Finanční kontrola ve finančním právu

Právnická fakulta Masarykovy univerzity Právo a finance Katedra finančního práva a národního hospodářství

BAKALÁŘSKÁ PRÁCE

Finanční kontrola ve finančním právu

Veronika Jakubcová

2011/2012

Prohlášení: „Prohlašuji, že jsem bakalářskou práci na téma: Finanční kontrola ve finančním právu zpracovala sama. Veškeré prameny a zdroje informací, které jsem použila k sepsání této práce, byly citovány v poznámkách pod čarou a jsou uvedeny v seznamu použitých pramenů a literatury“.

…………………….

2

Poděkování: Na tomto místě bych ráda poděkovala JUDr. Ivaně Pařízkové, Ph.D. za odborné rady a cenné připomínky, které mi poskytovala při psaní této bakalářské práce.

3

Obsah

Úvod ........................................................................................................................................... 5 1 Obecné vymezení pojmu ,,finanční kontrola“ a pojmů souvisejících ..................................... 7 2 Historie finanční kontroly ve veřejné správě České republiky ............................................. 12 3 Finanční kontrola ve veřejné správě...................................................................................... 14 3. 1 Právní úprava finanční kontroly ve veřejné správě ....................................................... 15 3. 2 Hlavní cíle finanční kontroly ......................................................................................... 16 3. 3 Subjekty a organizační struktura kontroly ve veřejné správě ........................................ 16 3. 4 Kontrolní metody a postupy .......................................................................................... 18 4 Systémy kontroly ve veřejné správě...................................................................................... 21 4. 1 Veřejnosprávní kontrola ................................................................................................ 22 4. 1. 1 Působnost kontrolních orgánů................................................................................ 22 4. 1. 2 Druhy veřejnosprávních kontrol a kontrola na místě ............................................. 23 4. 1. 3 Kontrolní postupy veřejnosprávní kontroly ........................................................... 25 4. 1. 4 Roční zprávy o výsledcích finanční kontroly ........................................................ 26 4. 2 Finanční kontrola podle mezinárodních smluv ............................................................. 27 4. 3 Vnitřní kontrolní systém ................................................................................................ 28 4. 3. 1 Řídící kontrola ....................................................................................................... 29 4. 3. 2 Interní audit ............................................................................................................ 30 5 Kontrola ve fiskální části finančního práva........................................................................... 36 6 Kontrola v nefiskální části finančního práva......................................................................... 39 7 Praktický příklad – Zpráva o výsledcích finančních kontrol ve věznici Kuřim.................... 41 Závěr......................................................................................................................................... 44 Resumé ..................................................................................................................................... 46 Pouţitá literatura ...................................................................................................................... 48

4

Úvod ,,Finanční kontrola ve finančním právu“, která je tématem této bakalářské práce, zahrnuje mnoho druhů kontrol z jednotlivých podoblastí finančního práva. Dle zadání, je cílem této práce především specifikace finanční kontroly ve veřejné správě, která spadá do fiskální části rozpočtového práva. Finanční kontrola ve veřejné správě je nedílnou součástí správného a efektivního řízení celého hospodářského systému veřejné správy při nakládání s veřejnými prostředky a veřejným majetkem. Před vstupem České republiky do Evropské unie byla řešena otázka absence kontrolního systému, jenţ by zabezpečoval řádnou kontrolu veřejných financí. Tedy i z tohoto důvodu vznikl samostatný zákon, řešící problematiku kontroly veřejné správy, a sice zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě (o finanční kontrole), na který navazuje Vyhláška MF ČR č. 416/2004 Sb., kterou se provádí právě tento zákon. V zákoně o finanční kontrole jsou zakotveny obecné principy, jeţ vycházejí z předpisů Evropské unie, jedná se především o hospodárnost, efektivnost a účelnost. Celý kontrolní systém v České republice prošel četnými změnami, jejichţ hlavními podněty byly politické změny a zvraty1. Systém finanční kontroly veřejné správy v České republice je tvořen třemi podsystémy, a to veřejnosprávní kontrolou, kontrolou podle mezinárodních smluv a vnitřním kontrolním systémem v orgánech veřejné správy, jehoţ součástí je kontrola řídící a interní audit. Analýza těchto systémů je jádrem této práce. Téma finanční kontroly, zaměřené na kontrolu ve veřejné správě jsem si vybrala proto, ţe mne tato problematika zajímá. V praxi jsem se setkala jen s kontrolou daňovou, jejímţ subjektem byla firma, u které pracuji. Pro mne, jako občana ČR, je zajímavé seznámit se s tím, jakým způsobem je zajištěna kontrola veřejných prostředků. Tyto veřejné prostředky jsou tvořeny daňovými odvody daňových poplatníků, tedy nás všech. Dovolím si proto tvrdit, ţe finanční kontrola ve veřejné správě je jednou z nejdůleţitějších kontrol, protoţe se jedná o kontrolu veřejných prostředků. Při zpracování této práce jsem uţila metod analýzy, syntézy a komparace. Práce je členěna celkem do sedmi kapitol, z nichţ úvodní kapitoly vymezují základní pojmy, týkající se finanční kontroly. Další kapitola představuje historický nástin finanční kontroly ve veřejné správě. Třetí kapitola se zabývá kontrolou ve veřejné správě, kontrolními 1

BAKEŠ, M. a kol. Finanční právo, 4. aktualizované vyd. Praha: C.H.Beck, 2006 s. 81

5

metodami a postupy, subjekty kontroly, cíli a právní úpravou této problematiky. Kapitola čtvrtá se konečně zabývá problematikou, jeţ má být jádrem této práce. Rozpracovává tedy tři základní systémy kontroly ve veřejné správě, kde je podrobněji řešena veřejnosprávní kontrola od základních postupů, aţ po roční zprávy o výsledcích finančních kontrol, dále vnitřní kontrolní systém, kde jsou definovány základní instituty řídící kontroly předběţné, průběţné, následné a interního auditu. Kapitoly pátá a šestá jsou věnovány zmínkám o kontrolách v některých odvětvích fiskální a nefiskální části finančního práva. V poslední kapitole této bakalářské práce uvedu praktický příklad, Zprávu o výsledcích finančních kontrol, které se mi podařilo získat od Vězeňské sluţby České republiky, z věznice Kuřim. K této kapitole náleţí tři přílohy, jeţ jsou součástí této práce.

6

1 Obecné vymezení pojmu ,,finanční kontrola“ a pojmů souvisejících V této kapitole se budu snaţit o vymezení původu samotného slova ,,kontrola” a základních nejvíce pouţívaných definic a souvisejících pojmů. Dále uvedu šest různých koncepcí, nahlíţejících na kontrolu z různých společenských oborů. Zmíním se také o dozoru, státním dozoru, dohledu, veřejném sektoru a správní kontrole s dělením na kontrolu správní a vnější. Vymezím funkce a subjekty finanční kontroly. Slovo ,,kontrola“ pochází a je současně překladem anglického slova ,,control“, jehoţ česká synonyma jsou např. slova dozor, přezkoumávání či ověřování. Základním principem tohoto pojmu je zpětná vazba, sledování správnosti či evidence v průběhu nějaké činnosti. Tento pojem nemá jednu základní platnou definici, ale je jich celá řada uţ díky tomu, ţe se lidé tímto pojmem zabývali jiţ od dávného starověku. Původ je odvozen od latinských výrazů ,,contro“ (proti) a ,,rotulus“ (svitek). Spojením těchto výrazů je slovo ,,Contrarotulus“, který znamená protilistinu či prostizápis. Pojmu kontrola je vyuţíváno v téměř všech oblastech společenských, technických či přírodních věd a celkově tedy ve všech oborech řídící činnosti lidí. Zároveň je kontrola součástí všech právních řádů států a je tedy prováděna v nejrůznějších oblastech. Druhů kontrol je nespočet a jsou vykonávány z mnoha hledisek, např. kontrola finanční, správní, parlamentní, účetní, externí, veřejností aj.2 Všeobecně nejznámější i nejvíce vystihující definice kontroly jsou kupříkladu tyto definice, jejichţ autory jsou často slavní filozofové:  Kontrola je specifická fáze získávání informací ve společenském procesu řízení  Kontrola je závěrečná fáze řídícího procesu (J. Heilbreidt)  Kontrola je posouzení shodnosti výsledku dosaţeného s cílem, ke kterému směřuje  Kontrola je dohled nad tím, aby se všechno dělo v souladu se stanovenými předpisy a vydanými pokyny3 Na kontrolu lze pohlíţet z mnoha úhlů. Existuje šest různých koncepcí či pojetí, vycházejících z mnoha společenských oborů: Z informačního hlediska jde o zjišťování údajů o dané kontrolované věci, s případným zjištěním nesrovnalostí. Má jít vlastně o komparaci reality s očekáváním. 2 3

MRKÝVKA, P. a kol. Finanční právo a finanční správa, 2.díl, Brno: Masarykova univerzita, 2004. s. 337, 352 MRKÝVKA, P. a kol. Finanční právo a finanční správa, 2.díl, Brno: Masarykova univerzita, 2004. s. 337

7

V rámci pojetí regulačního jsou odstraňovány odchylky a nesrovnalosti. Předpokladem je kontrola se zpětnou vazbou. Můţe se jednat třeba o vnitřní kontrolu obcí, jeţ se týká nakládání či hospodaření s dotacemi a rozpočtem. Institucionální pojetí je vztahováno k instituci, vykonávající danou kontrolu. Jako příklad lze uvést např. roli státního zastupitelství k vězeňství. Institucionální hledisko jednoduše naznačuje, ţe kontrolu mají v rukou specialisté, tedy kontroloři ze speciálních útvarů. Represivní pojetí, někdy téţ označováno jako negační, se vyznačuje odvozováním nějakých důsledků z kontroly. Jako příklad lze uvést kontrolu v bankách. Motivační pojetí je postaveno na zhodnocení práce, jeţ je efektivní a dobře vykonána. Coţ by mělo daný subjekt dále motivovat. Na druhé straně mají být nějakým způsobem postihnuti ti, kteří práci vykonávají špatně nebo nedodrţují dané normy či postupy. Výchovným pojetím je myšleno působení kontrolujícího subjektu na subjekt kontroly tak, aby to zefektivnělo jeho práci a směřovalo jej k přesnosti a odpovědnosti při práci.4 Kontrola zahrnuje tři základní řídící funkce, a to počátek kontroly; jádro kontroly (komparace zamýšleného a skutečného stavu) a konec kontroly (vyjasnění zamýšlených a skutečných příčin, jeţ vedly k výsledku). Často je také kontrola chápána jako komplex činností skládající se ze čtyř základních druhů činností – etap: 1. Zjištění skutečného stavu 2. Zjištění závazného stavu 3. Porovnávání provedení se záměrem s cíli zjištění jejich shody či neshody 4. Objasnění příčin shody či neshody mezi provedením a záměrem5 S výše uvedenými etapami kontrolních činností souvisí i jednotlivé funkce kontroly, neboť je také důleţité stanovit, jakým způsobem či formou bude kontrola vykonána: Poznávací funkce – pro stanovení cíle je třeba znát rozhodné skutečnosti Zjišťovací funkce – zjištění odchylek a jejich odstranění Hodnotící funkce – je úkolem kontrolních orgánů Nápravná funkce – přijímání různých opatření v důsledku porušování právních norem6

4

REKTOŘÍK, J., ŠELEŠOVSKÝ, J. Kontrolní systémy veřejné správy a veřejného sektoru, vyd. 1. Praha: Ekopress, 2003 s. 24, 25 5 MRKÝVKA, P. a kol. Finanční právo a finanční správa, 2.díl, Brno: Masarykova univerzita, 2004. s. 338 6 MRKÝVKA, P. a kol. Finanční právo a finanční správa, 2.díl, Brno: Masarykova univerzita, 2004. s. 338, 339

8

Finanční kontrola je subsystémem kontroly, jejíţ náplní je především kontrola finančního řízení a nakládání s finančními prostředky. Tato finanční činnost můţe být realizována jak v oblasti veřejnoprávní (státními subjekty), tak i v oblasti soukromoprávní. Tvoří ji veřejnosprávní kontrola, tj. kontrola vykonávána ministerstvem financí, správci kapitol státního rozpočtu, územními samosprávnými celky, dále finanční kontrola vykonávána podle mezinárodních smluv a vnitřní kontrolní systém v orgánech veřejné správy.7 „Finanční kontrolu chápeme jako činnost příslušných státních a jiných orgánů, obsahem, které je porovnávání daného stavu v jednotlivých oblastech finančních vztahů se stavem, který předpokládají platné finančněprávní předpisy v zájmu zjištění příčin, proč se daný stav nekryje s předpokládaným stavem a stanovení opatření na odstranění takového nesouladu.“8 Ve finančním právu je v rámci finanční kontroly kladen důraz na její veřejnomocenský charakter při zajišťování úkolů veřejné správy, tedy zejména při kontrole hospodaření s veřejnými prostředky. Všeobecně lze říci, ţe za finanční kontrolu povaţujeme postupy, vykonávané dle daných právních předpisů. Stěţejním zákonem finanční kontroly je zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole) a vyhláškou č. 416/2004 Sb., provádějící tento zákon. Tento zákon zavedl do finančního práva nový institut, a sice finanční kontrolu ve veřejné správě. Zákonů, váţících se k výkonu finančních kontrol je celá řada a budou zmíněny v dalších kapitolách této práce. Finanční kontrolu lze také charakterizovat jako sbírání informací a jejich hodnocení vyjádřené prostřednictvím peněţních jednotek, coţ lze nazvat jako ,,kontrola korunou.“9 Úkolem tohoto právního odvětví je tedy především zabezpečení uskutečňování finančněprávních vztahů a jejich kontrola, související s tvorbou, rozdělováním a vyuţíváním veřejných peněţních fondů. Realizace finanční kontroly je moţná pouze na základě platných právních předpisů, týkajících se právě oblasti finančního práva. V rámci fiskální části finančního práva jsou kontrolována pododvětví práva rozpočtového, berního a celního. V nefiskální části jsou to pododvětví práva měnového, veřejného bankovního, devizového a dále finanční kontrola na kapitálových trzích aj. Finanční kontrolu lze rozlišovat z mnoha hledisek. V zaměření na rozsah kontroly ji lze dělit na komplexní a dílčí; podle vztahu rozhodnutí a jeho následkům pak na kontrolu 7

BAKEŠ, M. a kol. Finanční právo, 5. upravené vyd. Praha: C.H.Beck, 2009 s. 73 GRŮŃ, L. Finanční právo a jeho instituty, Praha: Linde Praha, a. s., 2004 s. 229 9 PAŘÍZKOVÁ, I. Rozpočtové právo III., Finanční kontrola [cit. 2011-09-30 ] přednáška.. Masarykova univerzita, Právnická fakulta. 8

9

koncepční a operativní; dle mnoţství pozorovaných jevů na kontrolu globální a individuální. Dále můţeme kontrolu dělit na vnitřní a vnější a to ve vztahu kontrolujícího subjektu a dané kontrolující činnosti. Pokud jde o hledisko, dle kterého se získávají informace, jde o kontrolu přímou a nepřímou. Další variantou dělení je hledisko časové, podle kterého kontrolu dělíme na předběžnou, průběžnou a následnou. S tímto dělením velmi úzce souvisí kontrola soustavná a občasná, neboť určuje dobu trvání kontroly.10 Subjekty finanční kontroly obecně: Fyzické osoby – „způsobilost fyzické osoby vlastními právními úkony nabývat práv a brát na sebe povinnosti (způsobilost k právním úkonům) vzniká v plném rozsahu zletilostí.“ (dle § 78 Občanského zákoníku). Právnické osoby – „právnickou osobou je osoba, která můţe vystupovat jako sdruţení fyzických a právnických osob, účelové sdruţení majetku, jednotka územní samosprávy a jako jiné subjekty, o kterých to stanoví zákon.“11 (viz zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník). Dozorem ve smyslu obecného pojetí rozumíme aktivitu, jejíţ podstatou je pozorování určité činnosti nebo určitého stavu, na které navazuje hodnocení, popřípadě téţ aplikace prostředků směřujících k zajištění účelu sledovaného dozorčí činností.12 Institut státního dozoru lze charakterizovat jako dohled nad dodrţováním zákonů a jiných platných právních předpisů za účelem ochrany klientské veřejnosti. Pokud jsou zjištěny nedostatky (např. protiprávní jednání), tak orgán státního dozoru nařizuje opravné prostředky nebo sankce či peněţité pokuty, které mohou vést aţ k zákazu činnosti daného subjektu. Výkon státního dozoru nemusí být za všech okolností prováděn jen ze strany státu, tedy orgány státu, ale můţe být svěřen i veřejnoprávním a soukromoprávním korporacím nebo samosprávným institucím. V těchto případech jiţ na místo termínu ,,státní dozor“ je častěji pouţíván termín ,, dohled“.13 Administrativní dozor je speciální formou kontroly, kdy je kontrola vykonávána správními orgány příslušnými k dané věci. V tomto typu dozoru je kladen důraz zejména na účelnost, zákonnost a hospodárnost při výkonu činnosti. Není zde hierarchická nadřízenost či podřízenost kontrolních orgánů veřejné správy.

10

MRKÝVKA, P.a kol. Finanční právo a finanční správa, 2.díl, Brno: Masarykova univerzita, 2004 s. 351, 352 MRKÝVKA, P.a kol. Finanční právo a finanční správa, 2.díl, Brno: Masarykova univerzita, 2004 s. 345 12 BAKEŠ, M. a kol. Finanční právo, 4. aktualizované vyd. Praha: C.H.Beck, 2006 s. 50,51 13 MRKÝVKA, P. a kol. Finanční právo a finanční správa, 2.díl, Brno: Masarykova univerzita, 2004 s. 342 11

10

„Veřejný sektor je ta část národního hospodářství, ve které jsou ve veřejném zájmu uspokojovány potřeby společnosti a občanů formou statků prostřednictvím veřejných sluţeb, je financovaná převáţně z veřejných rozpočtů, je řízena a spravována veřejnou správou, rozhoduje se v ní převáţně s vyuţitím veřejné volby a podléhá veřejné kontrole.“14 Veřejná kontrola má samozřejmě také základ v obecném pojetí kontroly. Vzhledem k tomu, ţe je prováděna ve veřejném zájmu, tedy v rámci veřejného sektoru, je nazývána kontrolou veřejnou. Je vykonávána v rámci orgánů veřejné správy a mezi orgány veřejné správy a příjemci či ţadateli o veřejnou finanční podporu, dále také uvnitř systému orgánů veřejné správy. Vztahuje se i na kontrolu státních podniků i samotného Pozemkového fondu České republiky. 15 „V celkovém kontextu systému kontroly veřejné správy je nutno rozlišovat: 1. správní kontrolu – kde kontrolujícími subjekty jsou orgány veřejné správy a v takovém případě rozlišujeme: a. kontrolu zaměřenou na činnost správních orgánů ve vztazích hierarchické nadřízenosti a podřízenosti, včetně kontroly prováděné uvnitř jednotlivých orgánů veřejné správy, b. kontrolu zaměřenou na plnění povinností subjektů správního práva stojícími mimo příslušné hierarchické vztahy veřejné správy, 2. vnější kontrolu – prováděnou orgány veřejné správy a jejich činnost je kontrolována jinými subjekty neţ orgány veřejné správy.“16

14

REKTOŘÍK, J., ŠELEŠOVSKÝ, J. Kontrolní systémy veřejné správy a veřejného sektoru, vyd. 1. Praha: Ekopress, 2003 s. 11 15 REKTOŘÍK, J., ŠELEŠOVSKÝ, J.. Kontrolní systémy veřejné správy a veřejného sektoru, vyd. 1. Praha: Ekopress, 2003 s. 11, 12 16 MRKÝVKA, P. a kol. Finanční právo a finanční správa, 2.díl, Brno: Masarykova univerzita, 2004. s. 342, 343

11

2 Historie finanční kontroly ve veřejné správě České republiky Vývoj finanční kontroly České republiky spadá samozřejmě do nejstarších období českých zemí. Obdobím od Rakousko-Uherska aţ po období po druhé světové válce se věnuji jen stručně. Kontrola ve veřejné správě nabrala na zřeteli především po roce 1989, kdy dochází k mnoha nejen politickým, ale i společenským změnám. V období Rakousko-Uherska, kdy dochází ke vzniku ministerstva financí, jehoţ hlavním úkolem byla kontrola společného státního rozpočtu. Důleţitým mezníkem je období po roce 1918, tedy po vzniku samostatného Československého státu, kdy dochází v roce 1927 ke vzniku nové daňové soustavy. Toto období je i obdobím měnové reformy, kdy dochází k oddělení české měny. Roku 1925 došlo ke zřízení Národní banky Československa. Československo se stalo také samostatným celním územím. Došlo k reformě státní správy; v oblasti financí plní svou funkci jednotlivé berní správy, berní úřady, dále finanční ředitelství, Zemská finanční ředitelství, důchodové kontrolní úřady, celní úřady, aj. Kontrolou nad státním finančním hospodařením byl pověřen Nejvyšší účetní kontrolní úřad, jako nezávislý orgán.17 S rokem 1948 dochází k mnoha změnám v oblasti finančního práva, kdy bylo zavedeno mnoho druhů daní, jako např. všeobecná daň, progresivní daň ze mzdy, daň z úroku a úsporných vkladů, ţivnostenská daň aj. Finanční úřady byly nahrazeny Národními výbory. Došlo k vytvoření Státní banky Československé. Roku 1953 nabyla účinnosti nová daňová soustava. Hlavní náplní finanční kontroly bylo především zaměření se na hodnocení správného plnění plánu. V témţe roce byla provedena další měnová reforma, která měla za následek devalvaci československé měny, která naopak ale přispěla ke sníţení státního dluhu. V roce 1970 došlo ke zřízení samostatných finančních správ v rámci jednotlivých krajů, okresů a měst, které podléhaly Ministerstvu financí. Roku 1970 byl vytvořen ,,Výbor lidové kontroly ČSSR“, jako ústřední orgán státní správy. Nový zákon o lidové kontrole byl přijat roku 1971.18 Po pádu komunistického reţimu, byl v Československu, v oblasti finanční kontroly přijat stěţejní zákon, a to zákon č. 531/1990 Sb., o územních finančních orgánech. Po roce 17

MRKÝVKA, P. a kol. Finanční právo a finanční správa, 2.díl, Brno: Masarykova univerzita, 2004. s. 348, 349 18 MRKÝVKA, P. a kol. Finanční právo a finanční správa, 2.díl, Brno: Masarykova univerzita, 2004. s. 349, 350

12

1989 dochází k mnoha

společensko ekonomickým změnám. Byl zrušen zákon o lidové

kontrole. Později byl přijat zákon č. 552/1991 Sb., o státní kontrole. Počínaje rokem 1991 tak byly vytvořeny dle ustanovení tohoto zákona finanční úřady a finanční ředitelství, které postupně převzaly správu daní a odvodů od finančních správ a finančních odborů národních výborů.19 Byl zřízen zcela nezávislý orgán na ostatních orgánech státní správy a to Nejvyšší kontrolní úřad ČR (dále jen NKÚ). Aţ do roku 1993 vedle NKÚ existovalo i Ministerstvo státní kontroly, které bylo právě zrušeno zákonem č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu. Dále vstoupil v platnost nový zákon č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, kterým stát v oblasti veřejných financí ztratil dozor nad některými kontrolními mechanismy. Dalším nezávislým orgánem je v České republice Česká národní banka (dále jen ČNB), která plní funkci ústřední banky státu. NKÚ a ČNB jsou nejvyššími kontrolními orgány ČR, které jsou nadány pravomocí kontroly finančně právních vztahů. Ústředním orgánem pro finanční kontrolu se stalo a nadále i je Ministerstvo financí, jehoţ úkolem je řízení a koordinace finanční kontroly ve veřejné správě.20 Český právní systém zcela postrádal finanční kontrolu a její systematické řízení, jeţ bylo vytýkáno především ze strany Evropské komise. Na tento nedostatek bylo poukazováno i v dokumentech, které hodnotily připravenost budoucího členství České republiky v Evropské unii. Bylo to důleţité pro moţnost vyuţívání předvstupních fondů EU, po vstupu do EU jiţ fondů strukturálních. Proto byl vládou předloţen a Parlamentem ČR schválen zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě, jako první právní norma, která zavádí v historii České republiky po 1. lednu 1993 nový institut, a to státní finanční kontrolu jako interní nástroj vlády k tomu, aby měla dostatečné moţnosti ke kontrole hospodaření s rozpočtovými prostředky a s prostředky poskytovanými ze zahraničí, jeţ jsou vynakládány za účasti státního rozpočtu.21 Tento zákon vstoupil v platnost dne 1. 1. 2002. Důleţitou normou finanční kontroly je i prováděcí Vyhláška č. 416/2004 Sb., kterou se provádí zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole).

19

MRKÝVKA, P. a kol. Finanční právo a finanční správa, 2.díl, Brno: Masarykova univerzita, 2004. s. 350 MRKÝVKA, P.a kol. Finanční právo a finanční správa, 2.díl, Brno: Masarykova univerzita, 2004. s. 350 21 BAKEŠ, M. a kol. Finanční právo, 4. aktualizované vyd. Praha: C.H.Beck, 2006 s. 81 20

13

3 Finanční kontrola ve veřejné správě V následující kapitole se zaměřím na obecné pojetí finanční kontroly ve veřejné správě, vymezím její právní rámec a vytyčím základní cíle. Dále se budu zabývat subjekty finanční kontroly s uvedením základních metod a postupů, pouţívaných při jejím výkonu. Finanční kontrola ve veřejné správě je kontrolou s veřejnomocenským charakterem, týkající se především kontroly hospodaření s finančními prostředky a majetkem při zajišťování úkolů veřejné správy.22 Hlavním pramenem upravujícím finanční kontrolu ve veřejné správě je zákon č. 320/2011 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě. Cílem tohoto zákona je zajištění kontroly, dodrţování právních předpisů a nejrůznějších opatření orgánů veřejné správy. Náplní finanční kontroly je dále poskytnutí ochrany veřejných prostředků před riziky, nesrovnalostmi, popřípadě jinými nedostatky, jejichţ příčinou je zejména protiprávnost či neefektivní nebo nehospodárné nakládání s veřejnými prostředky, v některých případech i trestná činnost.23 Přínosem zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě je zavedení systému řídící a veřejnosprávní kontroly, umoţňující spolehlivě a zavčas informovat vedoucí orgány veřejné správy o operacích, při nichţ se nakládá s veřejnými prostředky, dále o jejich řádném účetním zpracování, jeţ se děje vţdy schválenými postupy. Zákon o finanční kontrole ve veřejné správě vymezuje věcnou a osobní působnost kontroly pozitivním i negativním způsobem. Finanční kontrola je vykonávána mezi orgány veřejné správy, mezi orgány veřejné správy a ţadateli nebo příjemci veřejné finanční podpory a uvnitř orgánu veřejné správy a vztahuje se i na kontrolu státních podniků a Pozemkového fondu České republiky.24 „Ustanovení tohoto zákona se nevztahují na kontrolu vykonávanou Nejvyšším kontrolním úřadem na kontrolu hospodaření s majetkem zvláštního charakteru a na přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků podle zvláštních právních předpisů a dále na kontrolu právnických osob, k nimţ stát nebo územní samosprávné celky

22

BAKEŠ, M. Finanční právo, 5. upravené vyd. Praha: C.H.Beck, 2009 s. 73 Viz Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů ( zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů § 4 24 BAKEŠ, M. Finanční právo, 5. upravené vyd. Praha: C.H.Beck, 2009 s. 75 23

14

plní funkci zakladatele podle zvláštních právních předpisů, s výjimkou kontroly poskytované veřejné finanční podpory podle tohoto zákona a podle zvláštního právního předpisu.“25 V tomto zákoně jsou zakotveny obecné principy právních předpisů Evropské unie, které zajišťují vyuţívání finančních prostředků v rámci hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti. „Finanční kontrola je v zákoně definovaná jako součást systému finančního řízení zabezpečující hospodaření s veřejnými prostředky a tvoří ji tyto subsystémy: 1. veřejnosprávní kontrola 2. finanční kontrola vykonávána dle mezinárodních smluv a 3. vnitřní kontrolní systém v orgánech veřejné správy.“26

3. 1 Právní úprava finanční kontroly ve veřejné správě  Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě, ve znění pozdějších předpisů  Vyhláška č. 416/2004 Sb., kterou se provádí zákon č. 320/2011 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonu (zákonu o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů  Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů  Zákon č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů  Zákon č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění pozdějších předpisů  Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů  Zákon č. 420/2004 Sb., o přezkoumání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí, ve znění pozdějších předpisů

 Zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů  Zákon č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů  Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů  Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích, ve znění pozdějších předpisů 25

Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů ( zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů § 1 odst. 3 26 BAKEŠ, M. Finanční právo, 5. upravené vyd. Praha: C.H.Beck, 2009 s. 76

15

 Zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů  Zákon č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů  Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů  Vyhláška MF č. 323/2002 Sb., o rozpočtové skladbě, ve znění pozdějších předpisů  Směrnice Rady 77/388/EHS, ve znění směrnice Rady 91/680 EHS  INTOSAI (International Organization of Supreme Audit Institutions) ,,Mezinárodní organizace nejvyšších kontrolních institucí.“ Mexická deklarace (dříve ,,Limská“), jeţ stanovuje osm pilířů nezávislého externího auditu veřejných financí.

3. 2 Hlavní cíle finanční kontroly „Hlavními cíli finanční kontroly je prověřovat:

a) dodrţování právních předpisů a opatření přijatých orgány veřejné správy při hospodaření s veřejnými prostředky, b) zajištění ochrany veřejných prostředků proti rizikům, nesrovnalostem nebo jiným nedostatkům způsobeným zejména porušením právních předpisů, nehospodárným, neúčelným a neefektivním nakládáním s veřejnými prostředky nebo trestnou činností, c) včasné a spolehlivé informování vedoucích orgánů veřejné správy o nakládání s veřejnými prostředky, o prováděných operacích, o jejich průkazném účetním zpracování za účelem účinného usměrňování činnosti orgánů veřejné správy v souladu se stanovenými úkoly, d) hospodárný, efektivní a účelný výkon veřejné správy.“27

3. 3 Subjekty a organizační struktura kontroly ve veřejné správě Za subjekty kontroly ve veřejné správy jsou povaţovány subjekty oprávněné a povinné. Oprávněnými subjekty jsou zpravidla orgány veřejné správy, tedy kontrolní orgány, jeţ mají pravomoc vykonávat finanční kontrolu u subjektů povinných.

27

Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů § 4 odst. 1

16

Za subjekty povinné povaţujeme kontrolované osoby, kterými mohou být jak osoby fyzické, tak i právnické, které jsou ţadateli o veřejnou finanční podporu nebo jejími příjemci. Kontrolovanou osobou je i zahraniční fyzická či právnická osoba, za předpokladu, ţe podniká na území České republiky a je příjemcem veřejné finanční podpory. 28 V zákoně o finanční kontrole ve veřejné správě je označena za subjekt kontroly i osoba povinná spolupůsobit při výkonu finanční kontroly a to fyzická nebo právnická osoba podílející se na dodávkách zboţí nebo sluţeb hrazených z veřejných výdajů nebo z veřejné finanční podpory. Orgánem veřejné správy se dle zákona č. 320/2001 Sb., rozumí organizační sloţka státu, která je účetní jednotkou podle zvláštního právního předpisu, státní příspěvková organizace, státní fond, územní samosprávný celek, městská část hlavního města Prahy, příspěvková organizace územního samosprávného celku nebo městské části hlavního města Prahy a jiná právnická osoba, zřízená k plnění úkolů veřejné správy zvláštním právním předpisem nebo právnická osoba, zřízená na základě zvláštního právního předpisu, která hospodaří s veřejnými prostředky.29 Vedoucím orgánem veřejné správy se rozumí osoba či orgán, který je oprávněný jednat jménem státu, územního samosprávného celku nebo fyzické či právnické osoby. Veřejnou finanční podporou mohou být dotace, příspěvky, návratné finanční výpomoci a další prostředky, které jsou poskytnuty ze státního rozpočtu, z rozpočtů územních samosprávných celků a z rozpočtů jiných právnických osob, státního fondu, státních finančních aktiv. Dále tím mohou být také státní záruky či finanční podpora formou slevy na dani, osvobození od cla, prostředků Národního fondu nebo finanční zdroje poskytnuté ze zahraničí prostřednictvím mezinárodní smlouvy. Poskytovatelem veřejné finanční podpory je orgán veřejné správy, který má dle právních předpisů pravomoc poskytovat tuto podporu.30 „Zákon upravuje třístupňovou organizační strukturu systému finanční kontroly, která je tvořena: 1. Ministerstvem financí ČR, v souladu s kompetenčním zákonem, jako ústředním správním úřadem a gestorem pro finanční kontrolu. MF zabezpečuje funkci centra metodického řízení, koordinaci a usměrňování finanční kontroly ve veřejné správě. Zajišťuje vliv na koordinaci a výstupy zpravodajského systému o fungování kontrolních mechanismů 28

Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů § 2 b) 29 Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů § 2 a) 30 REKTOŘÍK, J., ŠELEŠOVSKÝ, J. Kontrolní systémy veřejné správy a veřejného sektoru, vyd. 1. Praha: Ekopress, 2003 s. 64-66

17

prostřednictvím vlastní kontrolní činnosti a analýzou předkládaných zpráv správci kapitol a vyššími územními samosprávnými celky. 2. Správci rozpočtových kapitol státního rozpočtu a orgány územních samosprávných celků jako správci veřejných rozpočtů. 3. Ostatními

organizačními

sloţkami

státu,

organizačními

sloţkami

územních

samosprávných celků a právnickými osobami, které hospodaří s veřejnými prostředky.“31

3. 4 Kontrolní metody a postupy Kontrolní metody a postupy, které jsou uplatňovány při výkonu finanční kontroly jsou výslovně zakotveny ve vyhlášce č. 416/2004 Sb., kterou se provádí zákon č. 320/2011 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákonu o finanční kontrole). Kontrolní metody uplatňované při výkonu finanční kontroly Cílem kontrolních metod je zajištění objektivnosti a úplnosti informací o tom, zda orgány veřejné správy a jejich zaměstnanci plní stanovené úkoly a zda kontrolovaná osoba splňuje poţadavky předmětu finanční kontroly.32 „Podle zákona o finanční kontrole se při výkonu finanční kontroly pouţívají tyto kontrolní metody: a) zjištění skutečného stavu hospodaření s veřejnými prostředky a jeho porovnání s příslušnou dokumentací, b) sledování správnosti postupů při hospodaření s veřejnými prostředky, c) šetření a ověřování skutečností týkajících se operací, d) kontrolní výpočty, e) analýza údajů ve finančních výkazech nebo jiných informačních systémech a vyhodnocení jejich vzájemných vztahů.“33 31

REKTOŘÍK, J., ŠELEŠOVSKÝ, J. Kontrolní systémy veřejné správy a veřejného sektoru, vyd. 1. Praha: Ekopress, 2003 s. 65 32 REKTOŘÍK, J., ŠELEŠOVSKÝ, J. Kontrolní systémy veřejné správy a veřejného sektoru, vyd. 1. Praha: Ekopress, 2003 s. 76 33 Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů ( zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů §6 odst. 1, 2

18

Kontrolní metoda porovnání slouţí ke komparaci souladu záměrů a cílů se skutečným stavem dané prověřované činnosti. Je tedy porovnáván skutečný stav se stavem uvedeným v evidencích,

automatizovaných

informačních

systémech,

hlášeních,

finančních

a

statistických výkazech a v ostatní dokumentacích. Kontrolováno je samozřejmě i dodrţování zákonnosti. Touto metodou se prověřuje, zda se nevyskytují odchylky mezi zjištěnými informacemi o hospodaření orgánu veřejné správy, o řízení činnosti kontrolovaných osob, o plánování finančních či majetkových operací, aj. Kontrolní metodou sledování je zjišťováno především, zda jsou podmínky a postupy v souladu s principy hospodárnosti, efektivity a účelnosti a zda jsou dodrţovány orgány veřejné správy a jejich zaměstnanci. Skutečný stav je zjišťován měřením hodnot a pozorováním procesů. O průběhu a výsledcích pozorování procesů jsou pořizovány písemné nebo obrazové či zvukové záznamy. Kontrolní metoda šetření a ověřování zjišťuje, zda byly dosaţeny stanovené cíle a záměry při uskutečňování všech operací. Všechny zjištěné skutečnosti se porovnávají s podmínkami, které jsou stanoveny právními předpisy. Kontrolní metodou kontrolních výpočtů se prostřednictvím matematických úkonů ověřují a vyhodnocují informace o prověřované činnosti orgánů veřejné správy nebo právnických či fyzických osob. Tyto kontrolní výpočty jsou porovnávány s číselnými hodnotami ve výkazech o plánovaných, připravovaných nebo uskutečňovaných operacích, jeţ jsou stanoveny platnými právními předpisy a technickými normami. Kontrolní metodou analýzy jsou zjišťovány odchylky hodnot různých operací, týkajících se například četnosti či výdajové nebo časové náročnosti daných operací. Tato zjištění se následně porovnávají s údaji uvedenými ve zvláštních dokumentech (účetních, finančních či statistických výkazech, zprávách, hlášeních, aj.).34

34

REKTOŘÍK, J., ŠELEŠOVSKÝ, J. Kontrolní systémy veřejné správy a veřejného sektoru, vyd. 1. Praha: Ekopress, 2003 s. 76, 77

19

Kontrolní postupy uplatňované při výkonu finanční kontroly „Kontrolními postupy jsou systematicky uspořádané úkony, kterými se na základě zvolených kontrolních metod shromaţďují, třídí, vyhodnocují a dokumentují relevantní informace:“35 a) „schvalovací postupy, které zajišťují prověření podkladů připravovaných operací a které tyto operace v případech zjištění nedostatků pozastaví aţ do doby jejich odstranění, b) operační postupy, které zajišťují úplný a přesný průběh operací aţ do jejich konečného vypořádání a vyúčtování a které zahrnují i kontrolní techniky při prověřování jejich dokumentace a sestavování účetních, jiných finančních a statistických výkazů, hlášení a zpráv, c) hodnotící postupy, které zajišťují posouzení údajů o provedených operacích ukládaných v zavedených informačních systémech a obsaţených v účetních, jiných finančních a statistických výkazech, hlášení a zprávách, dále jejich porovnání se schválenými rozpočty a vyhodnocení jejich důsledků na celkové hospodaření, d) revizní postupy, které zajišťují prověření správnosti vybraných operací, jakoţ i revizní postupy k funkčně a organizačně nezávislému vyhodnocování přiměřenosti a účinnosti finančních kontrol zavedených v rámci systému řízení. Kontrolní metody a kontrolní postupy zahrnují i auditní metody a auditní postupy podle a k naplnění poţadavků přímo pouţitelných předpisů Evropských společenství.“36

35

REKTOŘÍK, J., ŠELEŠOVSKÝ, J. Kontrolní systémy veřejné správy a veřejného sektoru, vyd. 1. Praha: Ekopress, 2003 s. 77 36 Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů § 6 odst. 2,3

20

4 Systémy kontroly ve veřejné správě Obrázek 1 Systémy finanční kontroly ve veřejné správě

Pramen: REKTOŘÍK, J., ŠELEŠOVSKÝ, J. Kontrolní systémy veřejné správy a veřejného sektoru, vyd. 1. Praha: Ekopress, 2003 s. 67 Následující schéma názorně vyobrazuje tři základní systémy kontroly ve veřejné správě, a to veřejnoprávní kontrolu, kontrolu na základě mezinárodních smluv a vnitřní kontrolní systém. Dále schéma poukazuje na další typy kontrol v rámci těchto tří systémů, kde je naznačena i působnost orgánů veřejné správy.

21

4. 1 Veřejnosprávní kontrola Veřejnosprávní kontrolou je kontrola, vykonávaná: orgánem veřejné správy u jiného orgánu veřejné správy, na kterém není závislý (jde o vztah vně resortu) orgánem veřejné správy u nějaké podřízené organizační sloţky státu nebo státní příspěvkové organizace (jde o vztah uvnitř resortu) poskytovatelem veřejné finanční podpory. Tím je orgán veřejné správy, který je k tomu ze zákona zmocněn. Pokud se jedná o ţadatele nebo příjemce veřejné finanční podpory, tak jím můţe být veřejnoprávní nebo soukromoprávní subjekt. Celý výkon veřejnosprávní kontroly podléhá zákonu č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole (část druhá). Současně platí pro její řádný výkon pravidla kontrolního řádu zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, pokud není zákonem stanoveno jinak.37

4. 1. 1 Působnost kontrolních orgánů Působnost kontrolních orgánů je podrobně vymezena v zákoně č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole, přičemţ se subsidiárně uplatní zákon č. 552/1991, o státní kontrole. Ústředním správním úřadem, který má za úkol metodické řízení, koordinaci výkonu a funkci centrální harmonizační jednotky veřejnosprávní kontroly je Ministerstvo financí ČR (dále jen MF ČR). MF ČR a územně finanční orgány, jeţ spadají pod výkon právě MF ČR jsou nadány pravomocí výkonu veřejnosprávní kontroly státních fondů, organizačních sloţek státu, ţadatelů, příjemců či poskytovatelů veřejné finanční podpory a jiných státních organizací. Výjimkou jsou územní samosprávné celky a ţadatelé nebo příjemci veřejné finanční podpory, kterým byla veřejná finanční podpora jiţ poskytnuta právě z rozpočtu územního správného celku. MF ČR plní u některých orgánů kontrolu samostatně a to např. u zpravodajských sluţeb, dále u ozbrojených sil a ozbrojených bezpečnostních sborů. Jednotliví správci kapitol státního rozpočtu jsou odpovědni za své hospodaření, jak v rámci prostředků státního rozpočtu, tak i s ostatními financemi státu ve své kapitole. Správci 37

MAŘÍK, K. Finanční kontrola ve veřejné správě [online]. VEŘEJNÁ SPRÁVA - TÝDENÍK VLÁDY ČESKÉ REPUBLIKY, 2008 [cit. 4. 3. 2012]. Dostupné z:

22

kapitol mají tedy povinnost vytvořit takový systém kontroly, dle zákona o finanční kontrole, který zajistí finanční kontrolu, jak svého hospodaření, tak i organizačních sloţek státu a příspěvkových organizací, jeţ mají ve své působnosti. Minimálně jednou ročně jsou povini zajistit prověření přiměřenosti a účinnosti tohoto sytému a následně i jeho hodnocení. Územní samosprávné celky, tedy obce, kraje, hlavní město Praha a jeho městské části vykonávají kontrolu hospodaření s veřejnými prostředky u ţadatelů, příjemců veřejné finanční podpory a u příspěvkových organizací, jeţ jsou v jejich působnosti. Opět jsou poviny vytvořit jakýsi systém finanční kontroly na základě zákona, pro příslušné orgány ve své působnosti a současně zajistit minimálně jednou za rok prověření účinnosti a přiměřenosti systému s následným hodnocením. Kraje, respektive krajské úřady vykonávají kontrolu u obcí, a to jako orgány v přenesené působnosti. Pokud jde o veřejnosprávní kontrolu u obcí a jimi zřízených organizací, mohou krajské úřady prověřovat jen skutečnosti, jeţ se týkají poskytování prostředků ze státního rozpočtu či státního nebo Národního fondu. Jednotlivé kraje mají povinnost zpracovávat roční zprávy o výsledcích finančních kontrol, jeţ náleţí k jejich územnímu obvodu.38

4. 1. 2 Druhy veřejnosprávních kontrol a kontrola na místě 

předběţná kontrola



průběţná kontrola



následná kontrola „Při veřejnosprávní kontrole, která předchází rozhodnutím o schválení pouţití

veřejných prostředků, prověřují kontrolní orgány podklady předloţené kontrolovanými osobami pro připravované operace před jejich uskutečněním. Tato kontrola se soustřeďuje především do období před přijetím rozhodnutí nebo uzavřením smlouvy, která zavazuje orgány veřejné správy k veřejným výdajům nebo jiným plněním majetkové povahy.“39 Při předběžné kontrole (ex ante) je posuzováno, jestli plánované a připravované operace nejsou v rozporu s právními předpisy, smlouvami, programy a ostatními dokumenty,

38

Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů ( zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů § 7-10 39 Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů ( zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů § 11 odst. 1

23

týkajících se vyuţívání veřejných prostředků. Dále zda jsou shodné se stanovenými úkoly veřejné správy. V průběžné kontrole (on going) jde především o prověřování, zda kontrolované osoby neporušují stanovené podmínky či postupy schválených operací a zda evidují zápisy v příslušných automatizovaných systémech řádně a včas. Následná kontrola (ex post) bývá prováděna po vyúčtování operací. Kontrolní orgány zejména sledují a hodnotí, jestli údaje o pohybu veřejných prostředků odpovídají skutečnosti. Zda jsou tyto operace v souladu s právními předpisy a jinými programy či dokumenty, dále zda jsou dodrţovány principy hospodárnosti, účelnosti a efektivnosti. Závěry následné kontroly slouţí jako podklad k ověřování účinnosti a přiměřenosti systémů finanční kontroly.40 Veřejnosprávní kontrola na místě je vedle kontroly metodou ověřování a analýzy také jednou z metod veřejnosprávní kontroly. Kontrola na místě je zahájena okamţikem, kdy kontrolní orgán předloţí kontrolované osobě písemné pověření. Povinností kontrolované osoby je předloţit výsledky předchozích kontrol, pokud je kontrolní orgán vyţaduje. Konec kontroly nastává uplynutím lhůty, ve které lze podávat námitky či odvolání nebo dnem, kdy je doručeno rozhodnutí kontrolního orgánu a ke kterému se jiţ nelze dále odvolat. Při této kontrole lze přizvat další osoby v zájmu odborného posouzení dané věci.41 Těmito osobami, podle zákona o finanční kontrole, „jsou například znalci, tlumočníci nebo odborní experti. Při výběru přizvané osoby je kontrolní orgán povinen dbát práv a právem chráněných zájmů kontrolované osoby. Za výběr přizvané osoby odpovídá vedoucí kontrolního orgánu, který vystaví přizvané osobě pověření v potřebném rozsahu a na nezbytně nutnou dobu.“42 Kontrolovaným osobám lze uloţit pokutu, pokud dojde ke zmaření této kontroly a to aţ do částky jednoho milionu korun. Kontrolní orgány mají pravomoc ukládat opatření k nápravě kontrolovaným osobám, popřípadě kontrolní zjištění předávají příslušným veřejnosprávním orgánům, které opatření k nápravě těmto osobám následně uloţí. Kontrolovaná osoba je povinna opatření přijmout v zákonem stanovené lhůtě. Pokud kontrolovaná osoba nepřijala či neplnila dané opatření, 40

Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů ( zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů § 11 41 Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů ( zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů § 13, 14, 15 42 Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů ( zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů § 16

24

kontrolní orgány jí mohou uloţit pokuty, které jsou příjmem rozpočtu právě orgánu, který danou pokutu uloţil. Pokud dojde v průběhu kontroly k nějakému závažnému zjištění (viz § 22 odst. 6), jsou kontrolní orgány povinny informovat MF ČR a to do jednoho měsíce od skončení této finanční kontroly. Jednotlivé orgány veřejné správy spolu vzájemně spolupracují. Hlavním cílem kooperace je zajištění přiměřeného a účinného systému finanční kontroly ve veřejné správě. Orgány se vzájemně informují o záměrech či výsledcích finančních kontrol, samozřejmě v rámci právních předpisů. Orgány veřejné správy spolupracují také s Nejvyšším kontrolním úřadem, to přispívá k nastolení přiměřeného a účinného systému finanční kontroly. Coţ díky poskytnutým informacím napomáhá k sestavení plánu kontrolní činnosti Nejvyššímu kontrolnímu úřadu.43

4. 1. 3 Kontrolní postupy veřejnosprávní kontroly Kontrolní postupy veřejnosprávní kontroly, vykonávané kontrolními orgány vůči kontrolovaným osobám, jsou uspořádány do čtyř fází či etap, kterými jsou: I. –

Fáze přípravy v této fázi se shromaţďují informace, související s kontrolovanou osobou a vnitřním systému řízení u této osoby - > věcná část kontroly

–

kontrola zdrojů financování,

–

právní předpisy a jiné důleţité záznamy a jejich porovnávání, jeţ se týkají této osoby,

–

dále výsledky analýz a vytvoření časového harmonogramu a případné přizvaní dalších osob.

–

kontrolované osoby jsou seznámeny s právy a povinnostmi kontrolora (viz §11, 12, 14, 16 zákona o státní kontrole) - > procesní část kontroly

Tyto zjištěné informace se předběţně vyhodnocují. II. –

Fáze plánování tato fáze zpracovává informace, shromáţděné z fáze předchozí; dochází k návrhům různých témat k zabezpečení řádného výkonu (např. personální, časové, technické, materiální );

43

Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů ( zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů § 23

25

–

určení kontrolních metod a následné zpracování do hodnotících a revizních postupů, dle předmětu, kterého se týkají;

– III. –

pověření k výkonu veřejnosprávní kontroly na místě Fáze výkonu kontroly na místě organizační zajištění výkonu kontroly; uplatnění kontrolních postupů, dle schváleného programu;

–

vyhodnocení dokumentů a zjišťování odchylek u kontrolovaných osob;

–

pořízení potřebných dokumentů za účelem sepsání protokolu o kontrole, následné seznámení a poučení kontrolovaných osob s obsahem protokolu; případné opatření k nápravě při výskytu nějakých nedostatků

–

protokol by měl stanovené náleţitosti (viz §12 odst. 2 písm. e), dále § 15 a § 16 zákona o státní kontrole)

IV.

Fáze nakládání s výsledky

–

předloţení informací o závaţných zjištěních MF ČR;

–

při porušení povinností učinění opatření k nápravě u orgánu v dané působnosti;

–

výměna informací a zajištění dokumentů pro zpracovávání ročních zpráv o výsledcích kontroly;

–

návrhy střednědobých a ročních plánů finanční kontroly (ve vztahu k rozpočtům a s promítnutím rizik)

–

ukončení kontroly, §17 a 18 zákona o státní kontrole44

4. 1. 4 Roční zprávy o výsledcích finanční kontroly MF ČR jednou ročně předkládá roční zprávu o výsledcích finančních kontrol vládě a Nejvyššímu kontrolnímu úřadu. Vládě spolu s touto zprávou předává i návrh státního závěrečného účtu. Orgány veřejné správy, jeţ vykonávají finanční kontrolu dle zákona 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě, v tomto případě správci rozpočtových kapitol, kraje či

44

REKTOŘÍK, J., ŠELEŠOVSKÝ, J. Kontrolní systémy veřejné správy a veřejného sektoru, vyd. 1. Praha: Ekopress, 2003 s. 83,84

26

hlavní město Praha, roční zprávu o výsledcích finančních kontrol kaţdoročně předkládají MF ČR. Pokud jde o organizační sloţky státu a jiné právnické osoby, jeţ mají pravomoc hospodaření s veřejnými prostředky, tuto zprávu předkládají kaţdoročně danému správci rozpočtové kapitoly. Jednotlivé obce předkládají roční zprávy o výsledcích kontrol příslušným krajům, v případě městských části města Prahy jsou předkládány městu Praha. Zprávy o výsledcích finančních kontrol statutárních měst obsahují i výsledky orgánů jejich městských částí a obvodů.45 Struktura a rozsah roční zprávy o výsledcích finančních kontrol, je i s postupy či termíny předkládání, podrobně popsána v provádějící vyhlášce č. 416/2004 Sb. „Ministerstvo financí ČR zavedlo informační systém finanční kontroly ve veřejné správě (dále jen FKVS), který je určen pro podporu provádění a vyhodnocování finančních kontrol, na základě zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole v platném znění, a dle vyhlášky Ministerstva financí č. 416/2004 Sb., kterou se provádí zákon o finanční kontrole.“46 Tento systém není dostupný veřejnosti, ale jen příslušným orgánům veřejné správy.

4. 2 Finanční kontrola podle mezinárodních smluv Níţe uvedená tvrzení o finanční kontrole podle mezinárodních smluv, vycházejí ze zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě (o finanční kontrole). „Stanoví-li tak vyhlášená mezinárodní smlouva, kterou je Česká republika vázána, mohou vykonávat mezinárodní organizace svými kontrolními orgány nebo určenými zmocněnci finanční kontrolu podle tohoto zákona v rozsahu a za podmínek, které tato smlouva stanoví.“47 Mezinárodní organizace jsou na základě mezinárodních smluv (např. kontrola projektů spolufinancovaných z fondů EU Evropským účetním dvorem) oprávněny poţadovat u orgánů veřejné správy České republiky jistou spolupráci při výkonu finanční kontroly. Tento orgán veřejné správy ČR má povinnost spolupráce a vyhovět mu. Jednotlivé dotčené orgány se za

45

REKTOŘÍK, J., ŠELEŠOVSKÝ, J. Kontrolní systémy veřejné správy a veřejného sektoru, vyd. 1. Praha: Ekopress, 2003 s. 84-86 46 Ministerstvo financí ČR [online]. Informační systém kontroly ve veřejné správě, 2009 [cit. 2012-03-4]. Dostupné z: 47 Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů ( zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů § 24 odst. 1

27

účelem kooperace mají vzájemně informovat o všech postupech při finanční kontrole, tedy o předmětu, účelu a samotném výsledku finanční kontroly. Cílem spolupráce je postupovat stále ve vzájemné součinnosti při finanční kontrole či jejímu výkonu.48 Subjekty finanční kontroly, kontrolované osoby a osoby povinné spolupůsobit, mají povinnost spolupůsobit a umoţnit finanční kontrolu v rámci zákona o finanční kontrole. Je-li tak dáno mezinárodní smlouvou, mohou orgány veřejné správy ČR poţadovat záznamy či zprávy o finančních kontrolách provedených právě těmito mezinárodními organizacemi. Orgány veřejné správy ČR jsou povinny vůči Ministerstvu financí ČR poskytnout všechny informace o finančních kontrolách, jeţ tyto orgány poskytly mezinárodním organizacím.49

4. 3 Vnitřní kontrolní systém V této kapitole se zmiňuji o existenci komplexního a účinného vnitřního řídícího sytému, který je důleţitým článkem pro správnou funkci a účinnost kontroly. V rámci vnitřního kontrolního systému uvedu základní charakteristiku kontroly řídící a interního auditu. Dále nastíním auditní postupy a externí audit. Institut vnitřní kontroly, byl do zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole, zaveden především z důvodu nezávislého informování o různých nálezech nezávisle na ostatních organizačních útvarech. Pokud se jedná o nálezy či zjištění závaţná, jeţ nasvědčují, ţe šlo o trestný čin či neoprávněného uţití veřejných prostředků (kde hodnota přesahuje 300 tis. Kč), je vedoucí orgánu veřejné správy povinen informovat MF ČR.50 Povinností vedoucího orgánu veřejné správy je zavedení a udrţování vnitřního kontrolního systému, jenţ má za úkol vytvářet předpoklady pro hospodárný, efektivní a zároveň účelný výkon veřejné správy. Tento systém by také měl včas zajistit, vyhodnotit a také minimalizovat provozní, finanční, právní a další jiná rizika, která mohou nastat při plnění schválených záměrů či cílů orgánem veřejné správy. Efektivní vnitřní kontrolní systém by měl

48

Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů ( zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů § 24 odst. 2 49 Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů ( zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů § 24 50 BAKEŠ, M. Finanční právo, 5. upravené vyd. Praha: C.H.Beck, 2009 s. 77

28

mít určité postupy, které včas upozorní příslušné úrovně řízení na nedostatky a následné přijetí řádných opatření k jejich nápravě.51 „Za nastavení vnitřního kontrolního systému je odpovědný kaţdý vedoucí zaměstnanec, který je povinen:  nastavit systém řídící kontroly,  stanovit odpovědnost za provádění jednotlivých fází kontroly,  definovat oběh dokladů,  nastavit nezávislost a funkčnost vnitřního auditu,  schválit plán činnosti vnitřního auditu,  schvalovat zprávy z kontrol a přijímat opatření k odstranění nedostatků,  zajistit informovanost zaměstnanců o vnitřním kontrolním systému,  předkládat Ministerstvu financí roční zprávy o realizovaných finančních kontrolách.“52 Vnitřní kontrolní systém v orgánech veřejné správy tvoří: 1. Řídící kontrola 2. Interní audit

4. 3. 1 Řídící kontrola Tento kontrolní systém je zajišťován odpovědnými vedoucími zaměstnanci. Jedná se o součást vnitřního řízení orgánu veřejné správy, které počíná přípravou operací před schválením, dále pokračuje průběţným sledováním daných operací a končí vypořádáním a vyúčtováním. Následně dochází k ověřování těchto operací, jeţ se hodnotí s jiţ dosaţenými výsledky. Účelem řídící kontroly je, aby subjekty mající pravomoc rozhodovat, měly dostupné informace potřebné k učinění kvalifikovaného rozhodnutí. Řídící kontrola sestává ze tří fází, a sice kontroly předběţné, průběţné a následné.53 Předběžná řídící kontrola je kontrolou plánovaných a připravovaných operací. Tento druh kontroly nepřipouští slučování funkcí. Zajišťuje tedy rozdělení pravomocí uvnitř orgánu veřejné správy a odděluje tak funkci příkazce operací, správce rozpočtu a hlavního účetního. 51

BAKEŠ, M. Finanční právo, 5. upravené vyd. Praha: C.H.Beck, 2009 s. 77, 78 ČERVENKA, M. Soustava veřejných rozpočtů. Praha: Leges, 2009, s. 84 53 ČERVENKA, M. Soustava veřejných rozpočtů. Praha: Leges, 2009, s. 84 52

29

Výjimku tvoří pouze situace, kdy je správce rozpočtu a hlavní účetní jednou osobou, avšak to musí být řádně odůvodněno. Sloučení funkcí se vyskytuje většinou u malých obcí. Příkazce operace je uvnitř orgánu veřejné správy většinou vedoucí zaměstnanec nebo jiný pověřený zaměstnanec, jeho role je schvalovací. U menších organizací bývá většinou příkazcem vedoucí, ministerstva či jiné větší organizace mají roli příkazce většinou rozdělenu mezi několik vedoucích zaměstnanců. U obcí bývá příkazcem operace nejčastěji starosta. Správce rozpočtu, jakoţto vedoucí zaměstnanec organizačního útvaru nebo jiný pověřený zaměstnanec, nese odpovědnost za správu rozpočtu orgánu veřejné správy. Správce rozpočtu můţe plnit funkci pro celý orgán nebo jen rozpočtové poloţky. U obcí je správcem rozpočtu starostou určený zaměstnanec, u krajů vedoucí zaměstnanec útvaru nebo jiný ředitelem krajského úřadu pověřený zaměstnanec. Hlavním účetním je opět vedoucí zaměstnanec organizačního útvaru, který je zodpovědný za vedení účetnictví.54 Průběžná a následná kontrola je zajišťována uvnitř orgánu veřejné správy vedoucími zaměstnanci organizačních útvarů nebo pověřenými zaměstnanci k hospodaření s veřejnými prostředky. Pokud dojde k nehospodárnému nakládání s těmito prostředky či protiprávnímu jednání, toto zjištění musí být neprodleně písemně oznámeno vedoucímu zaměstnanci. Vedoucí zaměstnanec má povinnost učinit nějaké opatření k nápravě těchto nedostatků, aby byl zabezpečen řádný výkon kontroly.55

4. 3. 2 Interní audit O interním auditu lze říci, ţe jde o novější funkci, týkající se subjektů veřejného sektoru. Dříve se interní audit zaměřoval na zkoumání přesnosti finančních záleţitostí, v dnešní době umoţňuje zkoumání a rozhodování řídících a kontrolních mechanismů a výkonu ve veřejném i soukromém sektoru. Dá se tedy říci, ţe se vyčlenil z účetnictví do samostatné disciplíny, která je orientovaná na řízení.56 Interní audit představuje objektivní a nezávislé posouzení a následné vyhodnocování operací dané organizace. Je zajišťován funkčně nezávislým útvarem, popřípadě k tomu 54

MRKÝVKA, P. a kol. Finanční právo a finanční správa, 2.díl, Brno: Masarykova univerzita, 2004. s. 375, 376 55 MRKÝVKA, P. a kol. Finanční právo a finanční správa, 2.díl, Brno: Masarykova univerzita, 2004. s. 376 56

MRKÝVKA, P. a kol. Finanční právo a finanční správa, 2.díl, Brno: Masarykova univerzita, 2004. s. 377

30

pověřeným zaměstnancem, který je organizačně oddělený od vrcholového vedení a pracuje tedy nezávisle na nich. Tento nezávislý útvar není odpovědný za řízení, ani případné nedostatky. Lze říci, ţe v České republice jde o decentralizovaný systém interního auditu. Centrální harmonizační jednotkou interního auditu je Ministerstvo financí, které se snaţí propojit a sjednotit českou legislativu s mezinárodními normami, spolupracovat s orgány EU, dále kontrolovat operace organizačních sloţek státu a státních fondů a ostatních subjektů veřejné finanční podpory.57 Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole, říká, ţe interní audit je nezávislé a objektivní přezkoumávání a vyhodnocování operací vnitřního kontrolního systému orgánu veřejné správy, které zjišťuje, zda jsou dodrţovány právní předpisy, přijatá opatření a stanovené postupy jsou v činnosti orgánů veřejné správy, zda rizika vztahující se k činnosti orgánů veřejné správy jsou včas rozpoznána a zda jsou přijímána odpovídající opatření k jejich vyloučení nebo zmírnění a zda jsou plněna provozní a finanční kritéria. Dále upozorňuje, jestli je zavedený vnitřní kontrolní systém dostatečně účinný a reaguje včas na různé změny. V neposlední řadě uvádí, ţe dosaţené výsledky při plnění rozhodujících úkolů orgánů veřejné správy poskytují dostatečné ujištění, ţe schválené záměry a cíle tohoto orgánu budou splněny.58 Útvar interního auditu předkládá vedoucímu orgánu zprávy a doporučení, jeţ mají přispět ke zlepšení funkčnosti vnitřního kontrolního systému a zjištění, aby se dalo předejít nejrůznějším rizikům, popřípadě přijmout nápravná opatření. V rámci orgánu veřejné správy poskytuje útvar interního auditu také konzultační činnost. Práce auditorů nesmí záviset na auditovaných činnostech subjektu veřejné správy (jako příklad můţeme uvést zásadu uplatňovanou např. v bankovním sektoru, kdy interní audit se nesmí podílet na rozhodování o obchodech banky ani odpovídat za jejich výsledek).59

57

ČERVENKA, M. Soustava veřejných rozpočtů. Praha: Leges, 2009, s. 84, 85 Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů ( zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů § 28 odst. 2 59 ČERVENKA, M. Soustava veřejných rozpočtů. Praha: Leges, 2009, s. 84, 85 58

31

Institut interního auditu zahrnuje pro svůj účel dále tři typy auditů, jak je uvedeno v zákoně o finanční kontrole, a těmi jsou: a) finanční audity – mají zjistit, jestli všechny poloţky vykázané v účetních či finančních výkazech skutečně ukazují veškerý majetek a současně i jiné zdroje a řádné hospodaření a nakládání s nimi. b) audity systémů – mají zjišťovat a vyhodnocovat příjmy, týkající se orgánů veřejné správy, dále zajištění řádné správy a financování veřejných prostředků a vymáhání pohledávek. c) audity výkonu – zde jde především o zjištění, zda jsou jednotlivé operace v souladu s principy hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti. Velký důraz je kladen i na účinnost vnitřního kontrolního systému.60 Postavení útvaru interního auditu Útvar interního auditu je zřizován v rámci orgánu veřejné správy, kde je přímo podřízen právě jeho vedoucímu orgánu, jenţ zajišťuje jeho funkční nezávislost a organizační oddělení od řídících výkonných struktur. Vedoucí útvaru interního auditu je jmenován a odvoláván, jak je podrobně vymezeno v zákoně 320/2001 Sb., o finanční kontrole, v jednotlivých případech různými subjekty orgánů veřejné správě. V případech, kdy jde o útvar interního auditu MF ČR, je touto pravomocí nadán ministr financí po projednání ve vládě. U jiných organizačních sloţek státu je nutno projednat jmenování či odvolání ještě se třetí stranou, kterou můţe být například správce kapitoly u státních příspěvkových organizací, radou kraje u krajských úřadů, radou obce v případě obcí. 61 Útvar interního auditu nesmí být zásadně pověřován takovými úkoly, které mohou být v rozporu s nezávislým plněním jemu stanovených úkolů. Výjimkou tohoto případu je situace, kdy má tento útvar pověření zajistit výkon následné veřejnosprávní kontroly. V některých, zákonem stanovených případech je moţné nahrazení funkce útvaru interního auditu výkonem veřejnosprávní kontroly. Tyto případy jsou moţné, jen pokud je malá pravděpodobnost nepřiměřených rizik v souvislosti se spravováním veřejných prostředků a v souvislosti s povahou daných úkolů, kde je kladen důraz na strukturu vnitřního 60

Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů ( zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů § 28 odst. 4 61 Blíţe vymezeno v zákoně č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů ( zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů § 29

32

řízení. Jedná se o orgány veřejné správy, dle § 8 a § 9, a to o organizační sloţky státu a příspěvkové organizace, jeţ mají ve své působnosti a dále o územní samosprávné celky u svých organizačních sloţek a organizačních sloţek ve své působnosti. U obcí a městských části hlavního města Prahy, je moţno nahradit funkci interního auditu jinými opatřeními, pokud je počet obyvatel menší neţ 15 000. V těchto případech je nutno neustále průběţně sledovat a vyhodnocovat, zda jsou tato opatření dostatečně účinná. V opačném případě jsou nuceni útvar interního auditu bez zbytečného odkladu zřídit.62 Plánování interního auditu Interní audit bývá vykonáván uvnitř orgánu veřejné správy a měl by být v souladu, jak se střednědobým plánem, tak s ročními plány všech auditů. Ve střednědobém plánu jsou zahrnuty priority a potřeby orgánu veřejné správy, které jsou zaloţeny na výsledcích a budoucích záměrech, jeţ jsou zamýšleny na víceleté období. Roční plán je sestavován na základě plánu střednědobého a zobrazuje cíle auditů, personální zajištění a časový rozvrh. Obsahuje také přípravu interních auditorů z odborného hlediska a různé úkoly, týkající se konzultační a metodické činnosti. Plány interního auditu jsou zpracovávány útvarem interního auditu. Základem této činnosti je objektivní vyhodnocování rizik, plynoucích z úkolů veřejné správy, přičemţ je přihlíţeno k výsledkům veškerých kontrol tohoto orgánu a různým zjištěním právě vnitřního kontrolního systému. Příprava těchto plánů je zajišťována vedoucím útvaru interního auditu spolu s vedoucím orgánu veřejné správy, jeţ následně plány odsouhlasí, popřípadě se řídí jeho doporučením. V mimořádných situacích je moţné provést interní audit i v případě, ţe nespadá do schváleného ročního plánu. Z důvodu kontroly řízení vnitřního řízení tohoto orgánu, je ze strany vedoucího orgánu veřejné správy zajišťováno prověřování správné činnosti a především účinnosti vnitřního kontrolního systému. Oblasti, kde ještě interní audit zaveden nebyl, se prověří, popřípadě se tato funkce zavede.63

62

Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů ( zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů § 29 odst. 6 63 Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů ( zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů § 30

33

O poznatcích a zjištěních z jiţ provedených auditů podává útvar interního auditu zprávy, spolu s doporučeními k případným opatřením, vedoucímu orgánu veřejné správy. Pokud dojde ke zjištění, ţe nebyla přijatá daná opatření, je nutno aby útvar interního auditu písemně informoval vedoucího orgánu veřejné správy. Výsledky interního auditu jsou předány vedoucímu orgánu veřejné správy v roční zprávě. V roční zprávě jsou obsaţena, hodnocena a analyzována tato kritéria (viz zákon o finanční kontrole):  hodnocení obecné kvality vnitřního kontrolního systému  analýza výskytu nedostatků, které měly za důsledek nepříznivou činnost orgánu veřejné správy, dále nedostatky ve funkci vnitřního kontrolního systému, následkem kterých došlo ke sníţení finanční výkonnosti u orgánu veřejné správy  doporučení k zefektivnění řízení činností orgánu veřejné správy a jeho vnitřního kontrolního systému64 Doporučení vydaná útvarem interního auditu, jeţ jsou obsaţena ve zprávě, jsou pro vedoucí orgán veřejné správy podnětem k přijetí nějakého konkrétního opatření. Roční zpráva i přijatá opatření slouţí jako podklad k sestavení roční zprávy orgánu veřejné

správy,

součástí

které

jsou

veškeré

údaje

o

finančních

kontrolách,

uskutečněných právě u tohoto orgánu. Auditní postupy Auditní postupy jsou uvedeny a podrobně popsány ve vyhlášce č. 416/2004 Sb., kterou se provádí zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě. „Tyto

postupy

zahrnují

systematicky

uspořádané

úkony

interního

auditu

k nezávislému a objektivnímu přezkoumávání a vyhodnocování operací a vnitřního kontrolního systému orgánu veřejné správy.“65 Pro institut interního auditu platí rovněţ kontrolní metody a postupy, které jsem jiţ uvedla v kapitole třetí Finanční kontrola ve veřejné správě.

64

Viz REKTOŘÍK, J., ŠELEŠOVSKÝ, J. Kontrolní systémy veřejné správy a veřejného sektoru, vyd. 1. Praha: Ekopress, 2003 s. 75 65 Vyhláška č. 416/2004 Sb., kterou se provádí zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole) § 27 odst. 1

34

„Externí audit patří rovněţ mezi kontrolní systémy veřejné správy. Je prováděn kvalifikovaným, nestranným a nezávislým subjektem, který je obvykle k výkonu auditu autorizován (akreditován). Tradičním objektem externího auditu je účetnictví.“66 V České republice funkci obdobné externímu auditu plní Nejvyšší kontrolní úřad (dále jen NKÚ). NKÚ je finančně i institucionálně nezávislým orgánem. Tzn., ţe je nezávislý na Parlamentu a vládě, rozpočet NKÚ tvoří samostatnou kapitolu státního rozpočtu. Jeho povinností však je poskytovat informace vládě, Parlamentu, orgánům územně samosprávných celků, týkající se pouţití veřejných financí. Postavení NKÚ je zakotveno v samotné Ústavě a zákoně č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu.67

66 67

ŢÁK, M. a kolektiv autorů: Velká ekonomická encyklopedie, 2. rozšířené vydání. Praha: Linde, 2002, s. 93 ČERVENKA, M. Soustava veřejných rozpočtů. Praha: Leges, 2009, s. 85

35

5 Kontrola ve fiskální části finančního práva Kontrola ve fiskální části finančního práva zahrnuje kontrolu v právu rozpočtovém, dále právu berním (daňovém) a právu celním. Cílem této kapitoly je nastínění základních institutů kontrol, týkajících se právě těchto pododvětví finančního práva.

Kontrola v rozpočtovém právu Kontrola v rozpočtovém právu je velice sloţitým systémem, který se dále dělí na kontrolu hospodaření územních samosprávných celků (níţe popíši podrobněji) a na kontrolu na celostátní úrovni. Kontrola rozpočtového hospodaření územních samosprávných celků Objektem kontroly hospodaření, tedy nakládání s veřejnými prostředky a jiné úkony, jeţ vykonávají kontrolované subjekty na základě platných právních předpisů. Orgány, vykonávající kontrolu hospodaření ji mohou vykonávat pouze v rozsahu své věcné, osobní a samozřejmě místní působnosti. V rámci kontroly hospodaření územních samosprávných celků lze rozlišit právě dva druhy kontrol, a sice kontrola vnitřní a kontrola vnější. Diferenciaci lze vidět v mnoha stránkách. I.

Kontrola vnitřní 

Tento druh kontroly si územní samosprávné celky vykonávají samostatně, vlastními orgány a také dle zákona č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územně správních celků a dobrovolných svazků obcí. Předmětem kontroly na základě tohoto zákona je průběţná kontrola ve fiskálním roce (zastupitelstvem, radou, finančním a kontrolním výborem), po které následuje jednou ročně přezkoumávání závěrečného účtu územního samosprávného celku.



Důleţitým právním předpisem je i zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě, jeţ je také kontrolním mechanizmem.

36

II.

Vnější kontrola 

Kontrola vykonávána místně příslušnými finančními orgány, kontrolující především platby, jako příjmu státního rozpočtu a státních fondů.



MF ČR má pravomoc kontrolovat činnosti v působnosti územních samosprávných orgánů, a to na základě §11 zákona ČNR 531/1990 Sb., o územních finančních orgánech a také zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech.68 Následnou kontrolu závěrečného účtu územního samosprávného celku vykonává

zastupitelstvo, na základě rozpočtových pravidel. Tento územní samosprávný celek musí dále přezkoumat celé hospodaření za předešlý fiskální rok podle zákona o obcích, krajích a hlavním městě Praze a současně zákonem o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků. Zde se v určité míře uplatní i kontrolní řád, jenţ je součástí zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole.69 Kontrola na celostátní úrovni zahrnuje kontrolu státního rozpočtu, kontrolu státních fondů, dále kontrolu příspěvkových organizací, kontrolu organizačních sloţek státu a kontrolu národního fondu. Jedná se o velmi obsáhlou problematiku, jejíţ obsah jde nad rámec moţností rozsahu této práce a byl by hoden samostatného tématu bakalářské práce. Základním předpisem upravujícím tuto problematiku je především zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla).

Kontrola v berním právu Daňová kontrola „Předmětem daňové kontroly jsou daňové povinnosti, tvrzení daňového subjektu nebo jiné okolnosti rozhodné pro správné zjištění a stanovení daně vztahující se k jednomu daňovému řízení.“70 Hlavním účelem této kontroly je správné a účinné zjištění, stanovení, vyměření a následné vybrání daně. Tato kontrola je tedy jakousi součástí daňového řízení. Samozřejmě ne nedílnou a povinnou u kaţdého daňového subjektu.

68

PAŘÍZKOVÁ, I. Finance územní samosprávy, Brno: Masarykova univerzita, 2008 s. 162, 163 MRKÝVKA, P. a kol. Finanční právo a finanční správa, 2.díl, Brno: Masarykova univerzita, 2004. s. 360 70 Zákon č. 280/2009 Sb., daňový řád §85 odst. 1 69

37

Pravomoc k výkonu této kontroly mají územní finanční orgány, tedy finanční úřady a finanční ředitelství. V našem běţném ţivotě se však setkáváme spíše jen s finančními úřady. Kontrolovaným subjektem můţe být kaţdý, kdo má podle zákona nějakou daňovou povinnost. Subjekty, provádějící daňovou kontrolu jsou příslušní správci daně. Správce daně většinou kontroluje daňovou povinnost, jeţ se váţe k jiţ uzavřenému zdaňovacímu období. Daňové přiznání tedy bylo jiţ podáno, popřípadě nebylo podáno vůbec. Daňová kontrola vs. finanční kontrola Daňová kontrola je právně upravena v zákoně č. 280/2009 Sb., daňovém řádu, kdeţto finanční kontrola má základní právní předpis zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole. Velký rozdíl lze vidět také v tom, ţe finanční kontrola bývá vykonávaná jako kontrola předběţná, průběţná a následná, kdeţto daňová kontrola zpravidla jako kontrola následná (po podání, respektive nepodání daňového přiznání).

Celní dohled V celním zákoně se v souvislosti s kontrolní činností celní správy pouţívá pojem ,,celní dohled.“ Jsou dva základní druhy celní kontroly, a to celní kontrola propuštění zboţí a dále následná kontrola, kdy je zboţí jiţ propuštěno v jiném celním reţimu. Celní dohled je vykonáván celními orgány (celnice), které jsou výkonnými orgány celní správy. Základním právním předpisem pro celní kontrolu je zákon č. 13/1993 Sb., celní zákon.71 „Vyměřování, evidence, vybírání a vymáhání cla se řídí zejména Celním kodexem Společe nství, zákonem č. 185/2004 Sb., o Celní správě České republiky, ve znění pozdějších předpisů, a zákonem č. 280/2009 Sb., Daňový řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „DŘ“). Zákon č. 6/1993 Sb., o České národní bance, ve znění pozdějších předpisů, ukládá mimo jiné celním úřadům zřízení účtů státního rozpočtu pro skládání cla a daní z dovozu. Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, ukládá celním orgánům provádět odvody vybraného cla a daní v běţném roce na účty státního rozpočtu. Zákon č. 323/2002 Sb., o rozpočtové skladbě, ve znění pozdějších předpisů, ukládá celní správě evidovat clo a daně podle rozpočtových poloţek.“ 72 71

MRKÝVKA, P. a kol. Finanční právo a finanční správa, 2.díl, Brno: Masarykova univerzita, 2004. s. 362 Celní správa České republiky [online]. Kompetence - čím se zabývá celní správa, 2009 [cit. 2012-03-5]. Dostupné z: . 72

38

6 Kontrola v nefiskální části finančního práva Kontrola v nefiskální části finančního práva zahrnuje měnové právo, veřejné bankovní, veřejné pojišťovnické právo a právo devizové aj. Níţe se krátce zmíním o kontrolách v některých z těchto podovětvích.

Dohled v oblasti bankovnictví Dozor nad celkovým bankovním systémem je v České republice zabezpečován Českou národní bankou (dále jen ČNB). Základním právním předpisem je zákon č. 6/1993 Sb., o České národní bance. ČNB vykonává tedy bankovní dohled nad celkovou činností bank, kde zaujímá funkci správního úřadu. Dalším právním předpisem, pouţitelným v rámci bankovního dohledu ČNB jsou i zákon č. 552/1991 Sb., o státní kontrole a samozřejmě zákon č. 21/1992 Sb., o bankách. Pokud ČNB zjistí u některých z bank nějaké nedostatky, týkající se činnosti, je oprávněna bance uloţit opatření k nápravě, popřípadě peněţité pokuty. Opatření k nápravě, které byly dané bance uloţeny je povinna vykonat tato banka i samotná ČNB. Nápravou ze strany ČNB je myšleno např. omezení či zastavení některých činností banky, obměna osob vedení banky aj. V případech, kdy banka opatření k nápravě nepřijme a nápravu nesjedná, ČNB činí nápravné kroky sama, a to např. změnou licence, nařízením auditu, omezením některých činností, ukládáním sankcí aj. Ve váţnějších případech můţe ČNB zavést tzv. ,, nucenou správu“, coţ znamená pozastavení výkonu funkce všech orgánů banky a dosazením jiných osob ze strany ČNB. Tato osoba bývá nazývána správce a stává se tak statutárním orgánem dané banky. Nucená správa končí po uplynutí 24 měsíců, pokud z jiných důvodů neskončí dříve. ČNB je oprávněna ukládat bankám za jejich funkční nedostatky i pokuty do částky aţ 50 mil. Kč. Při přetrvávajících nedostatcích v činnosti ČNB můţe po schválení MF ČR odejmout bance její bankovní licenci. ČNB ukládá sankce a nápravná opatření, za zjištěné nedostatky ve správním řízení. Zde se uplatní právní předpisy, váţící se ke správnímu řízení, pokud zákon o bankách nestanoví jinak.73

73

BAKEŠ, M. a kol. Finanční právo, 5. upravené vyd. Praha: C.H.Beck, 2009 s. 52-56

39

Devizová kontrola Devizová kontrola je vykonávána na základě zákona č. 219/1995 Sb., devizový zákon. Kontrolu dodrţování devizových předpisů vykonávají devizové orgány, jako orgány kontrolní, a to ČNB a MF. Tato kontrola je kontrolou státní, pouţije se tedy i zákon č. 552/1991 Sb., o státní kontrole. Povinností kontrolovaných subjektů je součinnost při výkonu kontroly, strpění případných sankcí či nápravných opatření. Pokud je dle devizového zákona čin označen za správní delikt, je subjektu (právnické či fyzické osobě) uloţena peněţitá pokuta.74

74

JÁNOŠÍKOVÁ, P., MRKÝVKA, P., TOMAŢIČ, I. a kolektiv, Finanční a daňové právo, Plzeň: Aleš Čeněk, 2009 s. 218

40

7 Praktický příklad – Zpráva o výsledcích finančních kontrol ve věznici Kuřim V této kapitole bych ráda uvedla jako praktický příklad ,,Zprávu o výsledcích finančních kontrol ve věznici Kuřim za fiskální rok“ a ,, Zprávu o výsledku následné řídící kontroly.“ V rámci ochrany údajů jsem u příloh, patřících k této kapitole anonymizovala některé údaje. Učinila jsem tak na ţádost vedoucího orgánu věznice Kuřim, jenţ mi tyto zprávy pro účel mé bakalářské práce byl ochoten poskytnout. V České republice má kontrolu justice, tedy i vězeňské sluţby České republiky (dále jen VS ČR) na starost Ministerstvo spravedlnosti, v roli správce kapitoly (viz §8 odst. 1 zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě). V rámci VS ČR je to dále odbor kontroly generálního ředitelství vězeňské sluţby. U všech věznic se kaţdoročně provádí audit. Věznice tedy musí na oddělení interního auditu generálního ředitelství posílat výsledky svých kontrol. V jednotlivých věznicích probíhají samozřejmě také vnitřní kontroly ze strany GŘ. VS ČR je organizační sloţkou státu a je dále členěna na vězeňskou stráţ, justiční stráţ (která zajišťuje ostrahu soudů a státních zastupitelství) a správní sluţbu. Jedním z důsledků, který ovlivňuje výdaje Vězeňské sluţby je velký počet vězňů.75

Zpráva o výsledcích finančních kontrol ve věznici Kuřim za fiskální rok76 Tato zpráva je předkládána ve smyslu vyhlášky č. 416/2004 Sb., kterou se provádí zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a dle §29 nařízení generálního ředitele (dále jen NGŘ) č. 43/2005 o finanční kontrole ve Vězeňské sluţbě České republiky, ve znění pozdějších předpisů.

75 76

ČERVENKA, M. Soustava veřejných rozpočtů. Praha: Leges, 2009, s. 80 Viz příloha č. 1

41

Obsahem této zprávy je: 

Souhrnné zhodnocení výsledků finančních kontrol (vykonaných v této věznici ve

fiskálním roce), přiměřenosti a účinnosti zavedeného systému finanční kontroly. 

Přehled kontrolních zjištění předaných k dalšímu vyřízení, dle zvláštních právních

předpisů. 

Tabulka o stavu vybraných ukazatelů z ukončených kontrol nakládání s veřejnými

prostředky, auditů a přezkoumání hospodaření vykonaných u orgánu veřejné správy jinými kontrolními orgány nebo auditorem pro účely hodnocení přiměřenosti a účinnosti vnitřního kontrolního systému v daném roce. 

Tabulka s údaji o výsledcích veřejnoprávních kontrol zajišťovaných orgánem veřejné

správy a o stavu vybraných ukazatelů pro účely hodnocení systému těchto kontrol v daném roce.77 Na základě Nařízení ředitelky věznice č. 47/2005 o finanční kontrole a oběhu účetních dokladů ve Věznici Kuřim, byl vydán plán průběţných a následných finančních řídících kontrol, na jejichţ základě bylo v daném roce, ze kterého je tato zpráva, vykonáno celkem 19 finančních kontrol za jednotlivé oblasti při nakládání s veřejnými finančními prostředky a hospodaření s majetkem státu. Byla mi poskytnuta jedna z těchto zpráv, a sice o výsledku následné řídící kontroly – kontrola čerpání rozpočtu věznice, která se provádí na základě plánu následných řídících kontrol na daný rok. V roční zprávě jsou zahrnuty výsledky řídících kontrol a výsledků interního auditu podle zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě. Vnitřní kontrolní systém zahrnuje celkové hospodaření s majetkem a finančními prostředky věznice Kuřim a kontrola je zajišťována na základě průběţných, následných a operativních kontrol. Kontrola má poukázat na případné zjištění závaţných nedostatků, které věznici nepříznivě ovlivnily s analýzou jejich příčin, dále má informovat o finančních kontrolách vykonaných podle mezinárodních smluv ve smyslu §24 zákona o finanční kontrole. Tato zpráva také obsahuje údaje o finanční kontrole, vykonané cizími subjekty, v tomto případě Okresní správou sociálního zabezpečení, jako kontrola pojistného, nemocenského pojištění a plnění úkolů v důchodovém pojištění.

77

Viz příloha č. 3

42

Zpráva o výsledku následné řídící kontroly – kontrola čerpání rozpočtu věznice, která se provádí na základě plánu následných řídících kontrol na daný rok78 Tato zpráva je součástí roční zprávy o výsledcích finančních kontrol v dané instituci či orgánu, v tomto případě věznici. V této zprávě je účelem následné řídící kontroly prověření rovnoměrnosti a efektivnosti čerpání rozpočtu, a zda jsou dodrţována rozpočtová pravidla ze strany majetkové správy.

78

Viz příloha č. 2

43

Závěr Ve své bakalářské práci jsem se věnovala finanční kontrole ve finančním právu. Jedná se o velice obsáhlou problematiku, která je sledována vládou, zákonodárci, příslušnými vedoucími orgány, tedy odbornou i neodbornou veřejností. Finanční kontrola spadá do mnoha pododvětví finančního práva. Jádrem mé práce byla především analýza kontroly ve veřejné správě, kde jsem se snaţila hlouběji rozebrat její tři základní systémy, a sice veřejnoprávní kontrolu, dále kontrolu podle mezinárodních smluv a vnitřní kontrolní systém. Práci jsem rozdělila do sedmi kapitol. V prvních dvou kapitolách jsem věnovala vymezení základních pojmů, týkajících se kontroly obecně, dále pojmů o finanční kontrole, charakteristice veřejné správy a veřejné kontroly. Dále jsem se v této práci snaţila o stručný historický exkurz finanční kontroly ve veřejné správě České republiky. Ve třetí kapitole jsem se snaţila o obecné pojetí kontroly ve veřejné správě a institutů s ní souvisejících. Uvedla jsem právní rámec kontroly ve veřejné správě, dále jsem vytyčila hlavní cíle této kontroly, které jsou zakotveny v samotném zákoně o finanční kontrole. V práci jsem také rozebrala subjekty této kontroly, jako osoby oprávněné a povinné, dále třístupňovou organizační strukturu celého systému finanční kontroly ve veřejné správě. Součástí této kapitoly byly základní kontrolní metody a postupy, které bývají uplatňovány právě při výkonu kontroly. Tyto metody a postupy jsou opět přímo zakotveny v zákoně o finanční kontrole. V kapitole čtvrté jsem se konečně zabývala jednotlivými systémy kontroly ve veřejné správě. U kontroly veřejnosprávní jsem vymezila působnost kontrolních orgánů, vymezila dělení druhů kontrol na předběţnou, průběţnou, následnou a neopomenula i veřejnosprávní kontrolu na místě. Závěr této kapitoly jsem věnovala ročním zprávám o výsledcích finančních kontrol. U dalšího systému kontroly ve veřejné správě, tedy kontrole podle mezinárodních smluv, jsem uvedla základní charakteristiku, jejíţ základ vychází z mezinárodních smluv. Posledním systémem, kterému jsem se v rámci veřejnoprávní kontroly věnovala, byl vnitřní kontrolní systém, kde jsem podrobněji analyzovala řídící kontrolu a interní audit. V kapitole páté a šesté jsem se věnovala kontrole v rámci některých dalších pododvětví fiskální a nefiskální části finančního práva. V poslední kapitole jsem uvedla praktický příklad finanční kontroly, a sice ve Vězeňské správě ČR, z věznice Kuřim. Zde jsem se pokusila analyzovat roční zprávu o výsledcích finančních kontrol za fiskální rok, která je součástí příloh této práce.

44

De lege lata si dovolím na základě vědomostí načerpaných během psaní této práce říci, ţe zákon o finanční kontrole poměrně splňuje poţadavky a nepotřebuje mnoho legislativních změn. Moţné nedostatky shledávám v oblasti výkonu veřejnosprávní kontroly, které však doplňuje zavedená praxe. V rámci doporučení de lege ferenda bych se přiklonila k zefektivnění kontrolních mechanismů. U jednotlivých orgánů veřejné správy bych kladla větší důraz na četnost a hloubku vnitřních kontrol, v rámci úspory mzdových nákladů. Tyto vnitřní kontroly často odhalí chyby a nedostatky a to úmyslné i neúmyslné. U vnějších kontrol bych kladla větší důraz na důsledné prověření podjatosti a ovlivnitelnosti kontrolních orgánů. Navrhovala bych, aby zákonná úprava stanovila podmínky pro střídání kontrolních orgánů. Tzn., ţe jeden kontrolní orgán můţe kontrolovat danou organizační sloţku opakovaně pouze jednou za pět let. Tímto by se vyloučilo, ţe by kontrolní orgán mohl být při kontrole jakýmkoli způsobem podjatý či ovlivněný. Doba pěti let je dostatečně dlouhá na to, aby nedošlo k vytvoření nadstandardních vztahů mezi kontrolorem a kontrolovaným. Ve své bakalářské práci jsem čerpala především z odborných publikací a zákonů. Základním právním předpisem byl zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě (zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů. Některé informace jsem získala z webových stránek, nejčastěji Ministerstva financí ČR nebo Justice ČR.

45

Resumé ,, Financial control in the financial law, "which is the topic of this thesis includes many types of controls from different discipline of financial law. The main aim of my thesis is primarily specification of financial control in public administration which falls into the fiscal budget law. Financial control in public administration is important component of the proper and efficient management of the whole economic system of public administration in the management of public funds and public property. The Act No. 320/2001 Coll., On financial control in public administration, is set on general principles based on EU legislation and regulations. Principles of economy, efficiency and usefulness. The whole control system in the Czech Republic has undergone numerous changes, the major reasons were political changes and reversals. The financial control system of public administration in the Czech Republic consists of three subsystems, public administrative control, control in accordance with international treaties and internal control in public administration, which includes management control and internal audit. The analysis of these systems is the substance of this work. I chose this theme because I am interested in this issue. I have practice experience only with tax control in company where I´m employed. For me as a citizen of the Czech Republic is interesting to get acquainted how is the control of public funds processed. These public funds consists of tax payments of taxpayers so of all of us. That´s why I think it is one of the most important kind of control in the financial law. Thesis is divided into seven chapters. Introductory chapters deal with the basic concepts of financial control. Further chapter presents the history of financial control in public administration of Czech Republic. The third chapter deals with the control in public administration, control methods and procedures, entities control objectives and legislation of this issue. Chapter number four deals with three basic systems of control in public administration. Than I wrote about control in accordance with international treaties. Which consists with membership of Czech Republic in international organizations. Last part of this chapter was about internal control in public administration, which includes management control and internal audit. Fifth and sixth chapters deal with controls in another sectors of the fiscal and non-fiscal part of the financial law.

46

In the last chapter of this thesis I gave practical example of a report on the year results of financial controls from the Prison Service of the Czech Republic, from prison Kuřim. To this chapter belong three attachments.

47

Použitá literatura Právní předpisy: Zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů Vyhláška č. 416/2004 Sb., kterou se provádí zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole) Zákon č. 420/2004 Sb., o přezkoumání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů Monografie: BAKEŠ, M. a kol. Finanční právo, 3. aktualizované vyd. Praha: C. H. Beck, 2003 BAKEŠ, M. a kol. Finanční právo, 4. aktualizované vyd. Praha: C. H. Beck, 2006 BAKEŠ, M., KARFÍKOVÁ, M., KOTÁB, P., MARKOVÁ, H. a kol. Finanční právo, 5. upravené vyd. Praha: C. H. Beck, 2009 ČERVENKA, M. Soustava veřejných rozpočtů. Praha: Leges, 2009 GRÚŇ, L. Finanční právo a jeho instituty, Praha: Linde Praha, a. s., 2004 HENDRYCH, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 6. vyd. Praha: C. H. Beck, 2006

48

JÁNOŠÍKOVÁ, P., MRKÝVKA, P., TOMAŢIČ, I. a kolektiv, Finanční a daňové právo, Plzeň: Aleš Čeněk, 2009 MARKOVÁ, H., BOHÁČ, R. Rozpočtové právo, 1. vydání, Praha, Nakladatelství C.H. Beck, 2007 MRKÝVKA, P. a kol. Finanční právo a finanční správa, 2.díl, Brno: Masarykova univerzita, 2004 PAŘÍZKOVÁ, I. Finance územní samosprávy, Brno: Masarykova univerzita, 2008 RADVAN, M. a kol., Finanční právo a finanční správa. Berní právo, 1. vydání, Brno, Nakladatelství Doplněk, 2008 REKTOŘÍK, J., ŠELEŠOVSKÝ, J. Kontrolní systémy veřejné správy a veřejného sektoru, vyd. 1. Praha: Ekopress, 2003 ŢÁK, M. a kolektiv autorů: Velká ekonomická encyklopedie, 2. rozšířené vydání. Praha: Linde, 2002

Elektronické prameny: Celní správa České republiky [online]. Kompetence - čím se zabývá celní správa, 2009 [cit. 1. 3. 2012]. Dostupné z: . MAŘÍK, K. Finanční kontrola ve veřejné správě [online]. VEŘEJNÁ SPRÁVA TÝDENÍK VLÁDY ČESKÉ REPUBLIKY, 2008 [cit. 4. 3. 2012]. Dostupné z: Ministerstvo financí ČR [online]. Informační systém kontroly ve veřejné správě, 2009 [cit. 4. 3. 2012]. Dostupné z: Ministerstvo financí ČR [online]. Metodická pomůcka k zajištění fungování vnitřního kontrolního systému ve veřejné správě (řídící kontrola v rámci finančního řízení), 2004 [cit. 1. 3. 2012]. Dostupné z: Vedení a řízení správy věcí veřejných Ministerstvem vnitra [online]. Archív-červen 2008. [cit. 25. 2. 2012]. Dostupné z: Vězeňská sluţba ČR [online]. Úřední deska věznice Kuřim [cit. 3. 3. 2012]. Dostupné z:

49

Ostatní zdroje: PAŘÍZKOVÁ, I. Rozpočtové právo III., Finanční kontrola [cit. 2011-09-30 ] přednáška.. Masarykova univerzita, Právnická fakulta.

Seznam obrázků: Obrázek 1 Systémy finanční kontroly ve veřejné správě: REKTOŘÍK, J., ŠELEŠOVSKÝ, J. Kontrolní systémy veřejné správy a veřejného sektoru, vyd. 1. Praha: Ekopress, 2003 s. 67

Seznam příloh: Příloha č. 1 Zpráva o výsledcích finančních kontrol ve věznici Kuřim za rok Příloha č. 2 Zpráva o výsledku následné řídící kontroly Příloha č. 3 Přehled kontrolních zjištění; tabulka stavu vybraných ukazatelů z ukončených kontrol; tabulka údajů o výsledcích veřejnoprávních kontrol

50

Příloha č. 1

VĚZEŇSKÁ SLUŽBA ČESKÉ REPUBLIKY, věznice Kuřim, Blanenská 1191, 664 34 Kuřim, tel.: 541555111, fax : 541555130 Č.j. : …/….-../všeob/.. V Kuřimi dne : ……….. Výtisk číslo : Počet listů : Přílohy :

ZPRÁVA o výsledcích finančních kontrol ve věznici Kuřim za rok ….. Zpráva je předkládána ve smyslu vyhlášky 416/2004 Sb., kterou se provádí zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a dle § 29 NGŘ č. 43/2005, o finanční kontrole ve Vězeňské sluţbě České republiky ve znění pozdějších předpisů. Obsah: I. Souhrnné zhodnocení výsledků finančních kontrol, přiměřenosti a účinnosti zavedeného systému finanční kontroly: 1. Zhodnocení výsledků řídící kontroly podle § 26 a 27 zákona o finanční kontrole, výsledků interního auditu podle § 28 a 29 zákona o finanční kontrole a přiměřenosti a účinnosti vnitřního kontrolního systému ve smyslu § 25 zákona o finanční kontrole 2. Přehled zjištěných závaţných nedostatků, které nepříznivě ovlivnily činnost věznice a analýza jejich hlavních příčin 3. Informace o finančních kontrolách vykonaných podle mezinárodních smluv ve smyslu § 24 zákona o finanční kontrole 4. Přehled a charakteristika opatření přijatých ředitelem věznice ke: a) zkvalitnění řízení provozní a finanční činnosti, b) zabezpečení účinnosti vnitřního kontrolního systému, c) průběţnému sledování řešených problémů a zvládání důsledků negativních jevů

51

II. Přehled o kontrolních zjištěních předaných k dalšímu vyřízení podle zvláštních právních předpisů III. Tabulka stavu vybraných ukazatelů z ukončených kontrol nakládání s veřejnými prostředky, auditů a přezkoumání hospodaření vykonaných u orgánu veřejné správy jinými kontrolními orgány nebo auditorem pro účely hodnocení přiměřenosti a účinnosti vnitřního kontrolního systému v roce ……. IV. Tabulka údajů o výsledcích veřejnoprávních kontrol zajišťovaných orgánem veřejné správy a o stavu vybraných ukazatelů pro účely hodnocení systému těchto kontrol v roce ……. Zhodnocení výsledků řídící kontroly podle § 26 a 27 zákona o finanční kontrole, výsledků interního auditu podle § 28 a 29 zákona o finanční kontrole a přiměřenosti a účinnosti vnitřního kontrolního systému ve smyslu § 25 zákona o finanční kontrole Vnitřní kontrolní systém vychází z principu celkového zmapování hospodaření s majetkem státu v podmínkách věznice Kuřim. Tento systém zahrnuje tematické, průběţné, následné, operativní kontroly, které jsou uspořádány podle jednotlivých oblastí financování a nakládání se svěřenými prostředky. Kontrolní činnost ve věznici Kuřim byla v roce ….. realizovaná na základě Nařízení generálního ředitele č. 82/2010 o vnitřní kontrolní činnosti ve Vězeňské sluţbě ČR, Nařízení generálního ředitele č. 60/2010 o finanční kontrole ve Vězeňské sluţbě České republiky ve znění pozdějších předpisů jakoţ i na základě vnitřních předpisů Nařízení ředitelky věznice č. 47/2005 o finanční kontrole a oběhu účetních dokladů ve Věznici Kuřim ve znění pozdějších předpisů. Kontroly jsou prováděny podle zpracovaných plánů kontrolní činnosti věznice a plánů kontrolní činnosti jednotlivých vedoucích oddělení. Na kontrolní činnosti se podílejí všichni funkcionáři věznice. Výsledky kontrol jsou pravidelně projednávány jako stálý bod na shromáţdění vedoucích oddělení a referátů věznice a případná navrhovaná opatření jsou ukládána do závěrů z těchto jednání. Závěrem lze konstatovat, ţe tento kontrolní systém v jednotlivých oblastech při nakládání s veřejnými finančními prostředky a na úseku hospodaření s majetkem státu se jeví jako účinný. Na základě Nařízení ředitelky věznice č. 47/2005 o finanční kontrole a oběhu účetních dokladů ve Věznici Kuřim ve znění pozdějších předpisů byl vydán plán průběţných finančních kontrol pod č.j. ../…..-…./všeob/…. ze dne ………. a plán následných řídících kontrol pod č.j. ../…..-../všeob/…..ze dne …….., na jejichţ základě bylo v roce …… realizováno celkem 19 finančních kontrol za jednotlivé oblasti při nakládání s veřejnými finančními prostředky a hospodaření s majetkem státu. Přehled zjištěných závažných nedostatků, které nepříznivě ovlivnily činnost věznice a analýza jejich hlavních příčin

52

V průběhu roku …… nebyly zjištěny v rámci kontrolní činnosti závaţné nedostatky, které by nepříznivě ovlivnily činnost věznice. Zjištěné drobné dílčí nedostatky byly řešeny v průběhu jednotlivých úrovní kontrol. Informace o finančních kontrolách vykonaných podle mezinárodních smluv ve smyslu § 24 zákona o finanční kontrole V průběhu roku …… nebyla ve věznici Kuřim vykonána kontrola podle mezinárodních smluv ve smyslu ustanovení § 24 zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě. Přehled o kontrolních zjištěních předaných k dalšímu vyřízení podle zvláštních právních předpisů V roce …… nebyly předány ţádné z kontrolních zjištění k dalšímu řízení podle zvláštních předpisů. Finanční kontroly vykonané cizími subjekty V roce …… byly ve věznici Kuřim provedeny finanční kontroly těmito cizími subjekty oprávněnými provádět tuto kontrolu ve Vězeňské sluţbě České republiky: 1. Okresní správa sociálního zabezpečení Brno – venkov, Kounicova 14, 602 00 Brno Kontrola pojistného, nemocenského pojištění a plnění úkolů v důchodovém pojištění. Kontrola odvodu pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti včetně kontroly hospodaření s prostředky nemocenského pojištění byla provedena jako plánovaná kontrola OSSZ Brno – venkov. Předmětem kontroly bylo ověření správnosti stanoveného pojistného, ověření rozdílu mezi skutečným a vykázaným stavem, kontrola správnosti poskytování dávek nemocenského pojištění. Kontrola na úseku plnění úkolů při provádění důchodového pojištění byla zaměřena na vedení a úplnost podkladové evidence, vedení evidenčních listů důchodového pojištění, plnění úkolů v předstihovém řízení a plnění ohlašovací povinnosti při zaměstnávání poţivatelů důchodů. Kontrola byla provedena ve dnech …... – …... .….. a nevyplynuly z ní ţádné závady či nedostatky, opatření k nápravě nebyla uloţena. Přehled a charakteristika opatření přijatých ředitelkou věznice Pro zkvalitnění řízení provozní a finanční činnosti jsou pravidelným bodem jednání shromáţdění vedoucích oddělení a referátů věznice přehled a závěry z kontrolní činnosti jednotlivých úrovní kontrol za projednávané období. Na shromáţdění vedoucích oddělení a referátů věznice je v kaţdém měsíci projednáván aktuální stav finanční situace, čerpání rozpočtu za příslušné období, přehled přijatých rozpočtových opatření. 53

Čtvrtletně jsou projednávány výsledky jednotlivých průběţných finančních kontrol, následných finančních kontrol spolu s přijatými návrhy na opatření, čímţ je zajišťováno průběţné sledování kontrolní činnosti spolu s minimalizováním případných negativních dopadů.

V Kuřimi dne : …………

Zpracoval:

………………………………….. zástupce ředitelky věznice Kuřim

Schválil:

vrchní rada …………………………….. ředitelka věznice Kuřim

54

Příloha č. 2 č.j.: VS …/…/rok -…/všeob/… V ………. dne ……… Počet výtisků : .… Výtisk č. : ….. Počet listů: ..… Schvaluji: Vrchní rada ……………………………. ředitelka věznice ZPRÁVA o výsledku následné řídící kontroly - kontrola čerpání rozpočtu věznice, která se provádí na základě plánu následných řídících kontrol na rok ……, kterou provedli

……………………..- vedoucí EO ……………………..- zástupce ředitelky věznice

Kontrolou bylo zjištěno: Úkolem následné řídící kontroly bylo prověřit rovnoměrnost a efektivnost čerpání rozpočtu. Zda jsou dodrţována rozpočtová pravidla ze strany majetkové správy. Rozpočet věznice byl sestaven na základě pokynů z ekonomického odboru GŘ. Podle moţností byl proveden rozpis rozpočtu na jednotlivé referenty majetkové správy a Nařízením ředitelky věznice č……/…… byl stanoven závazný rozpis rozpočtu věznice na rok ……. . Během měsíce února byl sestaven i rozpočet FKSP na rok ……. Termín nastavení rozpočtu ve VIS EKO byl dodrţen. Rozpočet věznice ……….. byl stanoven v příjmové části na ………..Kč a výdajová část činila ……….. Kč. Do ………….bylo provedeno celkem …. interních rozpočtových opatření a 7 RO GŘ, kdy došlo k navýšení rozpočtu o ………. Kč a to v březnu ….. .Kč na opravy a udrţování hardware, v dubnu ……..Kč na Prevenci kriminality a ……. .Kč na OOV-sčítání lidu, v květnu ……… .Kč na náhrady v době nemoci a pen. pomoc v mateřství a …….. Kč na odstupné, v červnu …….. Kč na mzdové náhrady z důvodu neplatné výpovědi,v červenci …….. .Kč na OVV. Stav rozpočtu k ……… činí ………...Kč. Příjmová část je plněna v daňových příjmech na …….. % a v nedaňových příjmech na ………. %. Čerpání výdajové části probíhá na ……. %. V některých poloţkách na ţádost referentů majetkové správy bylo povoleno překročení měsíčních limitů na úkor nečerpaných jiných poloţek. V rámci celého rozpočtu ale nedochází k překročení povolených limitů. Rozhodující poloţky výdajů k …………. : Poloţka

Čerpání v tis. Kč

513 Nákup materiálu celkem z toho potraviny pro vězně 515 Voda,plyn,elektrická energie,PHM 516 Nákup sluţeb 517 Ostatní nákupy,opravy a údrţba, cestovné 55

519 Náhrady za prac. úrazy 534 NEI převody vlastních fondů 536 Poplatky a daně 541 Odchodné, nemocenské 549 90 Sociální dávky odsouzeným Platy občanských zaměstnanců Platy příslušníků Platy vězňů ve vnitřní reţii

Závěr: Jiţ v začátku roku byl rozpočet velmi podhodnocen a vzhledem k velmi omezeným finančním prostředkům bylo nutné neustále přijímat rozpočtová opatření a přesouvat finanční prostředky mezi poloţkami tak, aby bylo na zajištění nejnutnějšího provozu věznice. Dne ………… byla zaslána na GŘ ţádost o navýšení rozpočtu s podrobným rozborem jednotlivých poloţek a s vyčíslenou potřebou finančních prostředků do konce roku ……... . Na běţné výdaje bylo poţadováno ………… Kč, na náhrady v době nemoci a na příspěvek na výstroj a sociální kapesné bylo poţadováno celkem ……… Kč. Na základě urgencí bylo věznici zasláno ………. Kč na OVV, které byly přerozděleny dle poţadavků a nutnosti uskutečnit přednostní nákupy na zajištění běţného provozu věznice. Návrhy na opatření Nadále dodrţovat úsporná opatření. Podpisová doložka: ………………………………. (hodnost, titul, jméno, příjmení)

………………………….. (podpis)

………………………………. (hodnost, titul, jméno, příjmení)

………………………….. (podpis)

Kontrolovaná osoba: Za příjemce limitů VOL ………………………………. (hodnost, titul, jméno, příjmení)

………………………….. (podpis

S výsledkem kontroly byl seznámen zástupce ředitelky ……………………… (osobně). K výsledku kontroly má-nemá připomínky. …………………….. Poučení: Proti kontrolnímu zjištění uvedenému v záznamu nelze podat námitky. Rozdělovník: Výtisk č.1 – VEO Výtisk č.2 – zástupce ředitelky věznice

56

Příloha č. 3 II. Přehled o kontrolních zjištěních předaných k dalšímu řízení podle zvláštních právních předpisů

2. Přehled o zjištěních kontrolního orgánu při výkonu veřejnosprávní kontroly, na jejich základě tento orgán oznámil státnímu zástupci nebo policejním orgánům skutečnosti nasvědčující tomu, ţe u kontrolované osoby byl spáchán trestný čin

Název (jméno) a poř. adresa čís. kontrolované osoby 1 2 x

0 0 0

Vyhotovil: ZŘV

datum oznámení státnímu zástupci nebo policejním orgánům 0 0 0

adresa úřadu charakteristika datum předání stručná charakteristika čj. předané státního důsledku včetně informace MF události (jednání) ve vztahu ke informace MF zástupce hodnotového podle § 22 skutkové podstatě konkrétního podle § 22 odst. nebo vyjádření pro orgán odst.6 zákona zjištění nasvědčujícímu 6 zákona o policejního veřejné správy (odhad o finanční spáchání trestného činu finanční kontrole orgánu pokud tak lze učinit) kontrole 0 0 0

Datum:

0 0 0

Schválila: ředitelka věznice

0 0 0

0 0 0

Datum:

0 0 0

III. Tabulka stavu vybraných ukazatelů z ukončených kontrol nakládání s veřejnými prostředky, auditů a přezkoumání hospodaření vykonaných u orgánu veřejné správy jinými kontrolními orgány nebo auditorem pro účely hodnocení přiměřenosti a účinnosti vnitřního kontrolního systému v roce 2011

Poř. čís.

Údaje za účetní jednotku

Souhrnné údaje za všechny účetní jednotky

Ukazatel

1

2

1

výše odvodů za porušení rozpočtové kázně celkem uloţených vykazujícímu orgánu veřejné správy podle § 44 zákona o rozpočtových pravidlech (v tis. Kč)

0

2

výše odvodů za porušení rozpočtové kázně celkem uloţených vykazujícímu orgánu veřejné správy podle § 22 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů (v tis. Kč)

3

výše sankcí (pokuty a penále) uloţených vykazujícímu orgánu veřejné správy podle zvláštních předpisů (v tis. Kč)

0

0

Vyhotovil: ZŘV

Datum:

Schválila: ředitelka věznice

58

Datum:

IV. Tabulka údajů o výsledcích veřejnoprávních kontrol zajišťovaných orgánem veřejné správy a o stavu vybraných ukazatelů pro účely hodnocení systému těchto kontrol v roce 2011

Poř. čís.

Ukazatel 1

celkový objem veřejných příjmů plněných kontrolovanými osobami v období prověřovaném veřejnosprávními kontrolami kontrolního orgánu na místě (v tis. Kč)

2

objem plněných veřejných příjmů u vybraného vzorku operací (§ 11 odst. 4 zákona), které kontrolní orgán v prověřovaném období z kontrolovaných osob na místě přezkoumal ( v tis. Kč)

3

procentní vyjádření poměru objemu plněných veřejných příjmů u vybraného vzorku operací, které kontrolní orgán v prověřovaném období u kontrolovaných osob na místě přezkoumal ve vztahu k celkovému objemu veřejných příjmů plněných kontrolovanými osobami v období prověřovaném veřejnosprávními kontrolami kontrolního orgánu na místě (řádek 2 : řádek 1 x 100) celkový objem veřejných výdajů uskutečněných kontrolovanými osobami v období prověřovaném veřejnosprávními kontrolami kontrolního orgánu na místě (v tis. Kč) objem uskutečněných veřejných výdajů u vybraného vzorku operací (§ 11 odst. 4 zákona), které kontrolní orgán v prověřovaném období u kontrolovaných osob na místě přezkoumal (v tis. Kč) procentní vyjádření poměru objemu uskutečněných veřejných výdajů u vybraného vzorku operací, které kontrolní orgán v prověřovaném období u kontrolovaných osob na místě přezkoumal ve vztahu k celkovému objemu veřejných výdajů uskutečněných kontrolovanými osobami v období prověřovaném veřejnosprávními kontrolami kontrolního orgánu na místě (řádek 5 : řádek 4x 100) počet ukončených řízení kontrolního orgánu o odnětí dotace nebo návratné finanční výpomoci podle zjištění o neúplnosti nebo nepravdivosti údajů, na základě kterých bylo vydáno rozhodnutí o poskytnutí této dotace nebo návratné finanční výpomoci (§15 odst. 1 písm. b) zákona čš. 218/2000 Sb.)

Údaje za kontrolní orgán uvedený v bodu 1.

Souhrnné údaje za všechny kontrolní orgány podle bodu 2.

1

2

0 0

0

4 5 6 7

59

0 0 0 0

8 9 10 11

objem finančních prostředků v ukončených řízeních kontrolního orgánu o odnětí dotace nebo návratné finanční výpomoci podle zjištění o neúplnosti nebo nepravosti údajů, na základě kterých bylo vydáno rozhodnutí o poskytnutí této dotace nebo návratné finanční výpomoci (§ 15 odst. 1 písm. b) zákona č. 218/2000 Sb.) (v tis. Kč) celkový objem veřejných výdajů uskutečněných kontrolovanými osobami v rámci poskytnuté veřejné finanční podpory s výjimkou příspěvku na provoz příspěvkových organizací v období prověřovaném veřejnosprávními kontrolami územního finančního orgánu na místě (v tis. Kč) poskytovatelem nebo jiným k tomu příslušným kontrolním orgánem přezkoumaný objem veřejných výdajů u vybraného vzorku operací (§ 11 odst. 4 zákona) uskutečněných kontrolovanými osobami v rámci veřejné finanční podpory, kterou jim poskytovatel (-é) v prověřovaném období poskytl (-i) s výjimkou příspěvku na provoz příspěvkových organizací, (v tis. Kč) procentní vyjádření poměru poskytovatelem nebo jiným k tomu příslušným kontrolním orgánem přezkoumaného objemu veřejných výdajů u vybraného vzorku operací uskutečněných kontrolovanými osobami v rámci veřejné finanční podpory, kterou jim poskytovatel (-é) v prověřovaném období poskytl (-i) s výjimkou příspěvku na provoz příspěvkových organizací ve vztahu k celkovému objemu veřejných výdajů uskutečněných kontrolovanými osobami v rámci poskytnuté veřejné finanční podpory s výjimkou příspěvku na provoz příspěvkových organizací v období prověřovaném veřejnosprávními kontrolami územního finančního orgánu na místě

13

(řádek 10 : řádek 9 x 100) počet případů porušení rozpočtové kázně, za které územní samosprávný celek uloţil osobě, která se tohoto porušení kázně dopustila, odvod do svého rozpočtu v hodnocením roce (§ 22 zákona č. 250/2000 Sb.) počet pořádkových pokut uloţených podle § 19 zákona č. 552/1991 Sb. (kontrolní řád)

14

výše pořádkových pokut uloţených podle § 19 zákona č. 552/1991 Sb. (v tis. Kč)

15 16

počet pokut uloţených za maření veřejnosprávní kontroly vykonávané na místě ve smyslu § 17 zákona o finanční kontrole výše pokut uloţených za maření veřejnosprávní kontroly vykonávané na místě ve smyslu § 17 zákona o finanční kontrole celkem (v tis. Kč) počet pokut uloţených za nepřijetí nebo neplnění přijatých opatření k nápravě ve smyslu § 20 zákona o finanční kontrole výše pokut uloţených za nepřijetí nebo neplnění opatření k nápravě ve smyslu § 20 zákona o finanční kontrole (v tis. Kč)

12

0 0 0 0

0 0 0 0

17 18

Vyhotovil: ZŘV

Datum:

Schválila: ředitelka věznice

60

Datum:

0 0 0

61