Kontrola a dozor ve vinohradnictví a vinařství

APLIKOVANÉ PRÁVO 2/2004

JANA TKÁČIKOVÁ

)

Kontrola a dozor ve vinohradnictví a vinařství

Obecně ke kontrole veřejné správy a správnímu dozoru Mezi záruky zákonnosti ve veřejné správě sloužící k zabezpečení zákonné realizace cílů a úkolů veřejné správy se řadí mj. kontrola veřejné správy. Tato má pak klíčové postavení ve vztahu k ostatním právním zárukám ve veřejné správě, neboť je většinou předpokladem pro jejich uplatnění. Každá činnost prováděná v rámci určitého řídícího vztahu je podrobována kontrole, tj. další činnosti, kterou lze charakterizovat následovně: „činnost, při které se zjišťuje, nakolik odpovídá existující stav tomu, co má býti, zjišťují se příčiny nesplnění povinností a na základě těchto zjištění se vyvozují patřičné závěry a stanovují příslušná opatření“.1) 2) Kontrola veřejné správy plní čtyři základní funkce. Slouží k poznání skutečností rozhodujících pro předvídání dalšího vývoje sledované činnosti, přičemž zároveň zjišťuje a koriguje nežádoucí jevy v kontrolované činnosti a tím ovlivňuje cíle té které činnosti. V rámci kontroly veřejné správy lze rozlišovat dvě roviny: kontrola jako součást vlastního působení veřejné správy a kontrola veřejné správy prováděná sub-

1)

Průcha, P.: Správní právo – obecná část, 6. vydání, Masarykova univerzita, Brno 2004, str. 259.

Jak v literatuře, tak i v právních předpisech často dochází ke stírání rozdílů a libovolnému zaměňování a používání pojmů kontrola a dozor. Nedovolím si vlastní vymezení obou pojmů a jejich vzájemného vztahu, avšak z výše uvedeného výkladu, který zastává brněnská právnická fakulta a ke kterému se kloním i já, vyplývá, že dozor je zvláštní formou kontroly zahrnující v sobě jak pozorování určité činnosti, tak její následné hodnocení včetně aplikace nápravných prostředků dle potřeby. Naopak v publikaci Hendrych, D. a kol.: Správní právo – obecná část, 5. vydání, C. H. Beck, Praha 2003, používané na pražské právnické fakultě, nalezneme samostatnou kapitolu o správním dozoru, a to v rámci části zabývající se činností veřejné správy. Pokud jde o jeho charakteristiku, jedná se o správní činnost, při které vykonavatel veřejné správy (dozorčí orgán) pozoruje chování nepodřízených subjektů a porovnává je s chováním žádoucím, tj. s požadavky právních norem a v návaznosti na hodnocení aplikuje nápravné nebo sankční prostředky jako reakci na zjištěný nesoulad. 2)


85

jekty stojícími vně veřejné správy. Vzhledem k popisované problematice budu nadále pojem kontrola veřejné správy pojímat vždy pouze v rovině uvedené na prvním místě, kterou můžeme označit jako správní kontrolu. Také správní kontrola se rozděluje na dvě části: administrativní, popř. správní dozor a kontrolu veřejné správy v užším smyslu. Rozdíl spočívá v adresátech působení kontrolní činnosti. V prvém případě, kterým se dále budu podrobněji zabývat, se kontrola týká subjektů stojících vně veřejné správy mimo vztahy hierarchické nadřízenosti a podřízenosti, v druhém případě jde o kontrolu ve vztazích hierarchické nadřízenosti a podřízenosti. Administrativní dozor je obecně vykonáván orgány státní správy, tzn. ministerstvy a ostatními ústředními orgány státní správy (někdy se používá v této souvislosti termín vrchní dozor), místními orgány státní správy a obcemi v rámci přenesené působnosti a ostatními orgány státní správy (orgány specializované kontroly, odborného dozoru a inspekční orgány), vždy v rozsahu a na základě právní úpravy platné v daném úseku státní správy. Základním právním pramenem upravujícím administrativní dozor je zákon č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů. Dále se orgány administrativního dozoru řídí zvláštními právními předpisy, což se týká zejména posledně jmenovaných.

Dozor ve vinohradnictví a vinařství Právní předpisy upravující problematiku vinohradnictví a vinařství prošly nedávno významnými změnami, zejména v souvislosti se vstupem České republiky do Evropské unie. Zákon č. 115/1995 Sb., o vinohradnictví a vinařství a o změně některých souvisejících právních předpisů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon č. 115/1995 Sb.) byl nahrazen zcela novým zákonem č. 321/2004 Sb., o vinohradnictví a vinařství a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen zákon o vinohradnictví a vinařství). Také ustanovení týkajících se dozoru a orgánů jej vykonávajících se novela dotkla, zejména rozšířila okruh činností dozorových orgánů, včetně rozsahu jejich kompetencí. Část pátá (§ 19 – § 23) v zákoně č. 115/1995 Sb. nazvaná „Dozor“ byla nahrazena hlavou sedmou zákona o vinohradnictví a vinařství včetně nového širšího pojmenovaní „Výkon státní správy a správní delikty“. Ta ve svých ustanoveních (§ 37 – § 39) upravuje působnost a kompetence dozorových orgánů, včetně ukládání sankcí na úseku vinohradnictví a vinařství. Výkon státní správy zůstal na starosti dvěma specializovaným orgánům státní správy: Státní zemědělské a potravinářské inspekci (dále jen Inspekce) a Ústřednímu kontrolnímu a zkušebnímu ústavu zemědělskému (dále jen Ústav). Působnost je mezi ně rozdělena následovně. Ústav je odpovědný za vinohradnictví,3) Inspekce pak za oblast týka-

3) Podle § 3 odst. 2, písm. i) zákona o víně vinohradnictvím je pěstitelem provozovaná 1. výsadba a pěstování révy na vinici za účelem produkce vinných hroznů, případně révových roubů, 2. sklizeň vinných hroznů nebo révových roubů, 3. výsadba a pěstování révy podnožové, 4. produkce révových sazenic.

86


jící se vinařství.4) Hlavním úkolem těchto orgánů je dozírat na dodržování povinností stanovených předpisy Evropských společenství, zákonem o víně a prováděcími právními předpisy, zjišťovat příčiny nedostatků a osoby za ně odpovědné a v neposlední řadě rozhodovat o správních deliktech. Nadto disponuje Inspekce pravomocí ukládat nápravná opatření podle zákona č. 146/2002 Sb., o Státní zemědělské a potravinářské inspekci a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o Inspekci). Činnost Inspekce a Ústavu při výkonu dozoru je podrobena řízení a kontrole ze strany Ministerstva zemědělství ČR, kterému jsou tyto instituce podřízeny. Dozorové orgány jsou povinny poskytovat součinnost a na žádost také veškerou dokumentaci vztahující se k jejich dozorové činnosti. Nový zákon o víně rozšířil okruh dalších činností Inspekce a Ústavu, které nejsou spojeny s dozorem, jak to vyplynulo z předpisů Evropských společenství. Pokud jde o Ústav, ten má za úkol vést Registr vinic5) a zajišťovat správu produkčního potenciálu6), přičemž vydává s tím spojená správní rozhodnutí. K další činnosti Inspekce patří například provádět ověřování odrůdy, původu, cukernatosti a hmotnosti vinných hroznů (§ 19 odst. 4 zákona o vinohradnictví a vinařství), kontrolovat průvodní doklady 7) pro přepravu vinařských produktů, nebo rozhodovat o sestupnění jakostních vín.8) Jak si lze všimnout, převážná část správní činnosti leží na Inspekci, jelikož však na počátku celého řetězce stojí Ústav, musí být o kontrolách vykonaných inspekcích a jejich výsledcích informován a Inspekce je povinna mu zasílat kopie svých rozhodnutí. Výkon dozoru, tj. jak oprávnění a povinnosti zaměstnanců dozorových orgánů, tak i práva a povinnosti kontrolovaných právnických i fyzických osob, se řídí několika právními předpisy. Jakousi generální normou je již zmíněný zákon o státní kontrole, speciální ustanovení nalezneme v zákonech upravujících postavení Inspekce (zákon o Inspekci) a postavení Ústavu (zákon č. 147/2002 Sb., o Ústředním kontrolním a zkušebním ústavu zemědělském a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, dále jen zákon o Ústavu).

Orgán dozoru – Ústřední kontrolní a zkušební ústav zemědělský Ústav je správním úřadem podřízeným Ministerstvu zemědělství České republiky. Do okruhu jeho působnosti spadá provádění správního řízení, výkon jiné správní činnosti včetně kontroly a dozoru, provádění odborných a zkušebních

Podle § 3 odst. 2, písm. l) zákona o víně je vinařstvím zpracování vinných hroznů, rmutu, hroznového moštu nebo vína povolenými technologickými postupy, plnění produktu do obalu, označování produktu a jeho uvádění do oběhu.

4)

5)

Blíže viz § 28 zákona o vinohradnictví a vinařství.

6)

Blíže viz § 7 – § 10 zákona o vinohradnictví a vinařství, hlava II. nařízení Rady ES č. 1493/1999.

7)

Blíže viz nařízení Komise ES č. 883/2001.

8)

Blíže viz čl. 56 nařízení Rady ES č. 1493/1999.


87

úkonů na úseku vymezených § 2 odst. 1 zákona o ústavu podle zvláštních zákonů. Pod písmenem a) je zařazena oblast vinohradnictví, přičemž zvláštním zákonem, na který tento předpis v poznámce pod čarou odkazuje, je samozřejmě zákon o vinohradnictví a vinařství. Důležitým ustanovením týkajícím se dozoru v zákoně o Ústavu je § 7 s názvem „Kontrola a státní dozor“, nadále je však používána poněkud nepřesná legislativní zkratka těchto pojmů – „kontrola“. Ten dále odkazuje na ustanovení zákona o státní kontrole a svá ustanovení, a to tehdy, nestanoví-li něco jiného jiný zákon, tedy zákon o vinohradnictví a vinařství. Jelikož jak zákon o vinohradnictví a vinařství, tak ani zákon o Ústavu neobsahuje až na ojedinělé výjimky (již zmiňovaný § 7 zákona o Ústavu) podrobnější ustanovení o výkonu dozoru, je rozhodující část třetí zákona o státní kontrole, tzv. kontrolní řád. Kontrolní řád stanoví oprávnění a povinnosti pracovníků dozorových orgánů, kteří jsou vybaveni písemným pověřením těchto orgánů. Protože základní povinností pracovníků dozorových orgánů je zjistit skutečný stav věci, což musí doložit potřebnými důkazy, mají poměrně rozsáhlá oprávnění. Mezi ně patří: • právo vstupu do vinic či na jiné vinohradnické pozemky, • právo žádat předložení dokladů a dalších písemností, včetně záznamů na paměťových médiích (např. záznamy o osázené viniční ploše a dosažených hektarových výnosech – § 6 odst. 1 zákona o vinohradnictví a vinařství), popřípadě zajišťovat je jako důkazy, • odebírat k posouzení vzorky výpěstků, • právo požadovat poskytnutí informací o zjišťovaných skutečnostech. Zaměstnancům Ústavu jsou odstavcem druhým § 7 zákona Ústavu svěřena při kontrole a dozoru ještě další oprávnění. Mohou • ověřovat totožnost kontrolovaných fyzických osob, tedy pěstitelů nebo osob, které je zastupují, • pořizovat kopie a výpisy z písemných materiálů předložených při výkonu kontroly, včetně fotodokumentace, • vjíždět dopravními prostředky na pozemky a do zařízení kontrolovaných osob. Oprávněním odpovídají povinnosti pěstitelů strpět provedení kontroly, přičemž k tomu musí zajistit nezbytné podmínky. Na druhou stranu musí být šetřena jejich práva a právem chráněné zájmy. Zaměstnanci Ústavu jsou v souvislosti s tím povinni předem oznámit zahájení kontroly, musí se prokázat pověřením (podle § 7 odst. 3 zákona o Ústavu musí pověření obsahovat vymezení předmětu kontroly a okruh kontrolovaných osob), v případě odebrání dokladů jsou povinni je zabezpečit proti ztrátě či zničení a vrátit je, pominou-li důvody jejich převzetí. Povinnost zachovávat mlčenlivost a nezneužívat poznatky se vztahuje na veškeré skutečnosti, které se pracovníci Ústavu dozvěděli při provádění kontroly. Na závěr každé kontroly se vyhotovuje protokol, který obsahuje popis zjištěných skutečností včetně uvedení nedostatků a označení těch ustanovení právních předpisů, která byla porušena. Kontrolované osoby mají právo seznámit se s obsahem protokolu a na jeho stejnopis. Pokud kontrola zjistila, že skutečný stav se plně neshoduje se stavem žádoucím, tzn. že došlo k porušení zákona o víně nebo bezprostředně závazného 88


právního předpisu Evropských společenství, má Ústav možnost uložit nápravná opatření. Naneštěstí mu žádný ze zákonů v oblasti vinohradnictví nepřiznává jiný druh nápravného prostředku kromě pokuty, což považuji za velký nedostatek. Pokuta je ukládána podle § 39 zákona o víně, je-li naplněna skutková podstata tam vymezená. Mezi správní delikty na úseku vinohradnictví, za které hrozí pokuta až 3 000 000 Kč, se řadí např. • vedení záznamů o osázené viniční ploše a dosažených hektarových výnosech v rozporu s právními předpisy, • provedení nové nebo opětovné výsadby v rozporu s právními předpisy, • nesplnění oznamovací povinnosti o zahájení a ukončení výroby produktů, nebo • vyklučení vinice bez souhlasu jejího vlastníka, nebo • uvedení do oběhu vinných hroznů, které byly sklizeny na vinici vysazené v rozporu s právními předpisy.

Orgán dozoru – Státní zemědělská a potravinářská inspekce Také účelem zákona o Inspekci je stanovit působnost tohoto správního úřadu pro výkon státního dozoru. Toto sousloví však figuruje pouze v dikci ustanovení § 1 zákona o Inspekci. Dále je vše, co se vztahuje k výkonu státního dozoru, formulováno pomocí pojmu kontrola, který je také definován mezi základními pojmy § 2 zákona o Inspekci.9) Na rozdíl od zákona o Ústavu najdeme poměrně podrobná ustanovení týkající se výkonu dozoru přímo v zákonu o Inspekci, zákon o státní kontrole zde hraje druhořadou úlohu. Co je tedy předmětem kontroly Inspekce v oblasti vinařství? Podle § 3 zákona o Inspekci se jedná o kontrolu • splnění požadavků produktů10) stanovených zákonem o vinohradnictví a vinařství, • dodržování podmínek při výrobě a uvádění do oběhu produktů podle zákona o vinohradnictví a vinařství,

Podle § 2 písm. a) zákona o Inspekci se kontrolou rozumí zjišťování prováděná inspektorem nebo inspektorátem, při nichž se zjišťuje soulad kontrolovaných výrobků a surovin, technologických zařízení, pracovních postupů a zdravotních a hygienických předpokladů jako podmínek pro správný výrobní postup při výrobě a uvádění do oběhu zemědělských výrobků, potravin nebo surovin anebo tabákových výrobků s požadavky stanovenými zvláštními právními předpisy, o nichž se vystavuje posudek na místě nebo protokol o kontrole, nebo na jejichž základě jsou přijata příslušným orgánem inspekce jiná opatření,

9)

10) Pod pojem produkt, jehož celou definici lze nalézt v § 3 odst. 2 písm. k) zákona o vinohradnictví a vinařství, spadá např. hroznový mošt, hroznová šťáva, víno, stolní víno, likérové víno, šumivé víno.


89

• • •

vyloučení možného klamání spotřebitele, bezpečnosti produktů uváděných na trh, k zamezení porušování práv vyplývajících z označení původu nebo zeměpisného označení výrobků. Pojednání o oprávněních a povinnostech pracovníků Inspekce vykonávajících dozor nebo o právech a povinnostech kontrolovaných osob, tedy výrobců, producentů a maloobchodníků, by bylo do jisté míry zopakováním toho, co již bylo řečeno k provádění dozoru Ústavem. Proto moje pozornost bude směřovat pouze k odlišnostem. Důležitým ustanovením z hlediska praktického výkonu dozoru je ustanovení § 37 odst. 4 zákona o vinohradnictví a vinařství, které umožňuje ukládat Inspekci další nápravná opatření11) včetně sankcí za správní delikty. V porovnání s kompetencemi Ústavu disponuje Inspekce poměrně širokou škálou prostředků k odstranění závadného stavu. Základním opatřením při zjištění nedostatků je uložení povinnosti tyto nedostatky odstranit, a to ve stanovené lhůtě. V potravinářském průmyslu, a tedy i v případě výroby vína a jeho uvádění do oběhu, jsou – nejen z hlediska lidského zdraví – nutná důraznější opatření. Typickým příkladem je zákaz výroby a uvádění do oběhu vinařských produktů nesplňující stanovené požadavky či zákaz užívání prostor určených pro jejich výrobu. Při prokázání zdravotní závadnosti vinařských produktů se nařizuje nebo přímo provádí jejich zničení, jinak – např. při nesprávném zatřídění (§ 23 a § 26 zákona o vinohradnictví a vinařství) – se pouze pozastavuje uvádění takových produktů do oběhu. Jedná-li se o označování nebo nabízení produktů klamavým způsobem, má inspektor právo tyto produkty zajistit. Na základě ustanovení § 10 odst. 2 zákona o vinohradnictví a vinařství získali pracovníci Inspekce pravomoc uložit opatření o způsobu zpracování vinných hroznů sklizených na vinici vysazené v rozporu s právními předpisy, nebo produktů vyrobených z těchto vinných hroznů, a to ve shodě s rozhodnutím vydaným inspektorátem. Jakékoliv opatření musí být oznámeno kontrolované osobě a písemně zaznamenáno. Společně s některým z výše uvedených opatření ukládá Inspekce pokuty za správní delikty vyjmenované v § 39, a to až do výše 3 000 000 Kč. Z rozsáhlého výčtu skutkových podstat na úseku vinařství lze pro názornost uvést tyto: • výrobce nedodrží požadavky na výrobu, jakost a zdravotní nezávadnost, • neoznámí nebo neoznámí včas hlášení o zvyšování nebo snižování obsahu kyselin,

§ 2 písm. e) zákona o Inspekci definuje opatření jako úkony k odstranění zjištěných nedostatků, pozastavení nebo zákaz výroby nebo uvádění výrobků, potravin nebo surovin anebo tabákových výrobků do oběhu, nařízení nebo provedení jejich zničení, zákaz používání obalů, přístrojů nebo zařízení, zákaz užívání prostor, které nesplňují podmínky stanovené zvláštními právními předpisy, zajištění nebo uskladnění potravin nebo výrobků, které nesplňují požadavky stanovené zvláštními právními předpisy.

11)

90


•

uchovává v prostorách určených k výrobě, plnění nebo zpracování produktu látky, které jsou svým složením vhodné k tomu, aby byly užity k falšování produktu, • poruší zákaz označovat jako víno nápoje připravené například ze směsi vína s alkoholickými nápoji vyrobenými z ovoce, sladu, medu nebo rostlin, • poruší zákaz konzervovat jakostní víno s přívlastkem chemickými látkami, s výjimkou oxidu siřičitého, nebo • uvede do oběhu produkt v obale, který je uzavřen jiným než uznaným uzávěrem. Od uložení pokuty lze upustit v případě, že bylo splněno uložené opatření a tím byl napraven protiprávní stav, přičemž nesmělo jít o zdravotně závadný produkt, nejednalo se o produkt nebo o klamání spotřebitele spočívající v porušování některých práv duševního vlastnictví.

Závěr Vstupem do Evropské unie se Česká republika stala součástí největšího trhu s vínem ve světě. Se spoustou výhod, které tento trh nabízí, je zároveň spojena spousta závazků, mezi něž patří i zvýšení kvalitativních nároků ve prospěch ochrany spotřebitele a s tím související zlepšení systému kontroly a dozoru. V tvrdé konkurenci, která na evropském trhu s vínem existuje, má šanci malý stát jako Česká republika uspět pouze produkcí kvalitních vín. Jednou z podmínek k dosažení toho je funkčnost systému kontroly a dozoru, jehož cílem je nejen působení na bázi represe, ale také účinné zvyšování povědomí pěstitelů, výrobců či producentů vinařských produktů o nutnosti dodržování právních předpisů a plnění požadavků, které tyto předpisy obsahují. ••• Jana Tkáčiková Inspection and oversight in viticulture and winemaking Public administration inspections enable the authorities to obtain facts relevant for forecasting future developments in the activity under review. Inspections also uncover adverse phenomena in the activity under review and correct them, thereby influencing the goals of the activity at hand. The legal regulations for viticulture and winemaking in the Czech Republic have recently undergone significant changes, primarily in connection with the country’s accession into the European Union. A new Act on Viticulture and Winemaking, No. 321/2004 Coll., has been enacted. The Central Institute for Control and Testing in Agriculture has become the oversight authority in this sphere. The State Agricultural and Food Inspection also plays a significant role. The task of these authorities is to ensure that agro-technical requirements are adhered to in vine growing, that opportunities to deceive the consumer are eliminated, to care for the quality and safety of products brought to market, for the proper marking of the origin of products and their geographical markings. If wineindustry products are proved harmful to health, it orders or directly carries out their APLIKOVANÉ PRÁVO 2/2004

91

destruction; if products are improperly classified, it stops them from getting into general circulation. When the Czech Republic entered the European Union, it became a part of the world’s largest wine market. The advantages offered by that market come with a number of commitments, among which are higher quality standards to the benefit of consumer protection and the related improvements in the systems of inspection and oversight

92


Kontrola a dozor ve vinohradnictví a vinařství

Recommend Documents