Kontrola ve veřejné správě

Masarykova univerzita Právnická fakulta Navazující magisterské studium veřejná správa Katedra správní vědy a správního práva

Diplomová práce

Kontrola ve veřejné správě Bc. Jana Šerlovská 2012/2013

„Prohlašuji, že jsem diplomovou práci na téma: Kontrola ve veřejné správě zpracovala sama. Veškeré prameny a zdroje informací, které jsem použila k sepsání této práce, byly citovány v poznámkách pod čarou a jsou uvedeny v seznamu použitých pramenů a literatury“. Bc. Jana Šerlovská …………………..

2

Poděkování: Na tomto místě bych ráda poděkovala svému vedoucímu práce, panu doc. JUDr. Petru Havlanovi, CSc., za jeho odborné vedení, přínosné rady a doporučení. Dále bych také chtěla poděkovat celé své rodině za velkou podporu, kterou mi dopřávala po dobu studia.

3

Abstrakt: Tato diplomová práce, se zabývá vnitřní kontrolou prováděnou ve veřejné správě, která je součástí systému kontroly veřejné správy. Do vnitřní kontroly lze zahrnout kontrolu vztahů nadřízenosti a podřízenosti, která je prováděna v rámci hierarchického uspořádání správních orgánu a také kontrolu vykonávanou správními orgány vůči adresátům veřejné správy, která je prováděná podle zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole. Dále je do této oblasti kontroly řazena i kontrola instanční. Cílem autorky bylo charakterizovat jednotlivé druhy a způsoby kontroly vykonávané ve veřejné správě a přiblížit ji z pohledu organizačního, hmotného i procesního, tak jak je zakotvena v právních předpisech. Klíčová slova: kontrola, dozor, veřejná správa, vnitřní kontrola, instanční kontrola, státní kontrola, kontrola územních samosprávných celků, inspekce, Česká školní inspekce.

Abstract: This thesis deals with internal control implemented within the Czech public administration, which is a part of the public administration control system. The internal control may include the control of the relationships of superiority and inferiority, which is performed within hierarchic arrangement of the administrative bodies, and also the control performed by administrative bodies in respect of the public administration addressees, which is performed in accordance with the Act No. 552/1991 Coll. on State Control. Furthermore, the instance control falls under this area of control as well. It has been the aim of the author to characterise individual types and methods of control performed in public administration and approach it from organisational, substantive as well as procedural points of view, as embedded in legislation.

Key words: control, supervision, public administration, internal control, instance control, control of self-governing territorial units, inspection, Czech School Inspectorate.

4

Obsah 1.

Úvod .......................................................................................................................... 7

2.

Základní vymezení pojmů „kontrola“ a „dozor“. ...................................................... 9

3.

2.1

Kontrola ........................................................................................................................9

2.2

Dozor ...........................................................................................................................11

2.3

Rozdíl mezi kontrolu a dozorem .............................................................................12

2.4

Právní rámec kontroly ve veřejné správě ...............................................................15

2.5

Kontrola, jako jedna ze součásti tzv. záruk zákonnosti ........................................17

2.6

Fáze kontroly z hlediska času ..................................................................................18

2.6.1

Kontrola předběžná ................................................................................... 18

2.6.2

Kontrola průběžná..................................................................................... 19

2.6.3

Kontrola následná ..................................................................................... 20

2.7

Funkce kontroly .........................................................................................................20

2.8

Základní principy provádění kontroly ....................................................................21

2.9

Metodika výkonu kontroly .......................................................................................22

Vnitřní kontrola správní .......................................................................................... 24 3. 1.

4.

Postup kontrolního orgánu .......................................................................................26

Instanční kontrola .................................................................................................... 28 4.1

Příslušnost orgánů .....................................................................................................29

4.1.1 4.2 5.

Postoupení pro nepříslušnost .................................................................... 30

Nadřízený správní orgán ...........................................................................................31

Kontrola výkonu přenesené působnosti územních .................................................. 35

samosprávných celků. ..................................................................................................... 35 5.1

5.1.2

Kontrolující osoba..................................................................................... 37

5.1.3

Průběh provádění kontroly........................................................................ 38

5.2 6.

Kontrola přenesené působnosti obce ......................................................................36

Kontrola přenesené působnosti krajů ......................................................................40

Státní kontrola - kontrola plnění povinností fyzických a právnických osob, které

stojí mimo hierarchické vazby a vztahy. ........................................................................ 43 6.1

Inspekce ......................................................................................................................46

5

7.

Česká školní inspekce.............................................................................................. 49 7.1

Činnost inspekce ........................................................................................................50

7.1.1

Kontrolující osoby .................................................................................... 52

7.2

Právní úprava .............................................................................................................53

7.3

Výstupy inspekční činnosti ......................................................................................54

7.3.1

Opravné prostředky................................................................................... 56

7.4

Praktické dopady zjištění České školní inspekce na kontrolované subjekty .....57

7.5

Přínos České školní inspekce ...................................................................................59

8.

Závěr ........................................................................................................................ 60

9.

Prameny ................................................................................................................... 64

Příloha č. 1. ..................................................................................................................... 69

6

1.

Úvod

Veřejná správa je součástí moci výkonné, která je jednou ze tří samostatných mocí ve státě. Veřejná správa zabezpečuje řízení společnosti, ve které žijeme, a která se neustále mění, formuje a vyvíjí. Ve vyspělých demokratických zemích prochází veřejná správa velkými změnami a reformami, a proto je velice důležité, aby se při nových reformních krocích poučila z předešlých chyb. K tomu slouží institut kontroly veřejné správy, který je jedním z nejvýznamnějších nástrojů napomáhajícím při hodnocení veřejné správy. Kontrola totiž poskytuje zpětnou vazbu a přináší podklady pro vyhodnocení správnosti započaté reformní cesty, nebo naopak upozorňuje na její nedostatky či možnosti úplného selhání. V demokratickém a právním státě je kontrolovatelnost veřejné správy naprostou nezbytností. Jelikož nemožnost její kontroly by vedla k uplatňování libovůle nadřazených orgánů a k následnému zneužívání této moci ve prospěch jen určitých vlivných skupin ve státě a nesplňovala by tak její základní účel, pro který byla zřízena. Tímto základním účelem, který je zakotven v ústavě našeho státu, je že státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon.1 Posláním kontroly je zjistit skutečnosti rozhodné pro posouzení dodržování zákonnosti, účelnosti, hospodárnosti a efektivnosti v procesu řízení veřejné správy a porovnat tyto skutečnosti v konkrétních případech se zákonem stanovenými standardy činnosti veřejné správy. Dále je jejím úkolem vyhodnotit případné odchylky od těchto standardů a při zjištění porušení, navrhnout či přijmout odpovídající prostředky nápravy. Veřejná kontrola může mít mnoho forem, může jít například o kontrolu veřejných rozpočtů, kontrolu vykonávanou ve veřejném zájmu anebo kontrolu prováděnou v zájmu občanů. Systém kontroly veřejné správy je složen z mnoha subsystémů, které se vzájemně doplňují. Je to velmi rozsáhlá a složitá problematika, která zasahuje do všech oblastí veřejné správy. Obecně je kontrola vykovávaná veřejnými orgány dělena na kontrolu veřejné správy a kontrolu ve veřejné správě. V literatuře bývají tyto druhy kontroly také 1

Zákon č. 1/1993 Sb. Čl. 2, odst. 3, Ústava České republiky

7

nazývány jako kontrola vnější a kontrola vnitřní. Rozdíl mezi těmito kontrolami je především v subjektech, které tyto kontrolu vykonávají. Kontrola vnější je vykonávána nezávislými subjekty, které stojí, mino hierarchickou strukturu orgánů veřejné správy, na rozdíl od kontroly vnitřní, kterou provádějí subjekty, které jsou její součástí. Ve své diplomové práci se budu zabývat druhou zmíněnou kontrolou, a to kontrolou vnitřní. Cílem mé práce bude přiblížit jednotlivé druhy a způsoby kontroly, která je prováděna ve veřejné správě. Práce bude rozdělena do tří částí. V první části se pokusím o teoretické vymezení základních pojmů „kontrola“ a „dozor“ a jejich rozdílů. Toto vymezení je důležité, jelikož používání těchto pojmů často působí v praxi problémy. Dále se zde budu věnovat právnímu vymezení kontroly, jejím funkcím, etapám a základním principům, na kterých je provádění kontroly ve veřejné správě postaveno. Druhá část bude věnována podrobnější charakteristice vybraných druhů kontrol a to jak z pohledu hmotného tak procesního práva. Zmíněna zde bude vnitřní kontrola v užším slova smyslu, tj. kontrola vykonávaná v rámci hierarchicky uspořádané soustavě státních orgánů, které jsou si vzájemně podřízeny. Dále se zde budu věnovat kontrole přenesené působnosti územních samosprávných celků, což je kontrola výkonu státní správy, která je svěřená subjektům nestátního charakteru. Další z vybraných kontrol, o kterých bych se chtěla zmínit, je kontrola instanční, která se zabývá přezkoumáváním rozhodovací praxe správních orgánů. A poslední kontrolou, která zde bude rozebrána, je kontrola státní, jejíž náplní je kontrola adresátů veřejné správy. Třetí část bude zaměřena na výkon kontroly prováděné Českou školní inspekcí, která spadá do kategorie státní kontroly vykonávané vůči subjektům, stojícím mimo organizační struktury správních orgánů. V závěru práce se pak pokusím se o celkové zhodnocení kontroly ve veřejné správě a dále nastíním připravované legislativní změny, týkající se této problematiky.

8

2.

Základní vymezení pojmů „kontrola“ a „dozor“.

Kontrola a dozor jsou dva pojmy, které jsou v právní úpravě i v odborné literatuře velmi frekventované. Ne vždy jsou ale vykládány správně v jejich pravém slova smyslu. Tyto dva pojmy, jsou často vzájemně zaměňovány, anebo jsou považovány za synonyma. Vztah těchto pojmů je velmi často diskutovanou otázkou. Jejich jednotlivé vnímání i vzájemný vztah, je v odborné literatuře pojímán natolik nejednotně, že se nedá hovořit o jejich obecně uznávaném vymezení. To souvisí s tím, že oba tyto instituty sice mají stejný základ, spočívající v jejich „zjišťovacím“ a „nápravném“ zaměření, nicméně v jednotlivostech svých funkcí tak, jak s nimi počítá právní úprava, se jednotlivé případy kontroly a dozoru od sebe liší.2 Výkladové problémy spojené s kontrolou a dozorem se objevují jak v odborné literatuře, tak i v právních předpisech, kde tyto zdroje používají pro stejnou, nebo obdobnou činnost pojmů kontrola, dozor, dohled, inspekce, revize apod. Pokusy o pojmové vymezení jsou zaznamenávány v oblasti vědy správního práva, kde jde především o vyjádření poměru kontroly k jiným úkonům, sledujícím stejný nebo obdobný účel.3

2.1

Kontrola

Kontrola je mnohovýznamové slovo. Pod tímto pojmem si lze představit přezkoušení, ověřování, testování, přezkoumání, revizi apod. Při kontrole jde o systematickou dlouhodobou činnost prováděnou na velkém území nebo nad větší skupinou osob. V rámci veřejné správy pak lze kontrolu vymezit jako určitou systematickou činnost orgánů veřejné správy, která vede k zajištění žádoucího stavu. To znamená, že tyto orgány zabezpečují odhalování a nápravu jakéhokoli jednání kontrolovaných subjektů, které nějakým způsobem odporuje vzorcům chování a které je v rámci veřejné

2

PRŮCHA, P., Správní právo - obecná část. 8. doplněné a aktualizované vydání. Brno: Doplněk, 2012.427 s. ISBN978-80-7239-281-0 3 Srovnej: HENDRYCH, D. Správní věda – Teorie veřejné správy. 3. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, a.s., 2009, 232s.

9

správy vyžadováno. Kontrola je tedy jedním z nástrojů, které napomáhají ochraně celospolečenských zájmů a které jsou upraveny právními normami. Definic pojmu „kontrola“ máme v odborné literatuře velké množství. Dalo by se říci, že autor od autora prezentuje definici kontroly z vlastního pohledu. Tak například P. Průcha uvádí obecnou definici kontroly jako činnost, kterou se zjišťuje, nakolik odpovídá existující stav tomu, co mělo nebo býti má, přičemž kontrola zjišťuje příčiny nesplnění příslušných povinností a z tohoto zjištěného stavu se pak vyvozují závěry a stanoví příslušná opatření.4 D. Hendrych zase používá definici kontroly, která zní: kontrola spočívá v porovnávání stavu nějaké činnosti a ve srovnávání a vyhodnocování stavu existujícího se stavem zamýšleným. K odstranění zjištěných rozdílů může k tomu oprávněný orgán činit potřebná nápravná opatření.5 Další odlišnou definici kontroly uvádí J. Svatoň a K. Jahelková, kteří uvádějí, že z hlediska subjektově objektových vztahů se při kontrole jedná o sledování, prověřování a hodnocení činnosti objektu řízení, na jehož základě subjekt řízení přijímá opatření k zobecnění kladů, ale také k odstranění odchylek a nedostatků.6 I když tyto definice mají jiná znění, z jejich obsahu se dají odvodit určité základní znaky kontroly. Těmito znaky jsou: - pozorování činnosti určitého subjektu, - porovnávání stavu existujícího a žádoucího, - zjišťování nedostatků, - iniciace nápravy zjištěných nedostatků. Kontrola je nedílnou součástí řídících a rozhodovacích procesů, které v rámci veřejné správy probíhají. Je to jakási zpětná vazba, která nám dává obraz o tom, jak jsou stanovené cíle realizovány, jak jsou účinná přijatá opatření, popřípadě jakých chyb se v rámci řízení dopouštíme.

4

Srovnej: PRŮCHA, P. Správní právo - obecná část. 8. doplněné a aktualizované vydání. Str. 327. Brno: Doplněk, 2012.427 s. ISBN978-80-7239-281-0 5 HENDRYCH, D. Správní věda – Teorie veřejné správy. 3. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, a.s., 2009, 232s. ISBN 978-80-7357-458-1 6 SVATOŇ, J., JAHELKOVÁ, K. Člověk řízení instituce- poznatky o řízení pro politickou a správní oblast. Masarykova univerzita v Brně, 1991. 120s. ISBN80-210-0276-X

10

2.2

Dozor

Pokud se budeme zabývat pojmem dozor lze konstatovat, že obecně je za dozor považována aktivita, jejíž podstatou je pozorování určité činnosti, nebo určitého stavu, na které navazuje hodnocení, popřípadě též aplikace prostředků směřujících k zajištění účelu sledovaného dozorčí činností. Pod pojmem správní dozor rozumíme takovou správní činnost, při které vykonavatel veřejné správy (dozorčí orgán) pozoruje chování nepodřízených subjektů a porovnává je s chováním žádoucím, s požadavky právních norem.7 Při zjištění porušení práva pak tento orgán uplatňuje prostředky nápravy a sankce, které jsou reakcí na zjištěný nesoulad mezi skutečností a vyžadovaným chováním dozorovaného subjektu. Hendrych ve své publikaci vyjadřuje názor, že dozor je zaměřen především na soulad s právními předpisy a je vykonáván vůči subjektům, jež nejsou ve vzájemném vztahu nadřízenosti a podřízenosti. Pro správní dozor (na rozdíl od jiných vnějších kontrolních činností státu nebo od dozorčích činností ve vnitřních vztazích veřejné správy) tedy nebude přicházet v úvahu uplatnění mimoprávních kritérií, jakými jsou věcná správnost, účelovost, hospodárnost, sociální a ekonomická efektivnost, soulad s poznatky vědy a techniky, nebo etická pravidla, ledaže by byla taková kritéria zahrnuta do právní normy.8 Stejně tak jako kontrola i dozor se vyznačuje určitými znaky: - zaměřuje se na pozorování určitého stavu, - srovnává stav existující a stav žádoucí, - nápravu může zajistit sám dozorčí orgán, - je vykonáván zásadně následně (ex post).

7

HENDRYCH, Dušan a kol. Správní právo. Obecná část. 7. vyd. Praha: C. H. Beck, 2009. 837 s. ISBN 80-7400-049-2. 8 HENDRYCH, Dušan a kol. Správní právo. Obecná část. 7. vyd. Str. 302. Praha: C. H. Beck, 2009. 837 s. ISBN 80-7400-049-2.

11

2.3

Rozdíl mezi kontrolu a dozorem

Mezi kontrolou a dozorem jsou tedy určité rozdíly, které nelze zaměňovat. Tyto rozdíly spočívají nejen v subjektech, které jsou oprávněni kontrolu a dozor vykonávat, ale také v jejich předmětu, způsobu uskutečňování a výsledku daného procesu. Jedním z hlavních rozdílů mezi kontrolou a dozorem je, že kontrola má širší záběr než dozor. Nezaměřuje se totiž jenom na soulad s právními předpisy, ale také na hospodárnost, efektivitu, účelovost, atd. Co se týká vztahů mezi subjekty kontroly a dozoru, tak dozor je vykonáván zpravidla z vnějšku, to znamená, že subjekty dozorčí a dozorované nejsou ve vzájemných vztazích nadřízenosti a podřízenosti. Těmito subjekty jsou například Nejvyšší kontrolní úřad, soudy, veřejný ochránce práv atd. Kdežto kontrola je prováděná zevnitř, v rámci hierarchicky uspořádaných soustav subjektů, které jsou ve vzájemném vztahu. Zásadní rozdíl v diferenčním vnímání považuje P. Průcha to, že kontrola zpravidla bezprostředně nezahrnuje vlastní nápravu případného zjištěného závadného stavu, kdežto dozor ano. 9 To znamená, že dozorový orgán může v případě zjištění pochybení udělit kontrolovanému orgánu sankci, jako například pozastavit účinnost aktu, kdežto orgán kontrolní takovéto oprávnění nemá.10 Kontrolní orgán může pouze iniciovat některý jiný příslušný orgán, aby zahájil vůči kontrolovanému subjektu správní řízení, v něm mu může udělit sankci, nebo může vyzvat přímo orgán kontrolovaný, aby zjednal nápravu sám. V tomto spatřuji určitý nedostatek právní úpravy, jelikož si myslím, že kontrolní orgány by měly stejně jako orgány dozorové disponovat možností zjednat nápravu. 9

PRŮCHA, P., Správní právo - obecná část. 8. doplněné a aktualizované vydání. Str. 326. Brno: Doplněk, 2012.427 s. ISBN978-80-7239-281-0 10 To je zapříčiněno především tím, že výsledkem kontroly je „pouze“ zjištění a konstatování určitého stavu kontrolované věci nebo činnosti, eventuálně nedostatků, které ji odchylují od stavu žádoucího a případně i příčin těchto nedostatků. Toto zjištění bývá zpravidla zpracováno ve formě protokolu, nebo zápisu, který má pouze informativní a dokumentační charakter. Výsledek kontroly tady sám o sobě není regulativním aktem, který by byl schopen zasáhnout do právních poměrů kontrolované osoby. K tomu dochází až následně jestliže při kontrole byly zjištěny nedostatky, které je pak třeba odstranit. To ovšem již zabezpečuje orgán odlišný od orgánu kontrolního. Nicméně, i když výsledek kontroly nemá regulativní charakter, už pouze její výkon určitým způsobem zasahuje do poměrů kontrolované osoby tím, že ji tato osoba musí strpět. Zdroj: HÁLOVÁ, M., Právní úprava kontrolního postupu při výkonu správního dozoru a působnost připravovaného zákona o kontrole. Časopis Správní právo č. 5-6/ 2012.

12

Domnívám se, že kdyby kontrolní orgán, měl možnost na základě zjištěných nedostatků okamžitě zasáhnout a nemusel by čekat, až iniciovaný orgán nápravu zjedná, nebo až orgán kontrolovaný uvědomí orgán kontrolní, o tom jaké kroky k nápravě podniknul, došlo by v činnosti správních orgánů k značným úsporám a k zvýšení její efektivity. Velmi důležitým rozdílem, který nacházím mezi kontrolou a dozorem je možnost zasáhnout do právní sféry jednotlivce. Dozorové orgány mají možnost zasáhnout výhradně vůči správním orgánům, tedy vůči organizaci jako celku, kdežto orgány kontrolní jsou oprávněny zasahovat i do právní sféry jednotlivců. Jako například při provádění daňové, nebo živnostenské kontroly, kdy kontrolní orgány jsou oprávněny vstupovat do budov, na pozemky, odebírat vzorky uložit kontrolovanému pořádkovou pokutu apod.11 Dalším rozdílem je, že kontrolu lze provádět předběžně průběžně i následně, kdežto dozor lze vykonávat pouze průběžně a následně. Z výše zmíněného jsem dospěla k názoru, že kontrola je zaměřená především na činnost (výkon) orgánů veřejné správy. Jelikož může být prováděna po celou dobu dosahování nějakého stanoveného cíle. Zaměřuje se tedy na to, co momentálně probíhá a na základě zjištění pak zasahuje do probíhajícího procesu a formuje ho podle obecných představ. Kdežto dozor je spíše zaměřen až na výsledky této činnosti. Dozor se zaměřuje na odstraňování nesouladu tohoto výsledku s obecnou představou. A to je prováděno až po té, co dozorovaný orgán něco vykonal. Proto si myslím, že pojmy kontrola ad dozor jsou v mnoha právních předpisech používány nesprávně. Dokladem o nesprávné interpretaci těchto pojmů je například zákon č. 420/2004 Sb. o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí. V §20 tohoto zákona je stanoveno že: přezkoumání podléhá dozoru státu v případě, že je vykonal krajský úřad nebo Magistrát hlavního města Prahy nebo auditor. Dozor nad přezkoumáním přísluší Ministerstvu financí, které metodicky řídí výkon přezkoumání a koordinuje jej s finanční kontrolou vykonávanou Ministerstvem financí podle zvláštního právního předpisu. Zákonodárce zde hovoří o dozoru a přitom odkazuje na právní předpis č. 320/2001 Sb. zákon o finanční 11

Více: VOPÁLKA, V., Veřejná správa kontrolující. Časopis Správní právo č. 5-6/ 2012.

13

kontrole. Další ustanovení tohoto předpisu, ze kterého usuzuji, že se jedná spíše o kontrolu než dozor je §3, kde je stanoveno, že předmětem přezkoumání podle tohoto zákona je dodržování povinností stanovených zvláštními právními předpisy, hospodaření s majetkem, účetnictví, odměňování, dodržení účelu poskytnuté dotace nebo návratné finanční výpomoci a věcné a formální správnosti dokladů o přezkoumávaných operacích.12 Jak jsem již zmínila výše, předmětem tohoto „dozoru“ jsou i tzv. mimoprávní kritéria, která nespadají do předmětu dozorčí činnosti. Z toho usuzuji, že by v tomto předpise bylo vhodnější použít pojmu kontrola než dozor. Podobné nepřesnosti můžeme najít i v jiných právních předpisech jako například ve stavebním zákoně, kde je stanoveno, že stavební úřady vykonávají soustavný dozor nad zajišťováním ochrany veřejných zájmů, ochrany práv a oprávněných zájmů právnických a fyzických osob a nad plněním jejich povinností vyplývajících z tohoto zákona a právních předpisů vydaných k jeho provedení.13 Pojem „soustavný dozor“ je z mého pohledu i v tomto předpise spíše míněn jako kontrola, která je prováděna v průběhu provádění nějaké činnosti. Stejně tak i v zákoně č. 166/1999 Sb., o veterinární péči a o změně některých souvisejících zákonů (veterinární zákon), nacházím stejný problém. Zde je v §52 stanoveno že, orgány veterinární správy vykonávají státní veterinární dozor v souladu s tímto zákonem, zvláštními právními předpisy a předpisy Evropské unie, přičemž při jeho výkonu dozírají, zda jsou dodržovány povinnosti, požadavky a podmínky stanovené tímto zákonem, nebo zvláštními právními předpisy a na jejich základě a v jimi stanovených mezích, a zjišťují nedostatky, jejich příčiny a osoby za ně odpovědné. Dále také projednávají a podle potřeby ukládají závaznými pokyny, jakým způsobem a v jaké lhůtě mají být zjištěné nedostatky odstraněny a kontrolují jejich plnění. 14 Z mého pohledu i zde se jedná spíše o kontrolu než dozor, jelikož dozorčí orgán v tomto případě neoplývá možností zjednat nápravu v případě pochybení, ale je pouze oprávněn ukládat pokyny jinému orgánu k jejich odstranění, což je typické pro kontrolní orgány.

12

Srovnej: Zákon č. 420/2004 Sb. o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí. 13 Zákon č. č. 183/2006 Sb., §132 odst. 1, o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) 14 Zákon č. 166/1999 Sb. §52, o veterinární péči a o změně některých souvisejících zákonů (veterinární zákon)

14

Další nejasné vymezení spatřuji v pojmu „administrativní dozor“, který užívá P. Průcha ve své publikaci, kde uvádí, že jde o určitý specifický druh kontroly prováděné ve veřejné správě. Administrativní dozor jak ho zde autor pojímá je vykonáván podle zákona o státní kontrole, který je prováděn specializovanými orgány státní správy. Tento dozor je zpravidla prováděn vykonavateli veřejné správy, jimž zákon svěřuje kontrolní pravomoc. To znamená, že je tento orgán obdařen příslušnými pravomocemi pro výkon kontroly nad jinými subjekty, které s kontrolním orgánem nejsou v podřízeném stavu. Jsou to především správní úřady popřípadě jednotlivé úřední osoby, jako například obecní úřady, nebo příslušníci policie, inspektoři apod. Tento druh kontroly vykonávají i další subjekty, jsou to právnické a fyzické osoby, jímž zákon svěřuje pravomoci k jejímu výkonu. Při výkonu administrativního dozoru je postupováno podle předpisu č. 552/1991 Sb., o státní kontrole a v jeho mezích je kontrolována nejenom zákonnost, ale i účelovost a hospodárnost výkonu činnosti kontrolovaných subjektů. To ovšem, jak jsem již uvedla výše podle názoru D. Hendrycha, nemůže přicházet v úvahu, aby byly uplatněny při dozoru i mimoprávní kritéria. Z mého pohledu je administrativní dozor jakýsi „mezičlánek“ mezi kontrolu a dozorem, jelikož vykazuje některé znaky, které jsou typické pro kontrolu i dozor. Znaky kontroly: -

kontrolní orgány zpravidla nemohou zjednat nápravu nedostatků,

-

zaměřuje se i na hospodárnost, účelovost, hospodárnost atd.

Znaky dozoru:

2.4

-

subjekty nejsou ve vzájemném vztahu podřízenosti a nadřízenosti,

-

lze jej vykonávat pouze průběžně a následně.

Právní rámec kontroly ve veřejné správě

Každá Instituce kontrolního systému veřejné správy je povinna při realizaci svého poslání prioritně dodržovat ustanovení zákonů. Jelikož je veřejná správa velmi

15

rozmanitý systém řízení, musí být i systém její kontroly různorodý. Její zákonná úprava je tvořena určitými stěžejními předpisy jako například zákonem č. 500/2004 Sb., správním řádem, kde je upravena kontrola instanční. Jedná se o úpravu postupů přezkumu správních rozhodnutí. Dalším přepisem je například zákon č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, kde jsou stanoveny postupy, práva a povinnosti kontrolních orgánů. Zakotvení kontroly týkající se hospodaření s finančními prostředky nalezneme v zákoně č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole. Dále jsou to zákony č. 128/2000 Sb., o obcích, zákon č. 129/2000 Sb., o krajích, zákon č.131/2000 Sb. o hlavním městě Praze, které se týkají kontroly a dozoru vykonávanými vůči územně samosprávným celkům. Dále pak je právní úprava kontroly veřejné správy tvořena velkým množstvím speciálních právních předpisů, jež jsou zaměřeny na jednotlivé specifické oblasti kontroly. Těchto předpisů, které se k této problematice vztahují, je v současné době více než 260. Z toho je zřejmé, že úprava kontroly veřejné správy je dosti široká a z mého pohledu nepřehledná a nesystematická. Naproti tomu jsou i oblasti kontroly, které obecně závaznou zákonnou úpravu nemají. Je to například vnitřní kontrola v užším slova smyslu, která upravuje vztahy nadřízenosti a podřízenosti uvnitř organizační struktury správních orgánů. Tato oblast kontroly je postavena spíše na základních zásadách výkonu veřejné správy. Vnitřní kontrolní systém, jeho pravidla, postupy a vymezení pravomocí, stejně tak jako odpovědnost v rámci organizační struktury jsou rozpracována ve vnitřních organizačních normách. Těmito normami jsou zejména v organizační řády jednotlivých institucí a směrnice. Mezi ty základní patří například směrnice o oběhu účetních dokladů, směrnice o účetnictví, o zajištění řídící kontroly, o zajištění interního auditu, atd. Tyto vnitřní předpisy tedy zabezpečují, aby každá vykonávaná funkce, ať vyšší nebo podřízená, byla přidělena některému určitému jednotlivci, aby bylo známo, kdo nějakou věc vykonal a čí vinou zůstala některá věc nevyřízena, neboť odpovědnost nestojí za nic, když nikdo neví, kdo je odpovědný. 15 Tyto vnitřní předpisy organizací jsou pro zaměstnance závazné a povinnosti, které z nich vyplívají, lze na zaměstnancích

15

SKULOVÁ. S., Rozhodování ve veřejné správě. 2. přepracované vydání. Brno: Masarykova univerzita, 1996. 173s. ISBN 80-210-1458-X

16

vynucovat pomocí různých sankcí. Zaměstnanci též odpovídají za případnou škodu, která by vznikla nesplněním těchto povinností.

Kontrola, jako jedna ze součásti tzv. záruk zákonnosti

2.5

Při výkonu veřejné správy je zachovávání zákonnosti jedním ze základních a nejdůležitějších předpokladů právní jistoty všech subjektů vystupujících ve veřejné správě. Zákonnost, lze vykládat jako všeobecnou vázanost zákony. Veřejná správa, resp. její výkon, je samozřejmě zákony vázán. Vzhledem k tomu, že Česká republika je demokratický právní stát, ve kterém je veřejná správa věcí veřejnou, je nezbytné, aby výkon veřejné správy byl podrobován různým kontrolám. A právě tyto kontroly veřejné správy jsou jedním z prostředků záruk zákonnosti ve veřejné správě. Zákonnost je v rámci výkonu veřejné správy zachována pokud: - všechny subjekty správního práva přesně a přísně dodržují a plní obsah obecně závazných právních norem, - správní úřady vykonávají svoji působnost výlučně na základě zákonů při plném respektování práv a právem chráněných zájmů fyzických a právnických osob, - správní úřady zajišťují důslednou ochranu subjektů správního práva v jejich postavení, - správní úřady důsledně vynucují splnění povinností fyzických a právnických osob a uplatňují odpovědnost z nesplnění těchto povinností.16 Mimo kontrolu existují v rámci výkonu veřejné správy ještě další záruky zákonnosti, které zabezpečují dodržování práva. Jsou jimi právo na informace ve veřejné správě, změna, zrušení a sistace správních aktů, uplatňování odpovědnosti za porušení právních povinností a přímé donucení ke splnění právní povinnosti.

16

ONDRUŠ, R. Kapitoly ze správního práva XI. - Záruky zákonnosti a kontrola veřejné správy LIT20494CZ.Dostupné z: Systém ASPI - stav k 5. 12. 2012 do částky 156/2012 Sb. a 50/2012 Sb.m.s. poslední stav textu [cit. 2. 2. 2013].

17

2.6

Fáze kontroly z hlediska času

Z hlediska času se kontrolní proces skládá z několika fází, které mohou probíhat jednotlivě, nebo na sebe mohou plynule navazovat. Jsou to fáze předběžné, průběžné a následné.

2.6.1 Kontrola předběžná Předběžná kontrola je takovým druhem kontroly, která je prováděna na počátku uvažovaného záměru. Smyslem této kontroly je zjistit, jaké jsou plánované cíle a zda jejich formulace v dokumentech odpovídá všem formálním i obsahovým náležitostem. Předběžná kontrola vede ke zjištění, zda zamýšlený cíl odpovídá kritériím účelovosti, hospodárnosti a efektivnosti a také jestli je v souladu s právními předpisy, schválenými rozpočty, programy, uzavřenými smlouvami a jinými rozhodnutími. Obsahem předběžné kontroly je: - kontrola zamýšlených a stanovených cílů, - kontrola analýzy předpokladů a rámcových podmínek, - posouzení adekvátnosti jednotlivých možných variant řešení, - kontrola vhodnosti vymezených hodnotících kritérií. - kontrola kalkulace nákladů a přínosů jednotlivých variant, - posouzení identifikace rizik a jejich ohrožení souvisejících s realizací jednotlivých variant.17 Tato kontrola dává možnost jinému orgánu, než který je oprávněn rozhodnou, vyslovit souhlas, nebo nesouhlas se zamýšleným rozhodnutím. 18 Účelem předběžné kontroly je tedy zajistit, aby byla vybrána ta nejlepší varianta, kterou lze stanovený cíl dosáhnout. V okamžiku, kdy je tato varianta vybrána, předběžná fáze kontroly končí a nastává další fáze, a to fáze realizace stanoveného cíle, která se podrobuje kontrole průběžné. Z mého pohledu by se měl na předběžnou kontrolu klást největší důraz, 17

NEMEC, J., OCHRANA, F., PAVEL, J., ŠAGÁT, V., Kontrola ve veřejné správě. 1. Vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010. 160s. ISBN 978-80-7357-558-8 18 HENDRYCH, D. Správní věda – Teorie veřejné správy. 3. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, a.s., 2009, 232s. ISBN 978-80-7357-458-1

18

protože ve fázi výběru nejlepší varianty je možné předejít mnoha následným problémům při pozdější realizaci. Subjekty, které mohou předběžnou kontrolu provádět, jsou různé, záleží na tom, jaké oblasti veřejné správy se kontrola týká. Může to být správce rozpočtu, hlavní účetní, vedoucí zaměstnanci odpovědní za formální správnost vedení dokumentů apod.

2.6.2 Kontrola průběžná Kontrola průběžná je prováděna v průběhu realizace stanoveného cíle. Jelikož dosažení stanoveného cíle může být rozloženo do delšího časového úseku, je třeba po celou dobu sledovat, zda podmínky stanovené na začátku jsou stále dodržovány. Kontrolu průběžnou je možno ještě rozdělit na kontrolu obsahovou a kontrolu formální. Jádrem obsahové kontroly je především sledování racionální ekonomické stránky nakládání se zdroji, zda je s veřejnými zdroji nakládáno hospodárně, efektivně, a účelné. Výstupem z této kontroly jsou pak informace, které umožňují porovnávat schválené ukazatele s reálným stavem. A na základě těchto porovnání pak činit patřičná opatření ke korekci řídícího procesu. Formální kontrola zase sleduje administrativně dokumentační stránku realizace procesů. Pomocí této kontroly se zjišťuje, zda probíhající procesy jsou korektní jak po stránce účetní, tak dokumentační.19 Průběžná kontrola tedy sleduje celý realizační proces a napomáhá kvalitnějšímu rozhodování. Její výstupy přináší podklady pro případné změny realizace. Průběžná kontrola je však sama o sobě neúplná a může být i neobjektivní, neboť nepodává dostatek informací o objektu kontroly, popřípadě předávané informace nemusejí být jednoznačné. Proto jakýmsi završením kontrolního procesu je kontrola následná.20 Za realizaci průběžné kontroly odpovídají vedoucí pracovníci jednotlivých orgánů veřejné správy, kteří ji realizují pomocí vedoucích pracovníků jim podřízených v rámci

19

NEMEC, J., OCHRANA, F., PAVEL, J., ŠAGÁT, V., Kontrola ve veřejné správě. 1. Vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010. 160s. ISBN 978-80-7357-558-8 20 HENDRYCH, D. Správní věda – Teorie veřejné správy. 3. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, a.s., 2009, 232s. ISBN 978-80-7357-458-1

19

jednoho organizačního útvaru. Průběžná kontrola může být ale realizována i externími institucemi.

2.6.3 Kontrola následná Následná kontrola je konečnou fází plnění úkolů veřejné správy. Provádí se ex post. Jejím prostřednictvím se zjišťuje, zda byly naplněny cíle a úkoly veřejné správy, anebo ne. Fáze této kontroly nastává po vyhodnocení výstupů průběžné kontroly. Obě tyto kontroly jsou procesně spjaty. Následnou kontrolu je možné rozdělit do dvou stupňů. V prvním stupni se zjišťuje, zda byla učiněna náprava nedostatků zjištěných v předchozí kontrole. Pokud byly všechny nedostatky odstraněny, může být provedena následná kontrola druhého stupně. Ve druhém stupni je následná kontrola prakticky totožná s kontrolou průběžnou, jelikož je prováděna stejnými postupy avšak v jiném čase. Tato kontrola napomáhá především k úspoře nákladů. Někdy může být označována také jako kontrola „nadstavbová“.21 Stejně tak jako průběžná kontrola i kontrola následná může být vykonávána subjekty interními i externími.

2.7

Funkce kontroly

Jako základní funkci kontroly lze označit to, že umožňuje poznání skutečnosti, bez kterého nelze předvídat vývoj kontrolovaného jevu a správně stanovit budoucí cíle.22 V literatuře jsou funkce kontroly označovány jako funkce poznávací, zajišťovací, hodnotící, pozorovací a nápravné. Poznávací a zjišťovací funkce slouží především ke zjištění skutečnosti o kontrolovaném subjektu a také zabezpečuje objevení odchylek od žádoucího stavu.

Srovnej: NEMEC, J., OCHRANA, F., PAVEL, J., ŠAGÁT, V., Kontrola ve veřejné správě. 1. Vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010. 160s. ISBN 978-80-7357-558-8 21

22

PRŮCHA, P., Správní právo - obecná část. 8. doplněné a aktualizované vydání. Brno: Doplněk, 2012.427 s. ISBN978-80-7239-281-0

20

Funkce hodnotící a porovnávací umožňuje konfrontaci skutečnosti s očekáváním, tedy srovnání výsledku se záměrem. Další funkcí je funkce nápravná. Z mého pohledu je to funkce nejdůležitější, jelikož zabezpečuje odstranění nežádoucího stavu a umožňuje vyvození represivních důsledků vůči kontrolovanému subjektu. Kromě výše zmíněných funkcí může kontrola plnit i jiné funkce jako například funkci výchovnou nebo motivační. Výchovnou funkci kontroly můžeme spatřovat v tom, že kontrolní orgány vedou orgány kontrolované k přesnosti, čestnosti a odpovědnosti při výkonu jejich práce. Podstatou je tedy určité vedení kontrolovaných subjektů k zavádění různých etických principů a opatření směřujících například proti korupci. Motivační funkce spočívá v tom, že kontrola nemá jen upozorňovat na zjištěné nedostatky, ale také vyzdvihovat dosažené úspěchy.23

2.8

Základní principy provádění kontroly

Proces výkonu kontroly ve veřejné správě, je založen na základních principech, těmito principy jsou například: Princip organizace: tento princip vyjadřuje, že v rámci kontroly je nezbytné vypracování formalizovaných dokumentů, které by umožňovaly nastavení a výkon kontroly uvnitř orgánu veřejné správy. Jedná se především o organizační řád, vymezení pravomocí a odpovědností a vzájemnou kontrolu úkolů. Princip integrace: je založen na tom, že kontrola zajišťuje, že v procesech řízení budou schváleny a prováděny pouze takové operace, které budou v souladu s právními předpisy. Dále tento princip zajišťuje, že orgány veřejné správy budou používat pouze takové postupy, které umožní: - křížovou / souvztažnou kontrolu informací, - vzájemné kontroly mezi jednotlivými články při zpracování informace,

23

Srovnej: REKTOŘÍK, J., ŠELEŠOVSKÝ, J., a kol., Kontrolní systémy veřejné správy a veřejného sektoru. Str. 25. Ekopress, Praha 2003. 212s. ISBN 80-86119-72-6

21

- nastavení systému účetní revize – znovu-ověření účetních zápisů porovnáním účetních dokladů s normami, osnovami atd., - supervizi vedoucího pracovníka.24 Princip univerzálnosti: význam tohoto principu tkví v tom, že kontrola je prováděna u všech činností vykonávaných orgánem veřejné správy. Znamená to, že v rámci organizace veřejné správy neexistují žádné osoby, oddělení ani činnosti, na které by se kontrola nevztahovala. Princip stálosti: se vztahuje k době trvání a fungování orgánu veřejné správy. Znamená to, že kontrola bude účinná pouze za předpokladu, že fungování a struktura orgánu veřejné správy jsou stabilní a že zavedené postupy kontroly musí být permanentně respektovány. Pokud by se struktura orgánu neustále měnila, nebyla by kontrola dostatečně účinná. Princip informace a dokumentace: stanoví, že veškeré informace, ať už charakteru účetního, právního, anebo správního musí být:

2.9

-

tříděné (chronologicky, účetně, abecedně,…),

-

relevantní (odpovídající účelu a použití),

-

odpovídající účelu a užitkovosti z hlediska výše ceny

-

objektivní (nestranné) a jasné (bez dvojznačnosti),

-

ověřitelné a dostupné,

-

archivovány (v elektronické nebo originální písemné podobě). 25

Metodika výkonu kontroly

Metodickou pomoc správním orgánům při výkonu kontroly zabezpečují ministerstva. Cílem metodické pomoci je usnadnit odpovědným vedoucím zaměstnancům zajištění fungování kontroly.

24

Metodická příručka pro výkon řídící kontroly v orgánech veřejné správy.[online]. [cit. 7. 2. 2013 ]. Dostupné z: http://www.mfcr.cz/cps/rde/xbcr/mfcr/Metodicka_priruckaCHJ17_pdf.pdf 25 Metodická příručka pro výkon řídící kontroly v orgánech veřejné správy.[online]. [cit. 7. 2. 2013 ]. Dostupné z: http://www.mfcr.cz/cps/rde/xbcr/mfcr/Metodicka_priruckaCHJ17_pdf.pdf

22

Tato pomoc může mít různou podobu, Ministerstvo vnitra v rámci metodické pomoci správním orgánům pořádá například pravidelné mezirezortní porady, společné kontrolní akce, semináře, a dále také vydává různé směrnice a metodické materiály k provádění kontroly. Tyto aktivity směřují k ostatním ústředním správním úřadům; sjednocují kontrolní postupy, určují kraje, které budou v stanoveném období kontrolovány v celém komplexu činností, unifikují strukturu resortních kontrolních výstupů, aby je bylo možné využít v souhrnných zprávách pro vládu České republiky.26 Metodická pomoc v sobě zahrnuje tvorbu různých pravidel a principů, na základě kterých se pak kontrola provádí. Jedním z důležitých druhů pomoci je poskytování různých návodů a příruček, ve kterých jsou do detailů zpracovány postupy kontroly. Detailní popis postupů je pro kontrolu zásadní, jelikož umožňuje získat vedoucím zaměstnancům potřebné informace nezbytné pro nastavení a provádění účinné kontroly. Základem při tvorbě postupů je vytvoření funkčního organizačního schématu orgánu veřejné správy. Toto schéma znázorňuje rozdělení hlavních funkcí a úloh na jednotlivé útvary a pracoviště a umožňuje vysvětlit vztahy mezi různými funkcemi.27 Postupy jsou zpracovávány ve formě metodických listů, které vyjadřují detailní popis dílčích aktivit spojených s konkrétně vykonávanou činností. Při jejich vytváření se vychází z funkčního organizačního schématu. Tyto postupy musí být v písemné podobě a musí být neustále aktuální.

26

Veřejná správa v České republice. [online]. [cit. ]. Dostupné z: http://aplikace.mvcr.cz/archiv2008/odbor/moderniz/vs_vcr.pdf 27 Metodická příručka pro výkon řídící kontroly v orgánech veřejné správy.[online]. [cit. 10. 2. 2013 ]. Dostupné z: http://www.mfcr.cz/cps/rde/xbcr/mfcr/Metodicka_priruckaCHJ17_pdf.pdf

23

Vybrané druhy kontroly ve veřejné správě V této části práce, bych se chtěla věnovat podrobnějšímu popisu vybraných druhů kontrol ve veřejné správě a to z hlediska procesního, hmotného i organizačního.

3.

Vnitřní kontrola správní

Na vnitřní kontrolu je možno pohlížet ve dvou rovinách a to „v užším slova smyslu“ a „v širším slova smyslu“. V užším slova smyslu je kontrola pojímána jako kontrola prováděná správními orgány v příslušných vztazích hierarchické nadřízenosti a podřízenosti, diferencovaně zaměřená na zákonnost, účelovost a hospodárnost.28 Tento druh kontroly P. Průcha ve své publikaci nazývá tzv. „správní kontrolou vnitřní“. D. Hendrych zase tento druh kontroly nazývá kontrolou „interní“, nebo také „služebním dozorem“.29 V širším slova smyslu pak lze do vnitřní kontroly zahrnout i kontrolu státní (nazývanou též administrativní dozor), kterou P. Průcha označuje za „správní kontrolu vnější“ a dále sem lze zahrnout kontrolu instanční. Kontrolu v užším slova smyslu provádějí příslušné orgány správních úřadů v rámci vnitřních vztahů hierarchicky uspořádané struktury. V určitých případech může být také vykonávána určeným zaměstnancem, který je organizačně oddělen od řídících struktur daného orgánu. Hierarchické uspořádání státních orgánů je výrazem organizačních principů, na kterých je veřejná správa postavena. Nejzásadnějším principem, který se týká vztahů nadřízenosti a podřízenosti, je princip dekoncentrace. V obecném pojetí představuje dekoncentrace rozdělení výkonu veřejné správy na více nižších nebo vedle sebe stojících organizačních jednotek v rámci daného hierarchicky uspořádaného organizačního

28

PRŮCHA, P., Správní právo - obecná část. 8. doplněné a aktualizované vydání. Brno: Doplněk, 2012.427 s. ISBN978-80-7239-281-0 29 Srovnej: HENDRYCH, D. Správní věda – Teorie veřejné správy. 3. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, a.s., 2009, 232s. ISBN 978-80-7357-458-1

24

systému.30 Dekoncentrace je rozlišována horizontální a vertikální. Vztahy nadřízenosti a podřízenosti a s tím spojená vzájemná kontrola jednotlivých subjektů vyplývají především z dekoncentrace vertikální. Jedná se o přenos pravomocí z jednoho subjektu na subjekt druhý, který je na nižším stupni než subjekt, který tyto pravomoci a činnosti přenáší. Tento přenos probíhá v rámci jedné organizační jednotky. Pokud by šlo o přenos mezi orgány různého charakteru (jako například stát a územní samosprávný celek), pak by se jednalo o decentralizaci. Mezi dekoncentrací a decentralizací je však zásadní rozdíl. Dekoncentrace ředí rozhodovací proces, vytváří řád, podle něhož se v rámci organizační pyramidy její jednotky podílejí na rozhodovací pravomoci, naproti tomu decentralizace je výrazem práva a schopnosti vykonávat určitou část veřejné správy jako svou vlastní správu, jako samosprávu.31 Systém a organizace správní kontroly není až na výjimky upravena obecně závaznými právními předpisy, vždy však vychází přímo ze základních zásad výkonu veřejné správy.

32

Systém vnitřní kontroly zpravidla vyplývá z vnitřních norem

jednotlivých správních úřadů. Tyto pravidla, závazně regulují jejich vnitřní chod a umožňují tak racionální využití všech zdrojů k plnění záměrů a úkolů, které mají tyto jednotky stanoveny, nebo které si samy jako cíl převzaly.33 Jejich obsahem jsou hlavně závazné pracovní postupy, informační toky, konkrétní instrukce podřízeným pracovníkům nebo orgánům.34 Tyto předpisy zabezpečují jednotný metodický postup při provádění kontroly, zachování stejného řešení v obdobných situacích, správné (objektivní) vyhodnocování skutečností a také umožňují srovnatelnost kontroly v čase.35 Vnitřní předpisy jsou výrazem byrokratické struktury určitého organizačního celku, kde právo vydávat vnitřní předpisy vychází z právně vyjádřeného služebního 30

PRŮCHA, P., Správní právo - obecná část. 8. doplněné a aktualizované vydání. Brno: Doplněk, 2012.427 s. ISBN978-80-7239-281-0 31 Srovnej: POMAHAČ, R., Základy teorie veřejné správy. Str. 125. Plzeň: Aleš Čeněk, 2011. 267s. ISBN 978-80-7380-330-8 32 ONDRUŠ, R. Kapitoly ze správního práva XI. - Záruky zákonnosti a kontrola veřejné správy LIT20494CZ.Dostupné z: Systém ASPI - stav k 5. 12. 2012 do částky 156/2012 Sb. a 50/2012 Sb.m.s. poslední stav textu [cit. 2. 2. 2013]. 33 HENDRYCH, Dušan a kol. Správní právo. Obecná část. 7. vyd. Praha: C. H. Beck, 2009. 837 s. ISBN 80-7400-049-2. 34 Srovnej: HENDRYCH, D. Správní věda – Teorie veřejné správy. 3. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, a.s., 2009, 232s. ISBN 978-80-7357-458-1 35 Srovnej: FRANC, P. Vnitřní kontrolní systém a vnitřní směrnice škol - LIT26197CZ. Právní fórum č. 11/2005 Dostupné z: Systém ASPI - stav k 28. 2. 2013 do částky 21/2013 Sb. a 11/2013 Sb.m.s.

25

vztahu nadřízenosti a podřízenosti, nikoli z příslušnosti (členství).36 Způsoby, jakými je vnitřní kontrola prováděna, jsou například různé prověrky zaměřené na zákonnost, nebo rychlost řízení. Tyto kontrolní činnosti jsou zaměřovány buď na vybrané úseky veřejné správy, nebo na určité časové období, vztahující se k činnosti kontrolovaného subjektu. Je důležité, aby kontrola byla prováděna systematicky a koordinovaně, a to z toho důvodu, že příliš časté kontroly by mohly narušovat normální chod kontrolovaných činností a plnění uložených povinností správního orgánu. Proto je nutné do kontroly vždy zavést určitý systém a přesně vymezit pravomoci oprávnění a povinnosti kontrolních orgánů.37

3. 1. Postup kontrolního orgánu Pokud má kontrolní orgán určité signály, že by ze strany kontrolovaného subjektu mohlo dojít k porušení zákona, je kontrolní orgán povinen toto možné porušení řádně prošetřit. V případě že ze svého šetření zjistí, že je zákon porušován, je povinen učinit všechny potřebné kroky k nápravě. Takovýmto porušením zákona v případě vnitřní kontroly může být například vydání nezákonného rozhodnutí, nebo průtahy v řízení. V rámci nápravy je kontrolní orgán nejenom povinen zajistit, aby nedostatky byly odstraněny, ale dále také může i vyvodit příslušná personální opatření vůči osobám, které porušení zákona způsobily. Pokud jsou pochybení kontrolovaného subjektu velmi závažná, taková, která vyvolávají podezření ze spáchání správního deliktu, nebo trestného činu, potom je kontrolní orgán povinen na takovéto skutečnosti upozornit orgány činné v trestním řízení. Pokud by tuto svoji povinnost nesplnil, mohl by být sám disciplinárně postižen. V případě, že by tuto povinnost nesplnil záměrně tedy úmyslně, potom by se tak konkrétní pracovník, který by toto zavinil, mohl dopustit trestného činu zneužití pravomoci veřejného činitele.38 36

HENDRYCH, D. Správní věda – Teorie veřejné správy. 3. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, a.s., 2009, 232s. ISBN 978-80-7357-458-1 37 PRŮCHA, P., Správní právo - obecná část. 8. doplněné a aktualizované vydání. Brno: Doplněk, 2012.427 s. ISBN978-80-7239-281-0 38 Viz. Zákon č. 40/2009 Sb. §329, trestní zákoník

26

Právě povinnost nejen odstranit zjištěnou nezákonnost ale zejména povinnost vyvodit příslušnou personální a popřípadě i deliktní odpovědnost představuje psychologickou brzdu snižující efektivnost vnitřní kontroly, neboť důsledky závěrů vnitřní kontroly vždy v konečném důsledku směřují dovnitř soustavy správních úřadů, jejichž orgán či organizační složka vnitřní kontrolu provádí. Odpovědnost státu za škodu způsobenou nesprávným výkonem veřejné moci nestimuluje správní úřady, aby zjišťovaly a odstraňovaly porušení zákonnosti prostředky vnitřní kontroly, neboť v konečném důsledku pak sami nesou povinnost nahradit poškozeným jejich škodu a současně ji vymáhat po těch svých vlastních pracovnících, kteří ji způsobili.39 V souvislosti s vnitřní kontrolou je také třeba zmínit vztahy, které se týkají jednotlivých osob. Jsou to vztahy mezi vedoucími zaměstnanci a jejich podřízenými. Tyto vztahy jsou upraveny různými právními předpisy. Zejména zákoníkem práce, zákonem o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů apod. V těchto předpisech jsou vedoucí zaměstnanci definováni jako zaměstnanci, kteří jsou na jednotlivých stupních řízení zaměstnavatele oprávněni stanovit a ukládat podřízeným zaměstnancům pracovní úkoly, organizovat, řídit a kontrolovat jejich práci a dávat jim k tomu účelu závazné pokyny. Vedoucím zaměstnancem je nebo se za vedoucího zaměstnance považuje rovněž vedoucí organizační složky státu.40 Z tohoto ustanovení lze dovodit oprávnění vedoucího zaměstnance dávat úkoly a kontrolovat, ale zároveň povinnost zaměstnance podřízeného výkon jeho oprávnění snášet. Pokud by podřízení zaměstnanci tyto úkoly a pokyny nerespektovali, vystavovali by se tak nebezpečí postihu ze strany vedoucího zaměstnance, který má možnost nepřijatelné chování zaměstnanců sankcionovat. Tato možnost je mu dána zákonem. Takovouto sankcí může být například písemné napomenutí, snížení platu, pokuta apod.

39

ONDRUŠ, R. Kapitoly ze správního práva XI. - Záruky zákonnosti a kontrola veřejné správy LIT20494CZ.Dostupné z: Systém ASPI - stav k 5. 12. 2012 do částky 156/2012 Sb. a 50/2012 Sb.m.s. poslední stav textu [cit. 2. 2. 2013]. 40 Zákon č. 262/2006 Sb., §302, zákoník práce

27

4.

Instanční kontrola

Instanční kontrola je považována za institut správního řízení. Je procesně zakotvena v zákoně č. 500/2004 Sb., správním řádu, kde jsou vymezeny možnosti přezkoumávání správní aktů vydaných správními orgány. Je to institut velice důležitý, jelikož při posuzování a rozhodování správních věcí nelze vyloučit, že vydané rozhodnutí nebude nesprávné. Složitost právních vztahů, které jsou správními orgány posuzovány, a složitost správního řízení může vést často k tomu, že při rozhodování se správní orgán nevyhne omylům, nedostatkům, nebo vadám.

41

Proto právo připouští možnost

přezkoumat všechna rozhodnutí vydaná správním orgánem a to jak pravomocná tak i nepravomocná. Přezkoumávání rozhodnutí je prováděno pomocí dvou druhů prostředků, opravných a dozorčích. Oba druhy slouží k nápravě vadných rozhodnutí a odlišuje je jen míra nárokovatelnosti ze strany účastníků správního řízení. Na rozdíl od dozorčího prostředku má na opravný prostředek účastník řízení právní nárok. Uplatnění dozorčího prostředku je pak věcí uvážení správního orgánů. Ten řízení zahajuje zpravidla z vlastní iniciativy, ale může jej zahájit i na základě podnětu, jež může podat i jiná osoba. Ve správním řádu jsou upraveny dva druhy opravných prostředků. Jsou jimi prostředky řádné a mimořádné. Řádnými opravnými prostředky lze napadnout rozhodnutí, které ještě nenabylo právní moci. Těmito prostředky jsou odvolání a rozklad. Mimořádné opravné jsou takové prostředky, kterými je možno napadnout rozhodnutí, které již nabylo právní moci. K mimořádným opravným prostředkům patří obnova řízení. Jako dozorčí prostředek je ve správním řádu upraveno přezkumné řízení. Při přezkoumávání správních rozhodnutí provádí přezkumný orgán posuzování existujícího stavu vyplývajícího z předložených spisů, který je porovnáván se stavem zamýšleným. Tedy takovým, který vyplývá z právních přepisů. Účelem přezkoumávání rozhodování je tedy zajistit soulad rozhodnutí vydávaných správními orgány s obecnými a zvláštními právními předpisy.

41

HROZINKOVÁ, E., NOVOTNÝ, V.: Správní právo procesní. 4. vydání. Praha:Leges,2012,368s. ISBN978-80-87576-15-1

28

Na základě výsledků instanční kontroly si pak můžeme vytvořit obraz o rozhodovací praxi správních orgánů. Lze z nich vyvodit například poměr potvrzených rozhodnutí prvoinstančních orgánu ve vztahu k celkovému počtu podaných odvolání.

4.1

Příslušnost orgánů

Příslušností je určen orgán, který je povinen a oprávněn ve věci rozhodnout. Je to takový orgán, který je ve vztahu ke konkrétní věci příslušný jak věcně, tak místně i funkčně. Věcná příslušnost vyjadřuje, které správní orgány jsou příslušné jednat a rozhodovat ve věcech, které jim byly svěřeny zákonem nebo na základě zákona.42 Tato příslušnost určuje kompetentní správní orgán nejen odvětvově, ale určuje též, který stupeň orgánu v hierarchické struktuře správy má rozhodovat v tom kterém stupni správního řízení.43 Věcnou příslušnost stanoví správním orgánům vždy zvláštní zákony. Místní příslušnost určuje, který z více věcně příslušných správních orgánů má správní řízení provést. Místní příslušnost správního orgánu je určena podle účastníků řízení nebo věci, které se týká. Pokud se týká fyzické osoby, tak je místně příslušný orgán, v jehož správním obvodu má osoba trvalé bydliště. U právnických osob se příslušnost odvíjí od jejich sídla nebo sídla jejich organizační složky. Pokud se řízení týká nějaké činnosti nebo podnikání, tak se místní příslušnost určuje podle místa, kde je tato činnost prováděna. Jestliže se jedná o nemovitost, tak místně příslušný bude ten orgán, v jehož obvodu se nemovitost nachází.44 Je-li místně příslušných více správních orgánů a nedohodnou-li se jinak, provede řízení ten z nich, u něhož jako prvního byla podána žádost nebo který z moci úřední učinil úkon jako první. V ostatních případech nebo nelze-li podmínky místní příslušnosti určit, určí místní příslušnost usnesením nejblíže společně nadřízený správní orgán.

42

Zákon č. 500/2004 Sb. §10, správní řád Rozsudek krajského soudu v Ústí nad Labem, čj. 15Ca288/2001-20 44 Srovnej: Zákon č. 500/2004 Sb. §11, správní řád 43

29

Není-li takového orgánu, určí místní příslušnost usnesením ústřední správní úřad, do jehož působnosti rozhodovaná věc náleží.45 Určení tzv. funkční příslušnosti přichází v úvahu jen u těch správních orgánů, které mají zákonem předepsanou vnitřní strukturu a také dělbu působností či činností. To je ve veřejné správě typické pro orgány obcí a krajů, ale i jiných úřadů jako například pro orgány celní správy, finanční správy apod. Vzhledem k tomu, že většiny správních řízení probíhá v prvním stupni před orgány obcí, jsou nejčastější odvolací instancí krajské úřady. Ty jsou jako správní orgány druhého stupně příslušné k přezkoumávání správních rozhodnutí orgánů obcí na základě podaných odvolání podle aktuálně platné právní úprav bez ohledu na to zda jde o správní rozhodnutí vydané v jejich působnosti samostatné či přenesené.46 V určitých případech může rozhodnutí obecních úřadů přezkoumávat zvláštní orgán, který podle zákona o krajích může zřídit k tomuto účelu hejtman kraje.47

4.1.1 Postoupení pro nepříslušnost V praxi se často stává, že subjekty řízení adresují svá podání nepříslušným orgánům. Dojde-li takové podání správnímu orgánu, je tento orgán povinen bezodkladně postoupit podání příslušnému správnímu orgánu a současně o tom uvědomit podatele. Pokud se i tento orgán domnívá, že také není příslušný rozhodovat ve věci, může podání postoupit dalšímu správnímu orgánu, nebo je může po odsouhlasení svým nadřízeným orgánem vrátit původnímu orgánu. Při rozhodování správních orgánů může také nastat situace, kdy správní orgán zahájí na základě došlého podnětu nebo oznámení jiného správního orgánu řízení z moci úřední, aniž by byl věcně příslušný a svou nepříslušnost zjistí v průběhu řízení ještě před jeho skončením. V tomto případě nemůže správní orgán pro nedostatek kompetence vydat rozhodnutí ve věci. Pokud by tak učinil, bylo by toto rozhodnutí

45

Zákon č. 500/2004 Sb. §11 odst. 2, správní řád SKULOVÁ, Soňa et al. Správní právo procesní. 2 vyd. Plzeň: Aleš Čeněk,2012.386s. ISBN978-807380-381-0 47 Zákon č. 129/2000 Sb. §65., o krajích 46

30

nicotné ve smyslu §77 odst. 1 správního řádu. V takovém případě musí nepříslušný orgán po zjištění své věcné nepříslušnosti podnět bezodkladně postoupit příslušnému správnímu orgánu, který, pokud pro to shledá podmínky, v dané věci zahájí řízení z moci úřední.48 Správní řád žádá, aby v konkrétních věcech vždy jednaly a rozhodovaly k tomu zákonem určené správní orgány. Tato podmínka představuje pro účastníky správního řízení jistotu, že v jejich konkrétní věci rozhodne výhradně jen ten správní orgán, který je k tomu určen.49

4.2

Nadřízený správní orgán

Správní řízení vychází ze zásady dvouinstančnosti. To znamená, že pokud vydá správní orgán nějaké rozhodnutí a subjekt, jehož se toto rozhodnutí týká, s ním nesouhlasí, má možnost proti tomuto rozhodnutí podat opravný prostředek. O opravném prostředku proti rozhodnutí správního orgánu pak zpravidla rozhoduje nejblíže nadřízený správní orgán. Zákonná definice nadřízeného orgánu je zakotvena v §178 správního řádu. 50 Nadřízený správní orgán musí být vždy určen zákonem, vyplývá to z čl. 79 odst. 1

48

Srovnej: Závěr č. 48 ze zasedání poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu ze dne 6. 11. 2006. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/zavery-poradniho-sboru-ministra-vnitra-ke-spravnimu-radu.aspx 49 Srovnej: HRABÁK, J. NAHODIL, T. Správní řád s výkladovými poznámkami a vybranou judikaturou. 4., aktualizované vydání. Str. 51. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2012. 452s. 50 Zde je stanoveno, že nadřízeným správním orgánem je ten správní orgán, o kterém to stanoví zvláštní zákon. Neurčuje-li jej zvláštní zákon, je jím správní orgán, který podle zákona rozhoduje o odvolání, popřípadě vykonává dozor. Pokud nelze nadřízený orgán určit podle tohoto obecného pravidla pak platí, že nadřízeným správním orgánem orgánu obce je krajský úřad. Nadřízeným správním orgánem orgánu kraje je v řízení vedeném v samostatné působnosti Ministerstvo vnitra, v řízení vedeném v přenesené působnosti věcně příslušný ústředí správní úřad, popřípadě ústřední správní úřad, jehož obor působnosti je rozhodované věci nejbližší. Nadřízeným správním orgánem jiné veřejnoprávní korporace se rozumí správní orgán pověřený výkonem dozoru a nadřízeným správním orgánem právnické nebo fyzické osoby pověřené výkonem veřejné správy se rozumí orgán, který podle zvláštního zákona rozhoduje o odvolání; není-li takový orgán stanoven, je tímto orgánem orgán, který tyto osoby výkonem veřejné správy na základě zákona pověřil. Nadřízeným správním orgánem ústředního správního úřadu se rozumí ministr, nebo vedoucí jiného ústředního správního úřadu. Nadřízeným správním orgánem ministra nebo vedoucího jiného ústředního správního úřadu se rozumí vedoucí příslušného ústředního správního úřadu.

31

Ústavy ČR, podle něhož může působnost správních úřadů stanovit pouze zákon a nikoli pokyny nadřízeného správního orgánu nebo vnitřní předpisy.51 Pravidlo rozhodování nejblíže nadřízeného orgánu, které je zakotveno ve správním řádu, však neplatí vždy. Výjimkou jsou například rozhodnutí, o nich je rozhodováno v rámci autoremedury. To je situace, kdy správní orgán, který ve věci rozhodoval v prvním stupni, může ve věci rozhodnout znovu a to v případě, že plně vyhoví odvolání, a jestliže tím nemůže být způsobena újma žádnému z účastníků, ledaže s tím všichni, kterých se to týká, vyslovili souhlas.52 Autoremedura nemusí být uplatněna jen v případě odvolání, ale lze ji použít například i v případě přezkumného řízení. Ve většině případů je k rozhodování v přezkumném řízení kompetentní nejblíže nadřízený správní orgán, ale v určitých případech může v řízení rozhodnout i sám správní orgán, který přezkoumávané rozhodnutí vydal. To ovšem jen tehdy, bylo-li přezkumné řízení iniciováno účastníkovým podnětem, a pokud je splněna podmínka toho, že správní orgán účastníkovi plně vyhoví.53 V přezkumném řízení je možno přezkoumávat jak rozhodnutí prvního stupně tak i rozhodnutí druhostupňová. Pokud je přezkoumáváno rozhodnutí druhého stupně, je možno v jeho rámci přezkoumat i rozhodnutí prvostupňové, které mu předcházelo. V tomto případě pak tento přezkum též neprovádí přímo nadřízený správní orgán tomu, který rozhodoval v prvním stupni, ale orgán nadřízený orgánu odvolacímu. Dalším příkladem, kdy přezkum rozhodnutí neprovádí přímo nadřízený orgán, je rozklad. Rozklad je zařazen mezi řádné opravné prostředky spolu s odvoláním. Jak uvádí S. Skulová ve své publikaci, tyto opravné prostředky se od sebe podstatně liší, a to především tím, že na řízení o rozkladu nelze vztahovat analogii dvouinstančnosti a v rámci „interna“ ústředního orgánu postupovat tak, jako by mezi aparátem ústředního orgánu a vedoucím ústředního orgánu šlo právě o dvě instance. V rozkladovém řízení je orgán o rozkladu rozhodující a orgán, jehož rozhodnutí je přezkoumáváno, jedním správním orgánem vymezeným zákonným rámcem jeho věcné

51

Závěr č. 41ze zasedání poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu ze dne 18. 9. 2006. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/zavery-poradniho-sboru-ministra-vnitra-ke-spravnimu-radu.aspx 52 Zákon č. 500/2004 Sb. §87, správní řád 53 Srovnej: HRABÁK, J. NAHODIL, T. Správní řád s výkladovými poznámkami a vybranou judikaturou. 4., aktualizované vydání. Str. 297. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2012. 452s.

32

příslušnosti. Rozdílné je to, komu z hlediska jeho vnitřního organizačního uspořádání zákon zakládá funkční příslušnost o rozkladu rozhodovat. 54 Z výše zmíněného tedy vyplývá, že pokud bude přezkoumáváno například rozhodnutí vydané tajemníkem ministerstva vnitra, bude o jeho přezkoumávání rozhodovat ministr vnitra na základě návrhu rozkladové komise, která je složena z nejméně pěti odborných pracovníků, kteří nejsou zaměstnanci zařazení do tohoto ministerstva. Zvláštním případem vymezení kompetencí k rozhodování je obnova řízení, která je zařazována do mimořádných opravných prostředků. V tomto případě rozhodují orgány dva. V první fázi je rozhodováno o tom, zda nové řízení ve věci bude vůbec povoleno a to je v kompetenci orgánu, jež rozhodl ve věci v posledním stupni. Tento orgán rozhoduje o tom, zda bude obnova povolena či nikoli, pokud je žádost podána účastníkem řízení, ale i tehdy pokud je zahájena z moci úřední. V okamžiku, kdy je rozhodnuto, že obnova řízení povolena bude, pak přechází pravomoc ve věci rozhodnout na orgán, který v původním rozhodnutí rozhodoval jako prvostupňový. Na odvolací orgán tato pravomoc přechází tehdy, jestliže řízení bylo obnoveno z důvodů, jež se týkaly výlučně řízení před tímto správním orgánem.55 Při hlubším zamyšlení nad režimem vztahů instanční nadřízenosti a podřízenosti se nám mimo jiné ukazuje složitost organizační struktury veřejné správy u nás. Jak jsem již zmínila výše, je odvolacím orgánem proti rozhodnutím obce vydaném ve správním řízení krajský úřad, což platí také pro případ městysů, měst a nečleněných statutárních měst. Naproti tomu u členěných statutárních měst rozhodnutí orgánů městských částí vydaná ve správním řízení přezkoumává magistrát, není-li tato působnost svěřena zvláštnímu orgánu města.56 Další zvláštnost přezkoumávání prvoinstančních rozhodnutí zaznamenáváme v případě hlavního města Prahy a územně členěných měst, pokud jde o případy, kdy rozhodnutí vydávají přímo jejich orgány a ne orgány jejich částí. V těchto případech pokud jde o hlavní město Prahu, pak odvolacími orgány jsou příslušná

54

SKULOVÁ, Soňa et al. Správní právo procesní. 2 vyd. Str. 254. Plzeň: Aleš Čeněk,2012.386s. ISBN978-80-7380-381-0 55 Zákon č. 500/2004 Sb. §102, správní řád 56 MATES, P. Odvolání ve správním řízení- ustanovení hodná diskuse. Časopis Právní rozhledy č. 7/20011.

33

ministerstva a v případě statutárních měst jsou odvolacími orgány příslušné krajské úřady.57 Zvláštní skupinu z hlediska instanční podřízenosti a nadřízenosti tvoří tzv.vnitřní dekoncentráty či „neústřední orgány s celostátní působností“. U těchto orgánů záleží na tom, zda jsou ještě dále strukturované, nebo nikoli. Npříklad podle zákona č. 17/2012 Sb., o Celní správě České republiky, tvoří soustavu orgánů Celní správy Generální ředitelství a celní úřady.58 Celním úřadům je instančně nadřízeno Generální ředitelství a jemu je nadřízeno Ministerstvo financí. Dřívější struktura tohoto orgánu byla ještě složitější, jelikož zahrnovala ještě jednu instanci a to celní ředitelství. To bylo mezistupněm mezi Generálním ředitelstvím a celními úřady. Novelou zákona o Celní správě z roku 2012, byla ale tento článek soustavy celních orgánů zrušen. Nyní tedy akty celní správy mohou být přezkoumávány dvěma různými orgány generálním řiditelstvím a Ministerstvem financí. Naproti tomu např. akty státní plavební správy, která se dále nečlení přezkoumává přímo Ministerstvo dopravy. U těchto orgánů záleží na tom, zda jsou ministerstvu podřízeny jako celek( jako je tomu naopříklad u vězeňské služby) nebo zda jsou mu podřízeny pouze jeho vrcholné orgány (jako v případě celní správy).

57

SKULOVÁ, Soňa et al. Správní právo procesní. 2 vyd. Plzeň: Aleš Čeněk, 2012. 386s. ISBN978-80-7380-381-0 58 MATES, P. Odvolání ve správním řízení- ustanovení hodná diskuse. Časopis Právní rozhledy č. 7/20011.

34

5.

Kontrola výkonu přenesené působnosti územních samosprávných celků.

Působnost obecně vyjadřuje okruh záležitostí, v nichž je nějakému konkrétnímu orgánu veřejné správy platným právním řádem umožněno autoritativně - mocensky rozhodovat, tedy vytvářet a prosazovat svou vůli. Přenesená působnost je pak okruhem záležitostí, které vykonávají orgány obce, nebo kraje jménem státu, nikoli jménem svým. Za kvalitu výkonu této působnosti též vůči veřejnosti odpovídá stát, který ji orgánům územně samosprávným celkům svěřil. Proto také musí tyto orgány při výkonu této cizí (státní) působnosti respektovat vůli toho, kdo jim ji svěřil. 59 To znamená, že jsou tyto orgány povinny snášet příkazy, kontrolu a dozor nadřízených státních orgánů. U přenesené působnosti obcí a krajů, je velmi důležité rozlišovat, zda jde o výkon kontroly nebo dozoru. Ač jsou tyto termíny často zaměňovány, jak jsem již zmínila výše, nejedná se v tomto případě o totéž. Dozor přenesené působnosti obcí a krajů se zaměřuje na vydávání právních předpisů v podobě nařízení obcí a krajů a dále na usnesení, rozhodnutí nebo jiného opatření orgánu obcí nebo krajů. Dozor je tedy zaměřen na soulad těchto aktů vydávaných obcemi a kraji se zákony a jinými právními předpisy. Jinými právními předpisy jsou myšleny například usnesení vlády, směrnice ústředních správních úřadů nebo opatření krajského úřadu, přijaté při kontrole výkonu přenesené působnosti obce. V případě kontroly přenesené působnosti se zjišťuje, zda orgány obcí a krajů dodržují při své činnosti, tedy při výkonu přenesené působnosti zákony, jiné právní předpisy a v jejich mezích též usnesení vlády, směrnice ústředních správních úřadů, jakož i opatření příslušných orgánů veřejné správy přijatá při kontrole výkonu přenesené působnosti.60 Rozdíl mezi kontrolou a dozorem u přenesené působnosti je tedy jak v předmětu zájmu, v orgánech, které je provádí, tak i v čase, ve kterém jsou prováděny. Dozor je totiž na rozdíl od kontroly prováděn zásadně ex post.

59

Samostatná a přenesená působnost obce. WWW.Juri§tic.cz [online]. [cit. 2. 2. 2013 ]. Dostupné z: http://spravni.juristic.cz/154292/clanek/spravni2.html 60 Zákon č.128/2000 Sb., §129 odst. 3. o obcích

35

Územní samosprávné celky vystupují v procesech kontroly jako subjekty kontrolní, tak i kontrolované. Kontrola se provádí na základě pověření kompetentního orgánu, který kontrolu nařídil. Obsah pověření není zákonem taxativně vymezen, vždy by však měl obsahovat přinejmenším označení kontrolované osoby, předmět kontroly, termín provedení kontroly, jména kontrolorů a kontrolované období.

5.1

Kontrola přenesené působnosti obce

Právní rámec kontroly přenesené působnosti obcí je zakotven v zákoně č. 128/2000 Sb., o obcích, kterou doplňují usnesení vlády České republiky o Systému dozoru a kontroly územních samosprávných celků ústředními správními úřady. Zde je stanoveno, že kontrolu přenesené působnosti obcí vykonávají krajské úřady a pokud se jedná o územně členěná statutární města, vykonávají kontrolu přenesené působnosti městských obvodů a městských částí magistráty těchto měst. Kromě krajů a magistrátů statutárních měst, vykonávají kontrolu přenesené působnosti obcí také ústřední správní úřady, jímž je tato pravomoc dána zvláštními zákony. Kontrola obcí je tedy prováděna podle úpravy zákona o obcích, kde je stanoveno, že pro kontrolu výkonu přenesené působnosti svěřené orgánům obcí se ustanovení § 129a užije obdobně, s výjimkou odstavce 8.61 Práva a povinnosti, které podle §129a náležejí starostovi, popřípadě jím pověřenému zástupci, náležejí v případě kontroly výkonu přenesené působnosti svěřené orgánům obcí tajemníkovi obecního úřadu; pokud tato funkce není v obci zřízena, pak starostovi, popřípadě jím pověřenému zástupci.62 V ustanovení §129a jsou zakotvena práva a povinnosti kontrolních orgánu, které jsou k výkonu kontroly kompetentní. Odstavec 8 §129a tohoto ustanovení pro kontrolu přenesené působnosti nelze použít, jelikož je zde zakotvena povinnost starosty obce na nejbližším zasedání zastupitelstva obce seznámit zastupitelstvo s výsledky uskutečněné kontroly a předložit 61

Toto ustanovení se vztahuje ke kontrole výkonu samostatné působnosti obce, nicméně jeho obsah až na výjimku stanovenou v zákoně lze použít i na působnost přenesenou. 62 Zákon č.128/2000 Sb., §129b, odst. 1. o obcích

36

mu ke schválení případné návrhy opatření, pokud by při kontrole byly zjištěny nedostatky. Pokud by se toto ustanovení vztahovalo i na přenesenou působnost, nastal by zde určitý rozpor mezi subjekty rozhodujícími při kontrole. Zastupitelstvo obce je totiž orgán, jemuž zákon svěřil pravomoci vztahující se pouze na samostatnou působnost a do působnosti přenesené zasahovat nesmí. K tomu je v obci kompetentní jiný orgán a tím je tajemník obce. Pokud tento orgán v obci není zřízen, v tom případě rozhoduje starosta obce, popřípadě jiný pověřený zástupce. Zřídit funkci tajemníka nemají povinnost všechny obce. Tato povinnost je zákonem stanovená pouze obcím s pověřeným úřadem a s rozšířenou působností. Ostatní obce tuto funkci mohou zřídit na základě vlastního rozhodnutí.

5.1.2 Kontrolující osoba Kontrolu provádí tzv. kontrolující osoba. Má-li být kontrola účinná, je nutné, aby tato osoba splňovala určité předpoklady. Předně musí být kompetentní a také musí mít potřebné informace o kontrolovaném subjektu. Tato osoba musí při kontrole postupovat se vší pečlivostí a svědomitostí. Dalším předpokladem je že musí být osobně a věcně nepodjatá a musí mít kritický postoj k vlastním měřítkům posuzování a hodnocení činností kontrolovaných subjektů.63 V případě přenesené působnosti obcí je osobou kontrolující zaměstnanec kraje zařazený do krajského úřadu, který je místně příslušný k výkonu této kontroly. Místní příslušnost jednotlivých krajských úřadů vyplývá z ústavního zákona č. 347/1997Sb., o vytvoření vyšších územně samosprávných celků. Další kompetentní osoba k výkonu přenesené působnosti obce je také zaměstnanec územně členěného statutárního města, který provádí kontrolu přenesené působnosti svých městských obvodů nebo částí. Osobu kontrolující lze vydefinovat jako osobu pověřenou ke kontrole, která je určena písemným pověřením, podepsaným osobou oprávněnou podle vnitřních předpisů

63

HENDRYCH, D. Správní věda – Teorie veřejné správy. 3. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, a.s., 2009, 232s.

37

kontrolního orgánu. Kontrolující osoba má při výkonu kontroly postavení veřejného činitele a těší se tak zvýšené míře ochrany, která vyplývá z trestního zákoníku.64

5.1.3 Průběh provádění kontroly Kontrola může být prováděna jako předem ohlášená, tj. taková, o jejímž provedení kontrolní orgán předem informuje kontrolovanou obec například písemným přípisem. Nebo jako kontrola neohlášená, jejíž zahájení je oznámeno až na místě kontroly ústním oznámením zahájení kontroly a předáním pověření ke kontrole. Neohlášená kontrola se provádí tehdy, pokud hrozí riziko znehodnocení či zničení podkladů, nebo pokud na informování obce není dostatečný čas. Ve většině případů se však kontrola provádí jako ohlášená.65 Výběr kontrolovaných obcí závisí na rozhodnutí Ministerstva vnitra, jež rozvrh kontrol stanovuje v plánu kontrolní činnosti na dané období, nicméně jej zároveň koordinují s místně příslušným krajským úřadem. Zvláštní zřetel je kladen především na kontrolu činnosti obcí s rozšířenou působností v souvislosti s uzavřenými veřejnoprávními smlouvami, v nichž tyto obce vystupují jako jednotlivé smluvní strany, zvláště pak těch obcí, které na sebe veřejnoprávními smlouvami přebírají závazek plnit výkon přenesené působnosti za obce jiné.66 Provedení kontroly musí písemně oznámit krajský úřad nebo magistrát obci a to nejméně 15 pracovních dní před stanoveným datem kontroly. V oznámení uvede předmět kontroly a výzvu k předložení veškeré potřebné dokumentace. Touto dokumentací se rozumí především listiny, zvukové, obrazové, nebo fotografické záznamy popřípadě i jiná data. Dále může také požadovat podání vysvětlení a objasnění určitých postupů příslušného orgánu. Kontrolující osoba je povinna písemně potvrdit obci převzetí veškeré dokumentace. 64

Viz: Zákon č. 40/2009 Sb. §127., trestní zákoník ŠEMORA, V., Dozor a kontrola nad samostatnou a přenesenou působností svěřenou orgánům obcí, krajů a hlavního města Prahy. Praha. Linde Praha, a. s., 2007. 253 s. ISBN 978-80-7201-640-2. 66 Usnesení vlády České republiky č. 1181 ze dne18. října 2006 č., o Systému dozoru a kontroly územních samosprávných celků ústředními správními úřady. Dostupné z: http://kormoran.vlada.cz/usneseni/usneseni_webtest.nsf/WebGovRes/96587F378243CEEEC1257205002 A9A77?OpenDocument 65

38

Na základě provedené kontroly je na místě vyhotoven a oběma stranami podepsán protokol o provedení kontroly. Kontrolor provádí hodnocení na základě zjištěných skutečností a kritérií, která musí být v souladu s účelem a zaměřením prováděné kontroly. V protokole je uveden zjištěný existující stav obce v době kontroly a závěrečné hodnocení, ve kterém kontrolor hodnotí plnění povinností obce za kontrolované období. 67 Výsledkem kontroly je tedy kontrolní zjištění, zda obec v daném období pochybila či nikoli. Náležitosti protokolu jsou dané zákonem č.128/2000 Sb., o obcích. V protokole se uvádí: - označení kontrolního orgánu, - označení kontrolovaného orgánu obce, - jméno a příjmení kontrolujícího, popřípadě kontrolujících, - místo a čas provedení kontroly, - předmět kontroly a kontrolované období, - všechna kontrolní zjištění, včetně uvedení zjištěného nezákonného postupu, - označení všech podkladů, o které se kontrolní zjištění opírá, - podpis kontrolujícího, který kontrolu provedl, - podpisy všech kontrolujících, kteří se kontroly zúčastnili, - datum vyhotovení protokolu a - datum převzetí protokolu o kontrole starostou, popřípadě jím pověřeným zástupcem.68 Pokud o to starosta požádá, je kontrolující osoba povinna zanést do protokolu doporučení možného odstranění zjištěných nedostatků. Toto doporučení však není pro obce závazné. Je to výraz snahy zákonodárce poskytnout obcím maximální součinnost kontrolujícího. To však klade na kontrolující osobu značné nároky, neboť musí být schopna nejen identifikovat případně nedostatky v činnosti obce, ale zejména být informována jak tyto nedostatky odstranit, respektive jak v praxi aplikovat příslušná ustanovení relevantních právních předpisů.69

67

Kontrola obcí. [online]. [cit. 10. 2. 2013 ]. Dostupné z: http://www.ekokom.cz/cz/obce-a-mesta/zapojene-obce/dotazniky 68 Zákon č.128/2000 Sb., §129b, odst. 4. o obcích 69 ŠEMORA, V., Dozor a kontrola nad samostatnou a přenesenou působností svěřenou orgánům obcí, krajů a hlavního města Prahy. Praha. Linde Praha, a. s., 2007. 253 s. ISBN 978-80-7201-640-2.

39

Kontrolující osoba je povinna seznámit kontrolované osoby s obsahem protokolu, předat jim jeho stejnopis a zajistit, aby ho kontrolovaná osoba podepsala. Pokud se starosta obce odmítne s protokolem seznámit, nebo ho podepsat, učiní se o tom v protokolu záznam. Proti protokolu může starosta nebo jiná pověřená osoba podat písemné a zdůvodněné námitky, a to ve lhůtě patnácti dnů ode dne seznámení s protokolem.70 Pokud kontrolovaná osoba neposkytne potřebnou součinnost v průběhu kontroly, hrozí jí udělení pokuty až do 50 000 Kč a to i opakovaně, avšak celková výše pokuty nesmí přesáhnout 200 00Kč. Kontrolující osoba může uložit orgánu obce, aby splnil zákonem stanovený úkol nebo aby provedl nápravu nezákonného postupu popřípadě jiných nedostatků zjištěných při kontrole, a stanoví mu k tomu přiměřenou lhůtu. Dále mu také může uložit, aby kontrolnímu orgánu ve stanovené lhůtě podal písemnou zprávu o splnění těchto úkolů, nebo odstranění nedostatků.

5.2

Kontrola přenesené působnosti krajů

Právní rámec kontroly výkonu přenesené působnosti krajů je zakotven v zákoně č. 129/2000 Sb., o krajích a v zákoně č.131/2000 Sb., o hlavním městě Praze. Tuto právní úpravu ještě doplňuje usnesení vlády České republiky o Systému dozoru a kontroly územních samosprávných celků ústředními správními úřady. V případě, že je kontrola určitých úseků státní správy upravena zvláštními zákony, postupují kontrolní orgány státní správy vykonávané kraji podle těchto zvláštních ustanovení. Podle zákona o krajích tedy vykonávají kontrolu přenesené působnosti věcně příslušná ministerstva nebo jiné ústřední správní úřady. Tento výkon kontroly je pak uskutečňován prostřednictvím pověřených zaměstnanců státu zařazených do věcně příslušného ministerstva nebo jiného ústředního správního úřadu. Kontroly prováděné ministerstvy a jinými ústředními správními úřady se tedy zaměřují zejména na prověření výkonu přenesené působnosti na svěřených úsecích. 70

Zákon č.128/2000 Sb., §129b, odst. 6. o obcích

40

V praxi to znamená kontrolování správnosti vedených správních řízení, a to jak z hlediska formálního, tak i věcného. Dále se tato kontrola zaměřuje na prověrky kontrolních systémů krajů a na udělování souhlasu s veřejnoprávními smlouvami obcí. Stejně tak jako u obcí je tato kontrola zaměřená také na dodržování právních předpisů a to i podzákonných. Konkrétní věcné zaměření kontrol si určují jednotlivé kontrolní orgány. Specifikace tohoto zaměření pak pro ně vyplývá zejména z právních předpisů upravujících jednotlivá odvětví výkonu přenesené působnosti, dále z vlastních potřeb a poznatků nebo vnějších podnětů, jimiž jsou petice, stížnosti a jiná podání fyzických a právnických osob. Ve věcném zaměření se zohledňují právní předpisy platné

v kontrolovaném období.71 Jak již bylo řečeno výše, kontrola musí být systematická. To znamená, že se musí předem naplánovat. Plán kontrol je zpracováván Ministerstvem vnitra a je rozvržen na dvouleté období. Tento plán musí ministerstvo předat spolupracujícím kontrolním orgánům nejpozději do 30. listopadu před zahájením příslušného dvouletého období. Závazný plán kontrol ovšem nevylučuje provedení kontroly i nad rámec tohoto plánu, pokud to vyžaduje aktuální stav. Pokud kontrolní orgán takovouto kontrolu provede, je povinen o tom informovat Ministerstvo vnitra. Z výsledků

kontrol,

které

ministerstvo

obdrží,

zpracovává

závěrečné

vyhodnocení, které je pak předloženo vládě. Poté co se vláda seznámení s vyhodnocením výsledků, zašle Ministerstvo vnitra toto vyhodnocení též všem hejtmanům krajů a primátorovi hlavního města Prahy. Vyhodnocení výsledků se skládá z: - přehledu kontrolovaných, - přehledu kontrolních orgánů, - rozboru kontrolních zjištění podle jednotlivých objektů kontroly s uvedením nejčastějších nedostatků a uložených nápravných opatření, - informace o plnění plánu kontrol, 71

Usnesení vlády České republiky č. 1181 ze dne18. října 2006 č., o Systému dozoru a kontroly územních samosprávných celků ústředními správními úřady. Dostupné z: http://kormoran.vlada.cz/usneseni/usneseni_webtest.nsf/WebGovRes/96587F378243CEEEC1257205002 A9A77?OpenDocument

41

- návrhů potřebných opatření ve vztahu k výkonu přenesené působnosti orgány krajů a hlavního města Prahy a ve vztahu k tomuto systému kontroly.72 Hodnotící zprávy jsou ministerstvem zpracovávány každé dva roky. Tyto zprávy jsou výrazem koordinační role Ministerstva vnitra v oblasti kontroly působnosti svěřené orgánům územních samosprávných celků. Jejich cílem je podat přehledné, komplexní a zejména vypovídající informace o realizaci výkonu přenesené působnosti svěřené orgánům územních samosprávných celků. Na základě těchto zpráv je pak možno navrhnout opatření systémových nedostatků, které byly při kontrole zjištěny. Hodnotící zpráva se tak stává významným nástrojem, díky kterému dostává vláda informace o kvalitě o výkonu přenesené působnosti.73 Průběh kontroly krajů je prakticky obdobný jako průběh kontroly obcí, který jsem již popsala výše s tím rozdílem, že s obsahem protokolu musí být seznámen ředitel krajského úřadu, resp. magistrátu nebo jím pověřený zástupce. Kontrola přenesené působnosti obcí a krajů je velmi důležitým prvkem v systému kontroly veřejné správy. Při výkonu této kontroly dochází k ověřování toho, zda delegované činnosti, které stát na obce a kraje přenesl, mají potřebnou kvalitu a jednotnost. Díky této kontrole může stát sledovat a vyhodnocovat činnost územních samosprávných celků, a na základě takto získaných zjištění, pak může přijímat opatření, která by vedla ke zvyšování kvality výkonu přenesené působnosti a k eliminaci systémových nedostatků.

72

Usnesení vlády České republiky č. 1181 ze dne18. října 2006 č., o Systému dozoru a kontroly územních samosprávných celků ústředními správními úřady. Dostupné z: http://kormoran.vlada.cz/usneseni/usneseni_webtest.nsf/WebGovRes/96587F378243CEEEC1257205002 A9A77?OpenDocument 73 Srovnej: KADEČKA, S., MAREK, D., (eds). Nový správní řád v praxi krajských úřadů II. Sborník z 2. 3. Zimní konference/workshopu. Str. 217. Plzeň: Aleš Čeněk, 2009,271s. ISBN 978-80-7380-250-9

42

Státní

6.

kontrola

-

kontrola

plnění

povinností

fyzických

a právnických osob, které stojí mimo hierarchické vazby a vztahy. Státní kontrola je vykonávána podle zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole. Další právní předpis, který je s touto problematikou spjat, je zákon č. 500/2004 Sb., správní řád. Vztah těchto dvou předpisů je často diskutovanou otázkou. Zákon o státní kontrole sice ve svém §26 odkazuje na správní řád, který má platit pro řízení podle tohoto zákona (s výjimkou řízení o námitkách kontrolovaných osob dle §18 téhož zákona), na druhou stranu však obsahuje speciální úpravu postupu při provádění kontroly, která použití správního řádu v podstatě vylučuje. V žádném případě tedy nelze na postup při provádění kontroly podle uvedeného zákona vztáhnout §49 správního řádu zakotvující lhůty pro vydání rozhodnutí, neboť protokol o kontrole, který je výsledkem kontroly, správním rozhodnutím není. 74 Naproti tomu se při provádění státní kontroly uplatní většina základních zásad činnosti správních orgánů a dále také postup při vyřizování stížností. Pokud správní orgán při výkonu kontroly provádí úkony, které nejsou správními rozhodnutími, bude tento orgán postupovat podle části čtvrté správního řádu.75 Zákon o státní kontrole je předpis procesní povahy, který upravuje kontrolní činnost orgánů státní správy, kterými jsou ministerstva a jiné ústřední správní úřady, místní orgány státní správy a orgány územní samosprávy, pokud vykonávají státní správu v rozsahu stanoveném zvláštními zákony. Dále se tento zákon vztahuje na postupy ostatních orgánů státní správy, do jejichž působnosti náleží specializovaná kontrola, odborný dozor nebo inspekce podle zvláštních předpisů. Z působnosti tohoto zákona je však vyloučena kontrola vykonávaná v rámci vztahu nadřízenosti a podřízenosti. Tomuto zákonu dále nepodléhají soudy, prokuratura a státní notářství, s výjimkou hospodaření těchto orgánů s finančními a hmotnými prostředky České republiky, rozhodovací činnost orgánů státní správy a řízení jim

74

Rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 27. 12. 2001, čj. 7 A 98/1999-37,1 STAŠA, J., Požadavky teorie a praxe na právní úpravu správního dozoru. Časopis Správní právo č. 5-6/ 2012.

75

43

předcházející, výkon působnosti ozbrojených bezpečnostních sborů a Sboru nápravné výchovy České republiky vykonávané podle zvláštních předpisů.76 Zákon o státní kontrole upravuje základní pravidla kontrolní činnosti, tj. práva a povinnosti kontrolujících osob i osob kontrolovaných. Dále je zde upraven průběh provádění kontroly, možnosti obrany kontrolovaných osob, sankce ukládané za nesplnění povinnosti apod. Státní kontrola směřuje vně veřejné správy, tedy vůči subjektům stojícím mimo hierarchické vztahy, které jsou vůči správním orgánům v nerovném postavení. Jsou to adresáti veřejné správy, kteří jsou povinni snést dohled správního orgánu. Nejčastěji se tato kontrola týká fyzických a právnických osob jako podnikatelských subjektů. Státní kontrola je tedy zaměřená na to, zda zmíněné subjekty vykonávají svoji činnost v souladu s právními předpisy. Výkon státní kontroly je v odborné literatuře také nazýván jako administrativní dozor. Toto označení slouží pro pojmenování dozoru vykonávaného příslušnými orgány státní správy, jímž platná právní úprava přiznává postavení státního odborného dozoru (např. požárního dozoru, dozoru v silniční dopravě, dozor v oblasti nakládání s odpady, zdravotní dozor apod.).77 Při výkonu tohoto dozoru jde především o porovnávání chování dozorovaného subjektu s chováním žádoucím tj. s chováním stanoveným právní normou. Toto porovnávání lze vykonávat soustavně, nebo jednorázově. Soustavný dozor je zpravidla vykonáván vůči subjektům předem určeným. Příkladem soustavného dozoru je dozor nad zpracovateli masa a masných výrobků, jehož povinnost vychází z ustanovení zákona č. 166/1999Sb., o veterinární péči a o změně některých zákonů. Jednorázový dozor je takový, který je iniciován na základě nějakého úkolu, plánu, programu atd. Jednorázový dozor může být také proveden na základě podnětu, který přichází zvenčí, jako je například stížnost nebo petice. Takový dozor pak nazýváme dozorem incidentním.78

76

Zákon č. 552/1991 Sb. §4, o státní kontrole PRŮCHA, P., POMAHAČ, R. Lexikon správního práva. VI. Svazek projektu Lexikon – Sagit, 2002. 982 s. ISBN 80-7208-314-7 78 Srovnej: HENDRYCH, Dušan a kol. Správní právo. Obecná část. 7. vyd. Str. 303. Praha: C. H. Beck, 2009. 837 s. ISBN 80-7400-049-2. 77

44

Státní kontrolu lze vykonávat průběžně nebo následně. Průběžná kontrola se zaměřuje na probíhající činnosti, které vykovávají kontrolované subjekty. Zatímco následná se specializuje na sledování toho, jak jsou odstraňovány nedostatky zjištěné při kontrole průběžné. Kontrolní orgán provádějící kontrolu neoplývá pravomocemi, které by mu dávali možnost zjednat nápravu. Tento orgán má pouze možnost uložit kontrolovanému subjektu, aby nedostatky odstranil, přitom mu ale neukládá, jak. To už je pouze na subjektu, jak toho dosáhne.79 V určitých specifických případech kontroly ale kontrolní orgán toto oprávnění má. Jde především o případy, kdy mu zákon dává možnost udělovat obsahově konkrétní závazné pokyny. Tyto pokyny mohou mít různou podobu. Může jít například o nařízení uzavření provozovny, kterou je oprávněn uložit inspektor České obchodní inspekce, pokud je ohroženo zdraví spotřebitelů, nebo povinnost uvedení do původního stavu poničené části přírody, kterou může zase nařídit Česká inspekce životního prostředí atd.80 I když kontrolní orgán sám nemůže zjednat nápravu, zákon mu dává určitou možnost, jek donutit kontrolovaný orgán, aby provedl nápravu sám. Touto možností je udělení pořádkové pokuty, kterou je kontrolní orgán oprávněn udělit fyzické osobě, která způsobila, že kontrolovaná osoba nesplnila povinnost podle §14 tohoto zákona.81 V §14 je stanoveno, že kontrolované osoby jsou povinny vytvořit základní podmínky k provedení kontroly, zejména jsou povinny poskytnout součinnost odpovídající oprávněním kontrolních pracovníků uvedeným v §11 písm. a) až f) a h) tohoto zákona. Touto součinností je též míněna povinnost kontrolované osoby podat ve stanovené lhůtě písemnou zprávu o odstranění zjištěných nedostatků. Pokud tak kontrolovaná osoba neučiní, hrozí jí udělení pokuty až do výše 50 000 Kč. Administrativní dozor vykonává velké množství různých orgánů a institucí. Mohou to být například finanční úřady, které dohlížejí na dodržování zákonů při

79

Srovnej: HENDRYCH, Dušan a kol. Správní právo. Obecná část. 7. vyd. Str. 311. Praha: C. H. Beck, 2009. 837 s. ISBN 80-7400-049-2. 80 Srovnej: HENDRYCH, Dušan a kol. Správní právo. Obecná část. 7. vyd. Str. 303. Praha: C. H. Beck, 2009. 837 s. ISBN 80-7400-049-2. 81 Zákon č. 552/1991 Sb., §19 odst. 1, o státní kontrole.

45

procesu výběru daní od povinných subjektů, nebo živnostenské úřady, které zase dozorují soulad s právem ve vztahu k živnostenskému podnikání, dále to může být například lesní stráž, které je pravomoc dozoru svěřena zákonem č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně a doplnění některých zákonů, dále například rybářská stráž kterou zmocňuje k dozoru zákon č. 99/2004 Sb., o rybářství apod. Nezastupitelné místo mezi institucemi vykonávajícími kontrolu zaujímají specializované inspekce.

6.1

Inspekce

Inspekce je specializovanou formou státní kontroly vykonávanou orgány, pro které je charakteristická poměrně úzce specializovaná věcná působnost. Inspekční orgány se zřizují tam, kde z důvodu jejich úzké specializace není vhodné, aby jejich funkce vykonávaly obecní nebo krajské úřady a současně tyto funkce nemůže zastávat samotný ústřední orgán. Jejich územní působnost se také vždy nekryje s územním členěním státu, a pokud se s ním kryje, nebývají zpravidla tyto orgány zřizovány na všech odpovídajících úrovních územního členění.

82

Ve většině případů jsou inspekce

podřízené některému z ministerstev nebo ústřednímu správnímu úřadu. Inspekce jsou orgány s celostátní působností a jsou zařazovány do skupiny specializovaných územně dekoncentrovaných správních orgánů. Opodstatněnost jejich existence je nutno hledat především v účelnosti a míře jejich speciálního zaměření. Tyto orgány jsou pojaty jako doplňkové, ke struktuře krajských a obecních úřadů a tvoří s nimi tak jeden ucelený systém.83 Inspekční činnost přísluší inspekčním orgánům vykonávat jen v souvislosti s příslušnými funkcemi na vždy svěřeném úseku a jen v právní úpravou vymezeném rozsahu

působnosti. V některých

případech

přitom

příslušná

právní

úprava

předpokládá, že inspekce, jako orgán resortní povahy, je povolán k inspekční činnosti

82

PRŮCHA, P., Správní právo - obecná část. 8. doplněné a aktualizované vydání. Brno: Doplněk, 2012. 427 s. ISBN978-80-7239-281-0 83 PRŮCHA, P., Správní právo - obecná část. 8. doplněné a aktualizované vydání. Str. 183. Brno: Doplněk, 2012.427 s. ISBN978-80-7239-281-0

46

i mimo předmětný resort, jde-li o kontrolu skutečností, k jejichž kontrole je inspekce zřízena (typicky Státní energetická inspekce).84 Organizační struktura inspekčních orgánů je zpravidla dvoustupňová a je složená z ústředního inspektorátu a územních inspektorátů. Jednou z výjimek je například Česká plemenářská inspekce, která tuto strukturu nemá.85 Státní inspekce vykonávají inspekci, dozor, kontrolu a zkušebnictví v rozsahu, který je vymezen zákony a dalšími předpisy v kompetenci jednotlivých ministerstev, která jsou jejich zřizovateli. Inspekce jsou instituce zřizované na základě speciálních zákonů. Jejich činnost se dotýká mnoha oblastí fungování společnosti, které je třeba podrobit kontrole a dozoru. Mezi tyto specializované orgány patří například: Český inspektorát lázní a zřídel, který je součástí Ministerstva zdravotnictví. Je ústředním orgánem státní správy, který stanovuje podmínky pro vyhledávání, ochranu, využívání a další rozvoj přírodních léčivých zdrojů, zdrojů přírodních minerálních vod a přírodních léčebných lázní a lázeňských míst. Tento inspektorát byl zřízen na základě zákona č. 164/2001 Sb., o přírodních léčivých zdrojích, zdrojích přírodních minerálních vod, přírodních léčebných lázních a lázeňských místech a o změně některých souvisejících zákonů (lázeňský zákon).86 Česká školní inspekce je zřízena zákonem č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), v návaznosti na §7 odst. 3 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů. Je organizační složkou státu řízenou Ministerstvem školství, mládeže a tělovýchovy. V další části práce bude tato inspekce rozebrána podrobněji.

84

PRŮCHA, P., POMAHAČ, R. Lexikon správního práva. VI. Svazek projektu Lexikon – Sagit, 2002. 982 s. ISBN 80-7208-314-7 85 Srovnej: HENDRYCH, Dušan a kol. Správní právo. Obecná část. 7. vyd. Praha: C. H. Beck, 2009. 837s. ISBN 80-7400-049-2. 86 Český inspektorát lázní a zřídel. Dostupné z: http://www.mzcr.cz/obsah/zakladni-informace_2043_3.html

47

Česká inspekce životního prostředí je přímo podřízená Ministerstvu životního prostředí. Je to správní orgán, který se člení na ústřední a oblastní inspektoráty. Je zřízen na základě zákona č. 282/1991 Sb., o České inspekci životního prostředí.87 Český

telekomunikační

úřad

byl

zřízen

zákonem

č.

127/2005

Sb.,

o elektronických komunikacích a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o elektronických komunikacích). Je to ústřední správní úřad, který provádí výkon státní správy ve věcech stanovených tímto zákonem, včetně regulace trhu a stanovování podmínek pro podnikání v oblasti elektronických komunikací a poštovních služeb.88 Český úřad bezpečnosti práce je orgánem státní správy, který řídí činnost inspektorátů bezpečnosti práce a organizací státního odborného dozoru. Je podřízen Ministerstvu práce a sociálních věcí. Byl zřízen na základě zákona č. 174/1968 Sb., o státním odborném dozoru nad bezpečností práce.89 Česká obchodní inspekce je orgánem státní správy podřízeným Ministerstvu průmyslu a obchodu. Byla zřízena zákonem č. 64/1986 Sb., o České obchodní inspekci. Inspekce se člení na ústřední inspektorát a jemu podřízené inspektoráty se sídly v krajských městech. Tento orgán se zaměřuje na kontrolu a dozor právnických a fyzických osob prodávajících nebo dodávajících výrobky a zboží na vnitřní trh a dále na osoby poskytující spotřebitelské úvěry.90 Státní zemědělská a potravinářská inspekce je organizační složka státu, která je přímo podřízená ministerstvu zemědělství. Je orgánem státního dozoru zejména nad zdravotní nezávadností, jakostí a řádným označováním potravin. Je správním úřadem, zřízeným podle zákona č. 146/2002 Sb., o Státní zemědělské a potravinářské inspekci, jeho struktura je tvořena ústředním inspektorátem a sedmi oblastními inspektoráty.91 Tento výčet inspekcí je pouze demonstrativní. Další instituce, které provádí kontrolu a dozor jsou například Dopravní úřady v silniční dopravě, Drážní inspekce, Státní plavební správa, Ústav pro odborně technické zjišťování příčin leteckých nehod, Úřad pro civilní letectví, Ústřední kontrolní a zkušební ústav zemědělský atd. 87

Zákon č. 282/1991 Sb., o České inspekci životního prostředí Zákon č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o elektronických komunikacích) 89 Zákon č. 174/1968 Sb. o státním odborném dozoru nad bezpečností práce 90 Zákon č. 64/1986 Sb., o České obchodní inspekci 91 Zákon č. 146/2002 Sb., o Státní zemědělské a potravinářské inspekci 88

48

7.

Česká školní inspekce

Česká školní inspekce je zřízena od 1. ledna 2005 zákonem č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (dále jen školský zákon), v návaznosti na §7 odst. 3 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů. Jedná se o správní úřad s celostátní působností, který je organizační složkou státu a účetní jednotkou. Tvoří ji ústředí se sídlem v Praze a 14 krajských inspektorátů se sídly v krajských městech. V čele stojí ústřední školní inspektor jmenovaný ministrem školství, mládeže a tělovýchovy.92 Za svou činnost je odpovědný Ministerstvu školství, mládeže a tělovýchovy a je povinný se řídit podle jeho vyhlášek a nařízení. Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy zpracovává Národní program vzdělávání, projednává jej s vybranými odborníky z vědy a praxe, s příslušnými ústředními odborovými orgány, příslušnými organizacemi zaměstnavatelů s celostátní působností a s kraji a předkládá jej vládě k projednání. Vláda předkládá Národní program vzdělávání Poslanecké sněmovně a Senátu Parlamentu ke schválení. Národní program vzdělávání rozpracovává cíle vzdělávání stanovené tímto zákonem a vymezuje hlavní oblasti vzdělávání, obsahy vzdělávání a prostředky, které jsou nezbytné k dosahování těchto cílů.93 Ministerstvo dále také stanovuje rámcové vzdělávací programy, které vymezují povinný obsah, rozsah a podmínky vzdělávání. Tyto programy jsou závazné pro tvorbu školních vzdělávacích programů, hodnocení výsledků vzdělávání dětí a žáků, tvorbu a posuzování učebnic a učebních textů a dále závazným základem pro stanovení výše přidělovaných finančních prostředků. 94 Školní vzdělávací programy vydávají ředitelé škol nebo školských zařízení. Školy a školská zařízení jsou povinni se řídit tímto národním a rámcovým a školním vzdělávacím programem a školní inspekce prověřuje, zda je tak činěno.

92

Založení a činnost České školní inspekce.[online]. [cit. 9. 2. 2013 ]. Dostupné z: http://www.csicr.cz/cz/O-nas/Zalozeni-a-cinnost-Ceske-skolni-inspekce 93 Zákon č. č. 561/2004 Sb., §3 odst. 1, o předškolním, základním středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon) 94 Zákon č. č. 561/2004 Sb., §3 odst. 2, o předškolním, základním středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon)

49

7.1

Činnost inspekce

Činnost České školní inspekce je zaměřena především na hodnocení úrovně vzdělávací soustavy v České republice. A dále na to, zda školy a školská zařízení při své činnosti postupují v souladu s právními předpisy a také se základními cíli a zásadami, které jsou pro školství stanovené. Česká školní inspekce si v rámci své činnosti zpracovává koncepční záměry své inspekční činnosti, jejichž součástí jsou i systémy hodnocení vzdělávací soustavy. Mimo to je jejím prvořadým úkolem provádět inspekční činnost ve všech školách a školských zařízeních. Tato činnost je prováděna podle plánu hlavních úkolů, který je inspekce povinna zpracovat na každý školní rok. Tento plán podléhá schválení ministerstva. Plán hlavních úkolů obsahuje výčet úkolů, na které se inspekce hodlá zaměřit (jako například inspekce v základních školách, inspekce ve speciálních školách…), popis těchto úkolu (zjišťování a hodnocení souladu školního vzdělávacího programu s právními předpisy, vedení evidence školních úrazů…), a také právní východiska (vymezení jakými právními předpisy se bude inspekce při plnění úkolů řídit). Tento plán bývá zaměřen na: - Získávání informací o vzdělávání dětí, žáků a studentů, o činnosti škol a školských zařízení a na hodnocení efektivnosti vzdělávací soustavy, - hodnocení podmínek, průběhu a výsledků vzdělávání, a to podle příslušných školních vzdělávacích programů, - hodnocení plnění školního vzdělávacího programu a jeho soulad s právními předpisy a rámcovým vzdělávacím programem, - vykonávání státní kontroly dodržování právních předpisů, které se vztahují k poskytování vzdělávání a školských služeb; státní kontrolu vykonává podle zvláštního právního předpisu,

50

- vykonávání veřejnosprávní kontroly využívání finančních prostředků státního rozpočtu přidělovaných podle §160 až 163 školského zákona.95 Inspekční činnost je vykonávána nejen na základě hlavního plánu úkolů, tj. z vlastní iniciativy úřadu, ale může být provedena i na základě podnětu jiného subjektu. Takovýmto podnětem může být například stížnost nebo petice. Pokud je podnětem stížnost, je inspekce povinna prošetřit jednotlivá tvrzení obsažená ve stížnosti a výsledek šetření pak předává zřizovateli školského zřízení, který pak provede další řízení. Kromě provádění inspekcí zabezpečuje Česká školní inspekce i jiné činnosti, jako například zajišťuje sběr údajů o tzv. školních úrazech, celoplošné testování žáků a další činnosti, které vyplývají ze školského zákona a prováděcích předpisů.96 O tom kdy a kým bude inspekce provedena, rozhoduje ústřední školní inspektor nebo jím pověřená osoba. Inspekce je možné provádět na základě písemného pověření, které vydává ústřední školní inspektor, popřípadě jiná kompetentní osoba. Toto pověření musí obsahovat: - jméno a příjmení pověřené osoby nebo jména a příjmení členů inspekčního týmu, pokud je pověření vystaveno pro inspekční tým, - předmět a místo inspekční činnosti, - termín zahájení inspekční činnosti, - datum a číslo jednací, - podpis ústředního školního inspektora nebo jiné pověřené osoby, - název a adresu příslušného pracoviště České školní inspekce a úřední razítko.97 Před zahájením inspekce je inspektor povinen seznámit ředitele školy nebo školského zařízení s tím, kde bude inspekce provedena, s předmětem inspekční činnosti, s termínem jejího zahájení a s předpokládaným termínem jejího ukončení. Dále také 95

Založení a činnost České školní inspekce.[online]. [cit. 9. 2. 2013 ]. Dostupné z: http://www.csicr.cz/cz/O-nas/Zalozeni-a-cinnost-Ceske-skolni-inspekce 96 Statistika plánovaných a provedených inspekcí škol a školských zařízení za školní rok 2011/2012, je uvedena v příloze. 97 Zákon č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon)

51

musí inspektor seznámit ředitele se seznamem dokumentace školy nebo školského zařízení, která bude předmětem inspekční činnosti.

7.1.1 Kontrolující osoby Inspekční činnost provádějí dva druhy osob. Jsou jimi školní inspektoři a kontrolní pracovníci. Mimo tyto osoby se inspekce může zúčastnit také osoba přizvaná, která zabezpečuje odborné posouzení věci. V zákonné úpravě není stanoveno, kdo by touto osobou měl být. Může to být například pracovník jiného kontrolního orgánu, výzkumného ústavu, vysoké školy apod. Školní inspektor i kontrolní pracovník jsou zaměstnanci státu, jejichž pracovní poměr vzniká na základě pracovní smlouvy. V tom je rozdíl od dřívější právní úpravy, kdy byli školní inspektoři v souladu s §18 odst. 2 zákona č. 564/1990 Sb., do své funkce jmenováni Ministerstvem školství, mládeže a tělovýchovy. Na osobu školního inspektora i kontrolního pracovníka jsou kladeny určité požadavky, které jsou stanoveny právním předpisem. Jsou jimi: - vysokoškolské vzdělání - v této souvislosti postačuje jakýkoliv „stupeň“ vysokoškolského vzdělání ve smyslu zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů, tedy jak bakalářský, tak magisterský či doktorský. - nejméně 5 let pedagogické nebo pedagogicko-psychologické praxe - není výslovně vyžadováno, aby se vždy jednalo o přímou vyučovací, přímou výchovnou, přímou speciálně pedagogickou nebo přímou pedagogickopsychologickou činnost ve smyslu §2 odst. 1 zákona č. 563/2004 Sb., o pedagogických pracovnících a o změně některých zákonů, to znamená, že se může jednat například o pedagogickou praxi akademického pracovníka vysoké školy apod. - další předpoklady stanovené zvláštními právními předpisy - jedná se o předpoklady vyžadované ke jmenování do služby státních zaměstnanců ve správních úřadech podle §30 zákona č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců

52

a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon). Vzhledem k tomu, že tento zákon dosud nenabyl účinnosti, tyto zákonné předpoklady se v současné době neuplatní. 98 Kontrolující osoby jsou povinny se při zahájení inspekce prokázat průkazem školního inspektora nebo kontrolního pracovníka. Opomenutí pracovníků kontrolního orgánu předložit služební průkaz či pověření k provedení kontroly nemění nic na skutečnosti, že taková kontrola byla platně zahájena, pokud kontrolovaná osoba předložení průkazu či pověření nepožaduje, neboť nemá žádné pochybnosti o tom, že skutečně jde o pracovníky kontrolního orgánu oprávněné k provedení kontroly.99 Podrobnosti vzhledu tohoto průkazu jsou stanoveny ve vyhlášce č. 17/2005 Sb., o podrobnějších podmínkách organizace České školní inspekce a výkonu inspekční činnosti.

7.2

Právní úprava

Jako správní orgán je Česká školní inspekce při své činnosti povinna postupovat v souladu s právními předpisy. Těmito předpisy jsou především zákony a dále vyhlášky a nařízení vydávané ministerstvem. Škála právních předpisů, kterými je třeba se řídit, je poměrně velká. Je tvořena přibližně 13 zákony a podobným počtem vyhlášek. K těm nejdůležitějším patří například zákon č. 561/2004 Sb., školský zákon, zákon č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě, dále také zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím atd.

98

Činnost České školní inspekce - LIT32947CZ - poslední stav textu. Dostupné z: Systém ASPI - stav k 8. 2. 2013 do částky 15/2013 Sb. a 9/2013 Sb.m.s. 99 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 1. 2006, čj. 8 As 12/2005-51,

53

Výstupy inspekční činnosti

7.3

Ze své činnosti zpracovává inspekce určité závěry a hodnocení, které mají podobu inspekčních zpráv, protokolů a tematických zpráv. Inspekční zpráva obsahuje: - Předmět inspekční činnosti je to, co je inspekcí kontrolováno, může to být například zhodnocení, zda škola poskytuje vzdělání v souladu s právními předpisy, nebo zda je při poskytování vzdělání postupováno podle příslušných školních vzdělávacích programů apod. - Aktuální stav školy je vyobrazením toho, jak je škola organizována, jaké činnosti vykonává, kolik má tříd, žáků, jaká je její kapacita apod. - Hodnocení školy je vyjádřením toho, zda škola splňuje všechny požadavky, které jsou kontrolovány a hodnoceny, či nikoli. Například jak se škola zapojuje do speciálních vzdělávacích programů, jak hospodaří s finančními prostředky, apod. Hodnocení školy se provádí podle stanovených kritérii, kterými jsou například:

-



rovný přístup ke vzdělání,



školní vzdělávací programy,



řízení školy,



personální podmínky,



materiální předpoklady,



účinná podpora rozvoje osobnosti žáků apod.

Přílohy inspekční zprávy, kterými jsou seznamy dokladů a materiálů, o které se inspekční zjištění opíralo.

-

Poučení o možnosti podat připomínky k obsahu inspekční zprávy, a to do 14 dnů po jejím převzetí.

V inspekční zprávě musí být také uvedena jména, příjmení a podpisy školních inspektorů, kontrolních pracovníků a přizvaných osob. Obsah této zprávy je inspektor povinen projednat s ředitelem školy nebo školského zařízení, a ten má povinnost ji podepsat.

54

Inspekční zpráva není typické správní rozhodnutí. Proti jejímu obsahu nelze podat odvolání ani žalobu ve správním soudnictví jako u klasických správních rozhodnutí. K tomuto názoru dospěl Nejvyšší správní soudu ve svém rozsudku ze dne 31. 5. 2011, čj. 9 As 11/2011-74, kde konstatoval, že inspekční zpráva podle §174 odst. 12 písm. a) zákona č. 561/2004 Sb., školského zákona zákon není rozhodnutím ve smyslu citovaného §65 odst. 1 soudního řádu správního. Nezasahuje totiž sama o sobě do právní sféry stěžovatelky, a není tak způsobilá samostatného přezkumu ve správním soudnictví. Nejvyšší správní soudu takto rozhodl z toho důvodu, jelikož žalobu ve správním soudnictví může podat pouze subjekt, jenž tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu. Inspekční zprávy jsou veřejně přístupné. Bývají zveřejňovány ve škole či školském zařízení a jsou také vyvěšeny na webových stránkách České školní inspekce. Dalším možným výstupem inspekční činnosti je protokol. Protokol se zpracovává při provádění státní nebo veřejnosprávní kontroly. Zpracovaný protokol nemusí být vždy jen jeden. Jak ve svém rozsudku uvedl Městský soud v Praze, z řady důvodů může být vhodnější, aby kontrolní orgán pořídil z téže kontroly více protokolů, přičemž každý z nich může zachycovat kontrolní zjištění ve vztahu k jinému kontrolovanému období či jinému dílčímu předmětu kontroly.100 Protokol musí obsahovat povinné náležitosti, které jsou stanovené zákonem a to zejména popis zjištěných skutečností s uvedením nedostatků a označení ustanovení právních předpisů, které byly porušeny. Dále se v protokole uvádí označení kontrolního orgánu a kontrolních pracovníků na kontrole zúčastněných, označení kontrolované osoby, místo a čas provedení kontroly, předmět kontroly, kontrolní zjištění, označení dokladů a ostatních materiálů, o které se kontrolní zjištění opírá. Protokol podepisují kontrolní pracovníci, kteří se kontroly zúčastnili.101 Proti skutečnostem uvedeným v protokolu je kontrolovaná osoba oprávněna podat námitku.

100 101

Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 25. 11. 2005, čj. 9 Ca 35/2004 – 38 Zákon č. č. 552/1991 Sb., §15, o státní kontrole

55

Školní inspekce zpracovává také tematické zprávy. Tyto zprávy zachycují zhodnocení inspekční činnosti ve vybraných školách nebo školských zařízeních, které je prováděno na určité stanovené téma. Každoročně je také inspekce povinna zpracovat výroční zprávu, která obsahuje souhrnné poznatky o stavu vzdělávání a vzdělávací soustavy vycházející z inspekční činnosti. Výroční zpráva je zveřejňovaná na webových stránkách České školní inspekce.

7.3.1 Opravné prostředky Proti výstupům inspekční činnosti se mohou subjekty, kterých se tyto výstupy týkají, bránit pomocí třech opravných prostředků. Jsou jimi stížnost, námitka a odvolání. Odvolání je možno podat proti: - uložení pořádkové pokuty, - ve věci přestupku podle §182a zákona č. 561/2004 Sb., školský zákon, - ve věci poskytování informací podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. Odvolání se podává ve lhůtě 15 dnů ode dne rozhodnutí, prostřednictvím místně příslušného inspektorátu České školní inspekce. Toto odvolání musí splňovat všechny formální náležitosti, které jsou stanoveny zákonem č. 500/2004 Sb., správním řádem. Jako odvolací orgán rozhoduje Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy. Námitka se podává v případě: - provádění státní kontroly (kontrola dodržování školských předpisů), - provádění veřejnosprávní kontroly (finanční kontrola). Námitka se podává ve lhůtě 5 dnů ode dne seznámení s protokolem, nestanoví-li kontrolní pracovník lhůtu delší. Podává se u místně příslušného inspektorátu České školní inspekce. V námitce musí být uvedeno, kdo ji podává, které věci se týká a co se navrhuje. O námitkách rozhoduje ústřední školní inspektor a řízení probíhá podle

56

zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole. Řízení o námitkách je zvláštní řízení, ve kterém se nepostupuje podle správního řádu a proto je nelze směšovat s případným navazujícím řízením o uložení nápravného opatření nebo sankce. 102 Je to řízení, ve kterém nadřízená osoba kontrolujícího přezkoumává správnost a úplnost kontrolního zjištění. Výsledkem tohoto řízení je rozhodnutí nadřízené osoby kontrolujícího, proti kterému již není možný žádný opravný prostředek.103 Stížnost je možné podat: -

ve věci poskytování informací podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím.

Stížnost se podává ve lhůtě 30 dnů ode dne doručení sdělení. Podává se prostřednictvím České školní inspekce a rozhoduje o ní Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy. Řízení o stížnosti probíhá podle zákona č. 106/1999 Sb. o svobodném přístupu k informacím.

7.4

Praktické dopady zjištění České školní inspekce na kontrolované subjekty

Výše zmíněné výstupy inspekční činnosti slouží především jako zpětná vazba pro školy nebo školská zařízení. Tyto výstupy může zřizovatel nebo ředitel školy využít jako podklady k přijetí určitých opatření vůči škole, které by odstranily případné nedostatky zjištěné inspekcí. Tato opatření mohou být povahy finanční, personální atd. V případě, že by škola na zjištěné nedostatky nereagovala a nepřijala žádná opatření k nápravě, anebo by opatření přijala, ale nesplnila je, je inspekce oprávněna udělit škole sankci. Touto sankcí může být například udělení pokuty, která se ukládá fyzické osobě odpovědné za nepřijetí nebo nesplnění opatření. Dále může inspekce

102

Srovnej: HENDRYCH, Dušan a kol. Správní právo. Obecná část. 7. vyd. Str. 354. Praha: C. H. Beck, 2009. 837 s. ISBN 80-7400-049-2. 103 Více: SVOBODA, P., K právní povaze protokolu o kontrole a rozhodování o námitkách proti němu. Časopis Správní právo č. 5-6/ 2012.

57

podat návrh na odvolání ředitele z jeho funkce a na vyhlášení konkurzu na jeho místo.104 To může učinit, pokud jsou v průběhu inspekce zjištěna závažná pochybení nebo neplnění právních povinností vyplývajících z jeho činností, úkolů a pravomocí. Před provedením takového opatření je však třeba velmi důkladně zvážit intenzitu těchto porušení, jak stanovil ve svém rozsudku Nejvyšší soud České republiky ze dne 9. 5. 2012 čj. 21 Cdo 908/2011: při hodnocení, zda porušení nebo neplnění právních povinností ředitelem školské právnické osoby dosáhlo intenzity vyžadované ustanovením §166 odst. 5 písm. a) zákona č. 561/2004 Sb., soud může – obdobně jako v případě hodnocení intenzity porušení pracovních povinností ze strany jakéhokoli jiného zaměstnance - přihlédnout osobě ředitele, k jeho dosavadnímu postoji k plnění právních povinností, k době a situaci, v níž došlo k porušení nebo nesplnění právních povinností, k míře zavinění, ke způsobu a intenzitě porušení konkrétních povinností, k důsledkům porušení právních povinností pro zaměstnavatele, k tomu, zda svým jednáním ředitel způsobil zaměstnavateli škodu apod. Další sankcí, kterou je inspekce oprávněná udělit, je návrh na výmaz školy ze školského rejstříku. To může učinit pouze v případě zjištění velmi závažných nedostatků v činnosti školy nebo školského zařízení. Návrh podává ústřední školní inspektor a činí tak pouze z taxativně stanovených důvodů: - jestliže škola nebo školské zařízení neposkytuje vzdělávání v souladu se zásadami a cíli nebo vzdělávacími programy,

104

Konkurz na ředitele školy není však pojímán pouze jako sankce. Novelou školského zákona, která nabyla účinnosti k 1. 1. 2012, bylo zavedeno pravidlo, podle kterého jsou ředitelé jmenováni do pracovního poměru na dobu 6 let s možností vyhlásit ve stanovené lhůtě před koncem funkčního období na takové místo konkurz. Česká školní inspekce se zabývá monitorováním této problematiky a z jejich zjištění je patrné, že se změnou zákona došlo k velkému nárůstu počtu konkurzních řízení. Za dřívější právní úpravy se od 1 září do 31. prosince 2011 uskutečnilo celkem pouze 114 konkurzů, zatímco od 1. ledna do 20. července 2012 eviduje Česká školní inspekce celkem 2 722 konkurzních řízení. Pro srovnání lze konstatovat, že za celý školní rok 2010/2011 bylo celkem vyhlášeno pouze 473 konkurzů. Ve srovnání s dlouhodobým trendem se významně zvýšil podíl změn na vedoucí pracovní místo ředitele školy ze 2 % na 10 % z celkového počtu všech veřejných subjektů zapsaných ve školském rejstříku. Celkově došlo k obměně ředitelů ve více než jedné třetině škol. Ekonomický dopad této novely byl odhadnut na 90 mil. Kč, náklady České školní inspekce přes 5 mil. Kč, s dalšími náklady je třeba počítat v souvislosti se vzděláváním nových ředitelů. – Zdroj: Několik poznámek České školní inspekce ke konkurzům na ředitele škol - LIT42564CZ. Dostupné z: Systém ASPI - stav k 8. 2. 2013 do částky 15/2013 Sb. a 9/2013 Sb.m.s.

58

- jestliže právnická osoba, která vykonává činnost školy nebo školského zařízení, závažným způsobem nebo opakovaně poruší právní předpisy související s poskytováním vzdělávání a školských služeb, - jestliže právnická osoba ve třech po sobě jdoucích školních rocích nevykonává činnost školy nebo školského zařízení, která je zapsána v rejstříku, - jestliže právnická osoba, která vykonává činnost školy nebo školského zařízení, uvede v žádosti o zápis do rejstříku nebo v žádosti o zápis změny nesprávné údaje, - v případě, že vyšší odborná škola nemá akreditován žádný vzdělávací program, - jestliže právnická osoba vykonávající činnost školy nebo školského zařízení byla pravomocně odsouzena k trestu zákazu činnosti této školy nebo tohoto školského zařízení.105

7.5

Přínos České školní inspekce

Z mého pohledu je Česká školní inspekce institucí velice přínosnou, jelikož se zabývá kontrolou dodržování základních lidských práv, která jsou nám zaručena, a to právo na vzdělání a rovnost v právech. 106 Její činnost svým způsobem zabezpečuje každému občanu rovný přístupu ke vzdělávání bez jakékoli diskriminace z důvodu rasy, barvy pleti, pohlaví, jazyka, víry a náboženství, a také napomáhá tomu, aby žádnému občanu nebylo upřeno právo na rozvoj osobnosti, který v rámci vzdělávání získává. Myslím, že společnost by měla dbát na to, jaké možnosti vzdělávání mají její občané, protože od vzdělanosti národa se pak odvíjí její vyspělost.

105

Zákon č. 561/2004 Sb. §150odst. 1, o předškolním, základním středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon) 106 Toto právo je nám zaručeno zákonem č. 2/1993 Sb., Listinou základních práv a svobod, jako součástí ústavního pořádku České republiky.

59

8.

Závěr

Kontrola ve veřejné správě je téma velmi obsáhlé. Veřejná správa zabezpečuje prakticky chod celé společnosti a s její činností se setkáváme snad ve všech oblastech našeho života. Jelikož žijeme v demokratickém a právním státě, je nanejvýš nezbytné, aby vztahy uvnitř naší společnosti byly upraveny právními normami, jejichž dodržování je pak třeba kontrolovat. Kontrola prováděná orgány veřejné správy je jedním z nástrojů státu

k zajištění

ochrany celospolečenských

zájmů

a

dodržování

povinností

vyplývajících z obecně závazných právních předpisů. Jak již bylo řečeno v úvodu, je veřejná správa součástí moci výkonné, která je v odborné literatuře definovaná jako „zbylá moc po odečtení moci zákonodárné a soudní“. Veřejná správa tedy zabezpečuje výkon moci ve státě, což tedy znamená jeho řízení. Tam kde je něco řízeno, je také nutné, aby bylo toto řízení kontrolováno. Smyslem kontroly je tedy zajistit rovnováhu mezi stavem žádoucím a stavem skutečným. Každý z řídících procesů, které probíhají uvnitř veřejné správy, je kontrole permanentně podroben. Tyto kontrolní procesy jsou směřovány k zjištění a odstranění rozdílů mezi skutečností a tím co býti má. V současné době role kontroly nabývá na významu. V době, kdy veřejná správa prochází obdobím neustálých změn a reforem, je k oblasti kontroly upírán zrak společnosti stále častěji. Jelikož ve sdělovacích prostředcích dnes a denně slýcháme o nových a nových aférách týkajících se především hospodaření se státními prostředky, společnost volá po větší transparentnosti, k čemuž může důsledná kontrola napomoci. Kontrolní činnost je třeba neustále zkvalitňovat. Její současná právní úprava není zcela vyhovující. Ztotožňuji se s názorem, že současná úprava kontrolních postupů je značně roztříštěná, nejednotná, mnohdy duplicitní, či naopak neúplná nebo nepřesná., což způsobuje mimo jiné především právní nejistotu adresátů příslušných norem. Výkon veřejné správy podléhající kontrole je upraven v současné době více než 230 právními předpisy. 107 Většina z nich sice řeší hmotněprávní otázky, nicméně samotný postup příslušných orgánů při výkonu různých druhů kontrolní činnosti je upraven více než 60 107

Usnesení vlády č. 70 ze dne 18. ledna 2006 k možnostem sjednocení právního prostředí kontroly prováděné orgány veřejné správy v České republice. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/odk2/soubor/predkladaci-zprava-doc.aspx

60

právními předpisy. Mnohé kontrolní postupy označované zvláštními zákony rozdílně, jako například dozor, státní dozor, inspekce, kontrola, dohled, apod. jsou přitom většinou co do obsahu obdobné či totožné.108 Roztříštěnost a nekomplexnost nynější právní úpravy v oblasti kontroly veřejné správy je z části zapříčiněná také tím, že neexistuje vrcholný orgán, který by na vydávání právní úpravy této oblasti dohlížel. Dříve tímto dozorovým orgánem bylo Ministerstvo státní kontroly, které bylo v souvislosti se zřízením Nejvyššího kontrolního úřadu v roce 1993 zrušeno. Tímto krokem došlo k tomu, že zákon o státní kontrole v průběhu času ztrácel svůj význam, protože začalo nekoordinovaně vznikat velké množství speciálních právních předpisů, které obsahovaly podobnou právní úpravu pouze s drobnými odchylkami. Tím došlo k dnešní nepřehlednosti a roztříštěnosti právní úpravy. Tento problém by měl částečně vyřešit nový zákon č. 255/2012 Sb. o kontrole (kontrolní řád), který zpracovalo Ministerstvo vnitra v úzké součinnosti s ostatními resorty a který byl přijat 14. 6. 2012 a nabude účinnosti 1. 1. 2014. Tento zákon nahradí stávající právní úpravu zakotvenou v předpise č. 552/1991 Sb., o státní kontrole. Nový zákon by měl přinést určité sjednocení výkonu kontroly prováděné ve veřejné správě. Podstatný rozdíl, který přinese tento nový předpis, je především rozšíření působnosti tohoto procesního předpisu pro oblast kontroly tak, aby byl aplikovatelný na většinu kontrol ve veřejné správě. Toto rozšíření působnosti by mělo zahrnout jak kontrolu vnější, ale také některé kontroly v rámci vztahů nadřízenosti a podřízenosti, do jejichž okruhu lze zařadit též kontroly výkonu přenesené působnosti územních samosprávných celků či kontrolu činnosti dekoncentrovaných orgánů státní správy (tj. např. kontrolu Úřadu práce či inspektorátů práce Ministerstvem práce a sociálních věcí, finančních úřadů finančními ředitelstvími a finančních ředitelství Ministerstvem financí, obecních úřadů krajskými úřady apod.).109 Tento předpis by měl zahrnout i kontrolu prováděnou Nejvyšším kontrolním úřadem. Vyloučena by z jeho působnosti měla být pouze kontrola vnitřní v užším slova smyslu, tj. kontrola vztahů uvnitř jedné organizace 108

KADEČKA, S., MAREK, D., (eds). Nový správní řád v praxi krajských úřadů II. Sborník z 2. 3. Zimní konference/workshopu. Str. 569. Plzeň: Aleš Čeněk, 2009,271s. ISBN 978-80-7380-250-9 109 Důvodová zprávy k zákonu č. 255/2012 Sb., o kontrole, (kontrolní řád). - LIT41252CZ - poslední stav textu. Dostupné z: systém ASPI - stav k 8. 2. 2013 do částky 15/2013 Sb. a 9/2013 Sb.m.s.

61

(jednoho subjektu). Odpověď na otázku, proč je tento druh kontroly z působnosti nového zákona vyloučen, můžeme nalézt především v úpravě těchto vztahů. Jde zde o vztahy, které nejsou upraveny pomocí právních norem, které jsou obecně závazné pro všechny, ale jejich úprava je zakotvena především v normách interních (služebních). Postupy kontrolních orgánů při výkonu tohoto druhu kontroly by tedy měly být řešeny spíše pomocí služebního zákona.110 Kromě rozšíření působnosti by tento předpis měl také přinést změny v oblasti koordinace a spolupráce v oblasti kontrol, které se týkají například předávání informací mezi kontrolními subjekty anebo provádění souběžných kontrol různými kontrolními orgány u téhož subjektu. Nová právní úprava by tak měla zamezit případům, kdy jedni a titíž zaměstnanci správního úřadu provádějí v poměrně krátkém čase u jednoho subjektu dva různé druhy kontrol, jako například kontrolu přenesené působnosti u územně samosprávného celku a následně kontrolu finančních dotací poskytnutých tomuto subjektu. Obě uvedené kontroly mají jiný právní režim, což působí potíže jak kontrolním orgánům, tak i kontrolovanému subjektu. Kontrolované subjekty jsou v těchto případech mnohdy zbytečně zatěžovány množstvím kontrol, jejichž opakované, resp. v určité míře duplicitní provádění není nutné. Na tuto novou obecnou procesní úpravu by pak v budoucnu mělo navázat odstranění obecných procesních postupů ze zvláštních právních předpisů, přičemž zachována zůstanou pouze specifika postupů příslušného druhu kontrolní činnosti, která jsou odůvodněná a nelze je zobecnit. Výsledkem by tak měla být ucelená obecná právní úprava kontrolního postupu, kompatibilní jednak se správním řádem, a rovněž se zvláštními právními úpravami, které budou nadále obsahovat toliko výlučná specifika příslušné kontrolní činnosti, včetně hmotněprávní úpravy, nikoli ustanovení upravující obecný proces kontroly.111 Hmotněprávní úprava jednotlivých druhů kontrol, která se týká především vymezení kontrolních orgánů, kontrolovaných osob a předmětu kontroly však zůstane 110

Srovnej: SEDLÁČEK, V., Poznámky ke koncepci zákona o kontrole. Časopis Správní právo č. 5-6/ 2012. 111 Důvodová zprávy k zákonu č. 255/2012 Sb., o kontrole, (kontrolní řád). - LIT41252CZ - poslední stav textu. Dostupné z: systém ASPI - stav k 8. 2. 2013 do částky 15/2013 Sb. a 9/2013 Sb.m.s.

62

zachována ve speciálních předpisech. Je to zcela pochopitelné, že provést sjednocení celkové není možné, vzhledem k tomu, že určité druhy kontroly jsou natolik specifické, že jejich podřazení pod úpravu obecnou není možné provést. Tato nová průřezová právní úprava, která se dotýká jak kontrolních orgánů, tak osob kontrolovaných by měla přinést zpřehlednění a zjednodušení procesu kontroly vykonávané v rámci veřejné správy. Měla by také přispět k dosažení větší efektivnosti při výkonu kontrol a větší transparentnosti. Další zlepšení se dá předpokládat i v oblasti hospodárnosti a zrychlení kontrolních procesů a také k určitému odlehčení byrokratické zátěže. Cílem nové právní úpravy je tedy v co největší míře překonat dosavadní neodůvodněnou roztříštěnost úprav jednotlivých kontrolních postupů obsahujících značné množství vzájemných rozdílností (např. způsoby či lhůty vyřizování námitek ke kontrolnímu zjištění, formy výsledných kontrolních materiálů apod.) a dále vyřešení nejasností, pokud jde o vztah dosavadní úpravy zákona o státní kontrole a některých zvláštních právních úprav.112 Jak se tento nový předpis v praxi osvědčí, ukáže až čas. Záleží na tom, jestli tato norma splní to, co bylo původně zamýšleno. Jelikož v rámci schvalovacího procesu dochází často k různým ústupkům od toho, co měl zákonodárce původně na mysli, což v konečné fázi mnohdy vede k deformaci původního záměru. Téma diplomové práce, které jsem si vybrala, bylo pro mě velkou výzvou. Jelikož nepracuji ve veřejné správě a nemohu uplatnit praktické zkušenosti, pokusila jsem se tuto oblast podrobně nastudovat a potom získané informace použít při zpracování práce. Cílem mé práce tedy bylo proniknout do této problematiky a následně jí přiblížit veřejnosti, jelikož se domnívám, že informovanost veřejnosti o možnostech kontroly veřejné správy není příliš velká. Myslím si, že ze strany správních úřadu v tomto smyslu nedochází k příliš k velké aktivitě, což zapříčiňuje ztrátu důvěry veřejností v činnost a konání orgánů veřejné správy.

112

Předkládací zpráva - Hospodářská komora České republiky. [online]. [cit. 13. 2. 2013]. Dostupné z: http://www.komora.cz/download.aspx?dontparse=true&FileID=5767

63

9.

Prameny

Publikace: HENDRYCH, D., Správní věda – Teorie veřejné správy. 3. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, a.s., 2009, 232s. ISBN 978-80-7357-458-1 HENDRYCH, Dušan a kol., Správní právo., Obecná část. 7. vyd. Praha: C. H. Beck, 2009. 837 s. ISBN 80-7400-049-2. HRABÁK, J. NAHODIL, T., Správní řád s výkladovými poznámkami a vybranou judikaturou. 4., aktualizované vydání. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2012. 452s. ISBN 978-80-7357-959-3 HROZINKOVÁ, E., NOVOTNÝ, V., Správní právo procesní. 4. vydání. Praha: Leges,2012,368s. ISBN978-80-87576-15-1 KADEČKA, S., MAREK, D., (eds). Nový správní řád v praxi krajských úřadů II. Sborník z 2. 3. Zimní konference/workshopu. Plzeň: Aleš Čeněk, 2009,271s. ISBN 97880-7380-250-9 NEMEC, J., OCHRANA, F., PAVEL, J., ŠAGÁT, V., Kontrola ve veřejné správě. 1. Vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010. 160s. ISBN 978-80-7357-558-8 POMAHAČ, R., Základy teorie veřejné správy. Str. 125. Plzeň: Aleš Čeněk, 2011. 267s. ISBN 978-80-7380-330-8 PRŮCHA, P., POMAHAČ, R. Lexikon správního práva. VI. Svazek projektu Lexikon. Sagit, 2002. 982 s. ISBN 80-7208-314-7 PRŮCHA, P., Správní právo - obecná část. 8. doplněné a aktualizované vydání. Brno: Doplněk, 2012.427 s. ISBN978-80-7239-281-0 REKTOŘÍK, J., ŠELEŠOVSKÝ, J., a kol., Kontrolní systémy veřejné správy a veřejného sektoru. Ekopress, Praha 2003. 212s. ISBN 80-86119-72-6 SKULOVÁ, Soňa et al., Správní právo procesní. 2 vyd. Plzeň: Aleš Čeněk,2012.386s. ISBN978-80-7380-381-0 SKULOVÁ. S., Rozhodování ve veřejné správě. 2. přepracované vydání. Brno: Masarykova univerzita, 1996. 173s. ISBN 80-210-1458-X

64

SVATOŇ, J., JAHELKOVÁ, K., Člověk řízení instituce- poznatky o řízení pro politickou a správní oblast. Masarykova univerzita v Brně, 1991. 120s. ISBN80-2100276-X ŠEMORA, V., Dozor a kontrola nad samostatnou a přenesenou působností svěřenou orgánům obcí, krajů a hlavního města Prahy. Praha. Linde a. s., 2007. 253 s. ISBN 978-80-7201-640-2.

Články: Činnost České školní inspekce - LIT32947CZ Dostupné z: Systém ASPI - stav k 8. 2. 2013 do částky 15/2013 Sb. a 9/2013 Sb.m.s. Důvodová zpráva k zákonu č. 255/2012 Sb. o kontrole (kontrolní řád). - LIT41252CZ Dostupné z: systém ASPI - stav k 8. 2. 2013 do částky 15/2013 Sb. a 9/2013 Sb.m.s. FRANC, P. Vnitřní kontrolní systém a vnitřní směrnice škol - LIT26197CZ. Právní fórum č. 11/2005. Dostupné z: Systém ASPI - stav k 28. 2. 2013 do částky 21/2013 Sb. a 11/2013 Sb.m.s. HÁLOVÁ, M., Právní úprava kontrolního postupu při výkonu správního dozoru a působnost připravovaného zákona o kontrole. Časopis Správní právo č. 5-6/ 2012. MATES, P. Odvolání ve správním řízení- ustanovení hodná diskuse. Časopis Právní rozhledy č. 7/20011. Několik poznámek České školní inspekce ke konkurzům na ředitele škol - LIT42564CZ Dostupné z: Systém ASPI - stav k 8. 2. 2013 do částky 15/2013 Sb. a 9/2013 Sb.m.s. ONDRUŠ, R. Kapitoly ze správního práva XI. - Záruky zákonnosti a kontrola veřejné správy - LIT20494CZ.Dostupné z: Systém ASPI - stav k 5. 12. 2012 do částky 156/2012 Sb. a 50/2012 Sb.m.s. - poslední stav textu [cit. 2. 2. 2013]. SEDLÁČEK, V., Poznámky ke koncepci zákona o kontrole. Časopis Správní právo č. 5-6/ 2012. STAŠA, J., Požadavky teorie a praxe na právní úpravu správního dozoru. Časopis Správní právo č. 5-6/ 2012. SVOBODA, P., K právní povaze protokolu o kontrole a rozhodování o námitkách proti němu. Časopis Správní právo č. 5-6/ 2012. VOPÁLKA, V., Veřejná správa kontrolující. Časopis Správní právo č. 5-6/ 2012.

65

Zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 64/1986 Sb., o České obchodní inspekci Zákon č. 282/1991 Sb., o České inspekci životního prostředí Zákon č. 552/1991 Sb., o státní kontrole Zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky Zákon č. 2/1993 Sb., Listina základních práv a svobod Zákon č. 166/1999 Sb., o veterinární péči a o změně některých souvisejících zákonů (veterinární zákon) Zákon č.128/2000 Sb., o obcích

Právní předpisy. Zákon č. 174/1968 Sb., o státním odborném dozoru nad bezpečností práce Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě Zákon č. 164/2001 Sb., o přírodních léčivých zdrojích, zdrojích přírodních minerálních vod, přírodních léčebných lázních a lázeňských místech a o změně některých souvisejících zákonů (lázeňský zákon) Zákon č. 146/2002 Sb., o Státní zemědělské a potravinářské inspekci Zákon č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí. Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád Zákon č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon) Zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce Zákon č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o elektronických komunikacích)

66

Zákon č. 40/2009 Sb., trestní zákoník Zákon č. 17/2012 Sb., o Celní správě České republiky

Elektronické prameny. Český inspektorát lázní a zřídel. Dostupné z: http://www.mzcr.cz/obsah/zakladni-informace_2043_3.html Dozor nad obcemi. Deník veřejné správy. Dostupné z: http://denik.obce.cz/clanek.asp?id=6308926 Kontrola obcí. Dostupné z: http://www.ekokom.cz/cz/obce-a-mesta/zapojene-obce/dotazniky Metodická příručka pro výkon řídící kontroly v orgánech veřejné správy. Dostupné z: http://www.mfcr.cz/cps/rde/xbcr/mfcr/Metodicka_priruckaCHJ17_pdf.pdf Plán hlavních úkolů inspekční činnosti na školní rok 2011/2012. Dostupné z: http://www.csicr.cz/getattachment/2852a93f-b294-42b5-a010-2fed5be110bf Předkládací zpráva - Hospodářská komora České republiky. Dostupné z: http://www.komora.cz/download.aspx?dontparse=true&FileID=5767 Samostatná a přenesená působnost obce. WWW.Juri§tic.cz. Dostupné z: http://spravni.juristic.cz/154292/clanek/spravni2.html Usnesení vlády České republiky č. 70 ze dne 18. ledna 2006 k možnostem sjednocení právního prostředí kontroly prováděné orgány veřejné správy v České republice. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/odk2/soubor/predkladaci-zprava-doc.aspx Usnesení vlády České republiky č. 1181 ze dne18. října 2006 č., o Systému dozoru a kontroly územních samosprávných celků ústředními správními úřady. Dostupné z: http://kormoran.vlada.cz/usneseni/usneseni_webtest.nsf/WebGovRes/96587F378243CE EEC1257205002A9A77?OpenDocument Veřejná správa v České republice. Dostupné z: http://aplikace.mvcr.cz/archiv2008/odbor/moderniz/vs_vcr.pdf Založení a činnost České školní inspekce. Dostupné z: http://www.csicr.cz/cz/O-nas/Zalozeni-a-cinnost-Ceske-skolni-inspekce

67

Závěr č. 41ze zasedání poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu ze dne 18. 9. 2006. Dostupné z:http://www.mvcr.cz/clanek/zavery-poradniho-sboru-ministra-vnitra-kespravnimu-radu.aspx Závěr č. 48 ze zasedání poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu ze dne 6. 11. 2006. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/zavery-poradniho-sboru-ministra-vnitra-kespravnimu-radu.aspx

Judikatura. Rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 27. 12. 2001, čj. 7 A 98/1999-37, Rozsudek krajského soudu v Ústí nad Labem, čj. 15Ca288/2001-20 Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 25. 11. 2005, čj. 9 Ca 35/2004 – 38 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 1. 2006, čj. 8 As 12/2005-51, Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2011, čj. 9 As 11/2011-74, Rozsudku Nejvyšší soud České republiky ze dne 09. 05. 2012 čj. 21 Cdo 908/ 2011,

68

Příloha č. 1. Statistika plánovaných a provedených kontrol za školní rok 2011/2012. Název inspekční akce

Počet škol v rejstříku

Počet navštívených

Počet

celkem

škol nebo ŠZ v

inspekčních

(statistika MŠMT)

inspekčním cyklu

akcí

Inspekce škol: Inspekce v předškolním vzdělávání

4 931

1 233

1 233

4 111

1 027

1 027

1 450

483

1 562

18

18

18

182

0

0

15

0

0

485

485

485

11 192

3 246

4 325

3 968

990

990

160

160

160

4 128

1 150

1 150

Inspekce v základním vzdělávání Inspekce ve středním vzdělávání Inspekce konzervatoří Inspekce VOŠ Inspekce jazykových škol Inspekce ZUŠ (ŠVP) Celkem: Inspekce školských zařízení: Inspekce školních družin Inspekce PPP + SPC Celkem: 113

113

Plán hlavních úkolů inspekční činnosti na školní rok 2011/2012. [online]. [cit. 10. 2. 2013]. Dostupné z:http://www.csicr.cz/getattachment/2852a93f-b294-42b5-a010-2fed5be110bf

69