PARTNERSTVÍ VEŘEJNÉHO A SOUKROMÉHO SEKTORU (PPP)

DŮM TECHNIKY PARDUBICE MOTT MACDONALD CZ VZDĚLÁVÁNÍM KE KVALITĚ

PARTNERSTVÍ VEŘEJNÉHO A SOUKROMÉHO SEKTORU (PPP) TÉMA IV LEGISLATIVA 4. PŘEDNÁŠKA 2010-2012 STUDIJNÍ MATERIÁL PRO SEMINÁŘ

Vzděláváním ke kvalitě (CZ.1.07/3.2.13/01.0018)

2(57)

Tento text neprošel jazykovou ani redakční úpravou.

Vypracoval: ©. Petr Dovolil, Mgr., Praha, únor 2012

Tato skripta vznikla jako součást projektu VZDĚLÁVÁNÍM KE KVALITĚ, reg. č. projektu CZ.1.07/3.2.13/01.0018. WWW.VZDELAVANIMKEKVALITE.CZ

TENTO PROJEKT JE SPOLUFINANCOVÁN EVROPSKÝM SOCIÁLNÍM FONDEM A STÁTNÍM ROZPOČTEM ČESKÉ REPUBLIKY.


3(57)

OBSAH 1 Úvod ................................................................................................... 5 1.1 Cíle semináře ............................................................................ 5 1.2 Klíčová slova ............................................................................. 5 1.3 Použitá terminologie ................................................................. 5 1.4 Seznam zkratek a definic .......................................................... 5 2 Základy vztahů PPP.......................................................................... 8 2.1 Základní vymezení .................................................................... 8 2.2 Projektový cyklus pozemních komunikací – tradiční a PPP postupy ........................................................................... 11 2.3 Schémata PPP........................................................................ 12 2.4 Základní komerční logika PPP projektů .................................. 13 2.5 Hodnota za peníze .................................................................. 14 2.6 Uplatnění dobré mezinárodní praxe PPP projektů .................. 16 3 Právní rámec PPP vztahů v ČR ..................................................... 20 3.1 Přehled procesních právních předpisů .................................... 20 3.2 Koncese versus veřejná zakázka ............................................ 21 3.3 Typologie koncesí dle předmětu koncesní smlouvy ................ 23 3.4 Typologie koncesí dle předpokládaného příjmu koncesionáře 24 3.5 Přenechání braní užitků koncesionáři s/bez části plnění poskytované zadavatelem koncesionáři.................................. 25 3.6 Významné koncese ................................................................. 26 3.7 Fáze postupu zadavatele při zadávání významné koncese .... 27 4 Projektový cyklus projektů PPP v dobré mezinárodní praxi ...... 36


4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8 4.9

Úvod ........................................................................................36 Strategie versus programy .......................................................36 Programy versus projekty ........................................................37 Záměr ......................................................................................39 Projektová dokumentace .........................................................42 Výběr dodavatele .....................................................................43 Výstavba ..................................................................................44 Vyhodnocení a údržba (provozování) ......................................44 Ukončení..................................................................................45

5 Analýza rizik.................................................................................... 46 5.1 Základní vymezení a využití v PPP projektech ........................46 5.2 Cíle analýzy rizik v projektech PPP/PFI ...................................46 5.3 Základní terminologie a postup při vypracování analýzy rizik ..46 5.4 Krok 1: Identifikace rizik ...........................................................47 5.5 Krok 2: Alokace rizik ................................................................48 5.6 Krok 3: Hodnocení rizik ............................................................48 6 Typické složky PPP smluv............................................................. 50 6.1 Úvod ........................................................................................50 6.2 Příklady typických složek PPP smluv.......................................50 7 PPP vztahy v dopravní infrastruktuře – využití a specifika ........ 52 7.1 Historie využití..........................................................................52 7.2 Důvody využívání PPP v posledních desetiletích ....................53 7.3 Srovnání nákladů, výnosů a obvyklých realizačních překážek PPP projektů ............................................................54 8 Závěry k využití PPP/PFI projektů - obecně i pro projekty dopravní infrastruktury .................................................................. 56

4(57)


1

Úvod

1.1

Cíle semináře

5(57)

Jedním z cílů projektu „Vzděláním ke kvalitě“ je prezentovat dobrou mezinárodní praxi těm, kteří se na projektování, výstavbě, správě a údržbě pozemních komunikací v České republice podílejí. Oblasti dobré mezinárodní praxe pokrývají nejen aspekty technické, ale i právní a ekonomické. Cílem tohoto semináře je seznámit jeho účastníky se základy vytváření a řízení partnerství mezi veřejným a soukromým sektorem (PPP), a to se zaměřením na projekty pozemních komunikací. Budou vysvětlena obvyklá schémata PPP a pojmy, které se v souvislosti s tématem PPP v dobré mezinárodní praxi používají, zejména pojem hodnota za peníze a alokace rizik. Taktéž bude prezentována platná právní úprava výběrových řízení na zadání koncesních smluv v České republice. Dále bude poukázáno na minimální otázky, které by měly být v každé fázi projektového cyklu pozemních komunikací při používání PPP dostatečně zodpovězeny, aby mohl PPP projekt úspěšně postoupit do další fáze. V neposlední řadě budou představeny základy analýzy rizik zpracovávané pro účely PPP projektu, jakož i typické složky PPP smlouvy. Závěrem budou shrnuty typické charakteristiky PPP projektů pro různé stavby dopravní infrastruktury (železnice, silnice a dálnice, mosty, tunely a metro, letiště a přístavy).

1.2

Klíčová slova

PPP, PFI, PSC, analýza variant, analýza způsobů realizace, veřejná zakázka, koncesní smlouva, významná koncesní smlouva zadávací řízení, koncesní řízení, soutěžní dialog, koncesní dialog, stanovisko MF ke koncesní smlouvě, SWOT.

1.3

Použitá terminologie Potřebné pojmy jsou vysvětleny v textu.

1.4

Seznam zkratek a definic Níže uvedené zkratky a definice budou mít následující význam:

ČR

Česká republika

EK či Komise

Evropská komise

ES

Evropská společenství

ESD

Evropský soudní dvůr

EU

Evropská unie

FIDIC

zkratka pro Mezinárodní federaci konzultačních inženýrů z oficiálního francouzského názvu Fédération Internationale Des Ingénieurs-Conseils, www.fidic.org

Interpretační sdělení Komise o koncesích

Interpretační sdělení Komise o koncesích podle práva Společenství (2000/C 121/02)


6(57)

IPPP

institucionální partnerství veřejného a soukromého sektoru, zejména ve formě, kdy veřejný a soukromý partner vlastní v určitém poměru dodavatele („soukromého partnera“)

ISVZ

Informační systém o veřejných zakázkách dle § 157 Zákona – www.isvzus.cz

JESSICA

iniciativa EU v rámci politiky soudržnosti mající za cíl přispět k rozvoji regionů a podpořit udržitelný rozvoj obcí prostřednictvím podpory u programů na rozvoj a obnovu měst nebo sociálního bydlení v kombinaci s bankovními půjčkami a studiemi odborníků z bank

Koncesní zákon nebo KZ MF

zákon č. 139/2006 Sb., o koncesních smlouvách a koncesním řízení (koncesní zákon), ve znění pozdějších předpisů Ministerstvo financí (státní orgán České republiky)

MMR

Ministerstvo pro místní rozvoj (státní orgán České republiky)

MO

Ministerstvo obrany (státní orgán České republiky)

Návrh nové směrnice EU o zadávání veřejných zakázek Občanský zákoník nebo OZ Obchodní zákoník ObchZ

Návrh Evropského parlamentu a Rady o zadávání veřejných zakázek, KOM(2011) 896 v konečném znění, 2011/0438 (COD)

OGC

Office of Government Commerce, státní úřad v Anglii, který zajišťuje kontrolu, metodickou i projektovoupodporu a koordinaci veřejného nakupování jakož (viz www.ogc.gov.uk)

PFI

specifické označení pro určitý typ PPP používaný ve Velké Británii spočívající ve smluvní investici soukromého partnera (angl. Public Finance Initiative)

PPP

partnerství veřejného a soukromého sektoru (angl. Public Private Partnership)

zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů

Prováděcí vyhláška vyhláška MMR č. 217/2006 Sb., kterou se provádí koncesní zákon, ke Koncesnímu zákonu ve znění pozdějších předpisů PSC

angl. Public Sector Comparator, komparátor veřejného sektoru

Sdělení Komise o PPP

Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a výboru regionů o partnerství veřejného a soukromého sektoru a právu Společenství o zadávání veřejných zakázek a koncesích z 15.11.2005 (KOM(2005) 569 v konečném znění)

Směrnice 2004/17/ES

Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty pů-


7(57)

sobícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb Směrnice 2004/18/ES

Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupu při zadávání zakázek na práce, dodávky a služby

Směrnic EU o veřejných Směrnice 2004/17/ES a Směrnice 2004/18/ES zakázkách Světová banka

označení pro sdružení dvou specializovaných organizací Organizace spojených národů (OSN), které zajišťují finanční a technickou pomoc rozvíjejícím se zemím s cílem snížit chudobu a zlepšit životní podmínky na celém světě, konkrétně Mezinárodní banka pro obnovu a rozvoj (International Bank for Reconstruction and Development – IBRD) a Mezinárodní asociace pro rozvoj (International Development Association – IDA), www.worldbank.org

SWOT

metoda, jejíž pomocí je možno identifikovat silné (ang: Strengths) a slabé (ang: Weaknesses) stránky, příležitosti (ang: Opportunities) a hrozby (ang: Threats), spojené s určitým projektem, typem podnikání, podnikatelským záměrem, politikou (ve smyslu opatření) apod.

UNCITRAL

odborná komise Spojených národů pro mezinárodní obchodní právo (z anglické zkratky United Nations Commission on International Trade Law)

ÚOHS

Úřad pro ochranu hospodářské soutěže

VfM

hodnota za peníze (angl. value for money)

Vyhláška k náležitostem vyhláška MF č. 238/2006 Sb., kterou se stanoví náležitosti obsahu žádosti o stanovisko žádosti o předchozí stanovisko k uzavření koncesní smlouvy nebo k uzavření koncesní smlouvy a ke změně uzavřené koncesní smlouvy nebo smlouvy smlouvy podle koncesního zákona Zákona o veřejných dopravních službách

zákon č. 194/2010 Sb. o veřejných službách v přepravě cestujících a o změně dalších zákonů

Zákon o veřejných zakázkách nebo ZVZ

zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů

Zákoník práce

zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů


8(57)

Základy vztahů PPP

2 2.1

Základní vymezení

2.1.1 Vztahy mezi veřejným a soukromým sektorem: veřejný partner a soukromý partner Vztahy mezi veřejným a soukromým sektorem mohou mít nejrůznější podobu a v nejširším smyslu pokrývají jakékoliv úkoly, které zajišťuje veřejný sektor prostřednictvím soukromého partnera. V oblasti veřejného zadávání pak záleží na tom, kdo je vlastně za veřejný sektor považován, respektive, kdo je veřejným partnerem. Tuto kategorii veřejných partnerů vymezuje národní legislativa a označuje ji jako zadavatele, případně diferencovaně jako veřejné1, sektorové2 či dotované3 zadavatele. V podmínkách České republiky je tato kategorie již v základních ohledech předurčena v závazných směrnicích EU o veřejných zakázkách, které česká právní úprava musí respektovat, tj. nemůže někoho, koho unijní právo označuje za zadavatele, vyjmout z povinností dle závazných zadávacích pravidel stanovených unijním právem. 2.1.2 Tradiční a netradiční přístupy při vytváření vztahů mezi veřejným a soukromým sektorem Kategorizace přístupů veřejného sektoru k zajištění prostřednictvím soukromého sektoru může být provedena podle nejrůznějších klasifikačních kritérií, ve kterých se zpravidla odráží svébytný vývoj určitého národního či nadnárodního právního prostředí. V každém případě se zpravidla rozlišují dva základní přístupy při zadávání určitého úkolu veřejného sektoru soukromému sektoru: a)

tradiční přístup, kdy zadavatel poptává určité zboží, stavební práce či služby v určitém výběrovém řízení s cílem získání výstupu, který je předmětem přímé směny mezi zadavatelem a dodavatelem za peněžní protihodnotu v rámci standardních smluvních rizik dodavatelsko-odběratelských vztahů;

b) netradiční přístup, který je možné vymezit jako vše, co neodpovídá tradičnímu přístupu a týká se: - provedení stavebních prací vztahujících se k infrastruktuře či budově, která má zajišťovat nějaký veřejný zájem4, a poskytnutí následných zpravidla „veřejných služeb“5 prostřednictvím takové infrastruktury či budovy a/nebo

1

2

3

4

Zjednodušeně osoby veřejného práva nebo osoby soukromého práva ovládané přímo či nepřímo osobami veřejného práva. Osoby, které zadávají zakázky v oblastech lidské činnosti, které jsou z povahy věci pro běžného člověka nezbytné či potřebné z hlediska stávajícího životního standardu, ale ve kterých není sama o sobě zaručena efektivní hospodářská soutěž. Osoby, které dostávají od veřejného sektoru k využití určité finanční prostředky bez protihodnoty (např. dotace). Toto dominantní chápání spojené s určitým „veřejným prvkem“ ve vztahu k veřejné infrastruktuře/budově či veřejným službám je u některých teoretiků rozšířeno na jakýkoliv majetek ve vlastnictví veřejných korporací, tj. i toho majetku, který nemá „obecný hospodářský význam“ (např. pronájem budovy za účelem jejího provo-


9(57)

- poskytování „veřejných služeb“6.

Pro zakázky v rámci tradičního přístupu se používá v mezinárodním kontextu pojem veřejná smlouva7, která odpovídá českému právnímu ekvivalentu „veřejná zakázka“. Zakázky na základě netradičního přístupu bývají obecně označovány jako partnerství veřejného a soukromého sektoru (PPP)8 a v praxi se pro ně prosadily s ohledem na variabilitu konkrétních standardních uspořádání nejrůznější označení a zkratky. Jde o tzv. PPP schémata (např. BOO, BOT, DBFO, BLOT, DBM, DBO apod.9). Specifickou formu partnerství veřejného a soukromého sektoru (PPP) představují případy odborně označované jako tzv. koncese, které jsou založeny na přenesení práva vybírat poplatky od třetích osob na koncesionáře. Někdy se však legislativně nejen pro tyto, ale i pro jiné varianty netradičního přístupu zadávání zakázek používá stejného souhrnného označení „koncese“. Tento druhý přístup odpovídá řešení přijatému v České republice10. V tomto smyslu se pak s ohledem na předmět koncese používá základní dělení mezi: a)

koncese na stavební práce (tzv. stavební koncese) a

b) koncese na služby (tzv. servisní koncese). Z hlediska způsoby úplaty dodavateli se přitom rozlišují tři typy PPP založených na: (1)

poplatcích za dostupnost,

(2)

uživatelských poplatcích,

(3)

kombinaci typu (1) a (2).

2.1.3 Ekonomická podstata rozdílů mezi tradičními a netradičními přístupy Teoretický rozdíl mezi tradičním a netradičním přístupem zadávání může být v odborných publikacích řešen odlišně. Praktický ekonomický základ tohoto na první pohled teoretického rozlišování je však zřejmý a spočívá ve svém základu ve skutečnosti, že netradiční přístup k zadávání zakázek vytváří pro zadavatele zcela nové a složitější otázky o tom, jak získat a měřit na konkrétní zakázce „nejlepší hodnotu za peníze“ a o jakých hodnotách z pohledu ochrany a prosazení veřejného zájmu má vlastně zadavatel při zadání příslušné zakázky usilovat. Předmětem úvah zadavatele totiž není v případě netradičního zadávání, zjednodušeně řečeno, pouze výše smluvní ceny (protihodnota provedených stavebních prací, dodaného zboží nebo poskytnutých služeb), pravděpodobná kvalita výstupu dodava-

5

6

7 8 9 10

zování, např. restaurace). Je jen na národní legislativě, zdali podřadí i tyto vztahy do jednotného regulačního rámce s nákupy, které sledují i jiný cíl než jen „optimální výnosnost a využití veřejného majetku“. Tyto “veřejné služby” představují služby, jejichž původním nositelem je veřejnoprávní subjekt a u kterých existuje s ohledem na jejich povahu a důležitost veřejný zájem na dosažení určitého standardu jejich kvality, ceny, dostupnosti, trvalé udržitelnosti apod. Netradiční způsob se ve vztahu ke zboží až na výjimky neuplatňuje a je zpravidla předmětem finančních služeb (leasingu) jako běžných veřejných zakázek na služby. Angl. public contract. Angl. Public-Private Partnership (zkratka PPP). Více, viz oddíl 2.3 níže. Místo označení „koncese“ používá Koncesní zákon termín „koncesní smlouva“.


10(57)

tele (zajištěná dle předpokladu kvalitními smluvními ujednáními), případně záruky dodavatele či třetích osob, ale zejména otázky ohledně: -

výše úplaty od dodavatele ve prospěch zadavatele, tak i například výše poplatků placených dodavateli ze strany odběratelů (uživatelů/spotřebitelů) služby, či kompenzačních plateb zadavatele vůči dodavateli, a to oproti rizikům, které si zadavatel ponechává či přenáší na dodavatele (CENA) a

-

kvality veřejných služeb a/nebo díla nejen vůči objednateli, ale také ve vztahu vůči odběratelům (uživatelů/spotřebitelů) služby (VÝKON).

Z tohoto důvodu některé právní režimy vydělují jako zvláštní kategorii zakázek ty, které „vyvolávají složitější otázky“ ohledně „nejlepší hodnoty za peníze“ v rámci celého životního cyklu daného projektu11 (zjednodušeně posuzování CENY a VÝKONU) a nastavují závazné postupy, v rámci nichž má být na všechny legitimní otázky z hlediska dosažení „nejlepší hodnoty za peníze“ dostatečným odborným a ověřitelným způsobem zodpovězeno, a to ještě předtím, než se vytvoří příslušná dokumentace výběrového řízení. Je jen na legislativní praxi toho kterého státu, zdali se v něm řeší tradiční zadávání zakázek a netradiční zadávání zakázek v rámci jednoho právního režimu či daný stát vytváří pro netradiční přístup zcela jiné procesní postupy. V právním řádu České republiky existují dva základní samostatné právní předpisy: Zákon o veřejných zakázkách pro tradiční přístupy v zadávání a Koncesní zákon pro netradiční při zadávání úkolů k plnění soukromým sektorem12. V obou výše uvedených případech by se však měl sledovat stejný cíl: připustit hospodářskou soutěž o zakázku, které vyvolávají „složitější otázky ohledně nejlepší hodnoty za peníze“ pouze za předpokladu, že dojde k ověření, že je příslušná varianta z dostupných variant řešení13 určité potřeby a konkrétní situace zadavatele ta nejlepší a pro vybranou variantu řešení se stanoví měřítko (prognóza), podle kterého bude posuzována CENA a VÝKON dodavatele. Tomuto cíli odpovídá prostředek, který má dostatečným způsobem zjistit a ověřit proveditelnost takového uspořádání vztahů mezi zadavatelem a dodavatelem jako v dané situaci nejlepšího řešení, tj. studie proveditelnosti14, která se zabývá poměrně detailním věcným, technickým, finančním a právním obsahem variant budoucího vztahu mezi zadavatelem a dodavatelem a jejich zhodnocením. V tomto smyslu se u netradičního přístupu v té či oné míře požaduje na základě výše uvedené ekonomické logiky posouzení efektivity chtěného stavu (ex-ante posouzení před vyhlášením příslušného výběrového řízení) a dosaženého stavu (ex-post posouzení shody prognózy studie s nejlepší nabídkou ve výběrovém řízení). Tímto způsobem se objektivizuje získaná hodnota za peníze (efektivita nakládání 11 12

13 14

Pojem „hodnota za peníze“ má přesný význam uvedený v oddíle 2.5.1 níže. Navíc pro oblast zadávání veřejných dopravních služeb existuje úprava tzv. nabídkového řízení v rámci Zákona o veřejných dopravních službách. Včetně varianty řešení, že zakázku bude realizovat sám zadavatel. Tato studie proveditelnosti odpovídá koncesnímu projektu dle Koncesního zákona. Již z povahy věci je zřejmé, že jako taková může tato studie proveditelnosti ve značné míře stát osamoceně oproti vlastnímu zadávacímu řízení a její příprava požaduje zcela jiné profesionální požadavky (technické, právní a finanční) než vlastní organizace zadávacího řízení.


11(57)

s veřejnými či kvaziveřejnými prostředky) v méně přehledných uspořádáních, než je tomu u klasických veřejných zakázek, kde je otázka VÝKONU A CENY v případě kvalitního nastavení v zásadě přehledná. Obecně pak platí, že dopad získání neoptimální hodnoty za peníze je tím větší, čím je větší předpokládaný příjem dodavatele a čím méně kvalitní je „studie proveditelnosti“. 2.1.4 Důvody pro používání netradičních přístupů ve veřejném nakupování (PPP) Z hlediska obecných přínosů soukromého sektoru v rámci projektů PPP jsou výhody soukromého partnera obvykle shledávány v těchto potřebách veřejného sektoru15: (1) poskytnout dodatečný kapitál, (2) poskytnout alternativní řídící a realizační dovednosti, (3) poskytnout přidanou hodnotu spotřebiteli a veřejnosti jako celku, (4) poskytnout lepší identifikaci potřeb a optimální využívání zdrojů. Z hlediska výhody (1) je si však třeba uvědomit, že tato výhoda je pouze podpůrná, neboť veřejný sektor zpravidla nakupuje zdroje na finančních trzích levněji než soukromý sektor. Hlavní obhájení realizace daného úkolu veřejného sektoru prostřednictvím některého ze schémat PPP jsou tak především důvody uvedené pod bodem (2) až (4). Hlavním tématem otázek PPP vztahů je tedy, zdali soukromý partner dokáže přinést veřejnému partnerovi a odběratelům (uživatelům/spotřebitelům) dané veřejné služby v souhrnu levnější a kvalitnější veřejné služby, a to nejen krátkodobě, ale i z hlediska poměru celoživotních nákladů a přínosů.

2.2

Projektový cyklus pozemních komunikací – tradiční a PPP postupy

Projektový cyklus pozemních komunikací lze přehledně ukázat na níže uvedeném Obrázku 1. Obrázek 1: Projektový cyklus pozemních komunikací

15

Směrnice pro úspěšná partnerství a veřejného a soukromého sektoru. Evropská komise, březen 2003 (angl. Guidelines for Succesful Public–Private Partnerships).


12(57)

Strategie a programy

Záměr

Vyhodnocení a údržba stavby

Výstavba

Projektová dokumentace

Výběr dodavatele

Veřejné zadávání: „vlastní nákup“

Volba pro tradiční nebo netradiční přístup k zajištění určitého nákupu je výsledkem fáze Záměru. Tento záměr je v České republice představován – v případě, že zadavatel uvažuje o využití PPP u tzv. nadlimitních koncesních smluv16 – tzv. koncesním projektem. Jestliže není nutné koncesní projekt zpracovávat, měl by se zadavatel minimálně zamyslet, zdali nevyužít nějakou formu PPP projektu, přičemž je třeba mít na paměti, že transakční náklady PPP projektu jsou podstatně vyšší než náklady zadávacího řízení na veřejnou zakázku. Obecně se např. ve Velké Británii uvádí, že o stavební PPP, tj. se smluvní účastí (investicí) soukromého partnera, je vhodné uvažovat u individuálních projektů nad 20 mil. liber17.

2.3

Schémata PPP

Projekty spolupráce veřejného a soukromého sektoru (PPP) mají velmi rozmanitou podobu. Obecně jde v nich o různou kombinaci přenosu určité kategorie (typu) rizika na dodavatele (např. rizika projekčního, rizika provozování, rizika výstavby atd.), případně povinnosti projekt financovat. Často se v této souvislosti o hovoří o schématech PPP. Níže jsou uvedeny příkladným výčtem některá typické schémata PPP: -

BOO: Postav-Vlastni-Provozuj (angl. Build-Own-Operate),

-

BOT: Postav-Provozuj-Převeď (angl. Build-Operate-Transfer),

16

Více k obsahu koncesního projektu, viz oddíl 3.7.3 níže.

17

Viz HM Treasury. Value for Money Assessment Guidance. HM Treasury. November 2006, strana 7. Samozřejmě, pokud by byl určitý stavební PPP projekt součástí nějakého souboru dílčích projektů (program), je možné uvažovat i o nižší hodnotě. Taktéž v ČR lze předpokládat využití při nižší hodnotě, než je částka cca 600 mil. Kč odpovídající 20 mil. britských liber.


13(57)

-

DBFO: Navrhni-Postav-Financuj-Provozuj (angl. Design-Build-Operate-Transfer),

-

BLOT: Postav-Pronajmi-Provozuj-Převeď (angl. Build-Lease-Operate-Transfer),

-

DBM: Navrhni-Postav-Prováděj údržbu (angl. Design-Build-Maintain),

-

DBT: Navrhni-Postav-Transfer (angl. Design-Build-Transfer),

-

DBO: Navrhni-Postav-Provozuj (angl. Design-Build-Operate).

Vztah schémat PPP a projektového cyklu projektů pozemních komunikací ukazuje Obrázek 2. Obrázek 2: Vztah schémat PPP a projektového cyklu pozemních komunikaci R Ů Z N Á

Ukončení PPP

Strategie a programy

Záměr

Vyhodnocení a údržba stavby S

CH E M A T A

Výstavba

Výběr dodavatele

P P P

2.4 P

Projektová dokumentace

Veřejné zadávání: „vlastní nákup“

Základní komerční logika PPP projektů

P Pro PPP projekty je specifická jiná logika způsobu odměny a alokace rizik na dodavatele než v případě klasických přístupů nakupování na bázi veřejné zakázky. Zjednodušeně řečeno seP oba přístupy shodují v tom, že mezi veřejným partnerem a soukromým partnerem je smlouva. Obsah této smlouvy18 a navazující vztahy jsou však v mnoha ohledech velmi odlišné. Odlišnost těchto vztahů ukazuje Obrázek 3. Obrázek 3: Schéma přehledu základních vztahů PPP projektů a jejich komerční logiky

18

Více, viz kapitola 6 níže.


14(57)

PFI = Public Finance Initiative (britské označení pro PPP se smluvní investicí SP)

finanční záruka

X

VEŘEJNÝ PARTNER

smlouva různost vyrovnání mezi VP a SP (nájemné/služebné aj.) splácení

X

BANKA

půjčka

X

tarify

SOUKROMÝ PARTNER

služby

ODBVĚRATEL / UŽIVATEL / SPOTŘEBITEL

X – není v případě služební koncese

Ze základního vztahu mezi zadavatelem a dodavatelem ve veřejné zakázce dále vyplývá, že ve vztahu k odběrateli (uživateli/spotřebiteli) je vždy zavázanou osobou veřejný partner. U PPP projektů, zejména u těch založených na uživatelských poplatcích, tomu tak být nemusí. Například u stavební koncese19 na stavbu vodohospodářské infrastruktury může být provozovatelem a poskytovatelem služby veřejnosti na bázi „svých smluv“ s odběrateli přímo soukromý partner. Od nich získává soukromý partner odměny ve formě tarifů. Současně soukromý partner má většinou finanční zdroje na smluvní investici zajištěny od banky a této bance z příjmů z provozování, popřípadě z dodatečného vyrovnání (kompenzace/podpory) od veřejného partnera, příslušnou půjčku splácí. V závislosti na výši kompenzace od veřejného partnera pak banka zpravidla požaduje určitou formu finanční záruky od veřejného partnera, že tento bude své finanční závazky vůči soukromému partnerovi řádně plnit.

2.5

Hodnota za peníze

2.5.1 Pojem hodnota za peníze a PPP projekty Základním pojmem, který se v dobré mezinárodní praxi objevuje ve vztahu k ekonomice nákupů a projektů je hodnota za peníze: Hodnotu za peníze (angl. value for money, zkratka VfM) je možné vymezit jako „optimální kombinaci celoživotních nákladů a kvality dané dodávky, služby nebo stavebních prací, která splňuje přiměřené potřeby uživatelů.“ Z hlediska nakládání s prostředky daňových poplatníků ho Národní auditní úřad v Anglii (angl. National Audit Office) vymezil také jako „užitek získaný z každého nákupu nebo každé utracené peněžní částky. HzP není založena jen na minimální kupní ceně (economy), ale také na maximální efektivitě (efficiency) a účinnosti (effectiveness) nákupu.“

19

Více, viz oddíl 3.3 níže.


15(57)

Z výše uvedeného je patrné, že pohled prostřednictvím zásady „hodnoty za peníze“ je založen na přístupu, kdy jediným měřítkem hospodárnosti nákupu není jen cena pořizovaného statku, ale hodnota(y), kterou(é) získává objednatel za peníze placené dodavateli v rámci předpokládané délky životnosti daného nákupu. Hodnota za peníze je klíčovým pojmem ekonomie veřejných nákupů, ať už se jedná o veřejné zakázky, koncesní smlouvy či jiné specifické formy PPP projektu. Jednoduché posouzení hodnoty za peníze (porovnání rizik a nákladů daného projektu) s cílem zjištění, kde vůbec těžiště hodnoty za peníze v daném nákupu leží, by mělo být provedeno před každým nákupem, a to ať už jako veřejné zakázky nebo koncesní smlouvy, viz Obrázek 4. Obrázek 4: Těžiště hodnoty za peníze20 Y

R I

I K O

RIZIKO

Z

ZAJISTIT KVALITNÍ DODÁVKU

ŘÍDIT DODÁVKU

MINIMALIZOVAT TRANSAKČNÍ NÁKLADY

SNÍŽIT CENU

NÁKLAD NÁKLADY

X

V oblasti PPP projektů jde u určení hodnoty za peníze zpravidla o velmi sofistikovaný výpočetní postup ve fázi Záměru, kdy se zkoumá, zdali je PPP vhodným způsobem realizace daného nákupu a jaké dostupné schéma PPP je s ohledem na cíle projektu a vybranou komplexní variantu řešení tím nejlepším nákupním přístupem21. Za zmínku stojí, že přístup na bázi nákladů životního cyklu (life-cycle costing) je výslovně zmíněn i v návrhu Komise na novou směrnici o veřejných zakázkách22, tj. nikoliv jen v kontextu koncesních smluv a PPP projektů. 2.5.2 Faktory hodnoty za peníze Hodnota za peníze jako ústřední pojem ekonomie nákupů je v oblasti spolupráce veřejného a soukromého sektoru i s ohledem na základní komerční logiku PPP projektů daleko obtížněji identifikovatelná, než u veřejné zakázky. Je mnoho faktorů, které mohou hodnotu za peníze při konkrétním PPP projektu zvýšit a naopak snížit. Důležité je také zkušenost nabytá u obdobných PPP projektů, neboť cílem PPP projektů by stále mělo být poskytnutí kvalitní veřejné služby, nikoliv finanční likvidace soukromého partnera, např. nadměrnými sankčními postihy. Je tedy důležité „nepřehnat to“ s tlakem na cenu a uvědomit si, že hospodářská situace v roce 1 může být jiná než v roce 8 a že každá národní či regionální ekonomika se pohybuje v určitých cyklech hospodářské růstu a naopak poklesu. Z tohoto důvodů je nutné věnovat vel20

21 22

Převzato z letáku Office of Government Commerce: Managing Public Sector Procurement – Good Procurement is Essential) Viz například britská publikace Quantative Assessment. User Guide. HM Treasury. March 2007. Viz čl. 67 Návrhu nové směrnice EU o veřejných zakázkách.


16(57)

kou pozornost faktorům hodnoty za peníze a tyto ve výsledném návrhu vztahů v rámci PPP projektu náležitě zohlednit. Mezi faktory hodnoty za peníze v oblasti PPP projektů může obecně řadit tyto: -

optimální alokace rizik mezi smluvní partnery,

-

zaměření na náklady životního cyklu,

-

integrované plánování a návrh případných souvisejících služeb (soft služby),

-

využití přístupu na základě specifikací výstupů služeb,

-

důsledně provedený přenos rizik,

-

dostatečná flexibilita,

-

zajištění dostatečných motivačních faktorů při zadání zakázky,

-

délka smlouvy (termín plnění),

-

dostatečné schopnosti a zkušenosti (zadavatel/dodavatel),

-

řízení rozsahu a složitosti zadávacího procesu,

-

další: externality, hospodářský cyklus, pilotní projekty.

2.6

Uplatnění dobré mezinárodní praxe PPP projektů

2.6.1 Standardizace veřejných nákupů V souvislosti s projekty PPP nelze nezmínit, že v zahraničí předcházelo a předchází používání PPP zpravidla poměrně pečlivá fáze Strategie a programování a standardizace celého sektoru veřejného nakupování. Příkladem je Velká Británie a zejména činnost Office of Government Commerce (OGC) jako nezávislého orgánu zaměřující se mimo jiné na kvalitní nákupní aktivity veřejného sektoru. Nejde zdaleka jen o odvětvové zaměření PPP projektů (nemocnice, dálnice, školy), ale i o komplexní funkční standardy PPP projektů a veřejného nakupování. Kvalitní Zákon o veřejných zakázkách nebo Koncesní zákon nestačí. Tyto předpisy totiž zpravidla představují pouze soutěžní standardy nakupování. Neméně důležitá je po právní stránce kvalitní smlouva, optimální technický návrh, dobré ekonomické nastavení smlouvy mezi veřejným a soukromým partnerem, včetně dobře nastavených hodnotících kritérií ve výběrovém řízení na soukromého partnera, jakož i kvalitní řízení daného projektu ze strany veřejného partnera, případně nositele programu PPP projektů, a to v celém projektovém cyklu. Přehled kategorií základních funkčních standardů ve veřejném nakupování, včetně projektů PPP ukazuje Obrázek 5.


17(57)

Obrázek 5: Oblasti funkční standardizace veřejného nakupování

Standardy projektového řízení

Technické standardy

Smluvní standardy

Ekonomické standardy Soutěžní standardy

Bez této základní všestranné standardizace na úrovni veřejného nakupování, tj. nikoliv jen u PPP projektů, doplněné o kvalitní osvětovou a edukativní podporu, budou ve větším měřítku jen velmi obtížně vznikat nejen dobré PPP projekty, ale i dobré veřejné zakázky23. I v zemích s rozšířeným a dlouholetým využíváním PPP projektů (např. Velká Británie a její program PFI projektů) existují úspěšné, ale také neúspěšné projekty partnerství veřejného a soukromého sektoru24. 2.6.2 Systém podpory PPP ve Velké Británii Například ve Velké Británii je možné najít popis komplexního přístup k PPP/PFI projektům na webových stránkách ministerstva financí Spojeného království (HM Treasury). Institucionální, metodologický a implementační systém je založen na těchto prvcích:

23

24

-

Infrastructure UK: poskytuje poradenství vládě Spojeného království ve vztahu k dlouhodobým infrastrukturním potřebám a odborné expertízy týkající se velkých projektů a programů - http://www.hm-treasury.gov.uk/ppp_infrastructureuk.htm;

-

PPP policy team: je vytvořen v rámci instituce Infrastructure UK spadající pod ministerstvo financí Spojeného království (HM Treasury), vytváří klíčové politiky, metodiky a statistiku PPP/PFI projektů a poskytuje poradenství veřejnému sektoru, který chce použít řešení na bázi PPP/PFI - http://www.hm-treasury.gov.uk/ppp_policy_team.htm;

Viz čl. 83 a násl. Návrhu nové směrnice EU o veřejných zakázkách, který navrhuje vznik povinného nezávislého orgánu zodpovědného za dohled nad prováděním nové směrnice a jeho koordinaci, a to včetně otázek přesahujících prosté uplatňování soutěžních standardů. Viz zpráva dolní komory britského parlamentu House of Commons, Treasury Committee. Private Finance Initiative. Seventeenth Report of Session 2010-2012. 18.7.2011, viz http://www.publications.parliament.uk/pa/cm201012/cmselect/cmtreasy/1146/1146vw.pdf


18(57)

-

standardizované smlouvy: v rámci Spojeného království je k dispozici modelová PFI smlouva, a to včetně metodických příruček a souvisejících doporučení a nástrojů - http://www.hm-treasury.gov.uk/ppp_standardised_contracts.htm;

-

další metodiky: zde je možné v pěti sekcích získat další užitečné metodiky a příručky týkající se kvantifikace a posouzení hodnoty za peníze v PPP/PFI projektech, metodiku Operational Taskforce pro oblast realizace PPP/PFI projektů, finanční metodiku PFI projektů a obecné metodiky Treasury Taskforce obsahující některá technická pravidla PFI projektů - http://www.hm-treasury.gov.uk/ppp_guidance_index.htm;

-

Operational taskforce: jednotka založená ministerstvem financí Spojeného království (HM Treasury) v roce 2006 k pomoci, technické odborné podpoře a metodickému vedení manažerů řídících PFI/PPP projekty na straně veřejného sektoru, a to zdarma http://www.hm-treasury.gov.uk/ppp_operational_taskforce.htm;

-

Project Review Group: ve vztahu k projektům PPP/PFI má PRG kompetenci dohledu nad schvalováním PFI projektů místní samosprávy, které získaly vládní podporu na bázi bývalého úvěrového (kreditního) systému PFI projektů ve Spojeném království http://www.hm-treasury.gov.uk/ppp_projectreview_group.htm;

-

PFI Data: na této webové stránce je možné najít seznam uzavřených PFI smluv, a to včetně každoročně aktualizovaných souhrnných dat o PFI projektech ve Spojeném království - http://www.hm-treasury.gov.uk/ppp_pfi_stats.htm;

-

širší podpora: v rámci této webové stránky je možné nalézt odkazy na další užitečné zdroje v oblasti PPP/PFI projektů a smluv, a to nejen ve Spojeném království, ale i v zahraničí - http://www.hm-treasury.gov.uk/ppp_links.htm;

-

IUK Assurance Team: je součástí instituce Infrastructure UK a má za úkol zajistit, že infrastrukturní projekty (včetně PFI projektů) napříč různými sektory mají náležitou ekonomickou a finanční životaschopnost a kvalitu (commercial assurance): http://www.hm-treasury.gov.uk/iuk_assurance_team.htm.

2.6.3 Systém podpory PPP v České republice V České republice je možné získat informace o národním přístup k partnerství veřejného a soukromého sektoru na webových stránkách Ministerstva financí. V České republice je institucionální, metodologický a implementační systém založen na těchto prvcích: -

Ministerstvo financí: metodologická podpora tvorby PPP projektů a stanoviska ministerstva financí před uzavřením koncesní smlouvy dle Koncesního zákona http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xsl/rr_ppp_metodiky_postupy.html;

-

PPP Centrum – akciová společnost ve vlastnictví České republiky, která pomáhá veřejnému sektoru v oblasti PPP vztahů, a to jak centrálním úřadům, tak i představitelům územních samospráv - www.pppcentrum.cz;

-

vzorová PPP smlouva: vzor PPP smlouvy vycházející z britského vzoru (verze duben 2006) http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xsl/rr_ppp_metodiky_postupy_25475.html, včetně vysvětlujícího takzvaného Manuálu PPP (ke Vzorové koncesní smlouvě) http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xsl/rr_ppp_metodiky_postupy_25472.html


19(57)

-

další metodiky: o Hodnota za peníze http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xsl/rr_ppp_metodiky_postupy_44473.html, o Řízení rizik v projektech PPP http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xsl/rr_ppp_metodiky_postupy.html;#rizika, o Komunikační strategie PPP projektu http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xsl/rr_ppp_metodiky_postupy.html#komunikac ni_strategie, o Metodika hodnocení kvantitativních aspektů hodnoty za peníze v projektech PPP – http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xsl/rr_ppp_metodiky_postupy.html#metodika_ hodnoceni, o Metodika vypracování koncesního projektu http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xsl/rr_ppp_metodiky_postupy.html;#metodika_ projektu, o Zobrazení PPP projektů v dokumentaci státního rozpočtu – doporučený postup http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xsl/rr_ppp_metodiky_postupy.html;#metodika;

-

Asociace PPP Asociace: jde o občanské sdružení, jejímž cílem je podpora a rozvoj investování a služeb formou PPP v České republice - www.asociaceppp.cz.


3 3.1

20(57)

Právní rámec PPP vztahů v ČR Přehled procesních právních předpisů

Právní úprava zadávání veřejných nákupů je v právním řádu České republiky řešena v těchto dvou základních zákonech: - Zákoně o veřejných zakázkách a - Koncesním zákoně. Pro oblast zadávání veřejných dopravních služeb existuje navíc zvláštní zákon, a to Zákon o veřejných dopravních službách. Prováděcími předpisy k Zákonu o veřejných zakázkách jsou: -

vyhláška MMR č. 162/2011 Sb., o způsobu stanovení zvláštních technických podmínek pro účely zákona o veřejných zakázkách;

-

vyhláška MMR č. 328/2006 Sb., kterou se stanoví paušální částka nákladů řízení o přezkoumání úkonů zadavatele pro účely zákona o veřejných zakázkách;

-

vyhláška MMR č. 339/2010 Sb., o uveřejňování vyhlášení pro účely zadávání veřejných zakázek;

-

vyhláška MMR č. 9/2011 Sb., kterou se stanoví podrobnější podmínky týkající se elektronických nástrojů a úkonů učiněných elektronicky při zadávání veřejných zakázek a podrobnosti týkající se certifikátu shody;

-

vyhláška ministerstva vnitra č. 172/2011 Sb., kterou se zrušuje vyhláška č. 326/2006 Sb., o podrobnostech atestačního řízení pro elektronické nástroje, náležitostech žádosti o atest a o výši poplatku za podání žádosti o atest (vyhláška o atestačním řízení pro elektronické nástroje);

-

vyhláška ministerstva obrany č. 274/2006 Sb., kterou se stanoví seznam vojenského materiálu pro účely zákona o veřejných zakázkách;

-

vyhláška ministerstva financí č. 392/2010 Sb., o stanovení náležitostí obsahu žádosti o předchozí stanovisko Ministerstva financí v oblasti veřejných zakázek

-

nařízení vlády č. 447 ze dne 14. prosince 2011, kterým se mění nařízení vlády č. 77/2008 Sb., o stanovení finančních limitů pro účely zákona o veřejných zakázkách, o vymezení zboží pořizovaného Českou republikou - Ministerstvem obrany, pro které platí zvláštní finanční limit, a o přepočtech částek stanovených v zákoně o veřejných zakázkách v eurech na českou měnu, ve znění pozdějších předpisů,

-

nařízení vlády č. 276/2011 Sb., kterým se mění nařízení vlády č. 77/2008 Sb., o stanovení finančních limitů pro účely zákona o veřejných zakázkách, o vymezení zboží pořizovaného Českou republikou – Ministerstvem obrany, pro které platí zvláštní finanční limit, a o přepočtech částek stanovených v zákoně o veřejných zakázkách v eurech na českou měnu, ve znění nařízení vlády č. 474/2009 Sb.;

-

nařízení vlády č. 77/2008 Sb., ve znění nařízení vlády č. 474/2009 Sb.


21(57)

nařízení vlády č. 474/2009 Sb., kterým se mění nařízení vlády č. 77/2008 Sb., o stanovení finančních limitů pro účely zákona o veřejných zakázkách, o vymezení zboží pořizovaného Českou republikou – Ministerstvem obrany, pro které platí zvláštní finanční limit, a o přepočtech částek stanovených v zákoně o veřejných zakázkách v eurech na českou měnu, a nařízení vlády č. 78/2008 Sb.,kterým se stanoví finanční limity pro účely koncesního zákona.

-

Prováděcími předpisy ke Koncesnímu zákonu jsou: -

Vyhláška k náležitostem žádosti o stanovisko k uzavření koncesní smlouvy,

-

Prováděcí vyhláška ke Koncesnímu zákonu a

-

nařízení vlády č. 78/2008 Sb., kterým se stanoví finanční limity pro účely koncesního zákona, ve znění nařízení vlády č. 474/2009 Sb.

Zákon o veřejných zakázkách a Koncesní zákon obsahují ve značné části svých textů samostatnou právní úpravu, která pro vymezené pojmy „veřejná zakázka“ a „koncesní smlouva“ představuje komplexní právní úpravu, v rámci které je zvláště v Koncesním zákoně odkazováno z důvodu úspornější legislativní techniky na „obdobné“ použití některých institutů a procesních postupů uvedených v Zákoně o veřejných zakázkách.

3.2

Koncese versus veřejná zakázka

3.2.1 Úvod do typologie koncesí a veřejných zakázek Koncese (koncesní smlouva) podle Koncesního zákona se od veřejné zakázky podle Zákona o veřejných zakázkách liší ve vymezení: - okruhu zadavatelů, na něž se úprava dle těchto právních předpisů vztahuje, a - definičních znaků způsobu zadání nákupu. 3.2.2 Odlišnosti dle okruhu dotčených zadavatelů Zadavatelem dle Zákona o veřejných zakázkách je jak tzv. veřejný, tak i dotovaný a sektorový zadavatel (viz § 2 odst. 1 Zákona o veřejných zakázkách). Na rozdíl od úpravy v Zákoně o veřejných zakázkách se Koncesní zákon vztahuje pouze na tzv. „veřejné zadavatele“25, kteří jsou v obou těchto právních předpisech definováni shodně takto: „Veřejným zadavatelem (dále jen "zadavatel") se pro účely tohoto zákona rozumí a) Česká republika, b) státní příspěvková organizace, c) územní samosprávný celek nebo příspěvková organizace, u níž funkci zřizovatele vykonává územní samosprávný celek, d) jiná právnická osoba, pokud:

25

Takovéto vymezení pouze na veřejné zadavatele odpovídá i čl. 18 Směrnice 17/2004/ES, která je zaměřena na úpravu zakázek sektorových zadavatelů: „Tato směrnice se nepoužije pro koncese na stavební práce a na služby, které udělují zadavatelé, kteří provádějí jednu nebo více činností uvedených v článcích 3 až 7, jsouli tyto koncese udělovány na provádění těchto činností.“


1. 2.

22(57)

byla založena či zřízena za účelem uspokojování potřeb veřejného zájmu, které nemají průmyslovou nebo obchodní povahu, a je financována převážně státem nebo jiným zadavatelem nebo je státem nebo jiným zadavatelem ovládána nebo stát nebo jiný zadavatel jmenuje nebo volí více než polovinu členů v jejím statutárním, správním, dozorčím nebo kontrolním orgánu.“

Obdobně se Koncesní zákon a Zákon o veřejných zakázkách vztahuje na spojení veřejných zadavatelů – v případě Zákona o veřejných zakázkách i dotovaných a sektorových zadavatelů – a jiných osob za účelem společného postupu směřujícího k výběru dodavatele příslušné zakázky, je-li alespoň jeden z účastníků spojení zadavatelem ve smyslu tohoto kterého předpisu (viz § 2 odst. 2 Koncesního zákona a § 2 odst. 9 Zákona o veřejných zakázkách). Další odlišnosti mezi rozsahem vymezení zadavatelů v Koncesním zákoně (§ 3 KZ) a v Zákoně o veřejných zakázkách (§ 18 ZVZ) jsou v oblasti výjimek z působnosti toho kterého zákona. 3.2.3 Odlišnosti dle definičních znaků způsobu zadání nákupu Koncese je věcně vymezena třemi základními definičními znaky koncesní smlouvy jako výsledku řízení podle Koncesního zákona (§ 16 KZ): -

koncesionář26 se zavazuje poskytovat služby nebo i provést dílo a

-

zadavatel se zavazuje umožnit koncesionáři brát užitky vyplývající z poskytování služeb nebo z využívání provedeného díla, popřípadě spolu s poskytnutím části plnění v penězích.

K definici koncesní smlouvy je dále připojen tento požadavek na obsah vztahu mezi veřejným zadavatelem a koncesionářem v rámci koncesní smlouvy (§ 16 odst. 2 KZ): „Podstatnou část rizik spojených s braním užitků vyplývajících z poskytování služeb nebo z využívání provedeného díla nese koncesionář; rozdělení ostatních rizik mezi zadavatele a koncesionáře stanoví koncesní smlouva.“ Oproti tomu je veřejná zakázka vymezena jako (§ 7 odst. 1 ZVZ): „zakázka realizovaná na základě smlouvy mezi zadavatelem a jedním či více dodavateli, jejímž předmětem je úplatné poskytnutí dodávek či služeb nebo úplatné provedení stavebních prací. Veřejná zakázka, kterou je zadavatel povinen zadat podle tohoto zákona, musí být realizována na základě písemné smlouvy.“ Rozdíly mezi veřejnou zakázkou a koncesí (koncesní smlouvou) jsou graficky uvedeny na Obrázku 6.

26

Koncesionář je v Koncesním zákonu ekvivalentem označení „dodavatel“ v Zákoně o veřejných zakázkách.


23(57)

Obrázek 6: Rozdíly mezi veřejnou zakázkou a koncesí (koncesní smlouvou)

veřejná zakázka úplata vždy ZADAVATEL

DODAVATEL

smlouva

koncese

ZADAVATEL

podstatná část rizik

úplata někdy

ODBĚRATELÉ

DODAVATEL úplata vždy

smlouva

3.3

Typologie koncesí dle předmětu koncesní smlouvy Dle předmětu koncesní smlouvy je možné rozlišovat dva typy koncesí:

- koncese na stavební práce (tzv. stavební koncese) a - koncese na služby (tzv. servisní koncese). Koncesní zákon neobsahuje přímo definici koncese (koncesní smlouvy) na stavební práce, jako tomu je v případě Směrnic EU o veřejných zakázkách. V rámci definice koncesní smlouvy27 je však možné konstatovat, že Koncesní zákon označuje koncesí na stavební práce takový koncesní vztah, kdy se koncesionář nezavazuje poskytovat zadavateli pouze služby, ale „i provést dílo“. Oproti tomu předmětem veřejné zakázky mohou být: - dodávky, a/nebo - služby, a/nebo - stavební práce. Zatímco Zákon o veřejných zakázkách obsahuje v ustanoveních § 8 až § 10 kritéria pro určení, zdali se v daném případě jedná o veřejnou zakázku na dodávku, stavební práce nebo na služby, žádné takové ustanovení Koncesní zákon neobsahuje a ani neodkazuje na tato ustanovení Zákona o veřejných zakázkách. Za této situace vzniká zejména v určitých hraničních případech nejistota, zdali je možné určitý vztah posuzovat jako koncesi na stavební práce nebo jako koncesi na služby, která je legislativně vztažena v podstatě pouze k poskytování služeb. 27

§ 16 odst. 1 Koncesního zákona: „Koncesní smlouvou se koncesionář zavazuje poskytovat služby nebo i provést dílo a zadavatel se zavazuje umožnit koncesionáři brát užitky vyplývající z poskytování služeb nebo z využívání provedeného díla, popřípadě spolu s poskytnutím části plnění v penězích.“ Právo využívat dílo (nebo službu) umožňuje koncesionáři přímo zpoplatňovat uživatele díla/služby.


24(57)

Při absenci konkrétní normy, případně odkazu v Koncesním zákoně je možné tuto záležitost řešit dle pravidel obecné analogie podle § 10 odst. 2, písm. b) ZVZ: „Veřejnou zakázkou na služby je též veřejná zakázka, jejímž předmětem je kromě poskytnutí služeb rovněž … b) provedení stavebních prací podle § 9, pokud tyto stavební práce nejsou základním účelem veřejné zakázky, avšak jejich provedení je nezbytné ke splnění veřejné zakázky na služby.“ Je-li tedy hlavním předmětem smlouvy poskytování určité služby, mělo by být dané uspořádání hodnoceno jako koncese na služby.

3.4

Typologie koncesí dle předpokládaného příjmu koncesionáře

Koncesní zákon rozlišuje ve vztahu k závaznému postupu výběrového řízení na koncesionáře tři typy koncesí, kterým odpovídají tři typy právních režimů, jimiž se musejí povinně řídit: -

postup v řízení dle Koncesního zákona, činí-li předpokládaný příjem koncesionáře méně než 20 mil. Kč bez DPH (tzv. koncese malého rozsahu)28;

-

postup v řízení dle Koncesního zákona při významné koncesní smlouvě, dosahuje-li předpokládaný příjem koncesionáře nejméně hodnot uvedených v § 20 odst. 2 Koncesního zákona (tzv. významné koncese);

-

postup v řízení dle Koncesního zákona, které se nevztahuje ke koncesi malého rozsahu ani významné koncesi (tzv. podlimitní koncese)29.

V případě koncesí se předpokládaný příjem koncesionáře vypočte způsobem dle Prováděcí vyhlášky ke Koncesnímu zákonu. Prováděcí vyhláška ke Koncesnímu zákonu uvádí v ustanovení § 2 následující: „Předpokládaným příjmem koncesionáře se rozumí součet předpokládaných příjmů koncesionáře z realizace předmětu koncesní smlouvy v jednotlivých letech po dobu předpokládané platnosti koncesní smlouvy; při výpočtu předpokládaného příjmu koncesionáře se postupuje podle přílohy č. 1 k této vyhlášce. Předpokládaný příjem koncesionáře se vyčísluje k počátku předpokládané platnosti koncesní smlouvy.“ Pravidla diskontování jsou uvedeny v Příloze č. 1 k Prováděcí vyhlášce ke Koncesnímu zákonu, přičemž platí, že „pro výpočet současné hodnoty se použije roční reálná diskontní sazba ve výši 3 %.“ Současně, dle ustanovení § 2 odst. 2 Prováděcí vyhlášky ke Koncesnímu zákonku je stanoveno pravidlo, že předpokládaný příjem koncesionáře se vyčísluje k počátku předpokládané platnosti smlouvy30. Před zahájením řízení podle Koncesního zákona je zadavatel povinen zjistit předpokládanou hodnotu předmětu koncesní smlouvy a předpokládaný celkový příjem koncesionáře, který vyplývá z realizace koncesní smlouvy (tzv. předpokládaný příjem koncesionáře).

28

29

30

Na koncese malého rozsahu se neaplikují ustanovení Části Druhé Koncesního zákona, ale ostatní ustanovení Koncesního zákona s výjimkou Části Čtvrté (Významné koncesní smlouvy) se zásadně na koncese malého rozsahu vztahují – viz ustanovení § 5 odst. 2 Koncesního zákona: „Zadavatel nemusí postupovat podle této části zákona, činí-li předpokládaný příjem koncesionáře méně než 20.000.000 Kč bez daně z přidané hodnoty.“ Na podlimitní koncese se neaplikují zásadně pouze ustanovení Části Čtvrté (Významné koncesní smlouvy). Ostatní ustanovení Koncesního zákona se na podlimitní koncese vztahují. Správně by mělo být spíše doby účinnosti smlouvy. Platnost je charakteristika právního úkonu: právní úkon je platný nebo neplatný, ale začíná mít účinky až od počátku účinnosti smlouvy, a to po uzavření smlouvy.


25(57)

Pro úplnost je třeba dodat, že předpokládaný příjem koncesionáře, jakož i předpokládaná hodnota veřejné zakázky se vypočítávají bez daně z přidané hodnoty. Nevyřešenou otázkou však zůstává, zdali mají být tyto základní pojmy Koncesního zákona uváděny v běžných nebo stálých cenách. S ohledem na další souvislosti v Koncesním zákoně a používání těchto pojmů (např. pro zvětšení rozsahu koncese) svědčí výklad spíše pro použití hodnot ve stálých cenách.

3.5

Přenechání braní užitků koncesionáři s/bez části plnění poskytované zadavatelem koncesionáři

Definice koncesní smlouvy dle Koncesního zákona odpovídá vymezení koncesí dle Směrnice 2004/18/ES. V důvodové zprávě ke Koncesnímu zákonu se k této definici koncesní smlouvy uvádí následující: „Koncesní smlouvu je tak nutno interpretovat tak, že pod její formální znaky musí spadat všechny civilní smlouvy, a to i nepojmenované , jejichž jednou smluvní stranou je zadavatel, a spočívá-li plnění zadavatele v tom, že umožní koncesionáři brát užitky vyplývající z poskytovaných služeb, které zpravidla odvisí od díla (ač tomu tak nemusí být vždy). V tom, že koncesionář má právo brát užitky z poskytování služeb (např. vedení rejstříků) nebo z využívání díla (např. staveb infrastruktury), je samozřejmě zahrnuto implicitně i nesení rizika, tj. toho, jak se koncesionáři podaří toto právo realizovat. Tyto znaky odlišují koncesní smlouvu od smluv uzavíraných podle ZVZ. Z toho plyne, že termín koncesní smlouvy v podstatě také určuje, kdy zadavatel bude postupovat podle tohoto zákona a kdy podle ZVZ, popř. jiného předpisu (např. privatizační zákon). Koncesní smlouva je tak charakterizována subjektem, jakýmkoli civilním ujednáním a charakterem protiplnění.“ Zatímco u veřejných zakázek je tak CENA zpravidla fixována „jednoduchou“ kalkulací smluvní ceny, kterou zaplatí zadavatel dodavateli, u koncesí je příjem dodavatele (koncesionáře) zpravidla výlučně od třetích osob nebo společně se smluvní cenou od zadavatele 31, přičemž „CENA“ je pohyblivá s ohledem na měnící se poptávku a efektivitu inkasních úkonů dodavatele. Tato skutečnost vyvolává samozřejmě zvýšená rizika na straně zadavatele, který není zdaleka takovým „pánem smluvního vztahu“ jako v případě, že by CENU platil dodavateli přímo na základě svých vlastních inkasních úkonů od odběratelů služby. Vztah mezi zadavatelem a koncesionářem svou povahou nezajišťuje na první pohled takovou ochranu veřejného zájmu, jako tomu je u veřejných zakázek. Důvodem je, že v koncesním uspořádání „drží finanční toky“ někdo jiný než zadavatel jako představitel veřejné moci a politický garant dodání služby. Současně, každý koncesní vztah obsahuje přenos podstatné části rizik spojených s braním užitků na dodavatele (koncesionáře)32. Úvahy o přenosu ostatních rizik ze zadavatele na koncesionáře v rámci koncesní smlouvy jsou však také relevantní, a to s ohledem: - na vliv přenosu rizik na CENU a - vliv případného nezajištění rizika ze strany koncesionáře na právní a ekonomické poměry zadavatele33.

31

32

Touto úplatou není míněna kompenzace např. za aktuální nižší poptávku po veřejné službě, nýbrž úplata jako řádná složka CENY. Viz oddíl 3.2 výše.


26(57)

Přenos rizik je třeba posuzovat pouze ve vztahu mezi zadavatelem a koncesionářem, nikoliv obecně. Je třeba vycházet z předpokladu, že prvotním nositelem určitých rizik je zadavatel a v rámci koncesní smlouvy vhodná rizika – s výjimkou rizik s braním užitků34, které musí zadavatel povinně v podstatné míře převést – přenáší na koncesionáře35. Z hlediska dalších požadavků na obsah koncesní smlouvy je možné zmínit zejména tyto36: - písemná forma a projevy vůle musí být na jedné listině; - možnost uzavření koncesní smlouvy je pouze na dobu určitou; - v koncesní smlouvě musí být uvedeny důvody pro předčasné ukončení a popis právních vztahů k majetku, který je určen k realizaci koncesní smlouvy, včetně pravidel vypořádání pro případ ukončení či předčasného ukončení smlouvy. V dalších právních aspektech se koncesní smlouvy řídí Obchodním zákoníkem.

3.6

Významné koncese

Koncesní zákon obsahuje diferencovanou úpravu postupů pro tzv. významné a podlimitní koncese, jakož i koncese malého rozsahu, a to podle hodnoty předpokládaného příjmu koncesionáře37. Významné koncese jsou definovány v Koncesním zákoně tak, že předpokládané příjmy koncesionáře v jejich rámci přesahují hodnoty uvedené v ustanovení § 20 odst. 2 KZ. Tyto mezní hodnoty předpokládaných příjmů koncesionáře jsou určeny odlišně podle charakteru zadavatele nebo jí „ovládající osoby“: a) Česká republika, státní příspěvková organizace nebo jiná právnická osoba podle § 2 odst. 1 písm. d), je-li Česká republika ve vztahu k této osobě v postavení podle § 2 odst. 1 písm. d) bodu 2, jestliže předpokládaný příjem koncesionáře činí nejméně 500 000 000,- Kč. b) kraj, hlavní město Praha, příspěvkové organizace, u nichž vykonávají funkci zřizovatele, nebo jiná právnická osoba podle § 2 odst. 1 písm. d), je-li kraj nebo hlavní město Praha ve vztahu k této osobě v postavení podle § 2 odst. 1 písm. d) bodu 2, jestliže předpokládaný příjem koncesionáře činí nejméně 250 000 000,- Kč, c) obec nad 100 000 obyvatel, příspěvková organizace, u níž vykonává funkci zřizovatele, nebo jiná právnická osoba podle § 2 odst. 1 písm. d), je-li tato obec ve vztahu k této osobě v postavení podle § 2 odst. 1 písm. d) bodu 2, jestliže předpokládaný příjem koncesionáře činí nejméně 200 000 000,- Kč,

33

34 35 36 37

V tomto případě může být tímto rizikem například nezajištění určitého druhu pojištění ze strany dodavatele nebo jeho nezajištění v potřebném rozsahu či s požadovaným obsahem, které může vyvolat negativní důsledky do majetkové sféry zadavatele (např. pojištění majetku, pokud je na dodavateli požadováno). Tyto jsou v zásadě ekvivalentem provozních rizik. Více k teorii rizik, viz kapitola 5 níže. Více, viz § 17 až 19 KZ. Viz oddíl 3.4 výše.


27(57)

d) obec nad 25 000 do 100 000 obyvatel, příspěvková organizace, u níž vykonává funkci zřizovatele, nebo jiná právnická osoba podle § 2 odst. 1 písm. d), je-li tato obec ve vztahu k této osobě v postavení podle § 2 odst. 1 písm. d) bodu 2, jestliže předpokládaný příjem koncesionáře činí nejméně 100 000 000,- Kč, e) obec do 25 000 obyvatel, příspěvková organizace, u níž vykonává funkci zřizovatele, nebo jiná právnická osoba podle § 2 odst. 1 písm. d), je-li tato obec ve vztahu k této osobě v postavení podle § 2 odst. 1 písm. d) bodu 2, jestliže předpokládaný příjem koncesionáře činí nejméně 50 000 000,- Kč, a f) jiný zadavatel, jestliže předpokládaný příjem koncesionáře činí nejméně 100 000 000,- Kč.“ Nejdůležitějšími znaky odlišující významné koncese od podlimitních koncesí a koncesí malého rozsahu jsou následující: - před zahájením koncesního řízení, nebo v případě postupu podle § 7 odst. 5 písm. b) před podáním výzvy k podání nabídek musí zadavatel zajistit vypracování koncesního projektu (§ 21 odst. 1 KZ); - koncesní projektu musí být schválen38 nejpozději před zahájením koncesního řízení, nebo v případě postupu podle § 7 odst. 5 písm. b) před podáním výzvy k podání39; - uzavření koncesní smlouvy musí být schváleno příslušných subjektem dle Koncesního zákona40.

3.7

Fáze postupu zadavatele při zadávání významné koncese

3.7.1 Základní přehled postupu Pro větší přehlednost celého postupu zadávání významné koncese dle Koncesního zákona je vhodné strukturovat tento proces do určitých fází a dílčích etap. Proces zadávání významné koncese může být rozdělen do fází a dílčích etap, které jsou uvedeny v níže uvedeném blokovém diagramu. Tato struktura procesních kroků odpovídá jednotlivým úkonům zadavatele při přípravě a realizaci koncesního řízení a je doplněna o další logické činnosti zadavatele s ohledem na efektivní postup zadavatele při koncipování a realizaci koncesního řízení.

38 39

40

Viz § 22 odst. 2 KZ: „Schválený koncesní projekt je podkladem pro vypracování koncesní dokumentace.“ O schválení koncesního projektu rozhodují subjekty uvedené v § 22 odst. 3 KZ. Nedodržení postupu při schválení koncesního projektu zadavatelem nemá vliv na platnost smlouvy, ale může vyvolat jinou právní odpovědnost, zejména podle § 27 KZ. O schválení uzavření koncesní smlouvy rozhodují subjekty uvedené v § 23 odst. 1 KZ. Podmínkou platnosti koncesní smlouvy je její schválení podle odstavce 1. Nebyla-li koncesní smlouva schválena, musí zadavatel dané koncesní řízení zrušit.


28(57)

Obrázek 7: Blokový diagram postupu při přípravě a průběhu koncesních řízení na významné koncese

Shromáždění a analýza vstupních podkladů

etapa 1

Schvalovací proces koncesního projektu

Koncesní Koncesní projekt

etapa 2

etapa 3

Kvalifikační předpoklady a koncesní dokumentace

etapa 4

PŘÍPRAVNÁ FÁZE – FÁZE I koncesní projekt

Koncesní řízení do podání nabídky

etapa 1

Výběr koncesionáře

etapa 2

Vyjadřovací řízení Ministerstva financí

etapa 3

Schvalovací proces uzavření koncesní smlouvy

etapa 4

REALIZAČNÍ FÁZE – FÁZE II výběr koncesionáře

3.7.2 Etapa 1 Fáze I: Shromáždění a analýza podkladů Na počátku přípravy je třeba na straně zadavatele shromáždit ve vztahu k danému projektu, který má být předmětem koncesního řízení, všechny relevantní podklady technické, finanční a právní povahy, které mohou být použity jako vstupy: - do koncesního projektu; - do koncesní dokumentace a - do příloh k návrhu koncesní smlouvy. Před tím, než je možné tyto podklady použít k výše uvedeným účelům, je třeba provést analýzu těchto podkladů a stanovit, zdali je možné tyto podklady považovat s ohledem na další etapy zadávání koncese za dostatečné a relevantní (tj. použitelné), a to z těchto hledisek. - aktuálnost, - pravdivost, - bezrozpornost, - srozumitelnost, - přehlednost - úplnost, - minimální podrobnost, - přesnost.


29(57)

Na základě této analýzy je třeba další potřebné dokumenty dopracovat či jinak zajistit. Dostatečnost podkladů je podmínkou zpracování kvalitního koncesního projektu, jakož i dalších etap zadávání koncese. Odpovědnost za zajištění těchto podkladů je na zadavateli. 3.7.3 Etapa 2 Fáze I: Koncesní projekt Jak bylo uvedeno v oddíle 2.1.3 výše, představuje koncesní projekt dle Koncesního zákona studii proveditelnosti sui generis, která by měla zjistit a ověřit proveditelnost uspořádání vztahů mezi zadavatelem a dodavatelem (koncesionářem) v koncesním uspořádání jako v dané situaci nejlepším řešením. Koncesní zákon vymezuje v ustanovení § 21 odst. 2 tyto základní obsahové požadavky na koncesní projekt: - „základní vymezení činnosti, která má být předmětem koncesní smlouvy, - základní vymezení ekonomických podmínek a právních vztahů vyplývajících z realizace koncesní smlouvy - a ekonomické posouzení výhodnosti jejího zajištění formou koncesní smlouvy.“ Podrobnosti obsahových náležitostí koncesního projektu jsou dále stanoveny v Prováděcí vyhlášce ke Koncesnímu zákonu. Koncesní projekt má tak podle Prováděcí vyhlášky ke Koncesnímu zákonu nejprve obsahovat (§ 3 odst. 1): - a) identifikaci objektivních potřeb zadavatele, včetně vymezení požadovaných cílů, které mají tyto potřeby uspokojit; - b) popis možných způsobů zajištění potřeb zadavatele, včetně jejich ekonomického posouzení, a doporučení varianty, která je pro zadavatele nejvýhodnější; dále obsahuje popis ekonomických a jiných důsledků pro případ, že by daná potřeba nebyla realizována vůbec; - c) analýzu způsobů realizace doporučené varianty. Koncesní projekt má tedy stanovit různé varianty zajišťování daných cílů projektu a vybrat na základě technické, finanční a právní analýzy takovou „složenou“ variantu zajišťování projektu (tzv. doporučovaná varianta), která přináší zadavateli „nejlepší hodnotu za peníze“. Analýza způsobů realizace doporučené varianty má pak povinně obsahovat alespoň dvě formy řešení s tím, že srovnává vždy výhodnost zajištění dané služby nebo provedení díla podle Koncesního zákona se způsobem zajištění dané služby nebo provedení díla jinou formou (formou veřejné zakázky41, případně řešením spočívajícím ve způsobu realizace zajišťované samotným veřejným partnerem42). Srovnávané způsoby realizace musí být zpracovány ve shodném rozsahu a členění tak, aby byla zajištěna jejich plná vzájemná srovnatelnost. Pokud zajištění dané služby nebo provedení díla není vyjmuto z působnosti Zákona o veřejných zakázkách, je vždy jedna ze srovnávaných forem řešení veřejná zakázka. Z analýzy způsobů realizace doporučené varianty musí být 41

42

Pokud zajištění dané služby nebo provedení díla není vyjmuto z působnosti zákona o veřejných zakázkách, je vždy jedna ze srovnávaných forem řešení veřejná zakázka. Tento způsob realizace se odborně označuje jako PSC, zkratka pro angl. Public Sector Comparator (komparátor veřejného sektoru).


30(57)

následně zřejmé předpokládané finanční toky jednotlivých forem řešení a zda je pro zajištění dané služby nebo provedení díla vhodné a ekonomicky výhodné pro zadavatele postupovat podle Koncesního zákona. Pokud je výstupem analýzy způsobu realizace doporučované varianty závěr, že nejlepší formou řešení je postup dle Koncesního zákona, obsahuje koncesní projekt dále povinně (viz § 4 Prováděcí vyhlášky ke Koncesnímu zákonu): - a) podrobný popis služby poskytované koncesionářem a předpokládaný způsob jejího poskytování nebo i podrobný popis díla prováděného koncesionářem a předpokládaný způsob jeho provádění, - b) předpokládané finanční prostředky nezbytné pro realizaci předmětu koncesní smlouvy, včetně popisu předpokládaných finančních toků v průběhu realizace předmětu koncesní smlouvy, - c) součet předpokládaných výdajů vynaložených na realizaci předmětu koncesní smlouvy v jednotlivých letech po dobu předpokládané platnosti koncesní smlouvy; při výpočtu této částky se postupuje obdobně jako při výpočtu předpokládaného příjmu koncesionáře podle § 2, - d) vymezení způsobu nakládání s majetkem zadavatele, je-li tento majetek určen k realizaci předmětu koncesní smlouvy, - e) předpokládaný časový harmonogram realizace předmětu koncesní smlouvy, - f) předpokládané platební podmínky, zejména s ohledem na plnění závazků koncesionáře, - g) zhodnocení případných ekonomických a právních dopadů na smluvní strany při ukončení platnosti koncesní smlouvy, - h) předpokládaný časový harmonogram koncesního řízení.“ Při přípravě koncesního projektu je však třeba domýšlet dostupnost i dalších povinných vstupů na straně zadavatele pro účely koncesní smlouvy, a to zejména do žádosti o stanovisko MF dle Vyhlášky k náležitostem žádosti o stanovisko k uzavření koncesní smlouvy (viz oddíl 3.7.8 níže). Tyto požadavky se ne zcela kryjí s požadavky na koncesní projekt dle Prováděcí vyhlášky ke Koncesnímu zákonu43. Současně je vhodné si na straně zadavatele klást otázky týkající se efektivního zadávacího procesu koncesní smlouvy, zdrojů zadavatele na realizaci zadávacího procesu a řízení PPP smlouvy, jakož i reálnosti dosažení hodnoty za peníze jako takové, včetně akceptovatelnosti navrhovaného přenosu rizika ze strany soukromého sektoru. Těmito otázkami mohou být například tyto: - Existuje realistický projektový plán a byl v minulosti dodržen bez nepřijatelných prodleních? - Jsou náklady zadávání přiměřené hodnotě smlouvy (zakázky)?

43

Tyto odlišnosti jsou dány nejen odlišným účelem stanoviska MF oproti koncesnímu projektu, ale také tím, že zatímco Prováděcí vyhlášku připravovalo MMR, autorem Vyhlášky k náležitostem žádosti o stanovisko k uzavření koncesní smlouvy je MF.


31(57)

- Bude mít jakýkoliv aspekt zadávání nepříznivý dopad na zájem trhu (např. omezení daná soutěžním / koncesním dialogem)? - Ukazují se některé problémy vyplývající ze způsobu, jak je proces zadávání strukturován? - Má zadavatel nezbytné zdroje k vedení zadávacího procesu? - Jsou nastavena řádná opatření k řízení zadávacího procesu? - Jsou soutěžitelé připraveni převzít rizika navrhovaná zadavatelem? - Potvrzuje zadavatel, že povaha projektu a strategický význam dodávky ji předurčuje zadáním prostřednictvím PPP? - Existuje důvěra, že klíčové faktory hodnoty za peníze budou zachovány? 3.7.4 Etapa 3 Fáze I: Schvalování koncesního projektu Proces schvalování koncesního projektu má dát politickou legitimitu vybrané variantě a způsobu realizace dle koncesního projektu a zajistit, že jsou před důležitým rozhodnutím o řešení projektu a převedení „kontroly“ nad finančními toky třetí osobě odpovědně a demokratickým způsobem posouzeny předpokládané výhody a nevýhody navrženého uspořádání zajišťování daných, zpravidla veřejných služeb44. Bez schválení koncesního projektu nelze postoupit do další etapy přípravy koncesního řízení, kterou je příprava koncesní dokumentace45. Koncesní projekt musí být schválen nejpozději před zahájením koncesního řízení, nebo v případě postupu podle § 7 odst. 5 písm. b) KZ před podáním výzvy k podání nabídek. 3.7.5 Etapa 4 Fáze I: Kvalifikační předpoklady a koncesní dokumentace Koncesní dokumentace je ekvivalentem zadávací dokumentace v užším smyslu podle Zákona o veřejných zakázkách. Koncesní dokumentaci je třeba chápat v Koncesním zákoně jako zadávací dokumentaci podle ustanovení § 44 odst. 1 ZVZ46, tj. nikoliv také jako kvalifikační dokumentaci dle ustanovení § 17 písm. f) ZVZ47. Tato skutečnost vyplývá z vlastního nastavení koncesního řízení v Koncesním zákoně, které je založeno v prvém kroku na prokázání kvalifikace zájemců o koncesi a až ve druhém kroku na předložení nabídek kvalifikovaných dodavatelů48. V tomto smyslu tento postup odpovídá užšímu řízení49 jako druhu zadávacího řízení dle Zákona o veřejných zakázkách.

44 45

Koncesní projekt by měl být založen na určité dlouhodobé strategii zadavatele. § 22 odst. 2 KZ: „Schválený koncesní projekt je podkladem pro vypracování koncesní dokumentace.“

46

§ 44 odst. 1 ZVZ: „Zadávací dokumentace je soubor dokumentů, údajů, požadavků a technických podmínek zadavatele vymezujících předmět veřejné zakázky v podrobnostech nezbytných pro zpracování nabídky. Za správnost a úplnost zadávací dokumentace odpovídá zadavatel.“

47

§ 17 písm. f) ZVZ: „Pro účely tohoto zákona se rozumí …f) kvalifikační dokumentací dokumentace obsahující podrobné požadavky zadavatele na prokázání splnění kvalifikace dodavatele.“ § 7 odst. 5 KZ: „Po posouzení kvalifikace dodavatelů a případném omezení jejich počtu zadavatel: a) vyzve kvalifikované dodavatele k podání nabídek (§ 8) s tím, že o těchto nabídkách může dále jednat (§ 9), nebo

48


32(57)

Kvalifikační dokumentace není nutnou součástí procesu zadávání koncese a může být nahrazena v plném rozsahu oznámením o zahájení koncesního řízení. Je jen otázkou zda s ohledem na jednotlivé charakteristiky zadávané koncese a na efektivnější a transparentnější postup v koncesním řízení nezvolit kvalifikační dokumentaci pro přesnější popis požadovaných kvalifikačních předpokladů. Kvalifikační dokumentace by však měla být vždy zpřístupněna způsobem stanoveným v ustanovení § 48 odst. 4. ZVZ50. Ve vlastní koncesní dokumentaci jako přílohy k výzvě k podání nabídek je žádoucí, aby byly k dispozici zejména tyto ucelené soubory informací: - požadavky a podmínky pro zpracování nabídky, - návrh koncesní smlouvy, včetně příloh, - základní informace o věcných, majetkových, technických, pracovněprávních51, finančních, provozních a právních: aspektech koncese (nejlépe ve formě informačního memoranda), a to ve vztahu: o k zahájení provozování, o k průběhu provozování; o k ukončení provozování. - soubor ostatních relevantních mapových, popisných a předpisových dokumentů, včetně platných správních rozhodnutí52. Vlastní struktura výše uvedených součástí koncesní dokumentace je však na zvážení zadavatele a je možné zvolit i jiné přístupy. V každém případě by měly informace uvedené v koncesní dokumentaci být pro kvalifikované zájemce aktuální, pravdivé, bezrozporné, srozumitelné, přehledné, úplné, dostatečně podrobné a přesné. Koncesní dokumentace musí vycházet ze schváleného koncesního projektu. Zadavatel tedy musí zajistit, aby obsah koncesní dokumentace odpovídal obsahu schváleného koncesního projektu. 3.7.6 Etapa 1 Fáze II: Koncesní řízení do podání nabídek V koncesním řízení činí zadavatel do podání nabídek následující úkony:

49 50 51

52

b) vyzve kvalifikované dodavatele k účasti v koncesním dialogu (§ 10), jehož účelem je nalezení jednoho nebo více vhodných řešení koncesního projektu; po nalezení jednoho či více vhodných řešení postupuje zadavatel podle písmene a).” Viz § 28 Zákona o veřejných zakázkách. Ustanovení § 48 Zákona o veřejných zakázkách se použije přiměřeně. Ustanovení § 338 odst. 2 Zákoníku práce vyžaduje, aby práva a povinnosti zaměstnanců přecházely v plném rozsahu na přejímajícího zaměstnavatele, dochází-li k převodu úkolů nebo činností zaměstnavatele anebo jejich části k jinému zaměstnavateli Tento soubor relevantních podkladů a dokladů má zájemcům o koncesi mimo jiné umožnit ocenit rizika spojená s provozováním dané vodohospodářské infrastruktury. Tento požadavek je dán zejména potřebou efektivní hospodářské soutěže a minimalizování informační asymetrie mezi stávajícím provozovatelem vodohospodářské infrastruktury v oddílném modelu a ostatními potenciálními zájemci o koncesi.


33(57)

- oznámí zahájení koncesního řízení dodavatelům, - posoudí kvalifikace zájemců, - vyzve k podání nabídek kvalifikované zájemce, - vyzve k účasti v koncesním dialogu kvalifikované zájemce a - hledá vhodné řešení v koncesním dialogu. Oznámení o zahájení koncesního řízení provede zadavatel uveřejněním oznámení v ISVZ. Oznámení o zahájení koncesního řízení zadavatel zpracuje podle ustanovení § 7 KZ a musí v něm uvést minimálně lhůtu pro podání žádosti o účast, která činí dle Koncesního zákona nejméně 52 dnů ode dne uveřejnění. Po obdržení žádostí o účast provede zadavatel posouzení kvalifikace zájemců v souladu s ustanovením § 7 odst. 3 KZ – pro posouzení kvalifikace zájemců a pro jejich vylučování platí ustanovení Zákona o veřejných zakázkách obdobně. Pokud si zadavatel v textu oznámení o zahájení koncesního řízení vymínil možnost omezit počet kvalifikovaných dodavatelů, následujícím krokem zadavatele bude omezení počtu kvalifikovaných dodavatelů v souladu s ustanovením § 7 odst. 4 KZ. Po posouzení kvalifikace zájemců a případném omezení jejich počtu má zadavatel tyto dvě možnosti dalšího postupu: - vyzvat k podání nabídky53 kvalifikované zájemce s tím, že může o těchto nabídkách dále jednat, - vyzvat kvalifikované zájemce k účasti v koncesním dialogu54. Výzvu k účasti v koncesním dialogu je vhodnější použít u složitějších, případně nestandardních projektů, pro které zadavatel hledá řešení, které by nejlépe vyhovovalo jeho cílům a potřebám. Pro postup zadavatele při hledání vhodného řešení v koncesním dialogu platí ustanovení Zákona o veřejných zakázkách o průběhu soutěžního dialogu obdobně. 3.7.7 Etapa 2 Fáze II: Výběr koncesionáře V koncesním řízení u výběru koncesionáře činí zadavatel následující úkony: - otevře obálky s nabídkami uchazečů, - posuzuje a hodnotí nabídky, - jedná o nabídkách, - rozhodne o výběru koncesionáře. Pro otevírání obálek s nabídkami, posouzení a hodnocení nabídek platí příslušná ustanovení Zákona o veřejných zakázkách obdobně. 53 54

Při zpracování výzvy k podání nabídek zadavatel postupuje v souladu s ustanovením § 8 KZ. Při zpracování výzvy k účasti v koncesním dialogu zadavatel postupuje v souladu s ustanovením § 10 KZ zákona.


34(57)

Pokud se zadavatel rozhodl jednat o nabídkách uchazečů, postupuje po otevření obálek s nabídkami, posouzení nabídek v souladu s ustanovením § 9 KZ. 3.7.8 Etapa 3 Fáze II: Vyjadřovací řízení MF Před uzavřením koncesní smlouvy musí zadavatel zpracovat žádost o stanovisko MF k uzavření koncesní smlouvy v souladu s ustanovením § 30 KZ a Vyhláškou k náležitostem žádosti o stanovisko k uzavření koncesní smlouvy. Výsledkem žádosti o stanovisko MF bude kladné nebo záporné stanovisko MF k uzavření koncesní smlouvy. Pokud se MF k žádosti o stanovisko do 60 dnů nevyjádří, má se za to, že nemá proti uzavření koncesní smlouvy námitky. Vyhláška k náležitostem žádosti o stanovisko k uzavření koncesní smlouvy uvádí tyto povinné požadavky na žádost o vydání stanoviska MF: - vymezení předmětu koncesní smlouvy, - u koncesionáře nebo vybraného uchazeče, je-li právnickou osobou, obchodní firmu nebo název, sídlo, právní formu a identifikační číslo, - u koncesionáře, je-li fyzickou osobou, jméno, příjmení, případně obchodní firmu, místo podnikání, případně místo trvalého pobytu, je-li odlišné od místa podnikání, a identifikační číslo, - předpokládanou hodnotu předmětu koncesní smlouvy, - předpokládaný příjem koncesionáře, - výši finančních závazků žadatele vyplývajících z koncesní smlouvy, včetně výše jednotlivých plateb a jejich časového rozložení, popřípadě výši a způsob zajištění závazků koncesionáře souvisejících s koncesní smlouvou žadatelem, - ostatní závazky žadatele vyplývající z realizace předmětu koncesní smlouvy, - práva žadatele vyplývající z realizace předmětu koncesní smlouvy, - výši plnění hrazených žadateli koncesionářem nebo jejich limity, pokud z koncesní smlouvy vyplývá jejich existence, a způsob jejich určení, - výši úhrad plynoucích koncesionáři přímo od uživatelů nebo jejich limity, pokud z koncesní smlouvy vyplývá oprávnění tyto úhrady vybírat, a způsob jejich určení, - dobu, na kterou se koncesní smlouva uzavírá, - popis rozložení rizik mezi zadavatele a koncesionáře, - stanovení reálné hodnoty aktiv a vymezení použitých zdrojů včetně jejich výše, z nichž jsou jednotlivá aktiva pořizována, pokud tvorba těchto aktiv vyplývá z koncesní smlouvy, - vymezení právních vztahů smluvních stran k majetku, který je určen k realizaci předmětu koncesní smlouvy po celou dobu předpokládané platnosti koncesní smlouvy, - způsob vypořádání závazků vyplývajících z koncesní smlouvy, - podmínky ukončení koncesní smlouvy a důsledky, které z ukončení koncesní smlouvy plynou pro žadatele.


35(57)

Současně však platí, že zadavatel může v souladu s ustanovením § 13 KZ může zadavatel uzavřít koncesní smlouvu místo s vybraným dodavatelem s právnickou osobou, která se koncesního řízení neúčastnila, pokud splní zákonné předpoklady. Je vhodné upozornit, že vyjadřovacímu řízení MF podléhají všechny koncesní smlouvy, tj. bez ohledu na výši předpokládaného příjmu koncesionáře, tzn. i ty koncesní smlouvy, které není zadavatel povinen zadat v koncesním řízení. 3.7.9 Etapa 4 Fáze II: Schvalovací proces uzavření koncesní smlouvy Schvalovací proces vedoucí k uzavření koncesní smlouvy je upraven v ustanovení § 23 KZ zákona. Schvalovacímu procesu podléhají pouze významné koncesní smlouvy. Stejné orgány, které schvalovaly koncesní projekt, schvalují také koncesní smlouvu. Schvalující orgány musí zaujmout stanovisko i k doporučení MF k uzavření smlouvy. V případě schválení uzavření koncesní smlouvy a jejím následném uzavření jsou následně vybrané údaje týkající se koncesní smlouvy zapsány do rejstříku koncesních smluv vedeném MMR. Do tohoto rejstříku jsou zapisovány tyto údaje ke koncesní smlouvě: - u zadavatele obchodní firma nebo název, sídlo, právní forma a identifikační číslo osoby, - u koncesionáře, je-li právnickou osobou, obchodní firma nebo název, sídlo, právní forma a identifikační číslo osoby, - u koncesionáře, je-li fyzickou osobou, jméno, příjmení, případně obchodní firma, datum narození, místo podnikání, případně místo trvalého pobytu, je-li odlišné od místa podnikání, a identifikační číslo osoby, - základní vymezení předmětu koncesní smlouvy, - předpokládaná hodnota předmětu koncesní smlouvy a předpokládaný příjem koncesionáře, - oprávnění vybírat úhrady od uživatelů a jejich výše, případně způsob jejich určení, nebo jejich limity, pokud takové oprávnění vyplývá z koncesní smlouvy, - doba, na kterou se koncesní smlouva uzavírá, - datum uzavření koncesní smlouvy.


36(57)

Projektový cyklus projektů PPP v dobré mezinárodní praxi

4 4.1

Úvod

Projektový cyklus pozemních komunikací byl přehledně uveden na Obrázku 1 v oddíle 2.2 výše. Vztah schémat PPP a projektového cyklu pozemních komunikaci byl graficky vyjádřen na Obrázku 2 v rámci oddílu 2.3 výše. V tomto kontextu má tato kapitola skript za cíl ukázat na: - základní rozdíly mezi strategiemi, projekty a programy (oddíl 4.2 níže) a - obvyklé otázky, které je vhodné si klást a odpovídat na ně v jednotlivých fázích projektového cyklu pozemních komunikací při využití schémat PPP/PFI (oddíly 4.3 až 4.8 níže). V rámci oddílů 4.3 a 4.8 níže jsou uvedeny pro přehlednost typické otázky vycházející z velké části z otázek používaných v rámci systému procesu bran55 ve Spojeném království56.

4.2

Strategie versus programy

První fází projektového cyklu pozemních komunikací je fáze Strategie a programy. Strategiemi se obecně rozumí dlouhodobé plány činností zaměřené na dosažení nějakého cíle57. Oproti tomu je pod pojmem program v kontextu projektového řízení myšlen určitý rámec pro řízení a koordinaci podobných projektů či skupin aktivit k zajištění strategických cílů a přínosů v určitém časovém období. Cílů strategie je možné dosáhnout programy, ale také jinými nástroji, např. přijetím právního předpisu, změnou daní, správním opatřením atd., ale také individuálním projektem. Rozdíly mezi strategiemi, programy a projekty ukazuje Obrázek 8 níže. Obrázek 8: Diagram vztahů mezi strategiemi, programy a projekty

STRATEGIE

PROGRAMY

PROJEKT 1

55 56

57

PROJEKT 2

PROJEKT 3

JINÉ NÁSTROJE

PROJEKT 4

Angl. Gateway ProcessTM. Viz publikace The OGC Gateway™ Process. A manager’s checklist. OGC Best Practice – Gateway to success, viz http://www.scotland.gov.uk/Topics/Government/ProgrammeProjectDelivery/GatewayReview/GatewayGuidance/GatewayManagerChk. Viz http://cs.wikipedia.org/wiki/Strategie.


37(57)

Jako příklady programů lze jmenovat např.: - programy tvrdých projektů (např. stavební, IT atd.), - programy měkkých projektů (např.sociální, vzdělávací atd.), - programy organizačních změn (např. změna organizační struktury), - programy změny politiky (např. zvýšení používání PPP projektů).

4.3

Programy versus projekty

Jak bylo uvedeno v oddíle 4.2 výše představují programy a projekty jedny z nástrojů pro efektivní a včasné zajištění cílů veřejné politiky. Program slouží k řízení změny s určitou strategickou vizí a harmonogramem postupu. Oproti projektům mívají programy flexibilnější nastavení. Pod programem je možné rozumět jako formu určitého obchodního plánu vyjádřen v programovém dokument. Tento programový dokument se typicky skládá z analytické a programové (návrhové) části a může mít například tuto základní strukturu: - analytická část: o strategický rámec (popis stavu a posouzení potřeb), o SWOT; - programová (návrhová) část: o rozsah a struktura (podmínky účasti v programu), o výsledky (přínosy), o zainteresované strany, o organizace a řízení programu, o finance, o rizika, o monitoring a měření plnění. o řešení neshod a nápravných opatření. Programy jsou tedy složeny z projektů. Projekty jsou dány: - časem, - rozsahem, - a náklady. Každý projekt je dále omezen určitými podmínkami, typicky58: - riziky, - požadavky na kvalitu, 58

Viz Project Management Body of Knowledge (PMBOK), www.pmi.org.


38(57)

- dostupnými zdroji. Projekt v užším smyslu je definován vstupy a výstupy. Tento přístup je však omezený a zavádějící. Dle správného přístupu k projektu jsou hlavním měřítkem úspěšnosti projektu výsledky a podpůrně i dopady, nikoliv výstupy. Chápání projektu v užším smyslu je graficky znázorněno na Obrázku 9, zatímco ve smyslu širším na Obrázku 10. Obrázek 9: Projekt v užším smyslu

PROJEKT

VSTUPY INPUTS

VÝSTUPY OUTPUTS

(aktivity, čas, zdroje)

(např. budovy)

Obrázek 10: Projekt v širším smyslu

PROJEKT

VSTUPY INPUTS

VÝSTUPY OUTPUTS

VÝSLEDKY OUTCOMES

DOPADY IMPACTS

(aktivity, čas, zdroje)

(např. budovy)

(přímé)

(nepřímé)

Vstupy je možné obecně rozumět jako finanční prostředky a zdroje (náklady) použité na zajištění určitého výstupu(ů), např. budovy mateřské školy. Výsledky jsou pak v daném případě počty dětí využívající budovu mateřské školy k předškolnímu vzdělání, počty zaměstnaných osob v mateřské školce, případně další výsledky podle možností využití dané budovy mateřské školy (např. při mimoškolním využití). Pojem výsledky je v zásadě ekvivalentem pojmu přínosů. Dopady pak jsou zprostředkované vlivy výsledků, například zlepšení životního prostředí tím, že není třeba dovážet předškolní děti do mateřské školy v jiné obci, rozšíření možnosti žen provázat profesní a rodinný život, snížení rizika sociálně-patologických jevů v obci. Zatímco výsledky je zpravidla možné jednoznačně změřit, je měření dopadů mnohem obtížnější, neboť konkrétní situace může být výsledkem působení mnoha faktorů, nikoliv jen


39(57)

posuzovaného projektu, včetně těch, kteří působí opačným směrem než daný projekt. Výše uvedený příklad lze použít i na projekty pozemních komutací. Důležitost vnímání projektu v širším smyslu nabude dle předpokladu mimořádného významu v rámci fondů EU v programovacím období EU 2014-202059.

4.4

Záměr

4.3.1 Tři kritéria kvalitativního posouzení hodnoty za peníze V rámci kvalitativního posouzení hodnoty za peníze ve fázi Záměru se provádí test z hlediska těchto tří kritérií: - (1) životaschopnost (angl. viability) zahrnující posouzení zejména z těchto obecných hledisek: o hospodárnost, odpovědnost, vlastnictví, o schopnost vyjádření výstupů ve smluvních závazcích; - (2) žádoucnost (angl. desirability) jednotlivých způsobů realizace (tradiční přístupy versus PPP/PFI) zahrnující posouzení zejména z těchto obecných hledisek: o motivace dodavatele (soukromého partnera), o rozložení rizik mezi zadavatele (veřejného partnera) a dodavatele (soukromého partnera); - (3) dosažitelnost (angl. achievability) zahrnující posouzení zejména z těchto obecných hledisek: o měření úrovně zájmu dodavatelů (soukromých partnerů), o schopnost dodavatelů (soukromých partnerů) přijmout rizika, o schopnost zadavatele (veřejného partnera) efektivně řídit projekt, o financování na straně dodavatele (soukromého partnera). Na výše uvedená hlediska navazují konkrétní tématické otázky, které mají za cíl ukázat připravenost daného projektu ve fázi Záměru postoupit do fáze Projektové dokumentace a následně do navazujících fází. 4.3.2 Analýza rizik a lhůta plnění / délka smlouvy V rámci analýzy rizik ve fázi Záměru se ekonomické posouzení zaměřuje na zhodnocení projektu z těchto hledisek: - projekce (návrh), - financování, - realizace, - provoz, - využití (poptávka),

59

http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/evaluation/doc/performance/outcome_indicators_en.pdf.


40(57)

- změna práva, - zastarání, - potencialita dalších budoucích dodavatelů/nadstaveb, - zbytková hodnota/likvidace nepotřebných věcí. Z hlediska délky smluvního vztahu s dodavatelem (soukromým partnerem), případně lhůty plnění a další předpokládaného užívání daného projektu se ekonomické posouzení zaměřuje na tyto hlediska: - délka požadavku – kvalitativní a kvantitativní aspekty, - životnost aktiv – frekvence údržby/obnovy (časování), - důležitost kontinuity dostupnosti poskytování – možnost výměny dodavatele (soukromého partnera) při jeho selhání, - schopnost a důležitost motivace dodavatele (soukromého partnera k výkonu po celé období, - vstup dalších konkurentů na trh v budoucnosti – včetně transakčních nákladů, - schopnost dodavatele přesně předvídat svoji nákladovou základnu – včetně indexace, testování trhu, cenové fixace. 4.3.3 Životaschopnost (kritérium 1) V rámci kritéria životaschopnosti je vhodné si klást tyto otázky: - Cíle a výstupy: o Je možné objektivní měření výstupů a jeho smluvního zajištění? o Jsou k dispozici jasné a objektivní smluvní podmínky vyjadřující jednoznačné výstupy? o Existuje objektivní a nezávislé posouzení dosažení požadované kvality? o Je optimální soulad mezi potřebami a výsledky, které lze smluvně zajistit? o Jsou nástroje dosažení kvality a motivace dodavatele (soukromého partnera) rozumné (platební mechanismus)? o Existuje potřeba nových aktiv (investic)? o Budou vyřešeny otázky přechodu zaměstnanců? o Jaké jsou souvislosti s dalšími projekty a jaké jsou jejich vzájemné vazby? - Dodatečné a související služby: o Existují dobré důvody pro nezahrnutí některých výstupů do smluvního rámce a jejich současné zajištění in-house? o Jaký je rozsah relativních výhod a nevýhod, zejména s ohledem na přenos rizik? o Je možné v případě alternativy in-house (PSC) skutečně dosáhnout zamýšlené přínosy bez kompromisů ohledně smluvních podmínek? - Provozní flexibilita: o Existuje praktická rovnováha mezi provozní flexibilitou a efektivitou kapitálových investic?


41(57)

o Jaká je pravděpodobnost velkých změn během doby životnosti? o Nezpůsobí realizace projektu nepřijatelné omezení schopnosti dosahovat provozních cílů v budoucnu? - Hospodárnost, odpovědnost, vlastnictví: o Má být projekt z hledisek hospodárnosti, odpovědnosti a vlastnictví realizován tradičním zadáváním nebo prostřednictvím PPP/PFI, případně jinak (IPPP)? o Nezávisí úkol dodavatele (soukromého partnera) na plnění dalších osob či jiných vlivech a je zde jasné rozhraní mezi těmito úkoly různých dodavatelů? o Jsou zde regulatorní či právní omezení, které ovlivňují základní způsob realizace projektu? 4.3.3 Žádoucnost způsobů realizace (kritérium 2) V rámci kritéria žádoucnosti způsobů realizace je vhodné si klást tyto otázky: - Řízení rizik: o Lze očekávat schopnost dodavatele řídit jednotlivé obecné kategorie rizik lépe než ze strany objednatele? o Jakou lze očekávat schopnost dodavatele nacenit a řídit jednotlivá rizika? o Mohou platební mechanismus a smluvní podmínky motivovat k dobrému řízení rizik? - Inovace: o Je zde prostor pro inovaci (projekce/dodávka)? o Existuje přijatelný stupeň flexibility technického řešení/dodávky /rozsahu? o Indikuje předběžné posouzení prostor pro inovaci? - Délka smlouvy & zbytková hodnota: o Jak daleko do budoucna je možné rozumně předvídat poptávku? o Jaká je očekávaná životnost aktiv versus výhody a nevýhody dlouhodobé smlouvy? o Jsou zde omezení ohledně statutu aktiv po ukončením smlouvy? - Motivace a monitoring: o Budou smluvně vyjádřitelné výsledky a výstupy objektivní, určité a měřitelné? o Bude možné dodávku posoudit nezávisle oproti dohodnutému standardu? o Je možné zvýšit motivaci dodavatele k úrovni dodávky prostřednictvím platebního mechanismu PPP/PFI? - Celoživotní náklady: o Je možné integrovat projekci, výstavbu a provoz? o Jsou zde významné pokračující provozní náklady a požadavky údržbu? … v případě, že ano, jak jsou citlivé na typ konstrukce (stavby)? 4.3.3 Dosažitelnost (kritérium 3) V rámci kritéria dosažitelnosti je vhodné si klást tyto otázky: - Tržní zájem:


42(57)

o Jsou zde důkazy, že dodavatel je schopen dodat požadovaný výstup? o Existuje pro dané dodávky dostatečná kapacita trhu? o Je pravděpodobné, že pro daný projekt bude dostatečný tržní zájem a byl tento zájem ověřen (testován)? V případě, že ano, jsou zde důkazy o tržním selháním u podobných projektů? o Byly nějaké podobné projekty v minulosti zadány: obecně i u daného zadavatele? - další záležitosti: o Je proces zadávání proveditelný v rámci požadovaného harmonogramu? o Je zde dostatek času pro vyřešení klíčových záležitostí na straně zadavatele? o Je celková hodnota projektu dostatečná pro PPP/PFI řešení tak, aby byly obhájeny transakční náklady? o Naznačuje povaha projektu nebo strategická důležitost dodávky nebo výhled dalších obchodních příležitostí, že trh bude vnímat projekt jako potenciálně ziskovou záležitost? o Má zadavatel dostatečné schopnosti a zdroje definovat, dodat a podpořit projekt v procesu jeho zadávání i v následném období realizace?

4.5

Projektová dokumentace Typickými otázkami ve fázi Projektové dokumentace jsou tyto:

- Je koncesní projekt s ohledem na výstupy projektové dokumentace a pokroku v projektu úplný, robustní a dokládá stále vhodnost navrhovaného řešení? - Jsou požadavky projektu jasné a nedvojznačné a jsou stále v souladu s programem, jehož jsou součástí? - Je vyhlídka úspěchu projektu realistická? - Byly prověřeny všechny relevantní varianty zajištění požadavků projektu? - Je doporučená strategie projektu robustní, právně souladná a vhodná, se správným přístupem k další přípravě a realizaci projektu a obsahuje řiditelné aktivity? - Je plán projektu až do fáze ukončení projektu dostatečně podrobný a realistický? - Jsou k dispozici správné schopnosti, dovednosti a manažerská odbornost k zajištění úspěchu projektu? - Jsou k dispozici adekvátní nástroje kontroly financí, finančního zajištění projektu a zdrojů? - Existuje potvrzení o dostupnosti finančního zajištění celého projektu ze strany veřejného partnera? - Je k dispozici dostatek odbornosti vztahující se k porozumění schopností trhu a zkušeností dodavatelů? - Existují řádné plány a procesy pro řízení rizik a typických situací v projektu? - Jsou zde důkazy z podobných projektů (v rozsahu nebo umístění), které naznačují, že zde bude nedostatek kvalitních a finančně schopných uchazečů? - Existuje nějaký doklad o zneužití trhu?


43(57)

- Byl zde příznivý ohlas na předběžné oznámení nebo oznámení o zahájení výběrového řízení? - Kolik potenciálních uchazečů splnilo kvalifikační předpoklady? - Je finanční způsobilost a kapacita uchazečů dostatečná? - Jsou zde důkazy o dobrém konkurenčním napětí ve vztahu k nacenění rizik? - Existuje realistický projektový plán a byl v minulosti dodržen bez nepřijatelných prodleních? - Jsou náklady zadávání přiměřené hodnotě smlouvy (zakázky)? - Bude mít jakýkoliv aspekt zadávání nepříznivý dopad na zájem trhu (např. omezení daná např. soutěžním dialogem)? - Objevují se některé problémy vyplývající ze způsobu, jak je proces zadávání strukturován? - Má zadavatel nezbytné zdroje k vedení zadávacího procesu? - Jsou nastavena řádná opatření k řízení zadávacího procesu? - Jsou soutěžitelé připraveni převzít rizika navrhovaná zadavatelem? - Existuje na straně zadavatele průkazné ujištění, že povaha a strategický význam projektu předurčuje jeho zadání prostřednictvím PPP/PFI? - Je vůči projektu důvěra, že klíčové faktory hodnoty za peníze budou zachovány?

4.6

Výběr dodavatele Typickými otázkami ve fázi Výběru dodavatele (soukromého partnera) jsou tyto:

- Lze na základě relevantních informací od případných dodavatelů potvrdit správnost kompletního řešení projektu a plánu dosažení přínosů projektu? - Jsou cíle projektu stále v souladu s cíli programu a širšími organizačními strategiemi, jakož i dalšími strategiemi veřejného sektoru? - Je doporučované rozhodnutí o způsobu realizace projektu schopné zajistit řešení projektu včas a v daném rozpočtu, včetně zajištění hodnoty za peníze? - Byla dodržena dohodnutá zadávací strategie a byly splněny všechny zákonné a procesní požadavky? - Podporují zainteresované osoby stále projekt? - Jsou k dispozici kvalitní plány pro řízení realizace, rizik a změn v projektu a jsou dohodnuty napříč dodavatelským řetězcem? - Byly zváženy technické souvislosti, jako např. „vybudovatelnost“ ve stavebních projektech nebo informační záruky u IT projektů? - Jsou k dispozici odbornosti a zdroje k řízení vztahu vůči soukromému partnerovi a existují náležité kontrolní a monitorovací systémy vůči němu? - Byly řádně interně odsouhlaseny všechny součásti smluvní dokumentace, včetně výkonových ukazatelů?


4.7

44(57)

Výstavba Typickými otázkami ve fázi Výstavby jsou tyto:

- Je kompletní řešení projektu stále platné a neovlivněné interními a externími skutečnostmi nebo změnami? - Je pravděpodobné, že bude dosažen plán dosažení přínosů projektu? - Je komerční a právní uspořádání vztahů s dodavatelem aktualizované? - Existují důkazy, že jsou plány pro řízení realizace, předání a uvádění do provozu dosažitelné a jsou k dispozici potřebné zdroje? - Jsou k dispozici kontrolní a monitorovací systémy k řízení projektu i pro období provozování? - Jsou k dispozici sdílené plány pro řízení rizik, plány pro řešení výjimečných událostí a plány pro zajištění pokračování projektu? - Byly k plné spokojenosti provedeny úplné testy a/nebo přejímky tak, aby bylo možné odsouhlasit plnou realizaci stavební části projektu a akceptovat ji? - Je dodavatel schopný realizovat řešení projektu a má k tomu nezbytné zdroje? - Existují plány pro řízení vztahů s uživateli/odběrateli, včetně smluvního řízení, a to i na straně dodavatele? - Jsou identifikovány a zaznamenány zkušenosti pro budoucí projekty?

4.8

Vyhodnocení a údržba (provozování) Typickými otázkami ve fázi Vyhodnocení a údržby jsou tyto:

- Bylo obhájení řešení projektu ve fázi výběru dodavatele realistické a je dosahováno očekávaných přínosů? - Bylo provedeno přezkoumání po ukončení výstavby nebo rovnocenné přezkoumání přínosů? - Jsou k dispozici dovednosti a zdroje k úspěšnému řízení smlouvy a dosahování výkonových ukazatelů, včetně kontinuity klíčového personálu? - Byly-li dohodnuty změny, existují ujištění, že jimi nedochází k žádnému porušení zadávacích pravidel a zvolených přístupů (např. v případě rozsahu předmětu smlouvy)? - Existuje stále ekonomické odůvodnění existence smlouvy na projekt? - Došlo-li ke změně okolností, odráží smlouva a způsob řešení projektu novou situaci? - Je v rámci projektu sledováno zlepšování hodnoty za peníze a výkonu soukromého partnera? - Je veřejný partner připraven na budoucnost, existují plány budoucího poskytování služeb? - Jsou pracovní vztahy vůči soukromému partnerovi dobře řízeny, tj. na základě dovedností „inteligentního zákazníka“?


45(57)

- Existují strategie pro ukončení projektu a jsou aranžmá pro opětovné zadání projektu kvalitně připraveny? - Dochází k aktivnímu získávání zkušeností a zlepšování výkonu na straně veřejného partnera?

4.9

Ukončení

Základní rámec pro ukončení smlouvy musí obsahovat příslušná PPP smlouva. Měla by obsahovat dostatečně podrobný výčet práv a povinností smluvních stran při ukončení PPP smlouvy. Měla by zejména obsahovat tyto závazky soukromého partnera: - zachovat dodržování požadovaných provozních standardů kvality poskytovaných služeb až do skončení jejich poskytování z jeho strany; - provést celkovou inventuru infrastruktury; - předat infrastrukturu zpět veřejnému partnerovi v řádném a provozně bezvadném ve smlouvě definovaném stavu; - předat veřejnému partnerovi veškeré informace a věci, které jsou potřebné ke nepřetržitému poskytování služeb a závazek poskytnout potřebnou součinnost k zachování kontinuity poskytování služeb odběratelům; - předat veřejnému partnerovi kopie veškeré dokumentace související s poskytováním služeb (včetně odběratelských databází) a zároveň závazek převést na veřejného partnera právo (licenci) k užití a dalšímu převodu veškeré takové dokumentace; - splnit v nezbytném rozsahu informační povinnost vůči odběratelům; - závazek soukromého partnera splnit v případě potřeby veškeré shora uvedené povinnosti ve prospěch osoby (popř. osob), kterého určí veřejný partner; - zajištění shora uvedených povinností soukromého partnera smluvní pokutou. PPP smlouva musí současně obsahovat jasný mechanismus finančního a majetkového vypořádání vztahů mezi smluvními stranami, a to zpravidla diferencovaně, zdali je PPP smlouva ukončena v řádném či předčasném termínu, případně, vůči komu je přičitatelné předčasné ukončení smluvního vztahu (kompenzace, vrácení záruk atd.). I ukončení PPP projektu by mělo být ze strany veřejného partnera kvalitně připraveno a řízeno, a to i nad rámec předpokládaného postupu uvedeného ve smluvní dokumentaci se soukromým partnerem.


46(57)

Analýza rizik

5 5.1

Základní vymezení a využití v PPP projektech

Všechny analýzy rizik jako nástroje řízení projektů jsou individualizované, tj. vždy prováděné ke konkrétním charakteristikám daného projektu (jeho rozsahu, typu, délky trvání, způsobu a podmínkami financování atd.) a s ohledem na účel zpracování dané analýzy. Není tedy možné vytvořit generickou analýzu rizik. Z hlediska projektů PPP a jejich účelu je analýza rizik prováděna především v rámci fáze Záměru, a to za účelem zajištění srovnatelnosti jednotlivých způsobů realizace, konkrétně komparátoru veřejného sektoru60 s ostatními relevantními způsoby realizace daného projektu (zejména způsobu realizace jako veřejné zakázky a koncesní smlouvy) na jednotné bázi61. Tohoto účelu je dosaženo oceněním jak rizik zadržených veřejným sektorem v alternativě komparátoru veřejného sektoru (řešení projektu veřejným sektorem), tak i v jednotlivých způsobech realizace projektu založených na účasti soukromého sektoru. Rozdílná hodnota rizik těchto možností je hodnotou přenesených rizik na soukromý sektor. Rozdělení rizik mezi veřejný sektor a soukromý sektor se řídí dvěma základními principy: - riziko je přeneseno na stranu, která je nejlépe schopná toto riziko řídit a - cílem je zajistit optimální přenos rizik.

5.2

Cíle analýzy rizik v projektech PPP/PFI Cílem procesu analýzy rizik v rámci PPP/PFI projektu je obecně:

- zajistit srovnatelnost komparátoru veřejného sektoru (tzv. PSC) a ostatních způsobů realizace daného projektu na jednotné bázi; - zabezpečit přiměřené ocenění zadržených rizik; - alokovat rizika na stranu, která je nejlépe schopná je řídit; - zajistit optimální přenos rizik; - nabídnout dosažitelný model, který nabídne hodnotu za peníze a - vyhotovit kontrolní seznam pro přípravu realizačních smluv (ať již smluv na provedení stavebních prací nebo koncesních smluv na zajištění provozování atd.) jako vstupních parametrizovaných dokumentů v zadávacích a koncesních řízení a pro následné posouzení nabídek uchazečů v těchto řízeních.

5.3

Základní terminologie a postup při vypracování analýzy rizik

Riziko je definováno jako možnost, že nastane událost, která způsobí odchýlení vývoje nákladů nebo výnosů od předpokládaného stavu. Rizika jsou nedílnou součástí každého projektu. Analýza rizik je pak nástrojem k pochopení podstaty těchto rizik a jejich velikosti. 60 61

Angl. Public Sector Comparator (PSC). Viz oddíl 3.7.3 výše.


47(57)

Rizika mohou mít negativní dopad na čisté výnosy a náklady daného projektu. Ilustrativním příkladem může být riziko dlouhotrvajících prudkých dešťů, které mohou zpozdit výstavbu stavební části projektu u stavebních koncesí, což následně povede k vyšším nákladům. Hodnota rizika je vypočtena jako pravděpodobnost, že taková událost nastane, vynásobená hodnotou finančních dopadů v případě, že nastane. Takto kvantifikovaná hodnota rizik se přičte k očekávaným nákladům daného projektu. Tímto způsobem jsou rizika viditelně zobrazena v přehledech očekávaných finančních toků. Analýza rizik probíhá v těchto krocích: (1) identifikace rizik, (2) alokace rizik mezi jednotlivé účastníky projektu, a (3) hodnocení rizik.

5.4

Krok 1: Identifikace rizik

Rizika jsou obecně identifikována metodou expertních analýz odborníků s relevantními zkušenostmi se zohledněním obecných kategorií rizik během různých fází daného projektu. Mnoho rizik se může vyskytovat v několika vzájemně se překrývajících kategoriích a musí se k nim přistupovat komplexně a nikoliv odděleně od ostatních rizik. Typickými kategoriemi (typy) rizik pro PPP projekty v oblasti infrastruktury jsou např.: - rizika lokality, - projekční rizika - stavební rizika - rizika uvedení do provozu, - provozní rizika, - tržní rizika, - rizika plynoucí z pracovních vztahů, - rizika legislativní, - rizika politická rizika, - rizika vyšší moci. Rizika lze rozdělit také dle fází projektu na rizika: - fáze projektové dokumentace, - fáze výstavby, - fáze provozní (vyhodnocení a údržba stavby) a - fáze ukončení projektu.


5.5

48(57)

Krok 2: Alokace rizik

5.5.1 Základní přístup k alokaci rizik Optimální alokace rizika minimalizuje náklady daného projektu a rizika tím, že jej přenese na stranu, která je toto riziko nejlépe schopna řídit. Optimální alokace rizika se také vztahuje k hodnotě za peníze – strana, která je schopna riziko nejlépe řídit, by také měla být schopna ho řídit s nejnižšími náklady. Smluvní strana na níž je riziko alokováno, je stimulována k jejímu efektivnímu řízení. Měla by to být ta smluvní strana, která má lepší přístup k informacím týkajícím se rizika, má větší specifické znalosti a je obecně také v lepší pozici pro ošetření následků v případě, že riziková událost nastane. Přestože mnoho rizik řídí konkrétní smluvní strana, do určité míry se některá rizika vymykají kontrole obou smluvních stran. Jestliže žádná ze smluvních stran není schopna riziko řídit, měla by alokace rizika reflektovat to, jak soukromá strana “oceňuje“ riziko a zda veřejný sektor shledává smysluplným platit tuto cenu při zvážení pravděpodobnosti výskytu rizika a ceny, kterou by veřejný sektor nesl v případě, že daná riziková událost nastane. Možností je také, že smluvní strany některé rizika sdílejí pomocí různých mechanismů specifikovaných v realizační smlouvě. Z pohledu zadavatele (veřejného sektoru) daného projektu mohou být rizika: - zadržená: zůstávají zadavateli (veřejnému partnerovi)), protože je nejlépe schopen je efektivně řídit a ošetřovat, - přenesená: alokovaná na soukromého partnera, - sdílená: sdílená mezi zadavatelem (veřejným partnerem) a soukromým sektorem. 5.5.2 Dopad alokace rizik na financování projektu Objem rizik, který je soukromý partner připraven převzít, je obvykle částečně dán financujícím subjektem projektu (v případě využití úvěrového financování). Hlavním zájmem financujícího subjekt na straně soukromého sektoru je zajistit peněžní toky daného projektu, které umožňují splácet dluh, tudíž je obecně obezřetný, co se týká ocenění rizik, která ohrožují cash flow projektu. Snahou je izolovat výnosy, které umořuje dlužník od dopadů rizik. Tato skutečnost může omezovat objem rizik, které je soukromá strana ochotná převzít, nebo to může také vyvolat tlak na sdílení některých rizik. Sdílením rizik mohou dluhoví finančníci dosáhnout svého cíle a omezí svoje vystavení se dluhu na přijatelnou úroveň.

5.6

Krok 3: Hodnocení rizik

5.6.1 Postup při hodnocení rizik Jakmile jsou identifikována podstatná rizika, projektový tým ohodnotí a kvantifikuje možné důsledky každého hrozícího rizika při zohlednění vlivu času. Hlavní faktory při hodnocení rizik jsou: - pravděpodobnost rizika a - dopad na daný projekt.


49(57)

„Hodnota rizika“ je přitom definována jako součin „pravděpodobnosti“ a „dopadu“, kde dopad je vyjádřen jako podíl ve „finančním základu rizika“, jako jsou například stavební nebo provozní náklady. Součin „hodnoty rizika“ a „finančního základu rizika“ dává výši rizika v korunách. Dále je třeba promítnout do úvahy také časový výskyt daného rizika (např. pouze v době výstavby nebo pouze v době provozování). Vzhledem k účelu rizikové analýzy ve fázi Záměru (koncesním projektu) je možné použít zjednodušující přístup při hodnocení rizik, tj. ohodnotit jen ta rizika, u nichž se podíl daného rizika alokovaného na veřejného partnera v jednotlivých způsobech realizace liší. Jen u těchto rizik se tak provádí číselný (finanční) odhad jejich výše. 5.6.2 Registr rizik Registr rizik je obecně pracovním nástrojem projektového týmu, který pomáhá sumarizovat a členit rizika daného projektu podle jejich typu, fáze projektu a dopadů. Plní roli centralizované databáze rizik projektu. Pro účely PPP/PFI projektu je registr rizik navržen různě. Je možné ho zpracovat tak, aby zároveň pokrýval otázky hodnoty rizika, jeho přenositelnosti a navržené alokace, stejně jako otázku navrhovaného ošetření rizika. Registr rizik tak obsahuje např. tyto položky: - kategorie (typ) rizika, - referenční číslo – jednoznačný identifikátor daného rizika, - riziko – název rizika, - popis rizika, - finanční základ rizika, - podíl rizika alokovaného soukromému partnerovi.


50(57)

Typické složky PPP smluv

6 6.1

Úvod

V mezinárodní praxi existují doporučující smluvní vzory a standardy PPP projektů. Jedná se například o modelovou smlouvou vypracovanou ze strany FIDICu označovanou jako „Obchodní podmínky pro zakázky „vyprojektuj, postav a provozuj“ a známou pod anglickým názvem Gold Book DBO, vydání z roku 2008. Dalším příkladem může být dokument UNCITRALu Legislative Guide on Privately Financed Infrastructure Projects z roku 200162. Různých metodik a doporučovaných vzorů vydávaných mezinárodními organizacemi je však mnohem více. Samy o sobě však modelová mezinárodní řešení nejsou použitelná v podmínkách aplikace národních právních systémů. Překážkou může být samotné pojmosloví, ale i některé odlišné instituty veřejného a soukromého práva. Proto existuje v rámci národních právních řádů na jedné straně určitý zákonný soutěžní standard úpravy vzniku PPP smluv a na druhé straně většinou i určitá forma povinných náležitostí těchto vztahů, jakož i smluvní vzory smlouvy s navazující metodikou. Příkladem tohoto přístupu může být jak Spojené království 63, tak i Česká republika64.

6.2

Příklady typických složek PPP smluv

Konkrétní nastavení PPP vztahů však musí vzhledem k výrazné rozmanitosti vždy vycházet ze specifických potřeb a podmínek daného „obchodního případu“, zejména daného sektoru, jakož i skutečnosti, zdali daný PPP projekt předpokládá smluvní investici soukromého partnera či nikoliv. Modelová či standardizovaná řešení uvedená v úvodě této kapitole jsou tak do značné míry jen inspirací, i když vítanou, a to jak pro veřejné, tak i potenciální soukromé partnery. Bez úpravy a konkretizace na daný PPP projekt je však nelze automaticky použít. Základní rozdíly realizačních smluv na PPP projekty se projevují například i v těchto oblastech, které současně představují typické (pravidelné) složky těchto smluv: - místo: místo výkonu (servisní PPP) versus staveniště (stavební PPP); - předmět smlouvy: stavební práce a dodávky a služby (stavební PPP – smluvní investice), anebo pouze služby, včetně standardu služeb zákazníkům (servisní PPP); - majetek: pronajímaný versus nový majetek (právní režim a vlastnictví); - rizika a jejich přenos: zejména alokace rizika poptávky; - rozlišení mezi investicemi a provozem/údržbou: zásadní pro přenos rizik (důležité zejména u servisních PPP);

62

63 64

Viz http://ppp.worldbank.org/public-private-partnership/library/uncitral-legislative-guide-privately-financedinfrastructure-projects Více, viz oddíl 2.6.2 výše. Více, viz oddíl 2.6.3 výše.


51(57)

- základní platební vztahy: služebné (stavební PPP) versus nájemné (servisní PPP), měnové konverze a garance plateb zadavatele; - podpůrné platební vztahy: kompenzace a vyrovnání mezi stranami; - délka smlouvy: dle nových pravidel veřejné podpory EU v zásadě ne více než 10 let bez smluvní investice v případě PPP smluv na služby obecného hospodářského zájmu; - změny smlouvy: věcně motivované versus změny v právu, otázka podstatných změn smlouvy; - výkonové ukazatele a sankce: výkonnostní systém kvality služeb; - monitoring veřejného sektoru nad výkonem smlouvy: přímý (nezávislý inženýr) a monitorovací zprávy (roční, čtvrtletní, měsíční); - řešení sporů: zpravidla negociace, mediace, rozhodčí řízení; - vyšší moc: vymezení událostí a právní důsledků; - ukončení smlouvy: odstoupení (stavební PPP) versus výpověď (servisní PPP) + „step-in“ banky v případě stavební PPP; - pravidla smluv s třetími osobami: zejména podnájmy a transfer pricing; - pojištění: majetkové, odpovědnost za škodu a osobní (zaměstnanci); - záruky soukromého partnera: bankovní záruka + jiné formy (např. jistota); - předávací proces: na počátku a na konci smlouvy; - závazky na ochranu životního prostředí: např. zakázané materiály; - přechod zaměstnanců: směrnice EU a český zákoník práce; - přímé smlouvy zadavatele: zadavatelem vyhrazené odběry; - práva k nehmotným statkům: autorská práva, patenty, užitné vzory aj.; - pravidla veřejných zakázek a koncesí: soutěžní standardy pro nákupy soukromého partnera; - podrobné praktiky: kritické stavy, náhradní provozy atd. - společná ustanovení: jazyk, důvěrnost, školení, zákaz korupce, právo smlouvy, zákaz angažování zaměstnanců zadavatele, změn kontroly, komunikace mezi stranami atd.


52(57)

PPP vztahy v dopravní infrastruktuře – využití a specifika

7 7.1

Historie využití

PPP vztahy v dopravní infrastruktuře mají svoji dlouhou historii, a to jak na evropském, tak zejména na americkém kontinentu65. Samozřejmě nenesly původně název PPP. Vznikaly spontánně s ohledem na potřeby dané doby a reagovaly na obchodní příležitosti, které byly motivem pro jejich vytváření. Typickým příkladem je stavba železnic v 19. století ve Spojených státech amerických, kdy veřejný sektor poskytl pozemky pro jejich výstavbu a samotná výstavba a provoz byla projektem soukromých partnerů. Obdobné případy najdeme také ve Velké Británii, ale i v bývalém Rakousku-Uhersku. Také stavby a provoz mostů a přístavů představovaly historicky projekty, kde se propojovaly vztahy soukromé a veřejné obdobným způsobem jako v uspořádání, které se nyní označuje jako partnerství veřejného a soukromého sektoru. Oproti tomu PPP projekty zahrnující stavbu a provoz silnic a dálnic, letišť, tunelů a metra nacházejí své rozsáhlejší uplatnění až v posledních 20 až 30 letech. V této souvislosti je vhodné zmínit, že v databázi Světové banky je možné najít na 1331 PPP projektů v oblasti dopravní infrastruktury realizovaných (ukončených) celosvětově v letech 1990 až 201166 v celkem 84 zemích světa, z nichž 77 bylo ukončeno před předpokládaným datem ukončení (cca 7% „neúspěšných“ projektů z celkového počtu PPP projektů)67. Typovou strukturu těchto PPP projektů ukazuje níže uvedená Tabulka 1. Tabulka 1: Typová struktura PPP projektů v letech 1990-2011 v oblasti dopravní infrastruktury68 subsektor

počet projektů

celková investice v mil. USD

letiště

142

32.558

železnice

114

51.117

silnice

707

154.167

námořní přístavy

370

55.945

1333

293.788

celkem

65

66 67 68

V rámci této kapitoly se vychází zejména z publikace Delmon, J. Project Finance, BOT Projects and Risk. Kluwer Law International, The Hague. 2005 Viz http://ppi.worldbank.org/explore/Report.aspx?mode=1. Viz http://ppi.worldbank.org/explore/ppi_exploreSector.aspx?sectorID=3. Viz http://ppi.worldbank.org.


53(57)

Ukončené projekty PPP v roce 2010 je možné nalézt ve zprávě Světové banky na této webové adrese http://ppi.worldbank.org/features/September-2011/2010-Transport-Note-Final8-31-2011.pdf . Mezi známé projekty PPP je možné jmenovat například: - Ostregion Package 1 (A5 Nordautobahn) (Rakousko), - M1/M15 Toll Motorway Project (Maďarsko), - A1 Toll Motorway Project (Polsko), - M6 Tollway (Anglie), - QE2 Dartford Bridge 3-12 (Anglie), - Second Severn Crossing Bridge 3-18 (Anglie), - M1-A1 Link 3 (Anglie), - Sydney Harbor Tunnel (Austrálie), - Melbourne Citylink (Austrálie), - Country Park Motorway (Hong Kong, Čína), - Yitzhak Rabin Trans-Israel Highway 6 (Izrael), - Second Vivekananda Bridge (Indie), - Øresund Bridge (Dánsko a Švédsko), - Rosario-Victoria Bridge (Argentina), - Hills Motorway (M2 Motorway) (Austrálie), - Western Motorway (M4 Motorway) (Austrálie), - South-Western Motorway (M5 Motorway) (Austrálie), - Port of Brisbane Motorway (Austrálie) - Graham Farmer Freeway Tunel (Austrálie), - Grafton Gully Project (Nový Zéland), - Sydney Airport Rail Link (Austrálie).

7.2

Důvody využívání PPP v posledních desetiletích

Širší využívání PPP v oblasti dopravní infrastruktury v mezinárodním měřítku je v posledních desetiletích možné spatřovat zejména v těchto důvodech: (1) Vysoké náklady staveb a nadměrná délka výstavby Náklady staveb dopravní infrastruktury realizované tradičními přístupy byly často výrazně vyšší než předpoklad dle rozpočtu. Současně docházelo k nedodržování termínů přípravy a zejména realizace projektů. V soukromém sektoru se tak spatřovaly zdroje lepšího projektového managementu v době výstavby majících pozitivní vliv na hodnotu za peníze daných projektů.


54(57)

(2) Nízká efektivita údržby Údržba staveb dopravní infrastruktury realizovaných tradičními přístupy nebyla často systematická, což mělo negativní důsledky na životnost daných staveb, tedy negativní vliv na hodnotu za peníze. V projektovém management projektu v době provozování ze strany soukromého partnera se nacházela mnohem silnější motivace pro kvalitní údržbu staveb dopravní infrastruktury. (3) Potřeba rychle rozšířit dopravní sítě S ohledem na značné multiplikační efekty staveb dopravní infrastruktury byl v projektech PPP spatřován lepší projektový management projektu v době přípravy umožňující rychleji příslušný projekt připravit a realizovat, a to za účasti finančních zdrojů soukromého partnera, které nemusejí být složitě získávány v rámci rozpočtu veřejného partnera. Oceňována byla tak flexibilita a přirozená větší motivace soukromého sektoru rychle dosáhnout obchodního (komerčního) cíle dané transakce, který není při dobrém nastavení a řízení vztahu PPP v rozporu s cílem dosažení hodnoty za peníze.

7.3

Srovnání nákladů, výnosů a obvyklých realizačních překážek PPP projektů

Projekty dopravní infrastruktury netvoří z obchodního (komerčního) hlediska jeden homogenní celek. Projekt letiště je z obchodního (komerčního) hlediska jiný, než projekt dálnice. Totéž platí o projektu metra vůči projektu železnice atd. Níže uvedená Tabulka 1 ukazuje základní odlišnosti obchodního (komerčního) profilu pro tři typy dopravní infrastruktury: - silnice, dálnice a mosty, - železnice a - letiště. Porovnání jednotlivých charakteristik těchto typů dopravní infrastruktury je provedeno na jednotném základě podle těchto tří hledisek: - náklady, - výnosy, - obvyklé realizační překážky. Provedené porovnání uvedené v Tabulce 1 je nutně značně zjednodušující. V každém případě však ukazuje typický výskyt určitých obvykle se vyskytujících základních výzev, který daný typ dopravní infrastruktury při použití partnerství veřejného a soukromého sektoru vyvolává. Tabulka 2: Základní obchodní (komerční) charakteristiky PPP projektů – silnice, dálnice a mosty Silnice, dálnice a mosty náklady • nízké provozní náklady např.

výnosy • zpravidla obtížně předvída-

obvyklé realizační překážky • potřeba zachovat co největší


oproti energetickému projektu PPP – splátka koncesionáři jde cca z 80% na splátku smluvní investice (splácení bance + úrok)

55(57)

telná poptávka – často nedostatečná data • možnosti řešení: šedé mýtné, případně garantovaná poptávka

provozuschopnost trasy v případě rekonstrukce (objízdné trasy a výstavba mimo sezónu) – politicky citlivá záležitost • výkup pozemků a zřízení věcných práv (přístupy), požadavky na ochranu životního prostředí • geologické podmínky

Železnice • nízké provozní náklady např. oproti energetickému projektu PPP, ale zpravidla vyšší oproti projektu silnice či dálnice

• obdobné problémy s odhadem poptávky jako v případě silnic a dálnic – rozdělení odměny partnera na fixní a variabilní složku • obtížně dosažitelné pokrytí z výnosů služby – nutnost dlouhodobé veřejné podpory (výjimka vysokorychlostní a „lehké“ železnice) • možnosti řešení: šedé mýtné, podpora na provozní náklady, rychlý „step-in“ veřejného sektoru

• zpravidla nutnost provedení dalších investic (depa, budovy atd.) • velká potřeba zachovat co největší provozuschopnost trasy • výkup pozemků a věcných práv (přístupy) požadavky na ochranu životního prostředí + geologické podmínky + signální systémy (bezpečnost)

Letiště • velká různorodost komerčních variant – složité řízení nákladů různých funkcí versus zpravidla silné místní monopolní postavení

• komerčně atraktivní související provozy mimo dopravní funkci letiště (až 50% výnosu celkového projektu)

• zpravidla nutnost provedení dalších investic (depa, tankovací terminály, budovy, parkovací plochy, carga atd.)

• zpravidla dostatečné výnosy – široké vymezení využitelnosti (úspěšnost)

• nutná flexibilita projekčního návrhu a možnosti rozšíření • potřeba kvalitní finanční prognózy • výkup pozemků a věcných práv (přístupy) požadavky na ochranu životního prostředí + geologické podmínky + signální systémy (bezpečnost)


8

56(57)

Závěry k využití PPP/PFI projektů - obecně i pro projekty dopravní infrastruktury

Výše uvedený výklad o partnerství veřejného a soukromého sektoru obecně i pro oblast dopravní infrastruktury lze shrnout do těchto praktických závěrů: (1) Ve světě existují úspěšné i neúspěšné projekty PPP/PFI, včetně dopravních projektů. Toto tvrzení by šlo i parafrázovat i takto: „Stejně tak jako ve světě existují úspěšná a neúspěšná partnerství veřejného a soukromého sektoru, tak existují úspěšné a neúspěšné veřejné zakázky, a to i v oblasti dopravní infrastruktury.“ Správně položená otázka tedy není, jestli používat PPP nebo veřejnou zakázku pro zajištění řešení určitého veřejného úkolu, ale zdali je řešení PPP všestranně nejlepším přístupem v daném případě a zdali je možné toto řešení nejen kvalitně ze strany veřejného sektoru připravit, ale také realizovat (řídit a monitorovat). (2) Obecně dochází k stále větší komercionalizaci veřejných služeb vyvolávající nutnost řešit otázky přípustné veřejné podpory. Stále více veřejných služeb tradičně zajišťovaných prostřednictvím státu je poskytováno za úplatu či částečnou úplatu ze strany uživatelů/odběratelů/spotřebitelů těchto služeb. V oblasti dopravní infrastruktury je to zřejmé zejména s ohledem na zavádění a rozšiřování zpoplatnění užívání dopravní infrastruktury. Tato skutečnost vyvolává potřebu nastavení případných vztahů s poskytovateli takových veřejných služeb v souladu s pravidly veřejné podpory EU. (3) Bez standardizovaného přístupu a dobrého projektového řízení nelze projekty PPP/PFI systematicky úspěšně realizovat. Základem úspěšného používání partnerství veřejného a soukromého sektoru ve větším měřítku je existence kvalitního institucionálního rámce a praktických standardů a nástrojů pro přípravu, řízení a monitoring realizace PPP/PFI projektů, a to jak v oblasti technických standardů, tak i ekonomických, projekt-manažerských, smluvních a soutěžních. Projekty PPP/PFI potřebují kvalitní a nezávislou přípravu, řízení a monitoring ze strany veřejného partnera. (4) Nekvalitní PPP/PFI projekt má zpravidla horší následky a důsledky než nekvalitní veřejná zakázka. Projekty veřejného a soukromého sektoru jsou daleko neúprosnější v případě, že daný projekt selže. Zatímco u veřejné zakázky platí, že „kdo platí, poroučí“, je odměna soukromého partnera v PPP/PFI uspořádání zpravidla zcela (zejména u servisních koncesí na bázi uživatelských poplatků) či částečně vázána na smluvní vztahy soukromého partnera s uživateli/odběrateli/spotřebiteli daných veřejných služeb. Vypořádání těchto vztahů při předčasném ukončení PPP/PFI smlouvy, jakož i vztahů finančních v případě smluvní investice soukromého partnera může potenciálně vyvolat nepříznivé důsledky do rozsahu či kvality dříve soukromým partnerem zajišťovaných veřejných služeb. Ná-


57(57)

prava a odstranění důsledků neúspěchu soukromého partnera je tak v případě PPP/PFI zpravidla mnohem náročnější než v případě veřejné zakázky. (5) Nejdůležitějším předpokladem PPP/PFI projektů je nezávislý a zkušený konzultant a absence politických zásahů do přípravy a realizace těchto projektů (hlavní hledisko hospodárnost a hodnota za peníze. Příprava, řízení a monitoring realizace projektů PPP/PFI vyvolává daleko větší odborné a morální požadavky na osoby zastupující veřejného partnera či podílející se jménem veřejného na přípravě, řízení a monitoringu projektů PPP/PFI. Základním předpokladem je politický přístup silně orientovaný na hospodárnost a hodnotu za peníze daného projektu bez úzkých politických zájmů a aktivní podpora pro nezávislou externí odbornou asistenci veřejnému partnerovi (finanční, technický a právní poradce). (6) Projekty PPP/PFI projekty mají problematické využití v kombinaci s fondy EU. Kombinace dotačních zdrojů externích donátorů (zejména zdroje fondů EU) s projekty PPP/PFI je obecně problematická. Jistou změnu by měly v nadcházejícím programovacím období fondů EU 2014-2020 představovat nástroje finančního inženýrství politiky soudržnosti EU, zejména nástroj JESSICA. Taktéž nově vydaná pravidla veřejné podpory EU pro služby obecného hospodářského zájmu69 znamenají posílení právní jistoty při používání fondů EU, jakož i jiných forem dotací ve schématech PPP/PFI.

69

Viz http://ec.europa.eu/competition/state_aid/legislation/sgei.html.

PARTNERSTVÍ VEŘEJNÉHO A SOUKROMÉHO SEKTORU (PPP)

Recommend Documents