této společnosti měla být informována úplně stejně jako o hospodaření s majetkem města Brna.

1. Informace o hospodaření právnických osob zřízených obcí Pro posouzení, zda jsou obchodní společnosti, zřízené obcemi, povinnými subjekty dle zákona o svobodném přístupu k informacím, je třeba vycházet z toho, zda je lze považovat za „veřejné instituce hospodařící s veřejnými prostředky.“3 Jsou tu dvě podmínky, které je třeba splnit kumulativně; hospodaření s veřejnými prostředky a veřejná povaha instituce samotné. Podle nejnovější judikatury Ústavního soudu ČR je nutno vykládat pojem veřejných institucí hospodařících s veřejnými prostředky spíše extenzívně a z případných pochybností o dopadu tohoto zákona na konkrétní instituci nečinit záminku pro odepření informací. Zatím ve sporných případech dal Ústavní soud ČR za pravdu žadateli o informace o Veřejné zdravotní pojišťovně4 a Fondu národního majetku.5 V nálezu III. ÚS 686/02 ve vztahu k Fondu národního majetku ústavní soud určil dvě podmínky pro to, zda daný subjekt spadá pod veřejné instituce hospodařící s veřejným majetkem, povinné informovat o svém hospodaření občany dle zákona o svobodném přístupu k informacím. Musí jít o • veřejný ústav nebo veřejný podnik, který má veřejný účel, je zřízen státem, o složení orgánů rozhoduje stát a provádí kontrolu hospodaření takovéto instituce, který • hospodaří s veřejnými prostředky, které do nich byly vloženy státním orgánem nebo orgánem územní samosprávy. 2 K tomu více na internetových stránkách www. transparency.cz. v části Klientelistická mapa stavebních zakázek. 3 § 2 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím 4 III. ÚS 671/02, publikováno ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu ČR. Svazek č. 29. Nález č. 10, s. 69. 5 III. ÚS 686/02, publikováno ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu ČR. Svazek č. 92. Nález č. 30, s. 257.


293

V případě obcemi zřizovaných obchodních společností byly obě podmínky kumulativně naplněny: • tyto právnické osoby mají veřejný účel, jsou zřízeny orgánem územní samosprávy, o složení orgánů rozhoduje obec a provádí kontrolu jejich hospodaření, obec je v obchodních společnostech majoritní či stoprocentní společník a jako takový rozhoduje o kreování jejich orgánů a na jejich činnost dohlíží, • tyto právnické osoby hospodaří s veřejnými prostředky (veřejným majetkem), které do nich byly vloženy orgánem územní samosprávy. Stejného názoru je i Korbel v komentáři k zákonům o svobodném přístupu k informacím: „Sporné je postavení obchodních společností a jiných formálně spíše soukromých subjektů založených orgány veřejné moci, jejichž právní podstata vyplývá z předpisu soukromého práva (zejm. obchodního zákoníku). Tyto subjekty jsou často založeny k převažujícímu nebo dokonce výhradnímu plnění veřejného účelu a jsou jasně podřízeny rozhodovací pravomoci orgánu veřejné moci. Tak tomu bude například u dopravních podniků, technických služeb a dalších obchodních společností, které zakládají a řídí města a obce jako jediný akcionář či společník v postavení valné hromady podle § 102 odst. 2 písm. c) zákona o obcích nebo kraje podle § 59 odst. 1 písm. j) zákona o krajích nebo i stát a jeho orgány (např. Ministerstvo zemědělství vůči státním podnikům Povodí řek, Ministerstvo dopravy a spojů vůči akciové společnosti České dráhy aj.). Subjekt veřejné moci a obchodní společnost jsou fakticky podrobeny jednotnému řízení ve smyslu § 66a odst. 7 obchodního zákoníku. Zdá se, že v takových případech nic krom formálně právního argumentu nebrání širšímu výkladu pojmu „veřejná instituce“, který by do něj takové subjekty zahrnul. K širšímu výkladu se autoři přiklánějí, neboť směřuje k naplnění smyslu právní úpravy svobodného přístupu k informacím a věcně nemůže způsobit žádné nedopatření. Všechny informace, u nichž to nevylučuje zákon, je o takovém subjektu stejně povinen poskytnout příslušný orgán veřejné moci, který jimi jako zakládající a řídící orgán subjektu disponuje. Zahrnutí obchodních společností založených orgány veřejné moci mezi veřejné instituce nasvědčuje mimo jiné i znění § 35a zákona o obcích, podle nichž mohou obce pro výkon své vlastní samostatné působnosti zakládat jiné právnické osoby. Z toho vyplývá, že takto založené obchodní společnosti vykonávají v dílčích oblastech samostatnou působnost obcí, tedy evidentně veřejnoprávní činnost. Do samostatné působnosti obce patří záležitosti, které jsou v zájmu obce a občanů obce, zejména uspokojování potřeby bydlení, ochrany a rozvoje zdraví, dopravy a spojů, potřeby informací, výchovy a vzdělávání, celkového kulturního rozvoje, ochrany

294


veřejného pořádku a dalších záležitostí uvedených v § 84, 85 a 102 zákona o obcích (obdobně § 16 a § 18 zákona o hlavním městě Praze, § 14 zákona o krajích). Veřejnou institucí zřejmě nebude obchodní společnost, v níž má veřejný subjekt pouze minoritní majetkovou účast, neboť veřejný charakter již nebude dominantní v řízení, kontrole ani ve smyslu společnosti. I v tomto případě však zůstává povinným subjektem příslušný orgán veřejného subjektu, který minoritní účast vykonává a z tohoto titulu disponuje informacemi o společnosti.“6 Opačný názor než Ústavní soud ČR v případě Fondu národního majetku či Veřejné zdravotní pojišťovny měl Nejvyšší správní soud, který ve svém v nepublikovaném usnesení ze dne 13. 4. 2004, sp. zn. 7 A 109/2001 v případě státního podniku, spravujícího povodí jedné z řek konstatoval, že tento státní podnik není orgánem státní správy ani orgánem územní samosprávy nebo jimi zřízenou, řízenou či pověřenou právnickou osobou ve smyslu § 2 písm. b) zákona č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí; není tedy povinen věcně vyřizovat žádosti žadatelů o poskytnutí informací o životním prostředí. Tento názor se však netýká zákona 106/1999 Sb., ale byl judikován režimu zákona č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí, který ustanovení o veřejných institucích hospodařících s veřejnými prostředky neobsahuje. Argumentace ve prospěch informační povinnosti uvedených právnických osob, zřizovaných obcemi, by se mohla opřít i o funkční výklad zákona. Tyto právnické osoby by měly být povinnými subjekty dle zákona o svobodném přístupu k informacím zejména tam, kde je to funkční, tedy souladné se smyslem a funkcí zákona. Jedním z těchto smyslů rozhodně bylo umožnit občanům kontrolovat, jak je hospodařeno s veřejnými prostředky, Naznačuje to novela, která vsunula do zákona právě spojení „veřejné instituce hospodařící s veřejnými prostředky“; naznačuje to soudy široce vykládaná výjimka z neposkytnutí informací krytých obchodním tajemstvím, které nelze neposkytnout, pokud jde o informace o hospodaření s veřejnými prostředky.7 Organizace zřizovaná obcí a zakládaná z veřejných prostředků, byť i podle ustanovení obchodního zákoníku, i kdyby nebyla se vším všudy povinným subjektem podle zákona o svobodném přístupu k informacím, měla by být za takový subjekt pokládána alespoň tam, kde by žádost o informace směřovala k transparentnosti a účelnosti Korbel, F. a kol. Právo na informace. Zákon o svobodném přístupu k informacím a Zákon o právu na informace o životním prostředí – Komentář. Praha: Linde Praha, a.s., 2004, s. 15–16 7 viz např. rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 25. 5. 2001, čj. 31 Ca 189/2000-27, kde byla tato výjimka vztažena i na obecní rozpočty 6


295

nakládání s prostředky, které jsou – byť i zprostředkovaně – prostředky veřejných rozpočtů; a takové žádosti by proto měla vyhovět. Jsem si vědoma procesních složitostí, které by případný soudní spor ve věci neposkytnutí informace provázely. Právně nejjistější je požadovat informace od obce i jí zřízené obchodní společnosti současně.

2. Korupční prostředí na místní úrovni Významná část hospodaření obcí jakoby vůbec nepodléhá režimu zákona o veřejných zakázkách. Z celostátního pohledu je částka dva miliony korun pro postup dle zákona o veřejných zakázkách nepříliš vysokou částkou, avšak k finančnímu přilepšení úředníků, místních politiků a politických stran je dobrá i korupce a klientelismus týkající se menších dispozic s obecním majetkem či veřejnými financemi než je částka dvou milionů korun. Hospodaření v nižších řádech je mnohem tíže zkontrolovatelné, avšak stále zajímavé. Jako advokáta mne například napadne, kdo a jak vlastně rozhoduje o tom, který advokát bude zastupovat Brno nebo nějakou brněnskou městskou část nebo u kterého exekutora či notáře město, jeho části a právnické osoby vyřizují své záležitosti. Totéž samozřejmě napadne i dodavatele kancelářských obálek, autodopravy nebo třeba oprav výtahů. V mezinárodním právu je dobře zakotvena ochrana samosprávy před zásahy ze strany státu8, což však v našem prostředí může přispívat i tomu, že místní „gubernátoři“ se nemusí obávat kontroly svého hospodaření s veřejnými prostředky. Obecní hospodaření nepodléhá kontrole Nejvyšším kontrolním úřadem ani jiným specializovaným státním orgánem. Zákon o finanční kontrole 9 je dosti bezzubý. Dozor, který vykonává stát nad samostatnou působností obcí a krajů podle zákona o obcích a krajích10 či podle zákona o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků11 musí být dosti omezen s ohledem za právo na samosprávu zaručeným Ústavou ČR12. Proklamace, aby se problematikou podrobněji a komplexněji zabývala státní zastupitelství, skončily dílem neschopností, dílem vnějším politickým zásahem, aniž by došlo k jakémukoli reálněj8 Charta místní samosprávy, publikována jako sdělení Ministerstva zahraničních věcí pod č. 181/1999 Sb. 9 č. 320/2001 Sb. 10 Např. § 80a zákona č. 129/2000 Sb., o krajích a § 123 zákona č. 128/2000 Sb. o obcích 11 Zákon č. 420/2004 Sb. 12 Čl. 8 a čl. 100 odst. 1 Ústavy ČR

296


šímu výsledku. Místní složky Policie ČR, městské policie, místní politici, podnikatelé a média obvykle vytvářejí natolik spojenou a provázanou skupinu, že je pro ně nemožné protrhnout přediva vzájemných přátelství, závazků a protislužeb. Kontrola přímo občany a médii by měla být zjednodušována zákonem o svobodném přístupu k informacím13, avšak získání problematičtějších informací od obcí je často velmi složité a drahé14 a málokdo přistoupí v případě neúspěchu k soudnímu sporu, který je časově, organizačně i finančně náročný. Podle Chmelíka jsou v oblasti samosprávy zaznamenány případy korupčních jednání funkcionářů samosprávy, zejména starostů, kteří při nakládání s finančními prostředky ze státního rozpočtu je použijí v rozporu se stanoveným účelem, dále jsou korupční jednání typická při zadávání veřejných zakázek, při kterých jsou upřednostňovány za úplatu či jinou výhodu známé podnikatelské subjekty, nebo ty, které se podílí na korupčním jednání nebo korupční jednání související s přijetím plnění za přednostní vyřízení prodeje obecního bytu do osobního vlastnictví. Chmelík vidí těžiště korupce v samosprávě ve správních činnostech, v obecních zakázkách s tím, že se daří odhalovat spíše korupce nižší závažnosti, tedy korupční jednání jednotlivých samostatně jednajících osob. Organizovanou a rozvětvenou korupci je obtížné odhalit a dokázat, zejména z důvodů vysoké latence.15 Úřad pro ochranu hospodářské soutěže uděluje obcím často pokuty za obcházení pravidel v zadávání veřejných zakázek, např. Praha, Brno, Hradec Králové, Liberec, Příbram.16 Z uvedeného je zřejmé, že se snad daří někdy upozornit na malého úředníka, který si přilepšuje úplatky za rychlejší či pozitivní vyřešení věci ke svému nevysokému platu. Podaří se také někdy odchytit nějakou chybu v zadávání veřejných zakázek, za kterou obce platí pokuty z majetku, který politici a úředníci špatně spravují pro své občany. Myslím si však, že v této době žádný soudný a dobře etablovaný člověk nepřijme úplatek Č. 106/1999 Sb. Obce si za poskytnutí informace s odkazem na ustanovení § 17 zákona č. 106/1999 Sb. účtují někdy až odrazující částky. 15 Chmelík, J. Pozornost, úplatek a korupce. Praha: Linde Praha, a.s., 2003, s. 45, 46 16 Na to, že Příbram bývala označována jako středočeské Palermo i díky vraždě švagra Miroslava Kalouska, který údajně bydlí v Praze v bytě získaném nějakými směnečnými operacemi právě od tohoto švagra se i díky moralizování Miroslava Kalouska v kauze bytu Stanislava Grosse v poslední době pozapomnělo. K situaci v Příbrami podrobněji v článku Spurný, J. Kundra, O. České Palermo. In Co se stane, když se zhasne ? Dvě podoby české privatizace. Praha: Prostor, 2004, s. 55 a n. 13 14


297

či neposkytne výhodu osobě, kterou osobně nezná a proti níž nedisponuje nějakými citlivými informacemi. Způsob, jakým se provádí korupce v ustálených klientelistických vazbách, sice vyvolává podezření, avšak při opatrnějším postupu většiny účastníků skoro nemůže vést k odhalení konkrétního úplatku či trestného jednání nezúčastněnou osobou. Významný faktor umožňující korupční chování na samosprávné úrovni je privilegovaný přístup k informacím ze strany zastupitelů a zejména radních, v kombinaci s jejich mocí tyto informace využít ve prospěch vlastní či jiné osoby. Členové zastupitelstva a rady obce obvykle znají předem územní plán případně jsou dokonce jeho obsah schopni ovlivnit a v návaznosti na to může docházet k pozemkovým spekulacím jimi blízkými osobami. Toto pak dokonce ani nemůže být nijak postiženo, neboť to vypadá jako legální transakce.17 Jediná ochrana je transparentní a dlouhodobé plánování územních řešení v obci, které není možno měnit.18 V ustálených klientelistických vazbách, protekcích a výhodách jsou v obcích zapojeni i představitelé opozice, kteří sedí v dozorčích radách obchodních společností vlastněných městem, disponují zajímavými informacemi a uchovávají mlčenlivost o některých problematických záležitostech. I v případě nových politických subjektů, kritizujících před volbami chování obecních zastupitelstev, se často nestane po jejich nástupu do veřejných funkcí nic nového. Posléze zjistíme, že kamarád ekologisty dostal do nájmu zajímavé městské prostory, kde provozuje intelektuální kavárnu. Kritický liberál je často vysílán za obec do zahraničí, protože umí jazyky, a je-li na cestách, nemá čas na nějaké velké kritizování. Zastupitelé jsou přesvědčeni o transparentnosti obálkové metody při výběrových řízeních, např. nájemců obchodních prostor ve středu Brna, avšak obálky už dostanou od úředníků otevřené. 17 Kramár, T. Souhrn doporučených protikorupčních nástrojů v oblasti nakládání s krajským (obecním) majetkem. In Korupce a protikorupční politika ve veřejné správě. Skripta ke stejnojmennému vzdělávacímu programu Transparency International – Česká republika. Dostupné na www. transparency.cz 18 Z praxe je možno upozornit např. na případ rodiny, která si v jedné z nejlepších lokalit města koupila stavební parcelu, která byla nezastavěná, za účelem postavení rodinného domu. Soused, příslušník mocenských vazeb v obci, zařídil, aby došlo ke změně územního plánu tak, že tato stavební parcela byla změněna na veřejnou zeleň. Obec nemá zájem parcelu vykoupit, pouze nebude připuštěno její zastavění, neboť by to bylo v rozporu s územním plánem. Mocný soused je spokojen a určitě se nějak bude revanšovat. Městu možná hrozí, že bude muset v ideálním případě za mnoho let složitého soudního sporu uhradit náhradu za expropriaci z veřejného majetku.

298


I podle Štičky a Ondráčka z české Transparency International je v České republice „patrný trend, kdy malé administrativní korupce ubývá s tím, jak se profesionalizuje fungování veřejné správy, a korupce se koncentruje do politické a hospodářské sféry. Stává se organizovanou a sofistikovanou činností, což činí její odhalování velmi obtížným. Elity vytváří korupční symbiózu a klientelistické kartely, které negativně ovlivňují demokratičnost rozhodování a mají tendenci ovlivňovat vytváření pravidel hry. … Veřejně známé a nepotrestané případy vytváří společenské klima, kdy se zdá korupce všemocná a nemá smysl s ní bojovat.“19

3. Nový vládní návrh zákona o veřejných zakázkách Aktuálně probíhá legislativní proces ohledně nového zákona o veřejných zakázkách, kterýžto nový text je obdobně nesrozumitelný jako většina evropských směrnic a vláda se ani nepokusila transponovat požadavky směrnice do srozumitelnější a českému právnímu pojmosloví příbuznější podoby. Již důvodová zpráva upozorňuje na to, že by měl tento zákon uvolnit rigiditu u podlimitních veřejných zakázek. Kauce při podávání návrhu k Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže se zvýšila ve své fixní částce na 100.000,- Kč oproti původním 30.000,- Kč, avšak nereflektuje už vůbec hodnotu sporné zakázky. Opět tedy další krok ke zvýhodnění bohatších a větších korporací na úkor menších místních firem či drobných šťouralů tak důležitých pro boj proti korupci. Ještě problematičtější je pak ustanovení umožňující část veřejné zakázky ve stavebnictví, která je do částky 1,000.000,- eur, tedy cca 30 milionů korun českých, řešit podlimitními zakázkami, tedy opět snížit kontrolu a u stavebních zakázek zvláště. Návrh zákona se opět drží evropských limitů a v případě kritiky výše částky může poukazovat na povinnosti vůči Evropské unii. Londýnské ceny jsou však samozřejmě jiné než ceny brněnské. V zákoně mi například i s ohledem na výše uvedené chybí výslovné uvedení, že se vztahuje i na právnické osoby zřízené územní samosprávou, které tato ovládá, avšak jsou určeny k podnikatelské činnosti. Doufám, že praxe dospěje k tomu, že se to samo sebou rozumí. Celkový názor na to, zda tento nový návrh zákona je pro boj s korupcí vhodnější zjistíme až poté, kdy bude text kompletní i se zapracováním 19 Korupce a protikorupční politika ve veřejné správě. Skripta ke stejnojmennému vzdělávacímu programu Transparency International – Česká republika. Dostupné na www. transparency.cz


299

všech schválených pozměňovacích názorů, a poté, kdy bude alespoň nějakou dobu fungovat.20

4. Návrhy řešení korupční problematiky v obcích Někteří autoři dělí nástroje boje proti korupci na globální a lokální, jiní vidí fundamentální podmínky (jako nezávislost médií, transparentnost financování politického prostředí, výchova obyvatel k nové hodnotové orientaci, vytvoření rovnocenného a spravedlivého právního prostředí), opatření na mezinárodní úrovni, vnitrostátní úrovni a na úrovni místní.21 Korupce na úrovni veřejné správy je někdy rozlišována na dvě základní skupiny, a to malou administrativní korupci a zneužívání veřejných zdrojů. V rámci malé administrativní korupce je to podplácení úředníků, záměrně nepřehledná regulace, zatemňování pravidel, špatná organizace a zneužívání pravomocí vyplývajících z dozorové činnosti veřejné správy. V rámci zneužívání veřejných zdrojů je to jejich zpronevěra, nehospodárné využívání veřejných zdrojů, soukromý prospěch z privatizace, zneužívání úřední moci při udělování veřejných zakázek a nepotismus, klientelismus, případně prodej pozic.22 Dle Friče je důležité si uvědomit, že „tam, kde se jednou zavedou korupční pravidla hry, zapustí kořeny, lidé si na ně zvyknou, tam se pak jen velmi těžce obnovuje nebo zavádí vláda oficiálních norem. Jejich akceptování širokou veřejností naráží na již vytvořené sociální struktury, které ze stavu dezorganizace těží a podporují dodržování korupčních norem. Proto oficiální normy v soutěži s korupčními svůj zápas až příliš často prohrávají. Stav sociální dezorganizace vyvolaný přítomností korupčních norem chování tak vykazuje značnou stabilitu navzdory různým antikorupčním kampaním a rebeliím obětí korupce.“23 Klientelismus vytváří sítě příbuzných, přátel a známých v politice a státní správě, které pronikají do pravidel výkonu funkce veřejného činitele, posiluje vztahy solidarity mezi zkorumpovanými a korumpujícími O důvodech a cílech některých pozměňovacích návrhů si není radno dělat nějaké iluze. Viz např. článek M. Pokorného Sto stran návodu ke korupci v časopisu Respekt č. 47/2005. 21 Chmelík, J. Pozornost, úplatek a korupce. Praha: Linde Praha, a.s., 2003, s. 136, 137. 22 Karklins, R. Typology of Post-Communist Corruption. Probleme of Post-Communism 48/2002, č. 4, s. 22–32. 23 Frič, P. Kabele, J. Korupce jako sociální fenomén. In Frič, P. a kol. Korupce na český způsob. Praha: Nakladatelství G plus G, 1999, s. 27. 20

300


a snižuje riziko vzniku nedorozumění a porušování dohodnutých pravidel. Dlouhodobější fungování klientelismu pak pozmění a modifikuje pravidla fungování úřadů tak, aby poskytovaly dobré korupční příležitosti pro jejich osazenstvo. Pro boj s korupcí na úrovni místních samospráv je zejména důležité: • Zdokonalovat právní systém s důrazem na zavedení majetkových přiznání u jedinců zastávajících veřejné funkce a funkce ve státní správě včetně jejich rodin a ustavení povinnosti objasnění původu příjmů plynoucích z jiných zdrojů. • Zavedení systému pravidelného monitorování příjmů a „životního stylu“ veřejných činitelů na postech s významnými rozhodovacími pravomocemi. • Zavedení legislativy, která by umožňovala zkonfiskování nezákonně nabytého majetku úředníků a politiků vinných z trestných činů korupční povahy.24 • Jednoznačně opustit mýtus o tom, že by cokoli, co souvisí s veřejnými zakázkami, bylo utajováno s ohledem na ochranu obchodního tajemství osoby, soutěžící o získání veřejné zakázky, tedy veřejných peněz. • Podpora skutečně nezávislých médií a občanských iniciativ v oblasti zveřejňování hospodaření územních samospráv a korupčních a klientelistických rizik. • Zvyšovat kvalitu úředníků i v oblasti územní samosprávy a zajistit jim adekvátní příjmy či jiné výhody, o které by v případě odhalení korupčního jednání mohli se ztrátou zaměstnání přijít. Právě v oblasti zadávání veřejných zakázek obcemi či jejich právnickými osobami je velmi iluzorní domnívat se, že by snad tento problém mohl být řešen provokatéry nabízejícími úplatky, zde se mezi sebou uplácejí jen přátelé a často nejde ani o úplatek, ale o vzájemné protislužby či dokonce zvýhodnění určité skupiny, protože jsou to „naši“. V této souvislosti se shoduji s Burianem, že neobyčejně silnou protilátkou proti korupci je světlo, korupce totiž nemá ráda, když je na ni vidět.25 Dalším podstatným nástrojem pro zaručení řádného fungování územní samosprávy je vedle odpovědnosti právní i odpovědnost politická, jejíž realizace zůstává v rukou voličů.26 V českém prostředí se bohužel někdy Frič, P. a kol. Korupce na český způsob. Praha: Nakladatelství G plus G, 1999, s. 290 Burian, M. Korupce ve světě. In Frič, P. a kol. Korupce na český způsob. Praha: Nakladatelství G plus G, 1999, s. 293 26 Podhrázský, M. Neomezení gubernátoři nebo politická objednávka? Výkonná moc, státní zastupitelství a korupce v územní samosprávě. In. Hloušek V. Šimíček V. Výkonná 24 25


301

setkávám s takovým názorem, že starosta, který umí dávat úplatky, je dobrý starosta. Například musí nahospodařit nějaké černé peníze, aby je mohl dát někomu v Praze, kdo nám za to dá nějaké dotace třeba na zavedení plynu do naší obce. Pokud je tedy starosta tak šikovný, aby si za naše peníze postavil hezký dům, bude i tak šikovný, aby obešel pravidla a pro naši obec sehnal lepší podmínky než mají ostatní. Občané si říkají, že je lepší a jednodušší se do stávajících klientelistických sítí zařadit než tyto sítě přetrhat. Fanoušci nějaké politické strany si také často říkají, že je jasné, že jejich oblíbená politická strana musí trochu fixlovat, aby vyhrála volby a porazila jimi neoblíbenou politickou stranu. V obcích jsou často voleni stále ti samí lidé, navzdory aférám, které se v obci za jejich vládnutí staly. Při přijímání nových legislativních změn odůvodněných bojem proti korupci je nutno tyto vždy testovat ochranou základních práv a svobod, aby nakonec nedošlo k vydírání či ostarkizaci nějaké osoby, která z klientelistických sítí vystoupí právě pomocí této legislativy. Není možno opravdu účinně bojovat s korupcí, pokud drtivá většina občanů nebude přesvědčena, že je uplácení, poskytování výhod ve veřejném sektoru, protekce a nepotismus neslušné a nemravné a takovéto chování nebude od občanů odsuzováno. Právem není možno vnutit společnosti pravidla, která jí nejsou vlastní. Naše společnost i každý z nás si musí uvědomit, že je lepší žít ve společnosti, kde se nekorumpuje a že ve svém důsledku je pro nás všechny (nebo alespoň většinu nás, nacházejících se mimo korupční a klientelistické vazby) lepší proti korupci bojovat a odsoudit ji. Každý subjekt (politická strana, občan, firma) by měl přistoupit k sebereflexi a chápat i rizika proklamací o boji s korupcí.

5. Hospodaření s obecním majetkem a financemi Při úvahách o hospodaření s obecním majetkem a financemi se obvykle musíme zabývat problematikou korupce, neboť ta je v současnosti určitě největším problémem při hospodaření s obecním majetkem a financemi. Asi se shodneme, že je korupce, protekce a klientelismus špatná věc a musíme hledat způsoby, jak s nimi bojovat. V případě hospodaření s veřejným majetkem však i slušný a neúplatný úředník či politik stojí před problémem, jak v dané situaci postupovat. moc v ústavním systému České republiky. Brno: Masarykova univerzita v Brně. Mezinárodní politologický ústav. Brno 2005

302


Zákon o obcích ukládá obcím, aby pečovaly v souladu s místními předpoklady a s místními zvyklostmi o vytváření podmínek pro rozvoj sociální péče a pro uspokojování potřeb svých občanů, a to potřeby bydlení, ochrany a rozvoje zdraví, dopravy a spojů, potřeby informací, výchovy a vzdělávání, celkového kulturního rozvoje a ochrany veřejného pořádku.27 Současně zákon stanoví, že majetek obce musí být využíván účelně a hospodárně s obec je povinna majetek zachovávat a rozvíjet, obec je povinna chránit svůj majetek před neoprávněnými zásahy a nesmí nechat promlčet či prekludovat závazky svých dlužníků, dluhy, právo na náhradu škody a právo na vydání bezdůvodného obohacení.28 Hospodaření obcí nad 5 000 obyvatel musí přezkoumávat auditor.29 Finanční hospodaření obce se řídí obecním rozpočtem, který schvaluje zastupitelstvo obce.30 Veřejný ochránce práv nedávno upozornil na situaci, kdy občané dluží městu 500,- Kč za odvoz odpadu. Město tyto peníze vymáhá, avšak konečná částka, kterou dlužníci musí uhradit, je mnohonásobná, neboť hradí náklady právního vymáhání i soukromého exekutora. Město zvolilo postup, který je rychlý, ale finančně velmi náročný; nemělo však náhodou zvolit cestu, která nezvýší dluh takovýmto nepřiměřeným způsobem? Přednesu Vám tři příběhy, které dle mého názoru nemají jednoznačné řešení. Tyto příběhy vycházejí z mých praktických zkušeností, jsou však zjednodušeny, aby ilustrovaly základ problému. Příběh Dobrého obchodníka Město pronajalo své nebytové prostory podnikateli A, který provozoval v těchto prostorách sportovní centrum. Podnikatel B pronajal podnikateli A vybavení pro tyto prostory, tato skutečnost byla dokonce zmíněna v nájemní smlouvě mezi městem a podnikatelem A. Podnikatel A, obecní nájemce, začal městu dlužit nájemné, město zadrželo jím používané vybavení, o němž vědělo, že patří podnikateli B. Podnikatel B si to samozřejmě nenechal líbit a podal vůči městu žalobu na náhradu škody za neoprávněné zadržení svých věcí. Advokát, který město v této věci zastupoval, podnikateli B na uzavřeném ústním jednání sdělil, že si je vědom, že jeho věci jsou zadrženy neoprávněně, že mu tyto věci vydá, avšak že musí vzít žalobu zpět. Současně mu sdělil, že ví, že podnikatel B provozuje v prostorách § 35 zákona o obcích, č. 128/2000 Sb. § 38 29 § 42 30 Tento rozpočet musí být vytvořen v souladu se zákonem č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. 27 28


303

města nějaké provozovny a že v případě pokračování v soudním sporu proti městu zařídí, aby podnikateli B všechny nájmy město ukončilo. V případě, že by pronajímatelem nebylo město, jednalo by se o standardní postup. Advokátův návrh byl rozumným obchodním řešením, svému klientovi, městu, ušetří peníze za náhradu škody a soudní spor, obchodnímu partnerovi vydá jeho věci a dál s ním bude spolupracovat. V soukromém byznysu je přirozené, že podnikatel nebude dále spolupracovat s druhým podnikatelem, pokud ho tento, byť i oprávněně, žaluje. Advokátem navržený postup byl pro město jednoznačně finančně nejvýhodnější a uspoří se veřejné zdroje. Takovéto pragmatické chování je však v případě obce jaksi nepřípadné; může postupovat tak, že využije své situace pronajímatele zajímavých prostor, aby se ubránila důvodnému nároku svého nájemce z úplně jiného právního titulu? Má se město chovat slušněji než obvyklý podnikatel nebo může využít svého postavení, aby minimalizovalo náklady, které mu mohou vzniknout? A co úředník, který rozhodl o protiprávním zadržení věcí? Příběh Kluka z plakátu Ve městě je komunita mládeže, která nesedí doma a nekouká na televizi, nefandí fotbalu, nepije pivo ani nechodí na komerční diskotéky či nákupy do shopping center. Tahle mládež nosí dredy, poslouchá divnou hudbu a pořádá si různé nezávislé akce. Ty akce se pořádají na různých místech a mohou svým pořadatelům vynést i nějaké drobné příjmy. Ty příjmy jsou ale podmíněny tím, že není možno vydávat žádné velké prostředky na reklamu a tím, že o nich bude publikum informováno vydatně, ale levně. A tak pořadatele akcí napadne provádět „černý výlep“ plakátů inzerujících pořádané akce. To znamená, že plakáty na tyto akce nejsou vylepovány na plochách, z nichž se platí nájemné, ale na ohradách, zdech, sloupech osvětlení a vůbec, kde to jde. Vylepovači plakátů dostanou od organizátora pár stovek a musí lepit tajně, neboť je to nelegální a pokud jsou chyceni, jde o přestupek a oni platí pokutu a někde se jejich přestupek zaeviduje. U oné divné mládeže je určitě lepší, aby chodila na kulturní akce, a nevymýšlela jiné hlouposti. Jedná se však o menšinovou kulturu, která si sama na sebe dobře nevydělá a není obvyklým adresátem nějakých dotací z veřejných zdrojů. Jeden z pořadatelů, Kluk z plakátu, přichází s návrhem, aby město dalo k dispozici levně či bezplatně na tyto alternativní akce část svých výlepových ploch, za to že zajistí, aby se zrušil „černý výlep“. Chytání lepičů, odstraňování nelegálně vylepených plakátů i kriminalizace

304


této činnosti stála město hodně peněz, organizátory akcí kriminalizovala a znemožňovala fungování určité části kulturního a společenského života mládeže. Pokud město dá k dispozici své plochy, přijde o část svých příjmů, ušetří však prostředky za chytání lepičů, čištění ploch a získá důvěru určité subkultury, která by mohla být protisystémová a takto se kanalizuje do legálních vztahů. Dohodami s nestandardním partnerem město riskuje, že může být dohoda porušena a město za takovýto postup kritizováno. Má v této situaci město riskovat a pokusit se udělat vstřícný krok nebo má zůstat u standardních vztahů, které mu nikdo nemůže vyčíst? Příběh Férového starosty V městských bytech v určité části města bydlí lidé, kteří neplatí nájemné. Jsou obvykle ve špatné sociální situaci, takže na nájemné nemají a neumí si vyřídit sociální dávky na jeho placení. Shodou okolností to jsou příslušníci v Čechách neoblíbené etnické skupiny. Starosta města, který hájí právo všech občanů a trvá na zásadě rovnosti a dodržování povinností, se rozhodne soudní cestou neplatiče nájemného vystěhovat z bytů a prázdné domy komerčně využít. Většina obyvatel města je s takovým postupem spokojena. Město se nepokusí pomoci dlužníkům vyřídit si sociální dávky a ty pak přímo posílat městu, neřeší bytovou situaci dlužníků. Vždyť ostatní musí platit nájemné a nikdo se o ně také nestará. Dlužníci jsou vyklizeni, spravedlnosti učiněno zadost, majetek obce bude hospodárněji využíván. Nikdo se nepokoušel řešit handicap dlužníků nájemného v tržní společnosti ani sociální dopady takovéhoto postupu. Jednal starosta opravdu fér? Nezaložil komunitě větší problém v dalších důsledcích? Nebyl by jakýkoli jiný postup neslušný a nesprávný ve vztahu k ostatním, kteří nájem řádně platí a pravidla dodržují?

VEŘEJNÉ ZAKÁZKY V KONTROLNÍCH ZÁVĚRECH NEJVYŠŠÍHO KONTROLNÍHO ÚŘADU

305

VEŘEJNÉ ZAKÁZKY V KONTROLNÍCH ZÁVĚRECH NEJVYŠŠÍHO KONTROLNÍHO ÚŘADU VÁCLAV PEŘICH

Ve svém stručném příspěvku bych uvedl tři momenty dokládající moje osobní i profesní zaujetí pro téma naší konference. Před deseti léty jsem byl spoluzakladatelem občanského sdružení Společnost pro etiku v ekonomice. Dále jsem se v rámci svého působení na NKÚ snažil o vytvoření systému indikátorů některých skutečností spojených s ekonomickými činnostmi, a konečně jsem také usiloval o vytvoření takového informačního systému umožňujícího stále zlepšovat způsob práce s dílčími kontrolními nálezy. Díky tomuto systému dnes zde mohu uvést, že za dobu platnosti zákona 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek, NKÚ nashromáždil 1.436 kontrolních nálezů, pokud jde o porušení tohoto zákona. Náš analytický systém měl sloužit k tomu, aby jednotlivé aspekty celého procesu zachytil v dostatečné šíři a aby pomohl identifikovat nejcitlivější momenty a odvodit z nich dostatečně účinné podklady pro vývoj dalších legislativních prací. Bohužel se ukázalo, že tvůrčí aktivita klientelských skupin v kombinaci s celkovou přizpůsobeností zdejšího ekonomického prostředí tomu bartrovému směnnému obchodu výhodami a protislužbami vytvořila tak neuvěřitelně barvité a rozmanité podmínky pro jednotlivé případy, že se nám po přetřídění z oněch 1.436 kontrolních nálezů nakonec vygenerovalo 305 kategorií porušení. Z takového množství různých situací, z nichž je každá podložena jen nevelkým počtem výskytů, se velmi špatně zobecňuje, velmi špatně se z toho odvozují legislativně plodné náměty. Činím proto pouze tři poznámky. První z těch poznámek je naléhavá přímluva za to, abychom přikládali náležitou váhu tomu, co zde říkala paní doktorka Wagnerová o dělbě moci, o tom, jak na sebe a mezi sebou mají jednotlivé činnosti příslušných institucí navazovat, a že generátorem korupce nejsou předpisy, ale generátorem korupce je daleko spíše celkové ovzduší a vžité způsoby překlenování různých funkčních nedostatků a selhání. To, co je netrestné, to tvoří onu širokou základnu. V průběhu našeho jednání několikrát v různých souvislostech zaznělo konstatování, že korupčníky nemůžeme ve většině případů dostat k soudu. To by nás ovšem nemělo příliš překvapovat. Ti lidé si jednak velmi dobře umějí své operace připravit a vybavit

306


různými zajišťovacími kličkami, za druhé pak mají obě strany onoho nežádoucího jednání enormní zájem na tom, aby všechno zůstalo utajeno a bez jakýchkoli – byť nepřímých – stop. Trestní zákon je v této souvislosti účelně uplatnitelný na řešení mimořádných excesů. Když už se takové excesy vyskytnou a podaří se je stíhat a odsoudit, podklady a výsledky trestního řízení jsou nedocenitelnými podklady pro podrobnou analýzu daných případů a pro odvození indikátorů z takto získaných zkušeností. Trestní zákon prostě není vhodným nástrojem pro řešení celkových poměrů základní úrovně. Ke zlepšení celkových poměrů může pomoci jen zcela soustavný postup potírající příslušné faktory, ze kterých se korupce generuje, ve všech fázích rozvoje korupčního prostředí. Hlavně bychom však neměli podceňovat onu fázi zárodečnou – nedbalost. Ty korupční nebo klientelské sítě svou sílu a moc získávají v důsledku naší netečnosti, z běžného a každodenního lajdáctví, jehož široký výskyt si hrozně neradi připouštíme. To se mimo jiné projevuje třeba v našem přezíravém postoji k dokumentům, které umožňují přezkoumat klíčové momenty důležitých transakcí. Významný představitel naší veřejné správy například vážně navrhoval, že by se veškeré podklady k vyhodnocování veřejných soutěží měly po třech týdnech skartovat. To je samozřejmě absurdní, ale někde jsou situace ještě absurdnější – náležité podklady vůbec neexistují nebo se vytvářejí dodatečně. V tom jsme ovšem namočeni takřka všichni; to není situace, kterou by nějací mimořádně zdatní a manipulačně vybavení korupčníci cílevědomě navozovali, tu situaci dlouhodobě neřešíme my a oni jí pouze využívají. S tím úzce souvisí moje druhá poznámka, totiž to, že velké množství ztrát, které si přímo nebo nepřímo spojujeme s projevy korupce, nepředstavuje odpovídající míru něčího obohacení. Největší část takových ztrát je totiž spíše zapříčiněna nekompetentností či ledabylostí. Ztráty na stavbách železničních koridorů se odhadují až na desítky miliard; myslíte, že by snad někde tady kolem nás byli lidé, kteří by byli o desítky miliard bohatší? Kdepak! To jsou peníze, které byly vyhozeny z okna tím, že něco bylo špatně připraveno, nepočítali jsme s touhle přeložkou, s podmínkami onoho propustku, s potřebou zohlednění těch a těch geologických podmínek. Je ovšem jenom přirozeným důsledkem takového vytváření nepřehledných situací při násobkovém navyšování původně rozpočtovaných nákladů, že to přitahuje a posléze doopravdy přitáhne šejdíře, kteří si při tom umějí nejrůznějším způsobem uplatnit své postranní zájmy. Poslední moje poznámka je v určité nepatrné míře polemikou s panem Ondračkou, možná je to jen určité doplnění nebo dokreslení toho, co tady říkal o projektech Public Private Partnership. To je vlastně metoda orga-

VEŘEJNÉ ZAKÁZKY V KONTROLNÍCH ZÁVĚRECH NEJVYŠŠÍHO KONTROLNÍHO ÚŘADU

307

nizování rozsáhlejších veřejných projektů, která vznikla v anglosaském prostředí a byla vytvořena za tím účelem, aby bylo možno realizovat velké veřejné projekty i tam, kde není šance na jejich finanční krytí z běžných prostředků veřejných zdrojů, jako jsou rozpočty programového financování nebo dokonce roční rozpočty veřejných orgánů. Například ve Skotsku je jeden veliký ostrov oddělený od hlavního území Skotska jen úzkým průlivem, k jehož dopravní obsluze sloužily po dlouhá léta jen trajektové spoje provozované za poplatek státem vlastněnou trajektovou společností. Dopravní obsluha trajektem je ovšem poněkud komplikovaná – už jenom proměnami povětrnostních podmínek – a zrovna laciná také moc není. Jednoho dne tedy konsorcium stavebních a finančních společností nabídlo možnost, že by na místě nejfrekventovanější dopravy postavilo most za peníze, které by v dané lokalitě nikdo nedokázal z veřejných rozpočtů vydobýt, tedy za peníze, které by se v průběhu času (třeba za deset let) postupně splácely z mýtného. Projekt se s většími či menšími problémy nakonec uskutečnil a ukázalo se, že mýtné, které takto může náklady na výstavbu postupně pokrýt, může být stanoveno ve výši zhruba poloviční ve vztahu k poplatkům odpovídajících služeb při předchozím způsobu dopravy trajektováním. A to je princip, kvůli tomu se projekty tohoto typu vlastně vyvinuly. Přirozeně, při takovém kombinování různých postupů a přístupů se vyskytuje řada problémů, ty však nebývají fatální a nemění nic na faktu, že díky této metodě se realizují projekty, k jejichž uskutečnění by bez aktivizace zdrojů podnikatelského sektoru nemohlo dojít. Bohužel u nás k takovým věcem máme nedůvěru, protože máme opakovanou zkušenost s šejdířskými praktikami někoho, kdo nabídne možnost uplatnění skvělé zahraniční metody a pak tu metodu sám implementuje. A ovšemže si ji přizpůsobí tak, aby přinesla prospěch především jemu, a to co nejrychleji, než se přijde na to, že to vlastně pro všechny kolem tak skvělé být ani nemůže. Svého času jsem překládal poměrně podrobnou studii o švédském příspěvku na bydlení a o jeho zneužívání. Švédské zkušenosti mi připadaly velmi zajímavé a snažil jsem se proto o jejich určitou popularizaci. Jeden moudrý starý pán ale na moje informace reagoval poměrně skepticky se slovy: „Víte, asi je to celý moc šikovný, ale u nás? U nás je na to moc málo Švédů.“ Děkuji za pozornost a prosím, držte palce NKÚ, aby profesionálně rostl a nadále hájil svou nestrannost i nezávislost.

308


SEZNAM AUTORŮ

SEZNAM AUTORŮ

309

T N, Hospodářské noviny, Praha A P, Ministerstvo vnitra ČR, Praha V P, Nejvyšší kontrolní úřad, Praha

J B, Nejvyšší správní soud, Brno M D. C, Katedra veřejného, mezinárodního, evropského a mediálního práva Univerzity Johannese Gutenberga, Mainz, SRN P Č, Ústavní soud, Brno D D, advokátní kancelář Vašíček, Honěk, Frimmel, Brno J F, Katedra ústavního práva a politologie, Právnická fakulta Masarykovy univerzity, Brno Ľ G, Institut sociologických studií, Fakulta sociálních věd Univerzity Karlovy, Praha P H, Katedra obchodního práva, Právnická fakulta Masarykovy univerzity, Brno M H, poradce poslance Evropského parlamentu R J, Ústavní soud a Ústav práva Provozně ekonomické fakulty Mendelovy zemědělské a lesnické univerzity, Brno M K, rektor, Vysoká škola veřejné správy a mezinárodních vztahů v Praze, Praha J K, Filozofická fakulta Univerzity Karlovy, Praha Z K, Nejvyšší státní zastupitelství a Katedra ústavního práva a politologie, Právnická fakulta Masarykovy univerzity, Brno A K, Transparency International ČR, Praha J L, CEC Government Relations, Bratislava M M, Katedra politologie, Fakulta sociálních studií Masarykovy univerzity, Brno M M, Ministerstvo vnitra ČR, Praha M M, Katedra veřejného práva, právní teorie a právní sociologie, Právnická fakulta, Univerzita Heinricha Heineho, Düsseldorf

M P, Nejvyšší správní soud, Brno S P, advokátní kancelář Pürner, üncher, Panzer, Norimberk, SRN E S-B, Transparency International SR, Bratislava K Š, Katedra ústavního práva a politologie, Právnická fakulta Masarykovy univerzity, Brno M T, Institut pro výzkum reprodukce a integrace, Fakulta sociálních studií Masarykovy univerzity, Brno P V, Katedra politologie, Vysoká škola ekonomická, Praha E W, Ústavní soud, Brno

KORUPCE. Projevy a potírání v České republice a Evropské unii BŘETISLAV DANČÁK, VÍT HLOUŠEK, VOJTĚCH ŠIMÍČEK (EDS.)

Recommend Documents