Univerzita Karlova v Praze Právnická fakulta
Barbora Humhalová
KONTROLA ÚZEMNÍCH SAMOSPRÁVNÝCH CELKŮ NEJVYŠŠÍM KONTROLNÍM ÚŘADEM Diplomová práce
Vedoucí diplomové práce: JUDr. Radim Boháč, Ph.D. Katedra finančního práva a finanční vědy Datum vypracování práce (uzavření rukopisu): 01. 11. 2013
Prohlašuji, že jsem předkládanou diplomovou práci vypracovala samostatně, všechny použité prameny a literatura byly řádně citovány. Práce nebyla využita k získání jiného nebo stejného titulu.
V Praze dne 1. 11. 2013
…………………………………
Poděkování Děkuji JUDr. Radimu Boháčovi, Ph.D. za rady a odborné připomínky, které mne vedly při zpracovávání tématu, a za ochotu při vedení mé diplomové práce. Rovněž děkuji Mgr. Jaroslavu Brožovi, řediteli odboru komunikace Nejvyššího kontrolního úřadu za vstřícnost a konzultace.
Obsah Úvod 1.
Kontrolní mechanismy ve veřejné správě Pojem kontrola
5
1.2.
Členění kontroly
6
1.3.
Cíle kontroly
9
1.3.1
Zákonnost
10
1.3.2
Hospodárnost, efektivnost a účelnost
11
Finanční kontrola
Rozpočtové hospodaření územních samosprávných celků
16
Veřejné finance
17
2.2.
Veřejná rozpočtová soustava
19
2.2.1
Fiskální federalismus
21
2.2.2
Místní rozpočty v České republice
24
Územní samospráva v českém právu
2.3.1. 2.4.
4.
14
2.1.
2.3.
3.
3
1.1.
1.4. 2.
1
Orgány územních samosprávných celků
Rozpočtový proces na úrovni obcí a krajů
26 29 32
Nejvyšší kontrolní úřad
37
3.1.
Nezávislost NKÚ
38
3.2.
Působnost NKÚ
41
Kontrola územních samosprávných celků Nejvyšším kontrolním úřadem
46
4.1.
Kontrola hospodaření podle rozpočtu územního samosprávného celku
47
4.2.
Výkon finanční kontroly na úrovni obcí a krajů
50
4.3.
Porušení rozpočtové kázně a správní delikty
51
4.4.
Kontrola a dozor státu nad územními samosprávnými celky
53
4.5.
Rozšíření pravomocí NKÚ směrem k územní samosprávě
56
4.5.1 4.6.
Limská deklarace a „dobrá praxe“
Návrhy novelizace Ústavy a zákona o Nejvyšším kontrolním úřadu
59 62
4.6.1
Návrhy do května 2010 (volby)
62
4.6.2
Návrhy po květnu 2010 (volby)
65
Závěr
81
Seznam použitých zdrojů
83
Úvod Tak jako každý živý organismus funguje na základě určitých příjmů a výdajů, tak i organizovaná společnost potřebuje nějaké zdroje, na základě kterých bude schopna vykonávat svou činnost a k tomu navíc také potřebuje nastavit určitý řídící proces, aby byla schopna dlouhodobé existence. Lidská společnost se takto postupně organizovala až do podoby dnešních států, které jsou v různé míře centrálně organizované a rovněž ke své existenci potřebují zdroje, a to zejména personální a finanční. Finanční prostředky získává stát od svých občanů, resp. od subjektů odlišných od státu (tedy např. i od obchodních společností) ve formě povinných dávek – daní. Na fungování státu můžeme nahlížet jako na určitou směnu služeb za peníze, a to přesto, že odvod daní je povinný a daňový subjekt si nemůže vybrat, kterou konkrétní protislužbu by mu měl stát nabídnout. Pro dobré fungování státu by však bylo vhodné, aby jeho občané (resp. zástupci subjektů odlišných od státu odvádějící daně) byli spokojeni či alespoň smířeni s tím, jaké služby jim stát za jimi odvedené peněžní prostředky poskytuje např. ve formě vzdělávacích, zdravotních, bezpečnostních a dalších služeb. K dlouhodobému naplňování svých funkcí potřebuje veřejná správa cíleně hospodařit se svěřenými prostředky a k tomu potřebuje denně přijímat řadu rozhodnutí v rámci řídících procesů jak na centralizované, tak na decentralizované úrovni. V demokratických státech, které jsou všeobecně přijímány jako doposud nejlepší forma řízení státu, by neměla nastat situace, kdy bude kterákoli z tradičních mocí (zákonodárná, výkonná, soudní) svou působností a činností vyčnívat nad ostatní, a proto je zaváděn systém určitých brzd a rovnovah zaručující jejich vyváženost. Pro záruku dobrého fungování státu, tedy toho, aby rozhodovací procesy napříč veřejnou správou probíhaly efektivně a v rámci zákonných mantinelů, je důležité, aby měl stát dobře nastavené nezávislé a účinné vnitřní a vnější kontrolní mechanismy. Proto jsou v těchto státech konstituovány specializované orgány typu nejvyšší auditní instituce, jež se zaměřují
zejména
na
kontrolu
hospodaření
orgánů
veřejné
správy
se
svěřenými finančními prostředky. V České republice dohlíží na hospodaření se státním majetkem a plnění státního rozpočtu nezávislý externí auditní orgán Nejvyšší kontrolní úřad (NKÚ). I po dvaceti letech existence tohoto orgánu se stále vedou diskuse o rozsahu jeho kontrolních pravomocí, což je patrné i na opakujících se snahách o rozšíření působnosti NKÚ i na územní samosprávné celky a právnické osoby 1
veřejnoprávní povahy. Aby však mohlo dojít k takové změně, je potřeba novelizace nejen zákona o Nejvyšším kontrolním úřadu, ale i Ústavy. Téma této diplomové práce je aktuální vzhledem k recentním názorovým diskursům nad touto problematikou i na půdě
Parlamentu,
které
vyústily v nepřijetí
navrhovaných
změn
legislativy.
V souvislosti s navrhovanými změnami se nabízí i úvaha nad dalšími aspekty právní úpravy NKÚ. Jde zejména o úpravu jeho postavení v rámci veřejné moci a jeho organizaci, čemuž byla věnována má předchozí diplomová práce „Nejvyšší kontrolní úřad – postavení a organizace“ obhájená v září 2012 na Vysoké škole ekonomické v Praze, která je zároveň východiskem pro tuto práci1. Cílem této práce je porovnat a zhodnotit názorové proudy z oblasti problematiky rozšíření působnosti Nejvyššího kontrolního úřadu směrem k územním samosprávným celkům na pozadí definičního rámce uvedeného v prvních částech této práce. Diskutované novely Ústavy a zákona o Nejvyšším kontrolním úřadu směřují k širším možnostem NKÚ kontrolovat hospodaření s veřejnými prostředky. Tyto tendence však v rámci územní samosprávy narážejí např. na argument ohrožení Ústavou zaručeného práva na samosprávu územních samosprávných celků a na argument zbytečné duplicity kontrol na této úrovni. Proto považuji pro celkovou orientaci v problematice za nutné zahrnout do této práce rovněž informace o kontrolních mechanismech ve veřejné správě (kapitola 1.), pozadí rozpočtového hospodaření územních samosprávných celků (kapitola 2.) a stručné informace o samotném Nejvyšším kontrolním úřadu (kapitola 3.). Poslední část této práce bude zaměřena na analýzu kontrolních mechanismů na úrovni územní samosprávy a na možné rozšíření kontrolních pravomocí NKÚ tímto směrem a na analýzu jednotlivých návrhů novelizací Ústavy a zákona o NKÚ (kapitola 4.). Otázka možného rozšíření kontrolních pravomocí NKÚ a související problematika bude testována na studiu souvisejících právních předpisů a na studiu jednotlivých fází legislativního procesu v oblasti novelizace Ústavy a zákona o NKÚ. Výsledky zkoumání budou interpretovány pomocí metody popisné, kdy budou uvedena zjištěná fakta, a pomocí metody komparativní, kdy budou jednotlivá témata sledována u více autorů, aby byly objasněny styčné plochy a rozdíly v jednotlivých názorových proudech. Kromě příslušných právních předpisů a informací z legislativního procesu budou využívány zejména knižní publikace z oblasti ústavního, finančního a správního práva. 1
Práce publikována pod rodným příjmením Přidalová.
2
1. Kontrolní mechanismy ve veřejné správě Abychom mohli charakterizovat kontrolu ve veřejné správě, musíme nejprve definovat pojem veřejná správa. Autoři učebnic obecného správního práva se shodují na tom, že komplexně definovat tento pojem je velice složité, a to zejména proto, že samotná správa je velmi složitým jevem.2 P. Průcha chápe správu jako „společenské řízení, které však má určité specifické rysy a realizuje se ve specifických formách“3, přičemž nelze zaměnit pojem správa a řízení, protože správa je svébytným pojmem, který slouží k označení správních, tedy výkonných subjektů. V. Sládeček (op. cit. v pozn. č. 2, s. 18) uvádí, že lze uzavřít, že „za správu (administrativu) lze v obecném chápání považovat záměrnou činnost sledující dosažení určitého cíle (účelu).“ D. Hendrych (op. cit. v pozn. č. 2, s. 4) poukazuje na skutečnost, že se v současnosti stále více prosazuje snaha nahradit pojem správa pojmem management a, obdobně jako v soukromé sféře, tento pojem používat i v oblasti organizace a výkonu veřejných úkolů. Zároveň však dodává, že takový přístup k veřejné správě lze uplatnit spíše v rámci její vnitřní organizace než v jejím působení na venek jakožto „služby občanům a institucím v rámci objektivně daného společenství lidí spjatých s určitým územím, zájmem nebo majetkem.“ Od tohoto vymezení se tedy dostáváme k tomu, že můžeme rozlišovat na jedné straně správu soukromou, sledující soukromé cíle a na druhé straně správu veřejnou, sledující veřejné cíle. Pro veřejnou správu je určující skutečností veřejný zájem, tedy řízení veřejných záležitostí, ať už státních, regionálních, místních či jiných, a širší omezení právním rámcem4, kdy veřejný zájem je postaven nad zájem soukromý. 5 P. Průcha vymezuje veřejnou správu jako správu veřejných záležitostí ve společnosti zorganizované ve stát, která je projevem realizace moci výkonné včetně specifického
2
Srovnej např. s: HENDRYCH, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 8. vyd. Praha: C. H. Beck, 2012. 826 s. ISBN 978-80-7179-254-3. s. 3 – 7; SLÁDEČEK, V. Obecné správní právo. 3. aktualizované a upravené vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2013. 500 s. ISBN 987-80-7478-002-8. s. 18 – 25; CHVÁTALOVÁ, I., MARKOVÁ, H., GŘIVNA, T. Základy veřejného práva. 1. vyd. Praha: Oeconomica, 2005. 146 s. ISBN 80-245-0934-2. s. 5 – 6. 3 PRŮCHA, P. Veřejná správa a samospráva. 1. vyd. Praha: Vysoká škola aplikovaného práva, s. r. o., 2004. 241 s. ISBN 80-86775-03-8. s. 10. 4 Viz např. čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod: „Státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví.“ 5 Srovnej s: V. Sládeček (op. cit. v pozn. č. 2, s. 19)
3
postavení tzv. veřejnoprávní samosprávné moci.6 Mocí rozumíme schopnost donutit jiného, aby se choval určitým způsobem a v případě, že se tak nechová, pak i schopnost požadované chování vynutit a případně i sankcionovat za porušení žádoucího způsobu chování. Specifickou veřejnou mocí pak disponují tzv. subjekty veřejné moci, které ji uskutečňují ve veřejném zájmu, čímž je zabezpečován žádoucí stav vztahů ve společnosti (ibid.). Nositelem veřejné moci je nejen primárně stát, ale i další právem specifikované subjekty, které spravují veřejné záležitosti. Podle povahy nositele veřejné moci dělíme veřejnou správu na státní správu a samosprávu.7 Státní správa je dále členěna podle subjektů, které ji vykonávají, na státní správu přímou a nepřímou. Přímá státní správa je vykonávána bezprostředně orgány státu, zatímco nepřímá státní správa je prováděna v přenesené působnosti územními samosprávnými celky nebo na základě zákona i soukromými právnickými nebo fyzickými osobami. V případě samosprávy je výkon veřejné správy, přesněji zákonem vymezených veřejných záležitostí, svěřen samostatným veřejnoprávním subjektům a jde tak o decentralizovaný výkon veřejné moci - v případě územních samosprávných celků hovoříme o výkonu tzv. samostatné působnosti (V. Sládeček, op. cit. v pozn. č. 2, s. 20 - 21). Pod pojmem veřejná správa nemusíme rozumět pouze určitý druh činnosti, a to spravování, čímž je vymezeno materiální (funkční) pojetí veřejné právy, ale můžeme na veřejnou správu nahlížet také jako na systém institucí, které správu vykonávají – pak jde o formální (institucionální) pojetí veřejné správy. Jak konstatuje D. Hendrych (op. cit. v pozn. č. 2, s. 6), pozitivně vymezit materiální pojetí veřejné správy je vzhledem ke komplexnosti tohoto pojmu jen velmi obtížné, a proto se přistupuje spíše k negativnímu vymezení, kdy se veřejnou správou rozumí „souhrn činností, které nelze kvalifikovat jako zákonodárství nebo soudnictví“, přičemž toto vymezení vychází zejména z toho, že veřejná správa je činností, jejímž nositelem je stát. Teprve z vůle oprávněných orgánů státu může být část veřejné správy delegována na jiné subjekty odlišné od státu. Ve formálním pojetí veřejné správy je důležité hledisko institucí a jejich orgánů, jež mají působnost a pravomoc řešit veřejné záležitosti, pokud tyto nejsou přikázány orgánům moci zákonodárné či soudní (ibid., s. 7). Lze uzavřít, že veřejná správa jakožto správa 6
PRŮCHA, P. Správní právo. Obecná část. 8. vyd. Brno - Plzeň: Doplněk a Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s. r. o., 2012. 427 s. ISBN 978-80-7239-281-0 a 978-80-7380-381-0. s. 48. 7 Srovnej např. s: V. Sládeček (op. cit. v pozn. č. 2, s. 20 - 22), D. Hendrych (op. cit. v pozn. č. 2, s. 4 - 5), P. Průcha (op. cit. v pozn. č. 3, s. 9 – 10), P. Průcha op. cit. v pozn. č. 6, s. 48 – 49)
4
veřejných záležitostí je „správou ve veřejném zájmu a subjekty, které ji vykonávají, ji realizují jako právem uloženou povinnost, a to z titulu svého postavení jako veřejnoprávních subjektů“ (P. Průcha, op. cit. v pozn. č. 3, s. 10). Můžeme tedy shrnout, že veřejnou správou v materiálním (funkčním) pojetí je záměrná činnost subjektů moci výkonné (včetně moci samosprávné) ve společnosti zorganizované ve stát, a to ve smyslu řízení veřejných záležitostí v rámci předem daného právního rámce. Z formálního (institucionálního) hlediska můžeme veřejnou správu chápat jako systém institucí a jejich orgánů, které mají působnost a pravomoc řešit veřejné záležitosti nesvěřené orgánům moci zákonodárné a soudní. Z hlediska vnitřní organizace může být pojem správa nahrazen spíše soukromoprávním pojmem management. Domnívám se, že nalézání a uplatňování určitých soukromoprávních charakteristik ve veřejné správě je přínosné z toho důvodu, že soukromoprávní sféra je vývojově dynamičtější a vlivem lépe působících tržních sil zde dochází, dle mého názoru, k efektivnějšímu odhalování méně vhodných způsobů řízení, což ve veřejné správě, kde tržní mechanismy příliš nefungují, trvá mnohem déle.
1.1. Pojem kontrola Obecně chápeme pojmem kontrola jako zjištění skutečného stavu dosaženého v určitých fázích rozhodovacích procesů a porovnání, případně zhodnocení, tohoto stavu s původně zamýšlenými cíli na počátku celého řídícího procesu. Kořeny významu pojmu kontrola sahají až do starověku8, kdy byl tento pojem chápán velmi úzce, a to ve spojitosti s ověřováním správnosti vedení různých dokumentů, například účetních knih, v působnosti finančních úředníků. Jak je patrno i ze současné praxe, postupně se význam kontroly rozšiřoval z oblasti hospodaření i do dalších oblastí lidských činností a do různých vědních oborů, kdy základem kontroly společným pro všechny oblasti činností zůstává především potřeba posouzení či zhodnocení reálného stavu s cíleným stavem. Jako taková je kontrola součástí řídících procesů ve společnosti. Smyslem kontroly je především získávání informací využitelných pro zhodnocení výsledků rozhodovacích procesů.
8
PAŘÍZKOVÁ, I. in: MRKÝVKA, P. Finanční právo a finanční správa – 2. díl. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2004. 381 s. ISBN 80-210-3579-X. s. 337.
5
Samotný pojem kontrola se často překrývá s dalšími používanými pojmy s obdobným významem, jako jsou např. dozor, dohled, inspekce, revize, ověřování. Aby se tyto pojmy mohly posoudit jako shodné s pojmem kontrola, musí podle I. Pařízkové (op. cit. v pozn. č. 8, s. 338) splňovat všechny čtyři etapy kontroly - tedy musí jít o komplex činností skládajících se ze čtyř druhů základních činností, kterými jsou: -
zjištění skutečného stavu;
-
zjištění závazného stavu;
-
porovnání provedení se záměrem s cíli zjištění jejich shody či neshody;
-
objasnění příčin zjištěné shody či neshody mezi provedením a záměrem.
Z těchto základních činností v rámci kontroly pak lze odvodit i funkce kontroly, kterými jsou především: funkce poznávací, kdy je potřeba znát skutečnosti rozhodné pro stanovení cíle; funkce zjišťovací zaměřená na odhalení odchylek; funkce hodnotící (porovnávací) v pravomoci kontrolních orgánů a funkce nápravná vedoucí k přijetí nápravných opatření (ibid., s. 339). Ve veřejné správě by kontrola měla být zásadní a nedílnou součástí všech rozhodovacích procesů, protože zde denně dochází k rozsáhlým transakcím se svěřenými prostředky. Kontrola, z jejíchž výstupů oprávněné subjekty vyvodí adekvátní reakci na odhalené skutečnosti, jednoznačně přispívá k žádoucímu jednání subjektů veřejné správy jakožto řádných hospodářů.
1.2. Členění kontroly Jak již bylo řečeno výše, i ve veřejné správě dochází denně k přijímání mnoha zásadních rozhodnutí v rámci řídících procesů, kdy jde o nakládání s omezenými (vzácnými) zdroji, což implicitně zahrnuje i potřebu kontroly. Podle P. Průchy (op. cit. v pozn. č. 6, s. 325) je samotná veřejná správa ve své podstatě „zvláštním druhem společenského řízení a jako taková je subsystémem systému společenského řízení jako celku.“ Kontrola by pak měla být zárukou zákonnosti ve veřejné správě a měla by rovněž sledovat dodržování účelnosti, hospodárnosti a efektivnosti ve veřejné správě (k tomu blíže viz podkapitola 1.3.2). Kontrola ve veřejné správě je tedy specifickým typem kontroly.
6
Z časového hlediska rozlišujeme kontrolu předběžnou (preventivní), průběžnou a následnou (ibid., s. 327). Předběžná kontrola je druhem kontroly, prováděným v počátku zamýšlené akce a jejím cílem je zmapovat naplánování cílených aktivit a zjistit, zda jejich formulace v podkladových dokumentech odpovídají jak formálním, tak i obsahovým náležitostem.9 Tento typ kontroly veřejné správy spočívá v tom, že „jinému orgánu, než který má pravomoc rozhodnout, se dává právo vyslovit nebo nevyslovit souhlas se zamýšleným rozhodnutím.“10 D. Hendrych (op. cit. v pozn. č. 10, s. 171 - 172) upozorňuje na možné vnímání předběžné kontroly jako charakteristické pro policejní stát, ale zároveň připomíná, že ani v právním státě nelze z důvodu ochrany veřejného zájmu či jistoty právních vztahů některé formy této kontroly vyloučit, s čímž souhlasím.11 Průběžná kontrola se vztahuje k fázi uskutečňování předem stanoveného cíle prostřednictvím činností, jejichž smyslem je ideálně zrealizovat zamýšlený cíl (F. Ochrana, op. cit. v pozn. č. 9, s. 38). Tyto činnosti však probíhají v různých časových horizontech a je třeba průběžně sledovat dosahované výsledky z perspektivy stanoveného cíle, což je obsahem průběžné kontroly (ibid.). Smyslem tohoto druhu kontroly je informovat řídící subjekty o průběžném plnění všech činností tak, aby bylo možné přijímat rozhodnutí korigující celý proces dosahování cíle s ohledem na jeho zamýšlený účel. Následná kontrola je konečnou kontrolou realizace stanoveného cíle (D. Hendrych, op. cit. v pozn. č. 10, s. 172) a je procesně a činnostně spjata s výstupy kontroly průběžné (F. Ochrana, op. cit. v pozn. č. 9, s. 40). Předběžná, průběžná i následná kontrola slouží k odhalení nežádoucích odchylek v různých fázích řídící činnosti od zamýšleného cíle a k nápravě takového stavu, nebo vyvarování se ho pro budoucí obdobné případy. Podle P. Průchy (op. cit. v pozn. č. 6, s. 329 - 359) rozlišujeme v celém systému kontroly veřejné správy tzv. správní kontrolu a vnější kontrolu.12 Pro správní kontrolu je typické, že orgány veřejné správy jsou kontrolujícími subjekty, zatímco u vnější 9
OCHRANA, F. in: NEMEC, J., OCHRANA, F., PAVEL, J., ŠAGÁT, V. Kontrola ve veřejné správě. 1. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010. 160 s. ISBN 978-80-7357-558-8. s. 26. 10 HENDRYCH, D. Správní věda: teorie a veřejné správy. 3. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2009. 232 s. ISBN 978-807-574-581. s. 171. 11 Na příkladu ustanovení § 41 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb. – obecního zřízení dokládá D. Hendrych i možnost posuzování právního úkonu provedeného orgánem bez stanoveného schvalovacího řízení jako od počátku neplatného: „Právní úkony, které vyžadují schválení zastupitelstva obce, popřípadě rady obce jsou bez tohoto schválení od počátku neplatné.“ Přičemž obdobné pravidlo obsahuje i zákon č. 129/2000 Sb. – krajské zřízení. 12 Srov. např. s: D. Hendrych (op. cit. v pozn. č. 10, s. 173 a n.); I. Pařízková (op. cit. v pozn. č. 8, s. 340 a n.)
7
kontroly jsou orgány veřejné správy kontrolovanými subjekty a kontrolu nad nimi a jejich činností vykonávají subjekty od nich odlišné. Správní kontrola je tvořena kontrolou veřejné správy v užším slova smyslu prováděnou správními orgány v rámci hierarchických vztahů nadřízenosti a podřízenosti a rovněž je do této kategorie zařazen tzv. administrativní dozor, jenž je specifickou formou kontroly zákonnosti, účelnosti a hospodárnosti prováděnou na základě zákonného zmocnění příslušnými správními orgány nad subjekty stojícími mimo veřejnou správu (jde např. o státní dozor v oblasti odpadového hospodářství, požární dozor, odborný státní dozor v silniční dopravě apod.). Samotná veřejná správa jako celek musí být také objektem kontroly, a to ze strany subjektů stojících mimo její struktury, tedy příslušných orgánů státu a občanů – v této rovině jde o tzv. vnější kontrolu veřejné správy. V rámci tohoto typu kontroly rozlišujeme: kontrolu vykonávanou zákonodárným orgánem (resp. zastupitelským orgánem), soudní kontrolu, kontrolu vykonávanou Nejvyšším kontrolním úřadem (dále jen NKÚ), kontrolu vykonávanou správními orgány, kontrolu iniciovanou občany skrze podání a kontrolu vykonávanou ve spojitosti s institutem Veřejného ochránce práv. Do vnější kontroly v širším slova smyslu můžeme, podle mého názoru, zařadit i občanskou kontrolu uskutečňovanou nejen skrze podání, ale též prostřednictvím např. práva petičního a shromažďovacího a dále vliv médií zejména skrze např. zveřejňování investigativních reportáží z prostředí veřejné správy. Kontrola povahy dozoru prováděná orgány státní správy spolu s dalšími státními orgány nad výkonem obecní (a krajské) samosprávy je podle P. Průchy (ibid.) zvláštním případem kontroly ve veřejné správě a stojí mimo základní členění kontroly na správní kontrolu a vnější kontrolu. Celý systém a členění kontroly veřejné správy reflektuje zejména pozici veřejné správy v rámci vztahů vytvořených a působících na základě ústavní dělby moci ve státě a rovněž systém vztahů uvnitř veřejné správy. Z legislativně-institucionálního hlediska nahlíží na kontrolní systém České republiky F. Ochrana (op. cit. v pozn. č. 9, s. 90 a n.), který rozlišuje čtyři základní kategorie kontrolního systému ve státě, a to: -
vnitřní kontrolní systém, upravený zákonem č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole, prováděný orgány veřejné správy;
-
vnější kontrolní systém, upravený zákonem č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu a prováděný NKÚ, zákonem č. 273/1996 Sb., o působnosti 8
Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže a prováděný tímto úřadem, zákonem č. 1/1993 Sb., Ústavou České republiky ve spojení se zákonem č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny prováděný Kontrolním výborem Poslanecké sněmovny Parlamentu; -
státní kontrolu, upravenou zákonem č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, prováděnou orgány státní správy;
-
veřejnosprávní kontrolu, upravenou zákonem č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole (část druhá), prováděnou institucemi definovanými tímto zákonem. V obou případech, tedy jak u P. Průchy, tak u F. Ochrany, jde v případě kontroly
prováděné Nejvyšším kontrolním úřadem o vnější prvek kontrolního systému České republiky. Je tomu tak zejména proto, že NKÚ je nezávislým orgánem s oporou v Ústavě, který není nijak funkčně spjat s žádným jiným orgánem ve státě.
1.3. Cíle kontroly Jak uvádí čl. 2 odst. 1 Ústavy České republiky, zdrojem veškeré státní moci je lid, jež ji vykonává prostřednictvím orgánů moci zákonodárné, výkonné a soudní. Státní moc pak slouží všem občanům a lze ji uplatňovat pouze v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon (čl. 2 odst. 3 Ústavy). Tuto limitaci potvrzuje dále i Listina základních práv a svobod v čl. 2 odst. 2, kde je stanoveno, že „státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví.“ K realizaci této moci jsou ale zapotřebí značné finanční zdroje (viz výše). Tyto zdroje však není možné získávat neomezeně, což dokládá čl. 11 odst. 5 Listiny, který stanoví, že „Daně a poplatky lze ukládat jen na základě zákona.“ Zároveň je pro udržitelnost celého regulatorního systému státu nezbytné, aby s disponibilními prostředky bylo nakládáno hospodárně, efektivně a účelně (viz další podkapitoly). Cílem kontrolních mechanismů ve veřejné správě by mělo být odhalování porušení principů zákonnosti, hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti a odhalování odchylek od přijatých standardů, a to ideálně tak, aby bylo možné korigovat řídící činnosti či přijímat včas nápravná opatření k dosažení stanoveného cíle.
9
1.3.1
Zákonnost
Zákonnost (legalita) je obecným pojmem, její zachování je jedním z nezbytných předpokladů právní jistoty ve státě.13 Na legalitu lze podle V. Knappa (ibid.) nahlížet ze dvou aspektů, a to z aplikačního a legislativního. Aplikační stránku zákonnosti lze vyložit jako povinnost každého dodržovat právo za předpokladu stižení zákonnou sankcí v případě, že tak nebude činit. Toto pravidlo platí i pro samotný stát, kdy každý subjekt oprávněný jednat jménem státu je povinen dodržovat právo. Legislativní hledisko zákonnosti znamená, že oprávněním vydávat právní normu v zákonných mezích a předepsané formě je nadaný pouze orgán, jenž je k tomu zákonem pověřený. Předpokladem legislativní stránky zákonnosti je přetrvávání práva, tedy stálá platnost právní normy, nezávislá na případné změně zákonodárného orgánu, jež ji vydal. Vzhledem k funkci a postavení veřejné správy ve státě je nezbytné, aby právní úprava její organizace i činnosti byla zárukou zákonné realizace jejích cílů a úkolů, a to z hlediska funkcí, metod a forem realizace veřejné správy (P. Průcha, op. cit. v pozn. č. 6, s. 324). Veřejná správa je činností výkonnou, podzákonnou a nařizovací, vázanou zákony a zabezpečující jejich provedení (ibid.), čímž naplňuje výše zmíněný předpoklad právní jistoty. Podle P. Průchy (ibid.) se legalita ve veřejné správě projevuje: požadavkem přesného a důsledného dodržování a plnění obsahu právních norem všemi subjekty (správního) práva, realizací funkcí veřejné správy zákonem danými metodami a formami při důsledném respektování práv a svobod občanů a poskytováním právní ochrany subjektům (správního) práva v jejich příslušném právním postavení. K zajištění řádné realizace cílů a úkolů veřejné správy jsou nezbytné právní záruky či záruky zákonnosti ve veřejné správě jako souhrn právních prostředků, které slouží k zabezpečení dodržování a zákonné realizaci práva pro případ jeho porušení. Mezi tyto záruky P. Průcha (ibid.) řadí: kontrolu veřejné správy; právo na informace ve veřejné správě; zrušení, změnu, sistaci vadných správních aktů a jiná opatření ve veřejné správě; uplatňování odpovědnosti za porušení právních povinností a řádné donucení ke splnění právní povinnosti. V tomto systému právních záruk má kontrola specifické, až klíčové, postavení, a to zejména proto, že jejím prostřednictvím a na základě jejích výstupů se mnohdy vytváří předpoklady pro uplatnění ostatních právních záruk (P. Průcha, op. cit. v pozn. č. 6, s. 325). Nadto je kontrola často komplexní svým
13
KNAPP, V. Teorie práva. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 1995. 247 s. ISBN 80-7179-028-1. s. 212.
10
zaměřením nejen na kontrolu zákonnosti, ale i na kontrolu hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti veřejné správy. Princip zákonnosti z aplikačního hlediska, kdy je povinností každého, včetně státu, jednat v mezích stanovených zákonem (pod hrozbou sankce v případě, že tak nebude činit) je nezbytným předpokladem pro naplňování právní jistoty ve státě. Kontrola je přitom stěžejní součástí systému právních záruk, protože právě na pozadí jejích výstupů se uplatňují i další související právní záruky
1.3.2
Hospodárnost, efektivnost a účelnost
Jak již bylo řečeno výše, ke své činnosti a k dosahování stanovených cílů potřebuje veřejná správa zdroje, které jsou však omezené – v ekonomickém pojetí vzácné. Je tedy třeba, aby tyto disponibilní zdroje získané převážně od daňových poplatníků byly využity ekonomicky co nejlépe. V souvislosti s výše vymezenými základními pojmy a s ohledem na následující části této práce věnované převážně kontrole nakládání se svěřenými prostředky je potřeba vyložit základní kritéria pro hodnocení a kontrolu nakládání s veřejnými finančními prostředky ve veřejné správě. Těmito základními kritérii jsou hospodárnost, efektivnost a účelnost, jinak označovaná také jako „3E“ (z anglického economy - hospodárnost, effectiveness - efektivnost, efficiency - účelnost). Hospodárný, efektivní a účelný výkon veřejné správy je v České republice prověřován zejména skrze finanční kontrolu podle zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole; § 4 odst. 1 písm. d/). Pro racionální úspory ve veřejné správě je rozhodující podmínkou a předpokladem dodržování principů hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti. Jsou-li při řízení ve veřejné správě stanovené cíle a jejich ukazatele splněny s nižším vynaložením nákladů oproti původním očekáváním, jsou tyto cíle a jejich ukazatele splněny hospodárněji. Hospodárnost se tedy vztahuje výhradně ke vstupům potřebným k dosažení zamýšleného cíle a znamená tedy takové snížení nákladů na jejich „úspornou hranici“, které zároveň nijak neohrozí plnění stanoveného cíle, neovlivní negativně žádné jiné cíle veřejného sektoru a nevyvolá žádné dodatečné náklady převyšující původně plánované. Bez ohledu na úspory se hospodárností rozumí „takové použití 11
veřejných prostředků, kdy stanovené cíle a úkoly dosahujeme s co nejnižším vynaložením zdrojů“, zároveň ale musí být tyto cíle splněny v odpovídající kvalitě (jde tedy o minimalizaci výše nákladů na vstupech za předpokladu splnění stanoveného cíle). Definici hospodárnosti, která odpovídá výše popsaným charakteristikám, obsahuje i zákon o finanční kontrole v § 2, písmeni m), kdy hospodárností je „takové použití veřejných prostředků k zajištění stanovených úkolů s co nejnižším vynaložením těchto prostředků, a to při dodržení odpovídající kvality plněných úkolů.“ Efektivnost jakožto další princip hospodaření s veřejnými zdroji může být chápána z hlediska produktivity veřejných výdajů nebo jako nákladová efektivnost. V prvním pojetí je to situace, kdy je z disponibilních veřejných zdrojů získáno maximální množství veřejných statků a maximální užitek, a to hledáním takové alokační možnosti, kdy je pomocí dostupných zdrojů dosažen maximální počet výstupů v předem dané kvalitě. Tento typ efektivnosti vymezuje i zákon o finanční kontrole v § 2 písmeni n), podle kterého jde o „takové použití veřejných prostředků, kterým se dosáhne nejvýše možného rozsahu, kvality a přínosu plněných úkolů ve srovnání s objemem prostředků vynaložených na jejich plnění“. Nákladová efektivnost je spojena především s analýzou vynaložených výdajů na dané veřejné statky (např. porovnávání výdajových programů). Dosažení vyšší efektivnosti tedy znamená zvýšení plánované produktivity veřejných výdajů nebo snížení jednotkových nákladů za předpokladu, že nebude ohroženo plnění stanoveného cíle dle předem stanovených kritérií. Efektivnost je tedy zaměřena na vztah mezi vstupy souvisejícími se zamýšleným cílem a výstupy souvisejícími s dosaženými výsledky. J. Peková popisuje14 tzv. paretovskou efektivnost, tedy efektivnost v užším pojetí. V takovém případě je situace, např. ekonomické rozhodnutí ve veřejném sektoru, efektivní tehdy, když nelze dosáhnout vyššího užitku pro některý subjekt (např. občana) aniž by zároveň ostatní subjekty ze svého užitku ztratili. Pro veřejný sektor je pak efektivní takové řešení, „kdy roste užitek alespoň jednomu jedinci a přitom ostatním zůstává užitek nezměněn (tzn. nezhorší se).“
15
Pareto-optimálním řešením je pak stav,
při němž nelze zvýšit užitek kteréhokoli subjektu, aniž by se snížil užitek ostatních 14
PEKOVÁ, J. Veřejné finance: teorie a praxe v ČR. 1. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2011. 644 s. ISBN 978-80-7357-698-1. s. 62 a n. 15 J. Peková (op. cit. v pozn. č. 14, s. 61); srovnej s: HAMERNÍKOVÁ B. in: HAMERNÍKOVÁ, B., KUBÁTOVÁ, K. Veřejné finance – učebnice. 1. vyd. Praha: Eurolex Bohemia, 1999. 402 s. ISBN 80902752-1-4. s. 163 – 164.
12
jednotlivců. Toto pojetí efektivnosti vychází z předpokladů hospodárnosti při nakládání s veřejnými finančními prostředky, individuálního užitku (pocit užitku každého jednotlivého subjektu je odlišný) a individualistického kolektivního užitku (jde o souhrn individuálních užitků). Dosažení optima ve společnosti je velmi obtížné vzhledem k rozdílnostem preferencí jednotlivých příjemců veřejných statků a vzhledem k tomu, že ve veřejné správě obecně dochází spíše k maximalizaci vstupů a minimalizaci výstupů. Účelnost je třetím důležitým kritériem pro hodnocení nakládání s veřejnými zdroji (v zahraničí používaný spíše výraz efficiency překládaný jako účinnost). Ekonomická analýza „3E“ je součástí auditu výkonnosti, ve kterém je kritérium účelnosti nejvyšším druhem hlediska ve vztahu k hospodárnosti a efektivnosti, protože prověřuje ekonomickou racionalitu použitých zdrojů.16 Účelnost tedy zkoumá vztah mezi předem stanovenými cíli a dosaženými výsledky, a to z hlediska míry dosažení zamýšlených cílů. Účelností se rozumí takové použití zdrojů, při kterém bude dosaženo optimální míry dosažení stanovených cílů – tomuto vymezení odpovídá i definice obsažená v zákoně o finanční kontrole v § 2 písmeni o), tedy že účelností se rozumí „takové použití veřejných prostředků, které zajistí optimální míru dosažení cílů při plnění stanovených úkolů“. Vzhledem k tomu, že se účelnost vztahuje k zamýšlenému cíli, je nejčastějším ukazatelem splnění účelnosti naplnění daných cílů v procentním vyjádření. Pro kontrolu hospodaření se svěřenými prostředky je stěžejní analýza „3E“. Hospodárné nakládání s finančními prostředky se vyznačuje tím, že jsou maximálně možně sníženy náklady na vstupu, aniž by tím byla ohrožena kvalita předem daného cíle či jiných cílů veřejného sektoru za současného splnění předpokladu, že nevzniknou žádné neplánované dodatečné náklady. Efektivním nakládáním s finančními prostředky pak dosáhneme z daných disponibilních prostředků maximálního množství veřejných statků či služeb v předem definované kvalitě a maximálního užitku. Tzv. paretovská efektivnost ve veřejné správě je, dle mého názoru, spíše jen teoretickým modelem, na němž lze však jednoduše vysvětlit, že smyslem veřejné správy by mělo být nalézání takových řešení veřejných záležitostí, která by vyhovovala maximálně možnému počtu příjemců, a zároveň by byly dosahovány maximální výstupy za minimálních vstupů. 16
NEMEC, J., OCHRANA, F. in: NEMEC, J., OCHRANA, F., PAVEL, J., ŠAGÁT, V. Kontrola ve veřejné správě. 1. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010. 160 s. ISBN 978-80-7357-558-8. s. 49.
13
Nejvyšším hlediskem ze „3E“ je účelnost, prostřednictvím které je prověřováno dosažení předem stanovených cílů. Tedy, zda konečné výstupy odpovídají definovaným cílům.
1.4. Finanční kontrola V souvislosti s výše zmíněným můžeme konstatovat, že finanční kontrola je subsystémem kontroly. Obecně je úkolem finanční kontroly „provádět kontrolu finančního řízení a nakládání s finančními prostředky“17, tedy zda byla přijímaná rozhodnutí v souladu s přijatými pravidly a zda bylo s finančními prostředky nakládáno hospodárně, efektivně a účelně. Finanční kontrola může být prováděna nejen státními subjekty, ale může být realizována i v soukromoprávní oblasti. „Obecně se finanční kontrola považuje za jednu ze záruk dodržování zákonnosti a finanční disciplíny v oblasti finančních vztahů.“18 Jak uvádí P. Vondráčková (op. cit. v pozn. č. 17, s. 77), z hlediska finančního práva má tento typ kontroly veřejnomocenský charakter a souvisí s kontrolou hospodaření s finančními prostředky a majetkem v rámci zajišťování úkolů veřejné správy. Jako finanční kontrolu lze pak označit řadu postupů prováděných na základě zvláštních právních předpisů, ale až zákon o finanční kontrole ve veřejné správě č. 320/2001 Sb., účinný od 1. 1. 2002, zavedl do praxe pojem finanční kontrola ve veřejné správě a stal se základním právním předpisem pro uskutečňování finanční kontroly ve veřejnoprávní oblasti. Finanční kontrola je podle § 3 zákona o finanční kontrole „součástí systému finančního řízení zabezpečujícího hospodaření s veřejnými prostředky“ a tvoří ji veřejnosprávní kontrola, tedy systém finanční kontroly vykonávané podle ustanovení § 7 - § 11, systém finanční kontroly vykonávaný podle mezinárodních smluv dle § 24 a vnitřní kontrolní systém (§ 25 - § 31) ve formě řídící kontroly a ve formě interního auditu19. Finanční kontrola může být členěna z různých hledisek, a to jak základně např. na kontrolu průběžnou a následnou, pravidelnou a namátkovou, tak i z pohledu oblastí 17
VONDRÁČKOVÁ, P. in: BAKEŠ, M. a kol. Finanční právo. 6. vyd. Praha: C. H. Beck, 2012. 552 s. ISBN 978-80-7400-440-7. s. 77. 18 GRÚŇ, L. Finanční právo a jeho instituty. 3. vyd. Praha: Linde Praha a. s., 2009. 336 s. ISBN 978-807201-745-4. s. 246. 19 K tomu blíže viz např.: P. Vondráčková (op. cit. v pozn. č. 17, s. 76 – 81); NOVÁKOVÁ, I., VELÍŠKOVÁ, A. Finanční kontrola ve veřejné správě v dotazech a odpovědích. 1. vyd. Praha: Polygon, 2005. 184 s. ISBN 80-7273-124-6. s. 9 a n.
14
finančních vztahů, ve kterých je vykonávána. Takto L. Grúň (op. cit. v pozn. č. 18, s. 247 – 251) člení finanční kontrolu do 6 základních okruhů, a to rozpočtové kontroly, daňové kontroly, celní kontroly, bankovní kontroly, devizové kontroly a dalších forem finanční kontroly. Rozpočtovou kontrolou se rozumí kontrola celého rozpočtového procesu, tedy tvorby, rozdělování a používání veřejných rozpočtů, tzn. státního rozpočtu, rozpočtů státních účelových fondů a rozpočtů územních samosprávních celků. Kontrolní působnost v této oblasti pro různé specifické případy vyplývá z Ústavy pro Parlament, vládu a Nejvyšší kontrolní úřad a dále zejména ze zákona o finanční kontrole, ze zákona o rozpočtových pravidlech č. 218/2000 Sb. a ze zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů č. 250/2000 Sb. pro Ministerstvo financí, Úřad vlády a územní finanční orgány. Daňová kontrola spadá do působnosti finančních úřadů a z části i Nejvyššího kontrolního úřadu, jehož kontrole je podrobován i systém vyměřování a vymáhání daní, jež jsou příjmem státního rozpočtu. Kontrolu daní plynoucích do rozpočtů obcí vykonávají samy obce (daň z nemovitostí, místní poplatky). Z hlediska správy spotřebních daní, kterou vykonávají orgány celní správy lze odvodit i kontrolní oprávnění v daňové kontrole pro tyto orgány. Celní kontrolu jakožto realizaci různých úkonů v rámci celního dohledu celními orgány upravuje zákon č. 13/1993 Sb., celní zákon. Bankovní kontrola spadá v rámci bankovního dohledu do působnosti České národní banky (dále jen ČNB) na základě zákona č. 6/1993 Sb., o České národní bance a zákona č. 21/1992 Sb., o bankách. Kontrolovanými subjekty jsou nejen banky a pobočky zahraničních bank, ale i některé nebankovní subjekty. Devizovou kontrolu upravuje zákon č. 219/1995 Sb., devizový zákon a provádějí ji devizové orgány, kterými jsou ČNB a Ministerstvo financí. Mezi další formy finanční kontroly paří např. dohled v oblasti kapitálového trhu a dohled nad pojišťovnictvím. Institutem finanční kontroly jako podoblasti tzv. správní kontroly z obsahového pohledu a nepříliš vykrystalizovaného vztahu k ostatním institutům správní kontroly se ve svých tezích opakovaně zabývá K. Kramář.20 Ten upozorňuje, že kontrolou hospodaření s veřejnými prostředky se vyznačuje nejen finanční kontrola podle zákona o finanční kontrole ve veřejné správě, ale i některé činnosti povahy správního dozoru,
20
Viz např.: KRAMÁŘ, K.: Finanční kontrola jako subsystém správní kontroly (2008) in: KLÍMA, K., JIRÁSEK, J. (eds). Pocta Jánu Grónskému. Plzeň: Aleš Čeněk, 2008. 614 s. ISBN 978-80-7380-094-9. s. 483 – 493; KRAMÁŘ, K.: K vývoji a koncepci právní úpravy finanční kontroly ve veřejné správě (2009) in: KOLEKTIV. Pocta prof. JUDr. Milanu Bakešovi, DrSc., k 70. narozeninám. 1. vyd. Praha: Leges, 2009. 456 s. ISBN 978-80-87212-23-3. s. 190 – 200.
15
přezkum hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí a i činnost NKÚ. Z toho lze pak odvodit i členění finanční kontroly: -
v nejužším pojetí, dle zákona o finanční kontrole a jeho prováděcí vyhlášky č. 416/2004 Sb.;
-
v užším pojetí, tedy kontrolní činnosti, jejichž existenci zákon o finanční kontrole předpokládá;
-
v širším pojetí, kdy jde o kontrolu mimo rámec zákona o finanční kontrole, jež je ale nesporně kontrolou uskutečňovanou v oblasti správní kontroly;21
-
v nejširším pojetí, tedy zejména vrcholná finančně ekonomická kontrola NKÚ podle zákona č. 166/1993 Sb. Z uvedeného lze shrnout, že se (bez ohledu na výběr konkrétního členění
finanční kontroly) veškeré systémy finanční kontroly, od finanční kontroly ve veřejné správě podle zákona o finanční kontrole až po systém kontroly uplatňovaný Nejvyšším kontrolním
úřadem,
vzájemně
prolínají,
doplňují
a
jsou
sobě
navzájem
komplementárními systémy kontroly. Domnívám se, že pro přehlednost a členění je vhodné nahlížet na finanční kontrolu obecně v souvislosti s příslušnými finančními vztahy, jak činí L. Grúň. Toto členění totiž lépe identifikuje oblasti státní intervence do finančních oblastí, kde je potřeba dohlížet na dodržování zákonnosti a na finanční disciplínu. Shoduji se s názorem K. Kramáře, že kontrolou hospodaření s veřejnými prostředky se vyznačuje nejen finanční kontrola podle zákona o finanční kontrole ve veřejné správě, ale zároveň se domnívám, že tuto skutečnost vystihuje i členění finanční kontroly L. Grúně do šesti základních okruhů.
2. Rozpočtové hospodaření územních samosprávných celků Pro lepší orientaci v dané problematice a vzhledem k souvislostem mezi kontrolou, hospodařením územní samosprávy, kontrolou územní samosprávy a kontrolními pravomocemi NKÚ považuji za nutné uvést kapitolu nejprve podkapitolou o veřejných financích obecně a následně také pojednat o veřejné rozpočtové soustavě.
21
Do této kategorie je řazena např. i kontrolní činnost upravená zákonem č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí.
16
2.1. Veřejné finance Jak již bylo řečeno výše, ke svému fungování potřebuje veřejná správa zdroje (v této části textu budeme rozumět zdroje finanční) a s těmito musí hospodařit tak, aby byla schopna své dlouhodobé a pokud možno prosperující existence. O alokaci velké části disponibilních zdrojů společnosti rozhoduje ve vyspělých zemích veřejný sektor, jež je podsystémem smíšené ekonomiky a jeho prostřednictvím jsou produkovány či zabezpečovány veřejné statky22 a veřejné služby23. Veřejný sektor24 je částí národního hospodářství, jež zabezpečuje veřejné statky na neziskovém principu, je financován z finančních prostředků soustavy veřejných rozpočtů a je řízen veřejnou správou, která je zároveň z ekonomického aspektu resortem veřejného sektoru. O produkci veřejného sektoru, tedy o struktuře, kvantitě a kvalitě produkce veřejných statků je rozhodováno tzv. veřejnou volbou, a to nepřímo skrze volené zástupce. Vzhledem k rozsáhlým aktivitám v rámci veřejného sektoru je zapotřebí, aby podléhal veřejné kontrole, jak ze strany zákonem stanovených kontrolních institucí, tak občanské kontrole. O podobě a rozsahu poskytování veřejných statků a veřejných služeb nerozhodují příjemci těchto statků a služeb přímo, ale prostřednictvím volených zástupců, kteří se politicky sdružují a v této oblasti rozhodují v rámci svých veřejných politik. Rozhodnutí může přijímat jak k tomu zmocněný jedinec (např. ministr určitého resortu na státní úrovni nebo starosta na místní úrovni), tak skupina (např. hlasování v parlamentu či zastupitelstvu), a to prostřednictvím veřejné volby25, jež se vyznačuje tím, že objektem jejího rozhodování jsou veřejné záležitosti a kritériem pro rozhodování je veřejný zájem. Jak uvádí F. Ochrana (op. cit. v pozn. č. 23, s. 11), nástrojem k finančnímu krytí cílů veřejných politik jsou veřejné finance, jejichž obsah, zaměření a cíle jsou podmíněny obsahem a cíli veřejných politik (existuje tedy systémové propojení mezi veřejnými politikami a veřejnými financemi). Jako veřejné finance jsou pak označovány „specifické finanční vztahy a operace probíhající v rámci ekonomického systému mezi orgány a institucemi veřejné správy na straně jedné a ostatními subjekty 22
Blíže k pojmu veřejný statek viz např.: PEKOVÁ, J. Finance územní samosprávy: teorie a praxe v ČR. 1. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2011. 588 s. ISBN 978-80-7357-614-1. s. 154 – 204. 23 OCHRANA, F. in: OCHRANA, F., PAVEL, J., VÍTEK, L. Veřejný sektor a veřejné finance. Financování nepodnikatelských a podnikatelských aktivit. 1. vyd. Praha: Grada Publishing, a. s., 2010. 261 s. ISBN 978-80-247-3228-2. s. 11. 24 Pojem zpracován zejména dle: PEKOVÁ, J. in: PEKOVÁ, J., PILNÝ, J., JETMAR, M. Veřejná správa a finance veřejného sektoru. 3. vyd. Praha: ASPI, 2008. 712 s. ISBN 978-80-7357-351-5. s. 32 – 34. 25 Blíže viz F. Ochrana (op. cit. v pozn. č. 23, s. 21 – 36).
17
na straně druhé…“26 Pod subjekty odlišnými od orgánů a institucí veřejné správy rozumíme např. občany daného státu, domácnosti, obchodní společnosti, neziskové organizace atd. Kompetence orgánů státní správy se postupně částečně přesunuly i na místní správu a samosprávu a celý tento systém se začal označovat jako veřejná správa, jak bylo definováno výše. S vývojem decentralizace veřejné správy se postupně upouštělo i od rozlišování státních financí a místních (municipálních) financí, které jsou tak v současnosti označovány souhrnně jako veřejné finance. Obsahem veřejných financí, tedy specifických finančních vztahů a operací, je (ibid.): -
veřejné zabezpečení veřejných statků (produkce a poskytování)
-
profinancování různých transferů (zejména sociálního charakteru)
-
stimulace ekonomických subjektů k určitému chování prostřednictvím dotací, pokut či daní (např. stimulace k ekologickému chování).
Aby mohly být tyto charakteristiky veřejných financí naplněny, je potřeba zajistit jejich profinancování, a to prostřednictvím určitého rozpočtového systému, který zabezpečí vytvoření dostatečného objemu veřejných příjmů na pokrytí všech výše zmíněných veřejných výdajů. Podle zákona č. 320/2011 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů se pojmem veřejné finance rozumí veřejné příjmy a veřejné výdaje (§ 2 písm. f/), přičemž jde o podmnožinu veřejných prostředků, mezi které jsou dále řazeny věci, majetková práva a jiné majetkové hodnoty, které patří státu či jiné právnické osobě označované jako orgán veřejné správy (§ 2 písm. g/ ve spojení s písmenem a/). Veřejnými příjmy se pak podle téhož ustanovení (§ 2 písm. h/) rozumí příjmy státu nebo právnické osoby uvedené v písmenu a/, tedy organizační složky státu, která je účetní jednotkou podle zvláštního právního předpisu, státní příspěvkové organizace, státního fondu, územního samosprávného celku, městské části hlavního města Prahy, příspěvkové organizace územního samosprávného celku nebo městské části hlavního města Prahy a jiné právnické osoby zřízené k plnění úkolů veřejné správy zvláštním právním předpisem (např. Všeobecná zdravotní pojišťovna České republiky a vysoké školy) nebo právnické osoby zřízené na základě zvláštního právního předpisu, která hospodaří s veřejnými prostředky. Dále jsou zákonem o finanční kontrole specifikovány i veřejné výdaje (§ 2 písm. i/), kterými se rozumí výdaje vynaložené ze 26
HAMERNÍKOVÁ, B., MAATYOVÁ, A. et al. Veřejné finance. 2. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010. 340 s. ISBN 978-80-7357-497-0. s. 11.
18
státního rozpočtu, z rozpočtů územních samosprávných celků, z jiných peněžních fondů státu, územního samosprávného celku nebo jiných právnických osob uvedených v písmenu a/ (tedy orgánů veřejné správy, jak bylo popsáno výše), z prostředků soustředěných v Národním fondu a z jiných prostředků ze zahraničí poskytnutých na základě mezinárodních smluv nebo poskytnutých k plnění úkolů veřejné správy. Pokud hovoříme o veřejných financích, není tedy v obecné rovině rozlišováno, zda jde o prostředky státu či samosprávy. Veřejná správa se až na státní úroveň vyvíjela postupně a byla od počátků možná pouze v souvislosti s financováním „od spodu“, tedy z odvodů jednotlivých občanů či např. obchodníků v zemi. S růstem veřejné správy však rostla i vzdálenost možnosti plátců přímo ovlivňovat veřejnou politiku. Vzhledem k tomu, že v současnosti mohou rozhodovací procesy v rámci veřejné správy příjemci jejích výstupů ovlivňovat zpravidla jen zprostředkovaně, je důležité, aby součástí těchto procesů byly i dobře nastavené kontrolní mechanismy.
2.2. Veřejná rozpočtová soustava Veřejná rozpočtová soustava České republiky je rozpočtovým systémem zabezpečujícím fungování veřejné správy jako celku. Mezi veřejné politiky, jimiž vláda realizuje své programové cíle, patří i fiskální a rozpočtová politika. Fiskální politika je oproti rozpočtové politice pojmem širším a je prostředkem hospodářské politiky vlády, protože skrze ni může ovlivňovat makroekonomické ukazatele celého ekonomického systému, zatímco rozpočtová politika je zaměřena na financování realizace vládních programových cílů.27
„Hovoříme o tom, že vládní politiky jsou zvěcňovány právě
prostřednictvím veřejných rozpočtů.“ (F. Ochrana, op. cit. v pozn. č. 23, s. 82) Rozpočtovým systémem, jehož stěžejním účelem je koncentrace veřejných příjmů, které mají zabezpečit profinancování veřejných výdajů, je veřejná rozpočtová soustava. Jde o soustavu veřejných rozpočtů a institucí, jež zajišťují tvorbu, rozdělování, užití a kontrolu toků finančních prostředků v jednotlivých částech celé soustavy, včetně vnitřních rozpočtových vztahů. V různých státech se veřejné rozpočtové soustavy liší např. stupňovitostí, objemem a členitostí příjmů a výdajů, 27
Zpracováno dle: F. Ochrana (op. cit. v pozn. č. 23, s. 75 – 95)
19
zdroji veřejných příjmů, zásadami alokace veřejných výdajů atd. Celkově je však pro veřejné
rozpočtové
soustavy
charakteristické,
že
jsou
výsledkem
působení
ekonomických, historických, kulturních a geografických činitelů.28 Kromě soustavy veřejných rozpočtů jsou využívány i mimorozpočtové fondy, které jsou zpravidla účelové. Souhrnným označením pro veřejné rozpočty a mimorozpočtové fondy je pojem „rozpočtová soustava“.29 Pod pojmem veřejný rozpočet si můžeme představit finanční plán na dané rozpočtové období, který je zároveň finančním obrazem veřejných politik a nástrojem krátkodobého plánování. „Veřejný rozpočet je tak plánem zamýšlených veřejných příjmů určených ke krytí výdajových aktivit potřebných k realizaci plánovaných vládních cílů, záměrů a opatření.“ (F. Ochrana, op. cit. v pozn. č. 23, s. 85) Ze systémového hlediska můžeme na rozpočet nahlížet jako na tok příjmů, tedy vstupů a tok výdajů, tedy výstupů. Poměr mezi příjmy a výdaji pak vypovídá o stavu rozpočtu (hovoříme o rozpočtové bilanci).30 Z institucionálního hlediska, odvozením od jednotlivých úrovní vládnutí ve státě, rozlišujeme centrální a samosprávnou úroveň veřejných rozpočtů. S ohledem na dvoustupňový systém vládnutí členíme v České republice do dvou úrovní i veřejné rozpočty. Do centrální úrovně řadíme státní rozpočet, jenž je v systému rozpočtů klíčový, rozpočty státních fondů, rozpočty organizačních složek státu a rozpočty příspěvkových organizací. Na úrovni samosprávy jsou rozpočty územní samosprávy, tedy rozpočty krajů a rozpočty obcí (i samosprávy mohou následně zakládat mimorozpočtové fondy). Státní rozpočet je tedy jakýmsi základním finančním plánem státu, který je podle Ústavy České republiky každoročně schvalován ve formě zákona. Návrh zákona o státním rozpočtu podává vláda (čl. 42 odst. 1 Ústavy) a tento návrh na veřejné schůzi projednává a usnáší se o něm jen Poslanecká sněmovna (čl. 42 odst. 2 Ústavy). Tvorbu, funkci, obsah, příjmovou a výdajovou stránku státního rozpočtu a další náležitosti rozpočtového procesu 31 a 28
Zpracováno dle: B. Hamerníková, A. Maatyová et al. (op. cit. v pozn. č. 26, s. 12 a 165) Zpracováno dle: PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 4. vyd. Praha: ASPI, a. s., 2008. 580 s. ISBN 978-80-7357-358-4. s. 94. 30 Odstavec zpracován dle: F. Ochrana (op. cit. v pozn. č. 23, s. 84 – 85); srovnej např. s: B. Hamerníková, A. Maatyová et al. (op. cit. v pozn. č. 26, s. 165 - 166) 29
31
Rozpočtovým procesem se rozumí „souhrn rozhodnutí různých subjektů týkajících se veřejných výdajů a veřejných příjmů, jehož výsledkem je konkrétní rozpočet“ a je složen ze čtyř fází: přípravy a projednání návrhu rozpočtu ve vládě, projednání a schvalování návrhu v Poslanecké sněmovně, realizace rozpočtu (hospodaření) v průběhu rozpočtového roku a následné kontroly. Viz B. Hamerníková, A. Maatyová et al. (op. cit. v pozn. č. 26, s. 176).
20
pravidla hospodaření dále blíže upravuje zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících předpisů (rozpočtová pravidla, § 1). Na druhé úrovni, tedy samosprávné, se tvorba, funkce, obsah a postavení rozpočtů řídí zákonem č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů (§ 1 odst. 1). Tento zákon také specifikuje pravidla hospodaření s finančními prostředky a upravuje problematiku spjatou se zřizováním či zakládáním právnických osob územních samosprávných celků (ibid.). Pro přehlednost a lepší práci s daty týkajícími se veřejných rozpočtů byla vydána vyhláška ministerstva financí o rozpočtové skladbě č. 323/2002 Sb., která stanoví, mimo jiné, jednotné třídění příjmů a výdajů uplatňované v rozpočtech organizačních složek státu a při pohybech na účtech rozpočtů obcí, krajů, regionálních rad soudržnosti a dobrovolných svazků obcí (§ 1 odst. 1). Veřejné finance, potažmo veřejné rozpočty, plní tři základní funkce vyplývající z výše popsaného – alokační, redistribuční a stabilizační, kdy funkci redistribuční a stabilizační plní především rozpočet státní.32 Protože je rozpočet základním východiskem pro vnitřní řízení jednotlivých orgánů veřejné správy a zároveň umožňuje monitorování a kontrolu těchto vnitřních řízení nadřízenými subjekty, externími nezávislými subjekty, veřejností a rovněž podává podrobný přehled plánovaných aktivit daného subjektu pro následující (roční) období, plní vedle třech základních funkcí též funkci kontrolní, řídící a informační.
2.2.1 Fiskální federalismus Teorie fiskálního federalismu vznikla po druhé světové válce, a to „na základě potřeby zkvalitnění demokratického rozhodování o finančních tocích v rozpočtové soustavě, potřeby zvýšení intenzity veřejné a občanské kontroly nad utrácením veřejných peněžních prostředků či zvýšení efektivnosti financování potřeb veřejného sektoru.“33 Základem fiskálního federalismu34 je tedy decentralizované využití 32
Srovnej: B. Hamerníková, A. Maatyová et al. (op. cit. v pozn. č. 26, s. 166) a J. Peková (op. cit. v pozn. č. 14, s. 416) 33 MARKOVÁ, H., BOHÁČ, R. Rozpočtové právo. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2007. 264 s. ISBN 978-807179-551-3. s. 25. 34 Podkapitola zpracována dle: J. Peková (op. cit. v pozn. č. 14, s. 416 – 457); H. Marková a R. Boháč (op. cit. v pozn. č. 33, s. 25 – 26); PAŘÍZKOVÁ, I. Finance územní samosprávy. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2008. 238 s. ISBN 978-80-210-4511-8. s. 29 – 33; OCHRANA, F. in: KOLEKTIV AUTORŮ. Veřejné finance II. – Soubor textů k předmětu. 1. vyd. Praha: Oeconomica, 2005. 179 s. ISBN 80-245-0931-8. s. 136 – 144.
21
především alokační funkce veřejných financí, kdy je zkoumána problematika „přičlenění“ příjmů a výdajů jednotlivým úrovním (stupňům) rozpočtové soustavy. Decentralizace alokace veřejných financí souvisí s mírou zajišťování a financování veřejných statků a služeb v rámci jednotlivých vládních úrovní. Základním problémem je tedy rozhodnutí o tom, zda mají být veřejné statky a služby zajišťovány a hrazeny státem nebo zda je bude zajišťovat, a ze svých rozpočtů i hradit, samospráva. V teorii se rozlišují dva základní přístupy k tomuto problému, na základě nichž se rozlišují dva základní modely fiskálního federalismu, a to model centralizovaný a decentralizovaný. U centralizovaného modelu je rozhodovací pravomoc soustředěna do rukou ústřední vlády, míra soběstačnosti místních úrovní je nízká, do centrálního rozpočtu se koncentrují příjmy, které se následně přerozdělují mezi nižší úrovně řízení a v rozhodování o poskytování veřejných statků a služeb je patrná jistá míra standardizace. K finančním vztahům dochází po vertikální ose, tedy zejména prostřednictvím dotací, čímž může stát silně ovlivňovat činnost municipalit. Naproti tomu decentralizovaný model fiskálního federalismu souvisí s decentralizovaným modelem veřejné správy, kdy je část rozhodovacích pravomocí postoupena z centrální úrovně vlády na nižší úrovně, s čímž souvisí i fiskální decentralizace (např. svěřená daň). V plně decentralizovaném modelu by musely být územní samosprávy zcela finančně soběstačné, což však vzhledem k rozdílnostem mezi jednotlivými obcemi není reálné. Stát by navíc v takovém případě ani neměl možnost rozdíly nějak vyrovnávat, jde tedy o model teoretický. Výhodou fiskálního federalismu je možnost diferenciace ekonomických rozhodnutí, kdy by na centrální úrovni měla být přijímána základní všeobecně závazná rozhodnutí týkající se cílů a směřování ekonomiky daného státu a na decentralizované úrovni by měla být tato rozhodnutí dále konkretizována s ohledem na dané místní poměry. Podle I. Pařízkové (op. cit. v pozn. č. 33, s. 31 – 32) by fiskální vztahy v rámci státu při decentralizovaném výkonu vlády měly odpovídat následujícím zásadám: -
zásada rozdílnosti - fiskální uspořádání by mělo respektovat odlišnosti v potřebách zajištění veřejných statků v různých částech země a centrální vláda by neměla příliš prosazovat stejný rozsah poskytování veřejných statků bez ohledu na různé preference občanů v různých částech země;
22
-
zásada ekvivalence - o veřejných službách by měli rozhodovat ti občané, kteří z jejího poskytování budou mít užitek s ohledem na různorodost v poskytování veřejných služeb na úrovni obce, širšího území a celého státu;
-
zásada centralizace přerozdělování - pomocí fiskálních nástrojů a na základě informací, kterými centrální vláda disponuje, by měla vykonávat přerozdělovací funkci a rovněž garantovat zabezpečení minimální úrovně základních veřejných služeb napříč státem;
-
zásada administrativní nenáročnosti - decentralizace jako nástroj kontroly expanzivních tendencí veřejného sektoru může oslabit monopolní tendence centrální vlády a tím i zúžit nároky na administrativu;
-
zásada neutrality - centrální vláda by měla mít vliv na minimalizaci rozdílů v daňovém zatížení daňových subjektů v jednotlivých obcích a rozhodnutí o alokaci zdrojů by měla být prováděna na základě ekonomických analýz, nikoli na základě rozdílnosti daní. S autorkou se příliš neshoduji v případě zásady administrativní nenáročnosti.
Domnívám se, že nelze jednoznačně určit, zda je opravdu výrazně méně administrativně náročné decentralizované poskytování a financování veřejných služeb. Proti takovému konstatování by mohly svědčit např. úspory z rozsahu či standardizace základních veřejných služeb, jednotné vzdělávání úředníků veřejné správy tak, aby nedocházelo k různým rozhodnutím v obdobných případech atd. Tato oblast by vyžadovala hlubší, o konkrétní statistické údaje opřené, bádání. Vedle rozdělení odpovědnosti za poskytování služeb veřejného sektoru a jejich financování je potřeba se v rámci fiskálního federalismu zaměřit také na diferenciaci pravomocí v oblasti získávání příjmů potřebných k finančnímu krytí těchto činností. Rozhodujícími veřejnými příjmy jsou příjmy daňového charakteru, a proto jde o problematiku rozpočtového určení daní, tedy vymezení, součástí kterého rozpočtu výnos z daně nebo část tohoto výnosu bude35, a o problematiku pravomoci v oblasti zdaňování,
tedy
zákonem
určené
možnosti
uvalovat
daň
na
poplatníka.
V kombinovaném modelu fiskálního federalismu jsou pro vládní úroveň stanoveny
35
Pro Českou republiku blíže viz zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní).
23
vlastní příjmy - skrze rozpočtové určení daní je tak ovlivňována míra finanční soběstačnosti jednotlivých vládních úrovní. Nižší úroveň vlády (územní samospráva) operuje se svěřenými daněmi a zákonem stanoveným podílem na daních sdílených, které navíc doplňují vlastní příjmy a dále dotace poskytované z centrální úrovně, které vyrovnávají výrazné odlišnosti v daňových výnosech v různých částech státu a zajišťují rovné uspokojování základních potřeb obyvatelstva napříč státem. V České republice je v současné době uplatňován kombinovaný model fiskálního federalismu s určitými decentralizačními prvky.
2.2.2 Místní rozpočty v České republice V souvislosti s rozvíjející se teorií fiskálního federalismu jakožto subdisciplíny veřejných financí se začala, zejména od poloviny 20. století, financováním funkcí územní samosprávy více zabývat teorie veřejných financí. Již od konce 19. století jsou patrné problémy v hospodaření územní samosprávy ve vyspělých státech v návaznosti na prohlubující se ekonomickou decentralizaci spojenou s přenosem odpovědnosti za zajištění veřejných statků z centrální úrovně na decentralizovanou. Objevuje se tzv. fiskální stres, tedy finanční nedostatečnost, který se zpravidla projevuje jako permanentní nedostatek potřebných finančních prostředků k zajištění všech funkcí a potřeb územní samosprávy. V reakci na fiskální stres zpravidla stát s určitým zpožděním přistupuje k částečné decentralizaci veřejných příjmů. Jde zejména o daňové výnosy alokované původně do státního rozpočtu.36 Mezi místní rozpočty37 patří v České republice rozpočty obcí, krajů, dobrovolných svazků obcí, regionálních rad regionů soudržnosti a zahrnujeme mezi ně i rozpočty statutárních měst, rozpočet hlavního města Prahy a městských částí a městských obvodů. Místní rozpočet je finančním plánem na roční bázi, jímž se řídí financování činnosti příslušného územního samosprávného celku a při jehož zpracování se vychází z rozpočtového výhledu (pokud je tento sestaven). Jak na municipální, tak na regionální úrovni mohou navíc v rámci finančního systému vedle rozpočtu vznikat i různé, zpravidla účelové, mimorozpočtové fondy. Obsahem místních rozpočtů jsou 36
Odstavec zpracován dle: J. Peková (op. cit. v pozn. č. 22, s. 16 - 18) Pojem zpracován dle: H. Marková a R. Boháč (op. cit. v pozn. č. 33, s. 21 - 22); I. Pařízková (op. cit. v pozn. č. 34, s. 55 - 59); J. Peková (op. cit. v pozn. č. 22, s. 205 – 211); J. Peková (op. cit. v pozn. č. 14, s. 191 – 195); MARKOVÁ. H. in: CHVÁTALOVÁ, I., MARKOVÁ, H., GŘIVNA, T. Základy veřejného práva. 1. vyd. Praha: Oeconomica, 2005. 146 s. ISBN 80-245-0934-2. s. 62 – 63. 37
24
zejména příjmy a výdaje, které mají vztah k činnosti samosprávy (k samostatné působnosti) i k výkonu státní správy v rámci přenesené působnosti, a dále ostatní peněžní operace, včetně tvorby a použití peněžních fondů, pokud neprobíhají mimo tento rozpočet, jak bylo řečeno výše (např. operace týkající se cizích prostředků a sdružených prostředků). Vypracování místního rozpočtu je prvním krokem v rámci rozpočtového procesu (viz kapitola 2.4) a v důsledku závislosti na vyšších stupních veřejných rozpočtů se zde uplatňuje provázanost celé soustavy veřejných rozpočtů zejména v oblasti poskytovaných dotací. „Územní rozpočty, tzn. rozpočty obcí a vyšších stupňů územní samosprávy, stejně jako mimorozpočtové fondy jako decentralizované peněžní fondy na této úrovni jsou součástí rozpočtové soustavy.“ 38 Přesto, že má územní samospráva poměrně značné rozhodovací pravomoci, ovlivňuje její funkci, postavení i hospodaření stát, a to prostřednictvím svého zákonodárství. Hospodaření územní samosprávy musí být za účelem koordinace hospodářské a stabilizační politiky státu ovlivňováno centrální úrovní, a to zejména prostřednictvím určení rozpočtových pravidel územních rozpočtů pro dodržování fiskální disciplíny – v České republice jsou to tzv. malá rozpočtová pravidla daná zákonem č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. Rozpočet obce, jakožto základní municipální rozpočet, patří z hlediska hierarchie veřejných rozpočtů k nejnižší úrovni. Největší skupinu příjmů rozpočtů obcí tvoří vlastní příjmy, z nichž největší jsou daňové příjmy, a to jak ze sdílených daní, tak z výlučných daní. Omezenou daňovou pravomoc mají obce u výlučné daně z nemovitostí, u sdílených daní, tedy daně z příjmů, a od roku 2001 i daně z přidané hodnoty (DPH). Místní poplatky, tedy jakési vlastní místní daně, nejsou ve srovnání se sdílenými a svěřenými daněmi příliš výnosné. Obec má právo hospodařit s vlastním majetkem, z čehož plyne druhá významná skupina příjmů - tzv. nedaňové příjmy, mezi něž patří např. příjmy z pronájmu majetku, z prodeje neinvestičního majetku, z uživatelských poplatků za veřejné statky, z poplatků za parkování apod., pokud je uživatelé platí přímo obci. Doplňkově může jít i o příjmy z podnikání obce. Z prodeje zejména nemovitého majetku plynou obcím vlastní kapitálové příjmy. Významnou příjmovou skupinou jsou pro obce především dotace z rozpočtové soustavy, tedy cizí nenávratné příjmy rozpočtů obcí. Financování zabezpečování veřejných statků probíhá v rámci obecního rozpočtu skrze tzv. běžné výdaje, jež jsou zároveň rozhodující 38
J. Peková (op. cit. v pozn. č. 22, s. 206)
25
skupinou výdajů39 tohoto rozpočtu. Zbývající část výdajové stránky tvoří kapitálové výdaje související s financováním investic, jež jsou zpravidla kryty nenávratnými účelovými (investičními) dotacemi ze státního rozpočtu, případně investičními úvěry. (J. Peková, op. cit. v pozn. č. 14, s. 196 – 202) V rámci pokračující decentralizace pravomocí ze státu na územní samosprávu byly s účinností od 1. 1. 2000 ústavním zákonem č. 347/1997 Sb. vytvořeny vyšší územní samosprávné celky. Se zvyšujícími se pravomocemi, ale i odpovědností územní samosprávy se zvyšují i nároky na rozpočty těchto celků. Kraje jakožto vyšší územní samosprávné celky hospodaří podle vlastního rozpočtu. Činnost krajů je financována zejména kombinací nenávratných zdrojů, tedy daňových příjmů (sdílených daní), nedaňových příjmů, vlastních kapitálových příjmů, jež jsou ale velmi malé, a zejména dotací ze státního rozpočtu a státních fondů, které jsou rozhodující skupinou rozpočtových příjmů. Výdaje rozpočtu kraje jsou určeny především na krytí činnosti kraje v samostatné působnosti a v přenesené působnosti a stejně jako u rozpočtů obcí dominují na výdajové stránce rozpočtu kraje tzv. běžné výdaje. Vzhledem k omezenému objemu návratných příjmů musí kraje na pokrytí svých investičních nákladů využívat i návratné příjmy. (J. Peková, op. cit. v pozn. č. 14, s. 202 - 209)
2.3. Územní samospráva v českém právu O významu samosprávy územních samosprávných celků (dále i ÚSC) svědčí zařazení záruky této samosprávy mezi základní ustanovení Ústavy České republiky (čl. 8) a základní vymezení územní samosprávy v samostatné hlavě sedmé Ústavy. Záruka práva na samosprávu tedy patří mezi podstatné náležitosti demokratického právního státu, jejichž změna je nepřípustná.40 Strukturu územně-samosprávného členění na našem území vymezuje čl. 99 Ústavy rozlišením základních územně samosprávných celků, obcí, a vyšších územních samosprávných celků, krajů. Tuto ústavně danou strukturu stvrzuje i čl. 100 odst. 2, podle kterého je obec vždy součástí vyššího územně
39
„Běžné výdaje představují v průměru zhruba 2/3 z celkových výdajů rozpočtů obcí, mezi obcemi jsou rozdíly.“ (J. Peková, op. cit. v pozn. č. 14, s. 200) 40 ZÁŘECKÝ, P. in: PAVLÍČEK, V. a kol. Ústavní právo a státověda. II. díl. Ústavní právo České republiky. 1. úplné vydání. Praha: Leges, 2011. 1120 s. ISBN 978-80-7357-351-5. s. 971
26
samosprávného celku. M. Podhrázský41 doplňuje, že „toto personální a územní propojení přitom rozhodně nic nemění na rovnosti a autonomii obcí a krajů z hlediska výkonu práva na samosprávu.“ Na základě čl. 100 odst. 1 Ústavy lze vymezit dva ze znaků charakteristických pro územní samosprávné celky, a to územní a osobní základ, protože „územní samosprávné celky jsou územními společenstvími občanů, která mají právo na samosprávu.“ Základním znakem je rovněž samostatná správa vlastních záležitostí prostřednictvím svých orgánů (čl. 101 odst. 1 a 2) a ekonomický aspekt, tedy že jde o veřejnoprávní korporace, jež mohou vlastnit majetek a hospodaří podle svého vlastního rozpočtu (čl. 101 odst. 3). Tímto pojetím obcí je zákonodárci dán poměrně úzký prostor k tomu, aby určoval, jak mají územní samosprávné celky se svým majetkem nakládat, protože vlastnické právo je ústavně chráněným právem. Ani v zákoně o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů nejsou patrny snahy regulovat vlastnická práva obcí např. ustanoveními omezujícími míru zadluženosti obce či znemožňujícími obcím vkládaní určitého majetku do zástavního práva atd.42 Samospráva však není neomezená, Ústava v čl. 104 předpokládá státní jednotnou úpravu samosprávy v rámci zákona.43 Základní znaky ÚSC jsou tedy obdobně vymezeny i v ustanovení § 1 a 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), § 1 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení) a § 1 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze. Tyto zákony rovněž stanoví, co je předmětem místní samosprávy. K samostatnému spravování obce, tedy záležitostí v zájmu obce a jejích občanů, dochází především prostřednictvím zastupitelstva, případně jiného orgánu, výjimečně přímo občany na základě zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu. U správy krajů jde, co do „technologie výkonu samosprávné působnosti“, o obdobnou konstrukci samostatného spravování, avšak s podstatným rozdílem v předmětu a rozsahu samostatného spravování, protože tím může být pouze to, co zákon výslovně stanoví (P. Zářecký, op. cit. v pozn. č. 40, s. 972). Samosprávná kompetence kraje je tedy doplňující k samosprávné kompetenci obce, která je základním článkem územní
41
PODHRÁZSKÝ, M. in: BAHÝĽOVÁ, L., FILIP, J., MOLEK, P., PODHRÁZKÝ, M., ŠIMÍČEK, V., VYHNÁNEK, L. Ústava České republiky: komentář. Praha: Linde, 2010. 1533 s. ISBN 978-807-2018147. s. 1391. 42 MELION, M. Finance územních samospráv. Hradec Králové: E. I. A. – Ekonomická a informační agentura, 2000. 213 s. ISBN 80-85490-79-X. s. 6 – 7. 43 Srovnej s: Pl. ÚS 34/02 (N 18/29 SbNU, s. 141; 53/2003 Sb.)
27
samosprávy.44 Vzhledem k tomu, že jsou územní samosprávné celky veřejnoprávními institucemi, mohou být nositeli pouze takových práv, která jim svěřuje zákon (vč. Ústavy), a nemohou jednat v případech, kdy tak nemají povoleno zákonem (ibid. s. 973). Ovšem toto omezení platí pouze pro výkon veřejné moci, a proto, pokud obce a kraje vystupují v soukromoprávních vztazích, mohou činit vše, co jim zákon nezakazuje (ibid.). Obecní zřízení45 v § 7 a krajské zřízení46 v § 2 rozlišují tzv. samostatnou, jak bylo popsáno výše, a přenesenou působnost, tedy výkon státní správy, který byl zákonem svěřen orgánům územních samosprávných celků. Výčet oblastí samostatné působnosti (samosprávy) územních samosprávných celků je demonstrativně obsažen jak v zákoně o obcích (§ 84, § 85, § 102) a v zákoně o krajích (§ 35, § 36, § 59), tak i v zákoně o hlavním městě Praze (§ 59, § 68, § 89, § 94). Záležitosti spadající do samostatné působnosti ÚSC lze obecně rozdělit (P. Zářecký, op. cit. v pozn. č. 40, s. 980 - 981) na: -
ekonomické záležitosti, tedy zejména sestavování rozpočtu, hospodaření ÚSC podle rozpočtu, hospodaření s majetkem, zakládání, zřizování a rušení právnických osob a organizačních složek ÚSC apod.;
-
sociální záležitosti, kam patří především zakládání škol a zdravotnických zařízení, zřizování pečovatelských domů a kulturních zařízení atd.;
-
politické záležitosti, mezi které patří rozhodování o vyhlášení místního referenda a jeho realizace, volba, zřizování a ustanovování orgánů ÚSC, rozhodování o spolupráci s jinými ÚSC (např. členství v dobrovolných svazcích obcí) apod.;
-
působnost v oblasti práva, kam je řazeno vydávání obecně závazných vyhlášek v mezích samostatné působnosti ÚSC a ukládání některých sankcí;
-
prognostické působnosti, zejména schvalování programu rozvoje územního obvodu a přijímání koncepčních a strategických dokumentů z oblasti politické, sociální, ekonomické, organizační apod.;
-
ekologické záležitosti týkající se zejména odpadového hospodářství ÚSC a
44
Zvláštní postavení z hlediska územní samosprávy má hlavní město Praha (zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze), které je jak krajem, tak i obcí a má veškerou samosprávnou působnost obce a všechny zákonem vymezené samosprávné působnosti kraje. (P. Zářecký, op. cit. v pozn. č. 40, s. 973) 45 Samostatná působnost dále viz Hlava II a přenesená působnost dále viz Hlava III obecního zřízení. 46 Samostatná působnost dále viz Hlava III díl 1 a přenesená působnost dále viz Hlava III díl krajského zřízení.
28
-
ostatní činnosti sloužící obecně k uspokojování potřeb občanů (např. správa zařízení zřízených k tomuto účelu). Z výše uvedeného je zřejmé, že jedním z hlavních účelů existence územní
samosprávy je bližší kontakt s adresáty veřejné správy, ať už jsou jimi občané daného celku, externí fyzické osoby či právnické osoby. S ohledem na množství okruhů záležitostí, jež je potřeba řešit, je velmi důležité, aby byla územním samosprávným celkům dána pravomoc řešit místní specifické záležitosti ve vlastní kompetenci. Zejména pokud jde o obce, existuje zde nejkratší možná vzdálenost informačního toku od veřejné správy k adresátovi a naopak, a proto mohou být přijímaná rozhodnutí efektivnější vzhledem k místním poměrům, než kdyby tak bylo činěno centrálně. Aby se společnost vyvarovala svévole rozhodování zástupců územní samosprávy, byly nastaveny obecné zákonné mantinely společné pro všechny územní samosprávné celky dané úrovně. Díky těmto základním aspektům územní samosprávy je možné řešit různé problematiky s ohledem na místní specifika, ale zároveň dosáhnout toho, aby bylo v obdobných případech postupováno co možná nejpodobněji napříč celým státem.
2.3.1. Orgány územních samosprávných celků Oprávnění (územních) samosprávných celků samostatně rozhodovat o své vnitřní a vnější organizaci bývá označováno pojmem „organizační výsost“ (D. Hendrych, op. cit. v pozn. č. 2, s. 154). Jistá pravidla jsou však přesto nastavena centrálně zákony. Jde zejména o vymezení druhů orgánů územních samosprávných celků, jejich ustavení, činnost a vzájemné vztahy apod. Jak již bylo řečeno výše, Ústava v čl. 101 odst. 1 stanoví, že „obec je samostatně spravována zastupitelstvem“ a v odst. 2, že „vyšší územní samosprávný celek je samostatně spravován zastupitelstvem“.
47
Ohledně přenesené působnosti Ústava žádné konkrétní orgány na úrovni ÚSC nevymezuje. Co tedy rozumět pod pojmem orgány obce a orgány kraje, vymezuje až obecní a krajské zřízení. Mezi orgány obce podle Hlavy IV. zákona o obcích patří
47
O žádných dalších orgánech územních samosprávných celků není v Ústavě zmínka a D. Hendrych (op. cit. v pozn. č. 2, s. 155) konstatuje, že při doslovném výkladu by pravděpodobně jiný orgán než zastupitelstvo nemohl ve věcech územní samosprávy rozhodovat, pouze odvozeně od působnosti zastupitelstev a zároveň dodává: „zřejmě však není na místě závěr, že by snad Ústava jiné způsoby rozhodování ve věcech samosprávy než prostřednictvím zastupitelstva vylučovala.“
29
zastupitelstvo obce, rada obce, starosta, obecní úřad, zvláštní orgány obce48 a dále také komise, jestliže jim byl svěřen výkon přenesené působnosti. Orgánem obce je rovněž obecní policie podle zákona č. 553/1991 Sb., o obecní policii. Obdobně podle krajského zřízení jsou orgány kraje zastupitelstvo kraje, rada kraje, hejtman kraje, krajský úřad a zvláštní orgán kraje.49 Pouze samostatnou působnost vykonává nejvyšší orgán obce - zastupitelstvo obce, tedy kolektivní orgán tvořený z 5 až 55 členů (podle počtu obyvatel a velikosti územního obvodu obce) volených na čtyřleté funkční období v přímých komunálních volbách občany obce. Mezi pravomoci zastupitelstva obce patří zejména vydávání obecně závazných vyhlášek obce, tedy vlastních originárních právních norem, schvalování rozpočtu, rozhodování o vyhlášení místního referenda, zřizování a rušení organizačních složek a příspěvkových organizací a zakládání nebo rušení právnických osob obce a rozhodování o některých majetkoprávních úkonech obce (např. o nabytí a převodu nemovitostí). Svou působnost vykonává zastupitelstvo na svých zasedáních, která jsou veřejná a schází se dle potřeby, ale nejméně jedenkrát za tři měsíce, a k usnášeníschopnosti je potřeba přítomnost nadpoloviční většiny všech členů zastupitelstva. Nestanoví-li zákon jinak, je k platnému hlasování o usnesení, rozhodnutí nebo volbě potřeba souhlasu nadpoloviční většiny všech členů zastupitelstva. O průběhu zasedání zastupitelstva obce se pořizuje zápis.50 Základním orgánem vyššího územního samosprávného celku ve věcech samostatné působnosti je zastupitelstvo kraje (o záležitostech v přenesené působnosti rozhoduje pouze, stanoví-li tak zákon), složené ze 45 až 65 členů podle počtu obyvatel daného kraje.51 Výkonným orgánem obce v oblasti samosprávy je rada obce, která při výkonu této působnosti odpovídá zastupitelstvu. V záležitostech přenesené působnosti je rada příslušná rozhodovat pouze stanoví-li tak zákon (jde např. o vydávání nařízení obce). Jde o kolegiální orgán, jenž je složen ze starosty, místostarosty (místostarostů) a dalších členů (radních) a který je volen zastupitelstvem obce z řad svých členů. Od počtu členů 48
Např. povodňová komise zřizovaná fakultativně radou obce a obligatorně zřizovaná starostou obce s rozšířenou působností (§ 78 odst. 1 a § 79 odst. 1 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon) ve znění pozdějších předpisů. (D. Hendrych, op. cit. v pozn. č. 2, s. 159) 49 „Zákonná úprava připouští též rozhodování v některých otázkách samostatné působnosti formou místního a krajského referenda.“ (D. Hendrych, op. cit. v pozn. č. 2, s. 155) 50 Zpracováno dle: § 67 - § 98 zákona o obcích, D. Hendrych (op. cit. v pozn. č. 2, s. 155 – 157), V. Sládeček (op. cit. v pozn. č. 2, s. 330) 51 Zpracováno dle: § 31 - § 55 zákona o krajích, D. Hendrych (op. cit. v pozn. č. 2, s. 160), V. Sládeček (op. cit. v pozn. č. 2, s. 332)
30
zastupitelstva se odvozuje počet členů rady, který je vždy lichý od 5 do 11 osob za podmínky nepřesáhnutí jedné třetiny počtu členů zastupitelstva obce. V obcích s méně než 15 členy zastupitelstva se rada nevolí a funkci rady zde plní starosta kromě záležitostí svěřených pro tento případ do rozhodovací pravomoci zastupitelstva. Rada se dle potřeby schází ke svým schůzím, které jsou neveřejné. Stejně jako u zastupitelstva je pro usnášeníschopnost rady potřeba přítomnost nadpoloviční většiny všech jejích členů a k platnému usnesení či rozhodnutí je třeba souhlas rovněž nadpoloviční většiny všech jejích členů. Rada vydává svůj jednací řád a připravuje návrhy pro jednání zastupitelstva a zabezpečuje plnění zastupitelstvem přijatých usnesení, kam patří mj. zabezpečování hospodaření obce dle schváleného rozpočtu. Dále rada např. rozhoduje o vnitřní organizaci obecního úřadu a rozdělení pravomocí v rámci tohoto úřadu.52 Obdobně výkonným orgánem vyššího územního samosprávného celku v samostatné působnosti je rada kraje, za rozhodovací pravomoci ve věcech přenesené působnosti pouze, stanoví-li tak zákon (např. vydávání nařízení kraje). Rada kraje je tvořena hejtmanem, náměstkem (náměstky) hejtmana a dalšími členy v celkovém počtu 9 či 11 osob podle počtu obyvatel kraje. Rada kraje působí v oblastech veřejnoprávních a majetkoprávních a je odpovědna zastupitelstvu kraje.53 Jako své iniciativní a kontrolní orgány může zastupitelstvo obce zřídit výbory. Obligatorně se zřizuje finanční výbor a kontrolní výbor a v obcích s minimálně 10 % občany hlásícími se k jiné než české národnosti též výbor pro národnostní menšiny. Naproti tomu rada obce může jako své iniciativní a poradní orgány zřizovat komise.54 Ze svých řad volí zastupitelstvo obce starostu55, který je zároveň zastupitelstvu odpovědný za svou činnost. Starosta nejen zastupuje obec navenek a je tak v rámci zastupitelstva „první mezi rovnými“, ale plní i další svěřené úkoly, mezi něž patří např. jmenování a odvolání z funkce tajemníka obecního úřadu v obcích, kde je tato funkce zřízena (se souhlasem ředitele krajského úřadu) a tam, kde tato funkce zřízena není, plní starosta jeho úkoly. Starosta tedy stojí v čele obecního úřadu a plní i úkoly zaměstnavatele podle zvláštních předpisů. Je-li v obci zřízena obecní policie, starosta ji 52
Zpracováno dle: § 99 - § 102a zákona o obcích, D. Hendrych (op. cit. v pozn. č. 2, s. 157 - 158), V. Sládeček (op. cit. v pozn. č. 2, s. 330) 53 Zpracováno dle: § 57 - § 60a zákona o krajích, D. Hendrych (op. cit. v pozn. č. 2, s. 160), V. Sládeček (op. cit. v pozn. č. 2, s. 332) 54 Zpracováno dle: § 76 - § 80 zákona o obcích, D. Hendrych (op. cit. v pozn. č. 2, s. 159 – 160), V. Sládeček (op. cit. v pozn. č. 2, s. 330) 55 V Hlavním městě Praze a ve statutárních městech plní funkci starosty primátor.
31
řídí. Dále starosta svolává a zpravidla i řídí zasedání zastupitelstva a rady obce a podepisuje zápisy z jejich jednání (spolu s ověřovateli).56 Obdobně je na úrovni krajů zastupitelstvem ze svých řad volen hejtman kraje, jehož působnost je v zákoně o krajích vymezena taxativně (§ 61 odst. 3 a 4, § 62). Mimo zastupování kraje navenek např. podepisuje právní předpisy kraje a se souhlasem ministra vnitra jmenuje a odvolává ředitele krajského úřadu.57 Orgánem bez rozhodovací pravomoci v oblasti samostatné působnosti obce, který především plní úkoly uložené zastupitelstvem nebo radou obce, je obecní úřad. Tento orgán je tvořen starostou, místostarostou (místostarosty), tajemníkem obecního úřadu, pokud je tato funkce zřízena a zaměstnanci. Hlavní činnost obecního úřadu však spočívá v přenesené působnosti vyjma záležitostí patřících do působnosti jiného orgánu obce (tzv. generální působnost).58 Výkon veřejné správy na krajské úrovni srovnatelně naplňuje krajský úřad, který v oblasti samosprávy plní úkoly uložené zastupitelstvem a radou kraje, ale objemově větší činnost, stejně jako obecní úřad, plní v záležitostech přenesené působnosti, a to včetně přezkumné pravomoci týkající se rozhodnutí orgánů obcí ve správním řízení. Personálně je tvořen ředitelem a zaměstnanci kraje.59
2.4. Rozpočtový proces na úrovni obcí a krajů Rozpočtovým
procesem
se
rozumí
„postup
platný
pro
sestavování,
projednávání, schvalování, plnění a kontrolu plnění veřejných rozpočtů.“60 Jde o zvláštní druh řízení rozdělený do několika po sobě jdoucích fází, a to sestavování návrhu rozpočtu, projednání a schvalování návrhu rozpočtu, zveřejnění rozpočtu, hospodaření s rozpočtovými prostředky, tedy plnění rozpočtu, a kontrolu, včetně hodnocení, hospodaření podle daného rozpočtu. Tyto etapy jsou obdobně uplatňovány napříč veřejnou rozpočtovou soustavou a při jejich plnění musí být dodržovány obecně platné rozpočtové zásady, mezi něž patří zejména: zásada každoročního sestavování a 56
Zpracováno dle: § 103 - § 108 zákona o obcích, D. Hendrych (op. cit. v pozn. č. 2, s. 158), V. Sládeček (op. cit. v pozn. č. 2, s. 330) 57 Zpracováno dle: § 61 - § 64c zákona o krajích, D. Hendrych (op. cit. v pozn. č. 2, s. 161), V. Sládeček (op. cit. v pozn. č. 2, s. 332) 58 Zpracováno dle: § 109 - § 111 zákona o obcích, D. Hendrych (op. cit. v pozn. č. 2, s. 159), V. Sládeček (op. cit. v pozn. č. 2, s. 330) 59 Zpracováno dle: § 66 - § 70 zákona o krajích, D. Hendrych (op. cit. v pozn. č. 2, s. 161), V. Sládeček (op. cit. v pozn. č. 2, s. 332) 60 H. Marková a R. Boháč (op. cit. v pozn. č. 33, s. 188)
32
schvalování rozpočtu; reálnost a pravdivost rozpočtu, tedy reálný odhad příjmové a výdajové stránky; úplnost a jednotnost rozpočtu, dosažená pomocí závazné rozpočtové skladby; dlouhodobá vyrovnanost rozpočtu, jež je zásadní pro úspěšné dlouhodobé hospodaření; hospodárnost a efektivnost; finanční kontrola a účetní audit a konečně publicita, jíž je dosahováno informovanosti občanů (J. Peková, op. cit. v pozn. č. 22, s. 213). Jak již bylo řečeno výše, podle čl. 101 odstavce 3 Ústavy, územní samosprávné celky hospodaří podle vlastního rozpočtu, zákonné parametry samotného rozpočtového procesu samosprávy upravují od 1. 1. 2001 rozpočtová pravidla územních rozpočtů (zákon č. 250/2000 Sb.; obecně označovaná jako malá rozpočtová pravidla; dále i RPÚR). V daném rozpočtovém období je rozpočet základem finančního hospodaření jak obcí, tak krajů. Rozpočtový proces na úrovni místních rozpočtů, tedy obcí, krajů, dobrovolných svazků obcí a regionů soudržnosti, představuje „činnost příslušných orgánů spojených s přípravou návrhu rozpočtu a jeho schválením, realizací a s ní spojenou kontrolou rozpočtového hospodaření.“61 Podle J. Pekové (op. cit. v pozn. č. 22, s. 214) lze územní rozpočet
charakterizovat
jako
decentralizovaný
fond
fungující
na
principu
nenávratnosti62, nedobrovolnosti a neekvivalence, jež je z účetního hlediska bilancí příjmů a výdajů, je důležitým rozpočtovým plánem pro hospodaření v daném období a je nástrojem realizace koncepce municipální (regionální) politiky, nástrojem financování potřeb lokálního (regionálního) veřejného sektoru a nástrojem řízení organizací veřejného sektoru na místní úrovni. Finanční hospodaření obcí a krajů se řídí jak příslušným ročním rozpočtem, tak rozpočtovým výhledem, který je pomocným nástrojem sloužícím pro střednědobé finanční plánování rozvoje hospodářství územního samosprávného celku odvozovaným od uzavřených smluvních vztahů a přijatých závazků (viz § 2 odst. 1, § 3 odst. 1 RPÚR). Rozpočtový výhled je přijímán obvykle na období dvou až pěti let navazujících na rok sestavování daného ročního rozpočtu. Díky rozpočtovému výhledu se obec může lépe orientovat ve svých závazkových vztazích a rozhodovat se o uzavření či neuzavření dalších smluvních závazkových vztahů. V rozpočtovém výhledu se odráží i dlouhodobá investiční strategie zastupitelstev
61 62
H. Marková a R. Boháč (op. cit. v pozn. č. 33, s. 219) Za určitých okolností se podle autorky využívá i návratný princip.
33
v rámci níž by aktuální volená zastupitelstva měla při rozhodování o pořízení investic zohledňovat užitek budoucích generací.63 Podle zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů (§ 4 odst. 1 – 4) je rozpočet územního samosprávného celku finančním plánem, při jehož zpracování se vychází z rozpočtového výhledu, a podle kterého se řídí financování činnosti tohoto územního samosprávného celku. Rozpočtovým obdobím je jeden rok, který je shodný s rokem kalendářním. První fázi rozpočtového procesu, tedy vypracování návrhu místního rozpočtu (§ 11 RPÚR), plní obec či kraj jednak v návaznosti na rozpočtový výhled a jednak na základě údajů z rozpisu platného státního rozpočtu (případně rozpočtového provizoria). Tímto rozpisem jsou určeny vztahy státního rozpočtu k rozpočtům územních samosprávných celků a vztahy rozpočtu kraje k rozpočtům obcí na území daného kraje. Rozpočty krajů jsou tedy provázány se státním rozpočtem a rozpočty obcí jak se státním rozpočtem, tak s příslušným rozpočtem kraje. Nižší stupně veřejných rozpočtů jsou závislé na vyšších stupních zejména z hlediska dotačních příjmů z vyššího rozpočtu.64 V rámci transparentnosti celého procesu musí být zpracovaný návrh územního rozpočtu před jeho projednáním na zasedání zastupitelstva zveřejněn minimálně po dobu 15 dnů na úřední desce a způsobem umožňujícím dálkový přístup, tedy např. na internetových stránkách daného územního samosprávného celku, čímž je umožněno občanům, aby se s návrhem seznámili a případně vyjádřili své připomínky písemně v dané lhůtě či ústně na zasedání zastupitelstva, kde se o návrhu hlasuje.65 Jedním z právních nástrojů, jak zabezpečit jednotné třídění všech veřejných rozpočtů tak, aby byly mezi sebou srovnatelné, je rozpočtová skladba, kterou stanoví Ministerstvo financí vyhláškou. Při schvalování projednávají členové zastupitelstva návrh rozpočtu v třídění podle rozpočtové skladby tak, aby následně schválený místní rozpočet vyjadřoval závazné ukazatele, kterými se výkonné orgány a další příslušné subjekty při hospodaření musí řídit.66 Schválené příjmy a výdaje jsou závaznými ukazateli rozpočtu, a proto není účelné, aby předkládaný návrh místního rozpočtu obsahoval detailní konkretizaci jednotlivých číselných hodnot, které se zpracovávají až pro účely výkaznictví pro kontrolu výsledků hospodaření podle daného rozpočtu. Po 63
H. Marková a R. Boháč (op. cit. v pozn. č. 33, s. 219) H. Marková a R. Boháč (op. cit. v pozn. č. 33, s. 220) 65 Srovnej např. s: M. Melion (op. cit. v pozn. č. 42, s. 61 – 62) 66 H. Marková a R. Boháč, op. cit. v pozn. č. 33, s. 220; § 12 odst. 1 RPÚR 64
34
schválení rozpočtu se proto neprodleně provede jeho rozpis, kterým se rozumí souhrn činností souvisejících s rozpracováním závazných ukazatelů schváleného rozpočtu, a to až do detailního třídění podle rozpočtové skladby na všech úrovních.67 Hospodaření se schválenými rozpočtovými prostředky je v rukou organizačních složek územního samosprávného celku, které vznikají rozhodnutím zastupitelstva tohoto územního samosprávného celku a nejsou účetní jednotkou, nýbrž hospodaří jménem zřizovatele. Rovněž může územní samosprávný celek zřizovat příspěvkové organizace, a to zejména pro neziskové činnosti (ibid. s. 223). Vzhledem k tomu, že je místní rozpočet základním dokumentem pro finanční hospodaření územního samosprávného celku, je žádoucí, aby byl co možná nejvíce stabilní, a proto zákon o rozpočtových pravidlech místních rozpočtů taxativně vyjmenovává v § 16 odst. 1 důvody změn rozpočtu po jeho schválení. Jde o organizační změny v hospodářství, metodické změny v legislativě včetně cenových změn a objektivně působící věcné změny. Změny lze uskutečnit rozpočtovými opatřeními, kterými jsou: přesun rozpočtových prostředků, aniž by se změnil celkový objem příjmů a výdajů; použití nových nepředvídaných příjmů k úhradě nových výdajů; vázání rozpočtových výdajů v případě, že je ohroženo jejich krytí neplněním příjmů. Povinně se rozpočtová opatření použijí v případech změn ve finančních vztazích k jinému rozpočtu, změn závazných ukazatelů vůči jiným subjektům, či při hrozbě vzniku rozpočtového schodku. Naproti tomu při vzniku přebytku rozpočtu není povinné reagovat na takovou skutečnost zvýšením výdajové stránky rozpočtu. Podle § 102 odst. 2 písm. a) zákona o obcích je provádění rozpočtových opatření v rozsahu stanoveném zastupitelstvem svěřeno radě obce. Přijetí rozpočtových opatření by ale nemělo mít vliv na závazné ukazatele rozpočtu, které by mělo měnit pouze zastupitelstvo obce.68 V případě, že územní samosprávný celek nevyužije veškeré rozpočtované prostředky v daném kalendářním roce, převádějí se tyto zbylé prostředky do dalšího roku, a to i s případným účelovým vázáním. Výjimkou z tohoto pravidla jsou poskytnuté dotace, které ve svých podmínkách zpravidla mají časové a účelové vymezení z čehož vyplývá, že nespotřebované prostředky k určitému datu musí být vráceny poskytovateli.69 Pokud tak nebude učiněno, vyměří finanční úřad územnímu samosprávnému celku odvod za
67
H. Marková a R. Boháč, op. cit. v pozn. č. 33, s. 221 - 222; § 14 odst. 1 RPÚR H. Marková a R. Boháč, op. cit. v pozn. č. 33, s. 224 - 225; § 16 odst. 2 - 4 RPÚR 69 H. Marková a R. Boháč, op. cit. v pozn. č. 33, s. 225; § 20 RPÚR 68
35
porušení rozpočtové kázně podle § 44 a n. zákona č. 218/2000, rozpočtových pravidel.70 Údaje o hospodaření za uplynulý rok se zpracovávají do závěrečného účtu, a to v plném členění podle rozpočtové skladby. Součástí závěrečného účtu je i přehled finančních vztahů mezi rozpočtem územního samosprávného celku a ostatními nadřízenými a jinými rozpočty. Stejně jako návrh rozpočtu územního samosprávného celku, musí být i návrh závěrečného účtu zveřejněn minimálně 15 dní před projednáním na zasedání zastupitelstva na úřední desce a způsobem umožňujícím dálkový přístup. Samotné projednání závěrečného účtu na zasedání zastupitelstva se uzavírá vyjádřením souhlasu s celoročním hospodařením, a to bez výhrad či s výhradami a současným přijetím opatření k nápravě a vyvozením závěrů vůči odpovědným osobám.71 Ke kontrolní fázi rozpočtového procesu územních samosprávných celků viz Kapitola 4. Rozpočtovým procesem na úrovni územní samosprávy se tedy rozumí celý proces řízení od navrhování rozpočtu, přes jeho schvalování a plnění, až po kontrolu rozpočtového hospodaření. Rozpočtový proces tak zasahuje do delšího časového období než samotný rozpočet a hospodaření podle něj, které spadá do příslušného rozpočtového roku, který je shodný s rokem kalendářním. Podle zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů musí rozpočet, který je finančním plánem územního samosprávného celku, vycházet z rozpočtového výhledu zpracovávaného většinou na 2 – 5 let navazujících na daný rozpočtový rok. Tento zákonný požadavek je, dle mého názoru, zcela na místě, protože může vést k zodpovědnějšímu rozhodování o svěřených finančních prostředcích. Rovněž je rozpočtový výhled v řádu několika let dobrý proto, že se rozhodování o místních rozpočtech nepřekrývá úplně shodně s volebními cykly, tedy mělo by to ideálně vést k tomu, aby bylo zodpovědně rozpočtováno s ohledem na budoucnost daného územního samosprávného celku bez ohledu na to, kdo bude u moci. Mezi další logické a vhodné požadavky patří rozpočtová skladba, díky níž je možné se ve veřejných rozpočtech lépe orientovat a mezi sebou porovnávat, a zveřejnění návrhů územního rozpočtu a závěrečného účtu v zákonné lhůtě před projednáním na zasedání zastupitelstva tak, aby se s nimi mohli seznámit občané a měli i možnost se k nim vyjádřit. Je však otázkou, nakolik svá práva občané využívají a do jaké míry se tak
70
Systém správy odvodů za porušení rozpočtové kázně a následný systém promíjení odvodů a penále za porušení rozpočtové kázně podle § 44a odst. 9 až 11 zákona č. 218/2000 Sb., rozpočtových pravidel pak bývá předmětem kontroly ze strany Nejvyššího kontrolního úřadu, kterou provádí oddělení příjmů státního rozpočtu. 71 H. Marková a R. Boháč, op. cit. v pozn. č. 33, s. 229 a 231; § 17 RPÚR
36
podílejí na kontrole hospodaření územní samosprávy. K vyšší aktivitě občanů v této oblasti, dle mého názoru, může jednoznačně přispět občanské sdružení Rozpočet Veřejně se svými internetovými stránkami www.rozpocetobce.cz (cit. [2013-10-18]), na nichž si uživatel může „rozkliknout“ rozpočet vybrané obce. Tento projekt umožňuje velmi jednoduchý způsob orientace v místním rozpočtu a nabízí i další možnosti, jako např. srovnání mezi rozpočty různých obcí, seřazení obcí např. podle výdajů přepočtených na obyvatele a komentování rozpočtů, čímž může zvýšit potenciál kontroly veřejných výdajů samotnými občany.
3. Nejvyšší kontrolní úřad Potřeba nezávislé instituce, jejíž kontrole je podrobeno především nakládání se svěřenými veřejnými
prostředky za účelem
odhalování chybných postupů a
upozorňování na nedostatky systému hospodaření s těmito prostředky, má v rámci území současné České republiky již téměř stopadesátiletou tradici započatou roku 1866 zřízením Nejvyššího účetního dvora, jehož pravomocí bylo vykonávat kontrolu účetnictví všech státních úřadů. Tato instituce byla nahrazena až v roce 1919 Nejvyšším účetním kontrolním úřadem (NÚKÚ), jehož pravomoci byly navíc rozšířeny o kontrolu státního dluhu. Po druhé světové válce došlo k zásadnímu zlomu, kdy bylo v roce 1951 vládním nařízením (se silou zákona)72 zřízeno ministerstvo státní kontroly, čímž došlo k narušení klasické dělby moci ve státě, protože toto ministerstvo bylo orgánem moci výkonné se všeobecnou působností, tedy se zaměřením na veškerou činnost ve státě. O deset let později byl zřízen Ústřední úřad státní kontroly a statistiky, jenž pokračoval v koncepci svého předchůdce. Po federalizaci Československa byl již v lednu roku 1969 zřízen Nejvyšší kontrolní úřad České socialistické republiky, do jehož působnosti spadala tradičně kontrola nakládání s finančními prostředky republiky, avšak již po roce byl zrušen a nahrazen Výborem lidové kontroly ČSSR, ústředním orgánem v oblasti kontroly. Po listopadové revoluci 1989 došlo k nahrazení ústředních výborů lidové kontroly ministerstvy kontroly, a to jak na republikové, tak na federální úrovni. V České republice byl k tomu navíc v roce 1991 zřízen Nejvyšší kontrolní úřad České republiky, 72
vládní nařízení č. 73/1951 Sb., kterým se zřizuje ministerstvo státní kontroly
37
nezávislý na výkonné moci. Po zániku federace bylo ústavně zakotveno a zákonem č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu provedeno postavení tohoto úřadu v rámci systému veřejné moci České republiky.73
3.1. Nezávislost NKÚ Tak, jak je tomu v soukromoprávní oblasti např. u akciových společností, kde je nastaven určitý vyvážený systém mocí, aby se eliminovala rizika zejména špatného hospodaření takové společnosti, tak by tomu mělo být z hlediska hospodaření s veřejnými prostředky i u všech demokratických států. V rámci akciových společností je protivahou pro výkonný orgán, tedy představenstvo, zákonem zřizovaná dozorčí rada, jež je orgánem dohlížejícím na výkon působnosti představenstva a uskutečňování podnikatelské činnosti společnosti a jejíž členové mohou nahlížet do veškerých písemností týkajících se činnosti společnosti a kontrolují řádné vedení účetních zápisů v souladu se skutečností a zda je podnikatelská činnost společnosti uskutečňována v souladu s právními předpisy, stanovami a pokyny valné hromady (viz § 197 zákona č. 513/1991 Sb., obchodního zákoníku). V soukromoprávní oblasti je tak zajišťováno, aby se obchodní společnosti chovaly co možná nejvíce jako tzv. řádný hospodář. Ve veřejnoprávní oblasti, kde dochází denně ke značným transakcím zajišťujícím chod státu s prostředky získávanými zejména od soukromoprávního sektoru, je pak fungování státu jako řádného hospodáře, dle mého názoru, obzvláště důležité. Je tedy na místě, aby zastupitelské orgány měly nejen právo, ale i „povinnost vytvářet specializované kontrolní orgány, které jsou na výkonné složce formálně nezávislé, a jsou proto způsobilé hospodaření s majetkem (finančními prostředky) objektivně posuzovat…“74, díky kterým bude moc zákonodárná informačně nezávislá na moci výkonné. Na 73
K historii nejvyšší účetní kontroly na území dnešní České republiky viz např.: PŘIDALOVÁ, B. Nejvyšší kontrolní úřad – postavení a organizace. Praha, 2012. 92 s. Diplomová práce. Vysoká škola ekonomická v Praze, Národohospodářská fakulta, Katedra práva. Vedoucí práce M. Matula. Dostupné také z WWW: < http://www.vse.cz/vskp/33914_nejvyssi_kontrolni_urad____postaveni_a_organizace> s. 20 – 24; POUPEROVÁ, O. in: BARTOŇ, M., DIENSTBIER, F., HORÁKOVÁ, M., PETERKOVÁ, M., POUPEROVÁ, O., SLÁDEČEK, V., ZBÍRAL, R. Kontrolní mechanismy fungování veřejné správy. Olomouc: Periplum, 2009, 383 s. ISBN 978-808-6624-501. s. 174 - 192; MIKULE, V. in: PAVLÍČEK, V. a kol. Ústavní právo a státověda. II. díl. Ústavní právo České republiky. 1. úplné vydání. Praha: Leges, 2011. 1120 s. ISBN 978-80-7357-351-5. s. 993 – 997; HŘEBEJK, J. in: GERLOCH, A., HŘEBEJK, J, ZOUBEK, V. Ústavní systém České republiky: základy českého ústavního práva. 4. vyd. Praha: Prospektrum, 2002. 564 s. ISBN 80-717-5077-8. s. 262 – 263. 74 V. Mikule (op. cit. v pozn. č. 73, s. 993 – 994)
38
vrcholové úrovni je takovým specializovaným nezávislým orgánem v České republice právě Nejvyšší kontrolní úřad. Vliv na formování moderního kontrolního systému zde měla nejen historická úprava prvorepublikového Nejvyššího účetního kontrolního úřadu, ale i postavení a působnost nejvyšších kontrolních institucí v různých státech Evropy75 a v neposlední řadě také základní dokumenty přijaté v rámci činnosti mezinárodní organizace nejvyšších auditních institucí INTOSAI76 (International Organisation of Supreme Audit Institutions), a to Limská deklarace směrnic o principech auditu77 z roku 1977 a Mexická deklarace o nezávislosti nejvyšších auditních institucí78 z roku 2007. Oba dokumenty obsahují zejména přehled cílů a základních otázek auditu79 veřejného sektoru a stanovují hlavní zásady tohoto auditu, včetně nezávislosti. Z akcentace nezávislosti jak na národní, tak na mezinárodní úrovni jasně vyplývá, že jde o základní pilíř těchto specializovaných orgánů. O důležitosti nezávislosti nejvyšší kontrolní instituce v ústavním pořádku České republiky vypovídá i zařazení Nejvyššího kontrolního úřadu pod samostatnou hlavu Ústavy – hlavu pátou, čl. 97. Podle ustanovení odstavců 1 a 3 tohoto článku je NKÚ nezávislým orgánem vykonávajícím kontrolu hospodaření se státním majetkem a plnění státního rozpočtu, jehož postavení, působnost, organizační strukturu a další podrobnosti stanoví zákon (zákon č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu). Vrchní představitelé tohoto úřadu, prezident a viceprezident, jsou na návrh Poslanecké sněmovny jmenováni prezidentem republiky (čl. 97 odst. 2 Ústavy). J. Hřebejk (op. cit. 75
K tomu blíže viz B. Přidalová (op. cit. v pozn. č. 73, s. 31 – 32). V současnosti tato organizace založená v roce 1953 sdružuje 191stálých členů, mezi něž patří i Česká republika, a 4 přidružené členy (zdroj [online] dostupný z WWW:
cit. [2013-06-01]). Blíže viz B. Přidalová (op. cit. v pozn. č. 73, s. 33 – 34). 77 V originálním znění [online] dostupná z WWW: cit. [2013-06-01]; v českém jazyce [online] dostupná z WWW: cit. [2013-06-01] 78 V originálním znění [online] dostupná z WWW: cit. [2013-06-01]; v českém jazyce [online] dostupná z WWW: cit. [2013-06-01]. 79 Jak upozorňuje F. Ochrana (op. cit. v pozn. č. 9, s. 10), je potřeba rozlišovat mezi pojmy „kontrola ve veřejné správě“ a „audit ve veřejné správě“, které jsou často zaměňované či nejasně definované, jak je tomu např. u zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě. Podle vysvětlení F. Ochrany jde o dva pojmy, jež se jako dvě množiny částečně překrývají, mají tedy určité společné rysy, ale zároveň se v jiných svých částech liší. Tyto odlišnosti pak vyplývají z odlišení čtyř základních druhů činností, jimiž jsou: externí audit ve veřejné správě, interní audit ve veřejné správě, vnitřní kontrola, externí kontrola. 76
39
v pozn. č. 73, s. 262) dokonce hovoří o zakotvení „čtvrtého pilíře demokracie“, doplňujícího tradiční dělbu moci, a vytvoření zárodku možné „moci kontrolní“, a to přesto, že o moc ve vlastním slova smyslu nejde z důvodu absence rozhodovacích pravomocí Nejvyššího kontrolního úřadu. NKÚ jako ústavnímu orgánu chybí, vyjma kontrolních oprávnění a možností, mocenská oprávnění ve vztahu k jiným vrcholným ústavním orgánům80. J. Filip však upozorňuje81, že Nejvyšší kontrolní úřad nelze chápat jako ústavní orgán ve smyslu tradiční doktríny, jakým je např. Parlament a vláda, tedy orgány nutné pro vytváření ústavního života ČR, ale je nutné tento úřad chápat jako orgán k tomu přispívající, protože rozhodovací pravomoc o státním rozpočtu a státním závěrečném účtu, případně o hospodaření státu s jeho majetkem prostřednictvím jeho organizačních složek přísluší Poslanecké sněmovně (na návrh vlády). Autor pak velmi výstižně uzavírá (ibid.), že NKÚ je „zvláštní orgán se zvláštní funkcí spočívající v kontrole vykonávané podle zvláštních pravidel mimo soustavu exekutivy, ku pomoci legislativy a zčásti po vzoru organizace a pravidel řízení před soudy.“ Kromě Ústavou zaručeného postavení NKÚ ve vztahu k jiným státním orgánům se nezávislost tohoto orgánu dále projevuje např. i v samotné činnosti NKÚ, která je postavena na samostatném rozhodování o prováděných kontrolních akcích v daném období, v požadavku na personální nezávislost a nestrannost, materiálním zajištění NKÚ v podobě samostatné rozpočtové kapitoly státního rozpočtu atd.82 Hovoříme-li o personální nezávislosti a nestrannosti, domnívám se, že jde o oblast, která by pro svou větší věrohodnost zasloužila úpravu. V případě prezidenta, viceprezidenta a členů Nejvyššího kontrolního úřadu totiž zákon o NKÚ zmiňuje neslučitelnost těchto funkcí mj. s funkcí v politických stranách a hnutích (viz § 10 odst. 6; § 12 odst. 7). Domnívám se, že neslučitelnost funkcí vrchních představitelů NKÚ pouze s funkcí v politických subjektech je nedostačující a zmíněná ustanovení by měla být, dle mého názoru, upravena na neslučitelnost s členstvím v politických stranách a hnutích.
80
KLÍMA, K. Ústavní právo. 4. vyd. Plzeň: Aleš Čeněk, 2010. 786 s. ISBN 80-738-0261-9. s. 566; srovnej s: MIKULE, V. Nejvyšší kontrolní úřad ponovu. Správní právo, č. 3/1993, s. 131 – 151. s. 138): „Ústava pouze stanoví, že NKÚ „vykonává kontrolu“. Nepřiznává tedy NKÚ žádnou rozhodovací pravomoc exekutivní ani soudní.“ 81 FILIP, J. in: BAHÝĽOVÁ, L., FILIP, J., MOLEK, P., PODHRÁZKÝ, M., ŠIMÍČEK, V., VYHNÁNEK, L. Ústava České republiky: komentář. Praha: Linde, 2010. 1533 s. ISBN 978-807-2018147. s. 1326 – 27. 82 Blíže viz B. Přidalová (op. cit. v pozn. č. 73, s. 25 – 34)
40
3.2. Působnost NKÚ Působnost Nejvyššího kontrolního úřadu je v Ústavě vymezena v čl. 97, odstavci 1, větě druhé slovy: „Vykonává kontrolu hospodaření se státním majetkem a plnění státního rozpočtu.“ Z kontrolní činnosti jednotlivých ministerstev a ostatních ústředních orgánů, z meziministerské kontroly prováděné Ministerstvem financí a orgány finanční správy a i z kontrolní činnosti samotné vlády vyplývá, že NKÚ není jediným orgánem vykonávajícím kontrolu v těchto oblastech. Proto je potřeba na kontrolu prováděnou Nejvyšším kontrolním úřadem nahlížet jako na jakousi „superkontrolu“ 83 prováděnou ve zmíněných oborech. Z tohoto pohledu je pak, dle mého názoru, vhodné, že NKÚ nedisponuje rozhodovacími pravomocemi ohledně nápravy negativních zjištění v rámci svých kontrol u jednotlivých kontrolovaných osob, protože odpovědnými za správné fungování by měly být výše zmíněné kontrolující orgány, které jsou nadány rozhodovacími pravomocemi a mohou je uplatnit, když ne samy v rámci své kontrolní činnosti, tak alespoň na základě doporučení plynoucích z kontrolních závěrů NKÚ. Definice pojmů státní majetek a státní rozpočet však Ústava neurčuje. Pro legální definici pojmu státní majetek se již ze svého názvu přirozeně nabízí zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích. Avšak ani zde explicitní definici nenalezneme, pouze se v demonstrativním výčtu § 8 odst. 1 dočteme, k čemu stát majetek státu využívá – tedy k plnění svých funkcí nebo v souvislosti s tímto plněním a k zajišťování veřejně prospěšných činností či pro účely podnikání84. Ustanovení § 8 odstavce 2 pak jen doplňuje85, že může být zvláštním zákonem stanoveno, které věci a jiné hodnoty nezbytné k zabezpečování potřeb celé společnosti, rozvoje národního hospodářství a veřejného zájmu mohou být pouze ve vlastnictví státu. O státním rozpočtu se Ústava zmiňuje v čl. 42, kde je specifikováno, že návrh zákona o státním rozpočtu a návrh státního závěrečného účtu předkládá vláda a tyto návrhy projednává a usnáší se o nich pouze Poslanecká sněmovna, a to na své
83
MIKULE, V. in: HENDRYCH, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 8. vyd. Praha: C. H. Beck, 2012. 826 s. ISBN 978-80-7179-254-3. s. 538) 84 Podnikáním se podle § 2 odst. 1 zákona č. 513/1991 Sb., obchodního zákoníku, rozumí „soustavná činnost prováděná samostatně podnikatelem vlastním jménem a na vlastní odpovědnost za účelem dosažení zisku. 85 Srovnej s čl. 11 odst. 2 zákona č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky: „Zákon stanoví, který majetek nezbytný k zabezpečování potřeb celé společnosti, rozvoje národního hospodářství a veřejného zájmu smí být jen ve vlastnictví státu, obce nebo určených právnických osob; …“
41
veřejné schůzi. Bližší vymezení státního rozpočtu nalezneme v ustanovení § 5 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, podle kterého jsou obsahem státního rozpočtu finanční vztahy zabezpečující financování některých funkcí státu v rozpočtovém roce, k čemuž soustřeďuje rozpočtové příjmy, zaznamenává tedy očekávané příjmy a očekávané výdaje a člení je do příslušných kapitol. Jak uvádí mj. L. Sedmihradská,86 státní rozpočet je centralizovaným fondem peněžních prostředků, které jsou soustředěné do působnosti státu, a to na principu nenávratnosti a neekvivalentního způsobu přerozdělování. Rovněž vystižení těchto dvou principů přispívá k potřebě nezávislé kontroly nad plněním státního rozpočtu, kterým rozumíme jak získávání prostředků státního rozpočtu, tak i jejich použití.87 Čl. 97 odst. 3 Ústavy určuje, že postavení, působnost, organizační strukturu a další podrobnosti stanoví zákon. Věcnou působnost NKÚ tedy dále konkretizuje § 3 zákona č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu (dále jen zákon o NKÚ). Kontrolní činnost Úřadu podle tohoto ustanovení je dále konkretizována do šesti oblastí, podle kterých Úřad vykonává kontrolu: -
hospodaření se státním majetkem a finančními prostředky vybíranými na základě zákona ve prospěch právnických osob s výjimkou prostředků vybíraných obcemi nebo kraji v jejich samostatné působnosti,
-
státního závěrečného úču České republiky,
-
plnění státního rozpočtu České republiky,
-
hospodaření s prostředky, poskytnutými České republice ze zahraničí, a s prostředky, za něž stát převzal záruky,
-
vydávání a umořování státních cenných papírů,
-
zadávání státních zakázek;
a to u organizačních složek státu, právnických osob a fyzických osob (nestanoví-li zvláštní zákon jinak). Omezené kontrolní pravomoci má NKÚ i ve vztahu k České národní bance, u níž je oprávněn kontrolovat hospodaření v oblasti výdajů na pořízení majetku a výdajů na její provoz. Kontroly prováděné Nejvyšším kontrolním úřadem jsou zaměřeny zejména na kontrolu zákonnosti a kontrolu „3E“, tedy hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti.
86
SEDMIHRADSKÁ, L. in: HAMERNÍKOVÁ, B., MAATYOVÁ, A. et al. Veřejné finance. 2. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010. 340 s. ISBN 978-80-7357-497-0. s. 170 87 Srovnej např. s V. Mikule (op. cit. v pozn. č. 73, s. 1000 - 1001)
42
Zároveň je přezkoumávána věcná a formální správnost činnosti kontrolovaných subjektů (kontrolovaných osob). Samotnou kontrolu provádějí kontrolující, jimiž jsou příslušný člen/členi Úřadu a kontroloři, na základě písemného pověření prezidenta NKÚ, nebo jím pověřeného člena Úřadu (§ 19 odst. 2 zákona o NKÚ), a to převážně v místě sídla kontrolované osoby. Zjištěné skutečnosti s uvedením nedostatků a označením ustanovení právních předpisů, jež byla porušena, se zaznamenávají do kontrolního protokolu, za jehož obsah odpovídá vedoucí skupiny kontrolujících (§ 25 zákona o NKÚ). Kontrolní závěr z kontrolní akce podle plánu kontrolní činnosti poté vypracovává příslušný člen Úřadu (§ 11 zákona o NKÚ). Vedle kontrol, které jsou hlavní náplní činnosti Úřadu, vykonává NKÚ ještě další poměrně důležité činnosti, mezi něž patří zpracovávání a předkládání Poslanecké sněmovně stanoviska ke zprávě o průběžném plnění státního rozpočtu a ke státnímu závěrečnému účtu České republiky, a to s ohledem na provedenou kontrolní činnost (§ 5 odst. 1 zákona o NKÚ). Dále NKÚ na vyžádání Parlamentu zpracovává stanoviska k návrhům právních předpisů, jež se týkají rozpočtového hospodaření, účetnictví, státní statistiky a výkonu kontrolní, dozorové a inspekční činnosti (§ 6 zákona o NKÚ). V této souvislosti je rovněž prezident NKÚ oprávněn účastnit se schůzí obou komor Parlamentu a jejich orgánů ve věci projednání Úřadem předložených návrhů a stanovisek (§ 8 odst. 4 zákona o NKÚ; dle odst. 5 může v určitých případech jít i o povinnost). Zažitou praxí je rovněž účast prezidenta NKÚ na jednáních vlády, kde jsou projednávány kontrolní závěry NKÚ. Dále je zvykem vyzvat NKÚ k účasti v připomínkovém řízení k návrhům zákonů v oblasti své působnosti či v záležitostech dotýkajících se např. postavení NKÚ. Předmět kontroly NKÚ podle ustanovení § 3 odst. 1 je dlouhodobě předmětem diskusí a sporů. K působnosti Nejvyššího kontrolního úřadu se již několikrát vyjadřovaly soudy, včetně ústavního. Právě ústavní soud se k působnosti NKÚ vyjádřil88 slovy, že „NKÚ nevykonává nic méně a nic více než kontrolu hospodaření se státním majetkem a plnění státního rozpočtu“, tedy tak, jak je stanoveno v čl. 97 odst. 1 Ústavy. Obsahem pojmu „plnění státního rozpočtu“ se v roce 2000 zabýval Městský soud v Praze v rámci sporu, kdy soukromá právnická osoba jako žalující strana odmítla součinnost s kontrolory NKÚ v rámci kontroly řádného plnění své daňové povinnosti. Z právního názoru žalobce, se kterým se soud ve svém rozhodnutí89 ztotožnil, vyplývá,
88 89
Viz nález ÚS č. 89/1999 Sb. ÚS, sv. 14, Pl. ÚS 26/94 z 18. 10. 1995. Rozhodnutí Městského soudu v Praze sp. zn. 28 Ca 38/2000 ze dne 1. 11. 2000.
43
že nelze extenzivně vykládat ustanovení § 3 odst. 1 písm. c) zákona o NKÚ tak, že kontroloři mohou vykonávat kontrolu plnění povinnosti platit daň z příjmů právnických a fyzických osob až u samotných daňových subjektů. Kontrola smí být v této oblasti dle judikatury podle smyslu zákona vykonávána pouze u územních finančních orgánů (dnes orgánů správy daní) a dalších správních a jiných státních orgánů České republiky, včetně orgánů obcí, které jsou věcně příslušné ke správě daní. Pojem „plnění státního rozpočtu“ tak znamená samotné plnění zákona o státním rozpočtu, tedy jestli jsou příjmy a výdaje jednotlivých rozpočtových kapitol plněny a čerpány v souladu s příslušným zákonem o státním rozpočtu. U dílčí kontroly vybraného plátce daně z příjmů chybí přímá vazba na plnění státního rozpočtu ve smyslu § 3 odst. 1 písm. c) zákona o NKÚ. Ústavní soud se vyjádřil k pojmu „hospodaření se státním majetkem“, a to v rámci nálezu Pl. ÚS 26/94, zveřejněném ve Sbírce zákonů pod číslem 296/1995 Sb. Šlo o návrh 44 poslanců Parlamentu České republiky týkající se zákona č. 117/1994 Sb.90, kterým se měnily a doplňovaly mj. zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu. Poslanci navrhovali zrušení ustanovení § 17 odst. 2 zákona o sdružování v politických stranách a hnutích, které znemožňovalo politických stranám a hnutím provozovat podnikatelskou činnost, a zrušení části ustanovení § 18 téhož zákona, která stanovila nově působnost NKÚ vůči politickým stranám a hnutím, ve spojení s novým odstavcem 4 v § 3 zákona o NKÚ, v němž bylo stanoveno, že hospodařením se státním majetkem se rozumí i hospodaření politické strany či hnutí s příspěvky ze státního rozpočtu.91 Ústavní soud dospěl k závěru, že provedené rozšíření působnosti NKÚ je protiústavní jednak proto, že NKÚ má vykonávat pouze kontrolu hospodaření se státním majetkem a plnění státního rozpočtu a také proto, že taková kontrola politických stran a hnutí je zásahem ohrožujícím princip oddělení politických stran a hnutí od státu. Ústavní soud dále specifikoval, že v okamžiku přidělení příspěvků státu politickým stranám a hnutím již nelze hovořit o „hospodaření se státním majetkem“ ve smyslu čl. 97 odst. 1 Ústavy, protože použití 90
Zákon, kterým se mění a doplňuje zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, doplňuje zákon č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění zákona č. 331/1993 Sb., a zákon č. 328/1991 Sb., o konkurzu a vyrovnání, ve znění zákona č. 122/1993 Sb., a mění zákon č. 563/1991 Sb., o účetnictví. 91 Blíže viz: O. Pouperová (op. cit. v pozn. č. 73, s. 210 – 214)
44
těchto prostředků je již interní záležitostí subjektů, kterým byly přiděleny. NKÚ je tedy oprávněn kontrolovat pouze fázi, jež předcházela samotnému přidělení příspěvků, tedy např. proces rozhodování, jehož cílem je stanovení těchto státních příspěvků. Hlavní činnost NKÚ pramenící z Ústavy je vykonávána v rámci kontrolní sekce, jež je členěna na šest specializovaných odborů podle hlavních kontrolovaných oblastí a devět
územních
odborů,
které
při
kontrolách
spolupracují
s jednotlivými
specializovanými odbory. Jak vyplývá z organizačního schématu NKÚ92 ke dni 1. 4. 2013, vrcholným orgánem Úřadu je Kolegium, které je tvořeno prezidentem Úřadu, viceprezidentem Úřadu a členy Úřadu (§ 13 odst. 1 zákona o NKÚ). Organizace NKÚ je jakýmsi hybridním řešením mezi z Ústavy vyplývajícím monokratickým orgánem a ze zákona vyplývajícím kolektivním orgánem. Tento model organizace nejvyšší auditní instituce je napříč Evropou zcela unikátní.93 Podle E. Horzinkové94 je kolektivní princip pro rozhodování o zásadních otázkách zárukou maximálně možné objektivní rozhodovací činnosti NKÚ. Osobně se domnívám, že efektivnějším řešením, jak z hlediska kontrolní činnosti, tak z hlediska nákladů (zejm. výdajů na platy) by byla struktura připomínající řízení velké soukromé společnosti, kde by v Kolegiu namísto členů NKÚ figurovali ředitelé jednotlivých odborů kontrolní sekce. Podobu Kolegia, tedy týmu svých nejbližších spolupracovníků, může částečně ovlivnit prezident Úřadu svým návrhem na zvolení jedním z patnácti členů NKÚ, které volí Poslanecká sněmovna (§ 12 odst. 1 zákona o NKÚ). Kromě účasti na činnosti Kolegia a senátů Úřadu vykonávají členové Úřadu dle zákona kontrolu, řídí kontrolní činnost a vypracovávají kontrolní závěry podle plánu kontrolní činnosti (§ 11 odst. 1 zákona o NKÚ). Vlastní kontrolní činnost u kontrolovaných subjektů provádějí kontroloři, kteří jsou zaměstnanci NKÚ, tedy zaměstnanci státu.95 Výkon kontroly a vztahy NKÚ na jedné straně a kontrolovanými osobami na straně druhé upravuje kontrolní řád (§ 19 - § 31 zákona o NKÚ). Jak již bylo řečeno výše, kontrolní činnost řídí členové Úřadu a vykonávají ji zejména samotní kontroloři. Tito kontrolující musí být ke kontrolní činnosti v rámci konkrétní kontrolní akce písemně pověřeni prezidentem Úřadu, či jím 92
Informace dostupná z webových stránek NKÚ [online] WWW: cit. [2013-06-08] 93 Blíže viz B. Přidalová (op. cit. v pozn. č. 73, s. 61 – 63) 94 HORZINKOVÁ, E. in: HORZINKOVÁ, E., NOVOTNÝ, V. Základy organizace veřejné správy v ČR. 2. vyd. Plzeň: Aleš Čeněk, 2010. 240 s. ISBN 978-80-7380-263-9. s. 51 95 Dle § 15 zákona o NKÚ se na kontrolory vztahují ustanovení zákoníku práce, pokud zákon nestanoví jinak.
45
pověřeným členem. Kontroly se nesmí účastnit ti kontrolující, u nichž existují důvodné pochybnosti o jejich nepodjatosti. Při samotném provádění kontroly mohou kontrolující vstupovat do objektů a prostor kontrolovaných osob v souvislosti s předmětem dané kontroly a zejména mj. požadovat na kontrolovaných osobách předložení originálních dokumentů a různých dat, neboli „dokladů“, ve stanovených lhůtách a poskytnutí pravdivých a úplných informací o zjišťovaných a souvisejících skutečnostech. Vzhledem k tomu, že NKÚ není nadán rozhodovacími pravomocemi týkajícími se přijetí nápravných opatření kontrolovanou osobou, shoduji se s názorem V. Mikuleho (op. cit. v pozn. č. 73, s. 1004), že je poněkud nepochopitelné, že jsou podle § 21 písmene f) kontrolující oprávněni požadovat, aby kontrolované osoby podaly ve stanovené lhůtě písemnou zprávu o odstranění zjištěných nedostatků. Základní povinností kontrolujících při kontrole je zjistit skutečný stav věci, který budou zároveň schopni prokázat doklady. O výsledcích kontroly pořizují kontrolující kontrolní protokol, za jehož obsah osobně odpovídá pověřený vedoucí skupiny kontrolujících a proti němuž může kontrolovaná osoba podat námitky. Všichni kontrolující jsou vázáni povinností mlčenlivosti, které je může zbavit pouze ten, v jehož zájmu tuto povinnost mají, či v případě důležitého státního zájmu prezident Úřadu. Následně Kolegium Úřadu schvaluje kontrolní závěr dané kontroly (§ 13 odst. 3 písm. e) a tento je prezidentem Úřadu zveřejněn spolu s dalšími kontrolními závěry podle plánu kontrolní činnosti ve Věstníku Úřadu a neprodleně zaslán Poslanecké sněmovně, Senátu, vládě a na požádání rovněž ministerstvům.96
4. Kontrola územních samosprávných celků Nejvyšším kontrolním úřadem Aby bylo možné posoudit význam diskutovaného rozšíření pravomocí Nejvyššího kontrolního úřadu směrem k územním samosprávným celkům, je nutné nejprve vymezit, jaké druhy kontrol za současné právní úpravy na úrovni územní samosprávy probíhají. Kontrolní mechanismy jsou zde v současnosti nastaveny jak interně v rámci organizace územního samosprávného celku, tak externě. 96
Blíže k organizaci NKÚ viz B. Přidalová (op. cit. v pozn. č. 73, s. 61 – 84) a dále více např. k postavení NKÚ v systému veřejné moci viz B. Přidalová (op. cit. v pozn. č. 73, s. 45 – 60).
46
4.1. Kontrola hospodaření podle rozpočtu územního samosprávného celku Pro územní samosprávné celky je v rámci jejich finančního hospodaření závazný přijatý rozpočet na daný rok. V rámci rozpočtového procesu je důležité provádět pravidelnou systematickou a detailní průběžnou a následnou kontrolu nejen svého hospodaření,
ale
i
hospodaření
územním
samosprávným
celkem
zřízených
organizačních složek, příspěvkových organizací a založených právnických osob. „Kontrola hospodaření podle rozpočtu je základním právem, ale i povinností každého územního samosprávného celku,…“ (H. Marková a R. Boháč, op. cit. v pozn. č. 33, s. 225). Rozhodování o způsobu, konkrétním zaměření a četnosti kontroly během rozpočtového roku je v působnosti zastupitelstva územního samosprávného celku (ibid.). Na přezkoumávání hospodaření územní samosprávy se nevztahuje zákon o finanční kontrole (§ 1 odst. 3 zákona o finanční kontrole) a samotnou vnitřní kontrolu hospodaření s majetkem a finančními prostředky územního samosprávného celku vykonávají příslušné orgány územního samosprávného celku. Jak již bylo řečeno výše, povinností zastupitelstva obce a kraje je zřídit finanční a kontrolní výbor.97 Pro přehlednost a srovnání navzájem uvádím, stejně jako ve své předchozí práci, tabulky působnosti těchto výborů.
Tabulka 4.1 – 1 Působnost finančního a kontrolního výboru na úrovni obce Finanční výbor (obce)
Kontrolní výbor (obce)
Provádí kontrolu
Kontroluje
hospodaření s majetkem a finančními prostředky obce
plnění usnesení zastupitelstva obce a rady obce, je-li zřízena dodržování právních předpisů ostatními výbory a obecním úřadem na úseku samostatné působnosti
Plní
další úkoly, jimiž jej pověřilo zastupitelstvo obce
Plní
kontrolní úkoly, jimiž jej pověřilo zastupitelstvo obce
Zdroj: § 119 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích ve znění pozdějších předpisů; upraveno autorkou
97
§ 117 odst. 2 zákona o obcích; § 78 odst. 1 zákona o krajích; § 78 odst. 1 zákona o hl. městě Praze
47
Tabulka 4.1 – 2 Působnost finančního a kontrolního výboru na úrovni kraje Finanční výbor (kraje)
Kontrolní výbor (kraje)
Provádí kontrolu
Kontroluje plnění usnesení zastupitelstva a rady
hospodaření s majetkem a finančními prostředky kraje hospodaření právnických osob a zařízení založených nebo zřízených krajem, nebo které na kraj byly převedeny využití dotací poskytnutých krajem z jeho prostředků obcím; za tímto účelem je výbor oprávněn požadovat od obcí příslušné podklady a obce jsou povinny poskytnout výboru požadovanou součinnost
Plní
další úkoly ve finanční oblasti, kterými jej pověří zastupitelstvo
dodržování právních předpisů ostatními výbory a krajským úřadem na úseku samostatné působnosti Plní
další kontrolní úkoly, kterými jej pověří zastupitelstvo
Zdroj: § 78 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích ve znění pozdějších předpisů; upraveno autorkou
Kontrolní činnost finančního výboru má charakter nejen preventivní a průběžné kontroly a metodického dohledu, ale i následné kontroly v rámci kontroly hospodaření za uplynulý rok. V případě obce může finanční výbor spolupracovat s orgány vykonávajícími přezkum hospodaření obce za uplynulý rok. 98 Finanční výbor jak kraje, tak obce provádí kontrolu hospodaření s majetkem a finančními prostředky daného územního samosprávného celku. Finanční výbor kraje navíc provádí kontrolu hospodaření subjektů založených či zřízených krajem, nebo které byly na kraj převedeny, a dále také kontrolu využití dotací poskytnutých z prostředků kraje obcím (v tomto případě jsou obce povinny poskytnout výboru součinnost a na požádání předložit příslušné doklady). O provedených kontrolách pořizují výbory zápisy, které obsahují předmět kontroly, zjištěné nedostatky a návrhy opatření, jejichž přijetí je potřeba k odstranění těchto nedostatků. Každý zápis o kontrole předloží výbor zastupitelstvu spolu s vyjádřením orgánu dotčeného kontrolou.99 V oblasti hospodaření s majetkem a finančními prostředky daného územního samosprávného celku ale plní finanční výbory
98 99
H. Marková a R. Boháč (op. cit. v pozn. 33, s. 226) § 119 odst. 4, 5 zákona o obcích, § 79 zákona o krajích
48
územních samosprávných celků i iniciativní a výkonnou činnost, protože musí plnit úkoly uložené jim zastupitelstvem. Kontrolní výbory kontrolují plnění usnesení zastupitelstva a rady (v případě obce pouze, pokud je rada zřízena). Oproti finančním výborům provádějí kontrolní výbory obecně kontrolu dodržování právních předpisů ostatními výbory a obecním, resp. krajským, úřadem, a to na úseku samostatné působnosti. Kontrolní výbory územních samosprávných celků tak mohou kontrolovat i příslušné finanční výbory z hlediska naplňování kontroly hospodaření s majetkem a finančními prostředky daného územního samosprávného celku a z hlediska plnění úkolů uložených zastupitelstvem. S kontrolou hospodaření územního samosprávného celku podle schváleného rozpočtu souvisí i povinnost těchto celků nechat se své hospodaření za uplynulý rok přezkoumat.100 Úpravu přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků101, předmět, hlediska, postup a pravidla přezkoumání obsahuje zákon č. 420/2004 Sb., o přezkoumání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí, ve znění pozdějších předpisů. Tento zákon byl přijat se zřetelem na omezenou
působnost
Nejvyššího
kontrolního
úřadu
ke
kontrole
územních
samosprávných celků a s přihlédnutím ke vzniklé potřebě vytvořit podmínky pro dostatečné kontrolní pokrytí hospodaření územní samosprávy při nakládání s veřejnými prostředky v souladu s požadavky Evropské unie (H. Marková a R. Boháč, op. cit. v pozn. 33, s. 227). V rámci přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků jde o výkon státní správy, při níž je samotné řízení tohoto přezkoumání, metodická činnost a dozor nad výkonem této kontroly svěřen do rukou ústředního správního úřadu, a to ministerstva financí. Kontrolní kompetence v této oblasti vůči obcím (a dobrovolným svazkům ovcí) byla postoupena krajským úřadům a Magistrátu hlavního města Prahy. Přezkoumání hospodaření vyšších územních samosprávných celků (a Regionálních rad regionů soudržnosti) spadá do kontrolní kompetence samotného ministerstva financí. Obce, včetně hl. města Prahy, dobrovolné svazky obcí a městské části hl. města Prahy se mohou rozhodnout pro zadání přezkoumání auditorovi
100
Viz § 42 zákona o obcích, § 20 zákona o krajích, § 38 zákona o hl. městě Praze a následně § 17 odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů – jde tedy o určitou duplicitu této povinnosti v zákonech. 101 A dále městských částí hl. města Prahy, dobrovolných svazků obcí a Regionálních rad regionů soudržnosti (viz § 1 zákona č. 420/2004 Sb., o přezkoumání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí).
49
nebo auditorské společnosti.102 Je tedy zcela na těchto subjektech, zda si vyberou bezplatné přezkoumání u krajského úřadu (resp. ministerstva financí) či přezkoumání auditorem za úplatu. Přezkoumání podléhají údaje o ročním hospodaření územního samosprávného celku, které jsou součástí závěrečného účtu, a to z hlediska dodržování zákonnosti, souladu hospodaření s finančními prostředky ve srovnání se schváleným rozpočtem dodržování účelu a podmínek použití poskytnutých dotací a návratných finančních výpomocí a rovněž z hlediska věcné a formální správnosti souvisejících dokladů.103 O výsledku
přezkoumání
hospodaření
územního
samosprávného
celku
pořizuje
kontrolující subjekt zprávu, která je posléze součástí závěrečného účtu daného územního samosprávného celku při jeho projednávání v orgánech tohoto celku.104
4.2. Výkon finanční kontroly na úrovni obcí a krajů Jak již bylo řečeno výše, finanční kontrola vykonávaná podle zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole, ve znění pozdějších předpisů, je podle § 3 odst. 1 tohoto zákona součástí systému finančního řízení, jež zabezpečuje hospodaření s veřejnými prostředky a tvoří ji veřejnosprávní kontrola, systém finanční kontroly vykonávaný podle mezinárodních smluv a vnitřní kontrolní systém ve formě řídící kontroly a ve formě interního auditu. Hlavním cílem finanční kontroly je prověřit dodržování zákonnosti při hospodaření s veřejnými prostředky, zajištění ochrany veřejných prostředků proti rizikům a nesrovnalostem vyplývajících z nedodržení zákonnosti a nehospodárného, neefektivního a neúčelného nakládání s veřejnými 102
§ 4 zákona č. 420/2004 Sb.; a dále viz např. H. Marková a R. Boháč (op. cit. v pozn. č. 33, s. 230) § 2, § 3 zákona č. 420/2004 Sb., konkrétně je přezkoumáváno: plnění příjmů a výdajů rozpočtu; finanční operace, týkající se tvorby a použití peněžních fondů; náklady a výnosy podnikatelské činnosti ÚSC; peněžní operace, týkající se sdružených prostředků vynakládaných na základě smlouvy mezi dvěma nebo více územními celky, anebo na základě smlouvy s jinými právnickými nebo fyzickými osobami; finanční operace, týkající se cizích zdrojů ve smyslu právních předpisů o účetnictví; hospodaření a nakládání s prostředky poskytnutými z Národního fondu a s dalšími prostředky ze zahraničí poskytnutými na základě mezinárodních smluv; vyúčtování a vypořádání finančních vztahů ke státnímu rozpočtu, k rozpočtům krajů, k rozpočtům obcí, k jiným rozpočtům, ke státním fondům a k dalším osobám; nakládání a hospodaření s majetkem ve vlastnictví ÚSC; nakládání a hospodaření s majetkem státu, s nímž hospodaří ÚSC; zadávání a uskutečňování veřejných zakázek, s výjimkou úkonů a postupů přezkoumaných orgánem dohledu podle zákona o veřejných zakázkách; stav pohledávek a závazků a nakládání s nimi; ručení za závazky fyzických a právnických osob; zastavování movitých a nemovitých věcí ve prospěch třetích osob; zřizování věcných břemen k majetku ÚSC; účetnictví vedené ÚSC. Jde tedy o detailní přezkoumání téměř veškerých záležitostí spojených s hospodařením samosprávy. 104 § 10 zákona č. 420/2004 Sb.; § 17 odst. 5 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. 103
50
prostředky nebo trestní činnosti, včasné a spolehlivé informování vedoucích orgánů veřejné správy o nakládání s veřejnými prostředky. Celkově je cílem finanční kontroly prověření hospodárného, efektivního a účelného výkonu veřejné správy. 105 Ustanovení zákona o finanční kontrole se sice nevztahují na přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků (§ 1 odst. 3), ale je zde stanovena působnost územních samosprávných celků jakožto kontrolních orgánů. Dle § 9 zákona o finanční kontrole kontrolují územní samosprávné celky podle tohoto zákona hospodaření s veřejnými prostředky u příspěvkových organizací, které jsou v jejich působnosti a dále vykonávají veřejnosprávní kontrolu u žadatelů o veřejnou finanční podporu či u příjemců této podpory, kterou jim poskytují. Ustanovení § 9 odst. 3 zákona o finanční kontrole navíc ukládá územním samosprávným celkům povinnost vytvořit systém finanční kontroly, kterým zajistí kontrolu jak svého hospodaření, tak i hospodaření všech svých organizačních složek a příspěvkových organizací ve své působnosti. Současně však musí být zajištěno prověřování přiměřenosti a účinnosti tohoto systému finanční kontroly a pravidelné, minimálně jednoroční, hodnocení tohoto systému. O výsledcích finančních kontrol obcí ve svém územním obvodu (městských částí) zpracovávají kraje (hl. město Praha) v rámci výkonu přenesené působnosti roční zprávy o výsledcích finančních kontrol.106 U obcí a jimi zřízených organizací prověřují při výkonu veřejnosprávní kontroly krajské úřady pouze skutečnosti, které jsou rozhodné pro poskytnutí prostředků plynoucích od státu, státního fondu nebo Národního fondu a pro poskytnutí státní záruky a dále prověřují zákonnost, hospodárnost, efektivnost a účelnost při nakládání s těmito prostředky (§ 10 zákona o finanční kontrole).107
4.3. Porušení rozpočtové kázně a správní delikty V rámci kontrol v oblasti hospodaření územních samosprávných celků mohou být výsledkem těchto kontrol zjištění, že došlo k porušení rozpočtové kázně (I. Pařízková, op. cit. v pozn. č. 34, s. 163). Porušením rozpočtové kázně je podle § 22 odst. 1 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů každé neoprávněné použití nebo zadržení peněžních prostředků poskytnutých z rozpočtu 105
§ 4 odst. 1 zákona o finanční kontrole § 9a zákona o finanční kontrole 107 Srovnej např. s: H. Marková a R. Boháč (op. cit. v pozn. č. 33, s. 226 – 227); I. Pařízková (op. cit. v pozn. č. 8, s. 371 – 373) 106
51
územního samosprávného celku, městské části hl. města Prahy, Regionální rady Regionu soudržnosti, nebo svazku obcí. Ten, kdo se porušení rozpočtové kázně podle tohoto zákona dopustil, tedy fyzická osoba, právnická osoba nebo organizační složka státu, je povinen provést odvod za porušení rozpočtové kázně do rozpočtu, ze kterého mu byly dané prostředky poskytnuty (§ 22 odst. 4). Pokud je tato osoba v prodlení s odvodem, plyne jí ze zákona (§ 22 odst. 6) rovněž povinnost uhradit penále ve výši jednoho promile z celkové částky odvodu za každý den prodlení, maximálně do výše tohoto odvodu (pokud nepřesáhne výše 1 000 Kč, neuloží se). Rozhodování o uložení odvodu a penále za porušení rozpočtové kázně podle tohoto zákona je v samostatné působnosti příslušného územního samosprávného celku – u obce rozhoduje obecní úřad a u kraje rozhoduje krajský úřad (§ 22 odst. 7).108 Přezkum těchto rozhodnutí vykonává krajský úřad (v přenesené působnosti) v případě obcí a ministerstvo financí v případě krajů (§ 22 odst. 8).109 Porušitel rozpočtové kázně může podat žádost o prominutí nebo částečné prominutí odvodu a penále a orgán, který o poskytnutí peněžních prostředků rozhodl, může z důvodů hodných zvláštního zřetele toto prominutí nebo částečné prominutí povolit (§ 22 odst. 12). Územní samosprávný celek však nevystupuje pouze v roli toho, kdo vyměřuje odvod a penále za porušení rozpočtové kázně, ale může být sám porušitelem rozpočtové kázně, a to z hlediska zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, ve znění pozdějších předpisů. Taxativní výčet případů porušení rozpočtové kázně obsahuje § 44 odst. 1 tohoto zákona. Územních samosprávných celků se nejčastěji týká porušení rozpočtové kázně spočívající v neoprávněném použití nebo zadržení peněžních prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu, státního fondu nebo Národního fondu, tedy § 44 odst. 1 písm. b). Takovým příkladem může být situace, kdy např. obec jakožto zřizovatel základní školy čerpá dotaci od ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy na nějaký vzdělávací program a nesplní řádně podmínky stanovené rozhodnutím o poskytnutí dotace. V takovém případě finanční úřad na základě proběhlé daňové kontroly uloží obci platební výměr na odvod do státního rozpočtu (často též do Národního fondu, protože jde částečně o prostředky poskytnuté z Evropské unie) a pokud je obec v prodlení s úhradou odvodu, pak také penále ve výši jednoho promile 108
U městské části hl. města prahy rozhoduje úřad dané městské části a u hlavního města Prahy rozhoduje Magistrát hl. města Prahy. 109 U městské části hl. města Prahy provádí přezkum rozhodnutí Magistrát hl. města Prahy, a to v přenesené působnosti a u hl. města Prahy ministerstvo financí, jako je tomu u krajů.
52
z částky odvodu za každý den prodlení, maximálně do výše daného odvodu (minimální vyměřovaná částka penále činí 500 Kč).110 I v rámci zákona o rozpočtových pravidlech může porušitel rozpočtové kázně podat žádost o prominutí nebo částečné prominutí odvodu za porušení rozpočtové kázně nebo penále. O prominutí nebo částečném prominutí pak z důvodů hodných zvláštního zřetele111 rozhoduje Generální finanční ředitelství (§ 44a odst. 10, 11 zákona o rozpočtových pravidlech).112 Určitými postupy v rozporu s ustanoveními zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů se může územní samosprávný celek dopustit správního deliktu, za který mu bude uložena pokuta do 1 milionu Kč. Správními delikty jsou pak například: nezpracování rozpočtového výhledu, zpracování rozpočtu v rozporu s tříděním podle rozpočtové skladby, nevykonávání kontroly hospodaření, nezveřejnění návrhu rozpočtu a nezveřejnění návrhu závěrečného účtu.113
4.4. Kontrola a dozor státu nad územními samosprávnými celky Dozor státu nad výkonem samosprávy má zvláštní charakter kontrolní činnosti a realizuje se ze strany státu ve třech oblastech, a to zákonnosti přijatých opatření, hospodaření samosprávy114 a výkonu státní správy v rozsahu přenesené působnosti.115 D. Hendrych (op. cit. v pozn. č. 10, s. 178) upozorňuje, že „příliš velké ambice státu dozorovat činnost samosprávy může vést k jejímu faktickému omezování.“ Dozor nad výkonem samostatné působnosti obcí a krajů je podle V. Sládečka (op. cit. v pozn. č. 2, s. 241) upraven velmi obezřetně ačkoli připomíná správní dozor. V režimu tohoto dozoru jsou totiž nastavena poměrně přesná procesní pravidla.
110
§ 44a odst. 4, § 44a odst. 8, § 44a odst. 9 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech. Důvody hodné zvláštního zřetele však nejsou zákonem nijak upraveny, což je i předmětem kritiky ze strany Nejvyššího kontrolního úřadu. Viz kontrolní akce z roku 2010 č. 10/08 Správa odvodů za porušení rozpočtové kázně; aktuálně kontrolní akce č. 13/15 Správa odvodů za porušení rozpočtové kázně. Tato problematika je upravena pouze vnitřními předpisy vydávanými Generálním finančním ředitelstvím (dříve ministerstvem financí), aktuálně Pokynem GFŘ – D – 15 účinným od 1. 1. 2013. Spíše než důvody vzniku porušení rozpočtové kázně jsou však jako rozhodovací kritéria nastaveny jednotlivé konkrétní okruhy případů porušení rozpočtové kázně. 112 § 44a odst. 10, 11 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech. 113 Taxativní případy správních deliktů u jednotlivých subjektů územní samosprávy je uveden v § 22a zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. 114 Viz kap. 4.1, část týkající se povinnosti přezkoumání hospodaření územního samosprávného celku. 115 D. Hendrych (op. cit. v pozn. č. 10, s. 177 – 178) 111
53
Důvodem pro toto detailní vymezení je výše zmiňované ustanovení čl. 8 Ústavy zaručující právo na územní samosprávu (připomínám, že tato záruka patří mezi podstatné náležitosti demokratického právního státu). Tuto záruku ještě podtrhuje ustanovení čl. 101 odst. 4 Ústavy, dle které může stát zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a to pouze způsobem stanoveným zákonem. Výkon přenesené působnosti pak podle V. Sládečka (ibid.) podléhá (běžnému) služebnímu dohledu a instančnímu dozoru v rámci hierarchie státní správy. Účelem kontroly je podle M. Kopeckého116 ověřit, zda orgány územních samosprávných celků dodržují při výkonu své samostatné působnosti zákony a jiné právní předpisy a při výkonu přenesené působnosti zákony, jiné právní předpisy a v jejich mezích též usnesení vlády, směrnice ústředních správních orgánů a opatření příslušných orgánů přijatá při kontrole podle zákona. Obě dozorované oblasti, tedy nad výkonem samostatné působnosti a výkonem přenesené působnosti, jsou upraveny v zákoně o obcích (§ 123 – § 129c), v zákoně o krajích (§ 81 – § 89) i v zákoně o hl. městě Praze (§ 106 – § 116).117 Dozor nad výkonem samostatné působnosti obce je svěřen do kompetence ministerstva vnitra. S ohledem na ústavní omezení (čl. 101 odst. 4 Ústavy) je tento dozor zaměřen na zajištění zákonnosti, resp. souladu nejen se zákony, ale i s jinými právními předpisy aktů vydaných orgány obcí. Odlišují se přitom postupy při dozoru nad vydáváním obecně závazných vyhlášek obce a ostatními opatřeními vydanými v samostatné působnosti. Dojde-li ministerstvo vnitra k závěru, že přijatá obecně závazná vyhláška obce odporuje zákonu, vyzve obec ke zjednání nápravy a pokud tak obec neučiní, rozhodne tento správní úřad o pozastavení účinnosti této obecně závazné vyhlášky za současného stanovení přiměřené lhůty ke zjednání nápravy. Bez předchozí výzvy ke zjednání nápravy může ministerstvo vnitra pozastavit účinnost obecně závazné vyhlášky, která je ve zřejmém rozporu s lidskými právy a základními svobodami. V případě, že nedojde ke zjednání nápravy, podá ministerstvo vnitra ve stanovené lhůtě návrh Ústavnímu soudu na její zrušení. Odporuje-li usnesení, rozhodnutí nebo jiné opatření orgánu obce v samostatné působnosti zákonu či jinému
116
KOPECKÝ, M. in HENDRYCH, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 8. vyd. Praha: C. H. Beck, 2012. 826 s. ISBN 978-80-7179-254-3. s. 163. 117 Otázky služebního dozoru a instančního dozoru z těchto ustanovení nevyplývají, tyto oblasti jsou upraveny ve zvláštních předpisech upravujících příslušné oblasti výkonu státní správy, resp. ve správním řádu.
54
právnímu předpisu, postupuje ministerstvo vnitra obdobně jako u zjištění týkajících se obecně závazných vyhlášek s tím rozdílem, že nedojde-li ke zjednání nápravy, podá ministerstvo vnitra návrh na zrušení předmětného usnesení, rozhodnutí nebo jiného opatření orgánu obce krajskému soudu rozhodujícímu ve věcech správního soudnictví. Obdobně postupuje ministerstvo vnitra i v rámci tohoto dozoru nad vyššími samosprávnými celky, kraji.118 Dozor nad výkonem přenesené působnosti obce spadá do kompetence územně příslušného krajského úřadu a i zde je rozlišován dozor nad vydáváním nařízení obce a nad ostatními opatřeními vydanými v přenesené působnosti. Na rozdíl od výkonu dozoru nad samostatnou působností obce, na kterou má tato základní územní samosprávná jednotka subjektivní právo, dohlíží v rámci dozoru nad přenesenou působností obce krajský úřad nad nepřímým výkonem státní správy, a tudíž nerozhoduje o subjektivním právu územního samosprávného celku. Není-li nařízení obce podle závěru krajského úřadu v souladu se zákony či jinými právními předpisy, vyzve krajský úřad obec ke zjednání nápravy. V případě, že tak obec neučiní v zákonem stanovené lhůtě, rozhodne krajský úřad o pozastavení účinnosti tohoto nařízení a stanoví obci přiměřenou lhůtu ke zjednání nápravy. Stejně, jako je tomu u dozoru nad samostatnou působností v případě obecně závazných vyhlášek, i zde platí, že pokud je nařízení ve zřejmém rozporu s lidskými právy a základními svobodami, může krajský úřad pozastavit jeho účinnost bez předchozí výzvy ke zjednání nápravy. Pokud nedojde ke zjednání nápravy, podá ředitel krajského úřadu návrh Ústavnímu soudu na zrušení předmětného nařízení. V případě zjištění nedostatků u jiných opatření obce v přenesené působnosti týkajících se rozporu se zákonem nebo jiným právním předpisem a v jejich mezích také s usnesením vlády nebo směrnicí ústředního správního úřadu, postupuje krajský úřad obdobně jako u nařízení obce s tím rozdílem, že nedojde-li ke zjednání nápravy ve stanovené lhůtě, krajský úřad opatření zruší (v případě zřejmého a závažného rozporu se zákonem může krajský úřad toto jiné opatření obce v přenesené působnosti zrušit i bez předchozí výzvy). V případě dozoru nad kraji v této oblasti je postupováno obdobně s tím, že je dozor svěřen věcně příslušnému ministerstvu či jinému ústřednímu správnímu úřadu.119
118
Zpracováno dle příslušných ustanovení zákona o obcích a krajích a dle M. Kopeckého (op. cit. v pozn. č. 115, s. 165 – 166) a V. Sládečka (op. cit. v pozn. č. 2, s. 242 – 244). 119 Zpracováno dle příslušných ustanovení zákona o obcích a krajích a dle M. Kopeckého (op. cit. v pozn. č. 115, s. 166 - 167) a V. Sládečka (op. cit. v pozn. č. 2, s. 242 – 245).
55
Z přehledu kontrolních mechanismů nastavených na úrovni územní samosprávy v podkapitolách 4.1. až 4.4. se jeví zákonná úprava v této oblasti jako pravděpodobně dostatečná. To ovšem platí, dle mého názoru, pouze za předpokladu, že ze zjištěných nedostatků budou následně vyvozena a přijata adekvátní nápravná opatření. Je zcela na místě, že je právem, ale i povinností územních samosprávných celků kontrolovat pomocí svých vlastních orgánů hospodaření a dodržování zákonnosti a přijatých usnesení. K posílení jistoty správných zjištění ve sféře kontroly hospodaření je navíc v rámci výkonu státní správy zaveden institut externího přezkoumání hospodaření za uplynulý rok. Jak již bylo řečeno několikrát, významná část hospodaření s veřejnými prostředky probíhá na úrovni samosprávy skrze organizační složky a příspěvkové organizace samosprávy, a proto je zákonem o finanční kontrole uložena územním samosprávným celkům povinnost vytvořit systém finanční kontroly jak v rámci svého vlastního hospodaření, tak v rámci hospodaření svých organizačních složek a příspěvkových
organizací.
Pokud
je
při
kontrolách
hospodaření
územních
samosprávných celků zjištěno, že došlo k neoprávněnému použití nebo zadržení peněžních prostředků poskytnutých z jejich rozpočtu, tedy k porušení rozpočtové kázně, následuje povinnost porušitele provést odvod za porušení rozpočtové kázně (a případně i penále za prodlení) do příslušného rozpočtu, z něhož mu byly prostředky poskytnuty. Naopak se v situaci porušitele rozpočtové kázně může ocitnout i samotný územní samosprávný celek, a to zejména v případech, kdy čerpá dotace poskytnuté ze státního rozpočtu. Z výše popsaného tedy vyplývá, že dozor státu nad výkonem samosprávy probíhá v oblasti hospodaření samosprávy, zákonnosti přijatých opatření a výkonu státní správy v rámci přenesené působnosti. Tyto kontrolní činnosti jsou v souladu s čl. 101 odst. 4 Ústavy, podle něhož může stát zasahovat do činnosti územních samosprávných celků pouze v případech, kdy to vyžaduje ochrana zákona, a to zákonem stanoveným způsobem.
4.5. Rozšíření pravomocí NKÚ směrem k územní samosprávě Podle aktuální platné právní úpravy (jak již bylo podrobněji vyloženo výše) vykonává Nejvyšší kontrolní úřad kontrolu hospodaření se státním majetkem a plnění státního rozpočtu (čl. 97 odst. 1 Ústavy). Zákon o Nejvyšším kontrolním úřadu č. 166/1993 Sb. tuto působnost dále konkretizuje v § 3 odst. 1 a 3 na kontrolu hospodaření 56
se státním majetkem a finančními prostředky vybíranými na základě zákona ve prospěch právnických osob s výjimkou prostředků vybíraných územní samosprávou v její samostatné působnosti, kontrolu státního závěrečného účtu, kontrolu plnění státního rozpočtu, kontrolu hospodaření s prostředky, poskytnutými České republice ze zahraničí, a s prostředky, za něž stát převzal záruky, kontrolu vydávání a umořování státních cenných papírů, kontrolu zadávání státních zakázek a kontrolu hospodaření České národní banky v oblasti výdajů na její provoz a pořízení majetku. Dle názoru V. Mikuleho (op. cit. v pozn. č. 73, s. 1002), s nímž souhlasím, ačkoli jde o krok správným směrem, vybočuje ustanovení o kontrole finančních prostředků vybíraných na základě zákona ve prospěch právnických osob z mezí působnosti NKÚ stanovených Ústavou. Z odstavců 2 a 3 paragrafu 3 dále vyplývá, že NKÚ vykonává kontrolu, nestanoví-li zvláštní zákon jinak, u organizačních složek státu, u právnických a fyzických osob a u České národní banky. Kontrole ze strany NKÚ tak může v současnosti podléhat pouze ta část veřejných prostředků, která patří státu (blíže k problematice veřejných financí viz podkapitola 2.1). Nejvyšší kontrolní úřad tedy nemůže kontrolovat např. příjemce dotací či návratných finančních výpomocí poskytovaných ze státního rozpočtu, pokud jde o fyzickou osobu nebo soukromou právnickou osobu, ale může kontrolovat např. systém výkonu kontroly vykonávané příslušnými státními orgány.120 NKÚ nemůže kontrolovat ani takové soukromé podnikatelské121 subjekty, ve kterých má stát či územní samosprávný celek většinovou majetkovou účast, protože podle platné právní úpravy již v takovém momentě nejde o majetek státu.122 Dle mého názoru je však třeba si uvědomit, že de facto jde stále o finanční prostředky získané od daňových poplatníků, tedy o veřejné prostředky, se kterými se v dané soukromé společnosti hospodaří. Dle ustanovení § 23 odst. 1 písm. c) zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů může územní samosprávný celek ve své pravomoci k plnění svých úkolů, zejména k hospodářskému využívání svého majetku a 120
Viz např. výše zmíněné kontrolní akce NKÚ č. 10/08 Správa odvodů za porušení rozpočtové kázně; a aktuální kontrolní akce č. 13/15 Správa odvodů za porušení rozpočtové kázně, kde nejsou kontrolováni příjemci prostředků státního rozpočtu a ze státního rozpočtu (a dále také např. z Národního fondu), ale byl kontrolován zejména samotný systém promíjení odvodů za porušení rozpočtové kázně a souvisejícího penále. 121 Jak již bylo řečeno výše, podnikáním se podle § 2 odst. 1 zákona č. 513/1991 Sb., obchodního zákoníku, rozumí „soustavná činnost prováděná samostatně podnikatelem vlastním jménem a na vlastní odpovědnost za účelem dosažení zisku. 122 Srovnej s: BOUDA, P., BOUDAL, J., FADRNÝ, M. Veřejná kontrola obchodních společností s majetkovou účastí státu a samospráv. Brno: Ekologický právní servis, 2011. 44 s. Dostupné z WWW: cit. [2013-06-15] s. 8
57
k zabezpečení veřejně prospěšných činností zakládat obchodní společnosti, a to ve formě akciové společnosti a společnosti s ručením omezeným.123 Na toto zakládání obchodních společností územním samosprávným celkem se vztahují příslušná ustanovení obchodního zákoníku. Jak vyplývá z odstavce 2 paragrafu 23 malých rozpočtových pravidel, může se územní samosprávný celek spolu s jinými osobami stát účastníkem, tedy společníkem, na činnostech jiných osob, a to zejména obchodních společností nebo obecně prospěšných společností, na jejichž činnosti se podílí svým majetkem včetně peněžních prostředků. Jak upozorňuje P. Havlan,124 s jehož názorem se zcela ztotožňuji, skutečnost, že územní samosprávný celek může založit také obchodní společnost, má v sobě určitý vnitřní rozpor. Důvodem tohoto rozporu je, že veřejnoprávní korporace, tedy obec (kraj), vkládá svůj „veřejný majetek“ do typicky soukromoprávního subjektu, tedy obchodní společnosti, a přitom tam, kde územní samosprávný celek představuje stoprocentního akcionáře či společníka, je tento soukromoprávní subjekt (soukromoprávní „hospodářskoprávní“ forma) vlastně plný majetku „veřejného charakteru“, neboli je „vyplněna veřejným obsahem“. Vložením majetku územního samosprávného celku do obchodní společnosti přestává být tento majetek de iure majetkem tohoto veřejnoprávního subjektu, protože se stává majetkem příslušné obchodní společnosti, ale „na „veřejný charakter“ (vlastnictví jako by zde nebylo určujícím kritériem) „majetkové účasti“ obce (kraje) nelze rezignovat“ (P. Havlan, op. cit. v pozn. č. 124, s. 52). Extenzivním výkladem § 38 odst. 1 zákona o obcích, tedy zejména znění, že „majetek obce musí být využíván účelně a hospodárně v souladu s jejími zájmy a úkoly vyplývajícími ze zákonem vymezené působnosti“ a že je obec „povinna pečovat o zachování a rozvoj svého majetku“, a § 17 odst. 1 zákona o krajích, tedy obdobného ustanovení platného pro vyšší územní samosprávný celek, lze sice podle P. Havlana (ibid.) vztáhnout na nakládání s majetkovými účastmi územního samosprávného celku některé obecné povinnosti, týkající se hospodaření s majetkem této veřejnoprávní korporace ve vlastním smyslu, ale obecně chybí zákonná úprava speciálních pravidel pro nakládání s tímto majetkem obce či kraje v širším smyslu. Možným východiskem tohoto nedostatku by podle autora (ibid.) mohlo být legislativní zakotvení pojmu „veřejný podnik“ v nejužším smyslu, tedy zejména v situacích potřeby
123
Takto založená obchodní společnost je podle systematiky zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů tzv. „druhem organizace územního samosprávného celku“. 124 HAVLAN, P. Majetek obcí a krajů v platné právní úpravě. 2. aktualizované a podstatně doplněné vyd. Praha: Linde Praha, a. s., 2008. 318 s. ISBN 978-80-7201-708-9. s. 51 – 52
58
stoprocentní majetkové účasti územního samosprávného celku na zajištění určité hospodářské (podnikatelské) činnosti a rovněž současná právní úprava kontrolních mechanismů vůči této entitě. Šlo by o svébytnou právnickou osobu s plnou majetkovou způsobilostí, a to včetně způsobilosti vlastnické, která by hospodařila s vlastním „veřejným majetkem“ získaným jak od svého zakladatele – územního samosprávného celku – při založení, tak z vlastní činnosti během své existence. Domnívám se, že by taková právní úprava právnických osob „svého druhu“, tedy takových, kde má územní samosprávný celek stoprocentní (dle mého názoru by však stačil i většinový) majetkový podíl, hospodaření územních samosprávných celků jedině prospěla. Jako příklad oblastí, kde se na úrovni územních samosprávných celků hospodaří se značnými objemy veřejných finančních prostředků, lze uvést odpadové hospodářství a veřejnou hromadnou dopravu. Nastavení speciálních kontrolních mechanismů pro takové právnické osoby by přispělo k větší transparentnosti a věřím, že i k prohloubení jednání územních samosprávných celků jakožto „řádných hospodářů“. Na místě by, dle mého názoru, byla i kontrola těchto subjektů ze strany Nejvyššího kontrolního úřadu, který si své kontrolní akce plánuje samostatně podle plánu kontrolních činností. Jistě by cílem NKÚ nebylo zkontrolovat každou jednotlivou právnickou osobu „svého druhu“ na úrovni územní samosprávy, ale s největší pravděpodobností by docházelo k výběru rizikových subjektů, na něž by svými zjištěními upozornil a přispěl by tak minimálně k veřejné diskusi nad požadavky hospodaření s veřejnými prostředky. 4.5.1
Limská deklarace a „dobrá praxe“
Jak již bylo stručně uvedeno výše, Limská deklarace směrnic o principech auditu byla přijata v říjnu 1977 na IX. kongresu INTOSAI125 (mezinárodní organizace nejvyšších auditních institucí) v Limě a je jakožto produkt mezinárodního práva veřejného právně nezávazným dokumentem, avšak významným zejména jako podklad pro diskusi nad obecnými zásadami fungování nejvyšších kontrolních institucí všech členských států, mezi něž patří i Česká republika. Limská deklarace obsahuje jasný, stručný a komplexní přehled veškerých cílů a zásadních otázek auditu veřejného sektoru s nadčasovou platností a je považována za Magnu chartu auditu veřejného sektoru.126 Institut auditu veřejného sektoru je vnitřně spjatý se správou veřejných financí, která 125
Zkratka z: International Organisation of Supreme Audit Institutions. Viz předmluva k Limské deklaraci (v českém znění s. 2) z roku 1998, jejímž autorem je Dr. Franz Fiedler, tehdejší generální tajemník INTOSAI. 126
59
představuje hospodaření se svěřenými prostředky, a je nezbytnou součástí celého regulatorního systému, protože pomáhá odhalovat odchylky od přijatých standardů a principů (zejména zákonnosti, hospodárnosti, efektivnosti, účelnosti) a přimět k odpovědnosti a nápravě ty, jež jsou za tyto odchylky odpovědní. Kromě článků o potřebě nezávislosti a právního zakotvení v ústavě daného státu, o typech auditu apod., obsahuje Limská deklarace i článek 18, který obsahuje stěžejní argument pro rozšíření působnosti NKÚ: „Auditu nejvyšších auditních institucí mají podléhat veškeré operace s veřejnými prostředky, bez ohledu na to, zda a jakým způsobem se odrážejí v národním rozpočtu. Vyčlenění některých částí finančního řízení z národního rozpočtu nemá vést k vyloučení těchto oblastí z auditu nejvyšší auditní instituce.“ V tomto směru má právní úprava kontroly Nejvyšším kontrolním úřadem zásadní mezery, protože v České republice není umožněno, aby NKÚ kontroloval i hospodaření výše popisovaných obchodních společností, zřizovaných a organizačně kontrolovaných státem a územní samosprávou. O těchto typech obchodních společností se zmiňuje i čl. 23 Limské deklarace127, v němž je zmíněn jasný požadavek na kontrolu podniků zřizovaných podle soukromého práva, v nichž má vláda podstatnou účast anebo vykonává-li rozhodující vliv v těchto institucích, nejvyšší auditní institucí. Zároveň je zdůrazněno, že by při takové kontrole mělo jít zejména o prověření hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti, tedy nejen o prověření principu zákonnosti. Požadavek pravomoci nejvyšší kontrolní instituce v daném státě kontrolovat hospodaření s veřejnými financemi, zdroji či majetkem u příjemců a oprávněných osob, a to bez ohledu na jejich právní povahu128, je obsažen i v Mexické deklaraci o nezávislosti nejvyšších auditních institucí přijaté na XIX. kongresu INTOSAI v Mexiku (2007), kde se zástupci nejvyšších auditních institucí shodli na osmi hlavních zásadách vyplývajících z Limské deklarace, které jsou nezbytnými předpoklady řádné kontroly veřejného sektoru. 127
Článek 23. Obchodní podniky s veřejnou účastí 1. Rozšiřování hospodářských aktivit vlády často vede ke zřizování podniků podle soukromého práva. Má-li vláda v těchto podnicích podstatnou účast (zvláště, je-li tato účast většinová) anebo vykonává-li rozhodující vliv, mají takové podniky podléhat auditu nejvyšší auditní instituce. 2. Je vhodné, aby takové audity byly prováděny jako audity následné; mají se týkat otázek hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti. 3. Zprávy předkládané parlamentu a veřejnosti o těchto podnicích mají respektovat omezení plynoucí z požadavků na ochranu průmyslového a obchodního tajemství. 128
Viz Zásada 3 Mexické deklarace - Dostatečně široký mandát a úplná volnost v jednání při výkonu funkcí SAI, podle které by nejvyšší kontrolní instituce měla mít pravomoc kontrolovat: hospodaření příjemců a oprávněných osob s veřejnými financemi, zdroji či majetkem, bez ohledu na jejich právní povahu; vybírání příjmů patřících vládě nebo veřejných orgánům; správnost a řádnost účtů vlády nebo veřejných orgánů; kvalitu finančního hospodaření a podávání zpráv; hospodárnost, efektivnost a účinnost operací vykonávaných vládou nebo veřejnými orgány.
60
Na mezery českého právního řádu v oblasti nezávislého dohledu nad správou velké části veřejného majetku svou analýzou s názvem „Veřejná kontrola obchodních společností s majetkovou účastí státu a samospráv“ upozorňují i P. Bouda, J. Boudal a M. Fadrný (op. cit. v pozn. č. 122). Autoři v části věnované komparaci české právní úpravy s právními úpravami sousedních států dokazují, že širší pravomoc vůči obchodním společnostem s majetkovou účastí státu a také územní samosprávy je běžnou „dobrou praxí“ v těchto právních řádech. Při pohledu na výsledky této komparace můžeme shrnout, že nejvyšší kontrolní instituce Republiky Rakouska je kompetentní ke kontrole obchodních společností, v nichž minimálně 50 % akcií vlastní stát či samospráva, zatímco nejvyšší kontrolní instituce Slovenské republiky a Polské republiky jsou kompetentní ke kontrole takových obchodních společností, u nichž byť jednu akcii vlastní stát či samospráva. Ve Spolkové republice Německu patří do působnosti nejvyšší kontrolní instituce kontrola obchodních společností s minimálním podílem 50 % akcií vlastněných státem, avšak podniky vlastněné samosprávou kontrolují až jednotlivé zemské nejvyšší kontrolní instituce.129 Kombinací výsledků komparace s požadavky plynoucími z Limské deklarace vyvodili autoři základy tzv. „dobré praxe“ srovnávaných nejvyšších kontrolních institucí, mezi něž patří: zakotvení nejvyšší kontrolní instituce v ústavě a následná konkretizace právní úpravy v prováděcích právních předpisech; provádění následné externí kontroly hospodaření s veřejnými prostředky nejen ve státních podnicích, ale i v soukromoprávních subjektech s alespoň 50% (nebo přímo většinovou) majetkovou účastí státu a také v obecních podnicích130; kontrola souladu hospodaření s principy zákonnosti, věcné správnosti, hospodárnosti a účelnosti (osobně bych doplnila i princip efektivnosti); právo nejvyšší kontrolní instituce nahlížet do veškerých dokumentů a obdržet veškeré informace za současné ochrany obchodního tajemství mlčenlivostí kontrolorů a zveřejňováním pouze omezených znění výsledků kontroly; umožnění managementu kontrolovaného subjektu vyjádření se k, resp. odvolání se proti, výsledkům kontroly (s. 30). Domnívám se, že na základě výše popsaného by bylo vhodné, aby proběhly takové legislativní změny, které by Nejvyššímu kontrolnímu úřadu umožnily rozšířit kontrolní působnost tak, aby byl pojem „dobrá praxe“ v České republice zcela naplněn.
129
Podrobnosti komparace na s. 18 – 31 analýzy. Termínem „obecní podniky“ rozumějí autoři obchodní společnosti s majetkovou účastí územně samosprávných celků, tedy obcí a krajů (s. 6). 130
61
4.6. Návrhy novelizace Ústavy a zákona o Nejvyšším kontrolním úřadu Z argumentace uvedené výše vyplývá potřeba novelizace zákona o Nejvyšším kontrolním úřadu v oblasti rozšíření působnosti tohoto orgánu. Aby však tato novela nebyla v rozporu se základním zákonem státu, bylo by nutné novelizovat i Ústavu České republiky, k čemuž je zapotřebí shody minimálně kvalifikované většiny všech poslanců a rovněž senátorů, tedy více než tří pětin. V následujících podkapitolách uvádím snahy zákonodárců o rozšíření kontrolních pravomocí Nejvyššího kontrolního úřadu. Obecně lze říci, že panuje shoda na tom, že právní úprava nejvyšší kontrolní instituce v zemi neodpovídá přijatým mezinárodním standardům a je třeba ji změnit. Konkrétní názory na zamýšlené změny se však rozcházejí a ukazuje se, že najít politickou shodu na potřebných novelizacích Ústavy a zákona o NKÚ není snadné, zvlášť když je k přijetí změn potřeba shody kvalifikované většiny zástupců dolní i horní komory Parlamentu České republiky.
4.6.1
Návrhy do května 2010 (volby)
V samém závěru existence České a Slovenské federativní republiky a na počátku existence samostatné České republiky se úvahy o pravomocích nejvyšší kontrolní instituce v zemi ubíraly směrem k variantám s kontrolní pravomocí Nejvyššího kontrolního úřadu České republiky, resp. po rozpadu federace Nejvyššího kontrolního úřadu, i v oblasti hospodaření právnických osob s majetkovou účastí státu. Nejprve byl diskutován návrh na vydání zákona o Nejvyšším kontrolním úřadu (tedy dnešního NKÚ), podle jehož § 4 písmene b) se kontrolní působnost NKÚ měla vztahovat i na „právnické a fyzické osoby, vykonávající činnost s účastí prostředků České republiky, nebo pokud jsou příjemci dotací, subvencí nebo jiných prostředků poskytnutých Českou republikou nebo plní úkoly v souvislosti s obranou státu a civilní ochranou.“131 Poté návrh novelizace zákona č. 61/1992 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadě České republiky ponechával v platnosti § 5 tohoto zákona, v němž byla kontrolní působnost tohoto
131
Viz sněmovní tisk č. 128 (návrh na vydání zákona o Nejvyšším kontrolním úřadu poslanců R. Mandelíka a dalších) [online] dostupný z digitální knihovny Parlamentu ČR WWW: cit. [2013-06-16]. Nakonec byla tato verze přepracována do podoby podle sněmovního tisku č. 274, kde již tato kompetence upravena nebyla (viz § § odst. 2 „Kontrolu v rozsahu podle odstavce 1 vykonává Úřad u ministerstev, jiných státních úřadů a státních orgánů a u fyzických a právnických osob.“) [online] dostupné z digitální knihovny Parlamentu ČR WWW: cit. [2013-06-16].
62
orgánu vztažena podle písmen b) až d) mj. na státní podniky, právnické a fyzické osoby, pokud hospodaří s dotacemi nebo jinými prostředky ze státního rozpočtu, právnické osoby s majetkovou nebo finanční účastí státu, právnické osoby zřízené zákonem a další právnické osoby, pokud tak stanoví zákon.132 Nakonec byl přijat zákon č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, který již kontrolní působnost v otázce hospodaření právnických osob s majetkovou účastí státu neobsahoval.133 Je vidno, že zákonodárce od počátku existence NKÚ ve svých variantních řešeních nezohledňoval možnost výkonu kontroly NKÚ vůči územním samosprávným celkům. Změnu právní úpravy směřující směrem ke kontrole územních samosprávných celků obsahoval až návrh skupiny poslanců na změnu čl. 97 Ústavy ze dne 9. 11. 2009, publikovaný ve sněmovním tisku č. 960.134 Podle navrhovaného znění čl. 97 odst. 1 Ústavy by NKÚ mohl kontrolovat hospodaření s majetkem územních samosprávných celků a příjmů a výdajů podle jejich rozpočtů, a to pouze z hlediska zákonnosti. A v zákonem stanovených případech by NKÚ kontroloval i další hospodaření fyzických a právnických osob s veřejnými prostředky.135 Z důvodové zprávy vyplývá, že hlavním důvodem navrhované změny působnosti NKÚ byl „neudržitelný omezený rozsah ústavních kompetencí Nejvyššího kontrolního úřadu…, který neodpovídá stupni dosaženého společenského vývoje, změn ve veřejné správě po roce 2000 a po přistoupení České republiky k EU.“ Kontrola hospodaření územní samosprávy se podle návrhu měla vztahovat pouze na kontrolu zákonnosti, čímž je podle důvodové
132
Viz sněmovní tisk č. 221 (návrh zákona, kterým se mění a doplňuje zákon České národní rady č. 61/1992 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadě České republiky poslanců M. Skočovského, J. Hájka, V. Grulicha, J. Vlčka, J. Valenty a F. Kačenky) [online] dostupný z digitální knihovny Parlamentu ČR WWW: cit. [2013-06-16] ve srovnání s příslušným zněním zákona č. 61/1992 Sb. 133 Viz § 3 odst. 2 zákona o NKÚ ve znění ke dni vydání 20. 5. 1993: „Kontrolu v rozsahu podle odstavce 1 vykonává Úřad u ministerstev, jiných správních úřadů a státních orgánů a u fyzických a právnických osob, pokud zvláštní zákon nestanoví jinak.“ 134 Viz sněmovní tisk č. 960 (obsahující návrh poslanců J. Fialy, M. Bendy, B. Sobotky, Z. Jičínského a dalších na vydání ústavního zákona, kterým se mění ústavní zákon České národní rady č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších ústavních zákonů) [online] dostupný z digitální knihovny Parlamentu ČR WWW: cit. [2013-06-16]. Čl. 97 odst. 1 Ústavy podle tohoto návrhu zní: „Nejvyšší kontrolní úřad kontroluje hospodaření s majetkem státu, příjmy a výdaje podle státního rozpočtu a návrh státního závěrečného účtu. Může kontrolovat zákonnost hospodaření s majetkem územních samosprávných celků a příjmů a výdajů podle jejich rozpočtů. Stanoví-li tak zákon, kontroluje další hospodaření fyzických a právnických osob s veřejnými prostředky. Nezávislost výkonu těchto působností nesmí nikdo ohrožovat.“ 135 Pod pojmem „veřejné prostředky“ navrhovatel podle důvodové zprávy rozumí pojem standardně používaný v terminologii platného práva a odkazuje na definici veřejných prostředků v § 2 zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole: veřejnými prostředky jsou „veřejné finance, věci, majetková práva a jiné majetkové hodnoty patřící státu nebo jiné právnické osobě uvedené v písmenu a).“
63
zprávy zachována svébytnost územní samosprávy, protože NKÚ nebude přezkoumávat její hospodaření z hledisek vhodnosti, účelnosti nebo hospodárnosti. Navíc navrhovatel omezuje výkon kontrolní pravomoci NKÚ pouze na „fakultativní uplatnění jeho kontrolní pravomoci (použitím slova „může“)“, čímž je naznačeno, že se NKÚ bude sám rozhodovat, zda kontrolu bude či nebude vykonávat, čímž by se mělo podařit vyhnout se duplicitě kontrol vůči samosprávě, která bývá často hlavním argumentem proti rozšíření pravomocí NKÚ tímto směrem. (viz sněmovní tisk č. 960) Na základě usnesení ústavně právního výboru Poslanecké sněmovny ze dne 9. 3. 2010136 bylo Poslanecké sněmovně doporučeno, aby přijala navrženou změnu novelizovaného ustanovení čl. 97 odst. 1 Ústavy, avšak s omezením kontroly zákonnosti hospodaření s majetkem územních samosprávných celků a jejich příjmů a výdajů pouze na kontrolu v rozsahu stanoveném zákonem.137 Kontrolní výbor Poslanecké sněmovny na základě svého usnesení ze dne 11. 3. 2010 138 doporučil Poslanecké sněmovně přijetí navrhovaného ústavního zákona, ale rovněž připojil pozměňovací návrhy139, mezi něž patřila i úprava čl. 97 odst. 1, která Nejvyššímu kontrolnímu úřadu svěřovala do kompetence kontrolu hospodaření s majetkem územních samosprávných celků a jejich příjmů a výdajů, a to v rozsahu stanoveném zákonem. V tomto pozměňovacím návrhu sice zůstalo omezení na „zákonem stanovený rozsah“, na druhou stranu ale odpadlo slovo „zákonnost“, z čehož lze dovodit, že by se zřejmě kontrola NKÚ vůči územním samosprávným celkům neomezovala pouze na kontrolu dodržování principu zákonnosti. Pravděpodobně by se tak působnost NKÚ
136
Sněmovní tisk č. 960/2 [online] dostupný z digitální knihovny Parlamentu ČR WWW: cit. [2013-06-16]. 137 Pozměněné navrhované znění čl. 97 odst. 1 (ústavně právní výbor): „Nejvyšší kontrolní úřad je nezávislý orgán. Kontroluje hospodaření s majetkem státu, jeho příjmy a výdaje a návrh státního závěrečného účtu. V rozsahu stanoveném zákonem kontroluje zákonnost hospodaření s majetkem územních samosprávných celků a jejich příjmy a výdaje. Stanoví-li tak zákon, kontroluje hospodaření právnických a fyzických osob, které hospodaří s veřejnými prostředky.“ Pozměňovací návrh navíc ohledně právnických osob obsahoval větu týkající se kompetence NKÚ vůči těmto subjektům: „Stanoví-li tak zákon, kontroluje hospodaření právnických a fyzických osob, které hospodaří s veřejnými prostředky.“ Tedy jako v případě územních samosprávných celků došlo oproti původnímu návrhu k výraznému omezení této pravomoci. 138 Sněmovní tisk č. 960/3 [online] dostupný z digitální knihovny Parlamentu ČR WWW: cit. [2013-06-16]. 139 Pozměněné navrhované znění čl. 97 odst. 1 (kontrolní výbor): „Nejvyšší kontrolní úřad je nezávislý orgán. Kontroluje hospodaření s majetkem státu, jeho příjmy a výdaje a státní závěrečný účet. V rozsahu stanoveném zákonem kontroluje hospodaření s majetkem územních samosprávných celků a jejich příjmy a výdaje. Stanoví-li tak zákon, kontroluje hospodaření právnických osob, v nichž má stát majetkovou účast, jakož i hospodaření právnických a fyzických osob, které hospodaří s veřejnými prostředky.“ Ke změně tedy došlo i v oblasti kontroly hospodaření právnických a fyzických osob – došlo k rozšíření na hospodaření právnických osob, v nichž má stát majetkovou účast.
64
vůči samosprávě mohla pohybovat i v mezích výše zmiňované kontroly „3E“. Navrhovaná změna Ústavy prošla prvním čtením Poslanecké sněmovny, návrh projednaly ústavně právní výbor (s pozměňovacími návrhy), rozpočtový výbor a kontrolní výbor (s pozměňovacími návrhy). Do druhého čtení se však již návrh novely Ústavy nedostal z důvodu konání voleb do Poslanecké sněmovny (28. a 29. 5. 2010), čímž návrh takzvaně „spadl pod stůl“.140
4.6.2
Návrhy po květnu 2010 (volby)
Dne 29. 9. 2010 byly do meziresortního připomínkového řízení rozeslány vládní návrh na vydání ústavního zákona, kterým se mění ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších ústavních zákonů a vládní návrh na vydání zákona, kterým se mění zákon č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění pozdějších předpisů. Tyto návrhy byly poté projednány na zasedání Legislativní rady vlády dne 14. 4. 2011.141 Návrh novely Ústavy vedl k rozšíření působnosti NKÚ na kontrolu hospodaření územních samosprávných celků, avšak pouze z hlediska souladu se zákony, což je (jak vyplývá z výše popsaného), dle mého názoru, nedostatečné a z hlediska možných problémů v praxi (viz dále) nepřijatelné. Dále návrh vedl k rozšíření působnosti NKÚ na kontrolu hospodaření s majetkem právnických osob, za předpokladu, že tyto subjekty mají veřejnoprávní povahu a za podmínky, že tak stanoví zákon. V případě novely Ústavy Legislativní rada vlády vládě doporučila schválení návrhu v předloženém znění. Projednáván byl také návrh novely zákona o NKÚ, pomocí níž mělo být dosaženo řádné aplikace ústavních změn. Legislativní rada vlády doporučila schválení návrhu zákona ve znění jí připojených připomínek týkajících se podrobnějšího vymezení působnosti NKÚ ve vztahu k hospodaření územních samosprávných celků s jejich majetkem, a to z hlediska zákonnosti, a dále taxativního vymezení právnických osob majících veřejnoprávní povahu (a hospodařící s veřejnými prostředky)142 podléhajících kontrolní působnosti NKÚ.143 V navrhované úpravě se tedy 140
Viz přehled legislativního procesu v této oblasti [online] dostupný z WWW: cit. [2013-06-16]. 141 Oba návrhy předkládané tehdejším ministrem spravedlnosti a předsedou Legislativní rady vlády J. Pospíšilem. 142 Dle Legislativní rady vlády jde zejména o zdravotní pojišťovny, příspěvkové organizace územních samosprávných celků, regionální rady regionů soudržnosti, veřejné vysoké školy nebo Český rozhlas a Českou televizi. 143 Informace dostupné z WWW: cit. [2013-06-16]
65
opět objevilo omezení kontrol ze strany NKÚ vůči samosprávě na hledisko dodržování principu zákonnosti, resp. pouze na dodržování souladu se zákony, a chybělo ustanovení týkající se kontroly hospodaření subjektů s majetkovou účastí státu. Vláda oba návrhy novelizace projednala na své schůzi dne 24. 7. 2011 a usnesla se na schválení návrhu novely Ústavy s úpravami podle závěrů vlády144 a na schválení návrhu novely zákona o NKÚ s úpravami podle připomínek obsažených ve stanovisku Legislativní rady vlády145. Schválený návrh novely čl. 97 Ústavy byl publikován ve sněmovním tisku č. 351 ze dne 27. 4. 2011 a schválený návrh novely zákona o NKÚ byl publikován ve sněmovním tisku č. 352 z téhož dne.146 Předložené znění novelizovaného čl. 97 odst. 1 Ústavy147 s navrženou účinností od 1. 1. 2012: „(1) Nejvyšší kontrolní úřad je nezávislý orgán, který kontroluje a) hospodaření s majetkem státu a s prostředky poskytnutými státu ze zahraničí, b) příjmy a výdaje státního rozpočtu, státní závěrečný účet a příjmy a výdaje státních fondů, c) hospodaření s majetkem územních samosprávných celků a příjmy a výdaje jejich rozpočtů, a to z hlediska souladu se zákony, d) hospodaření s majetkem právnických osob veřejnoprávní povahy, o nichž tak stanoví zákon, a to v zákonem stanoveném rozsahu.“. Předložené znění novelizovaného § 3 a § 4 zákona o NKÚ148 rovněž s navrženou účinností od 1. 1. 2012:
144
Informace dostupná z WWW: cit. [2013-06-18] 145 Informace dostupná z WWW: cit. [2013-06-18] 146 Dopisem ze dne 22. 4. 2011 reagovala nezisková nevládní organizace Ekologický právní servis na výsledky zasedání Legislativní rady vlády a zároveň tímto dopisem oslovila členy vlády s upozorněním, že vládní návrh novely Ústavy a novely zákona o NKÚ neodstraňuje existující mezery v právní úpravě. Plná verze dopisu dostupná z WWW: cit. [2013-06-18] 147 Viz sněmovní tisk č. 351, [online], dostupný z WWW: cit. [2013-06-18] 148 Viz sněmovní tisk č. 352, [online], dostupný z WWW: cit. [2013-06-18]
66
(1) Úřad kontroluje a) hospodaření s majetkem státu a s prostředky poskytnutými státu ze zahraničí, b) příjmy a výdaje státního rozpočtu, státní závěrečný účet, včetně závěrečných účtů kapitol státního rozpočtu, a příjmy a výdaje státních fondů, c) hospodaření s majetkem územních samosprávných celků a příjmy a výdaje jejich rozpočtů, a to z hlediska souladu se zákony, d) hospodaření s majetkem právnických osob veřejnoprávní povahy, jde-li o…149 V § 4 se za odstavec 1 vkládají nové odstavce 2 a 3, které znějí: „(2) Při kontrole územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí prověřuje Úřad kontrolované činnosti pouze z hlediska souladu se zákony. (3) Při kontrole České národní banky a veřejných vysokých škol prověřuje Úřad dodržování právních předpisů pouze při hospodaření v oblasti výdajů na pořízení majetku a výdajů na jejich provoz.“ Jak vyplývá z interního materiálu NKÚ150 „Analýza vypořádání připomínek NKÚ k sněmovním tiskům č. 351 a 352 (novela Ústavy a novela zákona o NKÚ)“ (dále jen Analýza NKÚ), nebyly po meziresortním připomínkovém řízení akceptovány všechny připomínky Nejvyššího kontrolního úřadu, a to zejména připomínka k čl. 97 odst. 1 písm. d), která spočívala v požadavku nahrazení původní formulace „hospodaření dalších právnických osob veřejnoprávní povahy“ formulací „hospodaření dalších právnických osob s veřejnými prostředky“. NKÚ namítal, že v platném právu neexistuje jednoznačné vymezení pojmu „právnická osoba veřejnoprávní povahy“, za srozumitelnější a jednoznačnější by považoval právě jím navrhovanou formulaci „hospodaření právnických osob s veřejnými prostředky“. Z následného jednání na
149
… 1. zdravotní pojišťovny, 2. veřejné výzkumné instituce, 3. dobrovolné svazky obcí, 4. příspěvkové organizace územních samosprávných celků, 5. Regionální rady regionů soudržnosti, 6. Českou televizi, 7. Český rozhlas, 8. veřejné vysoké školy, 9. Českou národní banku. (2) Při kontrole podle odstavce 1 z hledisek v něm uvedených lze kontrolovat také a) veřejné zakázky, b) koncesní smlouvy a koncesní řízení, c) ručení za závazky, d) hospodaření s dluhopisy, e) hospodaření s prostředky poskytnutými ze zahraničí.“ 150
Interní materiál ze dne 4. 8. 2011 poskytnut při konzultaci k mé předchozí diplomové práci J. Brožou – dne 10. 9. 2012 (12:56) emailem od J. Broži potvrzeno povolení citovat Analýzu jako interní materiál NKÚ a dále osobně potvrzeno při konzultaci ze dne 2. 7. 2013. NEJVYŠŠÍ KONTROLNÍ ÚŘAD, právní odbor. Analýza vypořádání připomínek NKÚ k sněmovním tiskům č. 351 a 352 (novela Ústavy ČR a novela zákona o NKÚ) [flash disk]. Praha, 2011, 5 s. [cit. 2013-06-16].
67
Úřadu vlády ČR k dané problematice vyplynulo, že vládou navrhovaný pojem vychází z rozsáhlé diskuse odborníků Legislativní rady vlády a že „lze právnickou osobu veřejnoprávní povahy charakterizovat jako osobu, o níž tak stanoví zákon, nebo právnickou osobu, která hospodaří s veřejnými prostředky, přičemž pojem „veřejné prostředky“ odpovídá již standardně používané terminologii v platném právu (viz např. definici veřejných prostředků v § 2 zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole“ (Analýza NKÚ, s. 1 – 2). Z pohledu této práce je však stěžejní další problematická oblast, a to oblast kontroly hospodaření územních samosprávných celků, kdy došlo k akceptování připomínky uplatněné zejména kraji a Svazem měst a obcí a byla nahrazena původní formulace pod písm. c) „z hlediska souladu se zákony a jinými právními předpisy“ formulací „z hlediska souladu se zákony“, což se promítlo i do souvisejícího návrhu novely zákona o NKÚ. Pro obhajobu této změny je odkazováno na čl. 101 odst. 4 Ústavy, podle kterého (jak již bylo několikrát řečeno) „stát může zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem“ a dále na Evropskou Chartu místní samosprávy151, kde je v čl. 8 pod bodem 2 stanoveno, že „jakýkoli správní dozor nad činností místních společenství běžně usiluje pouze o zajištění souladu se zákonem a ústavními zásadami.“ NKÚ uvádí jako protiargument skutečnost, že „audit (kontrola) legality zahrnuje soulad s veškerou legislativou, nikoli jen se zákony, a že kontrola NKÚ nemá v žádném ohledu povahu výkonu „správního dozoru.“ NKÚ uvádí i konkrétní problematickou situaci, která by mohla v praxi při kontrole výlučně z hlediska souladu se zákony nastat, a to kontrolu účetnictví. Zákon o účetnictví totiž výslovně odkazuje na prováděcí právní předpisy (vyhlášky) a na normativní akty neprávního charakteru, mezi něž patří mezinárodní a české účetní standardy. (Analýza NKÚ s. 2) NKÚ dále poukazuje na skutečnost, že součástí původního návrhu byly i novely jednotlivých zákonů územních samosprávných celků (o obcích, o krajích, o hl. městě Praze). NKÚ navrhl změnit formulace obsažené v těchto zákonech o projednání kontrolních závěrů NKÚ zastupitelstvem příslušného územního samosprávného celku nahrazením slov „kontrolní závěr“ slovy „kontrolní protokol“. Tato připomínka zřejmě směřuje k tomu, že je z hlediska přijetí nápravných opatření ze strany kontrolované
151
Předpis č. 181/1999 Sb., Sdělení Ministerstva zahraničních věcí o přijetí Evropské charty místní samosprávy
68
osoby logičtější, aby tato kontrolovaná osoba projednávala zejména kontrolní protokol, který je daleko obsáhlejší než samotný kontrolní závěr. Kontrolní závěr z kontrolního protokolu vychází a je, na rozdíl od kontrolního protokolu, zveřejňován.152 Předkladatelem návrhu bylo původně této připomínce vyhověno, avšak ve výsledném materiálu již novely uvedených zákonů nejsou obsaženy. (Analýza NKÚ, s. 4 - 5) Z důvodových zpráv (DZ) k předkládaným novelizacím153 vyplývá, že navrhované rozšíření působnosti NKÚ je reakcí na trend směřující k širšímu rozsahu pravomocí nejvyšších kontrolních institucí, vyjádřený v nově koncipovaném znění čl. 97 odst. 1 Ústavy (s. 5 DZ k novele zákona o NKÚ a s. 3 – 4 DZ k novele Ústavy). Důvodová zpráva k novele Ústavy uvádí i příklady působnosti nejvyšších kontrolních institucí různých evropských států a odvolává se na čl. 18 Limské deklarace. Důvodem rozšíření kontrolní pravomoci NKÚ směrem k územním samosprávným celkům z hlediska souladu se zákony a k dalším právnickým osobám veřejnoprávní povahy, které novela taxativně vyjmenovává, je podle důvodové zprávy k novele zákona o NKÚ (s. 8) skutečnost, že i tyto subjekty hospodaří s veřejnými prostředky ve značném rozsahu. Zároveň prý novela reaguje na potřebu ve větší míře usměrnit nakládání s těmito prostředky tak, aby v zájmu stabilizace veřejných rozpočtů nedocházelo k jejich vynakládání v rozporu se zákony, resp. ve stanovených případech k nehospodárnému nebo neúčelnému nakládání s nimi (ibid). Obdobně se vyjadřuje i důvodová zpráva k novele Ústavy na s. 4, kde je zdůrazněno, že návrh na rozšíření působnosti NKÚ je současně „jedním z prostředků realizace cílů, které sledují ozdravení veřejných financí a dosažení vyrovnanosti veřejných rozpočtů, což jsou bezpochyby stěžejní obecné atributy celospolečenského zájmu v současné době“. Tyto formulace se, dle mého názoru, stávají obsahově prázdnými z důvodu omezení kontrolní pravomoci NKÚ ve vztahu k samosprávě na pouhou kontrolu souladu hospodaření se zákony. Nejen, že by reálně mohlo docházet k absurdním situacím, jako by tomu bylo v případě kontroly účetnictví, ale navíc se domnívám, že nelze realizovat cíl ozdravení veřejných financí a dosažení vyrovnanosti veřejných rozpočtů bez možnosti kontroly „3E“. Domnívám se, že kontrola zákonnosti hospodaření samosprávy je poměrně dostatečně pokryta již za současného stavu. Není však samozřejmé, že ve
152
Navíc je povinností kontrolujících seznámit kontrolované osoby s obsahem kontrolního protokolu a předat jim jeho stejnopis (§ 26 odst. 1 zákona o NKÚ). 153 Důvodové zprávy jsou součástí příslušných sněmovních tisků.
69
stech procentech případů, kdy je prokázána zákonnost hospodaření, jde současně i o efektivní, hospodárné a účelné hospodaření. Oba návrhy zákonů byly poslancům ve formě příslušných sněmovních tisků rozeslány dne 11. 5. 2011. V následující tabulce uvádím pro přehlednost legislativní proces týkající se obou návrhů zákonů na novelizaci Ústavy a zákona o NKÚ. Tabulka 4. 6. 2 – 1: Legislativní proces novelizace Ústavy a zákona o NKÚ POSLANECKÁ SNĚMOVNA (PS) Novelizace Ústavy
Novelizace zákona o NKÚ
11. 5. 2011 návrh zákona rozeslán 11. 5. 2011 návrh zákona rozeslán poslancům jako sněmovní tisk č. 351/0 poslancům jako sněmovní tisk č. 352/0 18. 5. 2011
18. 5. 2011
Organizační výbor doporučil projednání návrhu zákona (+ navrhl přikázat k projednání Ústavně právnímu výboru) – usnesení č. 132
Organizační výbor doporučil projednání návrhu zákona (+ navrhl přikázat k projednání Ústavně právnímu výboru) – usnesení č. 132
17. 6. 2011 – 1. čtení (19. schůze PS)
17. 6. 2011 – 1. čtení (19. schůze PS)
Návrh zákona přikázán výborům (usnesení č. 572):
k projednání Návrh zákona přikázán výborům (usnesení č. 573):
k projednání
-
Výbor pro veřejnou správu a regionální rozvoj 1. 12. 2011 usnesení (s. t. 351/1; pozměňovací návrhy)
Výbor pro veřejnou správu a regionální rozvoj 1. 12. 2011 usnesení (s. t. 352/1; pozměňovací návrhy)
-
Ústavně právní výbor 2. 12. 2011 usnesení (s. t. 351/2; pozměňovací návrhy)
-
Ústavně právní výbor 2. 12. 2011 usnesení (s. t. 352/2; pozměňovací návrhy)
-
Kontrolní výbor (projednal navíc) 19. 1. 2012 usnesení (s. t. 351/3; pozměňovací návrhy)
Kontrolní výbor 19. 1. 2012 usnesení (s. t. 352/3; pozměňovací návrhy)
10. 7. 2012 – 2. čtení (41. schůze PS)
24. 10. 2012 – 2. čtení (47. schůze PS)
Návrh zákona prošel obecnou i podrobnou Návrh zákona prošel obecnou i podrobnou rozpravou (lhůta pro zahájení 3. čtení rozpravou změněna na 48 hodin po doručení - podané pozměň. návrhy zpracovány pozměňovacích/jiných návrhů poslancům) jako s. t. 352/4 (25. 10. 2012) - podané pozměň. návrhy zpracovány jako s. t. 351/4 (10. 7. 2012) 13. 7. 2012 – 3. čtení (41. schůze PS)
7. 12. 2012 - 3. čtení (49. schůze PS)
Návrh zákona schválen (usnes. č. 1249)
Návrh zákona schválen (usnes. č. 1399)
70
SENÁT (S) 21. 9. 2012 postoupila PS návrh zákona 2. 1. 2013 postoupila PS návrh zákona Senátu jako tisk 400/0 Senátu jako tisk 15/0 21. 9. 2012
3. 1. 2013
Organizační výbor stanovil garančním Organizační výbor stanovil garančním výborem Ústavně-právní výbor výborem Ústavně-právní výbor a přikázal - Ústavně-právní výbor 8. 8. 2012 tisk k projednání: usnesení č. 239 (tisk 400/1) – přerušení projednávání 18. 12. 2012 usnesení č. 1 (tisk 400/2) -
Ústavně-právní výbor 16. 1. 2013 usnesení č. 17 (tisk 15/1) – schvaluje
-
Stálá komise Senátu pro sdělovací prostředky 29. 1. 2013 usnesení č. 3 (tisk 15/3) - schvaluje
Výbor pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí 16. 1. 2013 usnesení č. 1 (tisk 15/2)
30. 1. 2013 (4. schůze S) Senát návrh 30. 1. 2013 (4. schůze S) návrh zákona zákona neprojednal/nepřijal k němu projednán a zamítnut Senátem (usnesení č. usnesení 61) + Senát schválil doprovodné usnesení (usnesení č. 62) POSLANECKÁ SNĚMOVNA (PS) X
1. 2. 2013 Rozeslán poslancům návrh zákona ve znění, ve kterém byl postoupen Senátu (tisk 352/5) Rozeslán poslancům dokument Senátu (tisk 352/6)
X
19. 2. 2013 (51. schůze PS) Hlasováno o návrhu zákona vráceném Senátem PS zákon nepřijala
Zdroj: Sněmovní tisk 351 a 352 [online] dostupný z WWW: a cit. [2013-06-18] upraveno autorkou
Po prvním čtení obou návrhů zákonů v Poslanecké sněmovně dne 17. 6. 2011 a po projednání obou předložených návrhů zákonů v příslušných výborech byly doporučeny určité změny. Výbor pro veřejnou správu a regionální rozvoj a Ústavně právní výbor154 doporučily nahradit navrhované znění čl. 97 odst. 1 písm. d) Ústavy,
154
Ústavně právní výbor navíc navrhl změnit účinnost zákona na „prvním dnem třetího kalendářního měsíce následujícího po dni jeho vyhlášení“.
71
tedy znění „(1) Nejvyšší kontrolní úřad je nezávislý orgán, který kontroluje… d) hospodaření s majetkem právnických osob veřejnoprávní povahy, o nichž tak stanoví zákon, a to v zákonem stanoveném rozsahu.“ zněním „d) hospodaření s majetkem veřejných institucí.“155 Kontrolní výbor navrhl156 na konci textu čl. 97 odst. 1 písm. c), tedy „(1) Nejvyšší kontrolní úřad je nezávislý orgán, který kontroluje… c) hospodaření s majetkem územních samosprávných celků a příjmy a výdaje jejich rozpočtů, a to z hlediska souladu se zákony“, doplnit slova „a jinými právními předpisy“, čímž byly s odstupem zohledněny připomínky k návrhu novely Ústavy předložené samotným Nejvyšším kontrolním úřadem, protože kontrola legality sama o sobě zahrnuje nejen kontrolu souladu se zákony, ale také kontrolu souladu s dalšími právními předpisy. Ke sledovaným paragrafům 3 a 4 novelizovaného zákona o NKÚ byly příslušnými výbory rovněž přijaty pozměňovací návrhy. Výbor pro veřejnou správu a regionální rozvoj navrhl157 nahradit znění § 3 odst. 1 písm. d), tedy „(1) Úřad kontroluje…d) hospodaření s majetkem právnických osob veřejnoprávní povahy, jde-li o…“158, zněním „(1) Úřad kontroluje… d) hospodaření s majetkem veřejných institucí, jde-li o…“ s odkazem na § 2 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím ve znění pozdějších předpisů159. Jde tedy o úpravu korespondující s navrhovanou změnou znění novelizace Ústavy. Ústavně právní výbor také navrhl160 nahradit pojem „právnické osoby veřejnoprávní povahy“ pojmem „veřejné instituce“, ale zároveň doplnil požadavek nahradit navrhovaný taxativní výčet subjektů, jichž se kontrola bude
155
Usnesení Výboru pro veřejnou správu a regionální rozvoj [online] dostupné z WWW: a usnesení Ústavně právního výboru [online] dostupné z WWW: cit. [2013-0618] 156 Usnesení Kontrolního výboru [online] dostupné z WWW: cit. [2013-06-18] 157 Usnesení Výboru pro veřejnou správu a regionální rozvoj [online] dostupné z WWW: cit. [2013-06-18] 158
… 1. zdravotní pojišťovny, 2. veřejné výzkumné instituce, 3. dobrovolné svazky obcí, 4. příspěvkové organizace územních samosprávných celků, 5. Regionální rady regionů soudržnosti, 6. Českou televizi, 7. Český rozhlas, 8. veřejné vysoké školy, 9. Českou národní banku. (2) Při kontrole podle odstavce 1 z hledisek v něm uvedených lze kontrolovat také a) veřejné zakázky, b) koncesní smlouvy a koncesní řízení, c) ručení za závazky, d) hospodaření s dluhopisy, e) hospodaření s prostředky poskytnutými ze zahraničí.“ V odstavci dva navrhuje Výbor pro veřejnou správu a regionální rozvoj doplnit písmeno f) ve znění: „f) účinnost vnitřních kontrolních systémů.“ 159 „Povinnými subjekty, které mají podle tohoto zákona povinnost poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti, jsou státní orgány, územní samosprávné celky a jejich orgány a veřejné instituce.“ 160 Usnesení Ústavně právního výboru [online] dostupné z WWW: cit. [2013-06-18]
72
týkat, demonstrativním výčtem, a to pomocí konstrukce „veřejných institucí, zejména jde-li o…“. Demonstrativní výčet pak navrhuje doplnit o další bod „10. právnické osoby, v nichž má stát nebo územní samosprávný celek většinovou majetkovou účast.“ Analogicky k tomu ústavně právní výbor navrhl v § 4 odst. 2, tedy „(2) Při kontrole územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí prověřuje Úřad kontrolované činnosti pouze z hlediska souladu se zákony.“, vložit za slova „a dobrovolných svazků obcí“ slova „a právnických osob, v nichž má územní samosprávný celek většinovou majetkovou účast,“. Je nepochybné, že pozměňovací návrh Ústavně právního výboru reflektuje skutečnost, že se s velkým objemem veřejných prostředků hospodaří skrze soukromoprávní subjekty, v nichž má stát či územní samospráva majetkovou účast. Kontrolní výbor161, stejně jako u pozměňovacího návrhu týkajícího se novely Ústavy, neopomněl ani v novelizaci zákona o NKÚ doplnit v § 3 odst. 1 písm. „c) hospodaření s majetkem územních samosprávných celků a příjmy a výdaje jejich rozpočtů, a to z hlediska souladu se zákony“ požadovaný soulad nejen se zákony, ale i s „jinými právními předpisy“ (analogicky i v § 4 odst. 2). Domnívám se, že z hlediska smyslu kontroly prováděné Nejvyšším kontrolním úřadem jsou z pozměňovacích návrhů nejpřínosnější varianty předložené Ústavně právním výborem a Kontrolním výborem, tedy v takové kombinaci, aby kontrolní pravomoci NKÚ podléhaly i takové právnické osoby, v nichž jsou skrze svůj majetkový podíl účastni stát či územní samosprávný celkem a aby šlo alespoň o kontrolu legality ve standardně chápaném smyslu, tedy o kontrolu souladu se zákony a jinými právními předpisy. Ve druhém čtení návrhu zákona novelizujícího Ústavu uplatnili připomínky162 ještě K. Peake, která navrhovala v čl. 97 odst. 1 Ústavy doplnit písmeno e) ve znění „(1) Nejvyšší kontrolní úřad je nezávislý orgán, který kontroluje…e) hospodaření s majetkem právnických osob, v nichž má Česká republika nebo územní samosprávný celek majetkovou účast, o nichž tak stanoví zákon.“, a S. Polčák, který navrhoval alternativní znění nového písmene e) „hospodaření s majetkem právnických osob, v nichž má Česká republika nebo územní samosprávný celek majetkovou účast, a hospodaření právnických a fyzických osob, které hospodaří s veřejnými prostředky, stanoví-li tak zákon.“ K tomu obdobně uplatnili společnou připomínku ve druhém čtení 161
Usnesení Kontrolního výboru [online] dostupné z WWW: cit. [2013-06-18] 162 Pozměňovací a jiné návrhy viz sněmovní tisk č. 351/4 [online] dostupný z WWW: cit. [2013-06-18]
73
návrhu zákona novelizujícího zákon o NKÚ163 K. Peake, M. Benda, S. Polčák a R. Sklenák a navrhli doplnit v § 3 odst. 1 písmeno e) ve znění „e) hospodaření s majetkem právnických osob, v nichž má Česká republika nebo územní samosprávný celek alespoň 50% majetkovou účast, pokud nejde o akciovou společnost, jejíž akcie byly přijaty k obchodování na regulovaném trhu; má-li v právnické osobě majetkovou účast Česká republika i územní samosprávný celek, jejich podíly se pro účely určení uvedené hranice sčítají.“ Alternativní znění písmene e) navrhla ve své připomínce K. Klasnová, a to „e) hospodaření s majetkem právnických osob, v nichž má stát nebo územní samosprávný celek většinovou majetkovou účast.“ Dále R. Sklenák uplatnil připomínku k § 3 odst. 1 písm. c) a § 4 odst. 2, v nichž navrhl nahradit kontrolu souladu „se zákony“ kontrolou souladu „s právními předpisy“. Z navrhovaných znění se mi jako nejvhodnější jeví kombinace připomínek K. Klasnové a R. Sklenáka. Dle mého názoru by měla být mezi potenciálními kontrolovanými subjekty rovnost a neměly by se zavádět výjimky ve smyslu exempce akciových společností, jejichž akcie jsou obchodovány na regulovaném trhu. Ohledně připomínky nahrazení kontroly souladu se zákony kontrolou souladu s právními předpisy platí můj názor uvedený výše ohledně chápání kontroly legality. Uplatněné připomínky se ve znění návrhů zákonů předkládaných Senátu promítly následovně - v čl. 97 ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, odstavec 1 zní (s navrhovanou účinností od 1. 1. 2013)164: „(1) Nejvyšší kontrolní úřad je nezávislý orgán, který kontroluje a) hospodaření s majetkem státu a s prostředky poskytnutými státu ze zahraničí, b) příjmy a výdaje státního rozpočtu, státní závěrečný účet a příjmy a výdaje státních fondů, c) hospodaření s majetkem územních samosprávných celků a příjmy a výdaje jejich rozpočtů, a to z hlediska souladu se zákony, d) hospodaření s majetkem právnických osob veřejnoprávní povahy, o nichž tak stanoví zákon, a to v zákonem stanoveném rozsahu,
163
Pozměňovací a jiné návrhy viz sněmovní tisk č. 352/4 [online] dostupný z WWW: cit. [2013-06-18] 164 Tisk 400/0 [online] dostupný z WWW: cit. [2013-06-18]
74
e) hospodaření s majetkem právnických osob, v nichž má Česká republika nebo územní samosprávný celek majetkovou účast, o nichž tak stanoví zákon.“. V souvisejícím zákoně o NKÚ byly uplatněny následující připomínky (s navrhovanou účinností prvním dnem třetího kalendářního měsíce následujícího po dni jeho vyhlášení)165 ke znění § 3: (1) Úřad kontroluje a) hospodaření s majetkem státu a s prostředky poskytnutými státu ze zahraničí, b) příjmy a výdaje státního rozpočtu, státní závěrečný účet, včetně závěrečných účtů kapitol státního rozpočtu, a příjmy a výdaje státních fondů, c) hospodaření s majetkem územních samosprávných celků a příjmy a výdaje jejich rozpočtů, a to z hlediska souladu se zákony, d) hospodaření s majetkem právnických osob veřejnoprávní povahy, jde-li o…166 e) hospodaření s majetkem právnických osob, v nichž má Česká republika nebo územní samosprávný celek alespoň 50% majetkovou účast, pokud nejde o akciovou společnost, jejíž akcie byly přijaty k obchodování na regulovaném trhu; má-li v právnické osobě majetkovou účast Česká republika i územní samosprávný celek, jejich podíly se pro účely určení uvedené hranice sčítají. 167 V § 4 se za odstavec 1 vkládají nové odstavce 2 a 3, které znějí: (2) Při kontrole územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí prověřuje Úřad kontrolované činnosti pouze z hlediska souladu se zákony. (3) Při kontrole České národní banky prověřuje Úřad dodržování právních předpisů pouze při hospodaření v oblasti výdajů na pořízení majetku a výdajů na jejich provoz.“. Návrhem novelizace Ústavy se nakonec Senát na své 4. schůzi dne 30. 1. 2013 vůbec nezabýval a návrh novelizace zákona o NKÚ Senát svým usnesením v tentýž den
165
Tisk 15/0 [online] dostupný z WWW: cit. [2013-06-18] 166 …1. zdravotní pojišťovny, 2. veřejné výzkumné instituce, 3. dobrovolné svazky obcí, 4. příspěvkové organizace územních samosprávných celků, 5. Regionální rady regionů soudržnosti, 6. Českou televizi, 7. Český rozhlas, 8. Českou tiskovou kancelář, 9. veřejné vysoké školy, 10. Českou národní banku 167 (2) Při kontrole podle odstavce 1 z hledisek v něm uvedených lze kontrolovat také a) veřejné zakázky, b) koncesní smlouvy a koncesní řízení, c) ručení za závazky, d) hospodaření s dluhopisy, e) hospodaření s prostředky poskytnutými ze zahraničí, f) účinnost vnitřních kontrolních systémů.“.
75
zamítl.168 Svým doprovodným usnesením č. 62 Senát Poslanecké sněmovně doporučil, aby návrhům na změnu Ústavy ve spojení s rozšířením pravomocí NKÚ předcházela podrobná analýza, která by umožnila navrhované změny Ústavy řádně provázat se zákonem o NKÚ.169 O vráceném návrhu novelizace zákona o NKÚ hlasovala Poslanecká sněmovna na své 51. schůzi dne 19. 2. 2013 a zákon nepřijala.170 Takový postup Poslanecké sněmovny je zcela logický, protože za předpokladu přijetí vráceného návrhu zákona by byl zákon o NKÚ v novelizovaném znění protiústavní, protože by rozšiřoval pravomoci NKÚ nad rámec Ústavou daných limitů.171 Domnívám se, že celkové nepřijetí navrhovaných změn kontrolních pravomocí NKÚ, které byly ve finální podobě předkládané Senátu, je přínosnější, než kdyby tomu bylo naopak. Pominu-li skutečnost, že by se i podle původních návrhů kontrola územních samosprávných celků omezovala na pouhou kontrolu legality a nikoli zároveň kontrolu „3E“, měnily se v průběhu legislativního procesu i zbylé „ještě přijatelné“ varianty návrhů změn na verze, které – dle mého názoru - postrádají smysl. Z celkové kontroly zákonnosti, tedy kontroly souladu hospodaření jak se zákony, tak s jinými právními předpisy, se stala kontrola hospodaření samosprávy pouze z hlediska souladu se zákony. U právnických osob, v nichž má Česká republika nebo územní samosprávný celek majetkovou účast došlo z obecného pojetí v Ústavě, které je – dle mého názoru – na místě, k omezení na takové právnické osoby, o nichž tak stanoví zákon, aby následně navrhovaná novela zákona o NKÚ omezila tyto právnické osoby na ty, v nichž má Česká republika nebo územní samosprávný celek minimálně padesátiprocentní majetkovou účast, což by ještě samo o sobě nebylo tak nepřijatelné, ale dále také na takové právnické osoby, které nejsou akciovými společnostmi s jejichž akciemi se obchoduje na regulovaném trhu. Mají-li být přijaty smysluplné novely Ústavy a zákona o NKÚ za účelem rozšíření kontrolních pravomocí NKÚ tak, aby se naše právní úprava více přiblížila mezinárodním standardům v oblasti kontroly samosprávy a právnických osob s majetkovou účastí státu či samosprávy, nelze se omezovat na kontrolu 168
Viz usnesení č. 61 [online] dostupné z WWW: cit. [2013-06-18] 169 Viz usnesení č. 62 [online] dostupné z WWW: cit. [2013-06-18] 170 Viz hlasování s pořadovým číslem 297 (přihlášeno 175 poslanců, pro 5, proti 81 – návrh zákona nebyl přijat) [online] dostupné z WWW: cit. [2013-06-18] 171 Na tom se ostatně shodli i poslanci, kteří se k vrácenému návrhu zákona před hlasováním vyjadřovali – viz záznam průběhu schůze Poslanecké sněmovny [online] dostupný z WWW: cit. [2013-06-18]
76
hospodaření samosprávy z hlediska souladu se zákony a nelze okruh kontrolovaných právnických osob provázaných se státem či územní samosprávou omezovat ve smyslu různých výjimek z působnosti zákona. Zástupci územní samosprávy prezentovali své názory během legislativního procesu zejména skrze Svaz měst a obcí České republiky. Ze zveřejněných článků vyplývá, že hlavní obavou v samém počátku návrhů novelizací byla možná kontrola hospodaření s majetkem územních samosprávných celků nejen z hlediska zákonnosti, ale i z hlediska účelnosti a hospodárnosti vynakládání prostředků ze státního rozpočtu. Dle názoru Svazu měst a obcí by takový způsob kontroly mohl vést v případě samostatné působnosti územní samosprávy ke snadnému zneužití a tudíž existují důvodné obavy z možného narušení práva obcí na samosprávu, jakožto ústavně zaručeného principu.172 Vzhledem k tomu, že je Nejvyšší kontrolní úřad nezávislým ústavním orgánem, jehož zjištění nejsou spojena s pravomocí tohoto Úřadu požadovat po kontrolovaných subjektech nápravu či s možností uložení sankce za případné zjištěné nedostatky, domnívám se, že obavy zástupců územních samosprávných celků nejsou zcela legitimní. Není mi jasné, jak by Nejvyšší kontrolní úřad mohl v rámci své kontrolní činnosti zneužít způsob kontroly v neprospěch územní samosprávy, když jeho kontrolní závěry mají informativní, nikoli represivní, charakter a měly by vést k tomu, aby samy kontrolované osoby (či jim přímo nadřízené orgány) – v tomto diskutovaném případě tedy územní samosprávné celky – vyvodily v rámci svých interních možností důsledky a přijaly vhodná nápravná opatření. Domnívám se, že jde stran zástupců Svazu měst a obcí spíše o obavu z případné publicity kontrolních závěrů, která by dost možná vedla i k hlubšímu zájmu občanů daného územního samosprávného celku o zkoumanou problematiku. Domnívám se, že i tento možný důsledek by ve finále územní samosprávě jen prospěl, protože by mohla být výrazněji posílena její kontrola ze strany občanů, kteří by se pravděpodobně více zajímali o dění ve své obci. Jestliže má Nejvyšší kontrolní úřad přispět k omezování nadměrného a neopodstatněného nakládání s veřejnými prostředky a k prosazování tzv. dobré praxe v oblasti hospodaření s nimi, je potřeba si uvědomit, že hlavní přínos činnosti této instituce by neměl spočívat pouze v konstatování souladu či nesouladu hospodaření kontrolovaných subjektů se zákony,
172
SVAZ MĚST A OBCÍ ČESKÉ REPUBLIKY. NKÚ a kontrola obcí: co je vlastně zákonnost?. In: Www.smocr.cz [online]. 2010, 18. 02. 2010 [cit. 2013-10-31]. Dostupné z WWW:
77
případně i s jinými právními předpisy, protože je v současnosti stále více zřejmé, že je potřeba se na hospodaření celkově zaměřit i z dalších hledisek, kterými jsou zejména hospodárnost, účelnost a efektivnost. Podle Svazu měst a obcí České republiky dále také většina zástupců krajů vyřkla pochybnosti nad smysluplností novelizace Ústavy a zákona o NKÚ, a to zejména v souvislosti s počtem případných kontrol na úrovni územních samosprávných celků v rámci jednoho roku. Při vyřizování připomínek bylo totiž Svazu měst a obcí ministerstvem spravedlnosti mj. potvrzeno, že v souvislosti s chystanou novelou nebude navyšován rozpočet NKÚ, z čehož zástupci Svazu měst a obcí dovodili, že počet kontrol zaměřených na územně-samosprávné celky se bude pohybovat v řádech jednotek ročně.173 I v této otázce se domnívám, že došlo k nepochopení účelu činnosti Nejvyššího kontrolního úřadu, kterým by v případě rozšíření jeho kompetencí směrem k územní samosprávě zcela jistě nebylo zkontrolovat veškeré územní samosprávné celky, ale naopak by s největší pravděpodobností bylo cílem takových kontrol zaměřit se na nejvíce problematické a napříč územní samosprávou se opakující oblasti. Osobně bych si představovala zaměření kontrolních akcí např. na oblast odpadového hospodářství a na poskytování služeb městské hromadné dopravy. V takovém případě by, dle mého názoru, mohlo jít buď o kontrolu jednoho vybraného územního samosprávného celku, nebo lépe o komparaci např. dvou obdobných kontrolovaných osob z hlediska zjištění v rámci jedné vybrané oblasti. Domnívám se rovněž, že by takové výstupy mohly být inspirací pro ostatní územní samosprávné celky, jak hospodařit odpovědněji. K takovým specifickým kontrolním akcím, kterých by ročně probíhalo jen několik vzhledem k ostatním kontrolovaným oblastem, dle mého názoru, není potřeba výrazně navyšovat rozpočet NKÚ, protože náklady na případné potřebné personální posílení Úřadu by se nepohybovaly, dle mých odhadů, v řádech desítek milionů korun ročně, ale spíše v řádech jednotek milionů korun ročně. Dále zástupci Svazu měst a obcí poukazovali na „riziko překrývání předmětů kontroly a možných rozdílných pohledů.“ (ibid.) Kontrola dle jejich názoru „nemá mít pouze represivní charakter, ale má také vytvořit metodickou podporu pro ostatní.“ (ibid.) Opět se tedy vrátím ke smyslu existence nejvyšší kontrolní instituce v naší zemi.
173
SVAZ MĚST A OBCÍ ČESKÉ REPUBLIKY. NKÚ a rozhodování zastupitelů.... už zase. In: Www.smocr.cz [online]. 2010, 29. 11. 2010 [cit. 2013-10-31]. Dostupné z WWW:
78
Opomenu-li fakt, že Nejvyšší kontrolní úřad by ze své podstaty neměl být považován za represivní orgán, a zvlášť ne ze strany kontrolovaných osob, nedává smysl ani poukázání na riziko duplicity kontrol a možných rozdílných pohledů. Smyslem kontrol ze strany NKÚ by mělo být prověřování činnosti kontrolovaných osob z různých zákonem definovaných hledisek a zkoumání, zda by určité činnosti mohly být vykonávány lépe, čímž by mělo v konečné fázi dojít k prosazování nakládání s veřejnými prostředky ve smyslu činnosti tzv. řádného hospodáře. NKÚ by neměl být chápán jako dohlížitel nad kontrolovanými osobami, ale jako „objevitel“ oblastí, které v ideálním případě fungují bezchybně či které by bylo vhodné změnit tak, aby fungovaly lépe. Výsledkem voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky konaných v říjnu 2013 je složení sněmovny ze zástupců celkem sedmi politických stran a hnutí, a to ČSSD, TOP 09, ODS, KDU-ČSL, Úsvitu přímé demokracie, ANO 2011 a KSČM.174 Čtyři ze sedmi volebních programů těchto stran obsahují záměr rozšíření kontrolních pravomocí NKÚ, a to programy: TOP 09175: „Prosazujeme rozšíření kompetencí Nejvyššího kontrolního úřadu podle mezinárodních standardů tak, aby NKÚ mohl vykonávat nezávislou kontrolu v samosprávě, ve státních podnicích a v příspěvkových organizacích.“; ANO 2011176: „Podpoříme zavedení kontrolní pravomoci NKÚ ve vztahu k samosprávě, tedy i rozšíření pravomoci orgánů NKÚ ve vztahu k nakládání s finančními prostředky státu.“; KDU-ČSL177: „Přijmeme nový zákon o finanční kontrole a auditech a nový zákon o NKÚ, který umožní kontrolu nižších úrovní státní správy a státem vlastněných podniků.“;
174
ČESKÝ STATISTICKÝ ÚŘAD. Volby do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky konané ve dnech 25.10. – 26.10.2013: Přehled zisků mandátů v % (z mandátů celkem za územní celek). Www.volby.cz [online]. 2013 [cit. 2013-11-01]. Dostupné z WWW: 175 TOP 09. Volební program 2013: Veřejná správa. Www.top09.cz [online]. 2013 [cit. 2013-11-01]. Dostupné z WWW: 176 ANO 2011. Resortní program. In: Www.anobudelip.cz [online]. 2013 [cit. 2013-11-01]. Dostupné z WWW: 177 KDU-ČSL. Volební program KDU-ČSL 2013 - 2017. In: Volby.kdu.cz [online]. 2013 [cit. 2013-1101]. Dostupné z WWW:
79
ČSSD178: „Rozšíříme pravomoci Nejvyššího kontrolního úřadu tak, aby mohl kontrolovat veškeré výdaje veřejných rozpočtů.“ 179 Byť je ochota k rozšíření kontrolních pravomocí NKÚ směrem k územní samosprávě zcela jednoznačně řečena pouze u TOP 09 a ANO 2011, neměla by být diskuse nad touto oblastí na první pohled předmětem výraznějších sporů. Zvolení zástupci výše zmíněných čtyř politických stran a hnutí by totiž za předpokladu názorové shody napříč svými stranami a za předpokladu naplnění svých volebních programů při hlasování týkajícím se rozšíření kontrolních pravomocí NKÚ přesáhli i hranici kvalifikované většiny nutné pro změnu Ústavy (viz výsledky voleb op. cit. v pozn. č. 174). Odhaduji však, že se tato problematika na půdě Parlamentu začne opětovně řešit nejdříve po několika měsících od voleb do Poslanecké sněmovny a že můžeme, vzhledem
k předcházejícím
novelizačním
pokusům,
předpokládat
názorovou
nejednotnost vedoucí ke kompromisním hlasováním.
178
ČSSD. Volební program ČSSD pro volby do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky 2013. In: Www.cssd.cz [online]. 2013 [cit. 2013-11-01]. Dostupné z WWW: 179
Ostatní tři volební programy dostupné zde: ODS. Volební program. In: Www.ods.cz [online]. 2013 [cit. 2013-11-01]. Dostupné z WWW: ÚSVIT PŘÍMÉ DEMOKRACIE TOMIA OKAMURY. Program hnutí. In: Www.hnutiusvit.cz [online]. 2013 [cit. 2013-11-01]. Dostupné z WWW: KSČM. Volební program. In: Www.kscm.cz [online]. 2013 [cit. 2013-11-01]. Dostupné z WWW:
80
Závěr K fungování státu jsou zapotřebí zejména finanční a personální zdroje ve spojení s dobře nastavenými řídícími procesy. Problémem je, že ti, kteří přijímají zásadní rozhodnutí v rámci řídících procesů ve veřejné správě, a to jak na centralizované, tak i na decentralizované úrovni, nehospodaří se svými vlastními finančními prostředky, ale s prostředky svěřenými. Proto existuje v demokratických státech požadavek existence nezávislých a účinných kontrolních mechanismů, a to interních i externích, na všech úrovních veřejné správy. Externím nezávislým ústavním orgánem, kontrolujícím hospodaření státu, je v České republice Nejvyšší kontrolní úřad. Cílem této diplomové práce bylo zhodnotit názorový diskurs v oblasti problematiky rozšíření kontrolních pravomocí Nejvyššího kontrolního úřadu směrem k územním samosprávným celkům, a to s ohledem na význam a smysl kontrolních mechanismů ve veřejné správě, fungování hospodaření na úrovni samosprávy a současnou situaci a význam NKÚ. Nejvyšší kontrolní úřad je, dle mého názoru, zejména mezi kontrolovanými subjekty bohužel vnímán spíše jako represivní orgán nežli jako ústavní orgán dohlížející na hospodaření se státním majetkem a plnění státního rozpočtu. Z toho zřejmě plynou i obavy zástupců územních samosprávných celků, že by NKÚ svou případnou rozšířenou kontrolní činností výrazně ohrozil jejich ústavou dané právo na samosprávu. Přitom je zřejmé, že NKÚ ze své podstaty nemůže být represivním orgánem, protože není nadán žádnou pravomocí ukládat nápravná opatření a případně sankcionovat kontrolovaný subjekt. Domnívám se, že bychom si měli uvědomit zejména informační hodnotu výstupů z činnosti NKÚ, která by měla být, nejen pro dané konkrétní kontrolované subjekty, inspirací pro případné lepší nakládání se svěřenými prostředky, a to zejména ve smyslu hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti. Mělo by být v zájmu samotných kontrolovaných subjektů hospodařit co možná nejlépe a v zákonem stanovených mantinelech tak, aby u nich mohl Nejvyšší kontrolní úřad konstatovat dobrou praxi a nastavit tak očekávání pro ostatní obdobné subjekty. To se však, dle mého názoru, může stát až v okamžiku, kdy bude kontrolor v očích kontrolovaného, a díky jeho interpretaci i v očích zákonodárců, chápán jako partner, nikoli jako nositel represe. Nespornou výhodou plynoucí z ústavou daného postavení NKÚ je, dle mého názoru, skutečnost, že sám rozhoduje o tématech a kontrolovaných subjektech v daném období. Domnívám se, že i v případě možné 81
duplicity kontrol na úrovni územní samosprávy by tato skutečnost neměla být chápána negativně, protože z činnosti NKÚ může vyplynout jiný - nový - pohled na danou problematiku a v souvislosti s využitím zkušeností z jiných obdobných kontrol mohou být vyvozena nová doporučení. Osobně se domnívám, že by bylo přínosné, pokud by se Nejvyšší kontrolní úřad v případě rozšíření svých kontrolních pravomocí k územním samosprávným celkům zaměřil u více kontrolovaných subjektů najednou na jedno vybrané hledisko tak, aby svá zjištění mohl komparovat, zhodnotit navzájem a doporučit nejlepší variantu řešení. Např. by mohla proběhnout kontrolní akce zaměřená na odpadové hospodářství dvou a více srovnatelných obcí či na poskytování městské hromadné dopravy u vybraných měst. Kontrola by pak měla být chápána jako možný přínos pro danou kontrolovanou osobu, jelikož by jí byl poskytnut nový náhled na vybranou problematiku. Přes dvacet let existence NKÚ se vedou diskuse o šíři jeho kontrolních pravomocí, a to zejména ve vztahu k samosprávě a právnickým osobám veřejnoprávní povahy. Kontrola hospodaření s veřejnými prostředky na úrovni samosprávy a u výše zmíněných právnických osob v současnosti nespadá do pravomocí Nejvyššího kontrolního úřadu, byť jde o mezinárodně přijímaný standard takovýchto institucí. To si uvědomují i zákonodárci, avšak nejsou schopni přijmout potřebnou úpravu. Od dobrých úvah nad změnami Ústavy a zákona o Nejvyšším kontrolním úřadu, se většinou zákonodárci odchýlí ke kompromisním řešením, která – dle mého názoru – nejsou vhodná a ani nevyhovují mezinárodním standardům. Hlavním hlediskem při přijímání nových úprav by měla být informační hodnota výstupů NKÚ a její potenciál promítnutí do odpovědnějšího hospodaření s veřejnými prostředky a tím i možný potenciál snížení veřejného dluhu.
82
Seznam použitých zdrojů Knižní publikace BAHÝĽOVÁ, L., FILIP, J., MOLEK, P., PODHRÁZKÝ, M., ŠIMÍČEK, V., VYHNÁNEK, L. Ústava České republiky: komentář. Praha: Linde, 2010. 1533 s. ISBN 978-807-2018-147. BAKEŠ, M. a kol. Finanční právo. 6. vyd. Praha: C. H. Beck, 2012. 552 s. ISBN 97880-7400-440-7. BARTOŇ, M., DIENSTBIER, F., HORÁKOVÁ, M., PETERKOVÁ, M., POUPEROVÁ, O., SLÁDEČEK, V., ZBÍRAL, R. Kontrolní mechanismy fungování veřejné správy. Olomouc: Periplum, 2009, 383 s. ISBN 978-808-6624-501. GERLOCH, A., HŘEBEJK, J, ZOUBEK, V. Ústavní systém České republiky: základy českého ústavního práva. 4. vyd. Praha: Prospektrum, 2002. 564 s. ISBN 80-717-50778. GRÚŇ, L. Finanční právo a jeho instituty. 3. vyd. Praha: Linde Praha a. s., 2009. 336 s. ISBN 978-80-7201-745-4. HAMERNÍKOVÁ, B., MAATYOVÁ, A. et al. Veřejné finance. 2. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010. 340 s. ISBN 978-80-7357-497-0. HAMERNÍKOVÁ, B., KUBÁTOVÁ, K. Veřejné finance – učebnice. 1. vyd. Praha: Eurolex Bohemia, 1999. 402 s. ISBN 80-902752-1-4. HAVLAN, P. Majetek obcí a krajů v platné právní úpravě. 2. aktualizované a podstatně doplněné vyd. Praha: Linde Praha, a. s., 2008. 318 s. ISBN 978-80-7201-708-9. HENDRYCH, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 8. vyd. Praha: C. H. Beck, 2012. 826 s. ISBN 978-80-7179-254-3. HENDRYCH, D. Správní věda: teorie a veřejné správy. 3. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2009. 232 s. ISBN 978-807-574-581. HORZINKOVÁ, E., NOVOTNÝ, V. Základy organizace veřejné správy v ČR. 2. vyd. Plzeň: Aleš Čeněk, 2010. 240 s. ISBN 978-80-7380-263-9. CHVÁTALOVÁ, I., MARKOVÁ, H., GŘIVNA, T. Základy veřejného práva. 1. vyd. Praha: Oeconomica, 2005. 146 s. ISBN 80-245-0934-2. JIRÁSKOVÁ, V., SUCHÁNEK, R. (uspořádali) Pocta Prof. JUDr. Václavu Pavlíčkovi, CSc., k 70. narozeninám. Praha: Linde Praha, a. s., 2004. 614 s. ISBN 80-7201-487-0. KLÍMA, K. Ústavní právo. 4. vyd. Plzeň: Aleš Čeněk, 2010. 786 s. ISBN 80-738-02619.
83
KLÍMA, K., JIRÁSEK, J. (eds). Pocta Jánu Grónskému. Plzeň: Aleš Čeněk, 2008. 614 s. ISBN 978-80-7380-094-9. KNAPP, V. Teorie práva. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 1995. 247 s. ISBN 80-7179-028-1. KOLEKTIV. Pocta prof. JUDr. Milanu Bakešovi, DrSc., k 70. narozeninám. 1. vyd. Praha: Leges, 2009. 456 s. ISBN 978-80-87212-23-3. KOLEKTIV AUTORŮ. Veřejné finance II. – Soubor textů k předmětu. 1. vyd. Praha: Oeconomica, 2005. 179 s. ISBN 80-245-0931-8. MARKOVÁ, H., BOHÁČ, R. Rozpočtové právo. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2007. 264 s. ISBN 978-80-7179-551-3. MELION, M. Finance územních samospráv. Hradec Králové: E. I. A. – Ekonomická a informační agentura, 2000. 213 s. ISBN 80-85490-79-X. MRKÝVKA, P. Finanční právo a finanční správa – 2. díl. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2004. 381 s. ISBN 80-210-3579-X. NEMEC, J., OCHRANA, F., PAVEL, J., ŠAGÁT, V. Kontrola ve veřejné správě. 1. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010. 160 s. ISBN 978-80-7357-558-8. NOVÁKOVÁ, I., VELÍŠKOVÁ, A. Finanční kontrola ve veřejné správě v dotazech a odpovědích. 1. vyd. Praha: Polygon, 2005. 184 s. ISBN 80-7273-124-6. OCHRANA, F., PAVEL, J., VÍTEK, L. Veřejný sektor a veřejné finance. Financování nepodnikatelských a podnikatelských aktivit. 1. vyd. Praha: Grada Publishing, a. s., 2010. 261 s. ISBN 978-80-247-3228-2. OCHRANA, F., PŮČEK, M. Dosahování úspor a omezování plýtvání ve veřejném sektoru. 1. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2012. 228 s. ISBN 978-80-7357-909-8. PAŘÍZKOVÁ, I. Finance územní samosprávy. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2008. 238 s. ISBN 978-80-210-4511-8. PAVLÍČEK, V. a kol. Ústavní právo a státověda. II. díl. Ústavní právo České republiky. 1. úplné vydání. Praha: Leges, 2011. 1120 s. ISBN 978-80-7357-351-5. PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 4. vyd. Praha: ASPI, a. s., 2008. 580 s. ISBN 978-80-7357-358-4. PEKOVÁ, J. Finance územní samosprávy: teorie a praxe v ČR. 1. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2011. 588 s. ISBN 978-80-7357-614-1. PEKOVÁ, J. Veřejné finance: teorie a praxe v ČR. 1. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2011. 644 s. ISBN 978-80-7357-698-1. PEKOVÁ, J., PILNÝ, J., JETMAR, M. Veřejná správa a finance veřejného sektoru. 3. vyd. Praha: ASPI, 2008. 712 s. ISBN 978-80-7357-351-5. 84
PRŮCHA, P. Veřejná správa a samospráva. 1. vyd. Praha: Vysoká škola aplikovaného práva, s. r. o., 2004. 241 s. ISBN 80-86775-03-8. PRŮCHA, P. Správní právo. Obecná část. 8. vyd. Brno - Plzeň: Doplněk a Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s. r. o., 2012. 427 s. ISBN 978-80-7239281-0 a 978-80-7380-381-0. SLÁDEČEK, V. Obecné správní právo. 3. aktualizované a upravené vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2013. 500 s. ISBN 987-80-7478-002-8. Právní předpisy Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů. Ústavní zákon č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky, ve znění pozdějších předpisů. Ústavní zákon č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků a o změně ústavního zákona České národní rady č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění pozdějších předpisů. 85
Zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 6/1993 Sb., o České národní bance, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 273/1996 Sb., o působnosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 13/1993 Sb., celní zákon, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 219/1995 Sb., devizový zákon, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 117/1994 Sb., zákon, kterým se mění a doplňuje zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, doplňuje zákon č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění zákona č. 331/1993 Sb., a zákon č. 328/1991 Sb., o konkurzu a vyrovnání, ve znění zákona č. 122/1993 Sb., a mění zákon č. 563/1991 Sb., o účetnictví. Zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), ve znění pozdějších předpisů. Vyhláška č. 416/2004 Sb., kterou se provádí zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), ve znění zákona č. 309/2002 Sb., zákona č. 320/2002 Sb. a zákona č. 123/2003 Sb. Sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 181/1999 Sb., o přijetí Evropské charty místní samosprávy. Nález Ústavního soudu České republiky č. 296/1995 Sb. ze dne 18. října 1995 ve věci návrhu na zrušení některých ustanovení zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění zákona č. 117/1994 Sb., a §3 odst. 4 zákona č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění zákona č. 117/1994 Sb.
86
Nález Ústavního soudu České republiky č. 53/2003 Sb. ze dne 5. února 2003 ve věci návrhu na zrušení bodů 2, 5, 6, 7, 8, 9 a 11 čl. CXVII zákona č. 320/2002 Sb., o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů. Zákon č. 61/1992 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadě České republiky. (zrušeno od 1. 7. 1993) Vládní nařízení č. 73/1951 Sb., kterým se zřizuje ministerstvo státní kontroly. (zrušeno od 28. 9. 1961) Elektronické zdroje BOUDA, P., BOUDAL, J., FADRNÝ, M. Veřejná kontrola obchodních společností s majetkovou účastí státu a samospráv. Brno: Ekologický právní servis, 2011. 44 s. [online], cit. [2013-06-15]. Dostupný z WWW: PŘIDALOVÁ, B. Nejvyšší kontrolní úřad – postavení a organizace. Praha, 2012. 92 s. Diplomová práce. Vysoká škola ekonomická v Praze, Národohospodářská fakulta, Katedra práva. Vedoucí práce M. Matula. Dostupný také z WWW: < http://www.vse.cz/vskp/33914_nejvyssi_kontrolni_urad____postaveni_a_organizace> INTERNATIONAL ORGANIZATION OF SUPREME AUDIT INSTITUTIONS. About us [online], cit. [2013-06-01]. Dostupný z WWW: Lima Declaration [online], 1977, cit. [2013-06-01]. Dostupný z WWW: Limská deklarace směrnic o principech auditu [online], 1977, cit. [2013-06-01]. Dostupný z WWW: Mexico Declaration on SAI Independence [online], 2007, cit. [2013-06-01]. Dostupný z WWW: Mexická deklarace o nezávislosti nejvyšších auditních institucí [online], 2007, cit. [2013-06-01]. Dostupný z WWW: . NEJVYŠŠÍ KONTROLNÍ ÚŘAD. Organizační schéma NKÚ k 1. 4. 2013 [online], 2013, cit. [2013-06-08]. Dostupný z WWW: POSLANECKÁ SNĚMOVNA PARLAMENTU ČESKÉ REPUBLIKY. Tisk 128: Návrh poslanců R. Mandelíka a dalších na vydání zákona o Nejvyšším kontrolním úřadu [online]. 1993 [cit. 2013-06-16]. Dostupné z WWW: 87
POSLANECKÁ SNĚMOVNA PARLAMENTU ČESKÉ REPUBLIKY. Tisk 221: Návrh zákona, kterým se mění a doplňuje zákon České národní rady č. 61/1992 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadě České republiky [online]. 1993 [cit. 2013-06-16]. Dostupné z WWW: POSLANECKÁ SNĚMOVNA PARLAMENTU ČESKÉ REPUBLIKY. Tisk 274: Společná zpráva výborů Poslanecké sněmovny Parlamentu k návrhu poslanců Tomáše Ježka, Věnceslava Lukáše, Richarda Mandelíka a Miloslava Výborného na vydání zákona o Nejvyšším kontrolním úřadu (tisk 128) [online]. 1993 [cit. 2013-06-16]. Dostupné z WWW: POSLANECKÁ SNĚMOVNA PARLAMENTU ČESKÉ REPUBLIKY. Sněmovní tisk 351: Novela z. - Ústava České republiky[online]. [cit. 2013-06-16]. Dostupné z WWW: POSLANECKÁ SNĚMOVNA PARLAMENTU ČESKÉ REPUBLIKY. Sněmovní tisk 352: Novela z. o Nejvyšším kontrolním úřadu [online]. [cit. 2013-06-16]. Dostupné z WWW: POSLANECKÁ SNĚMOVNA PARLAMENTU ČESKÉ REPUBLIKY. Sněmovní tisk 960/0: Novela z. Ústava České republiky [online]. [cit. 2013-06-16]. Dostupné z WWW: POSLANECKÁ SNĚMOVNA PARLAMENTU ČESKÉ REPUBLIKY. Sněmovní tisk 960/2: Usnesení UPV k tisku 960/0[online]. [cit. 2013-06-16]. Dostupné z WWW: POSLANECKÁ SNĚMOVNA PARLAMENTU ČESKÉ REPUBLIKY. Sněmovní tisk 960/3: Usnesení KV k tisku 960/0[online]. [cit. 2013-06-16]. Dostupné z WWW: POSLANECKÁ SNĚMOVNA PARLAMENTU ČESKÉ REPUBLIKY. Sněmovní tisk 960: Novela z. Ústava České republiky[online]. [cit. 2013-06-16]. Dostupné z WWW: VLÁDA ČESKÉ REPUBLIKY. Výsledky 76. zasedání LRV dne 14. 4. 2011: Tisková zpráva [online]. 2011, 2011-04-14 [cit. 2013-06-16]. Dostupné z WWW: VLÁDA ČESKÉ REPUBLIKY. Usnesení Vlády České republiky ze dne 27. dubna 2011 č. 299: k návrhu ústavního zákona, kterým se mění ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších ústavních zákonů [online]. 2011, [cit. 2013-06-18]. Dostupné z WWW: VLÁDA ČESKÉ REPUBLIKY. Usnesení Vlády České republiky ze dne 27. dubna 2011 č. 300: k návrhu zákona, kterým se mění zákon č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony [online]. 88
2011 [cit. 2013-06-18]. Dostupné z WWW: FADRNÝ, M., BOUDA, P. EKOLOGICKÝ PRÁVNÍ SERVIS. Dopis členům vlády [online]. 2011 [cit. 2013-06-18]. Dostupné z WWW: POSLANECKÁ SNĚMOVNA PARLAMENTU ČESKÉ REPUBLIKY. Sněmovní tisk 351/0: Novela z. - Ústava České republiky [online]. [cit. 2013-06-18]. Dostupné z WWW: POSLANECKÁ SNĚMOVNA PARLAMENTU ČESKÉ REPUBLIKY. Sněmovní tisk 352/0: Novela z. o Nejvyšším kontrolním úřadu [online]. [cit. 2013-06-16]. Dostupné z WWW: POSLANECKÁ SNĚMOVNA PARLAMENTU ČESKÉ REPUBLIKY. Sněmovní tisk 351/1, část č. 1/2: Usnesení VSR k tisku 351/0 [online]. [cit. 2013-06-18]. Dostupné z WWW: POSLANECKÁ SNĚMOVNA PARLAMENTU ČESKÉ REPUBLIKY. Sněmovní tisk 351/2, část č. 1/2: Usnesení UPV k tisku 351/0 [online]. [cit. 2013-06-18]. Dostupné z WWW: POSLANECKÁ SNĚMOVNA PARLAMENTU ČESKÉ REPUBLIKY. Sněmovní tisk 351/3, část č. 1/2: Usnesení KV k tisku 351/0 [online]. [cit. 2013-06-18]. Dostupné z WWW: POSLANECKÁ SNĚMOVNA PARLAMENTU ČESKÉ REPUBLIKY. Sněmovní tisk 352/1, část č. 1/2: Usnesení VSR k tisku 352/0 [online]. [cit. 2013-06-18]. Dostupné z WWW: POSLANECKÁ SNĚMOVNA PARLAMENTU ČESKÉ REPUBLIKY. Sněmovní tisk 352/2, část č. 1/2: Usnesení UPV k tisku 352/0 [online]. [cit. 2013-06-18]. Dostupné z WWW: POSLANECKÁ SNĚMOVNA PARLAMENTU ČESKÉ REPUBLIKY. Sněmovní tisk 352/3, část č. 1/2: Usnesení KV k tisku 352/0 [online]. [cit. 2013-06-18]. Dostupné z WWW: POSLANECKÁ SNĚMOVNA PARLAMENTU ČESKÉ REPUBLIKY. Sněmovní tisk 351/4, část č. 1/2: Pozměňovací a jiné návrhy k tisku 351/0 [online]. [cit. 2013-06-18]. Dostupné z WWW: POSLANECKÁ SNĚMOVNA PARLAMENTU ČESKÉ REPUBLIKY. Sněmovní tisk 352/4, část č. 1/2: Pozměňovací a jiné návrhy k tisku 352/0 [online]. [cit. 2013-06-18]. Dostupné z WWW:
89
SENÁT PARLAMENTU ČESKÉ REPUBLIKY. Tisk 400: Návrh ústavního zákona, kterým se mění ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších ústavních zákonů [online]. 2012 [cit. 2013-06-18]. Dostupné z WWW: SENÁT PARLAMENTU ČESKÉ REPUBLIKY. Tisk 15: Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění pozdějších předpisů [online]. 2013 [cit. 2013-06-18]. Dostupné z WWW: SENÁT PARLAMENTU ČESKÉ REPUBLIKY. 61. usnesení Senátu: k návrhu zákona, kterým se mění zákon č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění pozdějších předpisů/senátní tisk č. 15/ [online]. 2013 [cit. 2013-06-18]. Dostupné z WWW: SENÁT PARLAMENTU ČESKÉ REPUBLIKY. 62. usnesení Senátu: k návrhu doprovodného usnesení přijatého v souvislosti s projednáváním návrhu zákona, kterým se mění zákon č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění pozdějších předpisů/senátní tisk č. 15/ [online]. 2013 [cit. 2013-06-18]. Dostupné z WWW: POSLANECKÁ SNĚMOVNA PARLAMENTU ČESKÉ REPUBLIKY. 51. schůze, 297. hlasování, 19. února 2013, 16:34: Novela z. o Nejvyšším kontrolním úřadu [online]. 2013 [cit. 2013-06-18]. Dostupné z WWW: POSLANECKÁ SNĚMOVNA PARLAMENTU ČESKÉ REPUBLIKY. Stenografický zápis 51. schůze, 19. února 2013[online]. 2013 [cit. 2013-06-18]. Dostupné z WWW: SVAZ MĚST A OBCÍ ČESKÉ REPUBLIKY. NKÚ a kontrola obcí: co je vlastně zákonnost?. In: Www.smocr.cz [online]. 2010, 18. 02. 2010 [cit. 2013-10-31]. Dostupné z WWW: http://www.smocr.cz/cz/oblasti-cinnosti/financovani-obci/nku-a-kontrolaobci-co-je-vlastne-zakonnost.aspx SVAZ MĚST A OBCÍ ČESKÉ REPUBLIKY. NKÚ a rozhodování zastupitelů.... už zase. In: Www.smocr.cz [online]. 2010, 29. 11. 2010 [cit. 2013-10-31]. Dostupné z WWW: ČESKÝ STATISTICKÝ ÚŘAD. Volby do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky konané ve dnech 25.10. – 26.10.2013: Přehled zisků mandátů v % (z mandátů celkem za územní celek). Www.volby.cz [online]. 2013 [cit. 2013-11-01]. Dostupné z WWW: TOP 09. Volební program 2013: Veřejná správa. Www.top09.cz [online]. 2013 [cit. 2013-11-01]. Dostupné z WWW:
90
ANO 2011. Resortní program. In: Www.anobudelip.cz [online]. 2013 [cit. 2013-11-01]. Dostupné z WWW: KDU-ČSL. Volební program KDU-ČSL 2013 - 2017. In: Volby.kdu.cz [online]. 2013 [cit. 2013-11-01]. Dostupné z WWW: ČSSD. Volební program ČSSD pro volby do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky 2013. In: Www.cssd.cz [online]. 2013 [cit. 2013-11-01]. Dostupné z WWW: ODS. Volební program. In: Www.ods.cz [online]. 2013 [cit. 2013-11-01]. Dostupné z WWW: ÚSVIT PŘÍMÉ DEMOKRACIE TOMIA OKAMURY. Program hnutí. In: Www.hnutiusvit.cz [online]. 2013 [cit. 2013-11-01]. Dostupné z WWW: KSČM. Volební program. In: Www.kscm.cz [online]. 2013 [cit. 2013-11-01]. Dostupné z WWW: NEJVYŠŠÍ KONTROLNÍ ÚŘAD, právní odbor. Analýza vypořádání připomínek NKÚ k sněmovním tiskům č. 351 a 352 (novela Ústavy ČR a novela zákona o NKÚ) [flash disk]. Praha, 2011, 5 s. [cit. 2013-06-16]. Časopisecká literatura MIKULE, V. Nejvyšší kontrolní úřad ponovu. Správní právo, č. 3/1993, s. 131 – 151
91
Abstrakt Různé státy jsou v různé míře centralizované a ke svému fungování potřebují zejména finanční a personální zdroje ve spojení s dobře nastavenými řídícími procesy. Obecně se jak na centrální, tak na decentralizované úrovni hospodaří se svěřenými finančními prostředky. Proto je ve veřejné správě zapotřebí nastavení funkčních interních i externích kontrolních mechanismů. V České republice dohlíží na hospodaření se státním majetkem a plnění státního rozpočtu nezávislý (externí) orgán – Nejvyšší kontrolní úřad (NKÚ). Tato instituce nemá kontrolní pravomoci v oblasti hospodaření územních samosprávných celků ani právnických osob veřejnoprávní povahy. Problematika rozšíření kontrolních pravomocí NKÚ je v současnosti velmi diskutovaná. Tato práce je zaměřena na část možného rozšíření pravomocí NKÚ směrem k územním samosprávným celkům. Autorka porovnává a hodnotí názorové proudy kolem možné novelizace Ústavy a zákona o Nejvyšším kontrolním úřadu směrem ke kontrole územní samosprávy. Obavy zástupců územní samosprávy se týkají zejména možného omezení ústavou daného práva na samosprávu. NKÚ není nadán žádnou pravomocí ukládat nápravná opatření a případně sankcionovat kontrolovaný subjekt. Činnost NKÚ by měla ideálně vést k zodpovědnému nakládání se svěřenými prostředky ve veřejné správě. A to nejen z hlediska zákonnosti, ale zejména ve smyslu hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti. Pro kompletní orientaci v dané problematice jsou zařazeny i kapitoly o kontrolních mechanismech ve veřejné správě, rozpočtovém hospodaření územních samosprávných celků a o Nejvyšším kontrolním úřadu. Rovněž jsou uvedeny současné kontrolní mechanismy fungující na decentralizované úrovni v České republice.
Klíčová slova: kontrola hospodaření s veřejnými prostředky, územní samospráva, NKÚ
Abstract Different countries are at varying degrees centralized and need for their activity especially financial and personnel resources in conjunction with the well-defined management processes. In general, both at central and decentralized levels are managed entrusted funds. Therefore it is need in the public sector to set the functioning internal and external control mechanisms. In the Czech Republic, oversees the management of state property and the state budget independent (external) body - the Supreme Audit Office (SAO). This institution has no power of control over the management of local governments or public entities. The issue of extension of SAO competencies is currently highly debated. This work is focused on the possible extension of the SAO competencies towards local government. Author compares and evaluates current opinions about possible amendments to the Constitution and the Law on the Supreme Audit Office towards control of local governments. Fears of the representatives of local government mainly concern the possible limitations of the constitutionally given right to self-government. SAO has no competency to impose remedies or somehow punish controlled entity. The SAO should ideally lead to the responsible management of entrusted funds in public sector. And not just in terms of legality, but especially in terms of economy, efficiency and effectiveness. For a complete grasp of the issues are also included chapters on control mechanisms in public administration, financial management of local governments and the Supreme Audit Office. Included are also chapters about the current control mechanisms operating on a decentralized level in the Czech Republic.
Keywords: control of public funds, local government, SAO
