Slezská univerzita v Opavě Obchodně podnikatelská fakulta v Karviné
Kontrolní systém veřejné správy a veřejného sektoru
Šebestová Jarmila a kolektiv Karviná 2008
2
OBSAH ÚVOD ..................................................................................................................................................................... 1 1 POJMY VZTAHUJÍCÍ SE K VEŘEJNÉMU SEKTORU A VEŘEJNÉ SPRÁVĚ..................................... 2
1.1 Veřejný sektor .............................................................................................................................. 2 1.1.1 Kritéria členění ....................................................................................................................................... 5
1.2 Veřejná správa.............................................................................................................................. 6 1.2.1 Druhy veřejné správy ............................................................................................................................. 7 1.2.2 Vztah správy k zákonodárství, soudnictví a vládě ................................................................................. 8 1.2.3 Organizační struktura veřejné správy ..................................................................................................... 8
1.3 Právní formy veřejnoprávních subjektů, které vykonávají veřejnou správu ...................... 10 1.3.1 Organizační složka státu ....................................................................................................................... 11 1.3.2 Organizační složka obcí či krajů (ÚSC) ............................................................................................... 12 1.3.3 Právnické osoby zřizované státem........................................................................................................ 13 1.3.4 Právnické osoby zřizované ÚSC .......................................................................................................... 14 1.3.5 Veřejná správa vykonávaná formou soukromého práva ...................................................................... 14
1.4 Působnost a pravomoc ............................................................................................................... 15 1.4.1 Působnost ............................................................................................................................................. 15 1.4.2 Pravomoc .............................................................................................................................................. 16 2 KONTROLA A METODY ŘÍZENÍ............................................................................................................... 17
2.1 Pojetí byrokracie = správy ........................................................................................................ 17 2.2 Problémy řízení veřejného sektoru ........................................................................................... 18 2.3 Úloha kontroly při řízení VS ..................................................................................................... 19 2.3.1 Nástroje a techniky kontroly obecně .................................................................................................... 20
2.4 Manažerské modely k řízení veřejné správy .......................................................................... 21 2.4.1 New Public Administration (NPA) ...................................................................................................... 21 2.4.2 New Public Management (NPM) ......................................................................................................... 22 2.4.3 Controlling ve veřejné správě ............................................................................................................... 22 2.4.4 Benchmarking ve veřejné správě.......................................................................................................... 24 2.4.5 Balanced Scorecard (BSC) ................................................................................................................... 26 2.4.6 Procesní přístup .................................................................................................................................... 27 2.4.7 Cyklus zlepšování PDCA ..................................................................................................................... 28 2.4.8 Model CAF ........................................................................................................................................... 29
2.5 Zajišťování efektivnosti VS ....................................................................................................... 29 2.5.1 Vnější faktory efektivnosti veřejného sektoru ...................................................................................... 29 2.5.2 Vnitřní faktory efektivnosti .................................................................................................................. 30 3 POJETÍ A DRUHY KONTROL APLIKOVANÝCH VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ ....................................... 31
3.1 Pojetí kontrol .............................................................................................................................. 32 3.1.1 Regulační pojetí kontroly ..................................................................................................................... 32 3.1.2 Informační pojetí kontroly.................................................................................................................... 33 3.1.3 Represivní pojetí kontroly .................................................................................................................... 33 3.1.4 Institucionální pojetí kontroly .............................................................................................................. 33 3.1.5 Motivační pojetí kontroly ..................................................................................................................... 33 3.1.6 Výchovné pojetí kontroly .................................................................................................................... 34 3.1.7 Subjekt a objekt kontroly ..................................................................................................................... 34
3.2 Druhy a formy kontrolních procesů ......................................................................................... 34 3.2.1 Veřejná kontrola ................................................................................................................................... 37
3.3 Průběh kontrolního procesu ...................................................................................................... 38 3.4 Metody využité při kontrole ...................................................................................................... 39 3.4.1 Metoda pozorování ............................................................................................................................... 40 3.4.2 Metoda analýzy a syntézy .................................................................................................................... 40
3
3.4.3 Metoda experimentu ............................................................................................................................. 41 3.4.4 Metoda indukce a dedukce ................................................................................................................... 41 3.4.5 Metoda historická ................................................................................................................................. 42 3.4.6 Metody statistické................................................................................................................................. 42 3.4.7 Metoda modelování .............................................................................................................................. 42 3.4.8 Metodika komplexní kontroly .............................................................................................................. 42 4 KONTROLNÍ INSTITUCE V ČR ................................................................................................................. 44
4.1 Historie kontroly v českých zemích .......................................................................................... 44 4.2 Stručná charakteristika institucí související činností kontroly .............................................. 45 4.2.1 Parlament .............................................................................................................................................. 45 4.2.2 Vláda .................................................................................................................................................... 46 4.2.3 Další ústřední orgány státní správy ČR ................................................................................................ 46 4.2.4 Nejvyšší kontrolní úřad ........................................................................................................................ 47 4.2.5 Česká národní banka (ČNB)................................................................................................................. 49 4.2.6 Veřejný ochránce práv (VOP, Ombudsman)........................................................................................ 50 4.2.7 Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (ÚOHS) ................................................................................. 51 4.2.8 Státní úřad pro jadernou bezpečnost..................................................................................................... 52 4.2.9 Energetický regulační úřad ................................................................................................................... 52 4.2.10 Ústavní soud ČR................................................................................................................................. 52 4.2.11 Státní inspekce, dozor a zkušebnictví ................................................................................................. 53
4.3 Systém veřejné kontroly (VK) ................................................................................................... 53 5 ÚSTŘEDNÍ KONTROLNÍ ORGÁNY VE VYBRANÝCH ZEMÍCH ........................................................ 56 6 KONTROLA VE VZTAHU K VEŘEJNÝM ZAKÁZKÁM, PUBLIC PRIVATE PARTNERSHIP .................................................................................................................................................. 63
6.1 Zadavatelé veřejných zakázek .................................................................................................. 64 6.1.1 Veřejný zadavatel ................................................................................................................................. 65 6.1.2 Dotovaný zadavatel .............................................................................................................................. 66 6.1.3 Sektorový zadavatel ............................................................................................................................. 67
6.2 Definice a kritéria výběru zakázky ........................................................................................... 68 6.2.1 Druhy veřejných zakázek ..................................................................................................................... 68 6.2.2 Druhy zadávacích řízení ....................................................................................................................... 70 6.2.3 Organizování průběhu soutěže ............................................................................................................. 74 6.2.4 Kriteria výběru zadavatele.................................................................................................................... 76
6.3 Kontrola zadávání zakázek ....................................................................................................... 78 6.4 Public Private Partnership ........................................................................................................ 79 6.4.1 Třídění PPP .......................................................................................................................................... 80 6.4.2 Zadávání projektů ................................................................................................................................. 82 7 STÁTNÍ, KRAJSKÉ A OBECNÍ SYSTÉMY KONTROL .......................................................................... 85
7.1 Státní kontrola ............................................................................................................................ 85 7.1.1 Kontrola vývozu a dovozu ................................................................................................................... 86
7.2 Vybrané aspekty kontroly na úrovni obce a kraje .................................................................. 88 7.2.1 Obce ..................................................................................................................................................... 89 7.2.2 Kraje ..................................................................................................................................................... 91 7.2.3 Systém dozoru územních samosprávných celků a obcí ústředními správními úřady ......................... 94 7.2.4 Systém kontroly územních samosprávných celků a obcí ústředními správními úřady ....................... 95 8 PRINCIPY FINANČNÍ KONTROLY V EU A ČR ...................................................................................... 97
8.1 Limská deklarace ....................................................................................................................... 99 8.1.1 Centrální harmonizační jednotka pro finanční kontrolu ..................................................................... 100
8.2 Koncepce finanční kontroly v ČR ........................................................................................... 101 8.2.1 Pojmy spojující se s finanční kontrolou ............................................................................................. 101 8.2.2 Systém kontroly.................................................................................................................................. 102
4
8.2.3 Veřejnosprávní kontrola ..................................................................................................................... 106 8.2.4 Finanční kontrola podle mezinárodních smluv .................................................................................. 108 8.2.5 Vnitřní kontrolní systém ..................................................................................................................... 108 9 FINANČNÍ KONTROLA PŘI VYUŽÍVÁNÍ PROSTŘEDKŮ Z FONDŮ EU ........................................ 111
9.1 Řízení fondů EU ....................................................................................................................... 111 9.1.1 Organizační struktura pro realizaci programů .................................................................................... 113
9.2 Systém finanční kontroly s prostředky strukturálních fondů .............................................. 115 9.2.1 Finanční toky SF ................................................................................................................................ 115
9.3 Fond soudržnosti a kontrola hospodaření ............................................................................. 116 9.3.1 Finanční toky Fondu soudržnosti ....................................................................................................... 118
9.4 Implementace systému finanční kontroly na hospodaření s prostředky EU ...................... 118 9.4.1 Specializované druhy kontrol ............................................................................................................. 121 9.4.2 Řídicí a kontrolní systémy 2007 - 2013 ............................................................................................. 123 9.4.3 Shrnutí systému finanční kontroly ..................................................................................................... 126 10 AUDIT JAKO NÁSTROJ KONTROLY ................................................................................................... 128
10.1 Klasifikace auditů ................................................................................................................... 128 10.2 Přezkumy hospodaření veřejnosprávních celků ................................................................. 132 10.3 Komora auditorů České republiky ....................................................................................... 134 11 POJEM KORUPCE, JEJÍ TYPY A NEGATIVNÍ DOPADY KORUPCE NA VEŘEJNOU SPRÁVU............................................................................................................................................................. 138
11.1 Korupce jako globální téma v posledním desetiletí............................................................. 138 11.2 Definice korupce ..................................................................................................................... 138 11.3 Typy korupce .......................................................................................................................... 139 11.4 Negativní dopady korupce ..................................................................................................... 141 11.4.1 Situace v ČR ..................................................................................................................................... 142 11.4.2 Jevy „na hraně“: střet zájmů, lobbying............................................................................................. 142
11.5 Definice úplatkářství a jiných „korupčních“ trestných činů ............................................. 143 11.5.1 Pojem veřejného činitele .................................................................................................................. 143 11.5.2 Úmluva OECD ................................................................................................................................. 145 11.5.3 Pojem úplatku ................................................................................................................................... 146 11.5.4 Pojem obstarávání veřejného zájmu ................................................................................................. 146 11.5.5 Skutkové podstaty úplatkářství v trestním zákoně ........................................................................... 147 11.5.6 Další „korupční“ trestné činy ........................................................................................................... 148
11.6 Protikorupční politika ve veřejné správě ............................................................................. 149 11.6.1 Pilíře protikorupční strategie ............................................................................................................ 150 11.6.2 Podmínky napomáhající výskytu korupce ve veřejné správě ........................................................... 150 11.6.3 Identifikace konkrétních projevů a příčin korupčního jednání ......................................................... 152
11.7 Zvyšování transparentnosti veřejné správy ......................................................................... 154 11.7.1 Přístup k informacím ........................................................................................................................ 155 12 VLIV ETIKY VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ NA OSOBNOST PRACOVNÍKA KONTROLY................... 158
12.1 Kodexy etiky ........................................................................................................................... 160 12.1.1 Kodex etiky zaměstnanců ve veřejné správě .................................................................................... 160
12.2 Postavení a předpoklady pracovníka kontroly .................................................................... 162 12.1 Výběr kandidátů na služební místa v orgánech veřejné správy a jejich kariérní postup .............................................................................................................................................. 164 12.1.1 Systém a výše odměňování zaměstnanců ve veřejné správě ............................................................ 164 12.1.2 Omezení přijímání darů, úprava střetu zájmů, neslučitelnost funkcí a další služební a postslužební omezení ......................................................................................................................................... 165 12.1.3 Systém hodnocení............................................................................................................................. 168 POUŽITÁ LITERATURA ............................................................................................................................... 170
Autorský kolektiv: Ing. Šebestová Jarmila, Ph.D., vedoucí kolektivu, zpracování kapitol 1-3, 8-9 a 12 Ing. Adámek Pavel, zpracování kapitol 4 a 5 Ing. Hudeček Jiří, zpracování kapitol 7 a 11 Ing. Szkandera Igor, zpracování kapitol 6 a 10
1
ÚVOD V souvislosti s reformou veřejné správy, reformou veřejných financí a se vstupem ČR do EU, nabývá na aktuálnosti potřeba efektivního a vzájemně sladěného kontrolního systému v jednotlivých odvětvích veřejného sektoru i v celé struktuře veřejné správy. Jedním z aktuálních problémů současnosti se stává zefektivnění veřejného sektoru potažmo veřejné správy. Tento úkol je spojen nejen s účinným vykonáváním kontroly, ale také na odborné připravenosti a způsobilosti řídících pracovníků veřejné správy. Cílem studijního textu je seznámit studenty s podstatou a významem teorie kontroly v oblasti veřejného sektoru a veřejné správy. Zároveň prohlubuje schopnost využívat moderních manažerských metod pro zabezpečení flexibility tohoto sektoru. Podrobně se rozebírají jednotlivé kontrolní okruhy, uvádí stručně instituce, nástroje a jejich vzájemné vazby. Jejich funkčnost je vysvětlována na příkladech funkce ústředních kontrolních orgánů vybraných vyspělých zemí. Závěrečná část je věnována problematice modelovému kodexu chování úředníka a potřebě etiky ve veřejné správě a to právě z pohledu různorodosti a významu vykonávaných činností. Publikace je rozčleněna do dvanácti kapitol tak, aby pokrývala semestrální kurz Kontrolní systém veřejné správy a veřejného sektoru. Popisuje jednotlivé kontrolní okruhy, definuje vzájemné vztahy a vazby mezi subjekty veřejné správy.
2
1 POJMY VZTAHUJÍCÍ SE K VEŘEJNÉMU SEKTORU A VEŘEJNÉ SPRÁVĚ 1.1 Veřejný sektor Nejprve je nutné charakterizovat si veřejný sektor, který je obecně definován jako část národního hospodářství, která je financována cestou tzv. přerozdělovacích procesů, tj. z veřejných zdrojů (státní rozpočet, rozpočet regionální např. rozpočet kraje, municipální rozpočet). Podstatou těchto přerozdělovacích procesů je to, že potřebné zdroje finančních prostředků jsou vyprodukovány u jiných subjektů než u kterých jsou alokovány a spotřebovány. Finanční prostředky na provoz, obnovu a rozvoj mohou být získávány také od konkrétních fyzických nebo právnických osob za určitým konkrétním, přesně definovaným účelem. Jádrem veřejného sektoru je nezisková (netržní) část národního hospodářství, která je ve státním a samosprávném vlastnictví. Posláním veřejného sektoru je zabezpečovat veřejné statky pro občany a podílet se na napravování a odstraňování důsledků tržního selhání. I když vymezení funkcí veřejného sektoru není jednotné, přisuzují se veřejnému sektoru tři základní funkce: 1.
ekonomická funkce
2.
sociální funkce
3.
politická funkce
K základním činnostem, resp. ekonomicko-sociálním funkcím veřejného sektoru patří:
zajistit potřebné veřejné statky (např. obrana státu),
zabezpečit často i tzv. hraniční statky (tj. statky, které jsou na hranici mezi privátními a veřejnými statky),
vytvořit podmínky pro fungování privátního sektoru (zákony, normy, standardy),
přispět k ekonomickému růstu,
dosáhnout větší spravedlnosti v rozdělování.
Jádro sektoru
Činnosti
3
Obrázek 1 Struktura hospodářství
Národní hospodářství
Ziskový (tržní) sektor
Soukromý
Neziskový (netržní) sektor
Veřejný
Soukromý
Veřejný
státní
státní
samosprávný
samosprávný
zdroj: vlastní zpracování
Mezi základní charakteristiky veřejného sektoru patří:
Je to sektor neprivátní – netržní, o cenách jeho produktů a služeb se nerozhoduje na trhu na základě nabídky a poptávky, ale o výši cen rozhodují volení zástupci obyvatelstva (hlasy peněžní jsou nahrazeny hlasy voličů - obyvatel).
Zajišťuje produkci veřejných statků - organizace veřejného sektoru zajišťují zejména takové potřeby společnosti, u kterých nelze snadno technicky zjistit nebo není ekonomicky únosné zjišťovat konkrétní uživatele a konzumenty určitých služeb a tím i přímé nositele hospodářských nákladů. Proto se činnost organizací veřejného sektoru financuje z tzv. rozpočtových zdrojů (veřejných rozpočtů), jež pocházejí od daňových poplatníků příslušné municipality, regionu či státu.
Hlavním kritériem úspěšnosti není zisk - kritériem úspěšnosti organizací veřejného sektoru je co nejkvalitnější zajištění požadovaného množství výrobků a služeb při dodržení základních norem hospodárnosti. V této souvislosti vzniká problém nižší hmotné zainteresovanosti příslušných pracovníků a problém dosahování dobré efektivnosti vynakládaných prostředků.
Je řízen a spravován orgány veřejné správy. Veřejnou správu tvoří státní správa a samospráva měst a obcí.
Rozhoduje se v něm veřejnou volbou, tj. politickým hlasováním = kolektivní rozhodování. Veřejná volba představuje kolektivní rozhodování buď všemi, kterých se příslušný důsledek týká nebo jen těmi, kteří byli pro rozhodování zvoleni.
Podléhá veřejné kontrole - je právo a povinnost veřejnosti (tedy všech občanů) buď přímo nebo prostřednictvím svých zástupců kontrolovat veřejnou volbu a důsledky jejího rozhodnutí.
Charakteristika
4
Tabulka 1 Charakteristika sektoru
CHARAKTERISTIKY VEŘEJNÝ SEKTOR
KOMERČNÍ SEKTOR Tržní směna
Základní fungování
Správa
Rozhodovatelé
Úředníci, odborníci, Jednotlivé občané subjekty nařízení Úpravy množství/ceny Cíle politik a jejich efektivní realizace Autorita státu Finanční ztráta
Způsob chování Rozhodování Sankce za neúspěch
Potůček, M. Trh, stát a občanský sektor http://www.martinpotucek.cz/download/tso_regulatory.pdf
jako
OBČANSKÝ SEKTOR Dobrovolné sdružování tržní Vůdci a členové organizací Na základě dohody
regulátory
Zájmy členů Sociální nátlak společenského
vývoje.
Veřejný sektor lze členit podle různých kritérií a jedním z členění, které nám může pomoci odhalit podstatu, poslání a funkce veřejného sektoru je blokové členění dle Streckové (1998). Rozsah veřejného sektoru je v různých zemích různý, obecně závisí na vnitřních politických, ekonomických, kulturně náboženských i historických faktorech: 1. Blok společenských potřeb obsahuje
veřejnou správu, justici, policii, armádu
2. Blok odvětví rozvoje člověka
školství, zdravotnictví, kulturu, tělesnou kulturu, sociální služby
3. Blok poznání a informací
věda a výzkum, informace (uchování a distribuce), masmédia
4. Blok technické infrastruktury
doprava, spoje; vodní, energetické a odpadové hospodářství
5. Blok privátních statků
bydlení, ostatní formy intervence do privátních statků
6. Blok existenčních jistot
zaměstnanost, sociální zabezpečení.
Členění veřejného sektoru
5
Tabulka 2 Úlohy sektoru
ÚLOHY Obecná regulace
VEŘEJNÝ KOMERČNÍ SEKTOR SEKTOR Vyhovující nejlépe veřejnému sektoru vhodné nevhodné
Realizace specifických vhodné politik Zajištění rovnosti vhodné Prevence diskriminace vhodné Prevence vykořisťování Podpora sociálníkoheze Ekonomické úlohy
nevhodné nevhodné nevhodné
vhodné nevhodné vhodné nevhodné Vyhovující nejlépe komerčnímu sektoru nevhodné vhodné
Investiční úlohy
nevhodné
vhodné
Vytváření zisku Podpora soběstačnosti
nevhodné nevhodné
vhodné vhodné
Vyhovující nejlépe občanskému sektoru záleží na nevhodné okolnostech Úlohy vyžadující záleží na nevhodné dobrovolnou práci okolnostech Úlohy vytvářející záleží na nevhodné minimální zisk okolnostech Podpora individuální nevhodné záleží na odpovědnosti okolnostech Účast na životě záleží na nevhodné společenství okolnostech Sociální pomoc
OBČANSKÝ SEKTOR záleží okolnostech záleží okolnostech vhodné záleží okolnostech vhodné vhodné
na
záleží okolnostech záleží okolnostech Nevhodné záleží okolnostech
na
na na
na na
Vhodné Vhodné Vhodné Vhodné vhodné
zdroj: www.martinpotucek.cz/download/books/pp_04_coordination.pdf
1.1.1 Kritéria členění Z hlediska výkladu ve veřejném sektoru je pro nás zajímavá především skupina nemateriálních služeb a proto uvádíme její vnitřní strukturu: veřejná správa, policie, armáda, justice, školství, kultura, tělesná kultura, zdravotnictví, sociální služby, věda a výzkum, tvorba a distribuce informací, doprava, spoje.
Kritérium odvětví
Svým způsobem je toto členění blízké členění odvětvovému. Ale zařazení do určitého sektoru se děje především podle kritéria ukazatele produktivity práce; přesněji řečeno podle objektivních podmínek růstu produktivity práce jednotlivých odvětví a zároveň podle míry vlivu těchto odvětví na produktivitu práce národního hospodářství. Podle tohoto kritéria členíme národní hospodářství na:
Kritérium sektoru
primární sektor, kam jsou zařazována odvětví tzv. prvovýroby, tj. odvětví, která produkují statky “ve spolupráci s přírodou” (těžba přírodních zdrojů, zemědělství, lesnictví, rybolov).
6
sekundární sektor, kam jsou zařazována odvětví zpracovatelského průmyslu. Tedy odvětví, která zpracovávají přírodní suroviny a vyrábějí a zpracovávají umělé zdroje.
terciální sektor, kam jsou zařazovány služby, které distribuují, uchovávají, opravují především materiální statky. Svým ekonomickým postavením v reprodukčním procesu mají spíše reprodukční než rozvojový charakter. Do terciálního sektoru bývá zahrnován obchod, doprava, veškeré opravárenství.
kvartární sektor zahrnuje služby typicky veřejného charakteru, a to služby veřejné správy, justice, policie a armády.
kvintární sektor je sektorem rozvojových služeb. Tedy služeb, které výrazně dynamizují ekonomický růst, a to s důrazem na jeho kvalitativní stránku, tedy rozvoj. Řadí se sem služby, které mají za úkol uchovávat a kultivovat lidský potenciál, tedy služby, které poskytuje školství, kultura, tělesná kultura, zdravotnictví a sociální služby. A dále služby vědy a institucí, které tvoří a distribuují informace.
Podle tohoto kritéria členíme národní hospodářství na:
soukromý sektor, ve kterém je přesně, konkrétně definována fyzická nebo soukromá právnická osoba jako konkrétní vlastník, který je z titulu vlastnictví kompetentní o svém vlastnictví rozhodovat, ale také nést důsledky svého rozhodnutí (živnostník, akcionář. družstevník atd.);
veřejný sektor, ve kterém je vlastníkem některý ze subjektů veřejné správy. (státní a samosprávný sektor)
Toto kritérium člení národní hospodářství na:
ziskový sektor (tržní sektor) Pro subjekty, fungující v ziskovém sektoru, je charakteristický způsob financování z příjmů získaných prodejem statků na trhu za tržní cenu. Cena je výsledkem vztahu mezi nabídkou a poptávkou. Podmínkou existence subjektů je realizace zisku.a
neziskový sektor (netržní sektor), který se dále dělí na: o
Neziskový veřejný sektor (dále jen veřejný sektor) je ta část neziskového sektoru, kterou jsme vymezili na předcházejících stránkách tím, že jsme vyjmenovali její vlastnosti. Znovu opakujeme, že zcela rozhodujícím znakem je jeho financování z veřejných financí.
o
Neziskový soukromý sektor je ta část národního hospodářství, jejíž cílovou funkcí není zisk, ale přímý užitek. Je však financovaný ze soukromých financí. Tedy financí soukromých fyzických i právnických osob, které se rozhodly vložit své soukromé finance do konkrétní, předem vymezené produkce nebo distribuce statků, aniž by očekávaly, že jim tento vklad přinese finančně vyjádřený zisk.
Kritérium vlastnictví
Kritérium financování provozu a rozvoje
1.2 Veřejná správa Veřejnou správou se rozumí správa veřejných záležitostí (což je odlišné od správy soukromé). Veřejná správa zahrnuje tu oblast, kde je účelem naplnění veřejného zájmu. V
Definice
7
rámci státu představuje moment decentralizace státní moci, neboť umožňuje společenstvím občanů podílet se na veřejné moci. Struktura veřejné správy má rámcově následující podobu Obrázek 2 Struktura veřejné správy
Veřejná správa
Státní správa
Samospráva
Územní samospráva
Zájmová samospráva
Zdroj: vlastní zpracování
Veřejná správa sleduje veřejné cíle, je vykonávána ve veřejném zájmu, na rozdíl od správy soukromé. Určité samosprávné svazky jsou ale na hranici veřejné a soukromé správy. Ani klasické orgány veřejné správy nejednají dnes čistě vrchnostensky. Veřejná správa v materiálním pojetí představuje činnost orgánů, ve formálním pak orgány samé. V materiálním pojetí jde o činnost státních nebo jiných veřejných orgánů, která svým obsahem není ani činností zákonodárnou ani soudní. Pozitivní definice je těžší, ale státní správu lze definovat třeba takto: Jde o činnost, při níž správní orgány vázány nejen právními předpisy, ale i rozhodnutími vyšších orgánů. Veřejnou správu vykonávají i orgány klasicky nesprávní – Parlament schvaluje rozpočet apod. 1.2.1 Druhy veřejné správy Z hlediska organizačního uspořádání správy je důležité:
územní - z územního hlediska jsou tři úrovně – ústřední, oblastní a obecní a
věcné hledisko, kdy hlediska věcného správu dělíme na politickou (všeobecnou) a odbornou (specializovanou)..
Podle právní formy dělíme správu na
vrchnostenskou (veřejné právo), kdy vrchnostenská správa je představována nařízeními, správními akty a donucovacími opatřeními.a
fiskální (právo soukromé).
Veřejná správa se také člení na různá odvětví, např. vnitřní správa, bezpečnost a pořádek, sociální věci, zdravotnictví, školství, ekologie, kultura.
Organizace
Právní forma
8
1.2.2 Vztah správy k zákonodárství, soudnictví a vládě Zákonodárství: je správě nadřazeno, neboť pro ni vytváří právní rámec formou zákonů. Správa se na zákonodárství i podílí – zákonodárná iniciativa vlády, vydávání předpisů vládou i jinými orgány.
Zákonodárství
Soudnictví: soudy jsou vázány pouze zákonem. Správa je na rozdíl od soudnictví činností nepřetržitou, směřující k naplnění určitého budoucího cíle. S tím souvisí, že akty správy jsou většinou konstitutivní, akty soudů většinou deklaratorní. Správa také jedná z vlastní iniciativy, kdežto soud jen na návrh. Soudy mají pravomoc činnost správy kontrolovat.
Soudnictví
Vláda: Vládu již nelze chápat jen jako nejvyšší orgán státní správy. Starostí vlády je politické vedení státní správy a politika vnější a vnitřní.
Vláda
1.2.3 Organizační struktura veřejné správy Pojem organizace můžeme vnímat jako :
instituci, tj. soubor lidských a věcných činitelů,
strukturu v statickém pojetí (prvky a vztahy),
systém (struktura doplněná o sledování kvalit),
organizování, tj. cílený proces uspořádání prvku souboru do žádoucí podoby.
Pojem organizace obecně
Za nejvýznamnější z popsaných přístupů se považuje třetí pojetí – systémové (ptáme se otázkou : „naplňuje veřejná správa cíle, k nimž byla určena ?“). Takovéto posuzování však vyžaduje určitý časový odstup. Pro ilustraci se uvádí často užívané rčení „odrazit se ode dna“ ; kdy to dno přijde, nelze stanovit ; někde to lze poznat (je-li výstup měřitelný) např.vykazováním určitého nárůstu (růst národního důchodu). Jedná se tyto základní principy:
Územní – zde si odpovídáme na otázku, do jak velkých územních celku území členit. Přitom platí, že čím menší územní jednotky budou, tím nižší bude kvalita výkonu (společná obsluha pro větší celek je levnější).
Odvětvový – značí specializaci správy prostřednictvím odborníků pro věcné sourodé oblasti činnosti. Kolik si můžeme dovolit specialistů ? Školství, práce a sociální zabezpečení, stavební agenda . . .
Funkční – jde napříč. Typicky : finance, kontrola ; kontrola muže být všeobecná i specializovaná (obchodní, školská inspekce . . . )
Centralizace - znamená soustřeďování veřejné správy v rukou státu, státní správy, zatímco
Decentralizace - přesun veřejné správy i na samosprávu, typickým příkladem decentralizace mělo být zrušení okresních úřadů.
Koncentrace je model, kdy je výkon určité agendy soustředěn v jednom místě ; příklad horizontální dekoncentrace : kontrolní orgán v jednom každém odboru,
Jednotlivé principy organizace veřejné správy
9
příklad vertikální dekoncentrace : část agendy je na ústřední úrovni, část jde na kraje, část na obce.
Volební princip je typický v samosprávě, a to tam, kde jde o neúřední činnost. V této souvislosti je otázka : má být výbor nebo komise (obecního) zastupitelstva volena, nebo jmenována?
Jmenovací princip je naopak příznačný pro státní správu, a to v oblastech, kde je důraz kladen na kvalifikační hlediska, racionalitu .
Veřejnou správu dělíme na státní správu a samosprávu. Subjekty veřejné správy jsou:
Stát,
Obce,
vyšší územně samosprávné celky (kraje),
jiné samosprávné celky,
ostatní subjekty soukromého nebo veřejného práva, na něž stát určitou činnost delegoval.
Stát je nejsložitější struktura; má své vykonavatele pomocí:
vlády,
ministerstev,
jiných správních úřadů,
veřejných ozbrojených nebo jiných veřejných sborů,
jiných subjektů, na které přenese státní správu trvale – obce, nebo propůjčí - např. autorizovaní odhadci, STK.
Dělení
Stát
Ve státní správě je nejdůležitější vláda (vrcholový orgán). Je orgánem kolegiálním, rozhoduje ve sboru, ministři jsou jmenovaní prezidentem republiky. Každý ministr má svůj resort, tedy řídí činnost a stojí v čele ministerstva. Tato jsou podřízena vládě a ta řídí nejen ústřední úřady (jako např. statistický), ale i okresní úřady (jmenuje a odvolává přednosty). Vláda jako nejvyšší orgán výkonné moci je oprávněna vydávat nařízení k provedení zákona. Vláda má z Ústavy generální zmocnění vydávat nařízení a nevyžaduje se, aby vláda toto oprávnění získala až tím, že jí to umožní zákon, který bude chtít provést. Je pouze na ní, zda toto právo využije, nebo ne.Vláda také vydává usnesení v normativním smyslu je to jakýsi vnitřní předpis (nepůsobí navenek). Vláda takto ukládá úkoly a povinnosti vedoucím představitelům úřadů, které řídí, kontroluje a sjednocuje jejich činnost. Usnesení nemusí mít žádnou závaznost (může jít o prohlášení, proklamaci, např. k zahraniční situaci) a pak to není vnitřní předpis (neukládá povinnosti ani úkoly). Vláda je nejdůležitější částí zákonodárné iniciativy.
Vláda
Jsou reprezentanty jednotlivých dílčích působností. Ministerstvo je monokratický orgán, v jeho čele stojí jedna osoba. Tomuto úřadu připisujeme působnost (v minulosti osobě), ale pravomoc má pouze ministr. Z ministrovy pravomoci vyplývá možnost delegovat ji na představitele jednotlivých útvarů ministerstva (náměstci, ti pak mohou o věcech rozhodovat). Je to věc rychlosti a efektivnosti. I když ministr svoji pravomoc deleguje, nezbavuje se odpovědnosti za rozhodnutí svých podřízených (může nést politickou i právní odpověd-
Ministerstva
10
nost). Většinou nese právní odpovědnost ten, kdo rozhodl. Ministerstva vydávají vyhlášky a provádí zákon. Nemají statut ministerstva, v jejich čele stojí předseda (jmenován vládou, někdy prezidentem). Většinou nemají charakter politických úřadů. Existuje určitá agenda technického rázu, o kterou se stát musí starat např. statistika - Český statistický úřad - vytváří soubor dat, hodnotí je. Dalším příkladem je Správa hmotných rezerv. Ústřední správní úřad má právo vydávat vyhlášky.
Ústřední orgány státní správy
Existují také územní odborné správní úřady, které se někdy územně nekryjí s územím bývalých okresů (či kraje) - to je dáno jejich povahou (např. sídlo báňského úřadu je dáno místem těžby - Příbram, Most,…). Je to vlastně pokračování dílčí specializace technického rázu v místní správě. Na kraji např. existuje finanční ředitelství, v na území bývalých okresů finanční úřady. Patří sem také úřady práce, školské úřady, inspekce (např. obchodní s oprávněním ukládat velmi vysoké pokuty), státní plavební správa, celní správa, atd. Mezi další orgány státní správy můžeme jmenovat:
Veřejné ozbrojené a jiné sbory
Patří sem policie ČR, městská policie, obecní (strážníci) a činí faktické úkony. Mezi neozbrojené sbory se řadí požární ochrana (hasiči), dobrovolné hasičské sbory
Fyzické a právnické osoby, kterým je propůjčen výkon státní správy
Autorizovaný odhadce, Stanice technické kontroly,…
Ostatní veřejná správa
Hovoříme o územní správě, tedy zákon o obcích dal obcím právní subjektivitu, osamostatnil je:
mají působnost a pravomoc,
mohou vydávat rozhodnutí,
jsou i subjekty soukromého práva - disponují s majetkem,
o totéž platí o samosprávných krajích.
1.3 Právní formy veřejnoprávních subjektů, které vykonávají veřejnou správu Základní cíle a postupy vymezuje zákon č. 219/2000 Sb., o majetku ČR a jejím vystupování v právních vztazích, a k němu vydaná prováděcí vyhláška č. 62/2001 Sb., o hospodaření organizačních složek státu a státních organizací s majetkem státu. Zákon je obecným právním předpisem, který upravuje hospodaření a nakládání s majetkem státu, jestliže není úprava provedena zvláštním zákonem. Samozřejmě pro hospodaření s majetkem státu v řadě otázek platí také obecná úprava obsažená zejména v občanském zákoníku, popřípadě v jiných zvláštních zákonech (např. zákon č. 563/1991 Sb., o účetnictví, zákon č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek, oba ve znění pozdějších předpisů). Další zákony vzta-
Právní základna
11
hující se k financování organizační složky státu a příspěvkové organizace: zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla) a zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, v jejich pozdějším znění. S platností od 1.1.2001 v oblasti veřejné správy existují tyto základní druhy ekonomických subjektů:
organizační složky státu,
organizační složky krajů a obcí
právnické osoby zřizované státem,
právnické zřizované územními samosprávními celky.1
1.3.1 Organizační složka státu Organizační složka státu představuje určitý vnitřní útvar státu jako právnické osoby a představuje jednu z forem, kterou stát zabezpečuje plnění svých funkcí. K tomu účelu je zákonem nebo zřizovacím aktem vymezen určitý rámec působnosti nebo stanoven určitý předmět činnosti.Organizační složka může být zřízena opatřením příslušného ministerstva, nikoliv jiného správního úřadu státu. Ministerstvo je oprávněno tak učinit, jestliže je to potřebné k plnění úkolů v rámci jeho působnosti. Ministerstvem zřízená organizační složka proto musí mít ve zřizovací listině stanoven účel a tomu odpovídající předmět činnosti, aby byly v souladu s působností ministerstva2. Mezi organizační složky patří dle § 3 zákona č. 219/2000 Sb. ministerstva a jiné správní úřady státu Ústavní soud, soudy, státní zastupitelství, Nejvyšší kontrolní úřad, Kancelář prezidenta republiky, Úřad vlády České republiky, Kancelář Veřejného ochránce práv, Akademie věd České republiky, Grantová agentura České republiky a jiná zařízení, o kterých to stanoví zvláštní právní předpis, dále organizace zřízené zvláštním právním předpisem řízené ústředními orgány, okresními úřady a školskými úřady, jakož i Úřad pro ochranu osobních údajů, Úřad pro zahraniční styky a informace a státní organizace Správa úložišť radioaktivních odpadů. Kancelář Poslanecké sněmovny a Kancelář senátu mají obdobné postavení jako organizační složky státu. Dle § 52 zákona č. 218//2000 Sb. stanoví možnost určení vnitřní organizační jednotky, která však není právním subjektem a není účetní jednotkou. Z hlediska státu zůstávají účetními jednotkami příspěvkové organizace, které mají právní subjektivitu. Jménem České republiky činí právní úkony podle zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, vedoucí příslušné organizační složky státu, jíž se tyto právní úkony týkají, pokud zvláštní právní předpis nebo zákon nestanoví jinak.
1
zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích Chválová, J. Hospodaření s majetkem státu. http://osz.cmkos.cz/CZ/Z_tisku/Bulletin/05_2002/members_hospodareni.html 2
12
Organizační složka je charakterizována těmito znaky:
je útvarem státu, který je organizován na základě vnitřního předpisu,
je to pouze takový útvar, který je za organizační složku prohlášen zákonem nebo zřizovatelem při zřízení,
má zákonem nebo zřizovacím aktem vymezenou působnost nebo stanoven předmět činnosti,
zaměřuje se převážně na zabezpečování činnosti orgánů státní moci, justice, obrany státu, orgánů státní správy a činnost v nehospodářské oblasti, např. zdravotnictví, sociální péče, školství, kultury a další,
její působnost není ve vyvíjení podnikatelské činnosti,
není právnickou osobou, a proto nemůže v právních vztazích vystupovat svým jménem, jednání jejích zaměstnanců je jednáním státu a zakládá práva a povinnosti státu jako právnické osoby,
zpravidla je účetní jednotkou (existují formy, které účetní jednotkou nejsou),
nemá vlastní majetek, hospodaří a nakládá s majetkem státu a majetek nabývá pro stát,
má vlastní název a sídlo,
v čele organizační složky je její vedoucí.
Ve struktuře státu se vnitřním organizačním jednotkám poskytuje záloha na financování jejich provozních činností. Zálohy se poskytují na období jednoho měsíce v hotovosti nebo na běžné účty u bank. Vnitřní organizační jednotky jsou povinny zálohu vyúčtovat po ukončení období, na něž je záloha poskytnuta, nejpozději k 31. prosinci rozpočtového roku. K tomuto dni vrátí vnitřní organizační jednotka organizační složce státu případné nevyčerpané zálohy.
1.3.2 Organizační složka obcí či krajů (ÚSC) Kraj nebo obec může zřizovat organizační složky jako zařízení bez právní subjektivity, která nejsou účetní jednotkou. Zřizování, fungování a právní postavení organizačních složek územních samosprávných celků upravuje ve svých § 24 až 26 zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. Organizační složky jsou zařízení územních samosprávných celků bez právní subjektivity (viz § 23 odst. 1 písm. a) zákona č. 250/2000 Sb.), které zřizuje zastupitelstvo územního samosprávného celku.
Mezi organizační složky ÚSC mohou patřit subjekty v kultuře, zdravotnictví či školství.
Mezi organizační složky obcí mohou patřit místní knihovny, sbory Dobrovolných hasičů, technické služby, klub důchodců, domy s pečovatelskou službou.
Základní znaky
13
1.3.3 Právnické osoby zřizované státem
Na zajišťování některých služeb stát zřizuje příspěvkové organizace jejichž prostřednictvím za přímého řízení jsou naplňovány jednotlivá ustanovení Ústavy z hlediska funkcí státu. Příspěvková organizace má dnes formu: a) státní příspěvkové organizace, zřizovatelem je stát,
Příspěvkové organizace
b) příspěvkové organizace územních samosprávných celků (právnické osoby v působnosti krajů a obcí - nestátní právnické osoby). Státní příspěvková organizace 1. je právnickou osobou, 2. lze ji zřídit pouze zákonem (viz z. č. 218/2000 Sb.), 3. jejím zřizovatelem je zpravidla organizační složka státu, ve většině případů pak ministerstvo, 4. nemůže bez souhlasu státu zaniknout, stát za ni přebírá odpovědnost a ručí za její závazky, 5. vystupování státu (zřizovatele) v majetkoprávních vztazích upravuje zákon č. 219/2000 Sb., o majetku ČR a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů, 6. hospodaří s majetkem ČR dle zákona č. 290/2000 Sb., nemá vlastní majetek a není schopna ani vlastní majetek nabývat, 7. všechen jí pořízený majetek se stává majetkem státním a převod vlastnictví smí realizovat pouze jako prodej zboží v rámci stanoveného předmětu činnosti, 8. převody majetku, zejména nemovitosti, lze provádět jen za zákonem vymezených podmínek, nemůže se stát vlastníkem ani majetku jí výslovně darovaného, přijatý dar ocení a využívá jej k předmětu své činnosti, ale vlastníkem je vždy ČR, proto s ním musí nakládat jako s jakýmkoli jiným státním majetkem, 9. realizuje výkon vlastnických práv za vlastníka - stát, protože stát není sám o sobě schopen státní majetek spravovat, 10. finanční hospodaření je upraveno zákonem č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech ČR a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, Jako příklady lze uvést:
Diagnostické ústavy dětí/mládeže , Pedagogická centra
Muzea, galerie , národní památníky , Ústavy státní památkové péče,
Akademie věd , výzkumná střediska (např. zúrodnění půdy, veterinární medicíny, atd.),
Česká energetická agentura,
Český geologický ústav , Český ekologický ústav, Český hydrometeorologický ús-
Státní příspěvková organizace
14
tav,
Ústav mezinárodních vztahů ,
České centrála cestovního ruchu ,… 1.3.4 Právnické osoby zřizované ÚSC
Příspěvková organizace územního samosprávného celku (PO v působnosti kraje a obce nestátní PO) 1. je právnickou osobou, samostatnou účetní jednotkou účtující o majetku, pohledávkách a závazcích a tvorbě hospodářského výsledku (§ 54 zákona č. 219/2000 Sb.), 2. je zřizována dle rozhodnutí a vůle zřizovatele a jejím zřizovatelem je zpravidla kraj nebo obec, kde kraj je územním společenstvím občanů (§ 1 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích, ve znění pozdějších předpisů) nebo obec je územním samosprávným společenstvím občanů (§ 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů), jsou veřejnoprávní korporací s vlastním majetkem a právem s tímto majetkem hospodařit přímo a samostatně, dále mají vlastní příjmy a právo zřizovat právnické osoby,
Příspěvková organizace územního samosprávného celku
3. je schopna na rozdíl od státních PO majetek nabývat do vlastnictví, 4. může vedle hlavní činnosti provozovat doplňkovou činnost, která musí být ve svém souhrnu zisková, zřizovatel není oprávněn výkon této činnosti dotovat z prostředků veřejných rozpočtů, 5. může být bez souhlasu státu zrušena, stát neručí za její závazky, 6. dojde-li ke změně zřizovatele (z okresu na kraj), organizace byla zřízena jako státní a je převáděna do nestátní sféry, tedy do působnosti kraje či obce, musí tak být učiněno zvláštním zákonem, např. zákonem č. 157/2000 Sb., zákonem č. 290/2002 Sb., ve znění pozdějších předpisů, 7. změny zřizovatele jsou vypořádány v souladu s příslušnými zákony č. 157/2000 Sb., a č. 290/2000 Sb., a počínaje rozhodným dnem se finanční hospodaření řídí zákonem č. 250/2000 Sb., tedy přestávají podmínky zákona č. 218/2000 Sb. platit před rozhodným dnem, tedy okamžikem jejich převodu do nestátní sféry, 8. její finanční hospodaření upravuje zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, 9. je finančně napojena na jiný veřejný rozpočet - na rozpočet kraje, hospodaří s majetkem kraje, který jí svěřil k výkonu hlavní činnosti do správy. Jako příklad organizací je možno uvést :
Domovy dětí a mládeže , domovy důchodců, ústavy sociální péče,
Divadla, kulturní domy
Mateřské školy, základní školy, zvláštní školy, gymnázia, učňovské školy.
1.3.5 Veřejná správa vykonávaná formou soukromého práva Veřejná správa se dá vykonávat formami práva soukromého tedy soukromoprávní vztahy
Nestátní neziskové
15
mezi státem a subjektem, který mu něco prodává, nebo něco kupuje. Může jít také o poskytování služeb. Tyto služby poskytují jiné subjekty, než subjekty veřejnoprávní. Jsou upraveny v rámci soukromého práva, ale veřejný subjekt je využije k plnění veřejných úkolů (může být úplným, nebo částečným zakladatelem). Jsou to nadace, nadační fondy, obecně prospěšné společnosti (zakladatel ovlivňuje jejich činnost -> má zástupce v dozorčích radách,…).
organizace
Pod pojem neziskové organizace se dále řadí politické strany a hnutí, odborové organizace, účelová zařízení církví, veřejnoprávní instituce a některé obchodní společnosti, pokud jsou zakládány k jiným účelům než k podnikání. Občanská sdružení - jsou sdružení občanů, kteří chtějí společně realizovat nějaké činnosti. Mohou je založit minimálně tři osoby na valném shromáždění, mají své stanovy, které si schválí. Registruje je Ministerstvo vnitra podle zákona č. 83/1990 sb. Jsou to nepolitické subjekty. Známá sdružení jsou Skauti, Hnutí Brontosaurus, Český svaz ochránců přírody nebo KUFR.
Občanská sdružení
Nadace - jsou vlastně sdružení majetku. Jejich cílem je dávat peníze tam, kde je to potřeba. Zakladatel nadace vloží majetek do tzv. nadačního jmění, zákon O nadacích č. 227/1997 sb. určuje jeho minimální výši 500.000 Kč. Z jeho výnosů a dalších případných zisků pak nadace finančně podporuje např. péči o staré lidi, činnost s dětmi, ochranu přírody atd. Nadace často nesou jméno svého zakladatele - např. Nadace Olgy Havlové, Nadace Jana Pivečky, nebo vystihují oblast svého působení - Nadace Děti - kultura - sport.
Nadace
Nadační fondy - jsou vlastně jakýmisi jednoduššími nadacemi. Zakládají se podle téhož zákona, ale nemusejí mít nadační jmění. Většinou se zaměřují na úzce vymezený okruh aktivit nebo působí lokálně.
Nadační fondy
Obecně prospěšné společnosti - jsou organizace, jejichž posláním je poskytovat veřejně prospěšné služby. Tyto společnosti mohou poskytovat služby i za úplatu, nesmí ale vzniklý zisk rozdělit mezi své zakladatele, ale musí jej opět použít pro poskytování služeb. Vznikají podle zákona č. 248/1995 sb. Působí jako soukromé školy, dětské domovy, sociální zařízení, divadla atd.
Obecně prospěšné organizace
Účelová zařízení církví - zakládají je církve podle zákona č. 161/1992 sb. pro poskytování charitativních, humanitárních a sociálních služeb. Nejznámějšími jsou Charita katolické církve a Diakonie Cesta Českobratrské církve evangelické. Provozují stacionáře, domy s pečovatelskou službou, centra volného času pro mládež, chráněné dílny, při povodních v loňském roce provozovaly humanitární sklad.
1.4 Působnost a pravomoc 1.4.1 Působnost Působnost je okruh určitých otázek, které je určitá instituce oprávněna řešit. Říká se, že je někomu přikázaná. Může být stanovena pouze v zákoně. Není možno ji konkretizovat
16
(např. ministerstvo si ji samo rozčlení, ale nesmí žádnou její složku vynechat, nebo si nějakou přidat). Dělíme ji na:
věcnou - např. vymezení resortu (doprava, školství,…)
všeobecnou - orgány na určitém území představují vrcholový orgán. U vlády je to trochu fikce, protože působnost vykonává ministerstvo; patří sem i okresní úřad tedy vykonává vše, co není výslovně delegováno jinému úřadu
dílčí - vztahuje se k určitým oborům, resortům. Musí se stanovit, co se má působností dosáhnout. U dílčí se stanovuje, který je to resort a jejich územní rozdělení.
územní - např. pro území Plzně, pro celou ČR
ústřední, krajská, okresní, místní => jde o to zkombinovat věcný princip s územním, aby každý věděl, kdo a kde mu poskytne určitou službu, kdo má právo mu něco přikázat,…
Několik možností určení působnosti:
Enumerativní způsob - výčtem, je tomu tak u ústřední správy (kompetenční zákon č. 2/1969 Sb. + jiné zvláštní zákony). Kompetenční zákon je dnes nejspíše zbytečný (byl tvořen pro federaci). Upravuje působnost ministerstev a jiných ústředních správních úřadů (jsou to takové, které mohou vydávat právní předpisy k provedení zákona). Vyjadřuje vztahy mezi vládou a těmito úřady - vláda je řídí, kontroluje a sjednocuje jejich činnost. Každý úřad je povinen pečovat o právní úpravu ve své oblasti (iniciují nové zákonné úpravy, novelizace).
Generální klauzule, platná pro místní správu, u speciálních úřadů Např. okresní úřady mají stejnou působnost, ale každý působí na jiném území. Také zákon o obcích vymezuje všem obcím zhruba stejnou působnost (města, statutární města, město Praha). Generální klauzule přikazuje veškeré věci, které nevykonávají podle zákona jiné subjekty. 1.4.2 Pravomoc
Jde o právní prostředek uvedení působnosti do života. Patří sem pravomoc vydávat právní předpisy k provedení zákona, autonomní předpisy, vydávat konkrétní akty (např. o povolení stavby, o pokutě za přestupek). Čl. 79 odst. 3 Ústavy stanoví, že právní předpisy k provedení zákona může vydávat pouze správní úřad nebo orgán územní samosprávy ve sféře státní správy. Zvláštní zákon může umožnit, že prováděcí předpis bude moci vydat i jiný subjekt. Např. univerzita může vydat statutární (vnitřní) předpis, ne vyhlášku.
Určení působnosti
17
2 KONTROLA A METODY ŘÍZENÍ Pojmu veřejná správa je – v konvenčním použití ve správní vědě – přikládán dvojí význam. Jde buď o činnost (spravování věcí veřejných), anebo o institucionalizaci této činnosti v ustálených procedurách a organizačních formách (veřejné úřady). Ve zkratce se prvnímu vymezení veřejné správy říká materiální, zatímco druhému formální pojetí (koncept) veřejné správy. Zatímco veřejnou správou v materiálním smyslu je označován souhrn všech činností předmětně souvisejících s vládnutím, spravováním a s poskytováním veřejných služeb, veřejná správa ve formálním smyslu je činností organizačních jednotek a osob, jimiž jsou buď státní úřady jako přímí vykonavatelé, anebo od státu odlišné osoby a organizace v postavení vykonavatelů veřejné správy.
2.1 Pojetí byrokracie = správy Administrativní stát můžeme charakterizovat jako „správu pod formální kontrolou politických představitelů založenou na striktně hierarchickém modelu byrokracie, v níž pracují úředníci zaměstnaní na plný úvazek, kteří jsou neutrální a anonymní, jsou motivováni toliko zájmy veřejnosti, všem vládním stranám slouží stejně a uplatňují politiku, na níž se dohodli politici“.
Administrativní stát
Politický i hospodářský vývoj z konce 19. a začátku 20. století vystupňoval podle Maxe Webera (1864– 1920) prestiž výkonnosti administrativního státu. Přesto, míní Weber, uvnitř sféry čisté skutečnosti právě v rozporu s onou prestiží zjišťujeme, kolik věcí stát nemůže učinit. Hodnota státu tedy nemůže být jeho vlastní hodnotou a myslitelům z povolání lze jen doporučit, aby si ve smyslu osobních schopností zachovali chladnou hlavu i vůči těm nejmajestátnějším vládnoucím ideálům. Pojem byrokracie, tak jak je prezentován ve Weberově díle Wirtschaft und Gesellschaft, je pojmem vyrůstajícím z komparace různých typů vlády a autoritativní organizace. v tomto smyslu je pojem byrokracie synonymem efektivnosti dosahované díky organizovanosti, která dokáže potlačit extrémní zájmy. Byrokrat je loajální vůči úřadu, nikoli však proto, že musí být loajální vůči nadřízeným či vůči těm, kdo mu umožnili zastávat úřední funkci.
Ideální byrokracie
Ideální model byrokracie je podle Webera dán těmito jejími vlastnostmi:
neosobní struktura moci;
rozhodnutí jsou činěna na základě formalizovaných obecných pravidel;
definovaná hierarchie pravomoci a odpovědnosti;
výběr úředníků, založený na kritériu výkonnosti;
odměňování úředníků podle jasných, předem vymezených pravidel;
žádný z úředníků nemá vlastnický zájem na majetku, s nímž operuje;
je uplatňována disciplína a přísná kontrola výkonu úředních povinností.
Byrokratické organizace nejsou ideální formou organizace, ale pro činnosti, kde je třeba
18
opakovaně a rutinně provádět funkční úkony, se úřady jsou nepostradatelné. Díky specializaci úkolů i dovedností, rozdělování úkolů i odměn podle schopnosti plnit povinnosti a jednoduchému sledování úspěšnosti řešení úkolů dosahují byrokratické organizace efektivních výsledků. Tím se rozumí efektivita ve využívání prostředků i ve včasném dokončování úkolů. Pokud je kvalita součástí úkolů, systému odměňování i hodnocení, měly by byrokratické organizace produkovat také velmi kvalitní produkty nebo služby. Výsledky činnosti byrokratů by měly vykazovat vysoký stupeň standardizace a měly by být konzistentní při každé aplikaci. Standardní operační postupy definují posloupnost úkolů, metody, materiály a často i kvalitu a další kontroly poskytovaného produktu nebo služby. Teoreticky to znamená, že výsledek bude konzistentní a předvídatelný. Pokud dojde k selhání, mělo by hierarchické uspořádání a přidělování úkolů konkrétním lidem zajišťovat vysokou míru odpovědnosti. Byrokracie také kladou důraz na rozvoj odbornosti a dovedností a odměňují jej, klienti byrokratických organizací mohou očekávat rovné zacházení v souladu se standardními operačními postupy, které jsou veřejné známé. Mají rovněž užitek z efektivity a kvality produktů a služeb, které pro ně byrokracie vytvářejí. Byrokratické systémy jsou proto relativně efektivní, předvídatelné, stabilní a dosahují konstantních výsledků, které jsou známé a očekávané. O selháních a nevýhodách byrokracie se často, dlouho a opakovaně hovoří a píše . Je patrné, že byrokratické organizace nejsou vhodné pro mnoho forem lidské činnosti. Hudba, literatura, vědecké poznání, vytvoření (nikoli výroba) osobního počítače, vynálezy či inovační vojenské strategie jsou jen hrstkou příkladů oborů, v nichž byrokratická organizace nebude dosahovat maximálních výsledků, nebo dokonce bude ubíjet kreativitu. V systému managementu hraje důležitou úlohu kontrola. Lze ji spatřovat jako zpětnou vazbu řídících činností a přispívá tak k efektivnosti procesů nejen v úkolech veřejné správy.
2.2 Problémy řízení veřejného sektoru Existují ale čtyři hlavní důvody, proč je pro zákonodárný sbor nesmírně obtížné kontrolovat rozpočty úřadů a prosazovat jejich efektivní fungování, především pak v případech, kdy je úřad monopolním dodavatelem. Za prvé – úřady nemají jasně identifikovatelnou základní hranici, která by se podobala čistému příjmu korporace a podle které by se daly hodnotit výkony úřadu. a úřady rovněž neprodukují snadno kvantifikovatelné výkony, které by se daly využít při výpočtu nákladů na jednotku. Chybějící index pevně daných výkonů dává manažerům ve veřejném sektoru mnohem větší prostor k přehlížení nedostatků v efektivitě fungování a ke sledování osobních cílů, než jaký mají jejich protějšky v tržním sektoru. Za druhé – informace o výkonech úřadů nezbytně pocházejí ze zaujatého zdroje – od úřadů samotných. i když manažeři úřadů vědí více než kdokoliv jiný o nákladech alternativních výkonů, jsou rovněž silně motivováni k tomu, aby uspokojovali i jiné cíle než jen snižování nákladů. Administrátor v nemocnici chce to nejsložitější zařízení. Univerzita chce ten nejlepší počítač. Je pravděpodobné, že úřad podá legislativnímu orgánu informace, z nichž
19
je patrné, že jeho prostředky jsou již napjaté a že poskytuje nesmírně cenné služby za ty nejnižší možné náklady. Vylíčí černé výhledy na to, jak dopadnou klienti úřadu nebo celá společnost, pokud nebude navýšen jeho rozpočet. Zákonodárci však vědí, že představitelé úřadů používají tuto strategii. Ale protože obvykle nemají k dispozici pevné důkazy, které by jim umožnily vyvrátit odhady nákladů předkládané úřadem samotným, mohou byrokraty jen těžko omezovat. Za třetí – legislativní kontrola je komplikovaná, protože nedostatečná efektivita výkonů nevede ve veřejném sektoru k ukončení činnosti. Kdyby soukromá firma měla náklady převyšující hodnotu služeb, které poskytuje, skončila by její činnost časem bankrotem. Ve veřejném sektoru však podobný proces, který by kontrolovat neefektivnost a vedl k ukončení neúspěšných experimentů, neexistuje. Naopak, neplnění cílů ve veřejném sektoru často vede vytváření tlaku na další rozmach. Pokud roste počet trestných činů, budou orgány činné v trestním řízení lobbovat za více prostředků. a pokud poroste počet nemanželských dětí, bude sociální sektor požadovat více prostředků na pomoc nezaopatřeným dětem. Za čtvrté – byrokrati a jejich klienti často vytvářejí mocné koalice, které usilují o zvýšení jejich rozpočtu. Protože zaměstnanci úřadů a jejich klienti jsou vysoce koncentrováni, je pravděpodobné, že jejich zájmy budou politicky efektivněji prosazovány než zájmy neorganizovaných daňových poplatníků. Zájmové skupiny, které se opírají o pomoc úřadů, budou jedny z prvních, kdo bude bojovat za vyšší rozpočty těchto úřadů. a dokonce byrokrati sami mohou být politickou silou, s níž je třeba počítat. Proto budou požadavky osob poskytujících úřední služby doplňovat požadavky těch, kdo služeb úřadů využívají. Společně tyto síly obvykle povedou k nadprodukci úřadu.
2.3 Úloha kontroly při řízení VS Manažerská funkce kontrolování je zaměřena na měření a korigování vykonané práce, aby bylo jisté, že plány budou plněny a cílů dosaženo. Plánování a kontrolování spolu těsně souvisejí, přesto je metodicky vhodné obě funkce při výkladu oddělovat. Management kontroly je obvykle chápán jako systém se zpětnou vazbou, proces kontroly zahrnuje zpětnou vazbu. Podstatou a posláním kontroly je včasné zjištění odchylek od původního záměru, jejich rozbor a přijetí závěrů k nim.Odchylky mohou být z hlediska formulovaných cílů pozitivní – bylo dosaženo lepších výsledků než zamýšlených, nebo negativní – došlo k neplnění norem, pravidel apod. Někdy část výsledků může být dobrá, jiná část zase špatná. V takovém případě je nutné v závěrech kontroly rozlišovat. Odchylky mohou tak být významné – vyžadují opatření, realizaci přijatých opatření a následnou kontrolu, nebo nevýznamné zpravidla nevyžadují žádnou manažerskou reakci, přičemž je důležité stanovit, zpravidla předem, co je významné a co není. Obvykle jsou klasifikace kontrolních procesů členěny podle obsahové náplně, úrovně řízení a charakteru provádění. Každá kontrola by měla být hospodárná, ale také dostatečně kvalitní. Předpokladem je tedy dobrá znalost kontrolovaného procesu, znalost zejména kritických míst z pohledu všech zdrojů, kontrola by měla být důsledná, ale neměla by vyvolávat pocity represe apod., kontrola má tedy i svou etickou tvář. Velmi se osvědčuje, pokud je to schůdné, využití počíta-
Kontrola
20
čově podporovaných informačních systémů (sběr, přenos, uchovávání a zpracovávání v databázových systémech), které dovolují manažerům mnohdy kvalifikovanější rozhodování. Významný je také přístup, který motivuje zaměstnance k podávání kvalitních výkonů, návrhů a jejich realizaci. Dále je vhodný přístup, který porovnává dobré a špatné zkušenosti, a to externí i vnitropodnikové, například tzv. audit, odborné posouzení různého druhu apod. Časové zpoždění, ke kterému v procesu kontroly dochází, ukazuje, že má-li být kontrola efektivnější, musí být zaměřena do budoucnosti. Manažeři potřebují pro efektivní kontrolu systém, který by jim včas řekl, že mají podniknout korektivní opatření Jednou z technik je pečlivé a opakované využívání prognóz, založených na nejnovějších disponibilních informacích. Pomocí porovnávání prognózy s tím, co je požadováno, mohou manažeři zavést program změn, které mohou příznivě ovlivnit budoucnost. Účinný systém s dopřednou vazbou by měl v managementu zahrnovat i proměnné, které vstupují do systému, protože významně ovlivňují rozhodující vstupy kontrolního systému, čím se kontrolní systém může stávat velmi složitým. Proto je vždy třeba velmi pečlivě zvážit rozsah a hloubku celého kontrolního systému, aby byl dostatečně účinný a bezpečný, ale naopak aby byl realizovatelný. Má-li být kontrola funkční, je nutné ji speciálně přizpůsobovat. Kontrola musí být přizpůsobena plánu, pozici manažera a jeho vlastnostem, musí však respektovat požadavek efektivnosti a účinnosti.
Dopředná kontrola
2.3.1 Nástroje a techniky kontroly obecně Pro usnadnění procesu kontroly existuje řada nástrojů a technik, jde především však o techniky určené pro plánování. To je základní pravidlo, že smyslem kontroly je úspěšné zabezpečení realizace plánu. Existuje řada tradičních prostředků kontroly které mohou být využívány společně s rozpočtovou kontrolou. Mezi nejdůležitější patří:
statistické údaje,
speciální zprávy a analýzy,
audit a provozní audit (jednorázové nebo pravidelné nezávislé hodnocení),
osobní pozorování.
Jde o tradiční, ale důležitou formu celkové kontroly rozpočtových souhrnů a další finanční analýzy, přičemž plánování a kontrola jsou chápány jako vzájemně propojený systém. Finanční kontrola je důležitým objektivním měřítkem úspěšnosti plánů. Finanční měřítka tak sumarizují výsledky mnoha plánů, umožňují přesně identifikovat finanční zdroje vynaložené na dosažení cíle, což platí pro všechny druhy organizací. Zjištěné odchylky od plánovaných výdajů mohou signalizovat různé nedostatky. Nejčastější formou celkové kontroly jsou souhrnné rozpočty, které jsou souhrnem rozpočtů dílčích rozpočtů. Existují dvě možnosti kontroly toho, jak odpovědní pracovníci modifikují budoucí činnost. Běžný postup spočívá ve vyhledávání nevyhovujících výsledků a jejich vrácení odpovědné osobě, aby korigovala své praktiky. Tento přístup je nazýván přímá kontrola, přičemž forma této kontroly má mnoho podob a způsobů. Preventivní kontrola spočívá v preventivním rozvoji manažerů s cílem minimalizovat jejich potenciální budoucí špatné přístupy. Výhody jsou zřejmé, nevýhodou je nutnost zajištění preventivní přípravy manažerů.
Kontrola celkové výkonnosti
Audit organizace zjišťuje v jaké situaci se organizace nachází a jak se bude nadále rozvíjet
Audit
21
z hlediska současných a budoucích ekonomických, politických a sociálních podmínek. Audit organizace se týká především operací organizace. Naopak audit managementu je zaměřen na hodnocení kvality managementu a kvality řízení jako systému, jeho součástí může být audit organizace.
2.4 Manažerské modely k řízení veřejné správy Komparativní veřejná správa je tou slibnou oblastí studia, která prezentuje kulturní rozmanitost různých systémů a klade si za cíl intenzivnější zapojení občanské společnosti do správy věcí veřejných. Z toho pak usuzuje, že veřejná správa je dostatečně kontrolována. 2.4.1 New Public Administration (NPA) Do dějin správních věd vstoupila po 2. světové válce složka New Public Administration (NPA). NPA kritizovala veřejnou správu pro její nedostatečný ideologický rámec a podporovala administrátora v jeho roli aktivisty, který usiluje o dosažení sociální rovnosti. Základními principy NPA byly:
participace,
decentralizace a
zastupitelská byrokracie.
Participace měla být prostředkem k prosazování změn a k rozmělňování moci v rámci organizace. Decentralizace měla zvýšit míru občanského zapojení do procesů vládnutí a spravování. Zastupitelská byrokracie měla vést k administrativě soustředící se na klienty a k zastupování zájmů občanské klientely pracovníky ve veřejné správě. K tomu měly sloužit čtyři základní standardy jako operační měřítka administrativních výkonů: Od byrokracie se očekává, že budou dodržována pravidla a předpisy. Právní odpovědnost souvisí se správností práce byrokracie a také s její jednotností a spolehlivostí. Ale i přes kvalitu a kvantitu formálních pravidel stále zůstává mnoho prostoru pro rozhodování v rámci správního uvážení, což se ukazuje nezbytné při řešení složitých úkolů.
Princip legality
Veřejné správy už ze své podstaty nepracují v souladu se zásadou maximalizace zisku, ale mají sklon maximalizovat náklady. Ekonomičnost (šetření) se může použít jako měřítko fiskální odpovědnosti.
Ekonomičnost
Třetím standardem je efektivita (dosažené výsledky v porovnání s proklamovanými cíli), která řeší problémy politické nebo programové odpovědnosti.
Efektivita
Čtvrtý standard se nazývá reprezentativnost vůči potřebám, problémům a preferencím občanů jako členů cílových skupin nebo skutečných klientů veřejných služeb. Toto kritérium se objevuje se stále větším důrazem v popředí v posledních letech. Stále se však vyskytuje
Reprezentativnost
22
mnoho stížností ze strany veřejnosti na irelevantnost, nedostatečnost nebo selhání byrokratických výkonů ve světle tohoto moderního standardu vztahů s veřejností. K tomu je zapotřebí vhodné spojení mezi byrokracií a veřejností: otevřené komunikační kanály, které umožňují občanům, aby jejich zájmy byly zahrnuty do politického systému, a efektivní kontrolní mechanismy, které zajišťují, že se tyto zájmy neztratí v různých stadiích politického a administrativního procesu. 2.4.2 New Public Management (NPM) V posledních desetiletích vzrostl značně zájem o etiku ve veřejné službě (nebo ve veřejné správě), takže toto období je v zahraniční odborné literatuře nazýváno přímo léty etiky. V tomto vývoji nelze přehlédnout jistou souvislost se správními reformami nazývanými New Public Management (NPM), k nimž začalo docházet na počátku 80. let minulého století nejdříve ve státech angloamerického správního systému, odkud se postupně rozšířily do dalších států jak v Evropě, tak i v dalších kontinentech.
Kořeny NPM
NPM klade důraz na ekonomičnost, účinnost a efektivitu vládních organizací, instrumentů a programů a na vyšší kvalitu poskytovaných služeb. Menší pozornost se věnuje dodržování formálně předepsaných procesů, pravidel a postupů. Záměrem NPM je uvolnit kontrolu a přenést větší odpovědnost na provozní manažery, aby tak dostali větší flexibilitu nebo autonomii, dát manažerům ve veřejném sektoru možnost řídit, více se zaměřovat na řízení rizik a zaměřit se na měření výkonů. Vládní funkce se s větší pravděpodobností podrobují testu trhu a zadávají se formou kontraktů. Podle NPM nemusí vždy zapojení vlády do určitého procesu znamenat, že ho vláda bude také zajišťovat byrokratickými prostředky. Je tu rovněž trend k omezování vlády prostřednictvím privatizace. NPM není reformou tradiční veřejné správy, ale transformací veřejného sektoru a jeho vztahu k vládě a ke společnosti. Reformní vlna NPM byla orientována zcela přednostně na zvýšení ekonomiky, efektivnosti a účinnosti (v angličtině zvaná tři E: Economy, Effectiveness and Efficiency) veřejné správy a vznikaly tak postupně obavy, že ostatní hodnoty veřejné správy budou potlačeny. Ve správně-teoretické, ale i politologické, ekonomicko-správní či sociologicko-správní literatuře se tak začaly stále častěji objevovat studie vycházející z poznání nutnosti zakotvit etiku (tedy čtvrté E). 2.4.3 Controlling ve veřejné správě Controlling úspěšně proniká téměř do všech typů podniků, není tedy okázán jen na výrobu či průmysl. Zavádění controllingu mimo tyto typy podniků vyžaduje jistou míru přizpůsobivosti stávajícího systému, ať již z oblasti regulace zákonem či specifickými potřebami jednotlivých subjektů. Zavádění controllingu ve veřejné správě je podníceno dvojí krizovou situací – na jedné straně zadlužením, na druhé straně občany (zákazníky), kteří kritizují špatnou kvalitu slu-
Podstata
23
žeb veřejného sektoru. Ve srovnání s podnikem neexistují ve veřejné správě definované výkony či produkty. Zcela chybí výkaznictví, které je samozřejmé pro podnikání a tím dochází k nemožnosti dostatečné kalkulace nákladů. Nedostatky ve vymezování kompetencí mezi státní samosprávou a obcemi je dalším problémem. Pro odstraňování těchto nedostatků byl vyvinut Nový model řízení – což byl start pro zavádění controllingu do veřejné správy. Je přitom chápán jako správní controlling pro koordinaci a podpůrný systém pro vedení správy. Nový model řízení je založen na následujících principech:
Zatímco základní myšlenky controllingu byly velmi dobře přenosné do veřejné správy, navíc bylo nutné jasně vymezit rozdělení zodpovědnosti mezi správou a politikou,
Redukce řízení z centra ve spojení s podporou decentralizovaných oblastí,
Řízení kontraktů,
Decentralizovaná odpovědnost za zdroje, sjednocení odpovědnosti za zdroje a odbornost do jedné ruky,
Vývoj organizace,
Jednání podle výstupu, resp. produktu,
Rozvoj personálu,
Zavedení různých nástrojů řízení provozní hospodárnosti ( kalkulace výkonů a nákladů, rozpočtování, ukazatele, výkaznictví)
Pro správní controlling se osvědčil 3E model ( efektivita, účinnost a ekonomika) pro cílené plánování a kontrolou nositelů úloh, jak zobrazuje schéma. Model je založen na hierarchii cílů působení, produktivitě a procesu – nákladové hospodárnosti s dovoluje si zohlednit rozdílné zájmy veřejné správy a jí oslovených skupin (občanů, politiků a zástupců). Obrázek 3 3E model
Zdroj: vlastní zpracování
Nový model řízení
3E model
24
Na základě cílů správy jsou poskytovány vstupy (zdroje ve formě personální či věcné) a jsou transformovány do výstupů (školní výuka). Výstup vyvíjí účinky(např. dovednosti školáků) na nichž má správa zájem. Těžiště aktivit controllingu tak spočívá v plánování strategií a cílů a v kontrole jeho úspěšnosti. Úspěch je možný tehdy, pokud s cílem správy souhlasí i občané a pokud existuje jasně formulovaný cíl a jeho plán. Pro kontrolu cíle je nutné vypracovat vhodné indikátory a zakotvit je do výkaznictví. K hlavním úkolům ve veřejné správě, které se tak stávají předmětem controllingu jsou roční náklady a rozpočet, management jakosti a řízení interních služeb. Je tak vyžadováno účelné sestavení kalkulace nákladů a výkonů. Plné využití controllingu je možné jen při vytvoření srozumitelné kalkulace plánovaných nákladů na jejíž základě může být prováděno porovnání plánu a skutečnosti a analyzování odchylek.
2.4.4 Benchmarking ve veřejné správě Základem benchmarkingu je měření výkonu (tzv. metrický benchmarking). Není to však jen zjišťování údajů a dat o výkonech nebo nákladech. Získaná data je třeba převést na ukazatele a na základe informací z těchto ukazatelů potom vyvozovat závěry a provádět změny. Měření výkonu je důležité, protože umožňuje identifikaci nejlepších postupu. Pro minimalizaci chyb je potřeba postupovat podle tří zásad:
měřit, co je pro organizaci důležité,
měřené hodnoty musí být v souladu s celkovými a dílčími cíli organizace;
měřené hodnoty musí sledovat to, co je důležité pro klienty (zákazníky, občany) organizace.
Při měření výkonu ve veřejné správě lze používat různé druhy měřítek. Jejich seznam muže být dlouhý, nicméně často se stává, že zahrnují měřítka zdrojů (vstupu) a jiná pseudoměřítka, která odráží výkon organizace pouze nepřímo, pokud vůbec. Měření výkonu je skutečné bezcenné, pokud se objevuje ve formě izolovaných, abstraktních čísel. Jeho hodnota přichází až se srovnáním relevantních hodnot. Skutečná měřítka výkonu ve veřejném sektoru lze rozdělit do následujících čtyř kategorií: 1. Měřítka pracovní náplně (výstupu). 2. Měřítka účinnosti. 3. Měřítka efektivnosti (výsledku). 4. Měřítka produktivity. Měřítka výkonu používaná při benchmarkingu byla vytvořena pro porovnávání služeb organizací (úřadu, municipalit) a musí vypovídat více o činnosti organizace (úřadu, municipality) než o pracovní zátěži zaměstnanců.
Zásady
Měřítka
25
Měřítka účinnosti (často vyjádřené jako jednotka nákladu, nebo jako jednotka produkovaná zaměstnancem za hodinu, den, měsíc, …) znázorňují vztah mezi službami nebo produkty a zdroji nutnými k jejich produkci. Měřítka efektivnosti znázorňují kvalitu (nejen municipálního) výkonu nebo indikují rozsah, v jakém jsou plněny cíle dané jednotky (organizace, odboru, oddělení). Jejich běžnou formou jsou měřítka včasnosti a míry uspokojení občanů – klientů. Měřítka produktivity, přestože jsou ve veřejné správě uplatňována vzácně, kombinují složky účinnosti a efektivnosti jedním ukazatelem (např. počet bezchybně vyřízených žádostí za hodinu). Mezi základní kritéria pro správný výběr měřítek výkonu patří:
jednoduché zabezpečení sběru dat a jejich správnosti,
spolehlivost;
srozumitelnost;
dostupnost a s ní spojena včasnost;
vyloučení duplicity;
náklady na sběr dat.
Obrázek 4 Cíle benchmarkingu
26
Obrázek 5 Příklad měřítek
2.4.5 Balanced Scorecard (BSC) Metoda BSC (metoda vyvážených ukazatelů nebo též vyváženého úspěchu) dává velký prostor pro uplatňování benchmarkingu. Základem metody BSC je soubor vyvážených indikátoru, které je možné porovnávat. Před uplatněním metody BSC je třeba vyjasnit vizi a strategické priority Jádrem metody BSC není stanovit vizi a strategie, ale zajistit jejich naplnění. Logiku metody BSC vysvětluje následující obrázek. Na vizi a jednotlivé strategie města, kraje nebo jakékoli jiné organizace veřejné správy je pohlíženo ze čtyř perspektiv, které musí být vyváženy.
27
Obrázek 6 BSC organizace VS
Další postup při BSC má tyto kroky:
Postup
1. „Scorecard města“ je v další fázi projektu „rozložen“ na jednotlivé odbory úřadu, městskou policii, příspěvkové organizace, společnosti, 2. „Scorecard odboru“ je vždy odvozen od strategických cílu a měřítek města, podle příspěvku daného odboru - tím je zajištěno měření příspěvku jednotlivých podřízených útvaru ke strategii celého města, 3. Z takto vytvořených „scorecardů“ lze potom odvodit tzv. „osobní scorecardy“, v nichž jsou uvedena měřítka pro konkrétního pracovníka, 4. Průběžná aktualizace strategické mapy, měřítek i osobních cílu podporuje strategické učení, zavádí strategii do každodenního života a zajišťuje správné směrování úsilí. Hlavními přednostmi BSC jsou přehlednost (strategická mapa je na jedné straně formátu A4), vyváženost (nestanovuje pouze to, co je potřeba realizovat pro občany, ale také za jakých finančních podmínek, pomocí jakých procesu a co je nutno se naučit), měřitelnost (relativně malý počet měřítek) a vytvoření základny pro odminování (měření výkonu a kvality práce pracovníků). Využívání metody BSC velmi usnadní provádění strategického benchmarkingu. Je možné efektivně provést benchmarking vizí, strategií a jednotlivých témat, měřítek a jejich metodik a zejména výsledku měřítek („scorecardů“) města, kraje, apod. BSC totiž identifikuje klíčové výsledky v každé oblasti. Lze tedy očekávat, že se v organizacích podobného typu nebudou klíčové indikátory a jejich metodika měření příliš lišit. 2.4.6 Procesní přístup Procesní přístup znamená pohlížet na organizaci (úřad) jako na systém vzájemně prováza-
Výhody
28
ných procesu. Proces je definován jako soubor činností, které přeměňují vstupy na výstupy za pomoci zdrojů. Tento pohled umožňuje najít kritická místa v rámci jednotlivých procesu, která snižují výkonnost, najít méně výkonné procesy a zlepšit odpovědnost pracovníku za jednotlivé části procesu. Ve veřejné správě a zejména v samosprávě při výkonu státní správy je situace jiná – mnohé procesy jsou velmi krátké a začínají a končí u jednoho úředníka nebo v rámci jednoho odboru (například rozhodnutí o poskytnutí dávky, vydání živnostenského listu, registrace vozidla, …). Navíc jsou jednotlivé kroky procesu popsány zákony a jinými předpisy. Jelikož jsou organizace veřejné správy (například městské úřady) při výkonu státní správy velmi podobné, lze pilotně vyzkoušet procesní přístup a hlavně jeho přínosy v jednotlivých typech organizací veřejné správy, a výsledky pak porovnat pomocí benchmarkingu s ostatními úřady a uplatnit dobrou praxi. 2.4.7 Cyklus zlepšování PDCA Při zlepšování činností lze použít jednoduchou metodu s univerzálním použitím: tzv. „Demingův cyklus“, nazývaný jako cyklus PDCA. Jednotlivé fáze cyklu se zabývají: 1. fáze plánovací: co a jak navrhnout k zlepšování, tj. sestavit plán zlepšování; 2. fáze realizační: provedení naplánovaného, tj. zavedení do praxe; 3. fáze ověřovací: zjišťování, zda bylo dosaženo cílu a požadovaných výsledku, tj. sestavení kontrolního plánu a jeho provedení; 4. fáze pojištění výsledku: přijetí opatření ke zlepšení či opakovanému dosažení výsledku. V praxi cyklus PDCA celá rada úřadu běžně (aniž by to věděla) používá k zavedení různých změn, obvykle však bez jakéhokoli monitorování a pojištění výsledku. Typickým příkladem muže být zavedení nebo Upgrade softwaru. Obrázek 7 PDCA
Cyklus PDCA je velmi podobný někdy v literatuře uváděnému pouze čtyř-krokovému cyklu benchmarkingu (plánuj – sbírej data – analyzuj –zaved dobrou praxi). Lze jej použít jako metodu pro poslední fázi benchmarkingu: pro zavedení dobré praxe ve vlastním Úřadu.
29
2.4.8 Model CAF Modelem, který byl již u nás v určité míře odzkoušen je model CAF - ČR. Ten byl v roce 2003 aplikován jako pilotní projekt NPJ (Národní politika podpory jakosti) na krajských úřadech v Liberci a v Olomouci. V současné době je model CAF zaváděn i na dalších úřadech, projekt je určen pro krajské úřady, magistráty statutárních měst a obecní úřady obcí s rozšířenou působností, celkem pro třicet úřadů územní veřejné správy. Model CAF (Common Assessment Framework) vznikl pod záštitou generálních ředitelů pro veřejnou správu Evropské unie. Cílem bylo podpořit myšlenku a principy řízení kvality ve veřejné správě a současně vytvořit jednotný a jednoduchý model pro hodnocení organizací veřejné správy. První verze modelu CAF (pilotní verze prezentována v květnu 2000) byla aplikována postupně ve 195 různých orgánech veřejné správy v Belgii, Itálii, Finsku, Velké Británii, Rakousku, Německu, Portugalsku, Estonsku, Slovinsku a ve Francii. Model CAF je nástrojem řízení kvality, který umožňuje organizacím prostřednictvím sebehodnocení identifikovat své silné a slabé stránky a oblasti pro jejich zlepšení. Organizace používající CAF bývají označovány jako organizace s dobrou praxí a mohou se tak ucházet o ocenění na národní i mezinárodní úrovni. Model CAF je založen na systému devíti hlavních kritérií činnosti. Kritéria se dělí do dvou skupin. První skupinu tvoří kritéria daná pro předpoklady a podmínky činnosti: (1) vedení a řízení, (2) strategie a plánování, (3) management lidských zdrojů, (4) partnerství a zdroje, (5) management procesů a změn. Druhá skupina kritérií je zaměřena na dosažené výsledky, kdy se hodnotí: (6) klienti/občané, (7) zaměstnanci, (8) společnost, (9) klíčové výsledky činností a výkonnost. Jednotlivá kritéria představují ucelenou oblast činnosti, která se podrobněji posuzuje skupinou dílčích subkritérií (celkově jich je necelých 200). K hodnocení se využívá bodová škála 0--5. Model CAF pomáhá odhalit řadu aspektů, které je třeba jak z pohledu krátkodobého, tak dlouhodobého vývoje úřadu řešit. Přináší rovněž nový úhel pohledu na práci úřadu a její hodnocení. Realizace modelu CAF je dlouhodobou záležitostí, jeho smyslem je využít poznatky soudobé teorie řízení ke zlepšení výkonu veřejné správy.
2.5 Zajišťování efektivnosti VS Základním faktorem efektivnosti veřejného sektoru je jeho velikost a jeho struktura. 2.5.1 Vnější faktory efektivnosti veřejného sektoru Jestliže je stanovena pro určité období v konkrétní ekonomice, tedy v konkrétním národním hospodářství, velikost a struktura veřejného sektoru jako základní podmínka jeho národohospodářské efektivnosti, dostává se na pořad otázka odvětvové a institucionální efektivnosti. Tedy efektivnosti, dosahované na výstupu z odvětví a na výstupu z instituce, z organizace veřejného sektoru. Nejdříve budeme hledat vnější faktory efektivnosti. Vnějšími faktory efektivnosti veřejné-
30
ho sektoru nazýváme ony jevy, které působí na veřejný sektor z vnějšku. Tedy z okolí veřejného sektoru. Jsou výsledkem celkového uspořádání společnosti a fungování jeho ekonomiky.
Politické uspořádání společnosti a s tím související působení veřejné volby a veřejné kontroly při rozhodování o struktuře a financování veřejného sektoru (obcí a krajů).
Fungování tržního sektoru tím, že plátce daní vytváří atmosféru efektivnosti, výší vyprodukovaných daňových výnosů reguluje financování veřejných služeb. Mnohdy také tržní sektor realizuje statky spadající do veřejného sektoru (školy, zdravotnická zařízení, odpadové hospodářství, sociální služby apod.), a tím vytváří konkurenční prostředí stejně jako výkonem profesí, které obdobně jako v organizacích veřejného sektoru zajišťují výkon sekundární funkce.
Konkurenční prostředí uvnitř veřejného sektoru by měla smysluplně vytvářet veřejná správa, která veřejný sektor řídí (příkladně školy, nemocnice, kulturní zařízení, sociální služby atd.).
Financování odvětví a organizací veřejného sektoru podle jeho výkonů a užitků (řetězec: výkon - kvalita výkonu - užitek - náklad, jako základ rozhodování o financování veřejného sektoru a jeho organizací). V zásadě jde o nalezení vhodného kritéria pro efektivní alokaci veřejných prostředků na realizaci poslání jednotlivých odvětví a organizací veřejného sektoru, včetně obcí a krajů. 2.5.2 Vnitřní faktory efektivnosti
Je-li veřejný sektor pod tímto tlakem vnějších faktorů efektivnosti, je nucen sám, ze své vlastní iniciativy, vyvolávat k životu a využívat celou soustavu vnitřních faktorů efektivnosti. Vnitřními faktory efektivnosti nazýváme ty faktory, které jsou “v rukou” veřejného sektoru. Jsou zde, objektivně existují a záleží na samotném veřejném sektoru, zda je využije.
Věda a technika - využití poznatků např. z vědních oborů veřejná ekonomie, management, informační systémy, statistika atd., ale také z oborů technických, například v infrastrukturním rozvoji obcí a krajů, ve zdravotnictví, životním prostředí, armádě, policii.
Struktura veškerých činností v organizacích - primární, sekundární a řídící funkce.
Uplatnění všech forem dělby práce (horizontální a vertikální) - uvnitř organizace, mezi organizacemi (např. dobrovolné svazky obcí), mezi regiony, mezi odvětvími, mezinárodní dělba práce.
Kvalifikace pracovníků - na tento faktor je veřejný sektor takřka bytostně vázán ve všech odvětvích a organizacích včetně ÚSC, pro které ze zákona existuje povinný systém celoživotního vzdělávání.
Iniciativa pracovníků - objektivní předpoklad u pracovníků působících ve veřejném sektoru. Do toho faktoru je vhodné zařadit i etiku v činnosti všech pracovníků.
Systém řízení jako kardinální faktor efektivnosti každé organizace veřejného sektoru,každé obce, každého kraje.
31
3 POJETÍ A DRUHY KONTROL APLIKOVANÝCH VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ Kontrola je obecně definována jako činnost, jejíž podstatou je zjišťování skutečného stavu a jeho porovnání se stavem žádoucím (např. normativním). Nemá tedy vždy jen represivní charakter (sankce), ale v podstatě má (může) mít i pozitivní vyústění (návrh na úpravu podmínek činnosti, návrh na změnu normy …). Moderní pojetí kontroly – poradenství – audity - specifický způsob kontroly, považuje vyhodnocení nebo ověřování programů nebo projektů veřejné správy. Zahrnuje různé atestace a certifikace, jimiž se pro veřejnost či určitý okruh zainteresovaných subjektů potvrzuje určitý žádoucí stav zjišťovaný obvykle porovnáváním s určitou normou (právní, technickou, ap.). Pokud kontrolu ve veřejné správě pojímáme z hlediska klasického pojetí managementu , jako součást řídícího procesu, pak je úzce propojena s plánováním a rozhodováním. Z tohoto pojetí je možno vymezit kontrolu z několika pohledů. Kontrolu ve veřejném sektoru je také v souladu s teorií managementu potřebné rozlišovat ve dvou rovinách, aby bylo možno zajisti proces poznávání a objektivní vyhodnocení skutečnosti. Zejména by mělo vést ke zkoumání správnosti rozhodnutí, plnění rozhodnutí a zkoumání vhodnosti minulých rozhodnutí. Z tohoto pohledu můžeme rozlišit:
Užší , poznávací rovinu, kdy kontrola je poznáním o souladu mezi skutečností s objektivními měřítky. Kontroly nejen poznává, ale také porovnává výsledky poznání se žádoucím stavem.
Širší, poznávací a ovlivňující rovinu, kdy kontrola plní úlohu poznávací, ale také ovlivňující. Poznávání skutečnosti tak vede k tomu ,že se cílevědomě mění normy, které platí ve veřejné správě a samosprávě.
I když kontrolu můžeme chápat různě, avšak kontrola, aby byla nejúčinnější musíme ji chápat jako komplexní a jednotlivá pojetí kontrol chápat jako vzájemně doplňující se prvky. Základní funkce kontroly je aktivně působit na změnu současného stavu tak, aby se co nejvíce a nejefektivněji přiblížil stavu žádoucímu.Všeobecně kontrola plní následující funkce :
zjistit zda existuje rovnováha mezi žádoucím, nutným stavem a skutečností,
udržování požadované rovnováhy a nastavit kontrolní mechanismus tak, aby každá zjištěná odchylka bylo možno vrátit do stavu rovnováhy,
odstraňování odchylek skutečnosti od žádoucího stavu.
Pojetí
Funkce
32
Obrázek 8 Všeobecné funkce kontroly
Skutečný stav
?
Žádoucí stav
Kontrola
zdroj: vlastní zpracování
U všech pojetí je důležité vybudování zpětné vazby, případně i vazby dopředu (preventivní), potřebné k dosažení dynamické rovnováhy mezi skutečným a žádoucím stavem podle hesla „kdo řídí, kontroluje“. Každý typ kontroly je spojen s jiným pojetím případně jeho kombinací.
3.1 Pojetí kontrol Obecně se v teorii uvádí šest základních pojetí kontroly: •
regulační,
•
informační,
•
represivní,
•
institucionální,
•
motivační a
•
výchovné, 3.1.1 Regulační pojetí kontroly „Dodržování procesu v rámci parametrů neovlivnitelných okolím“
Regulační pojetí především vychází z pojetí Taylora, který prosazoval aby podmínky práce byly dopředu stanoveny a důsledně kontrolovány. Na jeho práci navazuje H.L. Gantt, který kontrolu používá jako podklad pro další rozhodování a zde je nutné vytyčit vztah mezi kontrolovaným objektem v závislosti na čase. Mezi základní funkce řízení zařadil kontrolu
Kořeny
33
až Henry Fayol, který ji chápal jako proces zjišťování plnění příkazů. Pokud shrneme poznatky z klasické teorie managementu a jejího regulačního pojetí na přelomu 19. a 20. století byly kontroly vneseny poznatky z řízení průmyslové výroby, které specifikovaly kontrolu jako:
dodržování norem,
plnění zadaných úkolů,
odstraňování případných odchylek.
Regulační pojetí kontroly znamená že, kontrola je zaměřena na prosazení přijatých programů (plánů). Za nezbytné předpoklady regulační kontroly je:
existence hodnotového systému, který vytváří kontrolní kritéria, schopnost subjektu řízení poznávat objektivní realitu a srovnávat ji s kriteriálním systémem, dispozice dobře zvolenými nátlakovými prostředky, s jejichž pomocí řídící subjekt prosazuje svoji vůli. 3.1.2 Informační pojetí kontroly
Informační pojetí připisuje kontrole jen poznávací funkci, podstatou je zjištění, zda skutečný stav kontrolované činnosti je v souladu se stavem očekávaným, tedy žádoucím stavem. Kontrola v tomto pojetí zahrnuje i proces samotného zjišťování skutečnosti nebo se vymezuje jen jako proces srovnávání skutečnosti s plánem a objasnění vzniku těchto odchylek. 3.1.3 Represivní pojetí kontroly Represivní pojetí vychází částečně z regulačního pojetí a vychází z myšlenky, že všechny dostupné plány a normy jsou správné a jakékoliv odchylky jsou nežádoucí a je je nutno odstranit a vyvodit z tohoto problému důsledky. Ve veřejné správě tento přístup posiluje direktivní řízení s malou mírou volnosti a samostatného rozhodování na nižších úrovních. Komplikuje tak celý kontrolní systém, zejména na nižších úrovní veřejné správy. V praktickém pojetí se represivní kontrola omezuje jen jako nástroj na odhalení chyb, vymýšlení systému sankcí či upevňování morálky pracovníků veřejné správy. Kontrola tak vyžaduje specializovaný orgán, který se nedostatky a jejich odstraňováním zabývá jako hlavní činností. 3.1.4 Institucionální pojetí kontroly Podle tohoto pojetí je kontrola chápána jako soustava prvků specializovaných na kontrolní činnost, můžeme si pod ním představit specializovaný útvar kontroly. Institucionální pojetí tedy říká kdo, kde a jaká instituce rozhoduje o správném plnění norem či předpisů. 3.1.5 Motivační pojetí kontroly Vychází z předpokladu, že kontrola, aby byla účinná, musí být chápána jako motivační činitel pro zvyšování kvality služeb veřejného sektoru. Kontrola by měla postihnout nejen ty, kteří neplní příkazy či nařízení, ale také zhodnotit dobře vykonanou práci ostatních. Tím se může kontrola stát pozitivním faktorem v organizaci a přispět k efektivnosti práce zaměstnanců veřejné správy.
34
3.1.6 Výchovné pojetí kontroly Toto pojetí je úzce spojeno s pojetím motivačním a jako výchovný prvek lze nazvat vychovávání k přesnosti, čestnosti, zodpovědnosti či poskytnout metodickou oporu pro výkon zadané práce. 3.1.7 Subjekt a objekt kontroly V systému řízení vystupují dva základní subsystémy – subjekt řízení a objekt řízení. Mezi těmito subjekty existuje zpětná vazba, kterou zabezpečuje kontrola. Člověk v tomto procesu může vystupovat v obou rolích – v roli kontrolovaného (objektu kontroly) či jako kontrolor (subjekt kontroly) Postavení člověka je v tomto procesu střídavé a relativní. Obrázek 9 Subjekt a objekt kontroly
zdroj: vlastní zpracování
Objektem kontroly jsou všechny oblasti ekonomiky, politiky a kultury. Jde v něm zejména o usměrňování společenských vztahů či objevení dosud nepoznaného. Předmětem (objektem) kontroly mohou být stavy a děje, plnění cílů či identifikace faktorů, které ovlivňují výsledky daného jevu.
Objekt kontroly
Subjektem kontroly je ten, kdo kontrolu vykovává a proto subjekty kontroly je nutné třídit podle různých hledisek, zejména však z hlediska druhů a forem kontroly.
Subjekt kontroly
3.2 Druhy a formy kontrolních procesů Východiskem kontrolní činnosti jednotlivých stupňů řízení jsou platné normy. Kontrola tak získává různé druhy a formy. Kontroly lze rozlišovat podle různých kritérií. Dále jsou uvedena ta kritéria, která mají obecnou platnost, ale také mají bezprostřední vztah k veřejnému
35
sektoru a veřejné správě.
Podle subjektu kontroly může jit o kontrolu: a) individuální, kterou vykonává jeden subjekt kontroly, nebo o kontrolu b) koordinovanou, kterou vykonává více subjektů kontroly.
Individuální i koordinovaná kontrola může být souborná (úplná, vyčerpávající), namátková (kontroluje se část souboru) nebo výběrová (podle přijatého pravidla výběru).
Podle vztahu kontroly k objektu kontroly existuje kontrola: a) vnitřní - vnitřní kontrolu realizuje subjekt kontroly, který je součástí kontrolovaného systému b) vnější – naopak se vyznačuje tím, že neexistuje vztah podřízenosti kontrolovaného objektu k subjektu kontroly.
Podle organizačního vztahu se člení kontrola: a) na vertikální je obsažena v základních povinnostech každého vedoucího podle zásady „kdo řídí, kontroluje“ (a je také kontrolovaný). a) horizontální kontrolu, která se realizuje mezi pracovníky a pracovními kolektivy na stejném stupni řízení (porovnávací kontrola).
Z hlediska místa dělíme kontrolu na: a) Přímou - inspekce, fyzická inventura, pochůzky po pracovištích b) Nepřímou - zprávy, hlášení, výkazy, porady, počítačové sestavy
Z hlediska času pojímáme kontrolu jako: a) Předběžná - srovnávání a hodnocení navrhovaných variant, průzkum potřeb b) Průběžná - dispečerská kontrola, operativní porady, mezioperační kontrola c) Následná - rozbor finančních výsledků, kolaudace, účetnictví d) Soustavná - Soustavná či nepřetržitá kontrola si vyžaduje vysoké náklady a váže velký počet pracovníků
Z hlediska doby trvání hovoříme o kontrole: Nepřetržitá - automatizace technologických procesů, centrální energetický dispečink, sebekontrola b) Občasná, pravidelná - inventarizace, rozbor závěrečných účtů, měsíční (týdenní) porady c) Občasná, nepravidelná - předávací inventura, přepadová a)
kontrola, jednorázová řešení
36
Z hlediska rozsahu dělíme: a) Komplexní - rozbor ročních výsledků, analýza účinnosti systému řízení, rozbor zavádění nového výrobku, zhodnocení, rozbor zásob b) Dílčí - kapacitní rozpočet, kontrola nákladů, výpočet efektivnosti investic
Podle vztahu kontroly k podstatě věci existuje kontrola: a) formální - kontrola je zaměřena například na podpisové oprávnění ve vztahu k delegované pravomoci pracovníka, úplnost údajů, číselná správnost apod. Tento druh kontroly má vyloučit chyby, které znemožňují další práci s doklady. Patří sem i kontroly počítačových programů pro zpracování dokladů, vedení statistiky, matrik apod. b) neformální (meritorní). Ta se zabývá věcnou správností, hospodárností a účelností jednotlivých operací.
Podle způsobu vyjadřování (měření) jevů a procesů se kontrola člení na a) slovní (verbální), Slovní kontrola se používá jako výraz pro příčiny, tendence, závěry, pro hodnocení pracovníků b) hmotnou (naturální) Hmotná kontrola je vyjádřena fyzikálními jednotkami (kusy, metry, litry, kilopondy apod.).. c) hodnotovou (finanční), tato kontrola umožňuje převod jednotlivých jevů a procesů na společné jmenovatele, jako je například HDP. Patří mezi kontroly, které produkují přesné a objektivní informace o kontrolovaném objektu.
Podle odborného výkonu se člení kontrola na: a) odbornou (profesionální) Odborná (profesionální) kontrola je realizována odbornými útvary uvnitř organizace nebo odbornými institucemi zřízenými zákonem k provádění přesně vymezenému způsobu a zaměření kontrolní činnosti. b) laickou (občanskou).Občanská kontrola je zaměřena na ty činnosti produkované ve veřejné správě, které občan - laik může posoudit. Každý občan má právo a povinnost ji provádět buď svojí účastí na zasedání zastupitelstva kraje či obce, nebo prostřednictvím svých zástupců ve volených orgánech. Může podávat interpelace, zúčastňovat se veřejně organizovaných anket a využívat především možnosti, které skýtá zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. Jeho poznatky pak musí být předány orgánům, které jsou kontrolou pověřeny profesionálně.
Podle výkonu kontroly kontrolu na : a) b) c)
z pohledu hierarchické úrovně uspořádání státu lze členit státní, krajskou (regionální) a obecní (komunální).
37
3.2.1 Veřejná kontrola Specifickým druhem kontroly je veřejná kontrola. Představuje jeden z charakteristických znaků veřejné správy a svůj název má odvozen od skutečnosti, že je realizována ve veřejném zájmu. Ti, kdož vykonávají činnost, podléhající veřejné kontrole, jsou povinně (zákonem) zavázáni vytvářet pro veřejnou kontrolu předpoklady, zvláště v podobě zpřístupnění informací na všech rozhodujících úrovních, obcí počínaje a např. parlamentem konče. V této souvislosti existuje problém dělby kontroly mezi kontrolou občanskou (laickou) a kontrolu profesionální. Pro získávání objektivních informací pro hodnověrné zobrazení skutečnosti při kontrolním procesu se využívá mnohých vědních disciplin. Forma kontroly se pak projevuje následujícím způsobem jako: a) osobní prověření skutečnosti přímo na pracovišti nebo pozorováním činností, b) kontrolou vykonanou na základě zprostředkovaných informací z dostupného informačního systému c) jednorázovou kontrolou vykonanou vícečlennou skupinou odborníků. Konkrétně se jedná o tyto formy kontrol:
38
Tabulka 3 Formy kontrol
Forma
Obsah kontroly
Úkol
Prověrka
Zkoumání jevů a procesů v závislosti na stupni řízení
Kontrola již skončených procesů a nebo těch, které ještě nezačaly
Rozbor
Analýza dostupných údajů z informačního systému, rozšiřuje poznatky z prověrky
Kontrola celého souboru činností a snaha podchytit příčinné souvislosti jednotlivých jevů
Kontrolní průzkum
Orientační kontrola, specifická forma, může se vykonávat týmem odborníků Všeobecný charakter, jinak nazýván dohled nad specifickými činnostmi
Všestranné posouzení aktuálního stavu a činností, nekontrují se odchylky Vymezený úsek ekonomické, výrobní či jiné činnosti
Dozor
Inspekce
Revize
Druhy, subjekt kontroly Komplexní, následná či předběžná kontrola Dále se nečlení
Komplexní nebo tématický Vykonávají ministerstva či jiné ústřední orgány VS Odborný dozor Dodržování plat- Účelově nad strategickými ných norem, před- zřízené složkami VS pisů a směrnic orgány kontroly, mohou uložit postih za nedodržení předpisů Následná kontro- Zkoumání dokladů --la se zaměřením za určité zvolené, na ekonomické a omezené období finanční ukazatele
Objekt troly
kon-
Organizační útvar VS nebo nadrezortní, tedy kontrola nad rámec útvaru Komplexní rozbor hospodářské činnosti organizace ve veřejném sektoru Útvar VS
Útvary vymezené zvláštními předpisy
Útvary vymezené zvláštními předpisy
Samostatná organizační jednotka
3.3 Průběh kontrolního procesu Účinná kontrola vyžaduje objektivní kritéria pro její provedení a také vytyčení cílů kontroly, aby bylo možno analyzovat odchylky od žádoucího stavu. K tomu slouží logický postup kontroly, který má několik fází.
39
Obrázek 10 Fáze průběhu kontroly
Zjištění skutečnosti
Kritické zhodnocení faktů
Přijetí účinných závěrů
Kontrola realizace závěrů
Zpřesnění soustavy kritérií
zdroj: vlastní zpracování
Navazuje na rozhodovací procesy a kritéria efektivnosti. V kritériích se zvyšuje důraz na společenská hlediska, proto přístupy vycházejí především ze společenských zájmů, jako například kvalita výkonu veřejné správy, rozvoj osobnosti pracovníka, vztah činnosti k životnímu prostředí apod. Dále pak je kritériím stanovena výše odchylky, která bude při kontrole tolerována a není v rozporu s platnými předpisy a normami. Kritéria se pak mohou dělit ještě na dílčí, jejichž úkolem je hlouběji proniknout do zkoumání daného jevu. Vyžaduje již objektivní informace podle požadavků na kvalitu. V této fázi má být kontrola odrazem reálné skutečnosti. Je to základní podmínka kontroly v fázi ovlivňování konečného rozhodnutí. Většinou se pro zajištění objektivity kontroly využívá více kontrolních metod, aby kontrolor mohl využít komparaci zjištěných skutečností. Fáze zahrnuje objektivní posouzení skutečnosti, zjišťují se pozitivní či negativní odchylky a zkoumají se jejich příčiny a důsledky. Těžištěm se stává poznávací metoda kontroly, která využívá analýzu souvislostí (korelace) a analýzu příčin (kauzalitu). Fáze přímo ovlivňuje rozhodovací proces a další vývoj kontroly. V podstatě jde o návrhy závěrů a jejich prosazení v praxi. Realizace opatření však patří do pravomocí řídícího subjektu. Fáze je v rozsahu pravomocí řídícího subjektu či nadřazeného orgánu a někdy se využívá specializovaných útvarů, které se podílejí na realizaci závěrů kontroly a zvyšují tak účinnost procesu kontroly.
3.4 Metody využité při kontrole Zkvalitnění kontroly je možno dosáhnout respektováním cílů kontroly a využitím správných metod. Mezi nejčastější techniky kontrolní práce ve veřejném sektoru patří zejména rozhovor, dotazník a anketa. V každé řídící činnosti, stejně tak v kontrole, se musí respektovat základní kategorie jako je:
Fáze 1 :Zpřesněn í soustavy kritérií
Fáze 2 : Zjištění skutečnosti
Fáze 3 : Kritické zhodnocení faktů Fáze 4: Přijetí účinných závěrů Fáze 5: Kontrola realizace závěrů
40
Obrázek 11 Kategorie
Velmi důležité pro provádění kontroly je využití správných metod. Mezi nejčastěji využívané metody v kontrolní činnosti patří:
Metoda pozorování.
Metoda analýzy a syntézy.
Metoda experimentu.
Metoda indukce a dedukce.
Metoda historická
Metody statistické.
Metoda modelování 3.4.1 Metoda pozorování
Je jí možno nazvat jako základní metodu kontrolní činnosti. Lze ji uplatnit všude tam, kde je možnost přímého pozorování kontrolovaného subjektu. Zárukou objektivity musí být pozorování v přirozených podmínkách a lze charakterizovat jako cílevědomý, plánovaný proces s vytyčením hlavních cílů. Při pozorování se může kontrolor dopustit základních chyb, kterým je nutné se vyvarovat. Především se jedná o předsudky vůči pozorovanému subjektu, psychický stav pozorovatele či metodologické chyby při pozorování. Mezi základní prostředky pozorování patří zaznamenávací tabulky či archy, jejíž obsahem je seznam pozorovaných procesů a úkonů, vlastnosti, skupiny služeb, které vykonává pozorovaný pracovník. Každý znak se může hodnotit slovně či pomocí škálování s ohledem na typ zkoumaného jevu. Takto provedená kontrola má svou technickou stránku (záznam, vyhodnocení a interpretace výsledků) a stránku etickou ve vztahu k pozorovanému subjektu. Metoda pozorování může být výchozí metodou pro využití metody srovnávání na základě kritického zhodnocení dvou stavů – jeden žádoucí a jeden skutečný. 3.4.2 Metoda analýzy a syntézy Metodu analýzy je možno použít zejména při kontrole dokumentace (výkazů, zpráv, zápisů, agendy apod.) Analýzou hledáme v kontrolovaném jevu částečné znaky, prvky a jejich
41
příčinnou souvislost, abychom mohli charakterizovat funkci daného jevu. Metodu syntézy je možno použít při celkovém hodnocení jevů a procesů. Základem však jsou poznatky získané z předchozí analýzy. Syntéza je vlastně složení podstaty celého jevu na základě částečných údajů. 3.4.3 Metoda experimentu Experimenty se v kontrolní činnosti využívají zřídka, protože je to metoda náročná na přípravu i samotnou realizaci. Metodu by bylo možno využít pouze po důkladném rozpracování činností kontrolních orgánů. 3.4.4 Metoda indukce a dedukce V kontrolním procesu je možno metody použít hlavně při hodnocení jevů a procesů, protože jsme schopni zaznamenat změnu v kvalitě kontrolovaného subjektu. Dedukce je charakterizována jako postup od všeobecného ke konkrétnímu, čili vyvození konkrétních závěrů z daných předpokladů. Dedukce se využívá zejména tam, kde kontrolor má pro svou práci dostatek statistických údajů. Neoddělitelnou součástí dedukce je indukce tedy postup od konkrétního ke všeobecnému. Dedukce má význam při přípravě kontrolní akce a indukce se využívá hlavně v závěru kontroly při tvorbě opatření pro růst kvality práce. Obrázek 12 Indukce x Dedukce
zdroj: vlastní zpracování
Příklad zákon o veřejných zakázkách
42
3.4.5 Metoda historická Podstatou metody je posuzování stavu v historickém vývoji, přičemž kontrolor musí hodnotit daný jev v čase a prostoru. Tato metoda vychází z poznávání konkrétních jevů a zkoumá jejich trvalost či přechodnost. Konkrétní závěry představují východiska pro stanovení budoucího vývoje kontrolovaného jevu. 3.4.6 Metody statistické Hlavní podstatou je kvantifikace kontrolovaných objektů, které lze číselně vyjádřit a shrnout na základě tabulek, grafů s tím, že se tanou objektem pozorování a budou zevšeobecněny pomocí metody generalizace. Metoda má velké omezení, protože ne všechny kontrolované jevy lze popsat číselně. 3.4.7 Metoda modelování Umožňuje hlubší poznání jevů a společných zákonitostí kontrolovaných jevů.. Při uplatnění v kontrole vycházejí z toho že kontrola je informační proces a jako proces je potom zkoumán. 3.4.8 Metodika komplexní kontroly Obrázek 13 Komplexní kontrola
Tato úvodní fáze ovlivňuje celý průběh kontrolního procesu a zahrnuje individuální přípravu, která využívá teoretické přípravy a znalostí kontrolora. Vlastní příprava by měla začít nejméně 2 týdny před stanoveným začátkem kontroly a měla by zahrnout studium materiály z předchozích kontrol a sestavuje harmonogram průběhu kontroly.
Fáze 1: Příprava na kontrolu
Začátek kontroly vychází z pevně stanoveného harmonogramu kontroly a musí obsahovat obeznámení kontrolovaného subjektu s rozsahem a etapami komplexní kontroly s termínem jejího ukončení. Dále pak zahrnuje představení členů kontrolní skupiny a zpřesnění
Fáze 2: Otevření kontroly
43
dílčích úkolů a pravomocí těchto členů. Začátek kontroly tak má pracovně-metodický charakter a měl by přispět k budování důvěry a k nenarušení obvyklého pracovního rytmu kontrolovaného objektu. Vlastní průběh kontroly se nazývá organizace kontrolní činnosti na místě. Od začátku musí být cílevědomá a koordinovaná. Vlastní kontrola má za úkol kontrolovat efektivnost řídící práce v kontrolované jednotce (organizace práce, informační procesy, motivace, rozhodování), dále pak posuzuje jednotlivé činnosti a porovnává je se žádoucím stavem a vymezuje odchylky a snaží se zachytit příčiny těchto odchylek. Zvlášť důležité je zjišťování osobní zodpovědnosti za odchylky, které mohou být v podobě protiprávního chování či zavinění a uplatňování důsledků z osobní zodpovědnosti je základem výchovného pojetí kontroly.
Fáze 3: Vlastní průběh kontroly
Velmi důležitou fází je zpracování získaných informací, taktéž formulace závěrů a opatření na zlepšení situace. V této části kontroly se třídí získané informace, uvádějí se jednotlivé souvislosti. O výsledku kontroly je vyhotoven protokol, který obsahuje označení objektu, předmět kontroly, datum a čas kontroly, vyjádření kontrolovaného subjektu k výsledkům kontroly. Tento protokol musí být podepsán.
Fáze 4: Zpracování informací
Protokol má obsahovat tyto části: a)
úvodní část – cíle, metody, formy a prostředky kontroly
b)
vlastní průběh kontroly – sledované objekty, zjištěný stav, určení odchylek
c)
opatření pro zkvalitnění práce
Po vypracování protokolu se komplexní kontrola ukončí a zhodnotí. S obsahem protokolu se musí seznámit vedoucí kontrolované jednotky a má seznámit s výsledkem kontroly své podřízené. O projednávání výsledků kontroly se musí vyhotovit zápis, kde se uvádí časový horizont plnění přijatých opatření, které budou příště základem kontroly. Pokud dojde k námitkám k obsahu protokolu, vypracovává se dodatek, jako součást protokolu. Kontrola je ukončena dnem projednávání protokolu. Závěr kontroly má být veden v motivačním duchu, aby přispěl ke zlepšování a efektivitě provedené kontroly. Základním předpokladem budování kvalitního a komplexního kontrolního systému je získání analytického pohledu na účinnost jednotlivých typů kontrol a využívání adekvátních metod. Dalším poznáním je funkčnost celostního systému kontroly veřejného sektoru a zkoumání kontrolních mechanismů a jejich fungování na úrovni zákonodárné, výkonné a soudní.
Fáze 5: Závěr a zhodnocení kontroly
44
4 KONTROLNÍ INSTITUCE V ČR Struktura kontrolního systému je dána strukturou institucí vykonávajících zákonodárnou moc (Parlament ČR), výkonnou moc (exekutiva tj. vláda a prezident) a moc soudní a kontrolní (Ústavní soud ČR, Nejvyšší správní soud, obecné soudy státní zastupitelství, Nejvyšší kontrolní úřad, Veřejný ochránce práv apod.). Kontrolní instituce spadají do kontrolního systému postupující především ve smyslu ustanovení zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení v platném znění (dále jen zákon), který se vztahuje na řízení (§ 1 zákona), v němž o právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech občanů a organizací rozhodují v oblasti státní správy obce, kraje, ministerstva a jiné ústřední orgány státní správy a organizační složky jimi zřízené podle tohoto zákona a podmínek, které určuje zákon zvláštní (např. zákon č. 552/1991 Sb., o státní kontrole apod.). Správní orgány jsou povinny (§ 3 zákona) chránit zájmy státu a společnosti, práva a zájmy občanů a organizací a důsledně vyžadovat a kontrolovat plnění jejich povinností. Správní orgány jsou povinny postupovat v řízení v úzké součinnosti s občany a organizacemi a dát jim vždy příležitost, aby mohli svá práva a zájmy účinně hájit, zejména se vyjádřit k podkladu rozhodnutí a uplatnit své návrhy. Občanům a organizacím musí správní orgány poskytovat pomoc a poučení, aby pro neznalost právních předpisů neutrpěli v řízení újmu.
4.1 Historie kontroly v českých zemích V našich zemích, které byly do roku 1918 součástí rakousko-uherské monarchie, byla první kontrolní institucí Dvorská účetní komora (Hofrechnungskammer), založená v roce 1761. Název této instituce, která měla působnost pro celou habsburskou monarchii, byl později několikrát měněn. V letech 1792 - 1794 byla v činnosti Hlavní státní účtárna (Staatshauptbuchhaltung), v letech 1794 - 1805 to byla Nejvyšší státní kontrola (Oberste Staatskontrolle) a v letech 1805 - 1840 se instituce nazývala Generální účetní ředitelství (General-Rechnungs-Direktorium). Nejvyšší účetní kontrolní úřad (Oberste RechnungsKontroll-Behörde) byl založen v roce 1840 a pod tímto názvem pracoval do roku 1866, kdy vznikl Nejvyšší účetní dvůr (Oberster Rechnungshof). Nejvyšší účetní dvůr s působností pro naše země existoval až do roku 1919. Po vzniku Československé republiky v roce 1918 na tradici tohoto úřadu navázal Nejvyšší účetní kontrolní úřad v Praze. Úřad byl založen v roce 1919 zákonem o zřízení a působnosti Nejvyššího účetního kontrolního úřadu. Po roce 1919 byla kontrola v našich zemích zaměřena na kontrolu pokladní správy, kontrolu správní a kontrolu státní. Kontrola pokladní správy sledovala práci výkonných orgánů a soulad jejich postupu s platnými předpisy; kontrola správní - s působností pro veškeré úřady - sledovala, zda se příjmy a vydání realizují podle zákonů, předpisů a nařízení a v mezích rozpočtu. Třetím typem byla kontrola státní, která se zabývala stanovením hospodářského plánu pro určité hospodářské nebo účetní období a zjišťovala, zda se státní správa tímto autoritativně předepsaným plánem řídí. Tato kontrola byla ústavním právem Parlamentu, který ji vykonával jednak stanovením rozpočtu a jednak projednáním účetní uzávěrky, a týkala se odpovědnosti ministerstev. Úřad byl podřízený Parlamentu, prováděl zejména následnou kontrolu hospodaření, byl monokratický, ze zákona samostatný, rovnocenný ministerstvům a zároveň na nich nezávislý; byl mu určen dozor nad státním hospodářstvím a státním dluhem. V čele stál předseda, který byl jmenován prezidentem republiky. Tento úřad fungoval - s odhlédnutím od změn v době nacistické okupace - až do roku 1951. Tehdy bylo zřízeno ministerstvo státní kontroly jako jeden z nástrojů centralizovaného direktivního způsobu řízení. V první polovině padesátých let byl v našich zemích převzat sovětský model řízení národ-
Do roku 1918
1918-1951
50.leta -
45
ního hospodářství; profesionální kontrolní instituce se stala ústředním orgánem státní správy v čele s ministrem, který byl členem vlády. Tehdejší systém vyžadoval zaměřit výkon vrcholné kontroly na prosazování politických cílů totalitního režimu vedeného komunistickou stranou a na prosazování jejího způsobu hospodaření. Po roce 1960 bylo ministerstvo nahrazeno Ústřední komisí státní kontroly a statistiky, která vedle výkonu kontroly shromažďovala i veškeré hlavní statistické údaje. Kontrolní činnost se zaměřovala převážně na kontrolu plnění státního plánu ve výrobních organizacích. Malá pozornost byla věnována kontrole centrálních orgánů. Prověřování finančního hospodaření státu podle jednotlivých kapitol rozpočtu prakticky neexistovalo. Oddělení vrcholných institucí statistiky od kontroly se datuje od roku 1967, kdy byly zřízeny dva samostatné ústřední úřady. Během krátkého reformního období kolem roku 1968 byla nejvyšší instituce kontroly podřízena Parlamentu. V roce 1971 byla zřízena soustava orgánů lidové kontroly, rozčleněná na federální a republikovou, a to opět jako přímý nástroj řízení státu a společnosti komunistickou stranou. V souvislosti s počátkem demokratických změn v našich zemích po roce 1989 bylo v první etapě (v roce 1990) zřízeno Federální ministerstvo kontroly a současně vznikla republiková ministerstva pro Českou a Slovenskou republiku. Tato ministerstva byla ústředními orgány státní správy v čele s ministry. Ve druhé etapě (od roku 1991) pokračovaly výrazné změny v činnosti státní kontroly. Působnost byla vymezena na státní správu a jí podřízené orgány včetně právnických osob a včetně všech dalších osob, jimž byly poskytnuty prostředky ze státního rozpočtu. Ve třetí etapě změn v koncepci kontrolní činnosti bylo připravováno obnovení Nejvyššího kontrolního úřadu. Po přechodnou dobu byla v činnosti federální i republiková ministerstva kontroly a Nejvyšší kontrolní úřad České republiky. Po vzniku samostatné České republiky v roce 1993 byl zřízen nynější Nejvyšší kontrolní úřad; jeho působnost a postavení jsou popsány v dalším textu.
1968
1968-1989
1989-1990
1991-1992
1993dosud
4.2 Stručná charakteristika institucí související činností kontroly 4.2.1 Parlament
Podle Ústavy ČR je Parlament tvořen dvěma komorami, a to Poslaneckou sněmovnou a Senátem (čl. 15 odst. 2). Poslaneckou sněmovnou se stala dnem účinnosti Ústavy (1. 1. 1993) Česká národní rada. Senát je konstruován jako protiváha vůči Poslanecké sněmovně, jako prvek vytvářející předpoklady kvalitnějšího legislativního procesu a jako prvek kontinuity Parlamentu pro případ, že by byla Poslanecká sněmovna rozpuštěna. Obě komory Parlamentu mají autonomní postavení. Vznikají na základě odlišného volebního systému. Poslanecká sněmovna podle zásad poměrného zastoupení, Senát na základě zásad většinového systému. Členové obou komor Parlamentu mají také různě dlouhé volební období. Poslanci čtyřleté (to je zároveň volebním obdobím Poslanecké sněmovny), senátoři šestileté, přičemž každé dva roky se volí třetina senátorů (volební období Senátu tak nekončí). Poslanecká sněmovna má 200 poslanců, Senát 81 senátorů.
46
Vzhledem k tomu, že jiný ústavní orgán není vybaven právem přijímat zákony, je Parlament jediným a výlučným zákonodárným orgánem ČR. Parlament má v kompetenci i jiné pravomoci, jako např. dávat souhlas k některým mezinárodním smlouvám, volit prezidenta republiky. Poslanecká sněmovna může vyslovovat důvěru nebo nedůvěru vládě ČR, v souladu se zákonem o volbách do zastupitelstev v obcích a místním referendu vyhlašuje volby do zastupitelstev v obcích apod. Kontrolní činnosti
svou kontrolní činnost (vychází z Ústavy) vykonává ve vztahu k exekutivě prostřednictvím výborů,
do kompetencí Parlamentu patří kontrola dodržování ústavních a jiných zákonů, kontrola činnosti vlády a plnění státního rozpočtu,
mezi základní formy kontroly patří plenární zasedání, poslanecké a senátní výbory, komise, průzkumy a interpelace. 4.2.2 Vláda
Vláda je vrcholným orgánem výkonné moci, jejíž činnost vyplývá z Ústavy České republiky. Tvoří ji předseda vlády, místopředsedové vlády a ministři. Předsedu vlády, který stojí v čele vlády, jmenuje prezident republiky. Na návrh předsedy vlády jmenuje prezident republiky další členy vlády a pověřuje je řízením ministerstev nebo jiných úřadů. Členové vlády pak skládají slib do rukou prezidenta republiky. Základní charakteristiky Vlády ČR:
je nejvyšším orgánem výkonné moci a svou kontrolní činnosti vykonává ve všech oblastech VS, které řídí,
kontrolní činnost provádí prostřednictvím ministerstev,
Vykonávají vnější kontrolu v rozsahu své působnosti vymezené zákony.
Vláda ČR jako nejvyšší orgán výkonné moci kontroluje plnění úkolů ve všech oblastech státní správy, které řídí. Kontrolu provádí prostřednictvím ministerstev s využitím zákona č. 552/1991 Sb. o státní kontrole v platném znění, zákona č 320/2001 Sb. o finanční kontrole ve veřejné správě a dílčích zákonů specifických pro kontrolní instituce státní správy. 4.2.3 Další ústřední orgány státní správy ČR Další ústřední orgány státní správy ČR zřízené podle zákona č. 2/1969., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy v platném znění (dále jen kompetenční zákon), které vykonávají vnější kontrolu v rozsahu své působnosti vymezenou zákony a vnitřní kontrolu jako součást řízení při plnění úkolů v příslušném odvětví v oblasti státní správy, tj. Nejvyšší kontrolní úřad, Ústavní soud, Veřejný ochránce práv, Státní úřad pro jadernou bezpečnost, Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, Energetický regulační úřad a dále Česká národní banka.
Pravomoci Parlamentu ČR z hlediska Poslanecké sněmovny
47
4.2.4 Nejvyšší kontrolní úřad Jednou z nezbytných podmínek dobrého fungování moderního demokratického státu je rovněž existence kontrolního systému. Funkci nezávislého kontrolního orgánu plní v České republice Nejvyšší kontrolní úřad, jehož současná koncepce je založena na zkušenostech obdobných kontrolních institucí v Evropě. Existence NKÚ vychází přímo z Ústavy České republiky a jeho postavení bylo oproti minulosti koncipováno zcela nově. NKÚ plní svoji funkci samostatně a není závislý ani na moci zákonodárné (parlamentu), ani na moci exekutivní (vládě). V maximální míře jsou eliminovány politické vlivy na jeho činnost. NKÚ tak představuje jeden z nezastupitelných prvků parlamentní demokracie. Ústava České republiky vedle moci zákonodárné, výkonné a soudní a dalších ústavních prvků definuje v samostatné hlavě Nejvyšší kontrolní úřad jako nezávislý orgán,
který vykonává kontrolu hospodaření se státním majetkem a kontrolu plnění státního rozpočtu,
jehož prezidenta a viceprezidenta jmenuje prezident republiky na návrh Poslanecké sněmovny (podle zákona o NKÚ na dobu devíti let),
a jehož postavení, působnost a organizační strukturu stanoví zákon.
Z těchto principů vychází i zákon č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, který nabyl účinnosti 1. 7. 1993. Na základě tohoto zákona NKÚ zejména kontroluje a posuzuje hospodaření se státním majetkem i s finančními prostředky vybíranými na základě zákona (např. na zdravotní a sociální pojištění) a také plnění příjmových a výdajových položek státního rozpočtu. Na základě novely zákona o České národní bance z roku 2002 provádí NKÚ kontrolu hospodaření ČNB v oblasti výdajů na pořízení majetku a na provoz ČNB. Aby byla v co nejvyšší míře zabezpečena objektivita při posuzování kontrolovaných skutečností a v rozhodování, byl pro rozhodování o zásadních otázkách týkajících se kontrolní působnosti úřadu uzákoněn kolektivní princip. Proto o plánování a závěrech z kontrolní činnosti NKÚ rozhodují jeho kolektivní orgány - Kolegium a senáty Úřadu. Kolegium sestává z prezidenta, viceprezidenta a z patnácti členů Úřadu; senáty tvoří členové Úřadu a jsou minimálně tříčlenné. Členové Úřadu jsou na návrh prezidenta NKÚ voleni Poslaneckou sněmovnou Parlamentu České republiky; jejich funkční období trvá nepřetržitě do šedesáti pěti let věku. Institucionální nezávislost NKÚ je ve vztahu ke členům Kolegia podtržena ze zákona založeným zvláštním institutem kárného řízení, které probíhá před Kárnou komorou Úřadu, jejímiž členy jsou prezident Úřadu a dva soudci Nejvyššího soudu. Nezávislost institucionální doplňuje též přiměřená nezávislost finanční. Jediným určujícím orgánem v tomto směru je Poslanecká sněmovna a státní rozpočet. Takovýmto pojetím NKÚ byly současně naplněny i základní principy a doporučení Limské deklarace INTOSAI. Limská deklarace je základní dokument shrnující principy nezávislé kontrolní činnosti, přijatý na IX. kongresu INTOSAI v Limě (Peru) v roce 1977.
Nejvyšší kontrolní úřad ČR (NKÚ)
48
Mezinárodní spolupráce mezi nejvyššími auditními institucemi přispívá ke zvyšování kvality práce především v oblasti auditu hospodaření se státním majetkem, s finančními prostředky státu a s finančními prostředky poskytnutými ze zahraničí. Nejvyšší kontrolní úřad nepřetržitě rozvíjí a udržuje vztahy s nejvyššími auditními institucemi celého světa, a to nejen v rámci členství v mezinárodních organizacích, ale také na bilaterální a multilaterální úrovni spolupráce.
Mezinárodní spolupráce úřadu
Cílem NKÚ v oblasti mezinárodních vztahů je:
seznamovat se všemi aktuálními a účinnými auditními postupy používanými ostatními auditními institucemi světa; rozvíjet metodologie a dělit se o zkušenosti s kolegy ze zahraničních auditních institucí; podporovat výměnu informací v oblasti auditu finančních prostředků ve státní správě; nepřetržitě vzdělávat zaměstnance a podporovat jejich účast na mezinárodních seminářích, workshopech, konferencích a stážích; rozvíjet vztahy mezi národními a mezinárodními auditními institucemi a organizacemi; iniciovat a účastnit se koordinovaných auditů na bilaterální a multilaterální úrovni; zvyšovat reputaci NKÚ na mezinárodní úrovni.
Za tímto účelem:
se NKÚ pravidelně a aktivně účastní mezinárodních vzdělávacích akcí; jsou zástupci NKÚ členy pracovních skupin organizací INTOSAI, EUROSAI, Kontaktního výboru nejvyšších auditních institucí zemí EU, atd.; NKÚ organizuje semináře a setkání pracovních skupin a expertů; vysílá NKÚ své zástupce na zahraniční stáže a nominuje je jako národní experty a pozorovatele; se NKÚ účastní koordinovaných auditů s dalšími auditními institucemi; NKÚ vytváří a rozvíjí bilaterální a multilaterální spolupráci s ostatními zeměmi a institucemi.
Je nezávislý na moci zákonodárné - Parlamentu, a moci exekutivní – vládě. Profesionální a odborná kontrola. Specializovaný kontrolní orgán. Nezávislost vychází přímo z Ústavy ČR. V maximální míře jsou eliminovány politické vlivy na jeho činnost. Představuje jeden z nezastupitelných prvků parlamentní demokracie. Hlavním posláním NKÚ je zajistit, aby bylo nakládáno hospodárně s prostředky daňových poplatníků, s prostředky vybíranými na základě zákona a s majetkem státu. Kontroluje plnění SR, finanční prostředky vybírané na základě zákona, státní závěrečný účet ČR. Kontrolu vykonává u organizačních složek státu, právnických a fyzických osob a ČNB. Prezidenta a viceprezidenta NKÚ jmenuje prezident ČR na návrh Poslanecké sněmovny na dobu 9 let. Postavení, působnost a organizační strukturu stanoví zákon č. 166/1993 Sb., O
Shrnutí poznatků o NKÚ
49
Nejvyšším kontrolním úřadu, který nabyl účinnosti 1. 7. 1993. plánování a závěrech z kontrolní činnosti NKÚ rozhodují jeho kolektivní orgány – Kolegium a senáty. Kolegium každoročně sestavuje a schvaluje plán kontrolní činnosti na příslušný rozpočtový rok. Při své kontrolní činnosti se zaměřuje v prvé řadě na to, zda státní a další subjekty se svěřeným státním majetkem a prostředky nakládají. Při své kontrolní činnosti se zaměřuje v prvé řadě na to, zda státní a další subjekty se svěřeným státním majetkem a prostředky nakládají účelně a hospodárně a zda přitom postupují v souladu s právními předpisy. Neformálně spolupracuje v rámci legislativního procesu s vládou, jednotlivými ministerstvy i ostatními ústředními orgány. Základem kontrolní aktivity NKÚ je plán kontrolní činnosti, což je věcné a časové vymezení jednotlivých kontrolních akcí pro následující rozpočtový rok. Jeho obsahem je předmět a cíl kontroly, určení kontrolovaných subjektů a časového průběhu kontroly. Postup při provádění kontroly je stanoven kontrolním řádem. Kontrolu vykonávají členové NKÚ a kontroloři na základě písemného pověření. O kontrole se pořizuje kontrolní protokol. Jeho obsahem je popis zjištěných skutečností s konkrétním uvedením nedostatků a příslušných právních předpisů, jejichž ustanovení byla porušena. Mezi nezbytné náležitosti protokolu patří jména kontrolorů, přesné označení kontrolované osoby, uvedení místa a času provedené kontroly, jejího předmětu a odkazů na doklady, o které se protokol opírá. Organizační struktura NKÚ se skládá z prezidenta, víceprezidenta, kolegia, senátů a Kárné komory.
4.2.5 Česká národní banka (ČNB) ČNB je ústřední bankou České republiky a orgánem vykonávajícím dohled nad finančním trhem. Má postavení veřejnoprávního subjektu se sídlem v Praze. Jsou jí svěřeny kompetence správního úřadu v rozsahu stanoveném zákonem. Hospodaří samostatně s odbornou péčí s majetkem, který jí byl svěřen státem. Do její činnosti lze zasahovat pouze na základě zákona.
Podle článku 98 Ústavy ČR a zákona č.6/1993 Sb., o ČNB, ve znění pozdějších předpisů je hlavním cílem její činnosti péče o cenovou stabilitu. Dosažení a udržení cenové stability, tj. vytváření nízkoinflačního prostředí v ekonomice, je trvalým příspěvkem centrální banky k vytváření podmínek pro udržitelný hospodářský růst. Předpokladem účinnosti měnových nástrojů vedoucích k cenové stabilitě je nezávislost centrální banky. ČNB rovněž podporuje obecnou hospodářskou politiku vlády, pokud není tento vedlejší cíl v rozporu s cílem hlavním. V souladu s ním určuje měnovou politiku, vydává bankovky a mince, řídí peněžní oběh, platební styk a zúčtování bank, vykonává dohled nad bankovním sektorem, kapitálovým trhem, pojišťovnictvím, penzijním připojištěním, družstevními záložnami, institucemi elektronických peněz a devizový dohled. Dále provádí činnost podle zákona o ČNB a dalších právních předpisů. Nezávislost centrální banky je klíčovou podmínkou úspěšné realizace měnové politiky a tedy udržitelného neinflačního růstu ekonomiky. ČNB disponuje vysokou mírou nezávis-
Nezávislost
50
losti na politických strukturách při plnění svých zákonem stanovených funkcí již od počátku své existence (leden 1993). Nezávislost ČNB je právně zakotvena v Zákoně o ČNB č. 6/1993. Personální nezávislost spočívá v omezení politických tlaků při jmenování a odvolávání členů bankovní rady. Sedmičlennou bankovní radu ČNB jmenuje a odvolává prezident republiky bez asistence vlády. Zákon rovněž exaktně vymezuje důvody pro případné odvolání členů bankovní rady. Institucionální nezávislost spočívá v tom, že bankovní rada ČNB při plnění svých zákonem stanovených cílů a výkonu svých dalších činností nesmí přijímat ani vyžadovat pokyny od prezidenta, parlamentu, vlády či jakýchkoli jiných subjektů. Funkční nezávislost spočívá v autonomii ČNB při formulování inflačních cílů a nástrojů k jejich dosažení. Kurzový režim je sice ČNB povinna stanovovat po projednání s vládou, ale nesmí tím být ohrožen její hlavní měnový cíl. O zásadách a opatřeních měnové a fiskální politiky se ČNB a vláda vzájemně informují. Finanční nezávislost spočívá v zákazu přímého financování veřejného sektoru a jím řízených subjektů. ČNB hospodaří podle rozpočtu schváleného bankovní radou, který je členěn tak, aby byly zřejmé výdaje na pořízení majetku a výdaje na provoz. ČNB je povinna po skončení hospodářského roku zpracovat účetní uzávěrku a nechat ji ověřit externím auditorem. Z té pak vychází roční zpráva o výsledku hospodaření, která je překládána parlamentu. ČNB je rovněž povinna pravidelně zveřejňovat dekádní výkazy o své finanční pozici. 4.2.6 Veřejný ochránce práv (VOP, Ombudsman) Působením ombudsmana jako vnějšího, nezávislého, bezplatného, relativně operativního a co nejméně formálního institutu, jehož hlavní funkcí je zajištění ochrany práv a oprávněných zájmů právě v oblastech, kde se občan či jiný subjekt střetává s úřady státní správy, může být jejich nevýhodné postavení významnou měrou vykompenzováno. Ochránce je navíc schopen mnohdy úspěšně působit mezi zúčastněnými stranami v klasické pozici mediátora. Ze zahraničních zkušeností také vyplývá, že sama existence ombudsmana působí i plošně preventivně, neboť úřady i úředníci vykonávající státní správu si musejí být při jejím výkonu vědomi, že když účastník nebude s jejich jednáním, postupem či rozhodnutím spokojen, mohou se dostat do situace, kdy budou nuceni svoje jednání či postupy zdůvodňovat a obhájit. Veřejný ochránce práv působí jako veřejná instituce. Veřejný ochránce práv se sídlem v Brně působí k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí. Před jednáním, které je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před nečinností státních úřadů a dalších institucí, a tím přispívá k ochraně základních práv a svobod. Veřejný ochránce práv nemá k dispozici v podstatě žádné přímé donucovací prostředky. Nápravu požaduje po státním orgánu, který se pochybení dopustil, neučiní li tak, po orgánu nadřízeném, příp. předloží věc vládě. Jeho úkolem není měnit či nahrazovat rozhodnutí
51
dotčeného orgánu státní správy, ale požadovat, aby k nápravě byly využity vlastní kontrolní, nápravné a sankční zákonné pravomoci. V jednotlivých případech stěžovatelů je o konkrétních citlivých skutečnostech, které se při své činnosti dozví, veřejný ochránce práv vázán mlčenlivostí, v obecné rovině je však o své činnosti a poznatcích povinen soustavně informovat veřejnost. Velmi účinným sankčním oprávněním veřejného ochránce práv je však sankce v podobě informování veřejnosti o pochybení konkrétního úřadu. O své činnosti také pravidelně čtvrtletně informuje Poslaneckou sněmovnu. 1. Činnost a postavení blíže upravuje zákon č. 349/1999 Sb., O veřejném ochránci práv s účinností od 28. 2. 2000. 2. VOP (Ombudsman) by měl vykonávat nezávislou kontrolu nad činností VS v rozsahu stanoveném zákonem. 3. Působí k ochraně práv osob před jednáním úřadů a dalších institucí. Jedná se o ochránce před jednáním, které je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před nečinností úřadů a dalších institucí, a tím přispívá k ochraně základních práv a svobod. 4. Působnost ochránce je určena okruhem úřadů a institucí, vůči kterým ji ochránce vykonává. Jedná se podleodstavce 2 , § 1 se vztahuje na ministerstva a jiné správní úřady s působností pro celé území státu, správní úřady jim podléhající, Českou národní banku, pokud působí jako správní úřad, Radu pro rozhlasové a televizní vysílání, orgány územních samosprávných celků při výkonu státní správy, a není-li dále stanoveno jinak na Policii České republiky, Armádu České republiky, Hradní stráž, Vězeňskou službu České republiky, dále na zařízení, v nichž se vykonává vazba, trest odnětí svobody, ochranná nebo ústavní výchova, ochranné léčení, jakož i na veřejné zdravotní pojišťovny. 5. Působnost ochránce se nevztahuje na tyto orgány - Parlament, prezidenta republiky a vládu, na Nejvyšší kontrolní úřad, na zpravodajské služby České republiky, na orgány činné v trestním řízení, státní zastupitelství a na soudy, s výjimkou orgánů správy státního zastupitelství a státní správy soudů. 6. Veřejného ochránce volí Poslanecká sněmovna na funkční období 6let a to pouze 2x po sobě jdoucích funkčních obdobích, 7. za výkon funkce odpovídá PS, 8. ochránce nelze trestně stíhat bez souhlasu PS, 9. sídlem ochránce je Brno, Ústavní soud také zde sídlí. 4.2.7 Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (ÚOHS) Úřad pro ochranu hospodářské soutěže se sídlem v Brně. Působí v oblasti boje proti kartelovým dohodám a v oblasti kontroly procesů týkajících se zadávání a realizace veřejných zakázek s využitím ustanovení zákona č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek v platném znění. Činnost Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže se přímo nebo nepřímo dotýká každého občana České republiky. Úřad vytváří podmínky pro rozvoj hospodářské soutěže, dohlíží
Shrnutí
52
nad zadáváním veřejných zakázek a vykonává spolu s Evropskou komisí kontrolu ve vztahu k poskytování veřejných podpor. ÚOHS je ústředním orgánem státní správy, který je zcela nezávislý ve své rozhodovací činnosti. V čele Úřadu je předseda, kterého jmenuje na návrh vlády prezident republiky. Funkční období předsedy je šestileté a nikdo nemůže být jmenován na více jak dvě funkční období. Předseda Úřadu nesmí být členem žádné politické strany nebo politického hnutí. 4.2.8 Státní úřad pro jadernou bezpečnost Státní úřad pro jadernou bezpečnost se sídlem v Praze (dále jen SÚJB) je ústředním orgánem státní správy ve smyslu § 2 kompetenčního zákona. SÚJB vykonává státní správu a dozor při využívání jaderné energie a ionizujícího záření a v oblasti radiační ochrany ve smyslu zákona č. 18/1997 Sb., o mírovém využití jaderné energie a ionizujícího záření (atomový zákon).
specializovaná a vnější kontrola,
dohlíží nad jadernou bezpečností, nad fyzickou ochranou jader. zařízení, nad radiační ochranou a havarijní připraveností v prostorách jader. zařízení. 4.2.9 Energetický regulační úřad
Energetický regulační úřad (dále jen ERÚ) se sídlem v Jihlavě. V působnosti ERÚ je podpora hospodářské soutěže a ochrana zájmu spotřebitelů v těch oblastech energetických odvětví, kde není možná konkurence, s cílem uspokojení všech přiměřených požadavků na dodávku energie. Energetický regulační úřad (ERÚ) byl zřízen dnem 1. ledna 2001 zákonem č. 458/2000 Sb., ze dne 28. listopadu 2000, o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů, (energetický zákon), ve znění pozdějších předpisů, jako správní úřad pro výkon regulace v energetice. Hlavní úkoly ERÚ:
podpora hospodářské soutěže,
podpora využívání obnovitelných a druhotných zdrojů energie,
ochrana zájmů spotřebitelů v těch oblastech energetických odvětví, kde není možná konkurence. 4.2.10 Ústavní soud ČR
Ústavní soud ČR se sídlem v Brně. Základními úkoly Ústavního soudu jsou: řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů, řízení o ústavních stížnostech, řízení o opatřeních nezbytných k provedení rozhodnutí mezinárodního soudu, řízení ve sporech o rozsahu kompetencí státních orgánů a orgánů územních samospráv.
53
4.2.11 Státní inspekce, dozor a zkušebnictví Státní inspekce, dozor a zkušebnictví a jejich orgány, které vykonávají státní správu, kontrolu a inspekci v rozsahu, který je vymezen zákony (včetně kompetenčního) a dalšími předpisy v kompetenci jednotlivých ministerstev. Mezi zde uvedené instituce státní inspekce, dozoru a zkušebnictví existují ještě další, které nemají tak zásadní vazby na veřejný sektor a veřejnou správu. Český inspektorát lázní a zřídel, Česká školní inspekce, Česká inspekce životního prostředí, Český telekomunikační úřad, Státní energetická inspekce, Drážní inspekce, Drážní úřad, Dopravní úřady v silniční dopravě, Ústav pro odborně technické zjišťování příčin leteckých nehod, Úřad pro civilní letectví, Státní plavební správa, Hasičský záchranný sbor, Český úřad bezpečnosti práce, Česká obchodní inspekce, Státní zemědělská a potravinářská inspekce, Ústřední kontrolní a zkušební ústav zemědělský, Sdružení spotřebitelů. Dané instituce vykonávají kontrolu v rámci přenesené působnosti státní správy, provádí se specializovaná, odborná, profesní kontrola
Např. Rada ČT
Rada Rozhlasu
Profesní komory – stomatologů, lékařů, právníků,…
Senáty veř. VŠ
Správní rady VŠ
Ostatní subjekty zřízené za účelem kontroly
Kraje a obce, jako územní veřejná správa s tzv. všeobecnou působností, vykonávají kontrolu v oblasti samostatné i přenesené působnosti státní správy v diferencovaném rozsahu prostřednictvím svých orgánů, vymezené především zákony o krajích a o obcích a zákonem o finanční kontrole ve veřejné zprávě atd.
Kraje a obce
Neziskové nestátní organizace, které se významně podílejí na veřejné kontrole jako například ekologická sdružení a hnutí, sdružení na ochranu pacientů atd.
Neziskové organizace
Občané se podílejí na kontrolní činnosti prostřednictvím poslanců v zákonodárných orgánech a v orgánech krajské a místní samosprávy, a to prostřednictvím peticí, stížností a přímou účastí na veřejných zasedáních samosprávních orgánů.
Občané
4.3 Systém veřejné kontroly (VK) Patří mezi nástroje veřejné ekonomiky, vstupuje do financí, veřejného sektoru, veřejné správy, informací. VK je realizována v rámci veřejného zájmu a se zřetelem na realizaci veřejných úkolů. Systém veřejné kontroly zjišťuje efektivnosti ve veřejné ekonomice, veřejném sektoru (audit), zpětná vazba, jak byly činnosti vykonány, také zjišťuje odchylky a sjednává nápravu. Kontrola je spojena se stanovením standardu /právní norma, technická norma u veřejných
54
zakázek, četnost služby, vymezení výkonů veřejné činnosti, legislativa (typické formální vztahy), hledisko času, účinnost, výkonnost pracovníků…/ Kontrola je jednou z etap procesu řízení, jde o kontrolu průběhu plnění rozhodnutí a dosaženého výsledku a je jedním z charakteristických znaků VS (státní správy i samospráv) Cíl kontroly v obecné rovině:
zabránit degradaci veřejné správy,
ochránit fyzické a právnické osoby před činností vykonavatelů veřejné správy, která je v rozporu s právními předpisy, principy demokratického právního státu a dobrou správou.
Vnitřní kontrola - je prováděna uvnitř systému a kontrolujícími subjekty jsou orgány VS, přičemž v rámci této kontroly lze rozlišit:
kontrolu zaměřenou na činnost správních orgánů ve vztazích hierarchické nadřízenosti a podřízenosti
kontrolu zaměřenou na plnění povinností subjektů správního práva stojící mimo hierarchické vztahy VS
Rozeznáváme 3 typy vnitřní kontroly:
Vnitřní kontrola
Typy kontroly
a) hierarchická kontrola (služební dozor) – osobní nebo věcná, založená na vztazích organizační nadřízenosti a podřízenosti.
Rezortní kontrola – je realizována orgány VS ve vztazích nadřízenosti a podřízenosti včetně kontroly uvnitř příslušného orgánu VS. Standardem při posuzování je nejen zákonnost, ale i účelnost a hospodárnost. Např. zdravot., dopravy, kultury, školství…
Zvláštním typem hierarchické kontroly je tzv. kontrola instanční prováděna orgány vyššího stupně jako odvolacími orgány v rámci správního řízení.
b) Odborný dozor (obecný nebo zvláštní) – není hierarchický, je to specifická kontrola, je zaměřen na věcný obsah činnosti kontrolovaného subjektu a na jeho soulad s odbornými hledisky. c) Státní dozor – jedná se o kontrolu nad samosprávnými svazky, popř. ostatními veřejnoprávními subjekty. Jde např. o dozor nad hospodařením s prostředky poskytnutými obcím ze SR. Vnitřní kontrola by měla být prioritní proto, aby samy subjekty VS, resp. Její vykonavatelé odstraňovaly iniciativně vzniklé nedostatky a nespoléhaly se až na případné opatření v rámci vnější kontroly. Je to kontrola ze strany vnějších subjektů, jimiž jsou příslušné orgány státu a občané. Rozeznáváme 8 typů kontroly vnější: I. Parlamentní kontrola – např. vyslovení důvěry, resp. nedůvěry vládě, interpelace poslanců … II. Soudní kontrola – kontrola VS vykonávána řádnými soudy vyjadřuje ústavně právně zakotvený vztah mezi výkonnou a soudní mocí ve státě. Např. soudy, soudní instituce.
Vnější kontrola
55
III. Kontrola ústavnosti – jejím nositelem je Ústavní soud. Základními úkoly ústavního soudu je: -
řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů
-
řízení o ústavních stížnostech
-
řízení o opatřeních nezbytných z provedení rozhodnutí mezinárodního soudu
vy
řízení ve sporech o rozsah kompetencí státních orgánů a orgánů územní samosprá-
IV. kontrola rozpočtová - vykonávána Nejvyšším kontrolním úřadem (NKÚ), což je ústavně zřízený nezávislý kontrolní orgán. Jeho posláním je kontrola hospodaření se státním majetkem a plnění státního rozpočtu. NKÚ vykonává kontrolu ministerstev, jiných správních úřadů a státních orgánů. V. kontrola vykonávána správními orgány - jedná se především o státní kontrolu vykonávanou ministerstvy a ostatními ústředními orgány státní správy, o kontrolu vykonávanou územními orgány St.správy, samosprávnými orgány (kraje, obce). VI. kontrola ochrany osobních údajů – je prováděna Úřadem pro ochranu osobních údajů a dat. VII. kritika ve sdělovacích prostředcích – může iniciovat sjednání nápravy a je výrazem veřejného mínění o účinnosti VS – média. VIII. Veřejný ochránce práv – jedná se o podobu kontroly formou podnětů, stížností a peticí fyzických nebo právnických osob veřejnému ochránci práv. Působí k ochraně před jednáním úřadů, ochranná funkce, kontrola a výkon spravedlnosti, přispívá k ochraně základních práv a svobod. Další rozlišení kontroly:
Správní (administrativní) dozor – je realizován vůči subjektům, které nejsou příslušnému orgánu organizačně podřízeny, existují vně VS. Je zaměřen na dodržování zákona a ostatních právních předpisů.
Dohled – je realizován za účelem ověření správnosti výkonu určité činnosti, není prováděn následně.
Inspekce – je považována za druh kontrolní činnosti, která má obdobnou povahu jako dozor nebo odborný dozor.
56
5 ÚSTŘEDNÍ KONTROLNÍ ORGÁNY VE VYBRANÝCH ZEMÍCH V systému organizace a řízení veřejné správy důležitou úlohu sehrává subsystém kontroly, který plní funkci zpětné vazby. Z toho důvodů se zaměříme na seznámení se ze systémy kontroly ve veřejné správě ve vybraných zemích světa. Budeme však abstrahovat od řídících systémů v jednotlivých krajinách a zaměříme se pouze na postavení a působnost nejvyšších kontrolních orgánů (dále NKÚ). Z analýzy vybraných kontrolních systémů vyspělých ekonomik vyplývá, že téměř všechny NKÚ světa jsou členové mezinárodního sdružení institucí pro vrcholnou kontrolu (INTOSAI). Uvedené mezinárodní sdružení má v současnosti více jak 140 členů. To znamená, že INTOSAI sdružuje kontrolní orgány většiny krajin světa, jak vyspělých, tak i rozvojových. Na základě uvedených skutečností se v roce 1990 vytvořilo sdružení EUROSAI, ve kterém jsou členové z Evropy. Analýzou NKÚ vybraných zemí světa dospějeme k tomu, že je můžeme začlenit do těchto tří skupin: první skupina států je charakterizována tím, že vrcholný kontrolní orgán je zřízený při parlamentu, to znamená, je ne nezávislý od vlády, avšak vztah parlamentu je různý, někde je jeho pomocným orgánem, jinde je zase přímo orgánem parlamentu, anebo mu je podřízený (např. Kanada, Rakousko, Irsko, Brazílie, Polsko apod.), druhá skupina států je charakterizována tím, že vrcholný kontrolní orgán je začleněný do systému výkonné moci, to znamená, že je konstituovaný při vládě, má však stanovené povinnosti i vůči parlamentu a hlavě státu (např. Finsko, Švédsko, apod.), třetí skupina států je charakterizována tím, že jejich vrcholný kontrolní orgán je úplně nezávislý, to znamená, že má postavení na úrovni správního soudu (např. Francie, Holandsko, Itálie, Německo, Japonsko, Argentina apod.). Ve všech uvedených případech je však postavení NKÚ a jejich kompetence stanoveny záklonem, který pokládá nezávislost a nestranickost těchto orgánů za prvořadý předpoklad kvalitního a efektivního výkonu kontroly. Zároveň je však zřejmé, že nejvyspělejší krajiny světa konstituovali své kontrolní orgány nezávisle od zastupitelských a správních orgánů, jsou teda podřízené pouze zákonem. Proto jsou NKÚ samostatnými institucemi s potřebným velmi širokým prostorem pro vlastní iniciativu a zodpovídají za výkon kontroly parlamentu (jen v ojedinělých případech vládě) v rozsahu, který je stanovený zákonem. Základní charakteristikou všech NKÚ je jejich specializace zaměřená na kontrolu finančního hospodaření státu. Předmětem jejich kontroly je v prvním případu plnění státního rozpočtu podle jednotlivých kapitol, případně podle správců rozpočtových úvěrů a jeho souhrnné výsledky ve státní závěrečném účtu. V zemích, kde stát zasahuje přímo do rozvoje ekonomiky, NKÚ kontrolují plnění rozvojových programů, subvenční a dotační politiku. Je třeba zdůraznit, že i zákonodárství v oblasti státních financí je podrobnější ale taky závaznější. Zákonem je v mnohých zemích stanovené např. členění rozpočtových výdajů z institucionálního, ekonomického i funkčního hlediska. Rozpočet je v jednotlivých položkách v zásadě nepřekročitelným limitem a pokud je překročení vůbec možné, rozhoduje o tom zastupitelský orgán právě na základě vyjádření (stanovisko, doporučení) nejvyššího
57
kontrolního orgánu. NKÚ s rozšiřováním funkce státu na hospodářský rozvoj kontrolují výsledky hospodaření v oblasti podniků zestátněných jak průmyslové, tak i obchodní povahy. Kontrolují vztah těchto podniků ke státnímu rozpočtu a to nejen z právní a kvantitativní stránky, ale podle kvalitativních hledisek. To znamená, že kontrolují efektivnost a účinnost řízení, hospodárnost, racionálnost apod. Ve všech analyzovaných kontrolních systémech NKÚ dávají správu o své činnosti zastupitelským orgánům bez ohledu na fakt, jaké je jejich postavení ve státu. Obsah správy je daný zákonem, stejně jako rozsah působnosti nejvyšších kontrolních orgánů. Ve všech zemích má teda NKÚ za úlohu sledovat zákonnost finančních operací v rámci státního rozpočtu (jurisdikční kontrola), to znamená dodržování finanční a rozpočtové disciplíny. Ve většině států je souběžně sledovaná taky hospodárnost a účelnosti finančních výdajů státu. Vybrané příklady ústředních kontrolních orgánů poslouží ke komparaci s principy, posláním a kompetencemi nejvyššího kontrolního orgánu v ČR, kterým je již výše zmiňovaný Nejvyšší kontrolní úřad. Vrcholným kontrolním orgánem je Účetní dvůr (ÚD - Cour des Comptes). Jeho základní úlohou je posuzování uzávěrek správců kapitol státního rozpočtu. Kromě toho pomáhá parlamentu a vládě při kontrole finančních zákonů, prověřuje správnost příjmů a výdajů v evidenci o plnění státního rozpočtu, používání jednotlivých fondů, úvěrů a hodnot ve správě státních orgánů a veřejnoprávních osob. Taktéž může kontrolovat organizace, které dostaly finanční podporu od státu a nebo od jiné veřejnoprávní osoby, a kontroluje také instituce sociálního pojištění. Nejvyšším představitelem Účetního dvora je jeho předseda (premiér, prezident) a pět představitelů komor (prezident de chambre), kteří jsou v postavení v postavení soudců a jmenovaní dekretem Rady ministrů. Funkci státních zástupců vykonává při Účetním dvoře generální prokurátor. Každá komora je rozdělena na sekce, v čele kterých jsou předsedové sekcí. Kontrolu vykonávají vrchní rádci – zpravodajci a kontroloři.Účetní dvůr vypracovává zprávu ke každému návrhu zákona o plnění státního rozpočtu a předkládá ji parlamentu s doložkou souhlasu. Kromě toho předkládá prezidentovi republiky zprávu o své činnosti. Výsledky svých zjištění oznamuje ministrům, kteří jsou povinni vykonávat uložená opatření a do tří měsíců podávat zprávu o nápravě. Dekretem prezidenta republiky se určuje organizace a jednací pořádek Účetního dvora. Na kolektivní rozhodování zřizuje předseda Účetního dvora na každý rozpočtový rok kolektivní orgán, jehož členy jsou předsedové komor a dva vrchní rádci z každé komory, kteří v tomto složení: posuzují závěrky rozpočtových kapitol, vyslovují stanovisko k procedurálním otázkám a výkladu finančních zákonů, rozhodují o případech, které mají být předložené Nejvyššímu soudu. Účetní dvůr má soudní pravomoc. Při ní posuzuje účtové závěrky správců rozpočtových kapitol, prověřuje správu rozpočtových prostředků, vynáší rozsudky a rozhoduje o odvoláních za podmínek stanovených zákonem. Může také žádat vyvození důsledků proti funkci-
Francie
58
onářům organizací, kde byla provedena kontrola, a to od nadřízených orgánů. Musí být informovaný o vzniklých sankcích. Na základě Spolkového ústavního zákona je v Rakousku zřízen Účetní dvůr (Rechnungshof). Jeho kontrole podléhají:
všechny výdajové a příjmové operace spolkového státu,
všechny operace mající vztah ke státnímu dluhu,
operace s hmotným i nehmotným majetkem spolkového státu
Rakousko
Předmětný zákon vymezuje i úlohy Účetního dvora na úseku hospodaření jednotlivých spolkových zemí, Svazu obcí a též hospodaření nositelů sociálního pojištění. Spolkovým ústavním zákonem o účetní kontrole je stanoveno, že ji vykonává Účetní dvůr, který sestavuje spolkový závěrečný účet a předkládá ho Národnímu shromáždění. Zemské vlády každoročně předkládají Účetnímu dvoru návrhy rozpočtů a závěrečné účty. To samé jsou povinny vykonat obce, které mají více než 20 000 obyvatel. Účetní dvůr podléhá bezprostředně Národnímu shromáždění, v záležitostech hospodaření spolkového státu je jeho orgánem. V záležitostech hospodaření spolkových zemí, Svazu obcí a obcí je orgánem příslušného zemského zastupitelského sboru. Účetní dvůr je nezávislý na spolkové vládě a zemských vládách. V čele Účetního dvora je předseda (prezident), který je volený Národním shromážděním. Nesmí být však členem žádného zastupitelského sboru a v posledních čtyřech letech ani členem žádné vlády (spolkové, zemské). Slib skládá do rukou spolkového prezidenta. Místopředsedu jmenuje na návrh předsedy spolkový prezident. Pracovníci Účetního dvora se nesmí podílet na řízení a správě podniků, které podléhají jejich kontrole, ani na řízení a správě podniků zaměřených na produkci zisku. Z uvedeného vyplývá, že i když Účetní dvůr je nezávislý na spolkové vládě a zemských vládách, na odůvodněnou žádost spolkové vlády anebo spolkového ministra je povinný vykonávat kontrolu hospodářských operací, spadajících do okruhu jejich působnosti. Tento spolkový stát s federativním uspořádáním má ústavním zákonem stanoveno, že závěrečný účet federace zkoumá Spolkový účetní dvůr (SÚD – Bundesrechnungshof), jehož členové mají soudcovskou nezávislost. Závěrečný účet a přehled o majetku a dluzích se tedy předkládá spolkovému sněmu a spolkové radě jen se stanoviskem Spolkového účetního dvora k udělení absolutoria spolkové vládě, SÚD je nezávislý na spolkové vládě. V čele Spolkového účetního dvora je jeho předseda (prezident), kterého jmenuje spolkový prezident. Spolkový účetní dvůr dozírá na plnění rozpočtu a hospodaření spolkových orgánů včetně sociálního pojištění. V jednotlivých spolkových zemích jsou zřízeny nejvyšší kontrolní úřady, které spolupracují se spolkovým účetním dvorem. Z členů SÚD a představitelů nejvyšších kontrolních úřadů jednotlivých spolkových zemí se vytváří spojený senát. Ten rozhoduje o zásadních otázkách, zabezpečuje spolupráci, koordinaci a zabývá se výsledky kontrol. Členové SÚD (předseda, místopředseda, rádcové), také představitelé zemských kontrolních úřadů, pokud jsou členové spojeného senátu, jsou v postavení nezávislých soudců. U Spolkového účetního dvoru jsou stanovené senáty a hlavní senát. Pro otázky hospodárnosti ve státní správě byla vyhláškou spolkové vlády zřízena funkce spolkového zmocněnce, kterým je zpravidla předseda SÚD. Při plnění svých povinností používá prezidentský odbor SÚD. Úlohy Spolkového účetního dvora jsou zakotveny v
Spolková republika Německo
59
říšských rozpočtových pravidlech podle kterého kontroluje především:
evidenci o plnění rozpočtu včetně příjmů a výdajů nad stanovený plán,
evidenci o materiálových hodnotách v majetku SRN,
účetnictví a účetní podklady podniků SRN,
účetnictví ústavů a nadací, pokud jsou spravované SRN,
stanovení výměru přímých daní.
Předseda Spolkového účetního dvoru je povinen na požádání spolkových ministrů zaujmout stanovisko k otázkám hospodaření s rozpočtovými prostředky. Může též při posuzování výnosů spolkových správních úřadů vytknout zjištěné nedostatky a žádat nápravu. Orgány spolkových zemí, Svazu obcí a obcí mají ze zákona povinnost respektovat směrnice SÚD v záležitostech rozpočtu. Ve Švédsku je Státní kontrolní komise (SKK) ústředním orgánem pro kontrolu státních příjmů a výdajů a pro správu státního majetku. Je zřízena institucí jejího veličenstva. SKK se dále stará o státní účetnictví a vypracovává statistiku o státních financích. Má dohlížet i na to, aby činnosti, které spadají do jeho kompetence, byly uspořádány účelným plánovitý a efektivním způsobem. Dohlíží také na vedení státního účetnictví. Každý rok sestavuje státní hlavní účetní knihu (závěrečný účet), správy o rozpočtu a fondech, návrhy pro budoucí státní rozpočet apod. Kromě toho každý rok předpokládá tento materiál králi, revizorům parlamentu (myslí se tím revizní komise parlamentu) a měsíčně oznamuje svá zjištění ministru financí. SKK je tvořena generálním ředitelem, který je zároveň předsedou jejího pléna, dále místopředsedou a nejméně šesti dalšími členy, které určuje Jeho královská výsost. V pléně rokuje o vnitřních otázkách (organizace, pracovní pořádek), o materiálech, které jsou určené na předložení parlamentu, a dalších záležitostech podle rozhodnutí generálního ředitele, jako např. stížnosti na rozhodnutí, disciplinární tresty apod. Zákonem o rozpočtových pravidlech účetní kontroly byl v roce 1950 místo Rozpočtové kanceláře prezidenta a účetního kontrolora rozpočtové pokladny zřízen Nejvyšší účetní a kontrolní úřad (NÚKÚ - General Accounting Office) v čele s vrchním účetním kontrolorem USA. Jeho statutárním zástupcem je asistent NÚKÚ, který je spolu s vrchním účetním kontrolorem nezávislý na všech ústředních úřadech. Vrchní účetní kontrolor na návrh a se souhlasem Senátu je jmenován prezidentem USA na dobu 15 let. On a jeho asistent mohou být odvoláni z funkce jen společným usnesením obou komor Kongresu, především v důsledku podání obžaloby za zpronevěru anebo jiný trestný čin, nebo pokud se stali trvale neschopnými vykonávat funkci. Funkci mohou vykonávat maximálně do 70 let. Zákon stanovuje pro vrchního účetního kontrolora zejména tyto úkoly:
vydávat pravidla a předpisy, potřebné pro výkon činnosti NÚKÚ,
na požádání předkládat prezidentovi zprávu o používání veřejných finančních prostředků,
na každé zasedání Kongresu předkládat zprávu o činnost NÚKÚ, ve které zároveň doporučí přijetí zákonů, týkajících se inkasa, výplaty a použití veřejných finančních prostředků (rozpočtu),
předkládat Kongresu doporučení sledující větší hospodárnost a efektivnost veřejných výdajů,
Švédsko
USA
60
na požádání Kongresu, některé jeho komory nebo výboru vykonávat šetření ve věcech použití veřejných finančních prostředků,
informovat Kongres o výdajích a smlouvách, které některý ústřední úřad nebo instituce uzavřely v rozporu se zákonem,
požadovat od všech ústředních orgánů a institucí poskytování potřebných informací.
NÚKÚ jako orgán Kongresu má sledovat, v jakém rozsahu plní účetnictví a finanční výkaznictví stanovené úkoly, zda se finanční operace shodují se zákony, nařízeními, vyhláškami, zda se vykonává přiměřená interní finanční kontrola a zda účetnictví poskytuje efektivní informace při schvalování státních závěrečných účtů. Zvláštní důraz se klade i na program zdokonalování federálního účetnictví. Kromě toho NÚKÚ zabezpečuje plnění úkolů prostřednictvím svého aparátu, který tvoří kvalifikovaní účetní a právníci. Výběr těchto pracovníků vychází z registru kvalifikovaných účetních, do kterého je uchazeč zapsán jen po složení zkoušek, určených vrchním účetním kontrolorem. Nejvyšším úřadem pro oblast kontroly je ve Velké Británii Národní revizní úřad Spojeného království (NRÚ), který je zcela nezávislý na vládě. Ověřuje správnost účtů ministerstev a dalších státních a nestátních orgánů. V jeho pravomoci je podávat parlamentu zprávy o hospodárnosti, výkonnosti a efektivnosti, s jakou tyto orgány využívají svoje zdroje. V čele NRÚ je generální kontrolor a revizor. V této funkci má na starost vydávání veřejných finančních zdrojů ministerstvům a jiným orgánům veřejného sektoru, ověřuje správnost jejich cílů a podává o tom správu parlamentu. V jeho pravomoci je vykonávat prověrky hospodárnosti, výkonnosti a efektivnosti využívání státních zdrojů. Je nezávislý na státní správě, jmenovaný Její královskou výsostí po vyjádření v Dolní sněmovně a odsouhlasený předsedou parlamentního Výboru pro veřejné účty. Mimo to jmenuje personál NRÚ, určuje jeho počty a strukturu, platy a podmínky služby.
Velká Británie
NRÚ je řízen Nejvyšší řídící skupinou, kterou tvoří generální kontrolor a revizor, jeho zástupce, čtyři náměstci a ředitel odboru korporativní politiky. Právo konečného rozhodnutí má však generální kontrolor a revizor. Podstatnou část NRÚ tvoří revizní odbory, vykonávající kontrolu ministerstev a ostatních nevyšších správních orgánů. Dále jsou to následující odbory: metodický, výkonný, plánovací, školící, personální a hospodářský. Celkově má NRÚ 930 pracovníků, z toho je 600 kontrolorů. Zprávy o své činnosti podává NRÚ parlamentu, a to pravidelně při schvalování účtů kapitol rozpočtu a podle vlastní úvahy podává zprávu z výsledků prověrek hospodárnosti a efektivnosti. Zprávy předkládá prostřednictvím parlamentního Výboru pro veřejné účty, se kterým úzce spolupracuje zejména při plánování kontrolní činnosti a při realizaci kontrol. V Ústavě Japonska je zakotveno, že „závěrečný účet všech státních příjmů a výdajů je každoročně podrobený kontrole, vykonávané Kontrolním úřadem (Kakei – Kensa-in), a musí být v budoucím rozpočtovém roku předložen vládou parlamentu, společně se zprávou o kontrolní činnosti sestavenou Kontrolním úřadem“. Organizaci a působnost tohoto úřadu stanovuje zákon. V zákoně o zřízení Kontrolního úřadu se uvádí, že tento: je v nezávislém postavení vůči vládě, skládá se z kontrolní komise, složené ze tří zmocněnců a výkonného kontrolního aparátu. Zmocněnce jmenuje vláda na základě schválení obou komor parlamentu na 7 let. Předsedu (prezidenta) jmenuje vláda na základě volby vykonané samotnými zmocněnci z vlastních
Japonsko
61
řad. Jmenování a odstoupení zmocněnců ratifikuje císař. Výkonný kontrolní aparát má 5 kontrolních správ a kancelář generálního tajemníka (vedoucího aparátu). V čele kontrolních správ jsou ředitelé. Generální tajemník je členem kontrolní komise, to znamená vedení úřadu. Kontrolní úřad kontroluje: měsíční výkazy státních příjmů a výdajů, správu hmotného i nehmotného majetku, vznik anebo likvidaci pohledávek, zvýšení anebo snížení objemu státních půjček a ostatních závazků státu, peněžní sumy, drahé kovy a jiné hodnoty, které Japonská banka přijímá anebo vydává ve prospěch státu, účastnictví podnikatelů nebo dodavatelů, pokud jde o dodávky státu anebo státním společnostem, účetní operace právnických osob, pokud stát v nich vlastní většinu základního kapitálu anebo má finanční účast. Ve zprávě předkládané parlamentu se potvrzuje správnost státního závěrečného účtu, porušení zákonů, disciplinární postup proti porušovatelům, návrhy na nápravu zjištěných nedostatků. Když kontrolní úřad určí hmotnou zodpovědnost pracovníka, nadřízené orgány jsou povinny uložit náhradu škody v daném rozsahu. Bez souhlasu parlamentu nemůže být rozsah zodpovědnosti omezený. Rumunský kontrolní úřad byl zřízen v roce 1864 a působil bez přestávky až do roku 1947. V roce 1973 byl přebudovaná a v devadesátých letech zreorganizovaný v souvislosti s novou Ústavou Rumunska a s moderními principy demokracie, které v současnosti charakterizují nejvyšší kontrolní instituci. Úřad vykonává následující činnosti: monitoruje zřizování a management státních zdrojů, kontroluje na základě zákona hospodárnost, efektivnost a účelnost vynakládaných veřejných zdrojů, dohlíží na vnitřní kontrolu státních finančních zdrojů a zdokonaluje harmonizaci legislativy prostřednictvím správy kontrolních postupů. Komora účetních Ruské federace byla zřízena v roce 1995. Je to stálý a činný subjekt státního finančního dohledu a jeho pravomoci, funkce a povinnosti jsou založené na Limské deklaraci. Základní úlohou Komory je audit Federálního rozpočtu a nerozpočtových zdrojů a určení efektivnosti využití federálního jmění. Je to jediná nezávislá instituce finančního dohledu, zaměřená na ochranu národních hospodářských zájmů. Očekává se, že v blízké budoucnosti Komora sladí svůj plán práce s národními hospodářskými zájmy a koncentruje svoje síly na služby státu v oblastech jako jsou finanční federální programy zaměřené na modernizaci základních hospodářských odvětví, financování výdajů právní ochrany, tvorba a rozdělován příjmů z těžby přírodních zdrojů, federální rozpočet a peněžní prostředky na vědu a kulturu. Komora upřednostňuje získávání legálního práva na přípravu a zavádění výkonného a jednotného systému měsíčního účetnictví pro všechny federální subjekty zaměřené na efektivní dohled nad využíváním federálních peněžních prostředků. Bezprostředně po založení Čínské lidové republiky stát neměl žádnou instituci zabývající se výlučně auditem. Kontrola státních financí, příjmů a výdajů byla uskutečňována prostřednictvím finančních institucí a jejich profesionálního managementu. V roce 1982 byl výkon kontrolního dohledu doplněn do ústavy a v roce 1983 vznikl Národní kontrolní úřad. Jeho primární úlohou je uplatňování kontrolního dohledu nad příjmy a výdaji vlády a ministerstev, Státního shromáždění, místních správ, státních finančních organizací, podniků a neziskových organizací. Roční kontrolní plán vypracovává odbor koordinace úřadu, v současnosti jsou plány zpracované na projektové bázi. V důsledku limitovaných finančních a lidských zdrojů a rostoucích kontrolních požadavků se úřad střetává s rostoucími problémy uspokojení všech potřev výkonnostního auditu státního sektoru.
Rumunsko
Ruská federace
Čína
62
Kromě toho se úřad střetává s problémem efektivnosti vykonávání finančního auditu v rámci systému vládního účetnictví pro nedostatečné počítačové zručnosti a zdroje. Nejvyšší kontrolní úřad Maďarska pracuje jako nejvyšší kontrolní subjekt parlamentu od roku 1990. Jeho předchůdce byl založen v roce 1870 a existoval do roku 1949. Rozsah kontorních aktivit úřadu zahrnují mezi jinými: účet státního rozpočtu, smlouvy o státních půjčkách, privatizace státního majetku, státních podniků a finanční management politických stran apod. Ve své činnosti je úřad podřízený jen parlamentu a zákonu. Podstatné změny nastaly ve veřejných financích ustavením Státní pokladny v roce 1996. Státní pokladna, řízená ministerstvem financí, kontroluje všechny účty, na kterých jsou vedené peněžní prostředky státního rozpočtu (má je k dispozici) a je zodpovědná za státní dluh. Činnost Státní pokladny umožňuje parlamentu získávat podrobné a věrohodné zprávy o použití daňových výnosů. Povinnost podávání zpráv a systém bilancování založený na managementu Státní pokladny se v současnosti formuje jako část reformy veřejných financí s aktivní účastí úřadu. Polsko má dlouholetou tradici v oblasti národního auditu, která se datuje už od začátku 19. století. Nejvyšší komora kontroly je ustanovena zákonem, je zodpovědná hlavně za finanční audit celé státní správy a audit národního rozpočtového účtu a přípravu vládní roční zprávy. S vymezením těchto úkolů vzniká potřeba stálého zdokonalování odborné kvalifikace zaměstnanců. Školení formou kurzů pro auditory, studijní pobyty, postgraduální studium a odborné kurzy jsou pro zaměstnance povinné. Počítače se stále více využívají na různých stupních kontrolního procesu a systémy umožňují pracovat v sítích a podílet se na databázích.Komora spolupracuje s PHARE, OECD-SIMA, UK a USAID. Závěrem budou prezentovány nejdůležitější zásady kontroly, kterými se řídí uvedené kontrolní systémy. Jsou to především: zásada eficience, která říká, že kontrola nesmí být samo´čelná a má se vykonat ve prospěch budoucích činností, zásada relevance, která říká, že kontrola se má vztahovat jen na ty oblasti, které mají význam pro budoucí řízení správy, zásada přesnosti, která dokumentuje, že čím přesně jsou výsledky kontroly, tím přesnější mohou být informace o kontrolovaném objektu, včetně závěrů a návrhů na zlepšení, zásada aktualizace, která zdůrazňuje, že kontrola má být uskutečněná při aktuální situaci, jinak hrozí nebezpečí vytýkání nedostatků, které byly již odstraněny, zásada jednoznačnosti, která dokazuje, že výsledky kontroly by měly být jednoznačně uspořádané, což je obzvláště důležité při vymezení zodpovědnosti.
Maďarsko
Polsko
Společné rysy
63
6 KONTROLA VE VZTAHU K VEŘEJNÝM ZAKÁZKÁM, PUBLIC PRIVATE PARTNERSHIP Zadávání veřejných zakázek v České republice je obdobně jako v ostatních zemích velice sledovaná oblast, neboť jejich prostřednictvím prochází značná část veřejných prostředků a veřejnost má pochopitelně zájem na tom, aby tyto prostředky byly vynakládány účelně a hospodárně. Od 1.7. 2006 je zadávání veřejných zakázek a koncesí upraveno zákonem č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o veřejných zakázkách"), a zákonem č. 139/2006 Sb., o koncesních smlouvách a koncesním řízení (koncesní zákon). Hlavní principy právní úpravy veřejných zakázek a koncesí vycházejí ze Smlouvy o založení Evropského společenství a z evropských zadávacích směrnic.
Právní úprava
Cílem dohledu nad zadáváním veřejných zakázek je hospodárné využívání veřejných prostředků při respektování pravidel soutěže. Dohled nad touto oblastí vykonává Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (ÚOHS) od roku 1995.
Dohled nad průběhem
Cílem ÚOHS je dosáhnout zejména prostřednictvím rozhodovací činnosti takové praxe, která by zabezpečovala volnou a svobodnou soutěž mezi dodavateli zakázek a současně provedení výběru nejvhodnější nabídky transparentním způsobem bez diskriminace uchazečů. Konečným cílem je úspora veřejných finančních prostředků.3 Zadavatelé by k jednotlivým tendrům měli přistupovat odpovědně a minimalizovat by se měly především případy zjevného obcházení zákona o veřejných zakázkách. Jde zejména o situace, kdy zadavatel, ať již úmyslně nebo z nedbalosti, zadá například veřejnou zakázku v objemu mnoha milionů korun bez výběrového řízení přímo jedné firmě, aniž by využil výhod soutěžního prostředí a konkurenčních nabídek. Základními prvky soutěže o zakázku, které je povinen zadavatel zajistit, je přitom transparentnost výběrového že ÚOHS zjistí porušení zákona, může zvolit tzv. nápravná opatření, tedy například vrátit některého z neoprávněně zadavatelem vyloučených uchazečů do hry nebo například zrušit celé zadání veřejné zakázky. Každý je povinen v souvislosti se zadáváním (veřejné) zakázky povinen dodržet zásady: • • •
transparentnosti rovného zacházení zákazu diskriminace4
Jakákoliv zakázka musí být vždy zadána transparentním způsobem. Základním účelem zásady je zajištění co největší průhlednosti řízení, která podstatnou měrou přispívá k přezkoumatelnosti celého řízení a k možnosti kontroly postupu v řízení. Naplnění této zásady lze spatřovat například v povinnosti:
3 4
http://www.compet.cz/verejne-zakazky/ http://www.portal-vz.cz/zasady-pouziti-metodiky
Zásada transparentnosti
64
pořizovat o všech významných úkonech písemnou dokumentaci v dostatečném rozsahu, který případně umožní úkony zadavatele nezávisle přezkoumat
jasně vymezit kritéria, dle kterých budou hodnoceny nabídky dodavatelů vždy v dostatečném předstihu před samotným vypracováním nabídek
opatřit všechna rozhodnutí řádným odůvodněním.
Každý zadavatel je v průběhu zadávání (veřejné) zakázky, resp. již od okamžiku přípravy řízení, povinen přistupovat stejným způsobem ke všem dodavatelům, kteří mohou podat či podávají nabídky. K dodržení této zásady ze strany zadavatele dochází například tím, že v souvislosti s přípravou řízení definuje jeho přesné podmínky tak, aby všichni uchazeči předem věděli, jak bude řízení probíhat (tedy např. bude-li omezován počet zájemců, jaké jsou přesné podmínky pro toto omezování, které musí dodavatel splnit, případně jakým způsobem bude probíhat hodnocení nabídek, atp.). V průběhu zadávání (veřejné) zakázky je zadavatel povinen postupovat vždy tak, aby jeho jednáním nedošlo k diskriminaci žádného z dodavatelů. Tato zásada ovšem nevylučuje oprávnění zadavatele stanovit přesné podmínky účasti v řízení. Tyto podmínky však musí být zadavatelem vždy stanoveny tak, aby zároveň umožňovaly výběr nejvhodnějšího uchazeče, ale na druhé straně neuzavíraly přístup jinému dodavateli do řízení, např. z důvodů, které nesouvisejí s předmětem veřejné zakázky. Zásadu zákazu diskriminace je třeba důsledně uplatňovat nejen ve vztahu k dodavatelům se sídlem, místem podnikání či bydlištěm na území ČR, ale rovněž ve vztahu k zahraničním dodavatelům. Za porušení zásady diskriminace však nelze za žádných okolností považovat používání českého jazyka (tedy v průběhu kteréhokoliv řízení dle této metodiky, ať již jde o jednání či předkládání písemností, atp.).
6.1 Zadavatelé veřejných zakázek Zadavatelé se podle kategorie dělí na a)
veřejného zadavatele,
b)
dotovaného zadavatele a
c)
sektorového zadavatele.
Za zadavatele je třeba považovat i sdružení zadavatelů nebo jakékoliv jiné spojení zadavatele s osobou, která není zadavatelem, pokud mají společně zadat veřejnou zakázku (§ 2 odst. 8 a 9). Za zadavatele je rovněž třeba v některých případech považovat nejen ty subjekty, které jsou výslovně takto označeny v zákoně, ale například v případě České republiky i její organizační složky nebo u územně samosprávných celků, hlavního města Prahy či územně členěných statutárních měst například jednotlivé městské obvody či městské části; možnost tohoto „dělení“ totiž vyplývá ze zvláštních právních předpisů. Možnost samostatně zadávat pouze některými útvary či složkami nelze zcela vyloučit ani u jiných veřejných zadavatelů či i sektorových zadavatelů, a to zejména pokud interní rozdělení na útvary či složky vyplývá z určitého vnitřního předpisu zadavatele a současně je možnost zadávat veřejné zakázky samostatně některými útvary či složkami objektivně odůvodnitelná geografickou vzdáleností a značnou mírou samostatnosti v rozhodování takových útvarů (složek).
Zásada rovného zacházení
Zásada zákazu diskriminace
65
6.1.1 Veřejný zadavatel Pojem veřejného zadavatele je vymezen v § 2 odst. 2 pod písm. a) až d) zákona.
Veřejným zadavatelem je Česká republika (stát).
Stát
Za veřejného zadavatele podle zákona je třeba považovat jednotlivé organizační složky státu podle zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích. Organizační složky státu jsou vymezeny v § 3 tohoto zákona. Organizačními složkami státu jsou ministerstva a jiné správní úřady státu, Ústavní soud, soudy, státní zastupitelství, Nejvyšší kontrolní úřad, Kancelář prezidenta republiky, Úřad vlády České republiky, Kancelář Veřejného ochránce práv, Akademie věd České republiky, Grantová agentura České republiky a jiná zařízení, o kterých to stanoví zvláštní právní předpis; obdobné postavení jako organizační složka státu má Kancelář Poslanecké sněmovny a Kancelář Senátu. Jménem České republiky činí právní úkony podle zákona vedoucí příslušné organizační složky státu, jíž se tyto právní úkony týkají, pokud zvláštní právní předpis nebo zákon o majetku ČR nestanoví jinak.
Veřejným zadavatelem je dále státní příspěvková organizace.
Jako příklady státních příspěvkových organizací lze jmenovat Centrum pro regionální rozvoj České republiky, CENIA, Česká informační agentura životního prostředí, Národní zemědělské muzeum Praha, nebo Institut pro místní správu Praha. V případě státních příspěvkových organizací se však nejedná o „nestátní“ příspěvkové organizace, ani o společnosti typu státního podniku dle zákona č. 77/1997 Sb., o státním podniku.
Veřejným zadavatelem je rovněž územní samosprávný celek a příspěvková organizace, u níž funkci zřizovatele vykonává územní samosprávný celek.
Státní příspěvková organizace
Územně správní celek
Územním samosprávným celkem je obec, kraj a hlavní město Praha. Jak již bylo naznačeno výše, zákon používá při vymezení definice veřejného zadavatele vždy pojem obecnější (nadřazený), který v sobě zahrnuje i organizační složky (útvary), které pod takový obecnější pojem spadají. V případě územně členěných statutárních měst a hlavního města Prahy se za veřejného zadavatele považují i jednotlivé městské části nebo městské obvody. Veřejným zadavatelem je kraj nebo obec jako územní samosprávný celek, nikoliv jeho orgány. Proto i označení zadavatele při činění právních úkonů v souvislosti s postupem podle zákona musí být označením obce či kraje, nikoliv některého orgánu obce či kraje (veřejným zadavatelem není např. zastupitelstvo nebo rada obce nebo krajský úřad). Příspěvkovou organizací, u níž funkci zřizovatele vykonává územní samosprávný celek, je příspěvková organizace zřízená územním samosprávným celkem podle zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. Z hlediska postavení jako veřejného zadavatele však bude zásadní, zda se daný subjekt v sobě zadávání veřejné zakázky nachází v postavení příspěvkové organizace územně samosprávného celku.
Veřejným zadavatelem je též jiná právnická osoba podle písm. d) - tzv. veřejnoprávní subjekt.
Veřejnoprávním subjektem, tedy veřejným zadavatelem podle písm. b), nemůže být fyzická osoba. Pokud je osoba veřejnoprávním subjektem, zadává všechny veřejné zakázky v režimu zákona, a to i tehdy, pokud se kvalifikuje jako veřejnoprávní subjekt z jiného důvodu (například i když je určitá právnická osoba veřejnoprávním subjektem z toho důvodu, že zajišťuje údržbu zeleně pro územně samosprávný celek, musí v režimu zákona zadávat i
Právnická osoba
66
např. veřejné zakázky na nákup automobilů). Veřejnoprávním subjektem může být při současném naplnění dvou základních podmínek upravených v písm. d) jakákoliv právnická osoba. První podmínkou je skutečnost, že právnická osoba byla založena nebo zřízena za účelem uspokojování potřeb veřejného zájmu, které nemají průmyslovou nebo obchodní povahu. Pro naplnění prvé podmínky však rovněž postačí, pokud právnická osoba uspokojuje potřeby veřejného zájmu v době pořizování plnění, které je veřejnou zakázkou. Z hlediska naplnění definice tzv. veřejnoprávního subjektu není rozhodující, jak velkým objemem své činnosti uspokojuje právnická osoba potřeby veřejného zájmu, které nemají průmyslovou nebo obchodní povahu. I přesto, že objem činnosti, kterým právnická osoba uspokojuje potřeby veřejného zájmu, které nemají průmyslovou nebo obchodní povahu, tvoří i jen nepatrné procento její celkové činnosti, platí, že první podmínka je naplněna. Druhou podmínkou je skutečnost, že právnická osoba je financována z více než 50% státem nebo jiným veřejným zadavatelem nebo je státem či jiným veřejným zadavatelem ovládána – při vymezení pojmu ovládání je třeba vyjít zejména z ustanovení § 66a obchodního zákoníku, nicméně pojem ovládání ve smyslu zákona je třeba vykládat ve světle komunitárního práva širším způsobem jako schopnost ovlivňovat jednání ovládané osoby (ovládanou osobou může být i státní podnik, který pod režim OBZ nespadá) Příkladem veřejnoprávního subjektu může být např. společnost založená územně samosprávným celkem, která pro tento územně samosprávný celek vykonává činnosti svěřené územně samosprávnému celku zákonem do jeho samostatné působnosti; může se jednat např. o odvoz komunálního odpadu, údržbu zeleně, čištění komunikací atp. 6.1.2 Dotovaný zadavatel Dotovaným zadavatelem se při naplnění zákonným podmínek může stát jakákoliv právnická nebo fyzická osoba. Předpokladem pro to, aby se osoba stala dotovaným zadavatelem, je naplnění následujících základních podmínek:
veřejná zakázka je z více než 50% hrazena (financována) z peněžních prostředků veřejným zadavatelem,
jedná se o nadlimitní veřejnou zakázku,
nadlimitní veřejná zakázka se týká zákonem definovaných stavebních prací nebo služeb (dotovaným zadavatelem nemůže být osoba, která pořizuje plnění, které má charakter veřejné zakázky na dodávky).
Dotovaným zadavatelem je i osoba, které jsou poskytnuty finanční prostředky v kvalifikované výši od veřejného zadavatele na definovanou nadlimitní veřejnou zakázku i prostřednictvím jiné osoby (která sama o sobě nemusí být vůbec zadavatelem) Pro dotovaného zadavatele činí finanční nadlimity této částky:
u veřejné zakázky na služby výše 6.607.000,- Kč;
u veřejné zakázky na stavební práce výše 165.288.000,- Kč.
Základní podmínky pro právnickou osobu
67
Za dotovaného zadavatele se naopak pro účely uzavření smlouvy se subdodavatelem nepovažuje dodavatel, kterému byla veřejným zadavatelem zadána veřejná zakázka. To znamená, že dodavatel, kterému byla zadána veřejná zakázka, může na plnění veřejné zakázky využít i subdodavatele, který bude odměňován z příjmů vybraného dodavatele za realizaci veřejné zakázky. To neplatí, je-li vybraný dodavatel veřejným zadavatelem; v takovém případě je povinen zadat veřejnou zakázku podle zákona i tehdy, pokud uzavírá smlouvu se subdodavatelem (jiným dodavatelem). Na dotovaného zadavatele se vztahují ustanovení zákona platná pro veřejného zadavatele; s ohledem na shora uvedené definiční znaky dotovaného zadavatele se to bude týkat těch pravidel platných pro veřejného zadavatele, které souvisí s úpravou nadlimitních veřejných zakázek. Používá-li tedy zákon pojem veřejný zadavatel, rozumí se tím bez dalšího i dotovaný zadavatel, není-li výslovně stanoveno jinak (např. v případě stanovení předpokládané hodnoty veřejné zakázky). 6.1.3 Sektorový zadavatel Sektorovým zadavatelem je osoba, která vykonává některou z relevantních činností a současně 1. tuto relevantní činnost vykonává na základě zvláštního či výhradního práva, nebo 2. veřejný zadavatel nad ní může přímo nebo nepřímo uplatňovat dominantní vliv. Pojem relevantní činnosti není obecně zákonem vymezen. Za relevantní činnost je třeba považovat takovou činnost, která je jako relevantní označena v ustanovení § 4 zákona. Naplnění podmínky výkonu relevantní činnosti je jednou z podmínek, aby bylo možné určitou osobu považovat za sektorového zadavatele. Relevantní činnost je činností, u níž se dosud nevytvořilo plné konkurenční prostředí (resp. se absence plného konkurenčního prostředí zákonem, potažmo evropskou sektorovou zadávací směrnicí předpokládá). Vzhledem k postupné liberalizaci některých odvětví však není vyloučena možnost, aby v průběhu času byly některé relevantní činnosti ze zákona vyjmuty; postup při vyjmutí určité relevantní činnosti z působnosti zákona je upraven v § 20 zákona. Za relevantní činnost se považuje při splnění dalších podmínek výkon určité činnosti v následujících odvětvích:
Plynárenství,
teplárenství podle,
elektroenergetiky,
vodárenství,
doprava,
poskytování poštovních služeb podle zákona č. 29/2000 Sb., o poštovních službách a o změně některých zákonů (zákon o poštovních službách), popřípadě poskytování jiných než poštovních služeb,
hornictví a těžebního průmyslu,
letectví a vodní dopravy.
68
Aby byla osoba považována za sektorového zadavatele, musí kromě samotného výkonu relevantní činnosti tuto činnost vykonávat na základě zvláštního či výhradního práva nebo být pod přímým či nepřímým dominantním vlivem veřejného zadavatele, popřípadě veřejný zadavatel musí mít schopnost (právní či faktickou) tento dominantní vliv nad takovou osobou vykonávat, a to ať již přímo nebo nepřímo (například prostřednictvím jiné osoby). Zákon zná dvě nevyvratitelné právní domněnky uplatňování dominantního vlivu, tj. předpoklady, při jejichž naplnění se má za to, že dominantní vliv je uplatňován a tato podmínka je tedy naplněna.
6.2 Definice a kritéria výběru zakázky Aby se jednalo o veřejnou zakázku, musí být současně splněny následující podmínky: 1.
zakázka musí být zadávána osobou, která je zadavatelem veřejných zakázek,
2.
zakázka musí zahrnovat prvek úplaty na straně zadavatele (byť i jen potenciální),
3.
musí se jednat o zakázku na dodávky, služby nebo stavební práce. 6.2.1 Druhy veřejných zakázek
Veřejné zakázky se podle předmětu dělí na:
veřejné zakázky na dodávky,
veřejné zakázky na služby a
veřejné zakázky na stavební práce.
Veřejnou zakázkou na dodávky je veřejná zakázka, jejímž předmětem je pořízení věci. Toto pořízení se může realizovat formou koupě, koupě zboží na splátky, nájmu zboží, nájmu zboží s právem následné koupě (leasing), případně i jinak. Předmětem veřejné zakázky na dodávky pak mohou být jak věci movité, tak i nemovitosti a dokonce i ovladatelné přírodní síly.
Dělení dle předmětu veřejné zakázky
Veřejné zakázky na dodávky
Veřejnou zakázkou na dodávky zákon rozumí i veřejnou zakázku, jejímž předmětem je kromě pořízení zboží rovněž poskytnutí určité doplňkové služby. Tou může být například umístění, odborná montáž či uvedení daného zboží do provozu. Toto platí, pokud uvedené činnosti nejsou základním účelem veřejné zakázky, ale pouze jejím nezbytným doplněním. Veřejné zakázky na stavební práce obsahují tři základní kategorie tohoto druhu veřejných zakázek. Jednak jsou to různé stavební činnosti (zhotovení nové stavby, stavební změny, související inženýrská a projektová činnost), poskytnutí dodávek či služeb nezbytných k provedení předmětu veřejné zakázky a rovněž stavební práce pořizované s využitím zprostředkovatelských nebo podobných služeb, které zadavateli poskytuje jiná osoba. Tato veřejná zakázka je tedy rovněž považována za veřejnou zakázku na stavební práce, ačkoliv její zprostředkovatel fakticky poskytuje určitou službu.
Veřejné zakázky na stavební práce
69
Veřejnou zakázkou na stavební práce se rozumí:
veřejná zakázka jejíž předmětem je: a) provedení stavebních prací, které se týkají některé z činností uvedených v příloze č. 3 zákona o veřejných zakázkách, b) provedení stavebních prací podle bodu prvního a s nimi související projektová nebo inženýrská činnost, c) zhotovení stavby, která je jako celek schopna plnit samostatnou ekonomickou nebo technickou funkci,
veřejná zakázka, jejíž předmětem je vedle plnění dle předchozího odstavce rovněž poskytnutí dodávek či služeb nezbytných k provedení předmětu veřejné zakázky,
rovněž stavební práce pořizované s využitím zprostředkovatelských nebo podobných služeb, které zadavateli poskytuje jiná osoba.
Veřejné zakázky na služby jsou na rozdíl od předchozích dvou kategorií v zákoně vymezeny pouze negativně. Za veřejné zakázky na služby jsou tak považovány jakékoli veřejné zakázky, které nejsou veřejnými zakázkami na dodávky či veřejnými zakázkami na stavební práce. Za veřejnou zakázku na služby je rovněž považována taková veřejná zakázka, jejímž předmětem je kromě poskytnutí služeb rovněž:
poskytnutí dodávky, pokud předpokládaná hodnota poskytovaných služeb je vyšší než předpokládaná hodnota poskytované dodávky
nebo
provedení stavebních prací, pokud tyto stavební práce nejsou základním účelem veřejné zakázky, avšak jejich provedení je nezbytné ke splnění veřejné zakázky na služby.
SHRNUTÍ TYPŮ VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK DLE PŘEDMĚTU Dle předmětu dělíme veřejné zakázky na: 1. Veřejná zakázka na dodávky - Public supply contract
Jejich předmětem je koupě zboží věcí movitých, ale také leasing a nájem.
2. Veřejná zakázka na práce - Public works contract
Patří sem různé druhy veřejných prací, zvláště provedení prací, projektování prací, provedení jakékoliv jiné stavební práce, které odpovídají požadavkům určeným zadavatelem
3. Veřejná zakázka na služby - Public service contract
Jedná se o širokou škálu služeb, které jsou předmětem zadávání. Jde na příklad o studie, konzultace, propagační služby, dopravní služby, údržbu a opravy, ale také finanční, výpočetní a právní služby.
Veřejné zakázky na služby
70
4. Veřejná zakázka pro veřejně prospěšné organizace - Utillity (zakázka pro sektory)
Týká se veřejných zakázek podniků a organizací sektorů voda, energie, doprava nebo telekomunikace.
Podle předpokládané výše ceny se veřejné zakázky dělí na:
veřejné zakázky nadlimitní,
veřejné zakázky podlimitní a
veřejné zakázky malého rozsahu.
Dělení dle předpokládané ceny veřejné zakázky
Nadlimitními veřejnými zakázkami jsou takové veřejné zakázky, u níž předpokládaná cena předmětu veřejné zakázky dosáhne anebo přesáhne finanční limity uvedené v zákoně o veřejných zakázkách. Jinak řečeno, nadlimitní veřejné zakázky jsou zakázky, u nichž hodnota zakázky přesáhne prahové hodnoty zadávacích směrnic EU, které byly přeneseny v rámci harmonizace i do české právní úpravy. Prahové hodnoty jsou stanoveny diferencovaně pro dodávky, služby a stavební práce. V případě dodávek a služeb jsou dále tyto hodnoty diferencovány dle toho, o jakou kategorii zadavatele se jedná. V případě veřejných zakázek na stavební práce je stanoven pro všechny kategorie zadavatelů jednotný limit.
Nadlimitní veřejné zakázky
Podlimitními veřejnými zakázkami se rozumí veřejné zakázky, jejichž předpokládaná hodnota činí v případě veřejné zakázky na dodávky nebo veřejné zakázky na služby nejméně 2 miliony korun bez DPH a v případě veřejné zakázky na stavební práce nejméně 6 milionů korun bez DPH. Takto je tedy podlimitní veřejná zakázka ohraničena dolní hranicí. Horní hranice je pak tvořena prahovými hodnotami stanovenými pro nadlimitní veřejné zakázky.
Podlimitní veřejné zakázky
Veřejnou zakázkou malého rozsahu se rozumí veřejná zakázka, jejíž předpokládaná hodnota nedosáhne 2 milionů korun bez DPH v případě, že jde o veřejnou zakázku na dodávky nebo o veřejnou zakázku na služby. V případě veřejné zakázky na stavební práce jde o veřejnou zakázku malého rozsahu v případě, že její předpokládaná hodnota nedosáhne 6 milionů korun, rovněž bez DPH. Veřejné zakázky malého rozsahu není zadavatel povinen zadávat podle zákona o veřejných zakázkách. I v tomto případě je však zadavatel povinen dodržet podmínku transparentnosti, rovného zacházení a nediskriminace.
Veřejné zakázky malého rozsahu
6.2.2 Druhy zadávacích řízení Zákon o veřejných zakázkách upravuje následující druhy zadávacích řízení:
otevřené řízení § 27,
užší řízení § 28,
jednací řízení s uveřejněním § 29,
jednací řízení bez uveřejnění § 34,
soutěžní dialog § 35,
zjednodušené podlimitní řízení § 38.
71
V oznámení otevřeného řízení oznamuje zadavatel neomezenému počtu dodavatelů svůj úmysl zadat veřejnou zakázku v tomto zadávacím řízení; oznámení otevřeného řízení je výzvou k podání nabídek dodavatelů a k prokázání splnění kvalifikace.
otevřené řízení
Zájemci podávají písemnou žádost o účast a prokazují splnění kvalifikace ve stanovené lhůtě. Po posouzení kvalifikace zájemců zadavatel vyzve zájemce, kteří prokázali splnění kvalifikace, k podání nabídky. Pokud zadavatel v oznámení užšího řízení omezil počet zájemců pro účast v užším řízení, vyzve k podání nabídky pouze zájemce vybrané v souladu s § 61, jde-li o veřejného zadavatele, nebo v souladu s § 66, jde-li o sektorového zadavatele. Zadavatel může stanovit i maximální počet zájemců, jež vyzve k podání nabídky.
užší řízení
Zájemci podávají písemnou žádost o účast a prokazují splnění kvalifikace ve stanovené lhůtě. Po posouzení kvalifikace zájemců zadavatel vyzve zájemce, kteří prokázali splnění kvalifikace, k podání nabídek. Pokud zadavatel v oznámení jednacího řízení s uveřejněním omezil počet zájemců pro účast v jednacím řízení s uveřejněním, vyzve k podání nabídek pouze zájemce vybrané v souladu s § 61, jde-li o veřejného zadavatele, nebo v souladu s § 66, jde-li o sektorového zadavatele. Zadavatel může stanovit i maximální počet zájemců, jež vyzve k podání nabídek.
jednací řízení s uveřejněním
V písemné výzvě k jednání v jednacím řízení bez uveřejnění oznamuje zadavatel zájemci nebo omezenému počtu zájemců svůj úmysl zadat veřejnou zakázku v tomto zadávacím řízení.Písemná výzva k jednání v jednacím řízení bez uveřejnění musí obsahovat alespoň
jednací řízení bez uveřejnění
informaci o předmětu veřejné zakázky,
identifikační údaje zadavatele,
zadávací dokumentaci nebo podmínky přístupu či poskytnutí zadávací dokumentace podle § 48; to neplatí, pokud jde o případy podle § 23 odst. 4 písm. b), odst. 5 písm. c) až e) a odst. 8 písm. b),
místo, den a hodinu konání prvního jednání včetně uvedení, v jakém jazyce bude jednáno,
způsob a zásady jednání, bude-li jednání vedeno s více zájemci,
termín posledního možného jednání, a to zejména s přihlédnutím ke lhůtě pro podání nabídek,
lhůtu a místo pro podání nabídek, pokud nemají být tyto údaje dohodnuty až v rámci jednání,
požadavky na prokázání splnění kvalifikace, může-li být zadavatelem prokázání splnění kvalifikace požadováno, a
údaje o hodnotících kritériích podle § 78, pokud nejsou uvedeny v zadávací dokumentaci a není-li veřejná zakázka zadávána jedinému zájemci.
Vedle oznámení je veřejný zadavatel oprávněn specifikovat své potřeby, požadavky a jiné skutečnosti rovněž v dokumentaci soutěžního dialogu. Zájemci podávají písemnou žádost o účast a prokazují splnění kvalifikace ve stanovené lhůtě. Po posouzení kvalifikace zájemců vyzve veřejný zadavatel zájemce, kteří prokázali splnění kvalifikace, k účasti v soutěžním dialogu. Pokud veřejný zadavatel v oznámení soutěžního dialogu omezil počet zájemců v soutěžním dialogu, vyzve k účasti v soutěžním dialogu pouze zájemce vybrané
soutěžní dialog
72
v souladu s § 61. Veřejný zadavatel může stanovit i maximální počet zájemců, jež vyzve k účasti v soutěžním dialogu. Ve zjednodušeném podlimitním řízení vyzývá veřejný zadavatel písemnou výzvou nejméně 5 zájemců k podání nabídky a k prokázání splnění kvalifikace. Písemnou výzvu uveřejní veřejný zadavatel vhodným způsobem po celou dobu trvání lhůty pro podání nabídek. Veřejný zadavatel nesmí vyzývat opakovaně stejný okruh zájemců, není-li to odůvodněno předmětem plnění veřejné zakázky či jinými zvláštními okolnostmi.
zjednodušené podlimitní řízení
Na realizaci nadlimitní a podlimitní veřejné zakázky je zadavatel povinen s dodavatelem uzavřít smlouvu, která musí mít písemnou formu (a to i tehdy, pokud je výsledkem zadání veřejné zakázky uzavření rámcové smlouvy). Veřejnou zakázkou je i zakázka, který zahrnuje i jen potenciální prvek úplaty ze strany zadavatele – prvek úplaty (popřípadě zvýšené úplaty) může být například vázán na splnění určité podmínky. I v tomto případě bude prvek úplaty podle zákona naplněn a i předpokládanou výši takové úplaty je zadavatel povinen zahrnout do předpokládané hodnoty veřejné zakázky. Veřejnou zakázkou je i taková zakázka, kterou zadavatel není povinen zadávat podle zákona z důvodu aplikace zákonné výjimky (§ 18 a pro sektorové zadavatele rovněž § 19). Podle Nařízení Komise (ES) č. 1422/2007 měnily od 1. 1. 2008 eurové finanční limity ve směrnicích 2004/17ES a 2004/18/ES. Eurové finanční limity jsou na české koruny přepočítávány sdělením Komise (ES) č. 2007/C 301/01. Limity slouží k identifikaci nadlimitních a podlimitních zakázek. Tabulka 4 Nové finanční limity veřejných zakázek
druh veřejné ky/koncese
zakáz- finanční limity platné do finanční limity platné 31. 12. 2007 od 1. 1. 2008 veřejné zakázky na dodávky a služby zadávané: Českou republikou a stát4 290 000 Kč 3 782 000 Kč ními příspěvkovými organizacemi územně samosprávnými 6 607 000 Kč 5 857 000 Kč celky, jeho příspěvkovými organizacemi a "jinými právnickými osobami (§ 2 odst. 2 písm. d) zákona)" sektorovými zadavateli 13 215 000 Kč 11 715 000 Kč veřejné zakázky na stavební 165 288 000 Kč 146 447 000 Kč práce koncese na stavební práce 165 288 000 Kč 146 447 000 Kč
Zdroj: 2009
http://www.portal-vz.cz/nove-financni-limity-pro-verejne-zakazky-a-koncesni-rizeni-na-leta-2008-a-
Finanční limity
73
Tabulka 5 Druhy zadávacího řízení
Druh zadávání
Kdo může vy- Pro koho? hlásit?
Minimální počet uchazečů
Typ zakázky
Otevřené
veřejný zadavatel, sektorový zadavatel
neomezený počet
podlimitní veřejná zakázka, nadlimitní veřejná zakázka
Užší řízení
veřejný zadavatel, sektorový zadavatel
sektorový zadavatel min. 3 zájemci, veřejný zadavatelmin. 5 zájemců
podlimitní veřejná zakázka, nadlimitní veřejná zakázka
Jednací řízení s veřejný zada- v předchozím uveřejněním vatel, sektoro- otevřeném, vý zadavatel užším řízení nebo soutěžním dialogu byly podány pouze neúplné a nepřijatelné nabídky
sektorový zadavatel min. 3 zájemci, veřejný zadavatel min. 3 zájemci
podlimitní veřejná zakázka, nadlimitní veřejná zakázka
Jednací řízení veřejný zada- v předchozím bez uveřejnění vatel, sektoro- otevřeném, vý zadavatel užším řízení nebo soutěžním dialogu byly podány pouze nevhodné či žádné nabídky
sektorový zadavatel není stanoven zákonem, veřejný zadavatel není stanoven zákonem.
podlimitní veřejná zakázka, nadlimitní veřejná zakázka
Soutěžní dialog
Jen veřejný zadavatel
veřejný vatel
Zjednodušené podlimitní řízení
Jen veřejný zadavatel
veřejný vatel
zada- podlimitní veřejná zakázka, nadlimitní min. 3 zájemci veřejná zakázka zada- podlimitní veřejná zakázka na služby a min. 5 zájemců dodávky podlimitní veřejná zakázka na stavební práce do 30 mil. Kč
74
http://www.verejne-zakazky-cr.cz/druhy-zadavaciho-rizeni.html
Z metodického hlediska lze postup ze strany zadavatele zobrazit následujícím postupem. V prvním metodickém kroku zadavatel analyzuje rámcové podmínky. V nich zkoumá možné způsoby řešení problému, zohledňuje rozpočtové omezení, provádí kalkulace vztahující se k disponibilním lidským a věcným zdrojům. Je vhodné, aby tato rozvaha měla formu analytické podpůrné rozhodovací studie. Výsledkem analýzy rámcových podmínek je rozhodnutí, že daný problém bude řešen formou veřejné zakázky. V tomto případě zadavatel zvažuje, jaký druh veřejné soutěže vyhlásit, zda jednostupňovou obchodní soutěž, dvoustupňovou obchodní soutěž či použít tzv. jiný způsob. Soutěžní lhůtou se rozumí lhůta, ve které lze podávat nabídky. Zákonem je stanoveno, že tato doba nesmí být kratší než 36 kalendářních dnů. Počíná běžet dnem vyhlášení obchodní veřejné soutěže v Obchodním věstníku a končí dnem a hodinou otevírání obálek s nabídkami. Zadávací lhůta je doba stanovena zadavatelem v podmínkách soutěže počtem kalendářních dní. Je to doba, po kterou jsou uchazeči vázáni svými nabídkami. Stanovuje se jednotně pro všechny uchazeče, přičemž pro uchazeče na prvním až třetím místě se až do doby uzavření smlouvy prodlužuje. Zadavatel je povinen uzavřít příslušnou smlouvu do 30 dnů od uplynutí zadávací lhůty vyhlášené v podmínkách soutěže. Zadávací lhůta činí bez prodloužení maximálně 90 kalendářních dní. Počíná běžet dnem otevírání obálek a končí dnem rozeslání oznámení o výběru nejvhodnější nabídky (nejsou-li podány námitky nebo návrh na přezkoumání rozhodnutí zadavatele). 6.2.3 Organizování průběhu soutěže Zadavatel je ze zákona povinen zabezpečit, aby nabídky byly na obálce označeny pořadovým číslem, datem a hodinou doručení a zapsány s těmito údaji do seznamu nabídek. Při osobním doručení nabídky musí být jejímu doručiteli zadavatelem vystaveno potvrzení o jejím přijetí s uvedením výše uvedených údajů. Pokud zadavatel otevře obálku s nabídkou, která nebyla předepsaným způsobem označena, nesmí tuto nabídku zahrnout do soutěže a musí ji vrátit příslušnému uchazeči. Zadavatel jmenuje komisi pro otevírání obálek a komisi pro hodnocení nabídek. Komise pro otevírání obálek je nejméně tříčlenná. Její povinností je otevřít podle pořadového čísla obálky s přihláškami do veřejné soutěže. Kontroluje přitom úplnost nabídky z hlediska požadavků stanovených zadavatelem v podmínkách soutěže. Účastníkům otevírání obálek sdělí jméno a sídlo uchazeče včetně nabídkové ceny a zda byla složena jistota. Pokud bylo v podmínkách soutěže stanoveno, že cena je samostatným hodnotícím kritériem, pak se obálka s nabídkovou cenou neotevírá. Komise současně vyřazuje nabídky, které neodpovídají podmínkám soutěže. Činnost komise je završena sepsáním protokolu o otevírání obálek. V protokolu se výslovně uvádí, zda nabídka vyhověla či nevyhověla stanoveným soutěžním podmínkám. Protokol podepisují členové komise. Protokol se nezveřejňuje. Klíčovou roli má komise pro hodnocení nabídek. Ta je rovněž ustanovena zadavatelem. Složení komise stanovuje zákon. Jsou jí nejméně tři osoby. Velikost komise závisí na výši budoucího peněžního závazku. U zakázek, kde výše budoucího peněžního závazku bez daně z přidané hodnoty přesáhne 20 milionů korun, jsou členy komise nejméně tři osoby s příslušnou odbornou způsobilostí. V případě vyššího počtu členů komise činí počet odborně způsobilých osob nejméně 60 % z celkového počtu členů komise. V čele jednání
Soutěžní lhůta
Zadávací lhůta
75
komise stojí její předseda, který je zvolen na prvním zasedání. Komise je schopná usnášení, je-li řádně a písemně pozván každý její člen a jsou-li přítomny 2/3 členů (včetně náhradníků za nepřítomné členy). Nemůže-li se člen komise zúčastnit jednání, je povinen včas oznámit tuto skutečnost předsedovi komise, který zajistí účast náhradníka. Postup komise při posuzování nabídek je úpraven zákonem. V něm je stanoveno, že komise postupuje tak, že: přebírá nabídky od zadavatele, které prošly úspěšně komisí pro otevírání obálek může opravit zjevné početní chyby v nabídce, které nemají vliv na nabídkovou cenu navrhuje zadavateli vyřazení nabídek, které nevyhovují podmínkám soutěže hodnotí zbývající nabídky podle zveřejněného způsobu hodnocení stanovuje pořadí jednotlivých nabídek. Nejdůležitějším krokem je hodnocení nabídek, které vyhovují podmínkám soutěže. Jejich hodnocení se provádí na základě zveřejněného způsobu hodnocení. Jestliže je v podmínkách soutěže požadováno oddělení nabídkové ceny, obálka s nabídkovou cenou se otevírá až po předchozím vyhlášeném kriteriálním hodnocení a pořadí nabídek se upraví podle výsledku hodnocení pomocí nabídkové ceny. Přitom platí, že mimořádně nízká nabídková cena musí být na požádání zadavatel písemně zdůvodněna ve stanovené lhůtě (ne kratší než sedm dnů od doručení výzvy). Z formálního hlediska může hodnocení probíhat dvěma postupy. V první variantě je postupováno, tak, že jednotlivé nabídky jsou hodnoceny nezávisle jednotlivými členy. Na základě jednotlivých hodnocení je pak stanovováno hodnocení celkové. Ve druhé variantě komise pracuje a stanovuje pořadí týmově. V tomto případě je použita metoda konsensu a výsledné hodnocení a určení pořadí je výsledkem sjednoceného názoru všech hodnotících členů. Jako nejvhodnější způsob hodnocení se jeví týmové hodnocení. Samotná povaha veřejné zakázky a její hodnocení jsou totiž natolik složité, že vyžadují odbornou diskusi o jednotlivých problémech s následným hledáním fundované odpovědi, v níž by měly být akceptovány všechny racionální návrhy a důvodné argumenty, které zazněly v diskusi. Použije-li se týmové hodnocení, mělo by být založeno na postupech konsensuálního rozhodování. Z psychologického hlediska však ale dané hodnocení může být negativně poznamenáno „sledováním hlasu autority“. Tuto negativní skutečnost může eliminovat metoda hodnocení jednotlivými členy komise, kdy odpadá výše zmíněný psychologický faktor. Hodnotící komise pořizuje zprávu o posouzení a hodnocení nabídek, kterou podepisují její všichni členové. Zpráva je odevzdávána s veškerou dokumentací zadavateli. Zadavatel je ze zákona povinen nechat všem uchazečům o veřejnou o veřejnou zakázku nahlédnout do zprávy. Zpráva komise obsahuje následující informace: údaje o složení komise přehled nabídek s uvedením příslušného uchazeče, které komise převzala od zadavatele k posouzení výsledek posouzení jednotlivých nabídek závěry přizvaných odborníků (byli-li tito přizváni) a jejích posouzení seznam nabídek, které komise navrhla zadavateli k vyřazení ze soutěže stručný popis způsobu hodnocení nabídek seznam nabídek, které komise hodnotila
Týmové hodnocení
76
výsledek hodnocení jednotlivých nabídek a zdůvodnění výběru nejvhodnější nabídky pořadí nabídek sestavené podle výsledku hodnocení.
Na základě doporučení komise zadavatel vybere tzv. nejvhodnější nabídku. Jí se rozumí nabídka „nejlépe splňující kritéria vymezená zadavatelem v podmínkách soutěže“. Jde totiž o to, že použití té či oné ohodnocovaní techniky či postupu automaticky nezaručuje, že by byla vybrána nejvhodnější nabídka. Komise se při hodnocení soustřeďuje jen na (odborná) kritéria stanovená v podmínkách soutěže. Pro konečné rozhodnutí o výběru nejvhodnější zakázky mohou být vzaty na zřetel i širší společenské souvislosti (např. možnost řešení problému nezaměstnanosti v daném regionu, možnosti ofsetových programů atd.). Proto se konečné rozhodnutí zadavatele o výběru nejvhodnější zakázky nemusí shodovat s doporučením komise. Neodpovídá-li rozhodnutí zadavatele pořadí nabídek podle hodnocení komise, pak je zadavatel povinen svoje rozhodnutí písemně zdůvodnit. Zadavatel je povinen v zadávací lhůtě oznámit všem uchazečům, kteří se zúčastnili soutěže (resp. z ní nebyli vyloučeni), své rozhodnutí o výběru nejvhodnější nabídky (včetně údajů o vybraném uchazeči a nabídce, která neodpovídá pořadí stanovenému komisí). V oznámení se uvádí i nabídky (a jejich nabídkové ceny), které se umístily na druhém a třetím místě. Součástí oznámení je i poučení o možnosti podat námitky. Rozhodovací proces je ukončen aktem uzavření smlouvy. Zadavatel uzavírá smlouvu s uchazečem, který předložil nejvhodnější nabídku. Uzavření smlouvy se děje v termínu do 30 dnů od uplynutí zadávací lhůty. Doba se prodlužuje o lhůtu, po kterou je vybraný uchazeč svou nabídkou vázán. Současně se prodlužuje zadávací lhůta uchazečům umístěným ve druhém a třetím pořadí (a to do doby vyplývající z uzavření smlouvy s uchazeči umístěnými ve druhém a třetím pořadí). Odmítne-li vybraný uchazeč uzavření smlouvy z důvodů na straně uchazeče, je zadavatel povinen neprodleně vyzvat k uzavření smlouvy uchazeče umístěného ve druhém pořadí. Tomuto uchazeči se zadávací lhůta prodlužuje tak, že skončí 30 dnů od vyzvání zadavatelem. O této skutečnosti vyrozumí zadavatel i uchazeče umístěného ve třetím pořadí, který je v tomto případě nabídkou vázán po dobu jako uchazeč umístěný ve druhém pořadí. Odmítne-li uchazeč umístěný ve druhém pořadí uzavřít smlouvu nebo nedojde-li k uzavření smlouvy s tímto uchazečem z důvodů na jeho straně, je zadavatel povinen bezodkladně vyzvat k uzavření smlouvy uchazeče umístěného ve třetím pořadí. Tomuto uchazeči se prodlužuje zadávací lhůta tak, že skončí 30 dnů od vyzvání zadavatelem. Uplynutím doby, po kterou je uchazeč svou nabídkou vázán, zaniká povinnost zadavatele uzavřít s ním smlouvu. 6.2.4 Kriteria výběru zadavatele Zákon o veřejných zakázkách stanovuje 2 základní hodnotící kritéria, a to nabídkovou cenu a ekonomickou vhodnost nabídky, která je vztažena ke kritériím uvedeným v podmínkách soutěže. Rozhodnutí o tom, které kritérium bude k hodnocení a výběru veřejné zakázky použito, závisí na zadavateli. V případě kritéria nabídkové ceny se jedná o jednokriteriální rozhodování, kdy nabídková cena (její absolutní hodnota) je měřítkem pro výběr nabídky. Tento způsob hodnocení bude zadavatel volit tehdy, jestliže ostatní parametry uvažované zakázky jsou u všech nabídek
77
stejné, resp. není důvod, proč by se dané parametry u jednotlivých variant vzájemně lišily. Analýza veřejných zakázek ukazuje, že stanovení vhodných hodnotících kritérií patří ke slabým stránkám rozhodovacího procesu ve veřejném sektoru v ČR. To má za následek, že hodnotící proces je málo strukturovaný a výběr nejvhodnější nabídky nedostatečně objektivizovaný. Platí, že dobře strukturovaná hodnotící kritéria jsou odvozována od cílů veřejné zakázky (očekávání přínosů) a stupeň naplnění cílů je odvozován od parametrů dané nabídky, od jejich způsobilosti je uspokojit. Hodnotící kritéria lze z metodického hlediska rozdělit do následujících základních skupin, a to na: Kritéria ekonomická Do této skupiny kritérií lze zařadit např. očekávané přínosy dané nabídky, úroveň společenských přínosů, kvantifikace kladných a negativních externalit spojených s daným řešením. Jako relativně samostatná kritéria lze vymezit kritéria nákladová. Kritéria nákladová K nim lze zařadit např. pořizovací cenu, běžné provozní náklady, kumulované provozní náklady, náklady na servis. Nabídková cena Za samostatné kritérium lze považovat nabídkovou cenu. Jde o cenu, kterou navrhuje uchazeč o veřejnou zakázku zadavateli při předkládání své nabídky. Toto kritérium již není dále dekomponovatelné, tj. nerozkládá se na další dílčí kritéria. Při hodnocení nabídkové ceny stojí komise před (často složitým) úkolem, jak přesně určit, zda navrhovaná cena odpovídá realitě. Jedním ze způsobů jak určit, zda cena není „podhodnocena“, je rekonstrukce její kalkulace. Měli by přitom být porovnávány další charakteristiky předkládaných návrhů, které jsou předmětem hodnocení jiných kritérií, za použití metody analogie srovnávány s již dostupnými kalkulacemi a zvažovaný, nakolik odpovídají realitě. Kritéria technická a technologická K nim patří např. takové charakteristiky jako technické parametry daného systému, výkonové vlastnosti, předpokládaná doba životnosti, spolehlivost fungování (resp. poruchovost), použitá technologie. Kritéria ekologická Do těchto kritérií lze zejména zařadit sledování minimalizace dopadu na životní prostředí, dopad na ekosystém, na zdraví uživatelů, stupeň dodržování hygienických předpisů apod. Kritéria logistická Do této skupiny kritérií lze zařadit takové charakteristiky, které se týkají dodavatelskoodběratelských atributů, jako např. charakteristiky distribučních kanálů, potřebného objemu zásob, možnosti a náročnosti na odstraňování poruch. Kritéria personální Do této skupiny lze zařadit taková hodnotící kritéria jako náročnost na obsluhu, potřeba školení personálu, frekvence školení, amortizace vzdělávání apod. Kritéria způsobilosti uchazeče o získání zakázky Do této skupiny kritérií lze zařadit taková hodnotící měřítka, která vypovídají o míře schopnosti uchazeče o veřejnou zakázku splnit její požadavky. Podstata problému je v tom,
78
že zadavatel má ze zákona možnost stanovit kvalifikační předpoklady pro jednotlivé uchazeče. Jejich stanovení ale vlastně určuje „míru propustnosti“ uchazečů k veřejné soutěži, tzn. že „prosije“ sítem kvalifikačních předpokladů uchazeče a ponechá ty, kteří vyhovují minimální hranici požadavků. Stanovení kvalifikačních předpokladů však neumožňuje určit odborné způsobilosti k výkonu činnosti, resp. k předmětu plnění zakázky (technické vybavení řešitele, vybavenost personálem, certifikace systému jakosti apod.), ekonomické charakteristiky uchazeče (kapitálová vybavenost, hospodářské výsledky, likvidita apod.), reference o analogických zakázkách (např. dodržování smluv v minulosti, kvalita prováděných prací), daňová kázeň, důvěryhodnost firmy atd. Realizační riziko K další významné skupině hodnotících kritérií patří kritéria, která lze zařadit do skupiny realizačních rizik. Podstatou těchto kritérií je vyjádření skutečnosti, že existuje možnost (reálné nebezpečí), že po vybrání varianty se budou skutečné výsledky odchylovat od očekávání. Příčiny rizika mohou být objektivní (tam se řadí ty, které nezávisí na vůli realizátora zakázky) a subjektivní (souvisejí přímo s činností realizátora zakázky, např. špatný odhad vlastních realizačních možností a schopností). Kritérium realizačního rizika lze dekomponovat např. na riziko nedodržení časového harmonogramu plnění veřejné zakázky (z důvodů subjektivních, např. špatná organizace práce zhotovitele, nebo i z důvodů objektivních, k nimž patří např. nedodržení dodávek ze strany subdodavatelů), riziko nedodržení nabídkové ceny (např. z důvodu špatně odhadnutého cenového vývoje), riziko nižší kvality zakázky a nedodržení předkládaných parametrů ve srovnání s původním očekáváním (např. právě z důvodu snahy o dodržení nižší ceny a předchozí nesprávné kalkulace).
6.3 Kontrola zadávání zakázek Kontrola zadávání veřejných zakázek zahrnuje zjišťování a hodnocení, zda zadavatelé zadávají veřejné zakázky efektivně a zda je v České republice kontrolní systém v této oblasti funkční. Kontrola je pak prováděna jak v rámci kontrolních mechanismů zadavatelů (vnitřní kontrola), tak i orgány, které stojí vně organizační struktury zadavatele (vnější kontrola). Prostřednictvím právní úpravy veřejných zakázek se vynakládají značné finanční prostředky (cca 185 mld. Kč za rok 2005). Účelné a hospodárné vynakládání prostředků zadavatelů má od 1. července 2006 zabezpečit právní úprava sestávající se zák. č. 137/2006 Sb. o veřejných zakázkách a zák. č. 139/2006 Sb. o koncesních smlouvách a koncesním řízení (koncesní zákon), a to zabezpečením efektivní hospodářské soutěže při zadávání většiny veřejných zakázek. V popředí kontroly stojí Nejvyšší kontrolní úřad. Pro úplnost lze poukázat i na další orgány, např. finanční orgány kontrolují nakládání s dotacemi, což se ve vztahu k zákonu o veřejných zakázkách projevuje tak, že mají pravomoc kontrolovat postup dotovaných zadavatelů i v tom ohledu, zda byl dodržen zákon o veřejných zakázkách. Pokud by tomu tak nebylo, jde o nesplnění podmínek dotačního titulu s následkem vrácení dotace poskytovali. Pravomoci NKÚ jsou stanoveny v čl. 97 Ústavy ČR a v zák. č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění pozdějších předpisů, dle kterého NKÚ vykonává kontrolu hospodaření se státním majetkem, státními finančními prostředky a dále mj. rovněž kontrolu nad zadáváním státních zakázek, tedy zakázek zadávaných za stát příslušnými organizačními složkami či státními příspěvkovými organizacemi. V rámci této posledně zmíněné kontrolní kompetence NKÚ plní svou úlohu tím, že ve svém Věstníku upozorňuje na mnohá podezření z porušení zákona o veřejných zakázkách, která ÚOHS prošetřuje, a v případě důvodného podezření zahajuje řízení z vlastního podnětu. Výhodou, oproti přezkumné
79
pravomoci ÚOHS, je, že NKÚ může kontrolovat i efektivnost nakládání se státními prostředky. Slabinou kontrolní pravomoci NKÚ je to, že nemá pravomoc ukládat žádné sankce za zjištěná porušení zákona. Dále je slabinou právní úpravy v tom, že pravomoc NKÚ je omezena na oblast státních zakázek, nikoliv na zakázky zadávané územní samosprávou. Zákon o veřejných zakázkách klade důraz na transparentnost, čemuž má napomáhat i to, že dochází ke zveřejňování informací o veřejných zakázkách (např. informace o vítězi a ceně veřejné zakázky na serveru www.centralniadresa.cz), což dává možnosti kontroly zadavatelů ze strany veřejnosti, novinářů, kontrolních orgánů apod. Z těchto informací by bylo možné zjistit, jaký konkrétní dodavatel získal veřejné zakázky a v jakém rozsahu u konkrétního zadavatele. Podobná analýza byla provedena Transparency International, která zpracovala klientelistickou mapu stavebních zakázek.
Důslednější kontrola ze strany veřejnosti
Primárním účelem právní úpravy veřejných zakázek je zabezpečit transparentnost celého procesu zadávání veřejných zakázek a učinit tento proces veřejně kontrolovatelným. Tento princip se zajišťuje co největší mírou informovanosti dodavatelů, zadavatelů, ale i veřejnosti o průběhu veřejných zakázek, o pravomocných rozhodnutích ÚOHS apod. Uvedený princip by pak měl zamezovat nečestné soutěži, úplatkům a zvýhodňování určitých subjektů:
Kontrola jako nástroj boje proti korupci
V případě, že zadavatel nesouhlasí s doporučením hodnotící komise, musí svůj postup zdůvodnit.
V případě, že cena zakázky zadávané veřejným zadavatelem přesáhne 500 mil. Kč, jmenuje komisi vláda ČR.
Přesáhne-li cena zakázky 200 mil. Kč, jmenuje komisi věcně příslušný ministr. Na zadávacím řízení se tedy podílí celá řada kvalifikovaných lidí a výběr příslušného uchazeče není záležitostí jedince, což samo o sobě ztěžuje korupci v této oblasti. V
neposlední řadě může nespokojený uchazeč podat námitky ke statutárnímu orgánu zadavatele a v případě jejich zamítnutí návrh na přezkoumání rozhodnutí zadavatele o námitkách u orgánu dohledu, kterým je ÚOHS. Ten by měl mít nástroje, jak úplatkům a nečestné soutěži zabraňovat
6.4 Public Private Partnership Podle Zelené knihy Komise Evropských společenství o partnerství veřejného a soukromého sektoru a právu Společenství o veřejných zakázkách a koncesích ze dne 30.4.2004 se pojmem partnerství veřejného a soukromého sektoru ("PPP") obecně označují formy spolupráce mezi orgány veřejné správy a podnikatelským sektorem za účelem zajištění financování, výstavby, obnovy, správy či údržby veřejné infrastruktury nebo poskytování veřejné služby. Legislativně je upraven zákonem č.139/2006 Sb. PPP je vlastně kombinací stavebních prací, dodávek a služeb, případně i jejich financování v rámci jedné smlouvy a to formou veřejné zakázky či koncese. Zadavatel o projektu PPP uvažuje zejména v případě, že projekt bude přesahovat délku několika let a když lze předpokládat, že soukromý partner může zajistit službu efektivněji a levněji.
Právní úprava
80
Při přípravě a realizaci PPP projektů bude nutné respektovat řadu právních předpisů, mezi nimi nejčastěji:
Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách;
Zákon č. 140/2006 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím koncesního zákona;
Zákon č. 219/2000 Sb., o majetku ČR a jejím vystupování v právních vztazích;
Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech;
Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů;
Zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník;
Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích;
Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích.
PPP jsou obvykle charakterizována následujícími prvky:
Relativně dlouhodobým trváním vztahu týkajícího se spolupráce mezi veřejnoprávním a soukromým partnerem na různých aspektech plánovaného projektu.
Metodou financování projektu zcela, nebo částečně soukromým sektorem s využitím veřejných finančních prostředků.
Významnou úlohou podnikatelského subjektu, který se účastní různých fází projektu (návrh, vyhotovení, provedení, financování). Veřejnoprávní partner se soustřeďuje zejména na stanovení cílů, jichž má být dosaženo z hlediska veřejného zájmu, kvality poskytovaných služeb a cenové politiky, a přebírá odpovědnost za kontrolu naplňování těchto cílů.
Rozdělením rizik mezi veřejnoprávního partnera a soukromého partnera, na něhož jsou převedena rizika obvykle nesená veřejným sektorem. Konkrétní rozdělení rizik se určuje případ od případu podle schopnosti zúčastněných stran toto riziko vyhodnotit, udržet pod kontrolou a vyrovnat se s ním.
Charakteristika
6.4.1 Třídění PPP Z hlediska věcného zaměření PPP orgány veřejné správy členských států EU často využívají smluvní ujednání o PPP pro realizaci infrastrukturních projektů, zejména v odvětví dopravy, zdravotnictví, školství a národní bezpečnosti a rovněž v oblastech inovací, výzkumu a vývoje. Z hlediska procesního lze PPP členit na
PPP čistě smluvní povahy, u nichž je partnerství mezi veřejnoprávním a soukromým sektorem založeno výlučně na smluvním spojení, a to formou uzavření smlouvy označené jako "veřejná zakázka" nebo "koncese", PPP institucionální povahy zahrnující spolupráci mezi veřejnoprávním a soukromým sektorem v rámci společně zřízeného subjektu.
Hledisko věcné
Hledisko procesní
81
Jak čistě smluvní formou PPP, tak institucionální formou PPP se zabývá řada dokumentů EU, přičemž koncese jsou rámcově upraveny ve směrnicích ES o veřejných zakázkách a koncesích. V této souvislosti Ministerstvo pro místní rozvoj ČR jako ústřední orgán státní správy ve věcech investiční politiky
se podílí na tvorbě celostátní koncepce veřejně-soukromých partnerství (PPP), odpovídá za tvorbu celostátní koncepce veřejného zadávání (veřejné zakázky a koncese), sleduje a vyhodnocuje změny v právních předpisech ES a rozhodnutí Soudního dvora ES v oblasti veřejného zadávání, připravuje návrhy nových právních předpisů v oblasti veřejného zadávání a zabezpečuje jejich harmonizaci s předpisy ES, zabezpečuje celostátní metodické usměrňování veřejného zadávání, zabezpečuje metodickou a konzultační činnost vůči zadavatelům a dodavatelům při zadávání veřejných zakázek a udělování koncesí.
Každý orgán veřejné správy, který zvažuje realizaci určitého projektu, si musí předem zhodnotit, zda existují předpoklady, že řešení formou PPP přinese požadované výsledky, a zda PPP je realisticky možná varianta řešení. Pokud má být PPP potencionálním řešením, musí být splněny následující předpoklady:
Veřejný sektor musí mít jasno, proč chce spolupracovat se soukromým sektorem. Musí existovat politická vůle a závazek veřejného sektoru aktivně se podílet na projektu a zapojit do něho soukromý sektor. Na základě předběžných zhodnocení musí existovat předpoklad, že spolupráce se soukromým sektorem může přinést vyšší hodnotu za peníze v porovnání s ostatními dostupnými způsoby realizace projektu. Musí existovat jasně specifikované a vzájemně sdílené cíle veřejného i soukromého sektoru. Spolupráce musí nabídnout kompenzaci za převzetí zodpovědnosti za rizika projektu (zúčastněné strany přejímají taková rizika, která dokáží nejlépe řídit) a rizika musí být pro tento účel převoditelná nebo sdělitelná. Podmínky spolupráce musí být jasně dány dříve, než veřejný sektor vstoupí do partnerství se soukromým sektorem, oproti tomu zadání musí dát dostatečný prostor soukromému sektoru k vlastnímu přínosu do projektu. Musí existovat dostatečný zájem na straně soukromého sektoru účastnit se projektu navrhovanou formou PPP.
V současnosti je pozornost zaměřena na projekty v následujících sektorech:
Dopravní infrastruktura (rekonstrukce a stavba dálnic, tunely, speciální dráhy),
Administrativní a ubytovací kapacity (studentské ubytovny, školy, věznice, nemocnice),
Zdravotnictví,
Školství,
Utility (vodárenství),
Regionální rozvoj.
Private Public Parnership a ČR
82
Ministerstvo financí je pověřeno definovat okruh PPP projektů, které budou podléhat regulaci s tím, že za PPP bude považován takový smluvní vztah mezi veřejným a soukromým sektorem, kterým se soukromý sektor zavazuje k zajištění veřejných služeb nebo infrastrukturních projektů, které bývají typicky dodávány nebo provozovány veřejným sektorem. Bude se zejména jednat o projekty nebo poskytování služeb, které splňují některé z následujících charakteristik:
Regulace PPP
1. Sdílená odpovědnost za dodávku služeb nebo infrastruktury při které dochází ve vyšší míře k převzetí rizik ze strany privátního sektoru a to zejména spojením některých činností jako je projektová, stavební, finanční, provozní a údržbová. 2. Dlouhodobý závazek (min. na 3 roky) privátního sektoru zajišťovat kvalitní veřejné služby definované veřejným sektorem 3. Sdílení zkušeností a schopností mezi privátním a veřejným sektorem tak, aby veřejný sektor mohl optimalizovat rozložení rizik, zajistit vyšší hodnotu uplatnění veřejných výdajů a to zejména využitím kvalit privátního sektoru v oblasti technické, finanční, manažerské a inovační. 6.4.2 Zadávání projektů Proces zadání projektu ze strany veřejného sektoru se skládá z následujících kroků: 1. Identifikace PPP projektu 2. Posouzení PPP projektu 3. Příprava PPP projektu 4. Zadání veřejné zakázky (výběr partnera) 5. Uzavření smluvní dokumentace 6. Realizace PPP projektu 7. Monitorování projektu 8. Uzavření a vyhodnocení projektu. Veřejným zadavatelem projektů může být5:
5
Česká republika,
státní příspěvková organizace,
územní samosprávný celek nebo příspěvková organizace, u níž funkci zřizovatele vykonává územní samosprávný celek ),
jiná právnická osoba, pokud byla založena či zřízena za účelem uspokojování potřeb veřejného zájmu, které nemají průmyslovou nebo obchodní povahu, a je financována převážně státem nebo jiným zadavatelem nebo je státem nebo jiným zadavatelem ovládána nebo stát nebo jiný zadavatel jmenuje nebo volí více než polovinu členů v jejím statutárním, správním, dozorčím nebo kontrolním orgánu.
zákon 139/2006, § 2
Veřejný zadavatel
83
Hlavní kritéria, na základě kterých se projekty posuzují, jsou následující:
Typová vhodnost
Strategická vhodnost
Definovatelnost cílů
Přenos rizik
Hodnota za peníze - "Value for money"
Proveditelnost
Transparentnost a soutěž
Finanční dostupnost
Kritéria hodnocení
Hodnotí se, zda typ a obor navrhovaného projektu spadá mezi typy a obory, u kterých se dle zahraničních zkušeností osvědčilo řešení formou PPP; cílem tohoto doporučení je vybrat projekty v takových oborech, kde se již prokázaly přínosy formou dodržování termínů dokončení investiční fáze, dodržování investičních rozpočtů, provozních úspor v rámci životního cyklu, zlepšení kvality služeb, bezproblémové implementace a běh projektů, spokojenost zákazníků, zadavatelů i investorů. Mezi typy projektů a obory, ve kterých řešení formou PPP prokázalo svůj přínos patří zejména forma koncesní smlouvy (například: DBFO - navrhni, postav, financuj, provozuj) a projekty výstavby, rekonstrukce a provozování dálnic, rychlodrah - speciálních železnic, administrativních budov, ubytovacích kapacit typu studentských kolejí/ubytoven/hotelů, věznic (základním předpokladem pro výběr a realizaci těchto projektů je existence platného zákona o koncesních smlouvách nejpozději od 1. ledna 2006), dále pak se zvažuje vhodnost projektu z hlediska přenosu a využití zkušeností získaných při jeho realizaci na potenciální budoucí projekty podobného charakteru a zvažuje se výše investiční náročnosti projektu, optimální velikost pro první vlnu pilotních projektů je v rozmezí od 1 miliardy do 5 miliard Kč s tím, že projekty v dopravě mohou být řádově větší,1.5 hodnotí se možnost mimobilanční evidence závazků státu a soulad s prioritami vládního programového prohlášení.
Typová vhodnost
V tomto kritériu se hodnotí vhodnost projektu v rámci dlouhodobé strategie předkladatele, existence jasné představy o potřebě projektu, jeho komplexnosti a finanční náročnosti a zvažuje se, zda je projekt dlouhodobou prioritou a zda navrhované řešení formou PPP není pouze snaha zajistit financování projektu, na který není dost finančních prostředků ve státním rozpočtu, dále pak se hodnotí míra vázání finančních prostředků investovaných do projektu na riziko investora/provozovatele dostát svých závazků zajistit služby v kvalitě a kvantitě odpovídající specifikaci dle smluvní dokumentace.
Strategická vhodnost
V této oblasti se hodnotí, zda pro daný typ a zadání projektu bude možné vyhotovit jasné zadání potřeb a specifikace požadovaného výstupu projektu; tyto cíle projektu by měly být: jasně definovatelné, měřitelné, dosažitelné, realistické a časově zvládnutelné (SMART).
Definovatelnost cílů
Vhodnost projektu se posuzuje z hlediska míry přenosu rizik na stranu soukromého sektoru; základním předpokladem je optimální rozložení sdílených rizik mezi veřejný a soukromý sektor (optimálním se rozumí takové rozložení, kde každá strana nese taková rizika, která dokáže řídit nejlépe).
Přenos rizik
84
Zde se hodnotí předpoklad projektu dosáhnout "hodnoty za peníze" (value for money) pro veřejný sektor to znamená, že bude dosaženo vyššího užitku v poměru k vynaloženým prostředkům (poměr cena/výkon), než kdyby stejný projekt realizoval veřejný sektor z vlastních prostředků a ve vlastní režii (měřeno metodou finanční analýzy Komparátorem veřejného sektoru).
Hodnota za peníze - "Value for money"
V projektu se hodnotí míra připravenosti a rozpracovanosti projektu, kvalita podkladových materiálů, existence studií proveditelnosti, finančních, právních a technických analýz, zvažuje se míra shody a podpory v rámci zainteresovaných stran, hodnotí se ostatní rizika realizace projektu, zvažuje se časová náročnost přípravy a realizace projektu a potřeba a dostupnost odborných znalostí a dovedností a forma jejich zajištění, a vyhodnocuje možnost realizovat projekt za stávajících legislativních podmínek a případná potřeba legislativních změn.
Proveditelnost
Hodnotí se předpoklady pro zajištění transparentnosti v průběhu celého procesu přípravy a realizace projektu PPP a předpoklady pro zadání veřejné soutěže na výběr dodavatele/investora projektu tak, aby byla zajištěna dostatečná konkurence mezi zájemci/účastníky soutěže.
Transparentnost a soutěž
Finanční dostupnost hodnotí rozpočtovou dostupnost projektu pro předkladatele a jeho schopnost dostát svých závazků v rámci dlouhodobého výhledu velikosti rozpočtu a předpokládané finanční náročnosti projektu, zvažuje se dostupnost finančních prostředků pro předkladatele v krátkém horizontu na zaplacení poradenských nákladů spojených s přípravou projektu.
Finanční dostupnost
85
7 STÁTNÍ, KRAJSKÉ A OBECNÍ SYSTÉMY KONTROL V každém demokratickém státním uspořádání existuje ze zákona centrální kontrolní systém a regionální a lokální systémy kontrol státní správy a samosprávy, specifické pro dané uspořádání státu, případně i kontrolní systémy integračních seskupení států (např. Evropská unie a NATO) a kontrolní systémy globálního charakteru (OSN). Česká republika takovéto uspořádání kontrolních systémů realizuje v plném rozsahu. Podrobuje se kontrolním systémům Evropské unie, NATO i OSN a má legislativně zakotveny kontrolní systémy státní, krajské (regionální) i obecní (lokální).
7.1 Státní kontrola Státní kontrolu podle zákona č. 442/1991 Sb., o státní kontrole v platném znění vykonávají ministerstva a jiné státní úřady v rozsahu stanoveném zvláštními zákony, místní orgány státní správy a územní samosprávy a ostatní orgány státní správy, do jejichž působnosti náleží specializovaná kontrola, dozor nebo inspekce podle zvláštních předpisů. Státní kontrolou se pro účely zákona rozumí kontrolní činnost orgánů uvedených výše, zaměřená na hospodaření s finančními a hmotnými prostředky ČR a na plnění povinností z obecně závazných právních předpisů. Za státní kontrolu se podle zákona nepovažuje kontrola vykonávaná ve vztahu nadřízenosti a podřízenosti. Kontrole podle zákona nepodléhají soudy a státní zastupitelství s výjimkou hospodaření těchto orgánů s finančními a hmotnými prostředky ČR a výkon ozbrojených bezpečnostních sborů a Vězeňské služby ČR vykonávané podle zvláštních předpisů. Je specifikována k příslušným orgánům, na které se vztahují speciální právní předpisy. Společně pro všechny kontrolní orgány jsou zákonem o státní kontrole upraveny základní pravidla kontrolní činnosti, označována jako „Kontrolní řád“ – pravidla pro zákonný postup kontroly. Ve smyslu tohoto kontrolního řádu musí být pracovníci kontrolních orgánů vykonávající kontrolní činnost vždy vybavení písemným pověřením těchto orgánů. Zákon vymezuje kontrolní řád, kterým se řídí postup při výkonu kontroly a vztahy mezi kontrolními orgány uvedenými výše a kontrolovanými právnickými a fyzickými osobami při kontrole prováděné:
z vlastního podnětu kontrolních orgánů,
na základě dožádání zvláštními zákony k tomu oprávněných státních orgánů,
v dalších případech, pokud tak stanoví zvláštní zákon.
Kontrolní činnost vykonávají pracovníci kontrolních orgánů na základě písemného pověření těchto orgánů. Zákon také vymezuje vyloučení kontrolních pracovníků pro podjatost apod. Kontrolní pracovníci jsou při provádění kontroly například oprávněni: vstupovat do kontrolovaných objektů a na pozemky související s předmětem kontroly, mohou požadovat, aby kontrolované osoby ve stanovené lhůtě předložily originály potřebných písemností a mohou se seznamovat s utajovanými skutečnostmi, ukládat pořádkové pokuty až do výše 50.000 Kč, a to i opakovaně do celkové výše 200.000 Kč.
Kontrolní řád
Kontrolní činnost
86
Kontrolní pracovníci mohou být zbaveni mlčenlivosti osobou, v jejímž zájmu tuto povinnost mají, nebo ve veřejném zájmu vedoucím kontrolního orgánu. Kontrolované osoby jsou povinny v nezbytném rozsahu odpovídajícím povaze jejich činnosti a technickému vybavení poskytnout materiální a technické zabezpečení pro výkon kontroly. O kontrolním zjištění se pořizuje protokol, jehož náležitosti jsou zákonem podrobně vymezeny a s jehož obsahem musí být seznámena kontrolovaná osoba. Ta může proti výsledku kontroly podat námitku k vedoucímu kontrolního orgánu. Jeho rozhodnutí o námitce je konečné. Náklady vzniklé kontrolnímu orgánu v souvislosti s prováděním kontroly nese tento orgán. Kontrolní orgány oznamují orgánům činným v trestním řízení podezření z trestné činnosti zjištěné v průběhu kontroly.
Průběh kontroly
O výsledku kontroly se vždy sepisuje tzv. protokol, jehož posláním je především úředně vyjádřit kontrolní zjištění. Protokol musí obsahovat : označení kontrolního orgánu a kontrolních pracovníků zúčastněných na kontrole, označení kontrolované osoby, místo a čas provedení kontroly, předmět kontroly, vlastní kontrolní zjištění, označení dokladů a ostatních materiálů, o něž se kontrolní zjištění opírá. Protokol podepisují jednak kontrolní pracovníci a dále po seznámení s jeho obsahem i kontrolované osoby (orgány SS, odborné dozory, inspekce). Nejdůležitější zásady pro kontrolní činnost tak, aby kontrola jako proces řízení tento proces neustále zkvalitňovala a zvyšovala tak kvalitu VS. Jedná se zejména o: zásadu eficience – kontrola nesmí být samoúčelná a má se vykonat ve prospěch budoucích činnosti, zásadu relevance – kontrola se má vztahovat jen na ty oblasti, které mají význam pro budoucí řízení správy, zásadu přesnosti – která dokumentuje, že čím přesnější jsou výsledky kontroly, tím přesnější mohou být informace o kontrolovaném objektu, včetně závěrů a návrhů na zlepšení, zásadu aktualizace – zdůrazňuje, že kontrola má být uskutečňována při aktuální situaci, jinak hrozí nebezpečí vytýkání nedostatků, které byly již odstraněny, V. zásady jednoznačnosti – dokazuje, že výsledky kontroly by měly být jednoznačně uspořádané, což je obzvláště důležité při vymezení zodpovědnosti. Kontrola je také prováděna územními samosprávami – kraje a obce – si zřizují kontrolní výbory. 7.1.1 Kontrola vývozu a dovozu Na vývoz a dovoz některých komodit a výrobků jsou v rámci EU nebo v rámci členských zemí uplatňovány licenční nebo povolovací režimy. Datem vstupu České republiky do Evropské unie jsou také pro Českou republiku přímo závazné evropské předpisy týkající se vývozu kulturních statků ze Společenství, vývozu zboží dvojího užití a ochranných obchodních opatření v rámci společné obchodní politiky. Zákon č. 21/1997 Sb., o kontrole vývozu a dovozu zboží a technologií podléhajících mezi-
Zásady kontroly
87
národnímu kontrolnímu režimu v platném znění upravuje podmínky, za kterých lze vyvážet z České republiky nebo dovážet do České republiky zboží a technologie podléhající mezinárodním kontrolním režimům a působnost orgánů státní správy v této oblasti. Licence a některá obchodní ochranná opatření v EU •
Vývoz kulturních statků
•
Dovoz ocelářských výrobků
•
Dovoz textilu
•
Vývoz zboží dvojího užití
•
Vývoz a dovoz vojenského materiálu.
Kontrolnímu režimu podléhá software i technologie, které mohou být použity pro civilní i pro vojenské účely a rovněž zboží, na které se podle zákona vztahuje licenční řízení. Jejich seznam stanovuje prováděcí předpis. Zákon vymezuje dovozce, vývozce a uživatele ve vztahu k celním úřadům a Evropskému společenství a také jejich všeobecné povinnosti. Zároveň jsou po vstupu ČR do EU zrušena obchodní ochranná opatření vůči nečlenským zemím přijatá podle české legislativy a v platnost vstoupila příslušná opatření přijatá EU. V platnosti ovšem zůstává národní úprava týkající se obchodu se zbraněmi, neboť tato oblast není v rámci EU zcela harmonizována (komunitární legislativa se týká pouze některých procedur, zásad vývozu a výměny informací). Export z Evropské unie do třetích zemí není v zásadě omezován žádnými překážkami, které by měly původ v EU. Obchodní podmínky pro vývoz českého zboží do dané země budou vždy odpovídat obchodním podmínkám, které daná země sjednala s EU jako celkem. Členské státy ovšem mohou zakázat nebo omezit export určitého zboží ze svého území z důvodů politických, ochrany veřejné morálky a bezpečnosti atd., avšak tato opatření je třeba předem konzultovat na komunitární úrovni. Omezení tohoto typu nemohou být přijata pro zemědělské produkty, kterých se týká speciální regulace podle článku 308 Smlouvy o založení ES. Na evropské úrovni existuje pouze určitá míra koordinace a spolupráce týkající se exportu zbraní, materiálů dvojího užití a kulturních statků. V oblasti exportu jsou nyní zapotřebí licence nebo povolení k vývozu na:
kulturní statky,
zboží dvojího užití (zjednodušeně řečeno zboží, které může být použito pro výrobu některých zbraní a pro další vojenské účely),
zbraně (jedná se o národní režimy),
některé zemědělské komodity a zpracované výrobky, pokud je žádáno o exportní subvenci.
V oblasti importu ze třetích zemí jsou v současné době potřebné licence/povolení na dovoz vybraných:
Kontrolní režim
88
•
ocelářských výrobků z určitých zemí,
•
textilních a oděvních výrobků z určitých zemí,
•
zemědělských komodit a výrobků a
•
všech druhů zbraní a vojenského materiálu (jedná se o národní režimy).
Také import výrobků do EU je v zásadě volný, přičemž se na zboží vztahuje celní sazebník EU. Existují ovšem situace, za nichž je možné aplikovat různá ochranná opatření nad rámec celního sazebníku a opatření ke sledování dovozu. Jde mimo jiné o antidumpingová opatření, ochranná opatření před zvýšenými dovozy (Safeguards), systém sledování a dvojí kontroly atd. Členské země mohou taktéž zakázat dovoz určitého zboží z důvodů ochrany veřejné morálky, bezpečnosti atd. Individuální licenci na vývoz a dovoz zboží a technologií vydává (ruší, omezuje) Ministerstvo průmyslu a obchodu ČR (dále jen ministerstvo) na žádost vývozce či dovozce a podle kritérií stanovených zákonem. Ve zvláštních případech uvedených v zákoně musí být doloženo i povolení Státního úřadu pro jadernou bezpečnost. Ministerstvo může vydat i předběžný souhlas k jednání se zahraničním partnerem před vydáním individuální licence.
Licence
Ministerstvo může vydat vyhláškou také tak zvanou všeobecnou dovozní nebo vývozní licenci vymezující: strukturu zboží, okruh států, kterých se licence týká a podmínky, za nichž lze dovážet nebo vyvážet kontrolované zboží. Obecné vývozní oprávnění Evropského společenství má charakter všeobecné vývozní licence. Celní úřad, případně Státní úřad pro jadernou bezpečnost provádí: kontrolu před rozhodnutím o udělení licence zaměřenou na ověření údajů uvedených v žádosti a průběžnou kontrolu plnění stanovených podmínek v místě, kde se kontrolované zboží nachází. V případě zjištěných závad může celní úřad zabránit vývozu nebo dovozu kontrolovaného zboží a vývozci nebo dovozci udělit sankci (pokutu) až do výše 20 mil. Kč nebo pětinásobek ceny zboží, je-li pětinásobek vyšší než 20 mil. Kč, a uvalit sankci propadnutí kontrolovaného zboží. Po nabytí účinnosti sankce může být takové zboží celním úřadem prodáno v dražbě.
7.2 Vybrané aspekty kontroly na úrovni obce a kraje Česká republika se člení na obce, které jsou základními územními samosprávnými celky, a kraje, které jsou vyššími územními samosprávnými celky. Územní samosprávné celky jsou územními společenstvími občanů, která mají právo na samosprávu. Obec je vždy součástí vyššího územního samosprávného celku. O věcech samosprávného celku rozhoduje především zastupitelstvo volené občany. Vedle této samosprávné působnosti vykonávají obce a kraje v zákonem stanovených případech státní správu v přenesené působnosti. Obce i kraje mají vlastní majetek a vystupují v právních vztazích svým jménem a nesou odpovědnost z těchto vztahů vyplývající. Obce a kraje pečují o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů; při plnění svých úkolů chrání též veřejný zájem. Orgány obce jsou zejména zastupitelstvo obce, rada obce, starosta (primátor) a obecní úřad. Orgány kraje jsou zejména zastupitelstvo kraje, rada, hejtman a krajský úřad. Obec, která má
Další spolupracující orgány
89
alespoň 3 000 obyvatel, je městem, pokud tak stanoví předseda Poslanecké sněmovny po vyjádření vlády. Území statutárních měst se může členit na městské obvody nebo městské části s vlastními orgány samosprávy. Zvláštní postavení má hlavní město Praha, které je zároveň obcí i vyšším územním samosprávným celkem. Na území České republiky jsou tyto vyšší územní samosprávné celky: 1. Hlavní město Praha, 2. Středočeský kraj se sídlem v Praze, 3. Jihočeský kraj se sídlem v Českých Budějovicích, 4. Plzeňský kraj se sídlem v Plzni, 5. Karlovarský kraj se sídlem v Karlových Varech, 6. Ústecký kraj se sídlem v Ústí nad Labem, 7. Liberecký kraj se sídlem v Liberci, 8. Královéhradecký kraj se sídlem v Hradci Králové, 9. Pardubický kraj se sídlem v Pardubicích, 10. Vysočina se sídlem v Jihlavě, 11. Jihomoravský kraj se sídlem v Brně, 12. Olomoucký kraj se sídlem v Olomouci, 13. Moravskoslezský kraj se sídlem v Ostravě, 14. Zlínský kraj se sídlem ve Zlíně.
7.2.1 Obce V systému veřejné správy sehrávají důležitou roli obce, jejichž cílem je zabezpečení komplexního sociálně ekonomického rozvoje obcí a měst. A proto i kontrola realizovaná územní samosprávou má plnit funkci zpětné vazby při správě a řízení měst a obcí, jak vyplývá především ze zákona č. 128/2000 Sb., o obcích a zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. Kontrolu v působnosti obce vykonává: Zastupitelstvo obce (ZO), které kontroluje plnění všech úloh obce vyplývajících z působnosti obce. Plnění všech obecně závazných vyhlášek a nařízení obce, vybavování stížností, oznámení a peticí. Zákonnost, účelnost a hospodárnost při nakládání s prostředky a majetkem obce. Kontrola zastupitelstva obce se vztahuje na všechnu činnost obce jako územního samosprávného celku. Kontrolu uvedených oblastí vykonává zastupitelstvo prostřednictvím rady a výborů. Zastupitelé jsou oprávněni zúčastňovat se na kontrolách, prověrkách, na vybavování stížností, oznámení a peticí. Výbory vykonávají kontrolu v oblastech, pro které byly zřízeny, a v rozsahu určeném zastupitelstvem. O výsledcích kontroly informují zastupitelstvo. Zastupitelstvo obce projednává zprávy o kontrolní činnosti a opatření na odstranění zjištěných nedostatků. V případě, že se zjištění kontroly dotýkají obyvatelstva obce, rozhodne zastupitelstvo o způsobu zveřejnění informací.
Zastupitelstvo
90
Zastupitelstvo obce při stanovení počtu členů zastupitelstva přihlédne zejména k počtu obyvatel a velikosti územního obvodu. Počet členů stanoví tak, aby zastupitelstvo obce mělo v obci, městě, městském obvodu, městské části do 500 obyvatel 5 až 9 členů nad 500 do 3 000 obyvatel 7 až 15 členů nad 3 000 do 10 000 obyvatel 11 až 25 členů nad 10 000 do 50 000 obyvatel 15 až 35 členů nad 50 000 do 150 000 obyvatel 25 až 45 členů nad 150 000 obyvatel 35 až 55 členů. Obec, v jejímž územním obvodu žije podle posledního sčítání lidu alespoň 15 % občanů hlásících se k národnosti jiné než české, zřizuje výbor pro národnostní menšiny. Členy tohoto výboru jsou i zástupci národnostních menšin, pokud je deleguje svaz utvořený podle zvláštního zákona. Rada obce kontroluje plnění úloh vyplývajících z usnesení zastupitelstva obce. Může si zřídit jako své iniciativní a poradní orgány komise. Rada obce kontroluje plnění úkolů obecním úřadem a komisemi v oblasti samostatné působnosti obce. Přezkoumává rovněž na základě podnětů opatření přijatá obecním úřadem v samostatné působnosti a komisemi. Stanovuje pravidla pro přijímání a vyřizování petic a stížností. O plnění úloh předkládá zprávy zastupitelstvu obce. V případě zjištění nedostatků v plnění usnesení současně navrhuje opatření na jejich odstranění. Starosta obce kontroluje činnost, která je zákonem nebo organizačním pořádkem svěřená do jeho působnosti a je součástí jeho řídící činnosti. Opatření na odstranění nedostatků určí starosta v rámci své působnosti. Tajemník obecního úřadu řídí a kontroluje činnost zaměstnanců zařazených do obecního úřadu. Řídí a kontroluje organizační složky obce, pokud zastupitelstvo obce nestanoví jinak. Finanční a kontrolní výbor. Zastupitelstvo obce může zřídit jako své iniciativní a kontrolní orgány výbory, rada zřizuje komise. Svá stanoviska a návrhy předkládají výbory a komise zastupitelstvu, respektive radě obce. Vždy se zřizuje finanční a kontrolní výbor. Oba výbory jsou nejméně tříčlenné a jejich členem nemůže být starosta, místostarosta, tajemník obecního úřadu ani osoby zabezpečující rozpočtové a účetní práce na obecním úřadu. Finanční výbor provádí kontrolu hospodaření s majetkem obce a finančními prostředky obce a plní další úkoly, jimiž jej pověřilo zastupitelstvo obce. Kontrolní výbor kontroluje plnění usnesení zastupitelstva obce a rady obce. Kontroluje dodržování právních předpisů ostatními výbory a obecním úřadem na úseku samostatné působnosti. Plní i další kontrolní úkoly, jimiž jej pověřilo zastupitelstvo obce. Útvar vnitřního auditu a každý vedoucí pracovník, provádí kontrolu ve smyslu ustanovení zákona finanční kontrole ve veřejné správě.
Výbor pro národnostní menšiny
Rada obce
Starosta
Tajemník
Finanční a kontrolní výbor
Útvar vnitřního auditu
91
PŘIPRAVOVANÁ OPERACE
KONTROLA (částky vč. DPH)
SMLOUVY Smlouva o dílo projekt.dokumentace
Kupní smlouvy vyjma koupě nemovitosti
OBJEDNÁVKY A OSTATNÍ NÁKUPY (bez smluvního vztahu) Objednávka na nákup materiálu, služeb a oprav Hotovostní nákupy
PŘÍKAZCE OPERACE SPRÁVCE ROZPOČTU HLAVNÍ ÚČETNÍ
P SR HÚ
Smlouva o dílo - investiční akce
Smlouva o obstarání věci, mandátní smlouva
P SR HÚ
nad xxxxx Kč
starosta, určený vedoucí zaměstnanec vedoucí zaměstnanec ekonom. Odboru vedoucí zaměstnanec ekonom. odboru P starosta, určený vedoucí zaměstnanec SR vedoucí zaměstnanec ekonom. Odboru HÚ vedoucí zaměstnanec ekonom. odboru P starosta, určený vedoucí zaměstnanec SR vedoucí zaměstnanec ekonom. Odboru HÚ vedoucí zaměstnanec ekonom. odboru P starosta, určený vedoucí zaměstnanec SR vedoucí zaměstnanec ekonom. Odboru HÚ vedoucí zaměstnanec ekonom. odboru
P SR HÚ P SR HÚ
příslušný vedoucí zaměstnanec vedoucí zaměstnanec ekonom. odboru vedoucí zaměstnanec ekonom. odboru příslušný vedoucí zaměstnanec vedoucí zaměstnanec ekonom. odboru vedoucí zaměstnanec ekonom. odboru
Veřejnosprávní kontrola u PO (provádí obec) formou:
Příklad zodpovědnosti při předběžné kontrole
kontroly účetnictví, kontroly převodu majetku /evidence) dle zřizovací listiny, účtování dotací poskytnutých zřizovatelem, účtování a čerpání dotací ze státního rozpočtu, účtování nákladů a výnosů, vnitřní směrnice PO.
Podle ustanovení § 17 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, se údaje o ročním hospodaření obce nebo dobrovolného svazku obcí souhrnně zpracovávají do závěrečného účtu. V tomto závěrečném účtu za uplynulý kalendářní rok jsou obsaženy údaje o plnění rozpočtu příjmů a výdajů v plném členění podle rozpočtové skladby a o dalších finančních operacích, včetně tvorby a použití fondů v tak podrobném členění a obsahu, aby bylo možné zhodnotit finanční hospodaření obce nebo dobrovolného svazku obcí a jimi zřízených nebo založených právnických osob a hospodaření s jejich majetkem. Součástí závěrečného účtu je rovněž vyúčtování finančních vztahů ke státnímu rozpočtu, rozpočtům krajů, obcí, státním fondům a jiným rozpočtům a k hospodaření dalších osob. Obec je povinna dát si přezkoumat své hospodaření za uplynulý kalendářní rok, stejně tak dobrovolný svazek obcí. Přezkoumání hospodaření obce za uplynulý kalendářní rok provádí na základě požádání obce krajský úřad nebo na základě zadání auditor či auditorská společnost (§ 42 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení) ve znění pozdějších předpisů), stejné subjekty za stejných podmínek přezkoumávají hospodaření dobrovolného svazku obcí (§ 53 zákona o obcích) za uplynulý kalendářní rok.
7.2.2 Kraje Kraje v České republice je v současné době označení pro dva různé typy objektů:
veřejnosprávní kontrola právnických osob (PO)
Rozpočtová pravidla
92
Vyšší územní samosprávné celky (územní společenství občanů, veřejnoprávní korporace), které ustanovuje ústavní zákon č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků.
Územní jednotky (části území republiky), které jsou stanoveny zákonem č. 36/1960 Sb., o územním členění státu.
Podobným způsobem jako na úrovni obcí je řešena kontrola na úrovni kraje s využitím zákona č. 129/2000 Sb., o krajích, zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů a zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě vždy v platném znění. Do kontrolního systému vstupuje zastupitelstvo kraje, rada kraje, hejtman, ředitel krajského úřadu, krajský úřad, výbory a komise. Ministerstvo kontroluje výkon samostatné působnosti svěřené orgánům krajů. Věcně příslušná ministerstva nebo jiné ústřední správní úřady kontrolují výkon přenesené působnosti svěřené orgánům krajů.Kontrolou se pro účely tohoto zákona rozumí činnost orgánů veřejné správy při které se zjišťuje, zda orgány krajů dodržují a) při výkonu samostatné působnosti zákony a jiné právní předpisy, b) při výkonu přenesené působnosti zákony, jiné právní předpisy a v jejich mezích též usnesení vlády, směrnice ústředních správních úřadů a opatření příslušných orgánů veřejné správy přijatá při kontrole výkonu přenesené působnosti. Zastupitelstvo kraje kontroluje plnění všech úloh kraje vyplývajících z působnosti kraje. Kontrolu vykonává zastupitelstvo prostřednictvím ostatních orgánů kraje. Zastupitelstvo kraje může zřídit jako své iniciativní a kontrolní orgány výbory a radu komise. Svá stanoviska a návrhy předkládají výbory zastupitelstvu kraje. Vždy se zřizuje výbor finanční, výbor kontrolní a výbor pro výchovu, vzdělávání a zaměstnanost. Výbory jsou nejméně pětičlenné. Členy finančního a kontrolního výboru nemohou být hejtman, náměstek hejtmana, ředitel krajského úřadu, ani osoby zabezpečující rozpočtové a účetní práce na krajském úřadu. Zastupitelstvo se skládá z členů zastupitelstva. Počet členů zastupitelstva činí v kraji s počtem obyvatel a) do 600 000 obyvatel
45 členů,
b) nad 600 000 do 900 000 obyvatel
55 členů,
c) nad 900 000 obyvatel
65 členů.
Zastupitelstvo může zřídit jako své iniciativní a kontrolní orgány výbory. Svá stanoviska a návrhy předkládají výbory zastupitelstvu. Hejtman zastupuje kraj navenek. Hejtmana a náměstka hejtmana (náměstky hejtmana) volí zastupitelstvo z řad svých členů. Hejtman a náměstek hejtmana musí být občany České republiky. Odpovídají za výkon své funkce zastupitelstvu. Rada může ukládat úkoly hejtmanovi jen v rozsahu své působnosti. Zastupitelstvo zřizuje vždy výbor finanční, výbor kontrolní a výbor pro výchovu, vzdělávání a zaměstnanost. Tyto výbory jsou nejméně pětičlenné. Kraj, v jehož územním obvodu žije podle posledního sčítání lidu alespoň 10 % občanů hlásících se ke stejné národnosti jiné než české, zřizuje výbor pro národnostní menšiny. Členy tohoto výboru jsou i zástupci národnostních menšin, pokud je deleguje svaz utvořený podle zvláštního zákona.
93
Finanční výbor: Provádí kontrolu hospodaření s majetkem a finančními prostředky kraje. Provádí kontrolu hospodaření právnických osob a zařízení založených nebo zřízených krajem, nebo které na kraj byly převedeny. Provádí kontrolu využití dotací poskytnutých krajem z jeho prostředků obcím; za tímto účelem je výbor oprávněn požadovat od obcí příslušné podklady a obce jsou povinny poskytnout výboru požadovanou součinnost. Plní další úkoly ve finanční oblasti, kterými jej pověří zastupitelstvo. Kontrolní výbor: Kontroluje plnění usnesení zastupitelstva a rady, kontroluje dodržování právních předpisů ostatními výbory a krajským úřadem na úseku samostatné působnosti. Plní další kontrolní úkoly, kterými jej pověří zastupitelstvo. Výbor pro výchovu, vzdělávání a zaměstnanost: V návaznosti na demografický vývoj a vývoj zaměstnanosti posuzuje a vyjadřuje se k síti škol a školských zařízení, studijních a učebních oborů a k jejich změnám v působnosti kraje, Předkládá návrhy na zkvalitnění péče poskytované školami a školskými zařízeními, popřípadě předškolními zařízeními, které kraj zřizuje. Vyjadřuje se k záměrům na poskytování dotací v oblasti mládeže, tělovýchovy a sportu. Projednává zprávy o výsledcích výchově vzdělávací činnosti škol, školských zařízení a předškolních zařízení. Plní další úkoly v oblasti výchovy a vzdělávání, kterými jej pověří zastupitelstvo O provedené kontrole každý výbor pořídí zápis, který obsahuje předmět kontroly, soupis zjištěných nedostatků a návrhy na opatření směřující k odstranění nedostatků. Zápis podepisuje člen výboru a zaměstnanec, jehož činnosti se kontrola týkala. Výbor předloží zápis zastupitelstvu; v případě kontrolního zápisu se k zápisu připojí vyjádření orgánu, případně zaměstnanců, jejichž činnosti se kontrola týkala. Rada kraje kontroluje plnění úloh vyplývajících z usnesení zastupitelstva kraje. Rada kraje, která ukládá úkoly v samostatné působnosti krajskému úřadu, kontroluje také jejich plnění. Přezkoumává na základě podnětů občanů a právnických osob opatření přijatá krajským úřadem samostatné působnosti. Vyřizuje návrhy, připomínky a podněty obcí a právnických osob z územního obvodu kraje, stanovuje pravidla pro přijímání a vyřizování petic a stížností. Projednává plnění úkolů právnických osob zakládaných a zřizovaných krajem a přijímá příslušná opatření k nápravě. Hejtman kontroluje činnost, která je zákonem nebo organizačním pořádkem svěřená do jeho působnosti a je součástí jeho řídící činnosti. Ředitel krajského úřadu řídí a kontroluje činnost zaměstnanců kraje zařazených do krajského úřadu. Řídí a kontroluje činnost právnických osob, organizačních složek a příspěvkových organizací, které byly zřízeny nebo založeny krajem. Krajský úřad organizuje kontroly výkonu přenesené působnosti obcí, vyhodnocuje jejich výsledky a předkládá příslušnému ministerstvu, popřípadě vládě, návrhy na potřebná opatření. Krajský úřad kontroluje v potřebném rozsahu a prostředky, které zákon dává k dispozici, činnost orgánů obcí při výkonu přenesené působnosti.
94
Krajský úřad v přenesené působnosti vykonává dozor nad výkonem samostatné a přenesené působnosti obcí podle zákona o obcích. Zaměstnanci kraje, kteří se podílejí na výkonu dozoru, musí mít vysokoškolské vzdělání v oblasti práva nebo v oblasti, která se vztahuje k předmětu dozoru. Dozor je zaměřen výhradně na následné posuzování dodržování zákonnosti a je prováděn tak, aby nebyla omezována samostatná působnost a rozhodovací pravomoc orgánů obce. Výkon samostatné i přenesené působnosti kraje podléhá dozoru státu. Dozor vykonávají věcně příslušná ministerstva a jiné věcně příslušné ústřední správní úřady. Dozor je zaměřen výhradně na následné posuzování dodržování zákonnosti a je prováděn tak, aby nebyla omezována samostatná působnost a rozhodovací pravomoc kraje a aby nedocházelo k nezákonnému zásahu státu do jejich činnosti. Přezkoumání hospodaření upravuje zákon č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí. Podle ustanovení § 2 odst. 1 tohoto zákona jsou předmětem přezkoumání údaje o ročním hospodaření územního celku, tvořící součást závěrečného účtu podle § 17 zákona č. 250/2000 Sb. Zpráva o výsledku přezkoumání hospodaření je podle ustanovení § 17 odst. 5 zákona č. 250/2000 Sb. součástí závěrečného účtu při jeho projednávání v orgánech územního samosprávného celku a svazku obcí. Návrh závěrečného účtu územního samosprávného celku musí být vhodným způsobem zveřejněn nejméně po dobu 15 dnů před jeho projednáním v zastupitelstvu územního samosprávného celku. Připomínky k závěrečnému účtu mohou občané uplatnit buď písemně ve lhůtě stanovené při jeho zveřejnění nebo ústně na zasedání zastupitelstva.Podle ustanovení § 4 odst. 4 a 5 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, územní samosprávný celek sestavuje svůj rozpočet zpravidla jako vyrovnaný.
Přezkum hospodaření
7.2.3 Systém dozoru územních samosprávných celků a obcí ústředními správními úřady Dozor nad výkonem působností krajů vykonávají podle zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), věcně příslušná ministerstva a jiné věcně příslušné ústřední správní úřady a dozor nad výkonem působnosti hlavního města Prahy provádějí podle zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů věcně příslušná ministerstva. Při provádění dozoru nad výkonem samostatné působnosti zjišťují dozorové orgány soulad:
obecně závazných vyhlášek krajů se zákony,
obecně závazných vyhlášek hlavního města Prahy se zákony a jinými právními předpisy,
usnesení a rozhodnutí orgánů krajů a hlavního města Prahy se zákony a jinými právními předpisy.
Dozorové orgány provádějí dozor průběžně formou následného posuzování zákonnosti. Při dozoru se nezkoumají například případy porušení právních předpisů občanského, obchodního a pracovního práva a dále rozhodnutí vydaná ve správním řízení nebo v řízení o správě daní a poplatků.
Dozor územních samosprávných celků
95
V oblasti dozoru nad výkonem samostatné působnosti informují ostatní dozorové orgány neprodleně Ministerstvo vnitra o zjištění skutečností nasvědčujících tomu, že vyhláška nebo jiné opatření jsou v rozporu s právními předpisy. O takových skutečnostech informují Ministerstvo vnitra i v případě, že je zjistí mimo provádění vlastního dozoru, například při kontrolách nebo jiných činnostech v rámci výkonu své působnosti. V rámci informování Ministerstva vnitra doplňují své podněty o odborné stanovisko dozorového orgánu ke zjištěným závadám. Není navržen speciální systém dozoru obcí, neboť ten vzhledem k jednoznačným dozorovým kompetencím Ministerstva vnitra a krajských úřadů nevyžaduje doplňující úpravu součinnosti ústředních správních úřadů. Součinnost je Ministerstvem vnitra vyžadována podle potřeby a týká se posuzování jak obecně závazných vyhlášek obcí, usnesení, rozhodnutí a jiných opatření v samostatné působnosti, tak i nařízení obcí. Poskytování součinnosti věcně příslušných ústředních správních úřadů Ministerstvu vnitra je v případě nařízení obcí naprosto nezbytné, totéž však platí i pro posuzování některých obecně závazných vyhlášek obcí, protože řada zmocnění k jejich vydání je obsažena ve zvláštních (odvětvových) zákonech.
Dozor obcí
7.2.4 Systém kontroly územních samosprávných celků a obcí ústředními správními úřady Kontrolu výkonu přenesené působnosti orgány kraje a hlavního města Prahy provádějí podle příslušná ministerstva, do jejichž působnosti náleží úseky přenesené působnosti vykonávané orgány těchto územních samospráv. Činnost orgánů všech krajů a hlavního města Prahy se kontroluje v dvouletých obdobích na základě zpracovaného plánu. Provádění kontrol nad rámec zpracovaného plánu v mezích výše uvedených ustanovení zákona o krajích a zákona o hlavním městě Praze ve vlastní působnosti kontrolních orgánů v reakci na aktuální potřeby není omezeno.
Kontrola krajů a hlavního města Prahy
Kontroly se zaměřují zejména na prověření výkonu přenesené působnosti, správnosti vedených správních řízení, a to jak z hlediska formálního - uplatňování zejména správního řádu, tak i z hlediska věcného - uplatňování zvláštních právních předpisů.V případě zjištění nedostatků pak kontrolní orgány postupují podle zákona o krajích a podle zákona o hl. m. Praze. Kontroly se dále zaměřují na dodržování usnesení a opatření vlády podle zákona o krajích v činnosti orgánů krajů. Kontrolní orgány vyhodnocují zejména plnění úkolů uložených krajům a jejich orgánům jednotlivými usneseními vlády pro příslušné úseky výkonu přenesené působnosti. Konkrétní věcné zaměření kontrol si určují jednotlivé kontrolní orgány. Specifikace tohoto zaměření pak pro ně vyplývá zejména z právních předpisů upravujících jednotlivá odvětví výkonu přenesené působnosti, dále z vlastních potřeb a poznatků nebo vnějších podnětů, jimiž jsou petice, stížnosti a jiná podání fyzických a právnických osob. Ve věcném zaměření se zohledňují právní předpisy platné v kontrolovaném období. Kraje prostřednictvím krajských úřadů provádějí podle zákona o krajích kontrolu výkonu přenesené působnosti obcemi. Kontrolní pravomoc příslušných ústředních správních úřadů, do jejichž působnosti náleží úseky přenesené působnosti vykonávané orgány obcí, tou-
Kontrola obcí
96
to skutečností není dotčena - vyplývá z jednotlivých zvláštních zákonů, které upravují výkon státní správy na příslušných úsecích. Kontrolu obcí provádějí věcně příslušné ústřední správní úřady podle potřeby příslušného úseku státní správy. Výběr kontrolovaných obcí závisí výhradně na rozhodnutí kontrolních orgánů podle jejich vlastních plánů kontrolní činnosti na dané období, nicméně jej zároveň koordinují s místně příslušným krajským úřadem. Zvláštní zřetel je kladen především na kontrolu činnosti obcí s rozšířenou působností v souvislosti s uzavřenými veřejnoprávními smlouvami, v nichž tyto obce vystupují jako jednotlivé smluvní strany, zvláště pak těch obcí, které na sebe veřejnoprávními smlouvami přebírají závazek plnit výkon přenesené působnosti za obce jiné. Zaměřují se na úroveň existujícího zabezpečení výkonu přenesené působnosti v době kontroly, včetně naplnění předpokládaných obecných podmínek pro plnění povinností vyplývajících ze zákonem svěřeného rozsahu státní správy. Při posuzování zabezpečení tohoto výkonu kontrolní orgány zohledňují zejména personální a hmotné podmínky obce včetně úrovně podmínek pro klienty, kteří využívají správních služeb obce - poskytovatele výkonu přenesené působnosti. Nejdůležitější částí kontrol obcí s rozšířenou působností je však kontrola úrovně vedených správních řízení. Kontrolní orgány se při jejím provádění zaměřují na posuzování existujícího stavu vyplývajícího z předložených spisů. Tento stav je porovnáván se stavem zamýšleným, tzn. stavem, který vyplývá ze zákonů a jiných právních předpisů, usnesení vlády, směrnic ústředních správních úřadů a návrhů opatření, resp. rozhodnutí krajských úřadů k nápravě zjištěných nedostatků při kontrole výkonu přenesené působnosti obcí. Kontrolní orgány zjišťují správnost vlastního správního rozhodování, tzn. soulad s obecnými právními předpisy (správním řádem) a soulad se zvláštními právními předpisy (právními předpisy, které upravují výkon toho kterého useku výkonu státní správy), rozsah podaných odvolání účastníků správních řízení včetně a výsledky souvisejících řízení odvolacích orgánů, zejména pak poměr potvrzení rozhodnutí prvoinstančního orgánu ve vztahu k celkovému počtu podaných odvolání. Bez přehlédnutí rovněž nezůstává kontrola postupu orgánů obcí při shromažďování osobních údajů souvisejících se správním rozhodováním a dodržování pravidel pro nahlížení do spisů.
97
8 PRINCIPY FINANČNÍ KONTROLY V EU A ČR Systém finančního řízení a finanční kontroly na úrovni Evropské komise (zodpovídající za hospodaření s rozpočtem EU) má několik základních principů, mezi něž patří: 1. Otevřenost a transparentnost 2. Hospodárnost, efektivnost a účelnost - 3E princip 3. Kontrola ex Ante 4. Principy externího auditu Otevřenost a transparentnost umožňuje každému účastníkovi řízení poznat jeho podstatu, příčiny vedoucí či ovlivňující rozhodnutí, čímž se stávají i nástrojem vnější kontroly a garantují uplatňování práva. Otevřenost a transparentnost řeší dvě souvislosti – snižovat možnost výskytu korupce a nesprávného výkonu kompetencí, na druhé straně jsou základními nástroji ochrany práv účastníků řízení, zejména proto, že důvod rozhodnutí musí být uveden.
Základní principy
Otevřenost a transparentnost
Otevřenost se tedy chápe jako stav, kdy je veřejná správa povinna podrobit se hodnocení veřejností. Otevřenost nesmí ovšem narušit princip zákazu poskytování osobních dat třetí osobě. Transparentnost zase vyžaduje, aby všechny procesy byly hodnotitelé a přehledné, proto se důležitým nástrojem stává výkon správy kompetentním úřadem se zajištěním přístupnosti registrů veřejné správy veřejnosti, povinná identifikace pracovníků a v neposlední řadě omezení soukromých podnikatelských aktivit úředníků až k principům zdůvodňování výroku rozhodnutí. Ve finanční kontrole využíváme principy moderního finančního managementu, kterou představuje metoda 3E (Economy, Efficiency and Effectiveness). Jednotlivé složky jsou definovány:
Hospodárnost jako dosahování stanovených cílů při minimálních nákladech v odpovídající kvalitě, Efektivnost jako snaha o dosažení nejlepšího poměru mezi vynaloženými zdroji a dosaženými výsledky. Striktní dodržování principů a norem může vést také k neefektivnosti, což se řeší například tím, že veřejná správa vytváří cíle veřejné politiky a samotný výkon aktivit svěřuje soukromému subjektu pro zabezpečení veřejných služeb. Účelnost vyjadřující míru úspěšnosti při dosahování stanovených cílů a řešení problémů. Nezapomíná se ani na potřebnost analýzy samotných cílů, zda jsou opodstatněné.
Hospodárnost, efektivnost a účelnost 3E princip
Efektivnost a účelnost společně představují nástroj na hodnocení realizovaných opatření veřejné politiky a kvality jejich realizace. Kontrola Ex-Ante se zaměřuje na posouzení efektivnosti a účelnosti alokace veřejných zdrojů alokace veřejných zdrojů před začátkem realizace příslušné výdajové položky. Podle STIGLITZE se využívá osmistupňový postup analýzy veřejných výdajů, jehož komponenty jsou následovné: 1. Hodnocení cílů a potřebnosti výdajové položky 2. definování tržního selhání jako důvodu existence výdaje 3. hledání alternativ 4. analýza efektivnosti 5. analýza distribučních souvislostí programu 6. hodnocení vztahu mezi rovností a efektivností
Kontrola Ex Ante
98
7. komplexní zhodnocení 8. analýza politických souvislostí ovlivňující položku výdajů Předpokladem je, že rozhodnutí o výběru nejvhodnějšího programu by mělo přijít až po předchozí analýze, aby se potvrdila účelnost a efektivnost programu. Přístup kontroly Exante můžeme shrnout do čtyř bodů: 1. srozumitelné definování cílů 2. jasně vymezený problém, který podpůrný program bude řešit 3. hledání použitelných alternativ řešení cílů 4. vědecká analýza dostupných možností díky využití kvalitativních a kvantitativních metod. Evropský účetní dvůr (The European Court of Auditors)6 je pověřen prováděním revize účtů a přezkoumáváním veškerých rozpočtů, příjmů a vydání všech institucí a agentur ES. Přezkoumává účetnictví, platnost a řádnost všech finančních operací a kontroluje hospodárné využívání prostředků. Každá instituce, která má přístup k fondům EU, je povinna poskytnout Evropskému účetnímu dvoru informace a dokumentaci, o něž Dvůr požádá. Účetní dvůr se rovněž vyjadřuje k rozpočtovým a finančním projektům EU.
Principy externího auditu
Evropský účetní dvůr (European Court of Auditors) zastupuje zájmy daňových poplatníků, kontroluje, zda Evropská unie vynakládá prostředky ze svého rozpočtu podle rozpočtových pravidel a předpisů a na účely, pro které byly tyto výdaje určeny. Evropský účetní dvůr je samostatnou a nezávislou institucí Evropské unie. Jeho práce zásadním způsobem přispívá k průhlednosti hospodaření celé Unie. Objektivní kontrola Účetního dvora dává daňovým poplatníkům důvěru, že Unie s jejich penězi hospodaří zodpovědně - zvláště v posledních letech toho bylo třeba v souvislosti s rozšiřujícím se spektrem politik a s tím souvisejícím nárůstem výdajů. Účetní dvůr také vydává pro Evropský parlament a Radu EU zvláštní prohlášení tzv. Statement of Assurance, jimiž potvrzuje, že účty jsou hodnověrné a operace, ke kterým se vztahují, byly legální a poctivé. Prohlášení je v podstatě formální deklarací určenou daňovým poplatníkům, které potvrzují, že jejich prostředky byly čerpány podle stanoveného účelu. Výsledky jeho práce jsou tak přímo dostupné veřejnosti a parlamentu. Normou, podle které se audit vykonává je standard INTOSAI.(mezinárodní a nezávislý orgán, který se zaměřuje na podporování výměny myšlenek a zkušeností mezi Nejvyššími kontrolními úřady ve sféře veřejné finanční kontroly).7
INTOSAI
Základními postuláty INTOSAI ve vztahu ke kontrole jsou: dodržování standardů, konsistence standardů, nestranné mínění, vnitřní řízení a kontroly, veřejná odpovědnost, 6
http://www.eca.eu.int/ INTOSAI - International Organization of Supreme Audit Institutions (Mezinárodní organizace nejvyšších kontrolních institucí) http://www.intosai.org. Organizace byla založena na ustavujícím I. kongresu v listopadu 1990 v Madridu, kde sídlí i její generální sekretariát. EUROSAI je regionálním seskupením INTOSAI sdružujícím evropské nejvyšší kontrolní instituce. Dalšími regionálními sdruženími nejvyšších kontrolních institucí v rámci INTOSAI jsou OLACEFS (Latinská Amerika), AFROSAI (Afrika), ARABOSAI (Arabské země), ASOSAI (Asie), SPASAI (Jižní Pacifik), CAROSAI (Karibská oblast). 7
99
přístup k údajům, odpovědnost managementu, činnosti, které mají být kontrolovány, vyhlašování standardů, zdokonalování kontrolních technik, konflikt zájmů.
8.1 Limská deklarace Kontrolní systém je tak nutné v každém členském státě zdokonalovat v souladu s přijetím tzv. Limské deklarace jako dokumentu INTOSAI pro principy nezávislé finanční kontroly. Limská deklarace8 ve své preambuli konstatuje nutnost vybavení každého státu nejvyšším kontrolním úřadem, jehož nezávislost je třeba zaručit zákonem. Preambule dále konstatuje, že “nejvyšší kontrolní úřady jsou nezbytné pro stabilitu a rozvoj států v souladu s postupy OSN”. Zvyšování potřebnosti takových institucí v současných státech dokládá tím, že “činnost státu se stále více rozšiřuje do sociálních a ekonomických oblastí, a tak se překračuje hranice tradičního finančního rámce”, v němž stát, a tedy i jeho nejvyšší kontrolní úřad, dříve působil. Základními cíli jimi vykonávané kontroly mají být:
náležité a efektivní použití veřejných prostředků,
úsilí o spolehlivé vedení hospodaření,
řádný výkon správních činností.
Limská deklarace
Cíle kontroly
Text Limské deklarace v pětadvaceti částech členěných do osmi oddílů stanovuje základní předpoklady, které jsou nezbytné pro řádné a efektivní fungování nejvyšších kontrolních institucí. Mezi tyto předpoklady řadí zejména nezávislost kontrolních institucí a jejich legislativní zabezpečení, řádné definování jejich vztahu k parlamentu, vládě a státní správě, definování jejich kontrolní působnosti, používání stanovených kontrolních metod a postupů a předkládání zpráv parlamentu. Kontrola je definována jako “nezbytná součást systému řízení, jejímž cílem je odhalování odchylek od přijatých norem a porušení principů zákonnosti, účelnosti a úspornosti spravovaných zdrojů tak včas, aby to umožnilo přijmout opatření k nápravě, v jednotlivých případech vyvodit odpovědnost příslušných stran, vymáhat náhradu škod či přijmout kroky k zabránění tomu, aby k takovým porušením opakovaně nedocházelo”. Nejvyšší kontrolní instituce podle části páté Limské deklarace “mohou plnit úkoly objektivně pouze tehdy, jsou-li nezávislé na kontrolovaném subjektu a chráněny proti vnějším vlivům. Zřízení nejvyšších kontrolních úřadů a potřebná míra jejich nezávislosti má být stanovena ústavou; podrobnosti mohou být určeny v zákoně”. V části šesté – která definuje členy úřadu jako osoby odpovídající za jeho rozhodnutí – se předpokládá, že tyto osoby jsou odpovědny za tato rozhodnutí třetím stranám. Naproti tomu kontroloři nesmějí být vystaveni vlivům ze strany kontrolovaných organizací a nemohou být na nich závislí.
8
Nováková, J. Limská deklarace a postavení nejvyšších kontrolních úřadů. http://www.europeum.org/disp_article.php?aid=464
Definice kontroly
Nejvyšší kontrolní orgán
100
V části deváté se stanoví, že činnost vlády a jí podřízených správních úřadů a ostatních podřízených institucí musí být předmětem kontroly nejvyššího kontrolního úřadu. To ovšem neznamená, že vláda je podřízena kontrolnímu úřadu. Zejména vláda nese plnou a výhradní odpovědnost za svá jednání a opomenutí a nemůže se toho zprostit odvoláním se na kontrolní nálezy a stanoviska kontrolního úřadu, pokud tyto nálezy nebyly dodány jako právoplatné a vynutitelné rozsudky. V 11. části je odstavec 1 umožňuje kontrolované osobě zaujmout stanoviska ke kontrolním zjištěním a oznámit opatření na jejich základě přijatá. Odstavec 2 pak stanoví, že pokud kontrolní zjištění nemají formu právně platných vynutitelných rozsudků, musí být nejvyšší kontrolní úřad zmocněn obrátit se na příslušný orgán, který je kompetentní přijmout nezbytná opatření a uplatnit odpovědnost. Kontrolní působnosti je dále věnován oddíl VII., část 18 – 25. Podle 18. části, odstavce 2 se předpokládá možnost jisté modifikace vybavení nejvyššího kontrolního úřadu kontrolní působností v závislosti na podmínkách a potřebách daného státu. Z výčtu působností je třeba poukázat na ustanovení, která se zabývají těmito oblastmi:
celá správa veřejných prostředků bez ohledu na to, zda a jakým způsobem se odrazí v celkovém státním rozpočtu, podléhá kontrole nejvyššího kontrolního úřadu (část 18., odst. 3) nejvyšší kontrolní úřady mají vykonávat rozsáhlou kontrolu veřejných dávek a daní a přitom mohou nahlédnout do individuálních daňových spisů (část 20.) důkladná kontrola smluvních závazků a veřejných prací má být uskutečňována, a to nejen vynaložených plateb, ale i hospodárnosti jejich provádění a prověření jejich jakosti (část 21.) kontrole nejvyššího kontrolního úřadu podléhají soukromoprávní subjekty, pokud se stát na nich podstatně podílí, a dále používání subvencí poskytovaných z veřejných prostředků a v případě vysokého podílu subvencí hospodaření celé subvencované instituce; zneužití subvencí má mít za následek jejich vrácení (část 23. a 24.) 8.1.1 Centrální harmonizační jednotka pro finanční kontrolu
Spojujícím článkem mezi finanční kontrolou EU a národní úrovní kontroly je Centrální harmonizační jednotka pro finanční kontrolu. Centrální harmonizační jednotka pro finanční kontrolu funguje v působnosti Ministerstva financí. Tento odbor vytváří koncepci systému veřejnosprávní kontroly, interního auditu a řídící kontroly ve veřejné správě, včetně harmonizace legislativy v návaznosti na legislativu ES, a vystupuje v této oblasti jako koordinátor vztahů vůči orgánům EU. Vypracovává návrhy zákonů a prováděcích předpisů v oblasti finanční kontroly. Metodicky řídí a koordinuje výkon veřejnosprávní kontroly a interního auditu ve veřejné správě. Vypracovává příslušné metodické dokumenty a zajišťuje odbornou přípravu zaměstnanců v oblasti finanční kontroly. Zabezpečuje veškeré svodné, zpravodajské a analytické činnosti spojené s gescí ministerstva za jednotný výkon finanční kontroly ve veřejné správě. Vykonává finanční kontrolu veřejných prostředků v souladu s platnými ustanoveními právních předpisů ČR a ES. Plní úkoly v rámci pověření k vystavování prohlášení při ukončení pomoci nebo projektu pro finanční prostředky EU.
Činnost správy
Stanovisko ke kontrole
Působnost kontroly
101
Plní roli Národního kontrolního orgánu pro PHARE, pro Transition Facility pro Finanční mechanismus EHP a Norský finanční mechanismus. Přezkoumává hospodaření krajů a na vyžádání hlavního města Prahy a dobrovolných svazků obcí s účastí hlavního města Prahy, vykonává dozor nad přezkoumáním, které uskutečnily krajské úřady nebo Magistrát hl. m. Prahy v přenesené působnosti, anebo auditor, koordinuje výkon přezkoumání a metodicky jej řídí. Vypracovává v uvedené oblasti návrhy zákonů a prováděcích právních předpisů s celostátní působností.
8.2 Koncepce finanční kontroly v ČR Systém finanční kontroly v České republice vymezuje zákon č.320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a změně některých zákonů (dále jen „zákon o finanční kontrole“) ve znění pozdějších předpisů. Finanční kontrola je součástí systému finančního řízení, který zabezpečuje hospodaření s veřejnými prostředky. 8.2.1 Pojmy spojující se s finanční kontrolou Dle interpretace a potřeby zákona rozumí organizační složka státu, která je účetní jednotkou, státní příspěvková organizace, státní fond, územní samosprávný celek, městská část hlavního města Prahy, příspěvková organizace územního samosprávného celku nebo městské části hlavního města Prahy a jiná právnická osoba zřízena k plnění úkolů veřejné správy (nestátní veřejnoprávní subjekty jako např. Všeobecná zdravotní pojišťovna, Česká konsolidační agentura apod.) nebo právnická osoba zřízená na základě zvláštního právního předpisu, která hospodaří s veřejnými prostředky (např. resortní, oborové, podnikové a další zdravotní pojišťovny). Dle zákona se za něj pokládá osoba nebo orgán oprávněný jednat jménem státu, územního samosprávného celku nebo výše uvedené právnické osoby. V kraji jde o ředitele krajského úřadu, v obci o starostu obce, ve statutárních městech o primátora a v hlavním městě Praze ředitele Magistrátu hlavního města Prahy. Orgán veřejné správy a právnická nebo fyzická osoba, která je žadatelem o veřejnou finanční podporu nebo jejím příjemcem. Může jít i o zahraniční osobu, pokud na území ČR podniká a je příjemcem veřejné finanční podpory
Orgán veřejné správy
Vedoucí orgán veřejné správy
Kontrolovaná osoba
Osobou povinnou spolupůsobit při výkonu finanční kontroly je právnická nebo fyzická osoba podílející se na dodávkách zboží nebo služeb hrazených z veřejných výdajů nebo z veřejné finanční podpory. Pojem se zákonem explikuje jako dotace, příspěvky, návratné finanční výpomoci a další prostředky plynoucí ze státního rozpočtu, z rozpočtů územních samosprávných celků nebo z rozpočtu jiných – výše jmenovaných - právnických osob, státního fondu, státních finančních aktiv, dále státní záruky, finanční podpora poskytnutá formou slev na dani i formou osvobození od cla, prostředky z Národního fondu a jiné zdroje ze zahraničí poskytnuté na základě mezinárodních smluv nebo k plnění úkolů veřejné správy. Zákon se rovněž vztahuje i na kontrolu státního podniku vykonávanou příslušným ministerstvem, které plní jménem státu funkci jeho zakladatele a na kontrolu Pozemkového fondu České republiky.
Veřejná finanční podpora
102
Naopak se netýká kontroly realizované Nejvyšším kontrolním úřadem, nevztahuje se na přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a na kontrolu právnických osob, k nimž stát nebo územní samosprávné celky plní funkci zakladatele s výjimkou kontroly poskytované veřejné finanční podpory (např. dotací). Vymezuje se jako nástroj doplňující zákon č. 552/1991 Sb., o státní kontrole. Mezi hlavní cíle finanční kontroly patří zejména: prověřování zda jsou dodržovány právní předpisy a opatření, zda je zajištěna ochrana veřejných prostředků proti rizikům, nesrovnalostem nebo jiným nedostatkům a zda nedochází k nehospodárnému, neúčelnému a neefektivnímu nakládání s veřejnými prostředky. 8.2.2 Systém kontroly Systém finanční kontroly rozdělujeme na: 1. veřejnosprávní kontrolu, která zahrnuje finanční kontrolu skutečností rozhodných pro hospodaření s veřejnými prostředky zejména při vynakládání veřejných výdajů včetně veřejné finanční podpory u kontrolovaných osob, a to před jejich poskytnutím, v průběhu jejich použití a následně po jejich použití. 2. systém finanční kontroly vykonávané podle mezinárodních smluv zahrnuje finanční kontrolu zahraničních prostředků vykonávanou mezinárodními organizacemi. 3. vnitřní kontrolní systém v orgánech veřejné správy zahrnuje: a. řídící kontrolu Finanční řízení/kontrola (Financial Management/Control) zajišťovanou odpovědnými vedoucími zaměstnanci jako součást vnitřního řízení orgánu veřejné správy při přípravě operací před jejich schválením, při průběžném sledování uskutečňovaných operací, až do jejich konečného vypořádání a vyúčtování a následného prověření vybraných operací v rámci hodnocení dosažených výsledků a správností hospodaření; b. interní audit (IA), který je definován jako organizačně oddělené a funkčně nezávislé přezkoumávání a vyhodnocování přiměřenosti a účinnosti řídící kontroly, včetně prověřování správnosti vybraných operací.
Cíle kontroly
103
Obrázek 14 Systém finanční kontroly v kontextu EU
zdroj: http://www.mfcr.cz/cps/rde/xbcr/mfcr/Priloha_3_Koncepce_PIFC.pdf
Zákon o finanční kontrole ve veřejné správě se zaměřuje na generaci komplexního vertikálního a horizontálního systému finanční kontroly jako nedílné součásti řízení na všech stupních veřejné správy. Dále na jednotné metodické řízení finanční kontroly v celé veřejné správě, vytvoření právních a institucionálních podmínek pro zajištění finanční kontroly a prostředků poskytnutých České republice ze zahraničí a řešení oprávnění kontrolních orgánů mezinárodních organizací pro provádění finanční kontroly v souladu s uzavřenými mezinárodními smlouvami, prohloubení provádění předběžné, průběžné a následné finanční kontroly v působnosti řídících struktur (finančního a ostatního managementu veřejné správy a organizací veřejného sektoru) a kontroly systému řídící (manažerské) finanční kontroly nezávislými specializovanými útvary včetně zajištění vzájemné spolupráce a výměny informací. Do zákona jsou promítnuty obecné principy právních předpisů EU, resp. Evropských společenství, které vyžadují, aby finanční prostředky byly využívány hospodárně, efektivně a účelně. Hospodárnost se v zákoně definuje jako takové použití veřejných prostředků k zajištění stanovených úkolů s co nejnižším vynaložením těchto prostředků, a to při dodržení odpovídající kvality plněných úkolů.
Hospodárnost
104
Efektivností se rozumí takové použití veřejných prostředků, kterým se dosáhne nejvýše možného rozsahu, kvality a přínosu plněných úkolů ve srovnání s objemem prostředků vynaložených na jejich plnění.
Efektivnost
Účelnost se vymezuje jako takové použití veřejných prostředků, které zajistí optimální míru dosažení cílů při plnění stanovených úkolů.
Účelnost
Zákonem je zakotvena spolupráce národních kontrolních orgánů s kontrolními orgány ES včetně realizace finanční kontroly na místě. Současně při koncepci zákona byly respektovány záměry vládního programu boje proti korupci, za zvýšení ochrany veřejných prostředků při zajišťování úkolů veřejného zájmu. Zákon upravuje třístupňovou organizační strukturu systému finanční kontroly, která je tvořena: Ministerstvem financí ČR, v souladu s kompetenčním zákonem, jako ústředním správním úřadem a gestorem pro finanční kontrolu. MF zabezpečuje funkci centra metodického řízení, koordinaci a usměrňování finanční kontroly ve veřejné správě. Zajišťuje vliv na koordinaci a výstupy zpravodajského systému o fungování kontrolních mechanismů prostřednictvím vlastní kontrolní činností a analýzou předkládaných zpráv správci kapitol a vyššími územními samosprávnými celky; správci rozpočtových kapitol státního rozpočtu a orgány územních samosprávných celků jako správci veřejných rozpočtů; ostatními organizačními složkami státu, organizačními složkami územních samosprávných celků a právnickými osobami, které hospodaří s veřejnými prostředky.
Organizační struktura
Uvedené kontrolní stupně uskutečňují a pokrývají finanční kontrolu v celém toku veřejných financí, tj. od jejich zdrojů až po konečnou realizaci. Zákon pak konkrétně stanoví předmět, hlavní cíle, zásady uspořádání a rozsah finanční kontroly vykonávané mezi orgány veřejné správy, mezi orgány veřejné správy a žadateli nebo příjemci veřejné finanční podpory a uvnitř orgánů veřejné správy. V první úrovni finančního řízení a kontroly nese odpovědnost za hospodaření podle schváleného rozpočtu (resp. podle schváleného finančního plánu) subjekt veřejného sektoru, který je účetní jednotkou. Jde o řídící a kontrolní procesy uvnitř subjektu veřejného sektoru při zajišťování provozu vnitřních organizačních jednotek a útvarů. Složitost finančního řízení a kontroly je v řadě případů obdobná jako složitost procesů v rámci finančního řízení a kontroly na úrovni správy kapitoly státního rozpočtu. Druhou úroveň finančního řízení a kontroly ve veřejné správě ČR, spojenou s odpovědností za prostředky kapitol státního rozpočtu (resp. územních rozpočtů), zajišťují příslušní správci kapitoly (resp. orgány územně-správních celků-„ÚSC“). Jde o administrativní a finanční vztahy v rámci řídících a kontrolních procesů k subjektům veřejného sektoru a k individuálním žadatelům a příjemcům veřejné finanční podpory s přímým napojením na odpovídající kapitolu (resp. územní rozpočet). Ministerstvo financí (dále jen "MF") jako ústřední správní úřad završuje třetí - nejvyšší úroveň finančního řízení a kontroly ve veřejné správě ČR spojenou s celkovou odpovědností za veřejné finance. Jedná se o administrativní a finanční vztahy v řídících a kontrol-
První úroveň
Druhá úroveň
Třetí úroveň
105
ních procesech vůči správcům kapitol státního rozpočtu, ÚSC a ostatním subjektům veřejného sektoru s přímým napojením na státní rozpočet. Do řídícího a kontrolního systému této úrovně v současné době spadají:
subsystém finančních kontrol u organizačních složek státu a u ostatních subjektů veřejného sektoru (včetně příspěvkových organizací státu a státních fondů) s přímou či zprostředkovanou vazbou na tuto kapitolu včetně žadatelů a příjemců veřejné finanční podpory, jíž jsou poskytovateli; tento subsystém je zajišťován v působnosti řídících a výkonných struktur těchto správců a u některých též v působnosti jejich interního auditu (dále jen "IA"), subsystém finančních kontrol a auditů v rámci sdílené správy prostředků poskytovaných z fondů EU a z jiných zahraničních zdrojů zajišťovaný v působnosti ústředního správního úřadu, který je řídícím orgánem ve smyslu legislativy ES/EU včetně odpovědnosti za subsystém finančních kontrol svého zprostředkujícího subjektu, subsystém finančních kontrol, kdy správce kapitoly u organizačních složek státu a u státních příspěvkových organizací ve své působnosti nahradí v případě malé pravděpodobnosti výskytu nepřiměřených rizik funkci útvaru interního auditu výkonem veřejnosprávní kontroly.
subsystém finančních kontrol u příspěvkových organizací, jejichž zřizovatelem je ÚSC, a u žadatelů a příjemců veřejné finanční podpory z územních rozpočtů, zajišťovaný v působnosti jejich řídících a výkonných struktur a u některých též v působnosti jejich IA,
subsystém finančních kontrol, kdy ÚSC u příspěvkových organizací ve své působnosti nahradí v případě malé pravděpodobnosti výskytu nepřiměřených rizik funkci útvaru interního auditu výkonem veřejnosprávní kontroly,
subsystém finančních kontrol a auditů v rámci sdílené správy prostředků poskytovaných z fondů EU a z jiných zahraničních zdrojů, které jsou zajišťovány v působnosti zprostředkujících subjektů a příjemců této pomoci,
4. subsystém přezkoumávání hospodaření obcí a dobrovolných svazků obcí a městských částí hl. města Prahy zajišťovaný krajskými úřady a Magistrátem hl.m. Prahy (v přenesené působnosti).
Hlavní cílem finanční kontroly (FK) je prověřovat:
dodržování právních předpisů a opatření přijatých orgány veřejné správy (VS),
zajištění ochrany veřejných prostředků proti rizikům, nesrovnalostem nebo jiným nedostatkům způsobeným zejména porušením právních předpisů, nehospodárným, neúčelným a neefektivním nakládáním s veřejnými prostředky nebo trestnou činností,
včasné a spolehlivé informování vedoucích orgánů VS o nakládání s veřejnými prostředky, o prováděných operacích za účelem činného usměrňování činnosti orgánů VS v souladu se stanovanými úkoly,
hospodárný, efektivní a účelný výkon VS.
U správců kapitol státního rozpočtu
U územně správních celků
106
Odpovědnost za organizování, řízení a zajištění přiměřenosti a účinnosti FK mají vedoucí orgánů VS v rámci své řídící pravomoci. Ministerstvo financí jako ústřední správní úřad pro FK metodicky řídí a koordinuje výkon FK ve VS. 8.2.3 Veřejnosprávní kontrola Finanční kontrolu metodicky řídí a koordinuje Ministerstvo financí ČR (dále jen ministerstvo) jako ústřední správní úřad pro výkon finanční kontroly ve veřejné správě. Ministerstvo má k dispozici příslušný aparát, jako jsou územně finanční orgány (osm Finančních ředitelství a přes dvě stovky Finančních úřadů). Ministerstvo a územní finanční orgány vykonávají veřejnosprávní kontrolu u organizačních složek státu, státních fondů a u ostatních státních organizací. Dále u poskytovatelů veřejné finanční podpory, s výjimkou územních samosprávných celků. Realizují finanční kontrolu rovněž u žadatelů o veřejnou finanční podporu a u příjemců této podpory. U ozbrojených sil, ozbrojených bezpečnostních sborů a u zpravodajských služeb vykonává veřejnosprávní kontrolu pouze Ministerstvo financí. S veřejnoprávní kontrolou je spojeno několik pojmů: Orgán odpovědný za hospodaření s prostředky státního rozpočtu a jinými peněžními prostředky státu ve své kapitole. Každý správce kapitoly státního rozpočtu proto byl povinen vytvořit systém finanční kontroly, kterým zajišťuje finanční kontrolu jak svého hospodaření, tak i hospodaření organizačních složek státu a příspěvkových organizací ve své působnosti. Současně zabezpečuje prověřování přiměřenosti a účinnosti tohoto systému a pravidelně, nejméně jednou ročně, jeho hodnocení. Poskytovatelé vykonávají veřejnosprávní kontrolu u žadatelů o veřejnou finanční podporu nebo u příjemců této podpory, s výjimkou těch, jímž byla poskytnuta veřejná finanční podpora z rozpočtu územního samosprávného celku. Tyto celky vytvořily systém finanční kontroly, kterým zabezpečují finanční kontrolu jak svého hospodaření, tak i hospodaření svých organizačních složek a příspěvkových organizací ve své působnosti. Současně prověřují přiměřenost a účinnost tohoto systému a pravidelně, nejméně jednou ročně ho hodnotí.
Správce kapitoly
Územní samosprávné celky
Obce a kraje rovněž provádějí veřejnosprávní kontrolu u žadatelů o veřejnou finanční podporu nebo u příjemců veřejné finanční podpory, kterou jim poskytují. K realizaci těchto kontrolních úkolů u územních samosprávných celků vznikly příslušné kontrolní orgány resp. kontrolní útvary (kontrolní oddělení, kontrolní odbory apod.). Při veřejnosprávní kontrole, která předchází rozhodnutím o schválení použití veřejných prostředků, prověřují kontrolní orgány podklady předložené kontrolovanými osobami pr připravované operace před jejich uskutečněním. Tato kontrola se soustřeďuje především do období před přijetím rozhodnutí nebo uzavřením smlouvy, která zavazuje orgány veřejné správy k veřejným výdajům nebo jiným plněním majetkové povahy. Kontrolní orgány při předběžné veřejnosprávní kontrole tak posuzují, zda plánované a připravované operace odpovídají stanoveným úkolům veřejné správy a jsou v souladu s právními předpisy, schválenými rozpočty, programy, projekty, uzavřenými smlouvami nebo jinými rozhodnutími o nakládání s veřejnými prostředky. Při průběžné veřejnosprávní kontrole hospodaření kontrolovaných osob s veřejnými prostředky kontrolní orgány prověřují zejména, zda tyto osoby dodržují stanovené podmínky a postupy při uskutečňování, vypořádávání a vyúčtování schválených operací. Dále jak přizpůsobují uskutečňování operací při změnách ekonomických, právních, provozních a ji-
Předběžná kontrola
Průběžná kontrola
107
ných podmínek vůči novým rizikům. Dále zda provádějí včas a přesně zápisy o uskutečňovaných operacích v zavedených evidencích a automatizovaných informačních systémech a zda zajišťují včasnou přípravu stanovených finančních, účetních a jiných výkazů, hlášení a zpráv. Při veřejnosprávní kontrole vykonávané následně po vyúčtování operací kontrolní orgány prověřují, zkoumají a vyhodnocují u vybraného vzorku těchto operací zejména, zda údaje o hospodaření s veřejnými prostředky věrně zobrazují zdroje, stav a pohyb veřejných prostředků, a zda tyto údaje odpovídají skutečnostem rozhodným pro uskutečnění veřejných příjmů, výdajů a nakládání s veřejnými prostředky. Dále se zaměřují na to, zda přezkoumávané operace jsou v souladu s právními předpisy, schválenými rozpočty, programy, projekty, uzavřenými smlouvami nebo jinými rozhodnutími přijatými v rámci řízení a splňují kritéria hospodárnosti, účelnosti a efektivnosti. Konečně na to, zda opatření přijatá příslušnými orgány veřejné správy včetně opatření k odstranění, zmírnění nebo předcházení rizik jsou kontrolovanými osobami plněna.
Následná kontrola
Veřejnosprávní kontrola se realizuje jak cestou ověřování a analýzy příslušných dokumentů a písemností, tak i kontrolou na místě.
Metody kontroly
Veřejnosprávní kontrola vykonávaná na místě je zahájena předložením písemného pověření kontrolního orgánu kontrolované osobě. Kontrolovaná osoba je povinna na vyžádání kontrolního orgánu předložit výsledky předchozích kontrol. Veřejnosprávní kontrola vykonávaná na místě je ukončena uplynutím lhůty pro podání námitek nebo odvolání nebo dnem doručení rozhodnutí kontrolního orgánu, proti kterému se nelze dále odvolat.
Kontrola na místě
Kontrolní orgány ukládají kontrolovaným osobám opatření k nápravě nebo předávají svá kontrolní zjištění orgánům veřejné správy, které jsou oprávněny uložit kontrolovaným osobám opatření k nápravě. Kontrolovaná osoba je povinna přijmout opatření k odstranění nedostatků zjištěných při veřejnosprávní kontrole ve lhůtě stanovené kontrolním orgánem. Kontrolní orgány jsou oprávněny prověřit u kontrolovaných osob stanovená opatření k nápravě nedostatků a plnění těchto opatření. V případě, že kontrolované osoby opatření nepřijaly nebo je nesplnily v určených termínech, mohou jim kontrolní orgány uložit pokutu. Pokuty jsou příjmem rozpočtu toho orgánu, který je uložil. Uloží-li je kontrolní orgán financovaný ze státního rozpočtu, jsou tyto pokuty příjmem státního rozpočtu. O výsledcích finanční kontroly se podávají zprávy ve stanovených termínech. O závažných zjištěních z vykonaných finančních kontrol informují kontrolní orgány Ministerstvo financí nejpozději do 1 měsíce od ukončení finanční kontroly. Za závažné zjištění se považuje zjištění, na jehož základě kontrolní orgán oznámil státnímu zástupci nebo policejním orgánům skutečnosti nasvědčující tomu, že byl spáchán trestný čin. Dále zjištění neoprávněného použití, zadržení, ztráty nebo poškození veřejných prostředků v hodnotě přesahující 300 000 Kč.
Závažné nedostatky
Orgány veřejné správy vzájemně spolupracují při zajišťování přiměřeného a účinného systému finanční kontroly ve veřejné správě. V rámci spolupráce se orgány veřejné správy na základě vyžádání vzájemně informují o programech a záměrech svých finančních kontrol, o jejich výkonu a výsledcích (pokud to není v rozporu se zákonem). Orgány veřejné správy spolupracují při zajišťování přiměřeného a účinného systému finanční kontroly rovněž s Nejvyšším kontrolním úřadem, kterému na vyžádání poskytují informace pro zpracování plánu kontrolní činnosti Nejvyššího kontrolního úřadu.
Spolupráce
108
8.2.4 Finanční kontrola podle mezinárodních smluv Stanoví-li tak vyhlášená mezinárodní smlouva, kterou je Česká republika vázána (např. EU a NATO), mohou vykonávat mezinárodní organizace svými kontrolními orgány nebo určenými zmocněnci finanční kontrolu. Mezinárodní organizace jsou oprávněny vyžadovat si u orgánů veřejné správy České republiky spolupráci při finanční kontrole nebo zajištění jejího výkonu. Dožádaný orgán veřejné správy je povinen tomuto požadavku vyhovět. V rámci spolupráce se dotčené orgány vzájemně informují o předmětu, účelu a výsledku finanční kontroly, koordinují její výkon a postupují při finanční kontrole ve vzájemné součinnosti. Orgány veřejné správy jako kontrolované osoby jsou povinny výkon finanční kontroly umožnit. Umožňuje-li to smlouva, mohou si příslušné orgány veřejné správy České republiky vyžádat od mezinárodních organizací zprávy o jimi provedených finančních kontrolách. Orgány veřejné správy jsou také povinny poskytnout Ministerstvu financí informace o finančních kontrolách a jejich výsledcích, které poskytly mezinárodním organizacím na základě jejich vyžádání. 8.2.5 Vnitřní kontrolní systém Vnitřní kontrolní systém vytváří podmínky pro hospodárný, efektivní a účelný výkon veřejné správy. Vnitřní kontrolní systém je způsobilý včas zjišťovat, vyhodnocovat a minimalizovat provozní, finanční, právní a jiná rizika vznikající v souvislosti s plněním schválených záměrů a cílů orgánu veřejné správy. Současně zahrnuje postupy pro včasné podávání informací příslušným úrovním řízení o výskytu závažných nedostatků a o přijímaných a plněných opatřeních k jejich nápravě. Ke splnění uvedených povinností každý vedoucí orgánu veřejné správy vymezuje postavení a působnost organizačních složek státu, které nejsou účetními jednotkami, organizačních složek územních samosprávných celků, organizačních útvarů, vedoucích a ostatních zaměstnanců tak, aby zajistil fungování řídící kontroly a interního auditu.
Řídící kontrola
K tomu zejména přispívá rozsah odpovídajících pravomocí a odpovědností vedoucích a ostatních zaměstnanců při nakládání s veřejnými prostředky. Nutné je oddělení pravomocí a odpovědností při přípravě, schvalování, provádění a kontrole operací, zejména ve vztahu k výběrovým řízením, uzavírání smluv, vzniku závazků, platbám a vymáhání pohledávek. Vnitřní systém musí zabezpečit, aby o všech operacích a kontrolách byl proveden záznam a byla vedena příslušná dokumentace. Tato opatření vedou k ochraně veřejných prostředků, zajištění hospodárného, efektivního a účelného využívání veřejných prostředků v souladu se zásadami spolehlivého řízení. Nadále sleduje a zajišťuje plnění rozhodujících úkolů orgánu veřejné správy k dosažení schválených záměrů a cílů. Uvnitř orgánu veřejné správy zajišťují předběžnou kontrolu plánovaných a připravovaných operací vedoucí tohoto orgánu nebo vedoucí zaměstnanci jím pověření k nakládání s veřejnými prostředky orgánu veřejné správy jako tzv. příkazci operací. Jde např. o podepisování smluvních závazků. V případě menších organizací to zřejmě bude jejich vedoucí, u větších organizací nebo u ministerstva lze předpokládat rozložení činnosti příkazce mezi více vedoucích zaměstnanců. Oprávnění je dáno organizačním řádem či jiným obdobným interním dokumentem. V obcích je příkazcem operace starosta nebo jím pověření vedoucí zaměstnanci obce (např. všichni vedoucí odborů, případně i oddělení). Vedoucí zaměstnanec organizačního útvaru odpovědný za správu rozpočtu orgánu veřejné správy nebo jiný zaměstnanec pověřený k tomu vedoucím tohoto orgánu se označuje jako
Principy fungování
Příkazce operace – předběžná kontrola
Správce rozpočtu
109
tzv. správce rozpočtu. Může se jednat o správce rozpočtu celého orgánu nebo může jít o správce části rozpočtu (rozpočtové položky). Konkrétní řešení opět záleží na vnitřních předpisech organizace. V obcích je správcem rozpočtu zaměstnanec pověřený starostou, který má na starosti rozpočet (analogicky vedoucí ekonomického odboru obecního úřadu bude asi pověřen jako příkazce). Vedoucí zaměstnanec organizačního útvaru odpovědný za vedení účetnictví orgánu veřejné správy nebo jiný zaměstnanec pověřený k tomu vedoucím tohoto orgánu je pak vymezen jako hlavní účetní. Tato funkce je zřejmě přítomna v každé organizaci (často je tak přímo nazývána) a v praxi nemůže její identifikace a oprávnění činit žádné problémy. Sloučení funkcí je v zásadě nepřípustné. Možné je výjimečně jen v případech, kdy je to odůvodněno malou pravděpodobností výskytu nepřiměřených rizik pro hospodaření s veřejnými prostředky. Záleží to zejména na povaze činnosti orgánu veřejné správy, na stanovených úkolech, stupni obtížnosti finančního řízení a na struktuře a počtu zaměstnanců. Sloučení uvedených dvou funkcí je typické pro malé obce. Pro zaměření předběžné kontroly, jakož i pro její výkon se uplatní kontrolní postupy jako při finanční kontrole. Zjistí-li správce rozpočtu nebo hlavní účetní, že operace byla provedena bez předběžné kontroly, oznámí své zjištění písemně vedoucímu orgánu veřejné správy. Ten je povinen přijmout opatření k prověření této nekontrolované operace a opatření k zabezpečení řádného výkonu předběžné kontroly. Uvnitř orgánu veřejné správy zajišťují průběžnou a následnou kontrolu jeho vedoucí prostřednictvím vedoucích zaměstnanců organizačních útvarů nebo k tomu pověřených zaměstnanců, kteří zajišťují přímé uskutečňování operací při hospodaření s veřejnými prostředky. Pro zaměření průběžné a následné kontroly se použijí obdobné metody a kontrolní postupy jako při finanční kontrole Zjistí-li relevantní osoby při výkonu průběžné a následné kontroly, že s veřejnými prostředky je nakládáno nehospodárně, neefektivně a neúčelně nebo v rozporu s právními předpisy, oznámí své zjištění písemně vedoucímu orgánu veřejné správy, který je povinen přijmout opatření k nápravě zjištěných nedostatků a opatření k zabezpečení řádného výkonu této kontroly.
Interní audit9
Součásti vnitřního kontrolního systému je také interní audit. Interní audit uvnitř orgánu veřejné správy zajišťuje funkčně nezávislý útvar, případně k tomu zvlášť pověřený zaměstnanec, organizačně oddělený od řídících výkonných struktur. Interní audit je nezávislé a objektivní přezkoumávání a vyhodnocování operací a vnitřního kontrolního systému orgánu veřejné správy. Na základě svých zjištění předkládá útvar interního auditu vedoucímu orgánu veřejné správy doporučení ke zdokonalování kvality vnitřního kontrolního systému, k předcházení nebo ke zmírnění rizik a k přijetí opatření k nápravě zjištěných nedostatků. Současně tento útvar zajišťuje konzultační činnost. Obce, které mají méně jak 15 000 obyvatel, mohou substituovat funkci útvaru interního auditu přijetím jiných dostatečných opatření. To se týká všech malých obcí.
9
http://www.mvcr.cz/sprava/priprava/uctexpd2/01_04.pdf
Hlavní účetní
Sloučení funkcí
Průběžná kontrola
Následná kontrola
110
111
9 FINANČNÍ KONTROLA PŘI VYUŽÍVÁNÍ PROSTŘEDKŮ Z FONDŮ EU Fondy EU jsou nástrojem pro realizaci politiky hospodářské a sociální soudržnosti Evropské unie, která má za cíl snižování rozdílů mezi úrovní rozvoje regionů a členských států EU a míry zaostávání nejvíce znevýhodněných regionů. Projekty spolufinancované z fondů EU jsou realizovány prostřednictvím tematických a regionálních operačních programů.
Účel fondů
Česká republika se řadí mezi chudší státy Evropské unie a v období 2007-2013 může ke zlepšení životní úrovně svých obyvatel čerpat z fondů EU přibližně 26,7 miliard €, což je zhruba 752,7 miliard Kč. Pro srovnání: výše rozpočtu ČR pro rok 2007 je 1 040,8 miliard Kč. Podpora z fondů EU, kterou může Česká republika v období 2007-2013 čerpat, tak odpovídá 74 % státního rozpočtu ČR roku 2007. Regionální politika Evropské unie, nazývaná též politika hospodářské a sociální soudržnosti (HSS), je odrazem principu solidarity uvnitř Evropské unie, kdy bohatší státy přispívají na rozvoj chudších států a regionů, aby se zvýšila kvalita života obyvatel celé Evropské unie a je naplňována prostřednictvím strukturálních fondů a Fondu soudržnosti. V rámci finančního řízení prostředků ze Strukturálních fondů (Structural fund) a Fondů Soudržnosti (Cohesion fund) je každému členskému státu EU dána povinnost zřídit Řídící a Platební orgány. Hlavními právními předpisy jsou v této oblasti nařízení č. 1260/1999, 1164/1994, 438/2001 a 1386/2002, která stanoví, že transfery finančních prostředků ze souhrnného rozpočtu EU členským státům se uskutečňují pouze prostřednictvím určeného Platebního orgánu (Payment Authority), přičemž odpovědnost za samotnou implementaci programu/projektu má příslušný řídící orgán (Managing authority).
9.1 Řízení fondů EU Do přípravy, realizace a vyhodnocení čerpání prostředků z fondů EU je zapojeno množství subjektů na evropské, národní i regionální úrovni: instituce EU, národní ministerstva, regionální samosprávné celky, pověřené agentury a úřady a další. Přitom je důležité, že celková zodpovědnost za realizaci politiky hospodářské a sociální soudržnosti leží na členských státech. Při sjednávání střednědobého plánu výdajů evropského rozpočtu, tzv. finanční perspektivy, se na vrcholné úrovni v Evropské radě tvořené nejvyššími představiteli členských států (prezidenti, premiéři) rozhoduje o množství prostředků určených na nejrůznější politiky Evropské unie, mimo jiné také na politiku hospodářské a sociální soudržnosti (HSS). Po dosažení jednomyslné shody v Evropské radě musí Evropská komise (EK) připravit návrh evropské legislativy v podobě nařízení definujících pravidla pro využívání prostředků z evropského rozpočtu rozdělovaných prostřednicím jednotlivých fondů. Nařízení musejí být schválena Evropským parlamentem a Radou EU složenou z ministrů vlád členských států. Rada EU pak schvaluje Strategické obecné zásady Společenství (SOZS) vymezující priority rozvoje Evropské unie coby orientační rámec pro členské státy při přípravě národních strategických referenčních rámců a operačních programů.
Evropská úroveň
112
Pak už jsou na řadě členské státy, aby připravily své Národní rozvojové plány (NRP) a Národní strategické referenční rámce (NSRR) popisující prioritní rozvojové oblasti a k nim vymezují cíle, jichž hodlají dosáhnout pomocí prostředků z fondů EU. NSRR definuje soustavu operačních programů (OP), které chce členský stát využívat pro čerpání z fondů EU. Členský stát musí předložit NSRR a soustavu všech OP ke schválení Evropské komisi, která má za politiku HSS odpovědnost na evropské úrovni. Komise posuzuje soulad NSRR a OP s nařízeními a SOZS. Po schválení NSRR a OP Evropskou komisí může být zahájeno čerpání z evropských fondů, které je již plně v rukou členských států. EK jeho průběh jen monitoruje, vyhodnocuje a zasílá peníze z fondů EU na speciální účet zřízený pro tyto účely v každém členském státě. V případě problémů však může Komise po členských státech vymáhat zdůvodnění a nápravu pod pohrůžkou zastavení čerpání, případně dokonce navrácení neoprávněně vyčerpaných prostředků zpět do evropského rozpočtu. Ve všech členských státech se nicméně při řízení operačních programů i realizaci projektů vychází z pěti základních principů politiky HSS: principu programování, partnerství, koncentrace, doplňkovosti a princip monitorování a vyhodnocování. Realizátoři projektů i administrátoři operačních programů musejí též respektovat dvě horizontální priority jdoucí napříč všemi podporovanými aktivitami: rovné příležitosti a udržitelný rozvoj. Česká republika definovala tyto čtyři základní instituce pro řízení a koordinaci NSRR:
Národní úroveň
Národní orgán pro koordinaci, Monitorovací výbor NSRR - Řídící a koordinační výbor, Platební a certifikační orgán - Národní Fond, Auditní orgán - Centrální harmonizační jednotka pro finanční kontrolu.
Členské státy zřizují subjekt, který má na starosti přípravu NRP a NSRR, a který vede vyjednávání s Evropskou komisí. V České republice je tímto subjektem Ministerstvo pro místní rozvoj (MMR), v jehož rámci je zřízen Národní orgán pro koordinaci (NOK) coby koordinační a metodický orgán odpovědný vládě ČR za realizaci NSRR. Je oficiálním partnerem vůči EK v otázce realizace politiky hospodářské a sociální soudržnosti jako celku, vytváří jednotný rámec implementačního prostředí pro řízení, realizaci, kontrolu, monitorování a evaluaci operačních programů. To znamená, že například zajišťuje celorepublikovou informační kampaň o fondech EU v České republice, vyhodnocuje průběh čerpání za všechny operační programy, zpracovává metodiky a manuály platné pro všechny operační programy apod. V období 2004-2006 byl koordinačním orgánem Rámec podpory Společenství (RPS) zřízený rovněž na MMR. Řídící a koordinační výbor (ŘKV) zajišťuje nejširší koordinaci za účasti nejen orgánů zapojených do implementace, ale také hospodářských a sociálních partnerů. ŘKV především projednává a doporučuje finanční a věcné změny schválených operačních programů, projednává návrhy a změny procedurálních postupů a pravidel, koordinuje systémová opatření, jako jsou monitorovací a informační systém, institucionální struktury, apod. Odborné, organizační, administrativní a technické podmínky pro činnost ŘKV zajišťuje NOK. Pro posílení koordinace jsou ustanoveny čtyři koordinační výbory podle čtyř strategických cílů (SC) NSRR:
Národní orgán pro koordinaci
Monitorovací výbor NSRR Řídící a koordinační výbor
113
Koordinační výbor Konkurenceschopná česká ekonomika (SC 1), Koordinační výbor Otevřená, flexibilní a soudržná společnost (SC 2), Koordinační výbor Atraktivní prostředí (SC 3), Koordinační výbor Vyvážený rozvoj území (SC 4).
Obrázek 15 Schéma koordinace NSRR
Národní fond je odbor Národního fondu Ministerstva financí zajišťuje pro všechny operační programy tok prostředků z fondů EU do České republiky. Centrální harmonizační jednotka pro finanční kontrolu fungující v rámci Ministerstva financí centrálně odpovídá za provádění auditů k ověření účinného fungování řídícího a kontrolního systému realizace podpory z fondů EU.
Platební a certifikační orgán Auditní orgán
9.1.1 Organizační struktura pro realizaci programů Každý operační program má definovanou soustavu několika orgánů, které se podílejí na jeho úspěšné realizaci. Řízení jednotlivých operačních programů včetně výběru projektů a dohledu nad jejich realizací však již spadá do kompetencí tzv. Řídících orgánů, kterými jsou v případě tematických OP odpovídající oborová ministerstva a u regionálních OP jsou jimi regionální rady regionů soudržnosti. Část svých činností, při nichž dochází k nejčastějšímu kontaktu se žadateli a realizátory projektů (např. vypisování výzev, vybírání a hodnocení projektových žádostí, konzultace
Řídící orgán
Zprostředkující
114
se žadateli a realizátory projektů apod.), může Řídící orgán delegovat na Zprostředkující subjekty, kterými jsou často instituce s regionálními pobočkami (např. úřady práce, CzechInvest, kraje, Státní fond životního prostředí apod.), ale bývají to též různé odbory na ministerstvech. V případě regionálních operačních programů, programů pro Prahu a programů cíle Evropské územní spolupráce nejsou zřízeny zprostředkující subjekty, ale Společné technické sekretariáty, Regionální subjekty, případně vykonávají veškeré činnosti přímo Řídící orgány. Dohled nad realizací operačního programu má monitorovací výbor, který spolu s Řídícím orgánem řeší především vzniklé problémy, schvaluje závěrečnou a výroční zprávu za operační program nebo navrhuje změny v operačním programu a navazující soustavě programových dokumentů. V České republice je jen jeden centrální orgán, který zajišťuje tok prostředků z fondů EU do České republiky, a tím je odbor Národního fondu Ministerstva financí. Realizátoři projektů s Platebním a certifikačním orgánem (PCO) přímo nekomunikují, platby dostávají prostřednictvím Zprostředkujícího subjektu, příp. Řídícího orgánu přímo ze státního rozpočtu, který projekty předfinancovává. Teprve následně žádá PCO Evropskou komisi o převedení prostředků z rozpočtu EU na svůj účet a tyto prostředky jsou poté převedeny do příslušné rozpočtové kapitoly ministerstva, které odpovídající platby předtím předfinancovalo. Auditem připravenosti řídícího a kontrolního systému všech operačních programů, nastavením řídících a kontrolních systémů operačních programů, metodickým vedením všech auditních subjektů zapojených do realizace operačních programů a dalšími úkoly souvisejícími s auditem je v České republice opět pověřen jediný subjekt - odbor Centrální harmonizační jednotka pro finanční kontrolu na Ministerstvu financí. Finanční kontrolní skupina zajišťuje kontrolu druhého a třetího stupně. Byla ustavena k naplnění nařízení Komise (ES) č. 438/2001 pod koordinací rakouského Spolkového kancléřství. Je složena ze zástupců institucí odpovědných za finanční kontrolu ze všech členských zemí účastnících se iniciativy ES Interreg IIIC. Jedná se o finanční kontrolu na základě článku 10 nařízení Komise (ES) č. 438/2001 zahrnující jak kontrolu vzorku, tak systémový audit, a na základě článku 15 nařízení Komise (ES) č. 438/2001 týkající se prohlášení při ukončení pomoci.
subjekt
Monitorovací výbor
Platební a certifikační orgán
Auditní orgán
Finanční kontrolní skupina Financial Control Group (FCG).
Členy Finanční kontrolní skupiny za ČR jsou:
zástupce odboru kontroly MMR ČR tedy oddělení kontroly prostředků ze zahraničí (odpovědný za článek 10 výše uvedeného nařízení);
zástupce Centrální harmonizační jednotky Ministerstva financí ČR (zodpovědný za článek 15 výše uvedeného nařízení).
Odbor kontroly je nezávislý útvar se zaměřením na provádění namátkových kontrol vzorku akcí a projektů na místě u konečných příjemců pomoci ze strukturálních fondů nebo Fondu soudržnosti.
oddělení kontroly prostředků ze zahraničí
Centrální harmonizační jednotka zabezpečuje veškeré svodné, zpravodajské a analytické činnosti spojené s gescí Ministerstva financí za jednotný výkon finanční kontroly ve veřejné správě, včetně vztahů Ministerstva financí k Nejvyššímu státnímu zastupitelství a k Evropskému úřadu pro potírání podvodných jednání. Plní úkoly v rámci pověření k vysta-
Centrální harmonizační jednotka
115
vování prohlášení při ukončení pomoci u fondů EU.
9.2 Systém finanční kontroly s prostředky strukturálních fondů Strukturální fondy (SF) jsou určeny pro chudší nebo jinak znevýhodněné regiony (např. venkovské a problémové městské oblasti, upadající průmyslové oblasti, oblasti s geografickým nebo přírodním znevýhodněním, jako například ostrovy, hornaté oblasti, řídce osídlené oblasti a pohraniční regiony). Existují dva strukturální fondy:
Evropský fond pro regionální rozvoj (ERDF): podporovány jsou investiční (infrastrukturní) projekty, jako např. výstavba silnic a železnic, odstraňování ekologických zátěží, budování stokových systémů, výstavby poldrů a úpravy koryt řek, podpora inovačního potenciálu podnikatelů, podpora začínajícím podnikatelům, rozvoj a obnova sportovních areálů využitelných pro cestovní ruch, rekonstrukce kulturních památek, využívání obnovitelných zdrojů energie, výsadba regenerační zeleně, ekologické a energeticky efektivní sanace bytových domů, výstavba či oprava infrastruktury pro poskytování zdravotní péče, investice do dopravní a technické infrastruktury průmyslových zón, zavádění služeb elektronické veřejné správy, posilování spolupráce podnikatelů v příhraničních regionech, modernizace systému krizového managementu apod.
Evropský sociální fond (ESF): podporovány jsou neinvestiční (neinfrastrukturní) projekty, jako např. rekvalifikace nezaměstnaných, speciální programy pro osoby se zdravotním postižením, děti, mládež etnické menšiny a další znevýhodněné skupiny obyvatel, tvorba inovativních vzdělávacích programů pro zaměstnance, podpora začínajícím OSVČ, rozvoj institucí služeb zaměstnanosti, rozvoj vzdělávacích programů včetně distančních forem vzdělávání, zlepšování podmínek pro využívání ICT pro žáky i učitele, zvyšování kompetencí řídících pracovníků škol a školských zařízení v oblasti řízení a personální politiky, zavádění a modernizace kombinované a distanční formy studia, stáže studentů, pedagogů a vědeckých pracovníků v soukromém a veřejném sektoru apod. 9.2.1 Finanční toky SF
Prostředky evropského společenství jsou alokovány na jednotlivé strukturální fondy na základě indikativních finančních plánů stanovených pro každý program. Tyto plány stanoví maximální částky čerpání finančních prostředků z daného fondu a z národních veřejných zdrojů v jednotlivých letech programového období. Indikativní finanční plány uvedené v Operačním programu (Operational programme), Jednotný programový dokument (Single Programming Document) a Program iniciativy Společenství (Community Initiative Programme) stanovují maximální částky pro financování jednotlivých priorit programu. Indikativní finanční plány uvedené v Programovém dodatku stanovují maximální částky pro financování jednotlivých opatření. Kromě indikativních finančních plánů pro každý program se pro finanční řízení fondů využívá indikativní finanční plán projektu. Indikativní finanční plán projektu zpracovává Konečný příjemce (Final beneficiary) (popř. Konečný uživatel (Final recipient)). Tento plán je součástí Smlouvy o financování uzavřené mezi řídícím orgánem (popř. Zprostředkující subjekt (Intermediate body) Implementační orgán (Implementing Body) a konečným příjemcem či uživatelem. Není-li smlouva o financování uzavřena, je indikativní finanční
ERDF
ESF
116
plán přílohou rozhodnutí o poskytnutí prostředků. Plnění finančních plánů se zaznamenává v Monitorovacím systému strukturálních fondů. Dodržování tohoto plánu řídící orgán. V případě, že konečný příjemce/uživatel finanční plán nedodrží, nemusí obdržet finanční prostředky v termínu stanoveném ve Smlouvě o financování nebo v rozhodnutí o poskytnutí prostředků. Finanční toky SF probíhají na 3 základních liniích:
Úrovně toků
1. Evropská komise stanoví celkový objem svého závazku na program a programovací období. Po schválení programu zašle České republice na účet Ministerstva financí, ke kterému má dispoziční oprávnění Platebního orgánu, zálohovou platbu (tzv. “payment on account“); 2. Evropská komise zasílá průběžné platby a platbu konečného zůstatku České republice na účet Ministerstva financí, ke kterému má dispoziční oprávnění Platebního orgánu, na základě žádostí doložených certifikací; 3. Platební orgán provádí platby prostřednictvím Platební jednotka (Paying unit). Konečným příjemcům/Konečným uživatelům. Platební orgán spravuje pouze prostředky Strukturálních fondů. Veškeré platby z a do Evropské unie probíhají v eurech. Není dovoleno převádět prostředky mezi jednotlivými programy. Systém bankovních účtů pro prostředky má 2 úrovně: První úroveň účtů Prostředky poskytnuté Evropskou unií ze Struktrálních fondů České republice se shromažďují na běžném účtu Ministerstva financí vedeného u ČNB (tzv. „účet Platebního orgánu“). Účet je veden v eurech a dále je zřízen u ČNB běžný korunový účet pro vyrovnávání kurzových rozdílů a příjem odvodů. Dispoziční oprávnění k těmto účtům mají zaměstnanci Ministerstva financí určení I. náměstkem ministra financí. Originály podpisových vzorů k těmto účtům jsou uloženy u ředitele Platebního orgánu. Druhá úroveň účtů Prostředky poskytované Konečným příjemcům/uživatelům ze SF se shromažďují na běžných účtech Ministerstva financí zřízených u ČNB (tzv. „účty Platební jednotky“). Ministerstvo financí otevřelo jeden účet pro každou Platební jednotku. Účty jsou vedeny v českých korunách. Osoby mající dispoziční právo k účtům PU určí vedoucí instituce, v rámci které je ustanovena Platební jednotka nebo jím pověřený pracovník a schválí I. náměstek ministra financí. Platební orgán předává kopie podpisových vzorů řediteli Platební jednotky.
9.3 Fond soudržnosti a kontrola hospodaření Fond soudržnosti (FS) je na rozdíl od strukturálních fondů určený na podporu rozvoje chudších států, nikoli regionů. Podobně jako u ERDF jsou z něj podporovány investiční (infrastrukturní) projekty, avšak jen se zaměřením na dopravní infrastrukturu většího rozsahu (dálnice a silnice I. třídy, železnice, vodní doprava, řízení silniční, železniční, říční, námořní a letecké dopravy) a ochranu životního prostředí.
Bankovní účty
117
Finanční řízení a kontrola CF se řídí obdobnými pravidly jako SF, tj. i zde jsou přísně oddělené linie řídící, platební a kontrolní. Základním rozdílem proti SF však je schvalování jednotlivých projektů Evropskou komisí. V rámci CF je možné financovat jednotlivé projekty, etapy projektu nebo skupiny projektů vzájemně propojených jednotnou strategií tvořících logický celek. Minimální hodnota projektu nebo skupiny projektů činí 10.000.000 EUR. Ve zvlášť odůvodněných případech může Evropská komise povolit financování projektu nebo skupiny projektů nedosahujících této hranice. Implementace projektů v rámci CF je centralizována tím způsobem, že odpovědnost za konečný výběr projektu a stanovení výše jeho financování leží na Evropské komisi, která každý projekt schvaluje přijetím zvláštního rozhodnutí publikovaného v Úředním věstníku EU. Projekty vybrané k rozhodnutí předkládá Česká republika postupem stanoveným ve Strategii Fondu soudržnosti. Součástí žádosti o financování projektu v rámci CF je prohlášení konečného příjemce o bezdlužnosti a prohlášení o spolufinancování. Řídícím orgánem CF je Ministerstvo pro místní rozvoj, odbor Řídícího orgánu Fondu soudržnosti a je zodpovědný zejména za: koordinaci prací na strategii Fondu soudržnosti a její předložení Evropské komisi;
předkládání Evropské komisi žádostí o schválení projektu;
průběžné monitorování plnění strategie CF;
monitorování plnění fyzických a finančních ukazatelů a stanovených cílů;
předkládání zpráv Ministerstvu financí a Evropské komisi o postupu prací;
kontrolu reálnosti vynaložených prostředků vzhledem k uskutečněným pracím;
kontrolu dodržování předpisů EU implementačními orgány, zejména pravidel pro zadávání veřejných zakázek, uznatelnost vynaložených prostředků, ochranu životního prostředí a propagaci Fondu soudržnosti;
systém zadávání a sběr dat do MSSF včetně jejich kontroly;
vytvoření pravidel pro výběr projektů;
provádění předběžného výběru projektů;
kontrolu uzavíraných smluv o financování projektů s Konečnými příjemci;
provádění kontrol fyzické realizace projektů;
kontrolu žádostí příjemců o platbu z CF ve spojitosti s přijatými fakturami;
vypracovávání výkazů uskutečněných výdajů, které jsou podkladem pro certifikaci uskutečněných výdajů a zasílání žádostí o platby Evropské komisi a jejich předávání Platebnímu orgánu;
kontrolu zajištění spolufinancování projektů z národních zdrojů;
uchovávání dokladů souvisejících s implementací jednotlivých projektů po dobu stanovenou právními předpisy EU a ČR;
ihned po zjištění nesrovnalosti a souhrnně čtvrtletně informuje PA, PU, pracovníka sítě AFCOS (Anti-Fraud Co-ordinating Service) a útvar pro winding-up o nesrovnalostech vzniklých při implementaci projektů (včetně způsobu řešení dříve identifikovaných nesrovnalostí);
Povinnosti Misterstva pro místní rozvoj
118
dodržování pravidel řídící kontroly
provádění veřejnosprávní finanční kontroly
zasílá požadované dokumenty útvaru pro winding-up a Centrální harmonizační jednotku pro finanční kontrolu ve veřejné správě. 9.3.1 Finanční toky Fondu soudržnosti
Požadavky legislativy EU na systém a metodiku finančních toků z rozpočtu EU jsou definovány v nařízení Rady 1164/199410, kterým byl Fond soudržnosti založen a prováděcím nařízením Komise č. 1386/2002. Závazek financovat určitý projekt v rámci CF dnem nabytí účinnosti rozhodnutí Evropské komise o financování daného projektu. Rozhodnutí Evropské komise je publikováno v Úředním věstníku EU. Systém finančních toků probíhá opět na 3 základních liniích: stanovení závazku EU a zaslání zálohové platby (tzv. “payment on account“) z Evropské komise platebnímu orgánu;
zasílání průběžných plateb a platba konečného zůstatku z Evropské komise platebnímu orgánu na základě žádostí a certifikovaných výdajů;
platba Konečným příjemcům (prostřednictvím platebních jednotek).
Platební orgán vyplácí pouze prostředky CF. Veškeré platby z a do Evropské unie probíhají v eurech. Není dovoleno převádět prostředky mezi jednotlivými projekty. Systém bankovních účtů pro prostředky má 2 úrovně: První úroveň účtů Prostředky poskytnuté Evropskou unií z CF České republice se shromažďují na běžném účtu Platebního orgánu, na kterém jsou rovněž shromažďovány prostředky SF.
Bankovní účty CF
Druhá úroveň účtů Prostředky poskytované Konečným příjemcům z CF se shromažďují na běžných účtech Ministerstva financí zřízených u ČNB, ke kterým mají dispoziční oprávnění určení zaměstnanci Platební jednotky Pro každou platební jednotku, která bude poskytovat prostředky z CF, otevřel platební orgán běžný korunový účet, na kterém jsou vedle prostředků CF rovněž shromažďovány prostředky SF. Pro případ, že realizace některého projektu probíhá v eurech, otevřel platební orgán u ČNB pro každou platební jednotky poskytující prostředky v rámci těchto projektů běžný účet vedený v eurech.
9.4 Implementace systému finanční kontroly na hospodaření s prostředky EU Systém finanční kontroly v České republice vymezuje zákon č.320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a změně některých zákonů (dále jen „zákon o finanční kontro10
S účinnosti od 1.5.2004 ve znění Smlouvy o přistoupení ČR k EU (příloha II, část 15 – Regionální politika a koordinace strukturálních nástrojů, bod. 1).
119
le“) ve znění pozdějších předpisů. Finanční kontrola je součástí systému finančního řízení, který zabezpečuje hospodaření s veřejnými prostředky. Mezi hlavní cíle finanční kontroly patří zejména prověřování, zda jsou dodržovány právní předpisy a opatření, zda je zajištěna ochrana veřejných prostředků proti rizikům, nesrovnalostem nebo jiným nedostatkům a zda nedochází k nehospodárnému, neúčelnému a neefektivnímu nakládání s veřejnými prostředky. Systém finanční kontroly rozdělujeme na:
veřejnosprávní kontrolu
Orgán státní správy odpovědný za řízení, koordinaci a implementaci nástrojů pomoci EU je povinen vykonávat veřejnosprávní kontrolu u žadatelů o veřejnou finanční podporu nebo u příjemců této podpory v souladu s §8 zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole. V souladu s §23 zákona o finanční kontrole a na základě pokynu Centrální harmonizační jednotka pro finanční kontrolu ve veřejné správě (Central Harmonization Unit For Financial Control)11 zasílají tyto orgány plány a zprávy své kontrolní činnosti. Útvar pro winding-up (Prohlášení při ukončení pomoci podle nařízení EK) je oprávněn vykonávat veřejnosprávní kontrolu na všech úrovních implementace prostředků EU. Na základě pravidelných zpráv o výsledcích kontrol vzorku operací a projektů na místě od útvarů, které tuto kontrolu vykonávají, útvar pro winding-up průběžně zpracovává prohlášení při ukončení pomoci (winding-up, dále jen „prohlášení“). V případě potřeby provádí útvar pro winding-up doplňkové kontroly vzorku operací a projektů podle článku 16 nařízení Komise (ES) č. 438/2001 a podle článku 14 nařízení Komise (ES) č. 1386/2002.Útvar pro winding-up organizuje svoji vlastní kontrolní činnost a provádí veškerá šetření nutná k tomu, aby získal přiměřenou záruku, že veřejné prostředky jsou vynakládány správně a v souladu s příslušnými ustanoveními. Prohlášení se vystavuje: po ukončení programovacího období v případě SF; po ukončení jednotlivého projektu v případě CF.
systém finanční kontroly vykonávané podle mezinárodních smluv
Komise ES je oprávněna podle článku 38(2) nařízení Rady (ES) č. 1260/1999, po předchozím minimálně jednodenním upozornění, provádět kontroly na místě, včetně namátkových kontrol pro operace financované strukturálními fondy a pro řídící kontrolní systémy. Komise ES rovněž může požádat členský stát, aby provedl kontrolu na místě k ověření správnosti jedné nebo více transakcí; těchto kontrol se mohou zúčastnit i zástupci Komise. Zaměstnanci kontrolované instituce jsou povinni poskytnout při provádění těchto kontrol nezbytnou součinnost. Kontroly iniciativ společenství INTERREG upravují zvláštní mezinárodní smlouvy.Samostatné a nezávislé kontroly vykonává ve své působnosti Evropský účetní dvůr.
vnitřní kontrolní systém
Platební orgány, Platební jednotky s delegovanými pravomocemi, Řídící orgány, a Zprostředkující subjekty, Koneční příjemci a Koneční uživatelé musí v souladu s §§ 25 - 31 zákona o finanční kontrole a nařízením Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 ze dne 25. června 2002, kterým se stanoví finanční nařízení o souhrnném rozpočtu Evropských společenství, zavést a udržovat dostatečné řídící a kontrolní systémy zajišťující řádné finanční řízení. Z toho vyplývají tyto typy kontrol: 1. řídící kontrola, 11
Útvar MF v přímé působnosti ministra financí.
Orgány veřejnoprávní kontroly
120
2. interní audit (IA). Řídící kontrola je zajišťována odpovědnými vedoucími zaměstnanci a tvoří součást vnitřního řízení, který je tvořen řídícím orgánem (ministerstvo), platebním orgáne, Zprostředkujícím orgánem, platební jednotkou a příjemcem prostředků a vztahuje se už při přípravě operací před jejich schválením, při průběžném sledování uskutečněných operací až do jejich konečného vypořádání a vyúčtování a následného prověření vybraných operací v rámci hodnocení dosažených výsledků a správnosti hospodaření. Řídící orgán zodpovídá za řádné uplatňování principů řídící kontroly zprostředkujícího orgánu. Platební orgán zodpovídá za řádné uplatňování principů řídící kontroly. Předběžná, průběžná a následná kontrola uvnitř instituce je zajišťována prostřednictvím vedoucích zaměstnanců organizačních útvarů nebo k tomu pověřených zaměstnanců, kteří zajišťují přímé uskutečňování operací.
Řídící kontrola Finanční řízení/kontrol a (Financial Management/ Control)
Z hlediska transparentnosti jednotlivých úkonů vnitřního kontrolního systému musí být v rámci řídící kontroly zajištěny následující základní požadavky:
existence manuálů na všech úrovních řízení, které zahrnují podrobné písemné pracovní postupy používané při provádění jednotlivých činností. Manuály jsou zpracovávány a aktualizovány formou tzv. řízené dokumentace.
jasná definice funkcí, důsledné oddělení funkcí schvalovací, platební a účetní (nesmí nastat situace, kdy tatáž osoba vykonává činnost správce rozpočtu, příkazce operace a hlavního účetního);
důsledné dodržování systému dvojí nezávislé kontroly a dvojího podpisu při schvalování jednotlivých dokumentů a provádění plateb;
zastupitelnost zaměstnanců u všech funkcí;
bezpečné využívání informačních systémů;
důsledné předcházení možnému konfliktu zájmů.
Interní audit musí být zaveden na každé úrovni implementace. Ministerstvo financí prostřednictvím Centrální harmonizační jednotky pro finanční kontrolu ve veřejné správě spolupracuje s útvary interního auditu na jednotlivých úrovních a metodicky řídí jejich činnost. Interní audit hodnotí dle Standardů pro profesionální praxi interních auditorů řízení rizik, řídící a kontrolní systémy, řízení a správu příslušného orgánu veřejné správy a přispívá k jeho zdokonalování. Útvary interního auditu v pravidelných intervalech prověřují funkčnost řídících a kontrolních systémů. Činnost útvarů interního auditu kromě jiného zahrnuje prověřování: existence manuálů na všech úrovních řízení, které zahrnují podrobné písemné pracovní postupy používané při provádění jednotlivých činností. Manuály jsou zpracovávány a aktualizovány formou tzv. řízené dokumentace. Manuály jsou předkládány Platebnímu orgánu pro informaci; důsledné dodržování systému dvojí nezávislé kontroly a dvojího podpisu při schvalování jednotlivých dokumentů a provádění plateb; vedení správného, úplného, průkazného, srozumitelného a přehledného účetnictví vztahujícího se k projektům spolufinancovaným ze strukturálních fondů a Fondu soudržnosti v souladu se zákonem o účetnictví; jasnost definic funkcí, důsledné oddělení funkcí schvalovací, platební a účetní (nesmí nastat situace, kdy tatáž osoba platbu schválí, provede a zaúčtuje); zastupitelnost zaměstnanců u všech funkcí;
interní audit (IA)
121
bezpečné využívání informačních systémů; důsledné předcházení možnému konfliktu zájmů.
Závěry z kontrolní a auditní činnosti v oblasti hospodaření s prostředky SF/CF jsou součástí roční zprávy o výsledcích finančních kontrol orgánu veřejné správy, zpracovávané podle ustanovení § 22 zákona o finanční kontrole. 9.4.1 Specializované druhy kontrol Mezi základní metody využívané při finančních kontrolách s vazbou na finanční prostředky z EU patří:
Kontrola vzorku operací nebo projektů,
Kontrola fyzické realizace projektu.
Provádění kontrol vzorku operací nebo projektů (dále jen „kontroly vzorku“) je povinností každého členského státu Evropské unie, která vyplývá z článků 10 až 14 nařízení Komise (ES) č. 438/2001 pro strukturální fondy a z článků 9 až 12 nařízení Komise (ES) č. 1386/2002 pro Fond soudržnosti. Jedná se o zcela specifickou formu veřejnosprávní kontrolní činnosti s prvky systémového auditu, důsledně oddělenou od ostatních kontrol vyžadovaných při správě prostředků svěřených z fondů EU. Kontrola vzorků zahrnuje především: pravidelné ověřování fungování a dodržování řídícího a kontrolního systému;
pravidelné ověřování vzorku výdajů uskutečněných na různých úrovních implementace.
Metoda výběru projektů pro kontrolu vzorku je plně v kompetenci Finanční kontrolní skupiny. Musí být odsouhlasena zástupci všech účastnících se zemí. Kontrolní vzorek bude vybrán s ohledem na vyvážené zastoupení typů a velikostí projektů. V úvahu budou brány také rizikové faktory (např. koncentrace projektů u určitého subjektu) a rozložení vzorku operací v programovém období. Kontroly vzorku s využitím vhodné kombinace kontrolních metod a auditních postupů provádějí specializované útvary pro kontrolu vzorku (dále jen „útvary“) ustavené podle usnesení vlády č. 822 ze dne 28. srpna 2002 v rámci organizační struktury orgánů státní správy pověřených funkcí Řídícího orgánu. Útvary jsou důsledně funkčně a organizačně odděleny od řídících struktur a v žádném případě se nepodílejí na řízení programů a projektů a neodpovídají za administrativní proces spojený s realizací projektů. Kontroly vzorku probíhají zásadně odděleně od běžné kontrolní činnosti, kterou provádí Řídící orgán, resp. Zprostředkovací orgán (např. kontroly náležitostí veškerých deklarovaných výdajů, která předchází rozhodnutí o provedení platby). Útvar sestavuje roční plány a výhled své kontrolní činnosti na základě výsledků analýzy rizik a zasílá v termínu dle pokynu Ministerstva financí útvaru pro winding-up a Centralizované harmonizační jednotce. Při analýze rizik aplikuje obecně přijaté metodické pokyny pro tuto činnost s přihlédnutím ke specifickému charakteru kontroly vzorku a k rizikovým faktorům identifikovaným při předchozí kontrolní činnosti. Veškeré kroky a rozhodnutí učiněná v průběhu výběru vzorku jsou zdokumentovány a archivovány. Ministerstvo fi-
Kontrola vzorku operací nebo projektů
122
nancí stanoví svým samostatným pokynem podrobnější postupy pro jednotné provádění analýzy potenciálních rizik a výběru vzorku. Základním souborem pro analýzu rizik, výběr vzorku a sestavení ročního plánu kontrol vzorku je kompletní přehled projektů, u nichž se předpokládá reálné financování v daném roce. Rozsah vzorku operací a projektů kontrolovaných v průběhu programového období pokrývá: minimálně 5% z celkových uznatelných výdajů programu u SF (podle čl. 10, odst. 2 nařízení Komise (ES) č. 438/2001);
minimálně 15% z celkových uznatelných výdajů projektu u CF (podle čl. 9, odst. 2 nařízení Komise (ES) č. 1386/2002).
Kontroly vzorku probíhají na místě, následně po provedení platby. Prověřují, zda jsou některé zjištěné problémy systémové povahy, a představují tak riziko pro další operace prováděné stejným Konečným příjemcem nebo spravované stejným Zprostředkujícím subjektem. Zjišťují rovněž příčiny takových situací, případnou potřebu dalšího šetření a stanovují nutná nápravná a preventivní opatření. Kontroly vzorku slouží především k ověření (podle článku 11 nařízení 438/2001 a článku 10 nařízení 1386/2002): praktického uplatnění a účinnosti řídících a kontrolních systémů;
že vyhovují platným pravidlům Společenství u dostatečného množství výdajových položek a vztahují se ke schváleným závazným ukazatelům operace a ke skutečně provedené činnosti;
že operace je v souladu s věcným obsahem žádosti o spolufinancování Společenství;
že finanční příspěvky Společenství splňují limity stanovené článkem 29 nařízení č. 1260/1999 a jakýmikoliv dalšími použitelnými ustanoveními Společenství a proplácejí se Konečným příjemcům či Konečným uživatelům bez jakýchkoli srážek nebo neodůvodněných zpoždění;
že bylo skutečně poskytnuto příslušné národní spolufinancování;
že spolufinancované operace jsou realizovány v souladu s pravidly a politikami Společenství, jak to požaduje článek 12 nařízení č. 1260/1999 pro strukturální fondy a článek 8 nařízení č. 1164/1994 pro Fond soudržnosti.
Účel kontrolní činnosti
Útvary spolupracují v případě vyžádání s kontrolními orgány Evropské komise, se zástupci Evropského účetního dvora nebo jimi určených zmocněnců. V rámci spolupráce jsou povinny poskytovat informace o předmětu, účelu a výsledku svých kontrol. Ministr resortu, který řídí příslušný program nebo jinou formu pomoci je zodpovědný za fungování systému kontroly vzorku. Na závěr kontroly vzorku zpracovává kontrolní orgán písemný protokol obsahující zjištění získaná v průběhu kontroly, který projedná s prověřovaným subjektem. Kopii protokolu předává příslušnému Řídícímu orgánu a útvaru pro winding-up a Centrální harmonizační jednotce pro finanční kontrolu ve veřejné správě. Řídící orgán má konečnou souhrnnou odpovědnost za správnost věcného využití poskytnutých prostředků podle pravidel EU, tedy i odpovědnost za provádění finanční kontroly (podle §8 zákona o finanční kontrole) a dodržování pravidel vnitřního kontrolního systému
Kontrola fyzické realizace
123
na všech úrovních řízení.
projektu
Předběžné, průběžné a následné kontroly zahrnují fyzické a finanční prověření jednotlivých projektů, a to buď přímo na místě realizace projektů nebo u orgánů, které jsou povinny uchovávat veškeré originály svých technických postupů a výdajových dokladů. Řídící orgán zodpovídá za řádné provádění kontrol fyzické realizace projektů (podle článků 4 nařízení Komise (ES) č. 438/2001 pro SF a nařízení Komise (ES) č. 1386/2002 pro CF). Kontroly fyzické realizace provádí Zprostředkující orgán. Cílem těchto kontrol je ověřit, že:
spolufinancované dodávky prací, zboží a služeb byly dodány v předepsaném množství a kvalitě; požadované prostředky byly skutečně vynaloženy a jsou ve shodě s podmínkami Smlouvy o financování; ke všem výdajům jsou k dispozici průkazné účetní záznamy.
9.4.2 Řídicí a kontrolní systémy 2007 - 2013 Řídící a kontrolní systémy musí obsahovat postupy, které zajistí ověření, že kontrola fyzické realizace projektů je vykonávána řádným způsobem. Provádění kontrol fyzické realizace projektů se řídí pokyny vydanými Řídícím orgánem. Pokud kontrola fyzické realizace není vyčerpávající a provádí se pouze na vzorku operací, musí být tyto operace uvedeny a musí být popsána metoda výběru vzorků. Povinnosti vycházejí ze Smlouvy o ES, z finančního nařízení a nařízení souvisejících se Strukturálními fondy: Komise a členské státy jsou povinny dodržovat zásady řádného finančního řízení (článek 274 Smlouvy o ES, článek 27 finančního nařízení). Komise se odpovídá Radě a Evropskému parlamentu a každoročně žádá o udělení absolutoria (články 275 a 276 Smlouvy o ES).Podrobné požadavky na účinné systémy kontroly a řízení a na audit s přihlédnutím k mezinárodně uznávaným auditorským standardům. Články 58 - 62 nařízení Rady, články 12 - 25 [pracovní verze] nařízení Rady. Ke splnění svých povinností jsou Komise a členské státy povinny zavést: pevné a funkční řídicí a kontrolní systémy a audit ke kontrole těchto systémů a k poskytování přiměřeného ujištění o jejich spolehlivosti.
Cíle kontroly
124
Obrázek 16 Navrhovaný systém kontroly
Zdroj: Martins, J. L., Ribeiro J. V. Řídicí a kontrolní www.mfcr.cz/cps/rde/xbcr/mfcr/AUDIT_AUTHORITY_cj_fin.ppt
systémy
2007
–
2013,
www.
Důraz je kladen na interní audit a jeho pravomoci. Auditní orgán nese veškerou odpovědnost za metodiku, provedení i výsledky auditu. Audity operací musí být například prováděny každý rok na vzorku operací vybraném podle metody, kterou zavedl a schválil auditní orgán. Strategie auditního orgánu musí zahrnovat i výkon dohledu - je nutno vysvětlit, jak bude spoléhat na práci ostatních/ jak bude zajišťovat kvalitu práce odváděné jinými auditními subjekty v souladu s mezinárodně uznávanými auditorskými standardy.
Povinnosti auditního orgánu
125
Tabulka 6 Funkce auditního orgánu Čl. 71, 2
Zpráva o výsledcích posouzení a
Posouzení shody
Výrok o shodě s články 57 - 61
Posouzení shody
Čl. 62, 1 c) Do 9 měsíců po schválení operačního programu je nutno Strategie auditu Čl. 17 předložit Komisi strategii auditu pokrývající všechny subjekty, které budou provádět audity. Čl. 62, 1 c) Pokud se na více operačních programů vztahuje společný Strategie auditu systém, je nutno předložit jednu strategii auditu. Čl. 62, 1 a) Odpovědnost za zajištění, že audity budou prováděny s Auditorská práce/ cílem ověřit účinnost a chod řídicího a kontrolního systému. systémové audity Čl. 62, 1 b) Odpovědnost za zajištění, že audity operací budou Auditorská práce/ Čl. 16 prováděny na základě odpovídajícího vzorku…a v souladu s systémové audity metodami zavedenými a schválenými auditním orgánem Čl. 62, 1 d) Předávat Komisi vždy k 31. prosinci každého roku v období Roční auditorská zpráva Čl. 17º 2008 – 2015 roční auditorskou zprávu a výrok spolu s ročním auditorským výrokem na základě auditů Roční auditorská zpráva provedených v odpovědnosti auditního orgánu, kde bude a výrok uvedeno, zda působení řídicího a kontrolního systému poskytuje přiměřené ujištění o správnosti výkazů výdajů předložených Komisi a o zákonnosti a řádnosti podkladových transakcí. Pokud se na více operačních programů vztahuje společný systém, musí výrok pokrývat všechny dotčené operační programy. Čl. 62, 1 e) Předat Komisi nejpozději k 31. březnu 2007 konečnou Konečná auditorská Čl. 17º kontrolní zprávu a prohlášení o uzavření, kde se hodnotí zpráva a výrok platnost žádosti o platbu konečného zůstatku a zákonnost a řádnost souvisejících transakcí. Zdroj: Martins, J. L., Ribeiro J. V. Řídicí a kontrolní www.mfcr.cz/cps/rde/xbcr/mfcr/AUDIT_AUTHORITY_cj_fin.ppt
systémy
2007
–
2013,
www.
Auditní orgán by měl nejprve zhodnotit spolehlivost systémů (vysoká, průměrná nebo nízká) s ohledem na výsledky systémových auditů…, aby mohl určit technické parametry pro výběr vzorků, zejména koeficient spolehlivosti12 a očekávanou míru chybovosti. Auditní orgán by měl pro zhodnocení spolehlivosti systémů (vysoká, průměrná nebo nízká) vytvořit kritéria, která se budou používat při systémových auditech.Tato kritéria by měla zahrnovat kvantifikované posouzení klíčových prvků systémů a pokrýt hlavní orgány a zprostředkující orgány, které se podílejí na řízení a kontrole operačního programu. Systémové audity a audity činností musí auditnímu orgánu umožnit, aby byl schopen dojít k závěrům a vydat roční výrok ohledně účinnosti chodu řídicích a kontrolních systémů, aby poskytl přiměřené ujištění o přesnosti výdajů vykázaných Komisi a v konečném důsledku o zákonnosti a řádnosti jednotlivých transakcí. Pouze auditní orgán - strategie auditu, roční zpráva a výrok, konečná zpráva a výrok, koordinace s EK. Strategie auditu musí pokrývat všechny subjekty, které audity provádějí systémové audity a audity operací mohou provádět také jiné auditní subjekty, ale vždy na odpovědnost auditního orgánu.
12
Systémový audit
Koeficient spolehlivosti, který se používá pro výběr vzorku operací, by neměl být nižší než 60 %, přičemž maximální míra významnosti může být 2 %. Pokud je spolehlivost systému zhodnocena jako nízká, koeficient spolehlivosti zvolený pro výběr operací by neměl být nižší než 90 %.
126
Systémové audity a audity operací musí také poskytovat dostatečný základ pro prohlášení, která auditní orgán vydává při částečné uzávěrce a konečné uzávěrce operačního programu. Pro získání vysoké míry ujištění, tj. pro snížení rizika, by měl auditní orgán kombinovat výsledky systémových auditů s výsledky auditů operací. Hlavním cílem je zajistit důkazní materiály auditu pro vydání ročního výroku o systémech. Obrázek 17 Systém auditu
Zdroj: Martins, J. L., Ribeiro J. V. Řídicí a kontrolní www.mfcr.cz/cps/rde/xbcr/mfcr/AUDIT_AUTHORITY_cj_fin.ppt
systémy
2007
–
2013,
www.
9.4.3 Shrnutí systému finanční kontroly Kontrola prvního stupně tj. před vznikem závazku – jde o tzv. první („právní“) fázi předběžné kontroly. Tuto kontrolu zajišťuje příkazce operace a správce rozpočtu. Příkazce operace ve své působnosti před vlastním vznikem závazku prověřuje skutečnosti tedy hospodárnost, účelnost v rámci SF nebo CF. Provedení této fáze stvrzuje svým podpisem na „záznamu, objednávce“). Po podpisu záznamu je tento předán správci rozpočtu. Návrh na vznik závazku obsažený v „záznamu, objednávce“ je předáván ke schválení správci rozpočtu. Kontrola druhého stupně musí být důsledně oddělená od kontroly prvního stupně a zahrnuje systémový audit a kontrolu vzorku pokrývající minimálně 5% celkových oprávněných výdajů v rámci iniciativy. Hlavní požadavky systémového auditu: a) kontrola všech zapojených orgánů (Řídící orgán, Společný technický sekretariát, Platební orgán); b) kontrola všech aspektů řídícího a kontrolního systému (např. řízení projektů, kontroly prvního stupně apod.). c) Auditoři musí předložit zprávu o auditu, která detailně popisuje vykonanou činnost, sestavit seznam nálezů s návrhy možných opatření a poskytnout detailní stanovisko o spolehlivosti řídícího a kontrolního systému. Hlavní požadavky kontroly vzorku:
127
a) minimálně 5% celkových způsobilých výdajů v rámci iniciativy; b) nezávislost auditora (auditor zodpovědný za článek 10 nesmí být zapojen do řízení programu a kontroly projektů podle článku 4); c) rozložení kontroly do celého programového období; d) reprezentativní výběr vzorku operací (vyvážené zastoupení typů a velikostí projektů) a zohlednění rizikových faktorů; e) kontrola vykazovaných nákladů projektů u vzorku na základě originální dokumentace (úroveň konečného příjemce); f) ověření způsobilosti a správnosti nákladů; g) ověření realizace projektu (dodání zboží a služeb); h) ověření efektivnosti plateb. Finanční kontrola třetího stupně má za úkol: 1) prověřit jako nezávislý orgán řídící a kontrolní systém před ukončením iniciativy; 2) prověřit jako nezávislý orgán nápravu případných nedostatků, zjištěných při kontrolách před ukončením iniciativy; 3) prověřit v nezbytných případech další vzorky transakcí; 4) prověřit z důvodu získání přijatelné záruky, že certifikované prohlášení o výdajích je správné a že transakce jsou zákonné a řádné; 5) koncipovat prohlášení o ukončení pomoci; 6) zpracovat zprávu zahrnující všechny příslušné informace k odůvodnění prohlášení o ukončení pomoci; 7) odhadnout v případě závažných nedostatků v řídícím a kontrolním systému nebo v případě vysokého výskytu nesrovnalostí v prohlášení o ukončení pomoci rozsah problémů a jejich finanční dopad.
128
10 AUDIT JAKO NÁSTROJ KONTROLY Audity představují specifické kontrolní proces a mechanismy, které mají zajistit, aby hospodaření rozpočtování a využívání zdrojů ve veřejném sektoru odpovídalo legislativě, sledovalo cíle stanovené zákonodárným sborem a vládou, resp. Příslušnými zastupitelstvy a radami územních samosprávných celků, a mělo návaznost na realizaci priorit veřejných politik. Pokud tyto mechanismy absentují, vzniká vážné riziko, že opatření exekutivy budou vycházet z nesprávných informací, že se zdroje budou neefektivně využívat a že organizace veřejného sektoru budou obcházet zákony, ignorovat stanovenou politiku vlády, případně úkol určené zastupitelstvy či radami územních samosprávných celků. Audit ve veřejném sektoru plní důležitou funkci tím, že poskytuje vládě, parlamentu, radám a zastupitelům územních samosprávných celků a institucím, které mají v rukou konečná rozhodnutí, ale i občanům,pravidelnou informaci o kvalitě hospodaření, resp. O tom, jak se využívají veřejné prostředky, tj. peníze daňových poplatníků. Audit jako v podstatě kritická analýza, která umožňuje ověřovat informace vypovídající o určitém objektu (podniku) má svůj prazáklad již ve starých civilizacích, kdy bylo nutno kontrolovat hospodaření nižších hospodářských struktur, zejména provincií. Moderní pojetí auditu se odvozuje od konce 19. století a má souvislost s procesy koncentrace kapitálu a se vznikem akciových společností. Audit ve svém prvopočátku vznikl jako nástroj finanční resp. Účetní kontrol. Audit,který nepůvodně rozvíjel v korporacích tržního sektoru, se ve 20. století začal uplatňovat také ve veřejném sektoru. Existuje mnoho definic auditu, které se vzájemně liší nebo akcentují různé aspekty auditu. Jako příklad je uvedena definice, která patří mezi nejobecnější a neomezuje audit jen na finanční nebo účetní oblast. Podle T. Lea: „Audit v obecném smyslu slova je prostředek, jímž jedna osoba ujišťuje druhou o kvalitě, podmínkách či stavu určité skutečnosti, kterou první osoba prozkoumala. Potřeba takového auditu vyplývá z nejistoty nebo pochybnosti druhé osoby o kvalitě, podmínkách či stavu předmětné skutečnosti a z nemožnosti tuto nejistotu nebo pochybnosti odstranit vlastními silami.“ Uvedená definice, která je všeobecně akceptována, umožňuje pojímat pod „druhou“ osobnou nejen vlastníky či manažery v soukromém sektoru, ale také řídící pracovníky veřejného sektoru, volené orgány i veřejnost.
Důležitost auditu
Podstata auditu
Definice auditu
10.1 Klasifikace auditů Audit, který byl prvotně generován v oblasti účetní a finanční, se později diverzifikoval do různorodých typů auditů. Jejich definice a klasifikace je mnohdy nejednotná. Nicméně základní klasifikace auditu rozlišuje audit externí a interní. Mezi vnějším a vnitřním auditem existuje základní odlišnost. Rozdíl se v zásadě týká míry nezávislosti, kterou má auditor nebo organizace odpovědná za audit ve vztahu ke kontrolované organizaci, a také toho, komu jsou výsledky auditu určeny. Má-li být vnější audit efektivní a má-li být považován za důvěryhodný a objektivní nástroj, musí být plně nezávislý na kontrolované jednotce a kontrolní zprávy by měly být určeny pro toho, kdo není součástí kontrolované entity. To samozřejmě nevylučuje úzkou návaznost mezi oběma druhy sufitních činností. Ve veřejném sektoru většiny států světa je v současnosti zaveden jak vnější, tak vnitřní audit. Členění na vnější a vnitřní audit vychází ze skutečnosti, zda je audit vykonáván externím subjektem (auditorem auditorskou firmou, státními orgány apod.) nebo jda je audit prováděn organizačním prvkem zakomponovaným do organizační struktury dané společnosti či instituce. Jiný pohled – a zřejmě ten rozhodující – na rozdíly mezi externím a interním
Externí audit
129
auditem akcentuje spíše otázku funkčnosti a určenosti. Tj. k jakému účelu audit slouží a pro koho je určen. V tomto pojetí jsou výstupy externího auditu určeny pro veřejnost, voliče, zastupitelské orgány, zřizovatele, zakladatele, majitele, akcionáře a podobné zájmové skupiny a má být veřejně k dispozici.
Naproti tomu interní audit slouží top managementu firmy či vedení organizace veřejného sektoru a má přispět k optimalizaci společnosti (organizaci a řízení, výrobních a ekonomických činností atd.) a není veřejně dostupný. V takovém případě může interní audit vykonávat i subjekt přizvaný z vnějšku. Malým společnostem se totiž nevyplatí zřizovat si vnitřní systém auditu a je pro ně efektivnější využívat k tomu profesionální interní auditory či firmy.
Interní audit
130
Obrázek 18 Klasifikace auditu z různých hledisek
Z hlediska funkčnosti a určenosti adresátům
vnitřní
vnější
roční
ex post Z hlediska času
průběžný
ex ante
Z hlediska šíře a hloubky záběru
komplexní
selektivní
Z hlediska ověřovaného subjektu
tržního sektoru
třetího sektoru
veřejného sektoru
zdroj: vlastní zpracování
Existují různé definice interního auditu. Na rozdíl od minulosti, kdy byl interní audit chápán jako pouhá revize ostatních kontrol ve společnosti, v současnosti se vymezuje interní audit šířeji a je pojímán jako nezávislá vyhodnocovací funkce zřízená ve společnosti za účelem zkoumání a vyhodnocování jejich činnosti. Předmět ověřování stanoví nejvyšší vedení společnosti. Úkolem interního auditu je pomoci managementu a statutárním orgánům společnosti, případně externím auditorům. Zprávy o interním auditu nejsou přístupné veřejnosti. Externí i interní auditoři v zásadě používají podobnou auditorskou metodologii, mají však zcela rozdílné cíle. Rovněž proporce soustředěného zájmu o určitý podnikový segment jsou rozdílné. Další klasifikace auditu vymezuje audit z hlediska časového pohledu na audit roční a průběžný. Z aspektu šíře či hloubky zábruse akcentuje audit komplexní a selektivní. Podle vlastního předmět ověřování je možné třídit audit např. na finanční (účetní), inspekční
Definice interního auditu
Další členění
131
(dodržovaní), audit operací (operační nebo provozní), programový, manažerský, strategický, organizační, právní, daňový, forenzní, marketingový, informační, ekologický, energetický, technický atd. V tomto smyslu lze hovořit o velké podmnožině různých typů auditů odpovídajících pestrosti a škále různých činností a organizací. Některé typy auditu nacházejí svoji kodifikaci ve legislativě, jiné mají formu metodických příruček či doporučení.Jsou typy auditu v zásadě realizovatelné v každé organizaci (např. finanční, právní, manažerský apod.) a specifické audity, které mají svůj význam jen v určitém omezeném segmentu organizací (např. audit energetický, technický, ekologický apod.) Některé druhy auditu lze stručně charakterizovat:
Inspekční (dodržovací) audit zohledňuje nejen kontrolu finančních výkazů, ale též soulad činnosti organizace se zákony. Na přísné dodržování legislativního rámce (soustavy příslušných zákonů a vyhlášek) se orientuje také právní audit. Audit poslání organizace ověřuje naplňování poslání organizace dané zřizovací nebo zakladatelskou listinou, statutem organizace apod. Programový audit zkoumá uspořádání organizace z hlediska dosahování užitků, čili kompatibilitu mezi organizační strukturou a plněním cílů. Organizační audit, který prověřuje adekvátnost organizační struktury a organizačních principů a schémat společnosti. S organizačním auditem úzce souvisí další typ Manažerský audit, který hodnotí celkovou profesionální způsobilost řídícího týmu organizace, a to zpravidla na základě určitého mezinárodního standardu. Manažerský audit může formulovat doporučení týkající se eventuálních změn řídících struktur či komunikačních a rozhodovacích procesů. Strategický audit, jak vyplývá z názvu, se vztahuje na hodnocení strategie společnosti, přičemž vedení předem definuje auditorské či poradenské firmě cíle strategického auditu. Obvykle se jedná o plánování, organizační struktury, vnitřní informační systém, vnitřní kulturu společnosti apod. Provozní audit, spočívající v ověření efektivnosti fungování a hospodaření organizace včetně nakládání s majetkem a ověřování rozsahu a zákonnosti doplňkové či vedlejší hospodářské činnosti. Jde o známou a obtížnou aplikaci kategorií vstupů – výstupů, nákladů a užitků, specifické vyjádření úspornosti a účinnosti v podmínkách veřejného sektoru. V této souvislosti je třeba připomenout také kvalitativní nebo výkonnostní audit, jehož cílem je porovnání vybraných ukazatelů pro standardu
V relevantních organizacích mohou být realizovány i další zvláštní typy auditu:
marketingový audit představuje analýzu způsobu, jakým organizace uskutečňuje marketingový výzkum, marketingovou strategii a marketingové cíle.
Užší charakter má daňový audit, který ověřuje správnost zdaňování organizace včetně uplatňování daňových úlev a osvobození.
V některých společnostech je také využíván energetický audit, který vyhodnocuje účelnost spotřeby energie a paliv v organizaci.
Na rozsáhlé technologické systémy se zaměřuje technický audit, který ovšem nehodnotí jen technickou stránku věci, ale také ekonomické souvislosti a parametry.
Ekologický audit se zajímá o dopady druhů technologií na životní prostředí.
Původ klasifikace
Stručná charakterizace
Zvláštní typy auditu
132
V kontextu s financováním politických stran se také akcentuje forenzní audit, který byl definován mezinárodní auditorskou firmou Deloite and Touche jako ověřování financování stran v souladu s platnými zákony a vnitřními stranickými předpisy, přezkum evidence sponzorů v účetnictví stran, evidence finančních zdrojů a jejich použití. Na závěr stručného popisu různých typů auditu je nezbytné se zmínit také o mezinárodním auditu, který se dotýká zejména filiálek nadnárodních korporací fungujících v ČR. Cílem mezinárodního auditu je ověřit účetní závěrku, tj. stav majetku a závazku, výsledek hospodaření a finanční situaci společnosti z hlediska mezinárodních účetních standardů. Výsledkem tohoto ověření je účetní závěrka adekvátní ve všech hlavních aspektech požadavkům stanoveným nadnárodní společností pro všechny dceřiné společnosti ve světě. Mezinárodní audit se může vztahovat na subjekty veřejného sektoru, např. na velká města vstupující na mezinárodní finanční a kapitálový trh. Audity jsou neodmyslitelnou součástí hospodaření s veřejným majetkem a správy veřejných financí na všech úrovních veřejné správy, protože transparentnost a serióznost nakládání s veřejnými prostředky je zásadní pro důvěru veřejnosti. Cílem auditu, jako každého nástroje kontrolních systémů, je odhalovat odchylky od přijatých norem a porušení principů zákonnosti, efektivnosti, účelnosti a hospodárnosti spravovaných zdrojů dostatečně včas, aby bylo možné přijmout opatření k nápravě, vyvodit odpovědnost, vymáhat náhradu škod či přijmout systémová opatření, která by měla taková porušení eliminovat nebo je alespoň ztížit.
Forenzní audit
Mezinárodní audit
Účelnost auditu ve veřejné správě
Efektivní audit může přispět k řádnému hospodaření a správě veřejných financí a může také poskytnout voleným zástupcům a veřejnosti objektivní obraz o tom, jak jsou veřejné prostředky využívány. Zejména je zaměřen na: odhalování podvodů, včetně zneužití veřejných prostředků, identifikaci úzkých míst v manažerské kontrole, ověření spolehlivosti výkazů a výročních zpráv o plnění rozpočtu a dalších finančních údajů, odhalení případů neefektivností a ztrát, které, jsou-li odstraněny, umožní hospodárnější využívání disponibilních zdrojů, zajišťování spolehlivých informací o výsledcích veřejných programů a projektů,
Zaměření auditu ve veřejné správě
zobecnění získaných poznatků pro novelizaci legislativy a úpravu systémových opatření.
Z hlediska povinnosti provedení auditu, ve vazbě na příslušné zákony, je možné audit rozdělit na dobrovolný a povinný (zákonný). Na zákonný audit může být ještě pohlíženo jako na pravidelně se opakující (zpravidla v roční periodě) a vždy povinný nebo povinný za splnění určitých legislativou stanovených podmínek.
10.2 Přezkumy hospodaření veřejnosprávních celků Nejrozšířenějším typem auditu jako nástroje kontroly v územní veřejné správě je přezkum hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí. Přezkum hospodaření obcí a krajů svým charakterem náleží do ekvivalentní množiny finančních resp.
Hledisko povinnosti provedení auditu
133
statutárních auditů. Finanční audit je nejstarším typem auditu a je standardním kontrolním nástrojem subjektů tržního (ziskového) sektoru. Je vnějším typem auditu, i když v relevantních zákonech se takto přímo nedefinuje. Přezkum hospodaření obcí a krajů je specifickou aplikací či modifikací finančního auditu. V zákoně o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů je kodifikována povinnost územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí nechat si přezkoumat své hospodaření za uplynulý rok. Předmětem přezkoumání je hospodaření podle rozpočtu, hospodaření s ostatními finančními prostředky a nakládání s majetkem. Zpráva o výsledcích přezkoumání je součástí závěrečného účtu při jeho projednávání v orgánech územního samosprávného celku a dobrovolných svazků obcí. V zákoně o obcích ( zákon č. 128/2000) je pak konkrétně v § 42 stanoveno, že „Obec požádá o přezkoumání hospodaření obce za uplynulý kalendářní rok příslušný krajský úřad, anebo zadá přezkoumání auditorovi nebo auditorské společnosti (dále jen "auditor"). Přezkoumání hospodaření obce provádí kraj v přenesené působnosti.Nepožádá-li obec o přezkoumání svého hospodaření příslušný krajský úřad, ani nezadá přezkoumání auditorovi, přezkoumá hospodaření obce příslušný krajský úřad.Přezkoumání hospodaření upravuje zvláštní právní předpis. Náklady na přezkoumání hospodaření obce auditorem uhradí obec ze svých rozpočtových prostředků..
Účelnost auditu
Obce
Přezkoumání hospodaření auditorem je upraveno v § 12 zákona č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí, ve znění pozdějších předpisů. Výsledkem přezkoumání hospodaření je zpráva zpracovaná v rozsahu stanoveném § 10 zákona č. 420/2004 Sb., kterou do 15 dnů po jejím projednání v orgánech obce obdrží přezkoumávající orgán (krajský úřad). V územně členěných statutárních městech přezkoumává hospodaření městského obvodu nebo městské části magistrát tohoto města. Magistrát přezkoumává hospodaření městského obvodu nebo městské části v přenesené působnosti. V případě krajů přezkum hospodaření za uplynulý kalendářní rok vždy realizuje auditor. Náklady spojené s přezkumem hospodaření auditorem hradí kraj ze svých rozpočtových prostředků.
územněsprávní celky
Přezkoumání hospodaření kraje se realizuje na základě § 20 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích, ve znění pozdějších předpisů a v souladu se zákonem č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí provádí Ministerstvo financí. Pokud obec nepožádá o přezkoumání svého hospodaření do 31. ledna, může ji finanční úřad uložit pokut do Povinnost přezkumu hospodaření je sankciována výše 100 tisíc Kč ve správním řízení a zabezpečí provedení přezkoumání hospodaření obce auditorem na náklad povinné obce. Při rozhodování o výši pokuty přihlíží příslušný finanční úřad k povaze, závažnosti a následkům jednání a dále k výši příjmů a výdajů rozpočtu dané obce. Řízení o uložení pokut lze zahájit nejpozději do dvou let ode dne, do kterého byla obec povinna požádat o přezkoumání svého hospodaření. V podstatě tentýž požadavek se vztahuje na kraj. Pokud kraj nepožádá o přezkoumání svého hospodaření, rovněž mu může být uložen pokuta do výše 100 tisíc Kč, avšak tentokrát Ministerstvem financí ČR. Ministerstvo současně zabezpečí provedení přezkumu hospodaření auditorem na náklad povinného kraje. Předmětem přezkoumání jsou údaje, které jsou součástí závěrečného účtu, tj.: údaje o plnění příjmů a výdajů rozpočtu a o ostatních peněžních operacích včetně údajů o tvorbě a použití peněžních fondů,
Přezkumy, sankce
Základní údaje přezkumu
134
údaje o nákladech a výnosech podnikatelské činnosti, údaje o peněžních operacích týkajících se cizích prostředků, údaje o peněžních operacích týkajících se sdružených prostředků.
Předmětem přezkoumání je rovněž nakládání s majetkem ve vlastnictví územních samosprávných celků včetně majetku vloženého do dobrovolného svazku obcí. Přezkoumání spočívá v ověření dodržování povinností uložených zákonem a dalšími právními předpisy upravujícími hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí, souladu vedení účetnictví územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí se zákonem o účetnictví a právními předpisy vydanými k jeho provedení a souladu hospodaření s finančními prostředky ve srovnání s rozpočtem. Při přezkoumání se využívají úplné a pravdivé informace a doklady o hospodaření územních samosprávných celků a Dobrovolných svazků obcí. Přezkoumání se prování za takových podmínek, aby nebylo ohroženo jeho včasné provedení a řádný průběh. Přezkoumání je prováděno výběrovým způsobem a s ohledem na významnost jednotlivých skutečností podle předmětu a obsahu přezkoumání. O přezkoumání se vyhotovuje „Zpráva o výsledcích přezkoumání hospodaření“, která obsahuje název územního samosprávného celku nebo Dobrovolného svazku obcí, označení osob provádějících přezkoumání, období, za které bylo přezkoumání provedeno, popis zjištěných nedostatků, závěr, datum vyhotovení zprávy, podpisy osob provádějících přezkoumání a datum předání zprávy. V závěru zprávy musí být vyjádřeno, že při přezkoumání: nebyly zjištěny nedostatky, nebo byly zjištěny nedostatky, ale nebylo zjištěno porušení rozpočtové kázně ani neúplnost, neprůkaznost nebo nesprávnost vedení účetnictví nebo byl zjištěn některý z těchto nedostatků: 1. porušení rozpočtové kázně, 2. neúplnost, nesprávnost nebo neprůkaznost vedení účetnictví, 3. pozměňování záznamů a dokladů v rozporu s právním předpisem, 4. porušení pravomocí a povinností orgánů územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí stanovených zvláštními právními předpisy, 5. nebyly odstraněny nedostatky zjištěné při předchozím přezkoumání, nebo 6. nebyly vytvořeny podmínky pro přezkoumání a rozsah uskutečněného přezkoumání, proto neumožnil řádné ověření všech požadavků stanovených vyhláškou.
10.3 Komora auditorů České republiky Komora auditorů je samosprávnou profesní organizací (s povinným členstvím), která má své orgány, vede seznám auditorů, zabezpečuje jejich vzdělávání, realizuje odborné zkoušky, dohlíží nad řádným výkonem profese a vydává vnitřní právní předpisy. Postavení a činnost auditorů a auditorských společností a působnost Komory auditorů České republiky upravuje zákon č. 254/2000 Sb., o auditorech a o změně zákona č. 165/1998. Podle zákona je auditorské služby oprávněn poskytovat auditor a auditorská společnost. Auditorem je ten, kdo je zapsán v seznamu auditorů vedeném Komorou. Auditorskou společností je pak obchodní společnost, která je rovněž zapsána v seznamu auditorských společností. Přičemž jménem auditorské společnosti mohou auditorské služby poskytovat pouze auditoři. Auditorskými službami se rozumí: a) ověřování účetních závěrek nebo konsolidovaných účetních závěrek a výročních
Auditorské služ-
135
zpráv nebo konsolidovaných výročních zpráv b) ověřování dalších skutečností podle zvláštních právních předpisů c) ověřování jiných ekonomických informací v rozsahu stanoveném smlouvou Auditor je při poskytování auditorských služeb nezávislý, je vázán pouze právními předpisy. Auditor je rovněž povinen dodržovat auditorské směrnice a profesní předpisy vydané Komorou. Poskytuje-li auditor auditorské služby jménem auditorské společnosti, nesmějí společníci, akcionáři nebo vedoucí pracovníci této auditorské společnosti, kteří nejsou auditory, zasahovat do poskytování auditorských služeb způsobem, který může ohrozit nezávislost auditora při poskytování těchto služeb. Auditor, který poskytuje auditorské služby jménem auditorské společnosti, nemůže současně poskytovat auditorské služby svým jménem, jménem jiné auditorské společnosti ani jménem jiného auditora. Auditor nebo auditorská společnost nesmějí, až na výjimky (např. vedení účetnictví, daňové poradenství apod.) vykonávat podnikatelskou činnost. Auditor je povinen při poskytování auditorských služeb jednat čestně a svědomitě, dodržovat auditorské směrnice a profesní předpisy, zejména etický kodex. Auditor není oprávněn nařizovat změny a opravy údajů vykázaných účetní jednotkou.
by
Povinnosti auditora
Při provádění auditu je auditor povinen ověřit, zda: a) informace uvedené v účetní závěrce nebo v konsolidované účetní závěrce podávají věrný a poctivý obraz předmětu účetnictví a finanční situace účetní jednotky b) výroční zpráva je v souladu s účetní závěrkou nebo konsolidovaná výroční zpráva je v souladu s konsolidovanou účetní závěrkou Součástí zprávy o auditu je výrok, který vyjadřuje názor, ke kterému auditor dospěl při ověřování, včetně jeho odůvodnění, a názor na finanční situaci účetní jednotky. Názor vychází i z poznatků získaných při ověření významných účetních případů nebo skutečností, které nastaly v období od sestavení účetní závěrky nebo od sestavení konsolidované účetní závěrky do data zpracování zprávy o auditu. Zprávu předává auditor statutárnímu orgánu účetní jednotky a dále podle stanov seznamuje na příslušném shromáždění se svým zjištěním vlastníky. Výrok auditora má následující formu:
výrok bez výhrad,
výrok s výhradou,
záporný výrok,
odmítnutí výroku.
Výrok auditora
Výrok bez výhrad vydává auditor pouze v tom případě, že je přesvědčen, že vykazované skutečnosti jsou v souladu s realitou, přičemž zobrazení reality je uskutečněno v souladu s předpisy vztahujícími se k vedení účetnictví.
Výrok bez výhrad
Výrok s výhradou auditor uplatní, jestliže důvod nesouhlasu nebo rozsah omezení není tak značný, aby udělil záporný výrok nebo výrok odmítl. Přitom je uvedeno, kterých skutečností se výhrada týká.
Výrok s výhrado u
Záporný výrok auditor použije tehdy, když nesouhlas s vedením účetní jednotky se dotýká tak významné skutečnosti, že dochází k zásadnímu ovlivnění účetní závěrky.
Záporný výrok
136
Auditor odmítne výrok za situace, že omezení jeho rozsahu působení v účetní jednotce je tak významné, že není schopen vyjádřit svůj názor na věrnost a pravdivost zobrazení skutečnosti v účetní závěrce. Jako příklady skutečností, které auditor uvede v příloze je nejistota v oblasti podmíněných skutečností (zda společnost je způsobilá pokračovat ve svých aktivitách), soudní spory, rezervy, nestandardní účetní postupy, podstatné změny v účetních postupech, významné operace s osobami se zvláštním vztahem, závislost na jednom dodavateli či zákazníkovi, výrazné skutečnosti následující po termín účetní závěrky apod. Zprávu o auditu je auditor povinen zpracovat písemně a uvést v ní své jméno, příjmení a číslo osvědčení o zápisu do seznamu auditorů, datum vypracování zprávy o auditu a podpis. Auditorská společnost ve zprávě o auditu uvede obchodní firmu, sídlo, číslo osvědčení o zápisu do seznamu auditorských společností a jména a příjmení auditorů, kteří jménem auditorské společnosti vypracovali zprávu o auditu, a čísla jejich osvědčení o zápisu do seznamu auditorů. Zprávu o auditu jsou auditor nebo auditorská společnost povinni projednat se statutárním i s dozorčím orgánem účetní jednotky nebo, jde-li o územní samosprávný celek, se starostou, u měst se zvláštním postavením s primátorem, u kraje s hejtmanem a dále s finančním výborem příslušeného zastupitelstva. Auditor je povinen, pokud tento zákon nestanoví jinak, zachovat mlčenlivost o všech skutečnostech týkajících se účetní jednotky, o nichž se dozvěděl v souvislosti s poskytováním auditorských služeb. Tato povinnost se vztahuje i na osoby pověřené Komorou výkonem dohledu, zaměstnance, společníky, akcionáře i členy orgánů auditorské společnosti nebo auditora. Auditor má právo, aby mu účetní jednotka poskytla veškeré jím požadované doklady a jiné písemnosti, dále informace a vysvětlení potřebná k řádnému poskytnutí auditorských služeb. Auditor je oprávněn být přítomen při inventarizaci majetku a závazků účetní jednotky, popřípadě si vyžádat provedení inventarizace v oblasti, ve které zjistil nedostatky. Je oprávněn si vyžádat písemné pověření o přístupu k informacím vedeným o účetní jednotce u bank. Účetní jednotka je povinna požadavkům auditora vyhovět. Zjistí-li auditor nebo auditorská společnost při poskytování auditorských služeb v účetní jednotce, jejíž činnost podléhá podle zvláštních předpisů státnímu dozoru nebo bankovnímu dohledu, skutečnosti, které nasvědčují tomu, že došlo k porušení zvláštních právních předpisů upravujících podmínky její činnosti, skutečnosti mající zásadní negativní vliv na její hospodaření, ohrožující její časově neomezené trvání, nebo které mohou vést k odmítnutí výroku, zápornému výroku nebo vyslovení výhrad, jsou povinni neprodleně písemně informovat orgán, který je pro tuto účetní jednotku podle zvláštních právních předpisů orgánem státního dozoru nebo bankovního dohledu. Zjistí-li auditor nebo auditorská společnost při poskytování auditorských služeb v účetní jednotce skutečnosti, o kterých se lze domnívat, že mohou naplnit skutkovou podstatu hospodářského trestného činu, trestného činu úplatkářství nebo trestného činu proti majetku, jsou povinni neprodleně písemně informovat statutární i dozorčí orgán účetní jednotky nebo zastupitelstvo územního samosprávného celku v případě, kdy účetní jednotkou je územní samosprávný celek. Komora auditorů jako subjekt profesní samosprávy vydává profesní předpisy, které předkládá ministerstvu financí, a to do 30 dnů od jejich schválení sněmem. Předpisy mají podobu tzv. auditorských směrnic, které stanoví podrobnosti, postupy, metody a techniky pro poskytování auditorských služeb. Při jejich zpracování se vychází z mezinárodních standardů. Auditorské směrnice jsou závazné pro všechny členy komory, tj. auditory.
Odmítnutí výroku
Náležitosti zprávy
Povinnosti
Práva auditora
137
Výstupy auditu se předávají auditovaným subjektům. V praxi je u vybraných účetních jednotek stanovena kromě povinnosti auditu dále také povinnost zveřejnění a povinnost uložení údajů z účetních závěrek. Účetní jednotky, které musí mít účetní závěrku ověřenou auditorem, vyhotovují výroční zprávu, kterou ukládají u obchodního soudu nebo hospodářské komory. Ve výroční zprávě je povinna účetní jednotka uvést zejména zveřejňované údaje z účetní závěrky, výrok auditora týkající se účetní závěrky, údaje o důležitých skutečnostech, které se vztahují k účetní závěrce, a výklad o uplynulém a předpokládaném vývoji jejího podnikání a její finanční situaci.
138
11 POJEM KORUPCE, JEJÍ TYPY A NEGATIVNÍ DOPADY KORUPCE NA VEŘEJNOU SPRÁVU 11.1 Korupce jako globální téma v posledním desetiletí Od devadesátých let minulého století se pojem korupce objevuje stále častěji v odborném i politickém diskurzu. Vyzdvihují se negativní dopady korupce na legitimitu politických režimů, národní hospodářství, fungování soukromých podnikatelských subjektů nebo dokonce životní prostředí, zkoumá se a měří její výskyt, vědci zabývající se společenskými vědami (především ekonomií a sociologií, ale i právem) se na základě svých výzkumů snaží navrhovat taková opatření, která by její výskyt alespoň omezila. Současně s tím přinášejí média v některých zemích informace o případech, kde existuje podezření na korupci, téměř každý týden. V jiných zemích sice média o korupci mlčí, neznamená to ale, že by se v těchto zemích tento jev nevyskytoval: buď zde neexistují média, která by byla dostatečně svobodná, nebo zde korupční skandály vyplouvají na povrch jen zřídka, o to však s větší intenzitou. Skutečnost, že se o korupci tak intenzivně mluví a píše, je poměrně nová. V období, které předcházelo devadesátým létům 20. století, představovala korupce společenské tabu. Až teprve ve zmíněném období se dostává problém korupce na agendu národních vlád i mezinárodních organizací. Bylo to dáno jednak tím, že si vlády vyspělých zemí (především tzv. Severu) začaly uvědomovat výši ekonomických ztrát, které má korupce na svědomí (takže např. rozvojová pomoc zemím třetího světa se stala téměř neúčinnou). Jednak se ve stejné době v mezinárodním měřítku začaly prosazovat nevládní organizace, které měly boj proti tomuto fenoménu „v popisu práce“ (na tomto místě je třeba uvést především hnutí Transparency International).
11.2 Definice korupce Lord Acton kdysi pronesl slavný výrok, že „moc korumpuje“ a dodal, že „absolutní moc korumpuje absolutně“. Dnes sice v demokratických režimech nikdo absolutní moc nemá, ale tendence mocných vládnout i s pomocí korupce je evidentní. Korupce je jev bez hranic, vyskytuje se ve všech typech režimů a ve všech historických obdobích. Samotné slovo „korupce“ pochází z latiny a vychází ze slovního základu „rumpere“, tj. zlomit, rozlomit, přetrhnout. Latinský výraz „corruptus“ označuje následek takového zlomu a způsobuje to, že dotyčný je přinucen ke změně postojů, zásad a názorů. Co lze tedy rozumět pod pojmem korupce? Například mezinárodní organizace Transparency International definuje korupci jako zneužití pravomocí za účelem získání nezaslouženého osobního prospěchu. Znamená takové jednání představitelů veřejného sektoru (ať už se jedná o politiky či státní úředníky), jímž se nedovoleně a nezákonně obohacují prostřednictvím zneužívání pravomocí, které jim byly svěřeny. Základním znakem korupce tedy je, že se někdo zachová nepoctivě při plnění svěřených úkolů vyplývajících z jeho postavení. Podstatou této nepoctivosti je obvykle to, že nějaká osoba zneužije svého postavení (svěřené pravomoci) a nejedná nestranně. Korupční chování lze proto definovat jako odchylku od dodržování právních norem a standardního chování většinové společnosti. Jinými slovy, korupce je zradou závazků vůči celku a jeho morálním zásadám (Frič 1999).
Znaky korupce
139
Dalším znakem korupce je, že je vedena zištnými cíli (touhou po zisku či jiném osobním prospěchu). Neoprávněná výhoda, která se uplácené osobě dostává, však zdaleka nemusí mít pouze peněžní podobu. Úplatkem může být jakákoliv neoprávněná výhoda, z které může mít uplacená osoba prospěch. Může spočívat v jakékoliv jiné výhodě spočívající v přímém majetkovém obohacení (věcný „dar“) nebo v jiném prospěchu nemajetkové povahy (určitá protislužba). U klientelismu a nepotismu (k pojmům viz dále) navíc často vzniká „pouze“ síť vzájemných vazeb, z nichž jejich účastníci profitují zpravidla až se značným časovým odstupem a často jen tím, že jsou právě jen součástí tohoto systému. Korupční vztahy se dále nemusí objevovat pouze ve vztahu soukromá osoba – „veřejný činitel“, nýbrž k nim může docházet i v případě dvou soukromých osob (typicky v obchodním styku). Jedna ze stran tohoto vztahu má obvykle zájem na získání zakázky nebo jiné výhody od strany druhé, přičemž zástupce této druhé strany je v takové pozici, že o přidělení zakázky či udělení jiné výhody může rozhodovat. Veřejný zájem zde sice dotčen zpravidla není (ve vztahu nevystupuje veřejný subjekt), na druhou stranu i tento druh korupce přináší významné škody: v tomto případě zakázku nezíská subjekt, který by ji dokázal provést nejlépe, ale subjekt, který má nějaký zvláštní vztah k osobě rozhodující o zakázce, čímž vzniká škoda podniku, který zakázku přiděluje. V extrémních případech, které jsou obecně známé, pak může docházet i ke krachům jednotlivých podniků.
Korupční vztahy
V korupčním vztahu také nejsou jen dvě strany, ale vždy tři, přičemž ta třetí, pasivní a více či méně konkretizovatelná, je vždy stranou poškozenou. Může jí být například příslovečný „daňový poplatník“ v případě předražené veřejné zakázky nebo neoprávněně vyplacené dotace ze státního či místního rozpočtu, nebo konkrétní soused, vedle jehož domu vyrostl naddimenzovaný objekt na základě „uplaceného“ stavebního povolení. Důsledkem korupce pak je, že veřejné instituce přestávají sloužit veřejnému zájmu a naopak se stávají platformou pro sledování zájmů soukromých. Dochází k narušení výkonu základních funkcí státu. Jeho rozhodování se přestává řídit obecně závaznými pravidly a namísto toho začíná poskytovat výhody na základě „kupní síly“ jejích jednotlivých klientů. Korupcí se tedy rozumí takové jednání, kterým osoba v určitém kvalifikovaném postavení (volený zástupce, úředník zaměstnaný ve veřejné správě, zaměstnanec veřejného sektoru, ale i osoba na určité pozici v soukromém sektoru) zneužívá svého postavení k osobnímu obohacení nebo obohacení třetích osob, přičemž z tohoto jednání mohou mít přímý užitek osoby, které korupční jednání vyvolají, a vždy vzniká škoda do různé míry určitelné skupině fyzických i právnických osob.
11.3 Typy korupce Existují různé typy korupčního jednání, které se od sebe liší především společenskou nebezpečností. Přehled jednotlivých typů a podtypů korupčního jednání ve veřejném sektoru poskytuje následující výčet: Typologie korupce ve veřejné správě I. Malá administrativní korupce I. 1 Podplácení úředníků I. 2 Záměrně nepřehledná regulace, zatemňování pravidel, špatná organizace I. 3 Zneužívání pravomocí vyplývajících z dozorové činnosti veřejné správy II. Zneužívání veřejných zdrojů II.1 Zpronevěra veřejných zdrojů II.2 Nehospodárné využívání veřejných zdrojů II.3 Soukromý prospěch z privatizace
Důsledky korupce
140
II.4 Zneužívání úřední moci při udělování veřejných zakázek II.5 Nepotismus, klientelismus, případně „prodej“ pozic Zdroj: Karklins 2002: 24 (upraveno)
Za podmínek nedostatečného veřejného dohledu a kontrolních mechanismů je možné, aby byli jednotliví úředníci podpláceni soukromými subjekty proto, aby si tyto subjekty zajistily nějakou výhodu (I.1). Podplácení může být buď iniciováno soukromými subjekty nebo může být naopak vyžádáno úředníky, kteří jej mohou někdy realizovat organizovaným způsobem
Malá administrativní korupce
Korupční příležitosti jsou dále vytvářeny nadměrnou a nepřehlednou regulací (I.2), která nutí soukromé subjekty k tomu, aby hledaly „kratší cesty“ pro řešení jejich záležitostí pomocí úplatků. Ještě jiná cesta k získávání úplatků především od malých podnikatelských subjektů je skrze zneužívání pravomocí vyplývajících z dozorové činnosti veřejné správy (I.3). Tato strategie je zvláště „výnosná“ tehdy, když nejsou známa jasná pravidla podnikání nebo když jsou tato pravidla nepřehledná, tj. když se I.2 kombinuje s I.3 (Karklins 2002: 24-25). Ke zpronevěře veřejných zdrojů (II.1) může docházet skrze skryté rozpočtové položky či skryté bonusy k platům. Tento typ korupce vytváří podmínky pro organizovanou formu korupce. Bonusy jsou totiž vypláceny na odpovědnost vedoucích pracovníků, což je vybavuje mocí vyžadovat od svých podřízených „nestandardní úkony“. Vytváří se tak korumpovaná síť vzájemných služeb a protislužeb uvnitř samotné organizace veřejné správy.
Zneužívání veřejných zdrojů
Fungování takové sítě pak vede k neefektivnímu hospodaření s veřejnými zdroji (II.2). V prostředí postkomunistické východní Evropy se k těmto typům korupce přidalo zneužívání privatizace (II.3). Tento typ korupčního jednání však spíše než do administrativní korupce spadá do kategorie velké politické korupce. To se však netýká zneužívání úřední moci při udělování veřejných zakázek (II.4). Udělování veřejných zakázek je postiženo problémy nejen na centrální, ale také na nižších úrovních. V České republice je jejich udělování zasaženo střetem zájmů. V případě nepotismu, klientelismu a prodeje pozic (II.5) se jedná o zvýhodňování určité skupiny lidí osobami, kterým byl svěřen výkon veřejné moci. Protože se jedná o nejzávažnější formy korupce, je jim na tomto místě věnován podrobnější výklad. Klientelismus (z lat. cliens - poslušný) je termín označující upřednostňování přátel a spřízněných skupin. Je založený na vztahu mezi závislými klienty a jejich patronem. Nejvýraznějším rysem klientského vztahu je uznaná nerovnost zúčastněných stran. Vztah je přísně osobní, zpravidla silně emotivně zabarvený ideálem věrnosti, čímž se liší od neosobních vztahů tržního typu. Paradoxní kombinace vzájemné věrnosti a nekompromisní nerovnosti nebrání tomu, aby byl vztah udržován dobrovolně oběma stranami (MVČR 2004). Vede k tomu, že rozdělování statků neprobíhá na základě neosobních pravidel trhu, ale je nahrazen pravidly známostí, protekcí a lidí zapojených do určité klientské sítě. Nepotismus (z it. nepos - vnuk) je způsob uplatňování, upevňování a rozšiřování vlivu významného jedince na společenské struktury prostřednictvím prosazování vlastních příbuzných a oblíbenců do lukrativních a společensky vlivných pozic a rolí (MV ČR 2004). Vzniká síť vzájemných vazeb a osobních kontaktů, přičemž rodinné vztahy určují vztahy politické a ekonomické. Konečně charakteristickým znakem prodeje pozic je skutečnost, že dochází k upevňování a rozšiřování vlivu významného jedince prostřednictvím „placeného protežování“. Tento
Klientelismus
Nepotismus
141
jedinec je v postavení, které mu umožňuje rozhodovat o personálních otázkách. Pracovní místa, o nichž rozhoduje, pak obsazuje na základě úplatků, které získává od jednotlivých zájemců o tyto pozice. Jakmile tito kandidáti místo získají, chovají se k němu jako ke „kořisti“, neboť se jim musí vrátit vynaložené náklady. Společným rysem klientelismu, nepotismu i prodeje pozic je skutečnost, že toky výhod v rámci těchto vztahů mohou probíhat až se značným časovým odstupem (to je také jeden z důvodů, proč lze tyto formy korupce velmi těžko odhalovat). Osoby, které se těchto vztahů účastní, totiž těží již ze samotné účasti na tomto vztahu, z čehož pak plynou výhody, které osoby na tomto systému vztahů nezúčastněné nemají. Velmi často se navíc nejedná o finanční výhody (plynoucí např. z přidělovaných veřejných zakázek); může jít o prestiž či jiné nemajetkové benefity (např. exkluzivní přístup k informacím, výhodná zaměstnání, rychlejší pracovní postup, podíl při rozhodování o odměně apod.). Klientelismus, nepotismus a prodej pozic mohou postupně přerůst do korupční symbiózy politické elity s vlivnými ekonomickými skupinami, což je pro fungování demokratického systému největším nebezpečím (problém takzvaného převzetí státu soukromými subjekty – state capture). Časem se z této skryté spolupráce obvykle vyvine korupční systém, na jehož hladkém fungování se jednotlivé elity stávají existenčně závislé. Nevyhrávají totiž nejlepší či nejkonkurenceschopnější, ale ti, co mají nejlepší konexe a známosti. (Významnou roli v rámci těchto vztahů proto hrají zprostředkovatelé, což jsou osoby, které nekontrolují žádané zdroje, ale mají strategické kontakty na ty, kdo takové zdroje kontrolují.) Vzájemná výhodnost skrytých korupčních transakcí dělá z členů politických, ekonomických a byrokratických elit komplice, kteří si vzájemně „kryjí záda“ (Frič 2002).
11.4 Negativní dopady korupce K jednotlivým typům korupce lze přiřadit i negativní vlivy, které s sebou korupce přináší (zpracováno podle Transparency International - Česká republika 2000: 2-3):
Podplácení úředníků soukromými osobami přispívá k deformaci toho, co je nazýváno veřejným zájmem, na úkor zájmů soukromých, čímž podlamuje důvěru ostatních občanů ve veřejné instituce. V důsledku toho se obecně ztrácí důvěra v právní stát a vynutitelnost práva a dochází k vytváření paralelních a nedemokratických mocenských struktur.
Nadměrná a nepřehledná regulace vyvolává nadbytečné transakční náklady pro podnikání (jako klasický příklad tohoto problému lze uvést snad již odstraněný problém zápisu do obchodních rejstříků). Dalším negativním dopadem tohoto druhu korupce je zhoršování pověsti země v zahraničí, což má za následek snižování přílivu zahraničních investic.
Zneužívání dozorových pravomocí zvyšuje investiční riziko tím, že podnikatelské prostředí vykazuje značnou míru nepředvídatelnosti, v důsledku čehož se deformuje hospodářská soutěž a snižují investice v zemi. Hospodářský růst stagnuje.
Zpronevěra veřejných prostředků (zdrojů) přináší růst administrativních nákladů vynakládaných na služby poskytované státem, čímž se zmenšuje objem prostředků, které by jinak bylo lze vynakládat na veřejně prospěšné projekty či veřejné služby.
Jakmile se ve veřejné sféře „institucionalizuje“ zpronevěra veřejných prostředků,
142
začíná docházet k obecně neefektivnímu hospodaření s veřejnými zdroji. Veřejné zdroje jsou rozdělovány neúčelně, neefektivně a nehospodárně. Pokud země disponuje přírodními zdroji, přestávají být využívány trvale udržitelným způsobem (jsou doslova „rabovány“). V podmínkách postkomunistických zemí v tomto ohledu docházelo a dochází k výprodeji státního majetku „pod cenou“.
Zvláštním případem je zneužívání pravomocí v procesu zadávání veřejných zakázek. Také v tomto případě se zmenšuje objem prostředků, které by jinak bylo lze vynakládat na veřejně prospěšné projekty či veřejné služby. Důvodem, proč je o nich pojednáno zvlášť, je fakt, že jsou hlavním zdrojem nelegálních prostředků pro financování politických stran.
Rozsáhlý klientelismus, nepotismus a prodej pozic pak ohrožují důvěru občanů v demokratické mechanismy jako takové. Tím se radikálně snižuje ochota občanů účastnit se veřejného života (především formou výkonu pasivního i aktivního volebního práva). 11.4.1 Situace v ČR V posledních letech lze v České republice pozorovat následující trend: malé administrativní korupce ubývá s tím, jak se postupně profesionalizuje fungování veřejné správy, a korupce se koncentruje do politické a hospodářské sféry. Stává se organizovanou a sofistikovanou činností, což činí její odhalování velmi obtížným. Elity vytváří korupční symbiózu a klientelistické kartely, které negativně ovlivňují demokratičnost rozhodování a mají tendenci ovlivňovat vytváření pravidel hry. I když je zřejmé, že uvnitř elitních kruhů naší společnosti se vytvářejí různě silné kliky, které mezi sebou zápasí o monopol nad korupčními příležitostmi v jednotlivých oblastech státní správy, výhody korupční symbiózy jsou příliš zřejmé, než aby jim stálo za to je rozbít (Frič 1999). Nejedná se o náhodné případy, ale o systémovou poruchu, která snižuje kvalitu české demokracie. Výše uvedené důvody vedou k jednoznačnému závěru, že je potřeba s korupcí nekompromisně bojovat. Minimálně ve vyspělé Evropě je trend přijmout a implementovat komplexní celonárodní strategii (legislativních i organizačních opatření), jejíž efektivitu je nutné pravidelně hodnotit. Veřejně známé a nepotrestané případy vytváří společenské klima, kdy se zdá korupce všemocná a nemá smysl s ní bojovat. Ačkoli drobná korupce na správních úřadech nebo ve zdravotnictví je nepříjemná, vláda by se měla zaměřit především na potírání velké korupce. Je naivní si myslet, že je možné začít zametat odspodu. Primárním úkolem vlády je proto tlačit na odstranění korupční symbiózy, v níž žijí české elity (politici, vysoce postavení úředníci a finanční skupiny), které uzavírají vzájemně výhodné spojenectví založené na směně úplatků a protekcí. 11.4.2 Jevy „na hraně“: střet zájmů, lobbying Na tomto místě je třeba zmínit i určité jevy, které se sice nepovažují za korupci, ale s korupcí přímo souvisejí, neboť pro ni vytvářejí „živnou půdu“. Jedná se o tzv. střet zájmů a (nekontrolovaný) lobbying. Střet zájmů nastává tam, kde se způsob výkonu určitého zaměstnání nebo funkce může dostat nebo přímo dostává do rozporu se soukromým zájmem osoby, která toto zaměstnání nebo funkci zastává. Střet zájmů může nastat jak u veřejných funkcionářů, tak u soukromých subjektů.
Střet zájmů
143
Je třeba zdůraznit, že střet zájmů není sám o sobě korupčních chováním. Je stavem, v němž se riziko korupce zvyšuje. Nejsou-li případné střety zájmů jasně a přesvědčivě řešeny, vyvolávají podezření a ohrožují důvěru v nestranný výkon veřejné funkce. Lobbying je prosazováním zájmů určité skupiny v rámci politického procesu, tedy přischvalování legislativy nebo exekutivních rozhodnutí. V demokratických zemích je lobbying považován za legitimní činnost, neboť snaha přizpůsobit normy a rozhodnutí svým zájmům a získat politický vliv na tvorbu legislativy je přirozeným zájmem firem a nátlakových skupin. Této činnosti se věnují profesionální lobbyisté (jak fyzické, tak i podnikatelské právnické osoby).
Lobbying
Při lobbyingu existuje vysoké riziko, že se pracovní metodou lobbyistů stanou různé formy korupce (od podplácení až po zavazování objektů lobbyingu v rámci klientelistických vztahů), neboť hodnoty, které získává lobbyista pro svého zákazníka, jsou často nevyčíslitelné hodnoty (typicky změna regulačního rámce - zákonů, vyhlášek, limitů, případně personální politiky státu). Proto existuje ve světě snaha nastavit taková pravidla, která by tuto legitimní činnost udělala průhlednou a kontrolovatelnou. Používanými opatřeními jsou například povinnost registrace profesionálních lobbyistů, oznamování jejich příjmů a zdrojů těchto příjmů (kdo lobbyisty platí), někdy i snaha nařídit povinné oznamování veškerých schůzek a jednání s lobbyisty.
11.5 Definice úplatkářství a jiných „korupčních“ trestných činů Korupci jako právní pojem české zákony definovanou nemají, vymezen je pouze nejtypičtější její rys, často rovnou synonymum – úplatkářství. Právní vymezení úplatkářství pak obsahuje trestní zákon (Zákon č. 140/1961 Sb., trestní zákon v platném znění). Ten rozlišuje v části II, hlavě třetí a oddílu třetím: „Úplatkářství“, kde rozlišuje přijímání úplatku (§ 160) a podplácení, tj. nabízení úplatku (§ 161), zná a postihuje rovněž tzv. nepřímé úplatkářství (§ 162). Za zmínku stojí, že vymezení skutkových podstat úplatkářství je prakticky nezměněno od roku 1961, kdy byl trestní zákon přijat. Novelou z roku 1999 byly do trestního zákona (§ 162a) vloženy dvě klíčové definice – co je to úplatek, kdo je veřejný činitel, v roce 2004 byla uzákoněna definice, co vše může být považováno za „obstarávání věcí veřejného zájmu“. 11.5.1 Pojem veřejného činitele První z klíčových definic zákona je pojem veřejný činitel. Veřejný činitel nemusí figurovat v každém případu úplatkářství (naopak nutné je obstarávání věci obecného zájmu), avšak jeho angažovanost zvyšuje společenskou nebezpečnost, což se odráží i v sankcích. Trestní zákon podává závaznou definici pojmu „veřejný činitel“ v obecné části, v § 89 odst. 9. Jde o výčet funkcí, povolání či zvláštních postavení, které status veřejného činitele zakládají. Také tato definice byla v trestním zákoně již při jeho přijetí, avšak postupem doby díky charakteru výčtu obměňovala, zejména po hospodářsko-společenských změnách na počátku devadesátých let. I tak bývá v praxi určení statusu veřejného činitele problematické. Veřejným činitelem podle platné právní úpravy tedy je především volený funkcionář nebo odpovědný pracovník orgánu justice a veřejné správy (tj. státní správy i samosprávy). Logicky se ve výčtu objevují i příslušníci ozbrojených sil nebo bezpečnostního sboru - pravomoci jim svěřené jsou velmi silné a jejich zneužívání proto společensky velmi nebezpečné. Orgánem státní správy se obecně rozumí zejména zákonodárné orgány, orgány státní správy v užším smyslu (exekutiva), soudy a státní zastupitelství.
144
Diskuse se vede o tom, zda sem spadají orgány veřejných organizací, pokud na základě zákonného zmocnění plní některé funkce státní správy (např. lékaři při rozhodování pracovní neschopnosti, ředitelé škol při rozhodování o přijetí ke studiu). Zatím převažuje výklad, že nikoli. Orgány samosprávy se rozumí především obecní a krajské zastupitelstvo, rada obce, rada kraje, starosta, hejtman a obecní policie. Ačkoli text zákona neříká výslovně, že jde o územní samosprávu, orgány profesní a zájmové samosprávy se podle ustáleného výkladu za veřejné činitele nepovažují (jde např. o profesní komory typu České advokátní komory, Exekutorské komory, Komory daňových poradců apod.). Mezi časté funkce, které bývají za veřejné činitele považovány, avšak nejsou jimi, patří mj. pracovníci České pošty, průvodčí, revizoři dopravců, církevní funkcionáři. Jde zřejmě o reminiscenci na předchozí znění tohoto ustanovení, kdy díky propojenosti státu a ekonomiky mezi veřejné funkcionáře výslovně patřili „funkcionáři a pracovníci družstev a hospodářských nebo společenských organizací“. Za veřejné činitele nelze také považovat sportovní rozhodčí, soudní znalce, správce konkursních podstat, auditory a podobně. Veřejnými činiteli nejsou ani osoby s rozhodovacími pravomocemi v různých státních fondech, zdravotních pojišťovnách, Radě České televize apod., byť jde o organizace, v nichž působí subjekty veřejného práva (Kuchta 1999: 3). V těchto případech si ani odborná veřejnost není jista ohledně jejich postavení a proto je vhodné zmínit několik kritérií, jak se dají takovéto hraniční případy určovat. Předem nutno předeslat, že neexistuje žádný kompletní seznam funkcí, které zakládají status veřejného činitele. Nejvyšší státní zastupitelství zvažovalo zpracování takovéhoto seznamu, avšak dospělo k závěru, že taxativně nelze všechny pozice se zřetelem na řadu dalších momentů vypočíst. Zpracovalo však výkladové stanovisko (jde o předpis působící pouze dovnitř soustavy státního zastupitelství a není tedy obecně závazný, lze jej však používat, neboť v zásadě uceleně shrnuje judikaturu soudů). Výkladové stanovisko alespoň obecně vytýčilo základní kriteria, podle nichž lze vymezit postavení osoby jako veřejného činitele: definice veřejného činitele použitá v trestním zákoně (viz výše); právní úprava postavení samotného subjektu, jehož je dotčená osoba zaměstnancem (představitelem) a jehož činnost je zkoumána; povaha, postavení a konkrétní činnost (jednání) takové konkrétní osoby a povaha jí vydaného aktu na základě této činnosti (jednání). Existují však i funkce, kde pochyb není, protože je vyjmenovává přímo zákon. Dílčími novelami vyvolanými potřebami praxe se do výčtu veřejných činitelů v § 89 odst. 9 tr. zák. dostali také tzv. soukromí exekutoři a tzv. stráže v oblasti ochrany přírody a přírodního bohatství. Pokud by ve výčtu nebyli výslovně uvedeni, ani oni by se mezi orgány státní správy a samosprávy zařadit nemohli. Soukromí exekutoři jsou hybridním postavením jak osobami soukromými (zejména co se týče znaku podnikání), avšak často vykonávají z pověření soudu úkony ve vykonávacím řízení a tvoří tak alternativu k soudním vykonavatelům coby „čistému“ orgánu státní správy. Text zákona však přesně rozlišuje, při kterých činnostech mají postavení veřejného činitele (jednají-li z pověření soudu) a při kterých nikoli (např. při sjednávání odměny za konkrétní exekuční řízení, kdy jde o typické soukromoprávní jednání). Stráže jsou civilní osoby, které mají rozhodnutím orgánu veřejné správy z titulu své zájmové činnosti či místa svého pobytu možnost vykonávat dozor a ukládat sankce v těch případech, kdy by byl výkon této pravomoci přímo orgány veřejné správy techniky obtížný a nákladný. Jde o tzv. lesní stráž, vodní stráž, stráž přírody, mysliveckou a rybářskou stráž, tedy dozorové a sankční jednotky „v terénu“.
Soukromí exekutoři
Stráž
145
Jak si poradit s výkladem pojmu „funkcionář“ a s ještě problematičtějším označením „odpovědný pracovník“ pomohla stanovit zejména soudní praxe – komplexní, i dnes použitelné stanovisko poskytl Nejvyšší soud na počátku osmdesátých let. Odpovědný funkcionář nebo pracovník je bez ohledu na způsob ustavení do dané pozice, tj. může být volený, ustanovený, jmenovaný nebo pověřený. Není rozhodující, zda jde o trvalý pracovní poměr nebo funkci, nebo o ojedinělý, jednorázový úkol. V náplni práce takovéto osoby musí být znak podílení se na plnění úkolů společnosti a státu, což je nutno posuzovat v každém konkrétním případě - především je potřeba důsledně rozlišovat veřejný a soukromý zájem. Konečně Nejvyšší soud určil jako znak postavení veřejného činitele používání pravomoci, která je mu za plnění těchto úkolů svěřena a která tvoří druhou stranu mince odpovědnosti. V pojmu pravomoc je vždy přítomen aspekt rozhodování a moci – nejobecněji jde o oprávnění rozhodovat o právech a povinnostech jiných osob. Ochrana a zvýšená odpovědnost veřejného činitele zásadně není spojena s osobou, ale s činností. Pro toto demokratické pojetí je klíčovým ustanovením § 89 odst. 9 tr. zák. podmínka určující, že „k trestní odpovědnosti a ochraně veřejného činitele se podle jednotlivých ustanovení tohoto zákona vyžaduje, aby trestný čin byl spáchán v souvislosti s jeho pravomocí a odpovědností“. Znamená to, že pokud se osoba požívající funkce veřejného činitele dopustí porušení zákona ve své soukromé činnosti, není posuzována v tomto případě jako veřejný činitel. Obdobně ani nepožívá zvýšené ochrany v případě útoku na svou osobu, ta je omezena pouze na tu sféru jejího působení, kde vystupuje jako veřejný činitel. Co se týče jejího působení jako veřejného činitele, není podstatné, zda jde o rozhodnutí ve správním řízení, souhlas, osvědčení, souhlas či nesouhlas vyplývající z diskreční pravomoci orgánu veřejné správy anebo faktický úkon či donucovací pokyn. 11.5.2 Úmluva OECD Přijetí mezinárodní Úmluvy OECD o boji proti podplácení zahraničních veřejných činitelů v mezinárodních podnikatelských transakcích Českou republikou v roce 2000 přineslo další rozšíření odstavce 9 § 89 tr. zák., když stanovilo, že zahraniční osoby v odpovídajícím postavení veřejného činitele podle příslušné zahraniční úpravy mají být považovány za veřejné činitele podle českého práva, stanoví-li tak mezinárodní smlouva. Vzhledem k nynějšímu ustanovení čl. 10 Ústavy jde o nadbytečné ustanovení, neboť ex constitutione se text ratifikované a vyhlášené mezinárodní smlouvy použije přednostně před zněním českého zákona, rozcházejí-li se. Úmluva OECD o boji proti podplácení zahraničních veřejných činitelů v mezinárodních podnikatelských transakcích (dále jen Úmluva) byla také důvodem doplnění definice veřejného činitele do zvláštní části trestního zákona. Novelou č. 96/1999 Sb. byla „zbytková“ definice vtělena do druhého odstavce nového § 162a. Ze systematiky trestního zákona členěného na obecnou a zvláštní část je tedy nutno čerpat při určování toho, zda osoba splňuje znaky veřejného činitele; definice nelze posuzovat izolovaně. Podle § 162a odst. 2 se kromě osob určených vymezením v obecné části za veřejného činitele považuje jakákoliv osoba zastávající funkci v zákonodárném či soudním orgánu nebo v orgánu veřejné správy cizího státu, což koresponduje s veřejnými činiteli tuzemskými. Navíc však také může jít o osobu vykonávající funkci v „podniku, v němž má rozhodující vliv cizí stát, nebo v mezinárodní organizaci vytvořené státy nebo jinými subjekty mezinárodního práva veřejného“. Poněkud atypické, avšak velmi potřebné a efektivní propůjčení postavení veřejného činitele osobám soukromého práva vyplývá z komentáře k Úmluvě, přijatého v souvislosti s její přípravou mezinárodní konferencí dne 21. 11. 1997. I zde sa-
146
mozřejmě platí podmínka, aby byla s výkonem dané funkce spojena pravomoc při obstarávání věcí veřejného zájmu (text Úmluvy byl přeložen jako věc obecného zájmu, jde však o synonyma) a trestný čin úplatkářství byl spáchán v souvislosti s touto pravomocí.
11.5.3 Pojem úplatku Rovněž definice úplatku byla do trestního zákona vložena novelou z roku 1999 v souvislosti s požadavky Úmluvy. Stalo se tak především v zájmu právní jistoty, neboť soudy již v průběhu let vyložily pojem úplatek tak, že se shodoval s definicí formulovanou Úmluvou. Zákon tak obsahuje zřetelnou, avšak flexibilní definici úplatku jako „neoprávněné výhody spočívající v přímém majetkovém obohacení nebo jiném zvýhodnění, které se dostává nebo má dostat uplácené osobě nebo s jejím souhlasem jiné osobě, a na kterou není nárok“. Může tak jít o poskytnutí peněz, jiných movitých věcí, protislužby (ať již legální nebo též korupční povahy), a to jak aktuální, tak přislíbené do budoucna. Důležité je v této věci vždy zkoumat materiální tj. faktickou povahu výhody, která může být u sofistikovanějších forem korupce formálně zamaskována různými formami soukromoprávních smluv. Velmi obezřetná musí být praxe při uzavírání tzv. veřejnoprávních smluv subordinačního typu (nahrazují správní rozhodnutí) zavedených novým správním řádem s účinností od 1. 1. 2006. Kritériem není výše úplatku. Úplatkem je poskytnutí výhody jakékoli hodnoty. Výše je však jedním z kritérií pro určení stupně nebezpečnosti činu pro společnost, což je jedno ze tří hlavních zákonných kritérií výše a druhu trestu. Výši úplatku je nutno posuzovat také společně s povahou upláceného veřejného činitele resp. orgánem, u nějž působí. Nejpřísněji je posuzováno uplácení v oblasti výkonu státní moci; zde se zásadně netolerují žádné úplatky, a to ani nižší hodnoty. Vyžaduje to zájem na čistotě veřejného života, podpořený tím, že dané funkce jsou bezprostředním naplněním demokracie - svěření moci lidu zvoleným reprezentantům, a to na základě důvěry vyjádřené výsledky svobodných voleb. Výše úplatku má ovšem význam pro eventuální naplnění tzv. kvalifikované skutkové podstaty (tzv. vyšší odstavce).
11.5.4 Pojem obstarávání veřejného zájmu Tato definice je v trestním zákoně nejčerstvější, byla do třetího odstavce § 162a vložena v roce 2004. Do té doby vypracovala solidní vymezení pojmu „obstarávání věcí obecného zájmu“ soudní judikatura. Podle ní jde o každou činnost, která souvisí s plněním společensky významných úkolů, v prvé řadě jde o rozhodování orgánů státní moci a správy. Vždy se vyžaduje, aby mezi úplatkem a obstaráváním věcí obecného zájmu byla souvislost: ta je dána tehdy, když úplatek má vztah ke konkrétní činnosti, která má povahu obstarávání věcí obecného zájmu. Dnes text zákona v zájmu jednoznačnosti konstatuje, že „za obstarávání věcí obecného zájmu se považuje též zachovávání povinnosti uložené právním předpisem nebo smluvně převzaté, jejímž účelem je zajistit, aby v obchodních vztazích nedocházelo k poškozování nebo bezdůvodnému zvýhodňování účastníků těchto vztahů nebo osob, které jejich jménem jednají.“ Tím se řeší především uplácení v zájmu urychlení některých procedur. Pojem dotváří i soudní praxe, především vyšších soudů. Ústavní soud řekl své slovo o vztahu pojmových znaků uplácení tak, že „souvislost s obstaráváním věcí obecného zájmu“ je objektivním kritériem, které má při výkladu přednost před subjektivním kritériem
147
vycházejícím z právní povahy subjektů daného právního vztahu. Ústavní soud rovněž konstatoval, že za obstarávání věcí obecného zájmu může být považována i soukromoprávní činnost, která má nějakou souvislost s obstaráváním věcí veřejného zájmu (jinak řečeno, že nelze tyto sféry izolovat, což by neodpovídalo reálnému běhu věcí). O tom, zda jde v konkrétním případě o obstarávání věcí veřejného zájmu, většinou rozhodují soudy obecné soustavy. Tak bylo např. petrifikováno, že vyřizování úvěrů v bankovním sektoru pod tento pojem spadá.
11.5.5 Skutkové podstaty úplatkářství v trestním zákoně Platný trestní zákon zná tři skutkové podstaty úplatkářství: přijímání úplatku, podplácení a nepřímé úplatkářství. Trestného činu přijímání úplatku dle § 160 tr. zák. se dopustí pachatel, který v souvislosti s obstaráváním věcí obecného zájmu přijme nebo si dá slíbit úplatek. Spáchání této trestné činnosti je postihováno trestem odnětí svobody až na dvě léta nebo zákazem činnosti. Pokud pachatel v souvislosti s obstaráváním takových věcí úplatek žádá, může být potrestán odnětím svobody na šest měsíců až tři léta. Odnětím svobody na jeden rok až pět let nebo peněžitým trestem bývá pachatel potrestán, spáchá-li takový čin jako veřejný činitel anebo představuje-li hodnota úplatku značný prospěch tj. převyšuje-li 500 000 Kč. Nejpřísněji (dva roky až osm let odnětí svobody) je pak trestána situace, kdy je cílem opatření prospěchu velkého rozsahu tj. nad 5 000 000 Kč; jde-li o veřejného činitele, stačí prospěch nad 500 000 Kč. Pachatelem trestného činu podplácení podle § 161 tr. zák. je osoba, která jinému v souvislosti s obstaráváním věcí obecného zájmu poskytne, nabídne nebo slíbí úplatek. Tato trestná činnost je trestána odnětím svobody až na jeden rok nebo peněžitým trestem. Od jednoho roku až na pět let nebo peněžitým trestem se trestá, spáchá-li čin vůči veřejnému činiteli anebo je-li škoda či prospěch hodnoty nad 500 000 Kč. Skutková podstata nepřímého úplatkářství v § 162 tr. zák. postihuje tzv. prostředníky. Stanoví, že kdo žádá nebo přijme úplatek za to, že bude svým vlivem působit na výkon pravomoci veřejného činitele nebo za to, že tak již učinil, bude potrestán odnětím svobody až na dvě léta. Kdo proto, aby působil na výkon pravomoci veřejného činitele nebo za to, že se tak již stalo, jinému poskytne, nabídne nebo slíbí úplatek, bude potrestán odnětím svobody až na jeden rok. Vztah mezi tímto trestným činem a trestným činem podplácení nebyl vždy jednoznačný. Dnes se prosadil výklad, že o dokonaný trestný čin podplácení se jedná i tehdy, když je předán úplatek v souvislosti s obstaráním věcí obecného zájmu prostředníkovi, bez ohledu na to, zda prostředník úplatek předá. Jde o spíše teoretický problém, neboť trestní odpovědnost při pokusu (tj. nedokonaném trestném činu ať již z jakýchkoliv důvodů) je zcela stejná jako v případě dokonání skutku. Praktičtější je již otázka možnosti tzv. jednočinného souběhu – spáchání více trestných činů jedním skutkem. Je možné, aby nabídka, slib či poskytnutí úplatku veřejnému činiteli bylo právně posouzeno nejenom jako trestný čin podplácení podle § 161 odst. 1, 2 tr. zák., ale též jako příprava či návod k trestnému činu zneužívání pravomoci veřejného činitele podle § 7 odst. 1, § 158 odst. 1 písm. a) popř. písm. c) tr. zák. Právní posuzování vzájemných vztahů mezi skutkovými podstatami a pachateli není vždy u úplatkářství snadné. Vodítkem je i zde ustálená judikatura, která kvalifikuje situaci, kdy
148
pachatel úplatek přijímá nebo žádá v součinnosti s veřejným činitelem a pro něj, jako účastenství na trestném činu přijímání úplatku podle § 10 odst. 1 tr. zák. a nikoli jako nepřímé úplatkářství. Soudy tak posuzují situaci, kdy pachatel přijímá nebo žádá úplatek pro osobu, která není veřejným činitelem, obstarává však věci obecného zájmu, sám však věci obecného zájmu neobstarává, jako účastenství na trestném činu přijímání úplatku. Soudní praxe řešila i situace, kdy takový pachatel pouze předstírá, že bude svým vlivem působit na výkon pravomoci veřejného činitele, popř. na činnost osoby, která obstarává věci obecného zájmu, avšak pro vyřízení věci nepodnikne nic a ani to nemá v úmyslu. Jeho jednání je pak posouzeno jako trestný čin podvodu popř. jeho pokus. Trestné činy úplatkářství ani většina dalších trestných činů s korupčním podtextem nejsou ve výčtu činů, u kterých je dána oznamovací povinnost. Jejich neoznámení tedy není trestným činem. Není stanovena ani zákonná povinnost překazit výše popsané tři činy souhrnně označované jako úplatkářství. Namísto těchto nástrojů pro odhalování trestné činnosti je zde zaveden měkčí nástroj – institut tzv. účinné lítosti upravený v § 163 tr. zák. Jde vlastně o zvláštní formu tzv. doznání k vlastnímu trestnému činu. To má obvykle vliv pouze na výši trestu, eventuálně procesní dopady (podmíněné zastavení trestního stíhání), nikoli na trestnost jako takovou. V případě podplácení či nepřímého úplatkářství je společenský zájem na snížení latence a zvýšení stíhaných skutků a proto je v případě přiznání pachatele, který nabídl úplatek nebo jeho zprostředkování na výslovnou žádost možnost, aby trestnost zanikla. Tím tedy věc pro tohoto pachatele končí jak z hlediska hmotného, tak z hlediska procesního práva. Je však nutné, aby oznámení činu (státnímu zastupitelství, službě kriminální policie a vyšetřování) bylo bezodkladné. Pojem bezodkladnosti se posuzuje s přihlédnutím ke konkrétnímu případu. Je rovněž nutné si připomenout, že doznání musí být tzv. kvalifikované – jinak řečeno, pachatel se musí doznat ke všem znakům skutkové podstaty, mj. i k tomu, že věděl, že jednání je trestné. Doznání musí být dobrovolné, nikoli například až po zjištění případu nadřízeným apod. Výhodu účinné lítosti však trestní zákon nedává těm, kdo uplácí nebo zprostředkovávají úplatky z vlastní iniciativy a v žádném případě ne osobám, které úplatky přijímají.
11.5.6 Další „korupční“ trestné činy Korupční trestné činy jsou i další činy, které typicky vykazují aspekt korupce. Především jde o dva trestné činy, přímo založené na pojmu veřejného činitele – zneužívání pravomoci veřejného činitele (§ 158) a maření úkolu veřejného činitele z nedbalosti (§ 159). Tyto činy patří do skupiny trestných činů proti pořádku ve věcech veřejných, kde, jak je zřejmé, bývá korupce z povahy věci často přítomna. Tyto kriminální činy se vyznačují tzv. speciálním subjektem – na rozdíl od úplatkářství může být pachatelem jen a pouze veřejný činitel. To však již neplatí o případném organizátoru, návodci a pomocníkovi v tomto trestném činu (pozici veřejného činitele však pochopitelně musí mít ten, kdo je stíhán jako spolupachatel). Trestný čin pachatel naplní, pokud „vykonává svou pravomoc způsobem odporujícím zákonu, překročí svou pravomoc nebo nesplní povinnost vyplývající z jeho pravomoci“. Povinným znakem je rovněž pohnutka – snaha někomu uškodit anebo pořídit sobě či jinému neoprávněný prospěch. Meze pravomoci veřejného činitele musejí být určeny zákonem nebo na základě zákona. Obsahově je pojem pravomoci užší než obstarávání věci obecné-
149
ho zájmu. Jak bylo řečeno výše, je možné, aby došlo k jednočinnému souběhu s úplatkářstvím. Jednočinný souběh je rovněž možný s majetkovými trestnými činy (např. podvod) nebo trestnými činy proti životu a zdraví (typicky neoprávněné fyzické násilí u policistů apod.). Sankce může dosáhnout až tři roky odnětí svobody, zákaz činnosti a v případě dalších znaků zvyšujících společenskou nebezpečnost může být pachatel potrestán až desetiletým trestem odnětí svobody. Kromě jmenovaných jsou z hlavy třetí tr. zák. (trestné činy proti pořádku ve věcech veřejných) často páchány s korupčními motivy trestné činy poškození a zneužití záznamu na nosiči informací (§ 257a) nebo neoprávněného nakládání s osobními údaji dle § (178). Typicky jsou tyto činy spojeny s porušením povinnosti mlčenlivosti a prakticky jde o běžnější (a tolerovanější) typ korupce, často jen za protislužbu v budoucnu – typickým příkladem je poskytování údajů z evidence obyvatel pro potřeby soukromých osob (MF Dnes 28. 2. 2002). Shovívavější náhled zde není na místě, neboť informace a zvlášť osobní údaje jsou klíčem jednak k výhodám značné hodnoty a jednak k soukromí jednotlivců. I proto trestní zákon chrání osobní údaje až tříletým trestem odnětí svobody v základní skutkové podstatě (vedle možnosti zákazu činnosti či peněžitého trestu), v případě porušení povinnosti vyplývající z povolání může být trest až pětiletý. V případě škody či prospěchu velkého rozsahu je maximální trest stejný i u poškození a zneužití záznamu na nosiči informací, který je v základní skutkové podstatě trestán odnětím svobody až na jeden rok, odnětím věci či peněžitým trestem. Trestní zákon rovněž pamatuje na ochranu různých typů procesů před korupcí. Především soudní řízení chrání skutková podstata trestného činu křivé výpovědi a nepravdivého znaleckého posudku (§ 175), od roku 2002 pamatuje zákon i na padělání a vystavování nepravdivých lékařských zpráv, posudků a nálezů (§ 175b) pro účely soudního či správního řízení. Aktivní korupce může být obsažena i v trestném činu zasahování do nezávislosti soudu (§ 169a). Prostor pro korupci je také při jiném typu procesu v demokratické společnosti - volbách do zastupitelských sborů, jejichž regulérnost chrání (mj. před korupcí) § 177 - maření přípravy a průběhu voleb nebo referenda. Korupční prvek však má i řada trestných činů hospodářských a trestných činů proti majetku. Jde o trestné činy pletich při řízení konkurzním a vyrovnacím (§ 256b), pletich při veřejné soutěži a veřejné dražbě (§ 128a), porušování závazných pravidel hospodářského styku (§ 127), zneužívání informací v obchodním styku (§ 128), porušování předpisů o nakládání s kontrolovaným zbožím a technologiemi (§ 124a) či vojenským materiálem (§ 124d). Za korupční jednání lze označit v některých případech také porušování povinnosti při správě cizího majetku (§ 255), poškozování věřitele (§ 256), zvýhodňování věřitele (§ 256a), předlužení (§ 256c) či legalizaci výnosů z trestné činnosti (§ 252a). Nakonec trestní právo pamatuje i na případy korupce v rámci nekalé soutěže (§ 149 tr. zák.), kterou řeší i soukromé právo v obchodním zákoníku. Jde o provedení Pařížské úmluvy na ochranu průmyslového vlastnictví, v praxi je však trestněprávní postih nekalé soutěže řídký. Ve vztahu ke korupci má klíčový význam skutková podstata podplácení (nalezneme ji však v Obchodním zákoníku, resp. jeho § 49).
11.6 Protikorupční politika ve veřejné správě Zatímco výše uvedené kapitoly se zabývaly pojmem korupce, typy korupce a jejími nega-
150
tivními dopady, tento oddíl se zabývá otázkou, jak lze proti korupci bojovat. Základním předpokladem pro řádné fungování jakékoliv demokracie jsou kromě jiného svobodné volby, jasné dělení odpovědností mezi moc výkonnou, zákonodárnou a soudní, dělení rolí mezi vládu a opozici a soudní kontrola moci výkonné v rámci správního soudnictví a moci zákonodárné v rámci ústavního soudnictví. Tyto základní demokratické instituty jsou předpokladem i pro úspěšnou protikorupční politiku, neboť preventivně působí proti nežádoucí kumulaci moci v jejích ohniscích. Jak totiž bude ukázáno dále, nekontrolovaný výkon jakékoliv moci, především pak moci státní, je hlavním spouštěčem korupčního jednání. Významnou roli v protikorupčním boji hrají také média. Mají-li však plnit funkci protikorupčního „hlídacího psa“, musí přinejmenším fungovat v právním rámci, který umožňuje svobodu projevu a svobodný přístup k informacím. Základním předpokladem pro věrohodné působení médií na poli protikorupčního boje, který je mimoprávního charakteru, je pak osobní integrita jednotlivých představitelů médií a vysoké etické standardy fungování médií jako celku. Konečně zásadní význam z hlediska boje proti korupci má i občanská společnost. Organizace občanské společnosti totiž hrají významnou úlohu nejen v oblasti poskytování veřejných služeb, které stát není schopen poskytovat, ale také v oblasti veřejné kontroly fungování státu a jeho orgánů. Předpokladem úspěšné protikorupční politiky je proto i spolupráce státu (jeho orgánů) se sdruženími občanů i zájmovými sdruženími právnických osob (podnikatelského i nepodnikatelského charakteru) v rámci boje proti korupci.
11.6.1 Pilíře protikorupční strategie Kromě výše uvedených obecných předpokladů je třeba, aby se v boji proti korupci uplatňovaly konkrétní nástroje, jejichž souhrn lze pojmenovat jako protikorupční strategii. Podle odborné literatury je protikorupční strategie „souhrnem nástrojů a procesů, které umožňují dostat se z jednoho bodu korupční rovnováhy do jiného rovnovážného bodu s nižším rozsahem korupce“ (Zemanovičová 2004: 18). Jinými slovy, boj proti korupci jako negativnímu společenskému fenoménu lze chápat jako aktivní činnost, jejímž cílem je pohyb určitého systému z jednoho bodu do druhého, přičemž mezi těmito body je rozdíl právě v rozsahu korupce ve fungování tohoto systému. Tento systémový pohyb lze pak vyvolat tím, že se změní poměr mezi možným prospěchem z korupčního jednání a rizikem z toho, že bude toto jednání odhaleno a sankcionováno (Zemanovičová 2004: 18). Základní pilíře protikorupční strategie tak, jak se na nich shoduje odborná literatura (např. Transparency International ČR 2000, Quah 2001: 30, Zemanovičová 2004: 18) jsou v zásadě následující: 1. identifikace projevů a analýza příčin korupčního jednání; 2. identifikace účinných preventivních i represivních protikorupčních nástrojů a jejich (fázované) nasazení do korupcí zasaženého prostředí; 3. vyhodnocování účinnosti protikorupční strategie a zajištění její udržitelnosti. 11.6.2 Podmínky napomáhající výskytu korupce ve veřejné správě Jaké jsou podmínky, které napomáhají výskytu korupce? Korupci se daří všude tam, kde chybí veřejná kontrola. To se týká všech společenských prostředí: např. uzavřený klan sportovních rozhodčích v určité sportovní disciplíně dokáže efektivně skrýt materiální a jiné pobídky, kterých se mu dostává od funkcionářů jednotlivých sportovních klubů. A
Obecné předpoklady úspěšné protikorupční politiky
151
nejen to – dokáže tyto pobídky nepozorovaně promítnout do vlastního rozhodování. Tomu mohou zabránit jen efektivní mechanismy, které učiní rozhodování rozhodčích transparentním a čitelným. Stejné platí i pro veřejnou správu. Korupci se daří tam, kde chybí kontrola veřejných činitelů, tj. v uzavřených prostředích, která neumožňují veřejný dohled. Jinými slovy řečeno, objevuje se tam, kde existuje příležitost pro směnu statků a služeb, která může zůstat skryta. Korupce proto kvete tam, kde existují II. nepřehledná a složitá pravidla a mocenský monopol společně s III. nekontrolovanou diskrecí na straně veřejných činitelů. Schematicky lze podmínky pro korupci znázornit následujícím způsobem:
Obrázek 19 Rovnice korupce
převzato z Klitgaard et al. 2000: 26-27 Uvedený vztah platí jak pro úředníky, tak také pro volené politiky. V prvním případě vytvářejí nekontrolovaná diskrece (resp. správní uvážení) a nedostatek kontrolních mechanismů příležitosti pro malou byrokratickou korupci, v případě druhém pak pro velkou politickou korupci Korupce se tedy objevuje tam, kde jsou pro ni vytvořeny vhodné příležitosti v daném systému (organizaci, politickém systému atp.). Při zavádění protikorupčních opatření proto nemá smysl zaměřit se na jednotlivé osoby. Právě naopak – jde o vlastnosti systému či organizace. Korupci nelze omezit tím, že je do zkorumpovaného systému „nasazen“ zásadový jedinec. Lze ji omezit jen tehdy, když je změněn sám systém tak, aby neposkytoval příležitosti ke korupci. Slovy Klitgaarda et al.: „místo toho, abychom o korupci přemýšleli jako o jednotlivcích porušujících zákon a zneužívajících důvěru…, měli bychom přemýšlet o systémech, které jsou více nebo méně náchylné k různým nelegálním aktivitám“ (Klitgaard et al. 2000: 26). Cílem je hledat taková institucionální uspořádání, která nebudou poskytovat příležitosti a pobídky ke korupčnímu jednání a to bez ohledu na charakter konkrétních lidí, kteří v jejich rámci budou jednat. Korupci tak nemá význam neadresným způsobem morálně odsuzovat, jde naopak o hledání konkrétních metod omezování mocenského monopolu, přesného definování prostoru pro správní uvážení a zvyšování transparentnosti. Obecně totiž platí, že se korupci nedaří v prostředích (ať už jde o veřejné úřady, soukromé společnosti, státní instituce či nevládní organizace), která charakterizuje otevřená demokratická kultura, otevřená soutěž, transparentní a předvídatelná pravidla, rozvinuté kontrolní mechanismy a bezproblémový přístup k informacím.
152
11.6.3 Identifikace konkrétních projevů a příčin korupčního jednání Jakým způsobem lze tedy identifikovat, které funkce konkrétního systému (např. orgánu veřejné správy) jsou náchylné ke korupci? Využít lze jednak sofistikovaných sociologických a ekonomických metod měření korupce, jednak je možné využít méně náročných (byť poněkud méně reprezentativních) metod. Moc výkonná je v demokratických státech obvykle vykonávána prostřednictvím prezidenta, vlády a soustavy orgánů veřejné správy. Činnost veřejné správy lze potom rozdělit na činnost „vrchnostenskou“ a činnost, která spočívá v poskytování určitých veřejných služeb nebo statků. Zatímco v prvním případě je předmětem činnosti jednotlivých orgánů veřejné správy zákonem povolená regulace chování spravovaných osob prostřednictvím autoritativního zasahování do jejich právních poměrů, ve druhém případě vystupuje veřejná správa jako poskytovatel určitých veřejných statků nebo služeb, na jejichž konzumaci mají občané při splnění zákonných podmínek nárok. Veřejná správa konečně vystupuje také jako subjekt soukromoprávních vztahů, kdy spravuje majetek, který jí byl svěřen, nebo kdy nakupuje od soukromých subjektů služby pro svou potřebu. Ve všech těchto oblastech mohou vznikat korupční vztahy, které vždy směřují proti řádnému plnění úkolů veřejné správy v rámci jejích výše uvedených předmětů činnosti. Do této skupiny náleží správní a daňová řízení, výkon dozoru, jakož i jiná činnost veřejné správy, kterou veřejná správa autoritativně zasahuje do práv a právem chráněných zájmů sobě nepodřízených subjektů V rámci vrchnostenské činnosti veřejné správy může korupce sledovat následující cíle: a) urychlení vydání určitého rozhodnutí. V takovém případě jsou poškozenými všichni, kteří jsou adresáty stejného druhu rozhodnutí, na jehož urychleném vydání má uplácející osoba zájem. Jakkoliv zde poškozený netrpí žádnou „viditelnou“ újmu, je nutné jej považovat za poškozeného, protože jeho postavení není vůči uplácejícímu subjektu rovné.
Výskyt korupce v rámci vrchnostenské činnosti veřejné správy a indikátory korupce
b) vydání určitého rozhodnutí ve prospěch uplácející osoby. V tomto případě jde o to, že uplácející osoba se korupcí snaží dosáhnout vydání rozhodnutí, které je v rozporu s veřejným zájmem. Rozpor s veřejným zájmem může spočívat v následujícím: uplácející osoba se úplatkem domáhá výhody, na kterou by jinak neměla nárok. Jako typický příklad lze uvést korupci v řízeních, jejichž předmětem je vydání povolení, souhlasu, koncese či jiného správního aktu. uplácející osoba se snaží úplatkem vyhnout povinnosti, kterou je povinna plnit. Příkladem je vyhýbání se daňové či branné povinnosti Poškozenými jsou v této kategorii osoby, které mají na výhodu uvedenou shora nárok, respektive ty subjekty, které danou povinnost plní. U posledně zmíněné skupiny osob opět platí, že jsou poškozenými především z toho důvodu, že nejsou vůči uplácející osobě v rovném postavení. Příčinou korupce v rámci vrchnostenské činnosti veřejné správy je zejména: nedostatečné platové ohodnocení zaměstnanců příslušných úřadů. průtahy v řízeních, v nichž se účastník domáhá vydání rozhodnutí ve svůj prospěch (udělení souhlasu, povolení, koncese, akreditace nebo certifikátu veřejnou správou) nebo jiného rozhodnutí (např. zápisu do určitého registru). Průtahy v těchto řízeních jsou často způsobeny nedostatečným technickým, materiálním či personálním vybavením příslušného úřadu, případně nedostatky v organizaci práce v
Poškození
Příčiny
153
rámci tohoto úřadu. nemožnost domoci se opravnými prostředky změny příslušného rozhodnutí, ať už postupem v rámci veřejné správy (typicky odvoláním) nebo soudní cestou (správní soudnictví). Korupci dávají prostor také chybějící nebo nedostatečně stanovené interní standardy výkonu jednotlivých správních činností a chybějící nebo neúčinný systém kontroly jejich dodržování. Konečně za korupcí v této oblasti mohou stát i nedostatečné etické standardy fungování příslušného úřadu (chybějící či neúčinný etický kodex). Indikátory korupce v rámci vrchnostenské činnosti veřejné správy jsou: rychlá rozhodnutí za situace, kdy úřad obvykle rozhoduje v delších lhůtách (a naopak: průtahy v řízení za situace, kdy v jiných případech úřad rozhoduje v kratších lhůtách); „šikanózní“ výkon úředních pravomocí; bránění přístupu veřejnosti k informacím, které jsou ze zákona přístupné; svévolné změny nebo ztráty úředních dokumentů; neobvyklý rozptyl v rozhodování či jednotlivá rozhodnutí, která jsou evidentně v rozporu s vnímaným veřejným zájmem; porušování pravidel, která vylučují rozhodování úředního orgánu v daném případě pro jeho podjatost; nadstandardně časté styky zaměstnanců úřadu s účastníky příslušného řízení; úředník na určitém postu si tzv. „žije nad poměry“, často dává ostentativně najevo své bohatství.
Do této skupiny náleží kromě jiného poskytování veřejných služeb v užším smyslu (zdravotnictví, školství atd.), přidělování grantů a dotací a rozdělování fondů EU. V případě poskytování veřejných služeb a rozdělování veřejných statků veřejnou správou se korupcí sleduje především získání určitého omezeného veřejného statku nebo služby, jakými jsou např. obecní byty, místa na prestižní vysoké či střední škole nebo přednostní přístup ke zvláštní lékařské péči. Podobným příkladem může být např. získání přístupu k určitým exkluzivním informacím z neveřejných databází, které veřejná správa vede.
Příčinami korupčního jednání v této oblasti je především nedostatečné platové ohodnocení rozhodujících subjektů (nebo touha po obohacení sebe nebo „stranické pokladny“). Dále vznik korupce umožňují chybějící nebo nedostatečně stanovené interní standardy poskytování těchto veřejných služeb (statků) a chybějící nebo neúčinný systém kontroly dodržování těchto standardů. Konečně za korupcí v této oblasti (stejně jako shora) mohou stát i nedostatečné etické standardy fungování příslušného úřadu (chybějící či neúčinný etický kodex). Indikátorem korupce v případě poskytování veřejných služeb je především získání určité veřejné služby (veřejného statku) osobou, která na něj zcela zjevně nemá nárok, nebo na něj sice nárok má, ale až poté, co budou uspokojeny osoby, jejichž nárok je silnější („má přednost“). Dále jako indikátor korupce v této oblasti je možné označit skutečnost, že osoba podílející se na rozhodování si žije nad poměry, nebo skutečnost, že politickou stranu, která má rozhodující vliv na činnost kolektivních orgánů rozhodujících o poskytování ve-
Výskyt korupce v rámci poskytování veřejných služeb a rozdělování veřejných statků veřejnou správou Příčiny
Indikátory
154
řejných služeb (statků), financuje právnická nebo fyzická osoba, která veřejnou službu (statek) získala. V případě právnických osob v úvahu přichází i dosazování představitelů veřejné správy do výkonných nebo dozorčích orgánů této právnické osoby. Konečně možnou korupci indikuje v tomto případě skutečnost, že subjekt, který veřejnou službu nebo veřejný statek získal, posléze zaměstná osobu, která měla na rozhodnutí nebo přidělení této služby nebo statku podíl. Do této skupiny náleží kromě jiného hospodaření s majetkem, zadávání veřejných zakázek. V případě vystupování veřejné správy jako soukromého subjektu se korupcí sleduje především získání majetkového prospěchu na úkor státu (orgánu veřejné správy). Tento majetkový prospěch může spočívat v excesivním (větším než obvyklém) zisku při získání určité veřejné zakázky, nebo excesivní úspoře, nakupuje-li soukromý subjekt od státu určité zboží nebo služby. Příčinami korupčního jednání v této oblasti je – opět – nedostatečné platové ohodnocení rozhodujících subjektů (případně touha po obohacení sebe nebo „stranické pokladny“). Další příčinou může být chybějící nebo neúčinná metodika zadávání veřejných zakázek a chybějící nebo neúčinný systém kontroly dodržování této metodiky. Konečně za korupcí v této oblasti (stejně jako shora) mohou stát i nedostatečné etické standardy fungování příslušného úřadu (chybějící či neúčinný etický kodex). Indikátorem korupce v případě vystupování státu jako soukromého subjektu je nákup a prodej zboží a služeb veřejnou správou za podmínek, které jsou zjevně pro veřejnou správu nevýhodné. Podléhá-li nákup a prodej zboží nebo služeb režimu veřejných zakázek, pak výskyt korupce indikuje stanovení takových kritérií, které je schopen dodržet pouze jeden z potenciálních dodavatelů, složení výběrových komisí z osob, které mají blízký vztah s některým z dodavatelů, pletichy při hodnocení nabídek a konečně nedodržování podmínek kontraktu ze strany vítězného dodavatele, které veřejná správa nesankcionuje. Podobně jako shora – je indikátorem korupce v této oblasti skutečnost, že osoba podílející se na rozhodování si žije nad poměry, nebo skutečnost, že politickou stranu, která má rozhodující vliv na činnost kolektivních orgánů rozhodujících o veřejných zakázkách, financuje právnická nebo fyzická osoba, která zakázku získala. V případě právnických osob v úvahu přichází i dosazování představitelů veřejné správy do výkonných nebo dozorčích orgánů této právnické osoby. Konečně možnou korupci indikuje v tomto případě skutečnost, že subjekt, který zakázku získal, posléze zaměstná osobu, která měla na přidělení zakázky podíl.
Výskyt korupce při vystupování veřejné správy jako soukromého subjektu
Příčiny
Indikátory
Významným indikátorem výskytu korupčního jednání, který je společný pro všechny výše uvedené činnosti veřejné správy, je utajování informací, na jejichž poskytnutí mají občané ze zákona právo. Korupčními nástroji v oblasti veřejné správy jsou peněžité „dary“ (včetně podílů na zisku z přidělených veřejných zakázek), majetkové „dary“ či protislužby nemajetkové povahy (typicky, nikoliv však výlučně zaměstnání osoby, která se podílela na vydání příslušného rozhodnutí).
11.7 Zvyšování transparentnosti veřejné správy Transparentnost je průhlednost. V případě veřejné správy se proto transparentností rozumí průhlednost či čitelnost rozhodovacích procesů. Konkrétně to znamená, že ti, jichž se rozhodování týká, mají v reálném čase přístup k relevantním informacím o jejich podání, o principech rozhodování, o časovém horizontu, v jehož rámci musí být rozhodnuto atd.
Pojem transparentnost
155
Transparentní organizace poskytuje relevantní a spolehlivé informace všem na základě rovného přístupu, tj. nediskriminuje mezi klienty např. na základě jejich platební schopnosti. Transparentnost veřejné správy tak více než na čemkoli jiném stojí na otevřeném a rovném přístupu k informacím. Současně se v poslední době v souvislosti s principem transparence veřejné správy hovoří o zavádění informačních technologií (prvků egovernementu) do činnosti úřadů. Konečně se v souvislosti s průhledným fungováním veřejné správy hovoří o odbourávání nadbytečné regulace jako o všeléku na problém korupce. 11.7.1 Přístup k informacím Otevřenost veřejné správy, zejména v podobě přístupu k informacím a otevřenosti rozhodování, je prvek, který k moderní správě neodmyslitelně patří. Realizuje se jednak aktivním zveřejňováním informací (například na internetu), jednak poskytováním informací na konkrétní žádosti. Odstraňuje nedorozumění, zneužívání různých záležitostí k politickým útokům a získává občany k podpoře a spolupráci na správě věcí veřejných.
Princip publicity veřejné správy
Informační otevřenost veřejné správy vychází z principu tzv. publicity (veřejnosti) veřejné správy. Tento princip znamená, že veřejné jsou všechny informace kromě těch, které stanoví zákon. Jde o princip opačný tomu, který platil ve veřejné správě do r. 1991 (princip diskrétnosti – důvěrnosti veřejné správy). Do té doby bylo veřejné jen to, co stanovil zákon. Tuto změnu přinesla Listina základních práv a svobod, do praxe ji vnesl zejména zákon o svobodném přístupu k informacím č. 106/1999 Sb. (dále jen InfZ). Právní normy tedy definují, které informace a za jakých okolností je možno nebo nutno odepřít. Všechny ostatní informace se poskytnou. Pracovník, vyřizující žádost o informace, tedy nehledá, o co „opřít“ poskytnutí, ale naopak: zda existuje důvod k odepření. Pokud ho nenajde, informaci poskytne. Důvod žádosti je nepodstatný. Tento princip rovněž znamená, že pravým „vlastníkem“ informací, které shromáždily a vytvořily úřady, je občan. Může si je kdykoli vyžádat, aby mohl informovaně a tedy svobodně rozhodnout, komu dá svůj hlas ve volbách. I. Oprávněný žadatel Na informace má právo každý občan České republiky, ale nejen on. Toto právo má i každý cizinec, pokud se na něj vztahuje náš právní řád (například pokud je na našem území). To vyplývá mimo jiné také z článku 42 odst. 2 Listiny: Cizinci požívají v České republice lidských práv a základních svobod zaručených Listinou, pokud nejsou přiznána výslovně občanům. Roli nehraje věk ani právní postavení (např. vězeň). Úřad nikdy nemůže zkoumat osobní údaje či postoje žadatele z hlediska hodnocení oprávněnosti jeho žádosti o informace. V některých situacích může úřad požadovat identifikaci žadatele jen z těch důvodů, které jsou nezbytné pro samotné vyřízení žádosti (doručení Rozhodnutí, finanční úhrada). II. Důvod žádosti Právo na informace nijak nesouvisí s důvodem, který žadatele vede k dotazu. Motivaci žadatele úřad nesmí nijak zkoumat ani hodnotit. Úkolem úřadu je sloužit daňovým poplatníkům a nikoliv uvažovat o inteligenci veřejnosti, novinářů, žadatele, či o tom, zda novináři informaci „správně podají“ či zda veřejnost informaci „správně pochopí“.
Základní prvky svobodného přístupu k informacím
156
III. Kdo poskytuje informace (povinné subjekty) Státní orgány, orgány územní samosprávy a veřejné instituce hospodařící s veřejnými prostředky mají „úplnou informační povinnost“. Okruh informací, z něhož musejí poskytovat, je úplný – zahrnuje tedy všechny informace, které mají či by měly mít. Znamená to, že se informační povinnost vztahuje i na „ty oblasti činnosti povinného subjektu, kde tento vystupuje např. jako zaměstnavatel či podnikatel“ (Mates 2000). Je to odůvodněno skutečností, že při těchto vztazích vždy dochází k nakládání s veřejnými prostředky. Potřebná omezení přístupu k informacím jsou pak dána výhradně vlastními charakteristikami těchto informací. Nebudou tedy poskytnuty osobní údaje zaměstnanců, utajované skutečnosti ani obchodní tajemství, pokud v obchodním vztahu povinného subjektu vůbec existuje. Povinnými subjekty jsou také obchodní společnosti a další podnikající právnické osoby, ovládané veřejnými úřady (akciové společnosti, spol. s r.o., o.p.s.). Postačí, že plní veřejný účel (např. dopravní podnik města, podnik spravující komunální bytový fond) a hospodaří s veřejnými prostředky (Korbel 2004: 27). IV. Okruh informací, z něhož úřad poskytuje Princip přístupu k informacím znamená možnost občana „podívat se na údaje, které na úřadě leží, s nimiž úřad pracuje“ (Kužílek, Žantovský 2001: 34). Uvádí to též například rozsudek 5 Ca 80/2003 ve věci Drbohlav proti Magistrát hlavního města Prahy, odbor výstavby. Úřad tedy poskytuje jen ty informace, které „má“. Informací se míní to, co v okamžiku dotazu je anebo má být v úřadu k dispozici. Nelze tedy žádat informaci, kterou úřad nemá ani se nevztahuje k jeho působnosti. Žadatel se musí sám postarat, aby zjistil, na kterém jiném úřadě má žádanou informaci chtít. Úřad však poskytuje i informace týkající se věcí, o kterých přímo nerozhoduje. Postačí, že je oprávněně schraňuje. Obec tedy nemůže žadatele o dopis Inspekce životního prostředí adresovaný obci odkazovat na tuto inspekci, ale musí mu jej poskytnout sama. Na základě zákona nelze požadovat analýzy informací, jejich srovnání, náročné výtahy ze souboru informací. Tyto formy informací však úřad musí poskytnout (viz článek 2 odst. 3 Ústavy ČR, který ukládá povinnost veškeré státní moci vždy sloužit občanům), pokud je má již k disposici a nemusí je kvůli žádosti připravovat, anebo jejich získání je zanedbatelně náročné (např. vyhledání a sestavení některých informací pomocí počítače a jeho programového vybavení). Stejně nelze žádat názory či právní stanoviska, která by se teprve tvořila. Typickým důvodem odepření bývá ochrana osobních údajů, ochrana utajovaných skutečností a ve vymezeném rozsahu i ochrana obchodního tajemství.
Zatímco výše uvedený výklad se týká především přístupu k informacím na jednotlivé žádosti, přístup k informacím se realizuje také aktivním poskytováním informací povinnými subjekty. V tomto směru jsou žádoucí následující opatření: - zveřejňují se rozhodnutí a zápisy jednání orgánů povinného subjektu; - zveřejňují se jmenovité záznamy hlasování o důležitých (zejména majetkových) rozhodnutích povinného subjektu; - zveřejňují se (předběžně, anebo alespoň následně) veškeré podklady pro rozhodnutí; - dokumenty dle předchozích bodů jsou ve stejné přehlednosti k disposici alespoň 5 let do minulosti;
Hlavní důvody pro odepření informací Opatření
157
- zveřejňuje se avízo o chystaných jednáních (zastupitelstvo / exekutiva / poradní orgány), tj. plán a program, podklady; - jednání jsou veřejná, žádná jednání neprobíhají skrytou formou mimo zraky veřejnosti (tzv. neoficiální porady zastupitelstva); - lze sledovat postup řízení podle fází (kdy učiněn který úkon, který úředník).
Ovšem platí již několikrát řečené. I situace v České republice dokládá, že zveřejňování informací na internetu automaticky ke zprůhlednění zadávání veřejných zakázek nevede. Totéž se týká také nepotismu, klientelismu a prodeje pozic. Ačkoli zveřejňování volných míst na internetu může situaci zlepšit, nezabraňuje netransparentním domluvám, které jsou zpravidla uzavřeny ještě předtím, než je volné místo veřejně vyhlášeno. Obecně proto platí, že úspěšné využití informačních technologií v boji proti korupci je podmíněno dalšími protikorupčními opatřeními.
158
12 VLIV ETIKY VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ NA OSOBNOST PRACOVNÍKA KONTROLY V odborné literatuře nenalezneme jednotnou definici etiky, natož etiky ve veřejné správě. Někteří autoři odvozují etiku od jiných společenských hodnot jako je třeba morálka, ta je vnímána jako soubor určitých hodnot a norem, jež ovlivňují lidské chování. Morálka je také označována jako schopnost rozlišovat dobro a zlo.
Definice
Etika se naopak odvozuje od řeckého slova „ethos“, jež znamená rovněž zvyk, obvykle však „dobrý zvyk“. Často bývá prezentována jako samostatná filozofická disciplína, čemuž odpovídá i název morální filozofie, který používal T. G. Masaryk. Zjednodušeně se dá říci, že morálku tvoří normy ve společnosti existující, naopak etika se věnuje ideálnímu stavu, tedy normám, které by měly existovat. Etika se také zabývá zdůvodňováním a ospravedlňováním stávajících morálních norem. Pokud jde o pojem „etika ve veřejné správě“, ten bývá většinou chápán jako aplikace morálních standardů v činnosti veřejné správy. V publikaci o lékařské etice se nacházejí základní etické principy současnosti, které lze použít pro všechna odvětví lidské činnosti, taktéž při chování pracovníků veřejné správy. Princip nonmaleficence – princip nepoškozování zakazuje kohokoliv poškozovat. Princip beneficence – princip dobře-činění vyzývá k podporování dobra. Princip respektu k autonomii – nabádá k respektování člověka jako samostatné osobnosti, která má právo na své vlastní rozhodnutí. Rovněž činnost jednoho nesmí násilně zasahovat do autonomie druhého. Princip spravedlnosti – veškeré rozhodování by mělo být v souladu s obecnou spravedlností. Uplatňování tohoto principu je nejobtížnější Například Rolný (1998) uvádí následující obecné zásady rozhodovacích procesů etického charakteru, což můžeme chápat i jako návod pro chování pracovníka ve veřejné správě: Vyhodnotit každé rozhodnutí ve vztahu k normám a mravům společnosti, ve které žiji. Vyhodnotit každé rozhodnutí s ohledem na obecné, všelidské morální standardy a zažité morální konvence (slušnost, čestnost, pravdomluvnost, úcta k člověku, vlastnictví, atd.). Vyhodnotit každé rozhodnutí ve vztahu ke svému svědomí (řešení musí být v souladu s mojí individuální morálkou). Řešení by mělo projít tzv. Precedentním testem, tzn. domýšlet jeho následky tak, aby bylo obecně pozitivním řešením, pokud by sloužilo jako model pro jiná rozhodnutí. Řešení by mělo projít testem veřejnosti, mělo by být obhájeno před veřejným fórem a konzultováno s nezainteresovanými osobami. Z výše uvedeného lze sestavit obecný model etického rozhodování:
Etické principy
Rozhodovací procesy
159
Obrázek 20 Etické rozhodování
Model etického rozhodování
Ve veřejné správě platí úzká vazba mezi etikou a ostatními tradičními hodnotami, zejména odpovědností; není-li chování úředníka odpovědné, lze je stěží označit za etické. Z toho vyplývá i sedm principů chování veřejných úředníků: 1. Nezištnost znamená, že veřejní úředníci musejí rozhodovat výhradně ve veřejném zájmu a nikoli, aby získali finanční nebo jiné materiální výhody pro sebe, svoji rodinu nebo svoje přátele. 2. Integrita znamená, že úředníci se nesmějí dostat pod finanční nebo jiný závazek jednotlivců nebo organizací, kteří by je mohli ovlivňovat při výkonu jejich úředních povinností. 3. Objektivnost znamená, že při výkonu veřejné činnosti, včetně jmenování, uzavírání smluv, doporučování jednotlivců k odměnám a dávkám, musejí úředníci rozhodovat podle zásluhy. 4. Odpovědnost znamená, že za své rozhodování a svoji činnost jsou úředníci odpovědni veřejnosti a musejí se podrobit příslušné kontrole. 5. Otevřenost znamená, že při svém rozhodování a veškeré činnosti musejí úředníci jednat tak otevřeně, jak jen možno; musejí zdůvodnit svoje rozhodnutí a mohou omezit informace pouze tehdy, vyžaduje-li to širší veřejný zájem13. 6. Čestnost znamená, že úředníci jsou povinni deklarovat všechny své soukromé zájmy vztahující se k jejich veřejným povinnostem a podniknout kroky k vyřešení konfliktů způsobem chránícím veřejný zájem. 7. Vedení znamená, že každý veřejný úředník má prosazovat a podporovat tyto principy vedením a vlastním příkladem. Etika je všeobecně považována za klíčový princip dobrého vládnutí a bývají uváděny tři principy, jak udržet a zdokonalit etické chování úředníků: přijetí písemných pravidel a zejména kodexů etiky úředníků veřejné služby, vzdělávání v etice budoucích úředníků před jejich nastoupením do veřejné služby a další školení v této oblasti při zaměstnání, 13
http://www.mvcr.cz/sprava/priprava/personalistika/02_kapitola.pdf
Princip chování
160
vliv modelové role vedoucích úředníků.
12.1 Kodexy etiky Kodexy etiky se staly důležitými dokumenty jak ve veřejné, tak i v soukromé sféře. V současné době ve většině evropských států takové kodexy existují a nezáleží na tom, mají-li nebo nemají-li tyto státy současně zákony o státní (veřejné) službě. Kodexy etiky mohou mít různou podobu i pokud jde o jejich rozsah. V některých státech existují kodexy zahrnující všechny veřejné úředníky, v jiných jsou vydávány specifické kodexy jednotlivými ministerstvy, případně jinými ústředními správními úřady. Obecně lze říci, že etické kodexy jsou psané soubory etických pravidel a norem, podle kterých se členové určité společnosti či veřejné správy musí řídit. V prvním případě je charakter kodexu obecnější, zahrnuje obecné hodnoty a kritéria pro výkon veřejné služby, ve druhém případě jde o podrobnější úpravu, která reflektuje problémy a potřeby konkrétní instituce veřejné správy.
Etický kodex by měl pomoci řešit morální problémy a dilemata, které se vyskytují v práci vedení organizace, čelit neetickým požadavkům vzneseným uvnitř či vně organizace, obhajovat svá rozhodnutí jak uvnitř, tak vně organizace, zjednodušit komunikaci uvnitř organizace, zdůvodnit návrhy na disciplinární opatření při porušování etických zásad ze strany zaměstnanců a urychlit identifikaci problémových praktik a odhalení případných podvodů. Kodex etiky zaměstnanců ve veřejné správě byl schválen usnesením vlády České republiky z 21. 3. 2001 číslo 270a můžeme říci, že jej můžeme zařadit do obecnější formy etického kodexu. Z kodexů platných v Evropské unii lze uvést Modelový kodex chování veřejných úředníků přijatý Výborem ministrů Rady Evropy 11. května 2000 jako doporučení členským státům, nebo Kodex správního chování vypracovaný úřadem Evropského ombudsmana Jacoba Södermana v roce 1999 a přijatý Evropským parlamentem 6. září 2001. 12.1.1 Kodex etiky zaměstnanců ve veřejné správě Základními hodnotami, které má každý zaměstnanec veřejné správy ctít a vytvářet tak základ pro vybudování a udržení důvěry veřejnosti, jsou zákonnost při rozhodování a rovný přístup ke všem fyzickým i právnickým osobám. Zaměstnanec veřejné správy má zájem na efektivním výkonu veřejné správy, a proto si dalším vzděláváním prohlubuje svoji odbornost.
Preambule
Účelem Kodexu je podporovat žádoucí standardy chování zaměstnanců ve veřejné správě a informovat veřejnost o chování, jež je oprávněna od zaměstnanců ve veřejné správě očekávat.
Kodex je doporučením pro zaměstnance správních úřadů a pro zaměstnance územních samosprávných celků (dále jen "zaměstnanec").
Článek 1 Základní
161
Zaměstnanec vykonává svou práci ve shodě s Ústavou České republiky, zákony a dalšími právními předpisy a zároveň činí vše nezbytné pro to, aby jednal v souladu s ustanoveními Kodexu.
Výkon veřejné správy je službou veřejnosti, zaměstnanec ji vykonává na vysoké odborné úrovni, kterou si studiem průběžně prohlubuje, s nejvyšší mírou slušnosti, porozumění a ochoty a bez jakýchkoli předsudků. Zaměstnanec jedná korektně s ostatními zaměstnanci úřadu i se zaměstnanci jiných úřadů veřejné správy. Zaměstnanec činí rozhodnutí a řeší záležitosti objektivně na základě jejich skutkové podstaty, přihlížeje pouze k právně relevantním skutečnostem, a bez zbytečných průtahů. Nejedná svévolně k újmě jakékoliv osoby, skupiny osob nebo orgánu či složky právnické osoby, ale naopak prosazuje práva a oprávněné zájmy občanů.
Zaměstnanec nepřipustí, aby došlo ke střetu jeho soukromého zájmu s jeho postavením jako zaměstnance ve veřejné právě. Soukromý zájem zahrnuje jakoukoliv výhodu pro něj, jeho rodinu, blízké a příbuzné osoby a právnické nebo fyzické osoby, se kterými měl nebo má obchodní nebo politické vztahy. Zaměstnanec se neúčastní žádné činnosti, která se neslučuje s řádným výkonem jeho pracovních povinností nebo tento výkon omezuje. Pokud si není zaměstnanec jist, zda jde o činnost slučitelnou s jeho podílem na výkonu veřejné správy, projedná záležitost se svým nadřízeným.
Zaměstnanec jedná při výkonu veřejné správy politicky nestranným způsobem. Zaměstnanec nebude vykonávat takovou politickou nebo veřejnou činnost, která by mohla narušit důvěru občanů v jeho schopnost nestranně vykonávat své služební povinnosti.
Zaměstnanec nevyžaduje ani nepřijímá dary, úsluhy, laskavosti, ani žádná jiná zvýhodnění, která by mohla ovlivnit nebo zdánlivě ovlivnit rozhodování ve věci, narušit profesionální přístup k věci, nebo která by bylo možno považovat za odměnu za práci, která je jeho povinností. Zaměstnanec nedovolí, aby se v souvislosti se svým zaměstnáním ve veřejné správě dostal do postavení, ve kterém je zavázán oplatit prokázanou laskavost, nebo které jej činí přístupným nepatřičnému vlivu jiných osob. Pokud je zaměstnanci v souvislosti s jeho zaměstnáním ve veřejné správě nabídnuta jakákoli výhoda, odmítne ji a o nabídnuté výhodě informuje svého nadřízeného. Zaměstnanec se v soukromém životě vyhýbá takovým činnostem, chování a jednání, které by mohlo snížit důvěru ve veřejnou správu v očích veřejnosti, nebo dokonce zavdat příčinu k vydírání zaměstnance v důsledku jeho jednání v rozporu s právními předpisy nebo etickými normami.
Zaměstnanec nevyužívá výhody vyplývající z jeho postavení, ani informace získané při výkonu veřejné správy pro svůj soukromý zájem. Je jeho povinností vyhnout se konfliktům zájmů i předcházet takovým situacím, které mohou podezření z konfliktu zájmů vyvolat.
ustanovení
Článek 2 Obecné zásady
Článek 3 Střet zájmů
Článek 4 Politická nebo veřejná činnost
Článek 5 Dary a jiné nabídky
Článek 6 Zneužití úředního postavení
162
Zaměstnanec nenabízí ani neposkytuje žádnou výhodu jakýmkoliv způsobem spojenou s jeho postavením ve veřejné správě, pokud to zákon neumožňuje. Zaměstnanec neuvádí vědomě v omyl ani veřejnost ani ostatní zaměstnance v úřadu. S informacemi získanými při výkonu veřejné správy zaměstnanec nakládá s potřebnou důvěrností a poskytuje jim příslušnou ochranu. Přihlíží přitom náležitě k právu veřejnosti na přístup k informacím v rozsahu daném příslušnými zákony.
Zaměstnanec vynakládá veškeré úsilí, aby zajistil maximálně efektivní a ekonomické spravování a využívání finančních zdrojů, zařízení a služeb, které mu byly svěřeny. V případě, že zjistí ztrátu nebo újmu na majetku ve státním vlastnictví nebo na majetku ve vlastnictví územních samosprávných celků, podvodné či korupční jednání, oznámí tuto skutečnost nadřízenému vedoucímu zaměstnanci, popřípadě příslušnému orgánu činnému v trestním řízení. V případě, že je zaměstnanec požádán, aby jednal v rozporu s právní úpravou, nebo způsobem, který představuje možnost zneužití úřední moci, odmítne takové jednání a oznámí tuto skutečnost svému nadřízenému.
Článek 7 Oznámení nepřípustné činnosti
Etika veřejné správy je komplexní problém zakořeněný v obecných morálních zásadách určitého společenského celku, v rodině, vzdělání, atd. veřejných úředníků, který jde ruku v ruce s postavením, pracovními podmínkami, materiálním a společenským statusem veřejné služby a morálním klimatem dané obecní správy.
12.2 Postavení a předpoklady pracovníka kontroly Zaměstnanci tvoří klíčový prvek místní správy. Veřejní úředníci jsou povinni jednat v souladu s právem, dodržovat politickou neutralitu a nestrannost a musí se zdržet jakékoli činnosti, neslučitelné s jejich funkcí či loajalitou veřejné službě. Existují dva hlavní systémy úpravy právního postavení úředníků veřejné správy v Evropě – zákonný a smluvní. Smluvní systém ponechává orgánům místní správy více prostoru pro organizační nezávislost, zatímco zákonná úprava zaručuje větší míru jednotnosti, rovné zacházení a jednotnou ochranu základních práv. Tyto prvky jsou v systému smluvním prosazovány koordinací orgánů místní správy, prostřednictvím dohod (kolektivního vyjednávání). Zákonná úprava většinou zahrnuje disciplinární odpovědnost. V obou systémech lze zaznamenat nedostatek konkrétnějších a v některých případech (korupce) i podrobnějších pravidel jednání; k nápravě této situace mají sloužit kodexy chování. Jejich úkolem není nahrazovat právní předpisy. Stanovením jasnějších a podrobnějších pravidel a směrnic pro jednání veřejných úředníků mohou tyto kodexy a pomoci k dodržování právních zásad a norem; při posilování správní kultury a etiky mohou tyto kodexy jít dále, za meze minimálních standardů, garantovaných právem. Mezi faktory, které mohou negativně ovlivnit jednání pracovníka veřejné správy můžeme zmínit: neuspokojivé materiální podmínky a sociální zabezpečení neodpovídající právní záruky postavení a pracovních podmínek veřejných úřední-
Faktory ovlivňující chování
163
ků neadekvátní veřejná podpora, nízké společenské ohodnocení postavení veřejných úředníků nejasně definovaná služební práva a povinnosti a nízká úroveň řízení veřejné správy a personálního řízení konflikt kompetencí místní správy a (ústřední) vlády v případě delegované působnosti, nedostatečná odborná pomoc orgánům místní správy a úředníkům v oblasti zvláštních problémů (např. korupce), Neuspokojivé mezilidské vztahy na jednotlivých pracovištích a špatná znalost personální situace ze strany nadřízených a personálních vedoucích.
Orgány veřejné správy nemohou dobře vykonávat svěřené úkoly bez kvalifikovaných zaměstnanců, kteří splňují standardy bezúhonnosti a náležitého chování a jednání. Zaměstnanci veřejné správy jsou tu proto, aby sloužili dané společnosti a zajišťovali cíle a úkoly této správy. K dosažení těchto cílů je nutno správně motivovat úředníky, aby jednali v souladu s právem, eticky, loajálně a spravedlivě; aby byli poctiví, nestranní, vědomí si své odpovědnosti; aby jednali politicky neutrálně, pouze ve veřejném zájmu a s ohledem na občany a zdvořile; aby dodržovali zásady dobré správy a prosazovali etiku veřejné správy.14 Je možno říci, že práce pracovníka kontroly vychází z cílů a obsahu činnosti veřejné správy, dále pak zabezpečuje optimální činnost a účinnost kontroly a plní tyto základní funkce: plánovací, která zahrnuje podíl pracovníka na zpracování strategie fungování veřejné správy a ovlivňuje tak postavení kontrolního systému v managementu veřejné správy motivační, kdy je funkce spojena se základním posláním kontroly jako motivu na zkvalitnění rozhodovacích procesů veřejné správy komunikační a kulturní , vyplývající z pojetí kontroly jako zpětné vazby a musí být založena na objektivních informacích a výsledky kontroly musí být předneseny s patřičnou kulturou projevu řídící a organizační, kdy kontrola by měla pronikat celým systémem řízení. Osobnost kontrolora je vždy spojována s vysokou mírou společenské kultury, která je ovlivněna činností a vzděláváním pracovníka v oblasti kontroly. Ke složkám kultury kontrolora můžeme uvést, že jej ovlivňuje inteligence, tvořivost, charakter kontrolora, pojetí funkce jako poslání, vysoká mravnost, komunikační dovednosti či každodenní zručnost při plnění úkolů kontroly.
Práce pracovníka
Osobnost
Důležitým faktorem, ovlivňujícím úspěšnost kontrolora, je kreativita. Kontrola ve veřejné správě je velice různorodá činnost a proto efektivní a systematické řízení procesu kontroly ovlivňuje i její efektivnost. Každý pracovník v oblasti kontroly si musí uvědomovat, že kontrola, jako závěrečná fáze managementu proces završuje, ale současně vytváří prostor pro vznik zpětné vazby. Vytvořením cyklického procesu kontroly se vytváří prostor pro dynamiku kontrolního procesu, pružně reagujícího na podněty z okolí. 14
http://www.mvcr.cz/odbor/moderniz/etika_vs.pdf. ETIKA VEŘEJNÉ SPRÁVY NA MÍSTNÍ ÚROVNI Soubor modelových iniciativ
164
12.1 Výběr kandidátů na služební místa v orgánech veřejné správy a jejich kariérní postup Jako předpoklad pro výkon určitých služebních funkcí v orgánech státu požadují právní normy vyspělých zemí kromě odbornosti i bezúhonnost kandidáta, která může být definována různým způsobem. Dále se pro určitá kvalifikovaná místa v mnoha vyspělých zemích požaduje, aby kandidát prošel zvláštním výběrovým řízením, jehož součástí je i posuzování jeho morální způsobilosti plnit svěřené úkoly. Cílem těchto opatření je zajistit, aby pozice v orgánech veřejné správy byly obsazovány osobami, které nebyly v minulosti trestány, nebo osobami, které mají etické předpoklady pro výkon těchto funkcí. Konečně je žádoucí, aby měl zaměstnavatel informace týkající minulosti kandidáta. Lze tak předejít těm případům, kdy na pozici ve veřejné správě nastoupí osoba, která – byť i dobrovolně – odešla ze svého předchozího zaměstnání poté, co závažným způsobem porušila povinnosti jí uložené. V případě kariérního postupu pak platí, že je především nutné stanovit průhledným způsobem kritéria kariérního postupu (ať už na principu seniority, či na základě zásluh). 12.1.1 Systém a výše odměňování zaměstnanců ve veřejné správě Podle obecného přesvědčení je jednou ze spolehlivých zbraní proti rozšíření korupce ve veřejné správě dostatečné platové ohodnocení úředníků. Jako modelový případ se často uvádí Singapur, kde bylo tohoto nástroje úspěšně použito a úředníci jsou v některých případech hodnoceni lépe než kdyby byli zaměstnáni v soukromém sektoru. Co o vztahu mezi platy úředníků a mírou korupce říkají dostupné studie? Podporují nízké platy státních úředníků korupci? Tak jako v mnoha jiných případech, ani v tomto případě nejsou závěry dostupných studií jednoznačné. Navíc systematické zkoumání vztahu mezi platy státních úředníků a mírou korupce je poměrně čerstvou záležitostí. Výsledky výzkumů pak závisí na použitých datech, metodologii, vzorku zkoumaných zemí a indikátorech korupce a výše příjmu. Výše příjmu ve veřejné správě může být měřena buď ve vztahu k průmyslovým mzdám dané země, k příjmu na hlavu nebo k příjmům srovnatelné skupiny zaměstnanců v soukromém sektoru. Avšak vzhledem k tomu, že použitá data nezahrnují například nepeněžité výhody, zvýšené starobní důchody a další zvýhodnění poskytovaná některým veřejným zaměstnancům, výsledky mezinárodních srovnání mohou přinést pouze zkreslené informace. Stejný problém se týká způsobu měření míry korupce, která zpravidla neukazuje pouze korupci ve veřejné správě, ale korupci veřejného sektoru v širším smyslu, který zahrnuje také korupci v zákonodárných sborech a soudnictví (World Bank 2005). Z těchto důvodů je velmi složité určit, zda-li existuje nějaký vztah mezi výší příjmů a mírou korupce ve veřejné správě. Podle závěrů některých studií skutečně vyšší platy úředníků pozitivně korelují s nízkou mírou korupce. Podle jednoho takového výzkumu lze částečně přičíst nízkou míru korupce ve Švédsku v letech 1870-1970 tomu, že vysocí státní úředníci vydělávali až patnáctinásobně více než průměrný průmyslový dělník (Wei 2000). Studie Světové banky zase hovoří o pozitivním vztahu mezi nedostatečným platovým ohodnocením státních úředníků a vysokou mírou korupce (World Bank 1997). Tyto závěry byly potvrzeny i jinými výzkumy. Existují však také výzkumy, které žádný vztah mezi mírou korupce a výškou platu státního úředníka nenašly. Jednoduše řečeno, podle takových závěrů nelze změnou platů ve veřejné správě k boji proti korupci žádným způsobem přispět. A aby toho nebylo dost,
165
existuje ještě jiná studie, která ukazuje, že korupce je vyšší tehdy, když jsou platy úředníků relativně k příjmu na hlavu vyšší (pro tyto informace viz webová prezentace Světové banky: World Bank 2005). Jakou lekci lze odvodit z takovýchto závěrů? Nekonzistentnost prezentovaných zjištění napovídá, že v konkrétních případech měřených zemí by bylo nutné přihlédnout k dalším charakteristikám jejich režimů, institucionálního uspořádání a politického procesu. Podobně jako v případě informačních technologií (viz kapitola 3.4.2.3) ani vysoké platy samy o sobě nic vyřešit nemohou, pokud nejsou doplněny dalšími navazujícími opatřeními, která mohou vytvořit podmínky pro jejich efektivitu. Pokud je v zemi, která nemá dostatečně etablované institucionální struktury a kontrolní mechanismy, zavedena velkoryse placená veřejná správa, vytvoří se tím pravděpodobně jen nová příležitost pro korupční jednání, neboť úplatky se začnou hromadit u těch, kteří rozhodují o tom, kdo lukrativní místo ve státním aparátu získá. 12.1.2 Omezení přijímání darů, úprava střetu zájmů, neslučitelnost funkcí a další služební a post-služební omezení Ve vyspělých zemích jsou přijímána pravidla omezující (zakazující) přijímání darů jak zaměstnanci pracujícími ve veřejné správě, tak často i volenými představiteli samospráv, a to v souvislosti s výkonem jejich funkce.
Omezení příjímání darů
Zatímco pro úředníky by měl platit zákaz přijímání darů a jiných výhod v souvislosti s výkonem služby, situace v případě volených zástupců je složitější. Volený zástupce se může během výkonu své funkce občas setkat se situací, kdy mu je nabídnut dar. Na tom není samo o sobě nic špatného. Nicméně vždy existuje možnost, že by bylo lze tento dar chápat jako pokus ovlivnit jeho rozhodování. Proto existuje tendence nastavit pro přijímání darů volenými zástupci pravidla, která podobné spekulace znemožní. Zvlášť na místě jsou tato pravidla u velmi hodnotných darů, které mohou v obdarovaném vzbudit povinnost kompenzace a vstřícného přístupu. Účelem těchto pravidel tedy není zakázat dary, nýbrž zabránit, aby ohrozily výkon veřejné funkce voleným zástupcem nebo způsobily pochyby o nestrannosti a ohrozit tím důvěru ve veřejnou instituci. V případě politiků většinou platí povinnost zveřejňování všech darů, které překročí určitou hodnotu. Platný zákon o střetu zájmů ukládá politikům na centrální úrovni povinnost každoročně oznámit dary, které nabyli. Za dar se nepovažují doprava, nocleh, strava a další „přiměřené“ požitky při cestách v zájmu státu. V moderních společnostech při stále užší spolupráci mezi veřejným a soukromým sektorem se stává problém střetu zájmů vážnou otázkou. Střet zájmů nastává tam, kde se způsob výkonu určitého zaměstnání nebo funkce může dostat nebo přímo dostává do rozporu se soukromým zájmem osoby, která toto zaměstnání nebo funkci zastává. Je třeba zdůraznit, že střet zájmů není sám o sobě korupčních chováním. Je stavem, v němž se riziko korupce zvyšuje. Střet zájmů může nastat jak u úředníků, tak i volených funkcionářů. Pokud není jasně a přesvědčivě řešen, vyvolává vždy podezření a ohrožuje důvěru v nestranný výkon veřejné funkce (Kudrycka 2004: 42-44). Z tohoto důvodu právní řády vyspělých zemí upravují jednání zaměstnanců správních úřadů a volených představitelů samospráv tak, aby ke střetu zájmů nedocházelo V případě zaměstnanců správních úřadů bývá upraven střet zájmů následujícím způsobem:
Úprava střetu zájmů a s tím související neslučitelnost funkcí a další služební a postslužební omezení
166
vždy je definován pojem střetu zájmů;
je stanovena povinnost zveřejnění těch okolností, které mohou střet zájmů způsobit;
je stanoven postup, který musí zaměstnanec vyvodit z hrozícího nebo reálného střetu zájmů (včetně vyloučení z rozhodování pro podjatost);
je stanovena neslučitelnost určitých funkcí ve veřejném sektoru;
jsou stanoveny omezení či zákazy určitých činností v soukromém sektoru;
v určitých případech jsou stanovena i post-funkční omezení;
je stanoven postup, jakým mohou osoby zevnitř – případně i zvnějšku – upozornit na jednání ve střetu zájmů;
za porušení informační povinnosti či za jednání ve střetu zájmů jsou stanoveny sankce.
V případě volených zástupců je možné uvažovat o podobné úpravě. Zkušenosti některých zemí střední a východní Evropy (Slovensko, Slovinsko, Chorvatsko, Polsko, Bulharsko, Rumunsko) to alespoň ukazují. V českém právním řádu existuje „zákon o střetu zájmů“ (jedná se o zákon č. 238/1992 Sb. o některých opatřeních souvisejících s ochranou veřejného zájmu a o neslučitelnosti některých funkcí). Tato norma platí už dvanáct let, ale z mnoha důvodů nefunguje a její význam pro kontrolu výkonu politiků je prakticky nulový. Její existence je vzpomenuta prakticky pouze jednou ročně, když veřejní funkcionáři odevzdávají oznámení o svých vedlejších příjmech a darech. Mnozí politici svou povinnost ignorují úplně a vědí, že jim nehrozí žádná sankce. Přitom se jedná o normu, která by měla do veřejného života vnášet více průhlednosti. Vláda (tato i předchozí) už několik let slibuje předložení zásadní novely stávajícího zákona, ale nestalo se tak. Proto Transparency International ČR připravila vlastní návrh zákona, který střet zájmů volených zástupců důsledným a vynutitelným způsobem ošetřuje a umožňuje silnější veřejnou kontrolu politiků. Jeho hlavními principy jsou: I. Široký okruh povinných osob Současný zákon o střetu zájmů se vztahuje pouze na členy vlády, poslance, senátory a vedoucí ústředních státních orgánů. Veřejných funkcionářů, kteří se mohou dostat do střetu zájmů, je však ve skutečnosti mnohem více. Proto je zásadní rozšířit působnost zákona i na členy zastupitelstev krajů, měst a obcí a tím bránit „decentralizaci korupce“. II. Nový rozsah povinností veřejných funkcionářů Soukromé zájmy veřejných funkcionářů jsou na základě současné právní úpravy podrobeny veřejné kontrole jen velmi nedostatečně. Návrh počítá s rozšířením ohlašovací povinnosti veřejných funkcionářů tak, aby soukromé zájmy veřejného funkcionáře byly zmapovány uceleně. Navíc zavádí explicitní povinnost každého veřejného funkcionáře vést a aktualizovat registr zájmů.
167
III. Přesně stanovené povinnosti a přísná omezení Nepřesná specifikace klíčových ustanovení zákona způsobuje jeho neúčinnost a nedokáže zabránit jeho obcházení. Proto je nezbytné, aby byly v zákoně přesně stanoveny neslučitelnosti některých funkcí a povinnosti volených zástupců. IV. Registr zájmů: jednotná, aktualizovaná a srozumitelná databáze Podle současného zákona je veřejný funkcionář povinen během svého působení ve funkci deklarovat své majetkové poměry a každoročně odevzdávat dílčí majetková přiznání. Tento systém je však nepřehledný. Kvalitní zákon o střetu zájmů proto musí zavést povinnost vést po celou dobu výkonu funkce registr zájmů, tedy jednotný a průběžně aktualizovaný registr, který dává ucelenou představu o soukromých zájmech veřejného funkcionáře. V. Registry zájmů musí být veřejné a snadno dostupné V současnosti se majetková přiznání „uschovávají ve výborech Parlamentu“ a podle reálné praxe jsou veřejnosti přístupné pouze komplikovaně. Toto je nutné změnit a přijmout princip, že sféra soukromí veřejných funkcionářů je v porovnání s ostatními občany užší. Navrhovaný registr zájmů musí být veřejně přístupný a být k dispozici na internetu. Každý občan tak bude mít možnost kontrolovat registry svých politiků. VI. Určitá omezení pro veřejné funkcionáře i v době po ukončení výkonu veřejné funkce Mělo by platit pravidlo, že pokud veřejný funkcionář je přímo zodpovědný za určitou oblast hospodaření nebo rozhoduje o určité společnosti (např. o privatizaci, udělení veřejné zakázky atd.), neměl by minimálně rok po odchodu z funkce v této oblasti pro tyto společnosti pracovat. VII. Účinné řízení ve věci střetu zájmů Procedura řízení ve věci porušení povinností musí být účinná a rychlá, aby měla smysl. Rozhodovat by měl vždy orgán odlišný od toho, jehož členem je veřejný funkcionář, o jehož případ jde, aby se zaručil určitý odstup a předešlo se časté „solidaritě“ mezi kolegy. VIII. Veřejný průběh řízení a nová možnost sankcí Zákon zatím neobsahuje žádné sankce, a proto není vynutitelný. Je tedy potřebné zavést takové postihy, které by neřešily jenom následky, ale působily i preventivně (např. finanční pokuty za neodevzdávání registrů zájmů, veřejné disciplinární řízení před etickou komisí atd.). Pokud dojde ke korupčnímu chování, musí být zahájeno vyšetřování podle trestního zákona, tedy mimo režim zákona o střetu zájmů. Účelem tohoto návrhu není zamezit vzniku střetů zájmů absolutně, ale zvětšit možnost veřejné kontroly a tím umožnit účinnější a zacílený veřejný tlak, který by pomohl eliminovat „bezskrupulózní“ veřejné funkcionáře. Ústavní činitelé jsou lidé ve funkcích placených z veřejných zdrojů, a proto se musí smířit s přísným dohledem veřejnosti a z něj plynoucím omezením soukromí. Mělo by platit, že pokud toto omezení podstupovat nehodlají, mohou dělat něco jiného. Ve vyspělých zemích existuje povinnost kvalifikovaného okruhu zaměstnanců ve veřejné správě, jakož často i volených představitelů samospráv, podávat tzv. přiznání zájmů, majetku, činností a darů. Tato přiznání jsou důležitým nástrojem pro udržení integrity představitelů veřejného sektoru. Jejich cílem je umožněním důsledné veřejné kontroly zabránit
Pravidla upravující podávání přiznání majetku,
168
neoprávněnému obohacení ve veřejné funkci. Laicky řečeno veřejný funkcionář by měl prokázat, s jakým majetkem do funkce vstupuje a zda se během jejího výkonu nezákonně neobohatil.
činností a darů
Předmětem těchto přiznání je obvykle soupis majetku, jehož je dotyčná osoba vlastníkem, dále seznam aktivit, které – při splnění zákonem daných omezení – dotyčná osoba vykonávala, nebo darů, které dotyčná osoba za určité období obdržela (v některých případech platí, že dotyčná osoba je povinna podávat tato přiznání i za osoby, které jsou jí blízké). Nepodání přiznání nebo jeho neúplné či nepravdivé vyplnění zakládá obvykle vznik služebně-právní odpovědnosti (u volených představitelů pak buď politické, v některých případech i administrativně-právní odpovědnosti). Přiznání podávají buď tyto osoby plošně a periodicky (týká se volených zastupitelů samospráv a vyšších pozic ve veřejné správě), nebo se vyžadují ad hoc v případě, že existuje podezření, že dotyčná osoba přijímá úplatky (pak se jedná o „test integrity“ osoby zaměstnané ve veřejné správě – k tomu viz 3.4.8). Myšlenka těchto přiznání vychází z principu omezení kladených na osoby buď ve veřejné správě zaměstnané, nebo zvolené do orgánů samospráv. 12.1.3 Systém hodnocení Jakýkoliv systém hodnocení by měl být především logicky strukturován tak, aby dokázal postihnout vztah mezi přijatými opatřeními na jedné straně a výsledky, které by tato opatření měla přinést, na straně druhé. Systém hodnocení by dále měl zajistit, aby výstupy hodnocení byly zapracovány do příslušné politiky veřejné instituce. Tyto požadavky se pak promítají do jednotlivých prvků systému hodnocení. Jsou jimi procedurální kroky hodnocení a kritéria, podle nichž bude toto hodnocení prováděno. Proces hodnocení lze v zásadě rozdělit na následujících pět kroků: 1. Definování účelu hodnocení (proč se hodnocení bude provádět?) 2. Výběr předmětu hodnocení (která opatření se budou hodnotit?) 3. Výběr subjektu hodnocení (kdo toto hodnocení bude provádět?) 4. Výběr metodologie hodnocení (jakým způsobem se bude hodnocení provádět?) 5. Zajištění dopadu hodnocení (jakým způsobem zapracovat výsledky hodnocení do politiky instituce?) Kritéria hodnocení umožňují veřejným institucím zjistit rozpor mezi „žádoucím“ a „skutečným“. Správné hodnocení by se proto mělo zaměřit na následující otázky: a) Existence opatření: existuje určité protikorupční (legislativní, organizační) opatření?(To znamená, zda je formálně přítomno v zákonných, podzákonných i interních normách, jimiž se organizace musí řídit.) b) Funkčnost opatření: je toto opatření schopno přinášet zamýšlené výsledky? (To konkrétně znamená, zda očekávání vůči tomuto opatření byla realistická, zda jsou k realizaci opatření vyčleněny dostatečné prostředky či zda toto opatření má jiné adekvátní podmínky k tomu, aby mohlo přinášet výsledky.) c) Účinnost opatření: dosáhlo opatření stanovených konkrétních cílů? d) Význam opatření: Do jaké míry naplnilo opatření potřeby těch osob, vůči kterým směřovalo? (To znamená, jaké přineslo krátkodobé a dlouhodobé výsledky, ať už byly očekávány nebo nikoliv, a jak tyto výsledky přispěly k naplnění potřeb adresátů opatření.)
Procedurální kroky hodnocení
Stanovení kritérií hodnocení
169
e) Soulad hodnoceného opatření s jinými opatřeními: existuje logická souvislost mezi různými částmi celkové určité (například protikorupční) politiky? (To znamená, zda hodnocené opatření ostatní protikorupční opatření logicky doplňuje.) Tyto standardy by měly být definovány tak, aby byly pokud možno: - konkrétní (je třeba respektovat účel hodnocení a kontext, v němž hodnocení bude probíhat) a - transparentní (tj. měly by být definovány za pomocí těch osob, které mají s danou problematikou co do činění. Jinak hrozí, že standardy budou nasazeny příliš nízko, nebo naopak příliš vysoko).
170
POUŽITÁ LITERATURA [1] [2] [3] [4] [5] [6] [7] [8] [9] [10] [11] [12] [13] [14] [15] [16]
[17] [18] [19] [20] [21] [22] [23] [24] [25] [26] [27] [28]
ANZENBACHER, A. Úvod do etiky. 3. vyd. Kostelní Vydří: Karmelitánské nakl., 2001. ISBN 80-7192-698–1. BĚLOHLÁVEK, F. Organizační chování. Olomouc: Rubico, 1996. ISBN 80-85839-09–1. BENČO, J., KAMOĎA, J., NEMEC, J. Kontrola vo verejnom sektore. Banská Bystrica: UMB, 2001. ISBN 80-8055-517-6. BLÁHA, J., DYTRT, Z. Manažerská etika. 1. vyd. Praha: Management Press, 2003. ISBN 807261-084-8. DONNELLY, J., H., GIBSON, J. L., IVANCEVICH, J., M. Management. Praha: Grada, 1997. ISBN 80-7169-422-3. DVOŘÁK, B., DVOŘÁKOVÁ, J. Zákon o finanční kontrole v praxi a předpisy související. Praha: Nakladatelství Český a moravský účetní dvůr, 2003. bez ISBN. Hobza, V., Assenza, D., Zlámal, J. Základy ekonomie. Olomouc: Univerzita Palackého, 2006. ISBN 80-244-1295-0. HOWE, D. Social Workers and Their Practice in Welfare Bureaucracies. AldershotVermont:Gower, 1986. ISBN 0-566-05091-9 CHMELÍK, J. Pozornost, úplatek a korupce. Praha: Linde, 2003. ISBN 80-7201-434-X IVANOVÁ, K., KLOS, R. Vybrané kapitoly z lékařské etiky. 2. vyd. Olomouc: VUP, 2004. ISBN 80-244-0892-9. JURČÍK, R. Podmínky provádění kontroly a vlastní kontrolní mechanismy zadávání veřejných zakázek. Praha: Transparency International - Česká republika, srpen 2006. KOL. AUTORŮ Korupce a protikorupční politika ve veřejné správě. 2005, Transparency International – Česká republika. KOLEKTIV AUTORŮ.Kontrolní mechanismy strukturálních fondů. Praha: IREAS, 2005. ISBN 80-86684-38-5. 76 s. KOONTZ, H., WEIHRICH, H. Management. Praha: Viktoria Publishing 1993. ISBN 8085605-45-7. Metodika finančních toků a kontroly strukturálních fondů a Fondu soudržnosti, MF ČR, 2005. Metodika zadávání veřejných zakázek podle zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách a metodika zadávání zakázek financovaných ze zdrojů evropské unie. Rowan Legal, vypracováno pro MMR ČR, 2007 NOVÁKOVÁ, J. Limská deklarace a postavení nejvyšších kontrolních úřadů. http://www.europeum.org/disp_article.php?aid=464 OBST, O. A KOLEKTIV .Základy obecného managementu . Univerzita Palackého v Olomouci, Olomouc 2006 1. vydání ISBN 80-244-1365-5 POTŮČEK, M. A KOL. Veřejná politika. Praha: SLON, 2005. ISBN 80-86429-50-4 POTŮČEK, M. Trh, stát a občanský sektor jako regulátory společenského vývoje. http://www.martinpotucek.cz/download/tso_regulatory.pdf REKTOŘÍK, J., ŠELEŠOVSKÝ, J. a kol. Jak řídit kraj, město a obec. II.díl Finance, rozpočty, účetnictví, veřejná kontrola. Brno : Masarykova univerzita, 2002. ISBN 80-210-2955-5. REKTOŘÍK, J., ŠELEŠOVSKÝ, J. A KOL. Kontrolní systém veřejné správy a veřejného sektoru. Praha: EKOPRESS, 2003. ISBN 80-86119-72-6. REKTOŘÍK, J., ŠELEŠOVSKÝ, J. Jak řídit kraj, město, obec. IV. díl Strategie, komunikace, řízení. Brno : Masarykova univerzita, 2002. ISBN 80-210-2957-9. ROLNÝ, I. Etika v podnikové strategii. 1. vyd. Boskovice: Albert, 1998. ISBN 80-85834-53-7. SEKNIČKA, P. aj. Úvod do hospodářské etiky. Praha: Codex Bohemia, 1997. ISBN 80-8596340-X. ŠIROKÝ, J. A KOL. Benchmarking ve veřejné správě. Praha: Ministerstvo vnitra České republiky, 2004. ISBN 80-239-3933-5. Vyhláška č. 217/2006 Sb. k provedení § 4, § 21, § 31 odst. 2 § 32 odst. 4 Vyhláška č. 238/2006 Sb. k provedení § 30, odst. 2
171
[29] [30] [31] [32] [33] [34] [35] [36] [37] [38] [39] [40] [41] [42] [43] [44] [45]
Vyhláška MF ČR č. 416/2004 Sb., kterou se provádí zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole). Zákon 420/2004 ZÁKON o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), Zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, Zákon č. 132/2000 Sb., o změně a zrušení některých zákonů souvisejících se zákonem o krajích, zákonem o obcích, zákonem o okresních úřadech a zákonem o hlavním městě Praze, Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách Zákon č. 139/2006 Sb., o koncesních smlouvách a koncesním řízení Zákon č. 140/1961 Sb, trestní zákon Zákon č. 147/2000 Sb., o okresních úřadech, Zákon č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí, práv a závazků z majetku ČR do majetku krajů, Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o měně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), Zákon č. 219/2000 Sb., o majetku ČR a jejím vystupování v právních vztazích, Zákon č. 227/2000 Sb., o elektronickém podpisu a o změně některých dalších zákonů (zákon o elektronickém podpisu), Zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územních samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní), Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů.
Elektronické zdroje: www.compet.cz,. www.mmr.cz, www.mvcr.cz,. www.transparency.cz,. http://nb.vse.cz/kreg/Materialy/REG314/REG314_hesla.htm http://www.compet.cz/verejne-zakazky/ http://www.portal-vz.cz/zasady-pouziti-metodiky http://www.strukturalni-fondy.cz/
