KONTEKSTUAL. Gravitasi Ekologis Kearifan Lokal - Globalisasi. A k b a r S i l o. Uncen Press

KONTEKSTUAL Gravitasi Ekologis Kearifan Lokal - Globalisasi Akbar Silo

Uncen Press

PROF. DR. DRS. AKBAR SILO, MS. Guru Besar Ekologi Administrasi pada Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik, Universitas Cenderawasih. Lahir pada Tanggal 5 Juli 1959 di Makassar. Meraih Gelar Magister, Bidang Studi Pembangunan minat utama Administrasi Pembangunan pada Program Pascasarjana, UNHAS dan Gelar Doktor bidang ilmu-ilmu sosial, konsentrasi Ilmu Administrasi Negara pada Program Pascasarjana UNPAD. Memulai karier sebagai tenaga edukatif pada Program Studi Ilmu Administrasi Negara, FISIP UNCEN Tahun 1989 Pada awal Tahun 2011 dipercaya menjabat Asisten Direktur Bidang Kerjasama Program Pascasarjana Universitas Cenderawasih. Kini, menjabat pula sebagai Kepala PSKMPD (Pusat Studi Kebijakan dan Manajemen Pembangunan Daerah), memimpin Pengelolaan JSP (Jurnal Sosial Politik) FISIP UNCEN, dan UNCEN PRESS. Menjadi Anggota Pengurus Nasional „Indonesian Association of Public Administrastion“. Beberapa karya publikasi penting, seperti : Penguatan Responsivitas Institusi Pendidikan di Papua. Policy Brief. PSKK-UGM No. 19/PB/2004; Pembangunan Daerah di Tanah Papua. Jurnal Ilmu Sosial. ISSN 1693-2013. Vol.3 No.1 April 2005; Independensi Penyerlenggaraan Pilkadal dan Kalkulasi Politik. Kolom Opini Harian Cenderawasih Pos. 5 April 2005; Motivasi dan Disiplin Kaitannya dengan Produktivitas Kerja Aparatur Pemerintahan Daerah : Kasus Papua. Jurnal Ilmu Sosial. ISSN 16932013. Vol.36, No.1, April 2008; Ralf Dahrendorf, Perubahan Sosial : Konflik dan Otoritas (Catatan Kritis Argumentatif). Jurnal Ilmu Sosial. ISSN 1693-2013. Vol.6, No.2, Agustus 2008; Strategi Kesetaraan Realsi Komunikasi Daerah-Pusat Dalam Kemajemukan Bangsa. Jurnal Masyarakat Informasi. Depkominfo RI. ISSN 1979-7028. Nomor 1, Edisi 1 Agustus 2008; Sintesa Kinerja Pemerintahan Papua : Perangkat Daerah Dan Aspek Kepegawaian. Jurnal Ilmu Sosial. ISSN 1693-2013. Vol.6, No.3, Desember 2008; Educational Policy Strategy Under the Papua Special Autonomy Framework. Journal of Administrative Science & Organization Vol. 18, Number 1, Januari 2011 (ISSN 0854-3844 Accredited by DIKTI Kemendiknas RI No. 64a/ DIKTI/Kep/2010); Pokok-Pokok Pikiran Tentang Formulasi Model Sistem Pemerintahan Kampung Menuju Kemandirian. Jurnal Antropologi Papua. ISSN 1693-2099. Vol 10, No 29; dan Faktor-Faktor Determinan Implementasi Strategi Pelayanan Pendidikan. ISBN 978-602-9238-31-0. Unpad Press.

UNCEN PRESS

Birokrasi Kontekstual - i

Akbar Silo

MODEL BIROKRASI KONTEKSTUAL : GRAVITASI EKOLOGIS KEARIFAN LOKAL DAN GLOBALISASI

UNCEN PRESS asilo - Serie Ekologi Birokrasi

Birokrasi Kontekstual - ii

Judul MODEL BIROKRASI KONTEKSTUAL : GRAVITASI EKOLOGIS KEARIFAN LOKAL DAN GLOBALISASI

Penulis Akbar Silo

Editor Wilson Nadeak Desain Cover Apner Krey Cetak Draf April 2003

ISBN 978-602-7905-05-4

Penerbit

Uncen Press Jl. Raya Sentani Abepura Telp. 0967-587290 Fax 0967-581257 Email : [email protected] Copyright@2013

asilo - Serie Ekologi Birokrasi

Birokrasi Kontekstual - iii

Kata Pengantar Dari Prof. Dr. Haedar Akib, M.Si. Ketua Program Studi S-3 Ilmu Administrasi Publik PPS UNM

Saat menulis Kata Pengantar ini, saya teringat beberapa kajian tentang birokrasi dan pembangunan. Bidang kajian keilmuan yang ‘kontekstual’ karena membahas tema mengenai esensi atau substansi dan eksistensi penyelenggaraan kegiatan organisasi dan pembangunan di berbagai bidang dan sektor melalui pendekatan sinergis yang saat ini dikenal dengan nama publik, private, people, partnership, atau disingkat P-4. Esensi birokrasi – yang mulanya hanya – didasarkan pada dimensi ideal organisasi modern dari Max Weber, sebagai inti aliran Weberian, telah mewarnai bidang kajian Old Public Administration (OPA). Bidang kajian ini berkembang seiring dengan perubahan dan dinamika pembangunan yang menuntut penguatan dan relevansi birokrasi, sehingga muncul perspektif New Public Management (NPM). Perspektif ini dipertajam focus dan locus analisisnya pada semua bentuk pelayanan yang disediakan oleh birokrasi sehingga dianggap sebagai genre (gaya) terakhir dari model NPM. Kontekstualisasi birokrasi dan pembangunan yang memiliki kata kunci yang sama seperti rasionalitas dan perubahan, ternyata menjadi perekat laju perkembangan analisis birokrasi di satu sisi, ke arah penerapan Neo Weberian State (NWS) mengiringi perspektif New Public Governance (NPG) dan perkembangan beragam paradigma pembangunan seperti teori pertumbuhan, teori modernisasi, teori ketergantungan, dan teori sistem dunia, di sisi lain. Perkembangan dua konsep bagaikan dua sisi dari satu mata uang yang menggelinding ini dengan fokus birokrasi sebagai bidang kajian yang multi-perspektif dan pembangunan sebagai bidang kajian yang bersifat multi-dimensional ternyata merupakan esensi dan orientasi tulisan Saudara Akbar Silo yang bertema “model holistik birokrasi kontekstual”. Dengan demikian, model holistik asilo - Serie Ekologi Birokrasi

Birokrasi Kontekstual - iv

birokrasi kontekstual ini dapat dianggap sebagai model preskriptif yang memperkaya khazanah perkembangan konsep birokrasi pada tataran teoritis dan praktis saat ini dan di masa akan datang. Perkembangan konsep birokrasi ke arah model holistik birokrasi dapat dicapai melalui ketekunan melakukan pengkajian dan pengujian secara empiris terhadap berbagai fenomena yang terjadi dan asumsi-asumsi yang mendasari. Di samping itu, dapat dicapai dengan melakukan dekonstruksi dan rekonstruksi birokrasi dan pembangunan secara berkelanjutan dengan logika berpikir rasional, sebagaimana pendekatan yang dikenalkan oleh Saudara Akbar Silo. Gagasan Saudara Akbar Silo tentang Birokrasi Kontekstual, sungguh telah mengilhami saya dan mungkin banyak pihak dari para akademisi dan praktisi birokrasi. Disadari sepenuhnya bahwa birokrasi di Indonesia hari ini, masih memiliki banyak kelemahan yang cenderung sudah akut karena diliputi oleh patologi birokrasi. Akan tetapi, lahirnya gagasan inovatif berupa model holistik birokrasi sebagai wujud proses kreasi pengetahuan melalui pendekatan model sosialisasi, eksternalisasi, kombinasi dan internalisasi, disingkat SEKI meminjam istilah Nonaka dan Takeuchi (1990), oleh Saudara Akbar Silo merupakan suatu wujud kekayaan khazanah intelektual yang patut diapreasiasi. Makassar, April 2013 Prof. Dr. Haedar Akib, M.Si.


Birokrasi Kontekstual - v

Prakata Dari Penulis Diskursus tentang birokrasi tak kan pernah usai, selama pemerintahan masih ada untuk mengelola kepentingan negara dan bangsa. Bahkan, dewasa ini studi birokrasi semakin intens dilakukan bukan hanya karena kegagalan menampilkan prinsip-prinsipnya sendiri secara efektif dan efisien, tetapi juga karena ketidak mampuannya mengeliminasi diri dari kepentingan elite penguasa. Semakin menarik untuk mendalaminya ketika negara dan pemerintah dikendalikan oleh politik kekuasaan, di mana birokrasi sangat sulit menampilkan kinerja yang akomodatif terhadap kebutuhan nyata masyarakat. Salah satu pendekatan alternatif yang digagas dalam tulisan ini adalah pendekatan ekologis yang merepresentasikan model holistik birokrasi kontekstual. Pendekatan model ini, didasarkan pada asumsi bahwa semakin dekat epicentrum birokrasi kepada wilayah masyarakat yang dilayani, birokrasi akan semakin akomodatif dan lebih bermakna bagi peningkatan pelayanan publik. Asumsi tersebut, berangkat dari pemikiran utilitarianisme yang lebih memandang aspek kegunaannya bagi masyarakat sebagai sasaran utama pelayanan. Model ini juga berarti lebih menonjolkan faktor ekologis terdekatnya secara eksternal serta penguatan dimensi budaya organisasi secara internal yang terbentuk dari kearifan lokalnya. Diakui bahwa pendekatan model ini masih memerlukan pengkajian dan pengujian empirik secara tematik. Tetapi dengan logika berpikir rasional menggunakan analogi homeostatis serta berbekal pengalaman praktik birokrasi di Indonesia selama ini, diyakini bahwa perspektif pengembangannya akan mendapat support dari para cendekiawan, pemerhati, dan praktisi yang sungguh-sungguh berkomitmen menaruh kepedulian terhadap peningkatan kualitas bernegara dan bermasyarakat. Diperluasilo - Serie Ekologi Birokrasi

Birokrasi Kontekstual - vi

kan penggalian variabel dan indikator yang relevan untuk memastikan adanya novelty dari konteks birokrasi model masa kini. Sungguh, tulisan ini bermaksud untuk menggugah para pihak yang memandang perlu menggugat kinerja birokrasi saat ini, maupun mereka yang sedang keasikan merengguk keuntungan dari kondisi birokrasi itu. Gugahan tersebut, diawali pada bagian pendahuluan yang menceritakan secara singkat mengenai kondisi masa kini, di mana birokrasi tampak lebih memihak pada kepentingan kekuasaan dari pada faktor-faktor ekologi yang seharusnya dijustifikasi secara proporsional. Selanjutnya, dideskripsikan pula mengenai konteks normatif ekologi birokrasi, yang didasarkan pada konteks keterhubungannya secara dinamis dengan lingkungan eksternal dan internal dengan menggunakan analogi “organisme” dari konsep biologi. Dikemukakan pula tentang faktorfaktor determinan ekologi birokrasi yang menelah berbagai faktor seperti : lingkungan, nilai, dan sumberdaya yang berpengaruh terhadap dinamika dan eksistensinya. Dan, dalam upaya mendekatnya pada praksisnya, diungkapkan berbagai argumen mengenai kondisi yang bersifat paradoks, ketika birokrasi kontekstual diperhadapkan dengan konfigurasi sistem pemerintahan daerah di Papua yang didasarkan pada semangat otonomi khusus. Tampak adanya saling-silang yang bersifat asimetris antara tuntutan paradigma pemerintahan dan tampilan birokrasi masa kini, sehingga birokrasi kontekstual dipandang sebagai alternatif yang cocok. Tulisan ini diakhir dengan penutup yang menegaskan bahwa birokrasi kontekstual perlu dipertimbangkan dalam penyusunan grand desain reformasi birokrasi Indonesia jangka menengah dan panjang dalam bingkai “Bhinneka Tunggal Ika”. Kiranya gagasan ini ada manfaatnya. Jayapura, April 2013 Akbar Silo


Birokrasi Kontekstual - vii

Sejak awal kami percaya, TUHAN menata baik dunia ini. Lalu, kami berharap agar PASAR dapat ikut menata. Sekarang, justru kami berharap kepada Pemerintah. (Diilhami oleh Anthony King, 1975)

Contextuality of bureaucracy save the life and existence of the state and the nation; The Bureaucracy is one of the pillars of government virtue. (Akbar Silo, 2013)


Birokrasi Kontekstual - viii

DAFTAR ISI Kata Pengantar, i Prakata, iii Daftar isi, viii Daftar Singkatan, ix Indeks, x Pendahuluan, 1 Konteks Normatif Ekologi Birokrasi, 6 Model Birokrasi Kontekstual, 10 Faktor Determinan Birokrasi, 23 Perspektif Birokrasi Kontekstual di Papua : Paradox Otonomi Khusus, 31 Penutup, 39 Catatan Kaki, 42 Kepustakaan, 47 GAMBAR Model Keseimbangan Ekologi Administrasi, 11 Model Holistik Birokrasi Kontekstual, 14 Pergeseran Perspektif Birokrasi Kontekstual, 18 Type E-V-R Congruence Thompson, 24 Empat Wajah Birokrasi di India, 29 Hubungan Faktor-Faktor Determinan Ekologis dan Derajat Adaptasi Birokrasi Kontestual, 30 7. Tata Pemerintahan Baru Provinsi Papua, 37 8. Adaptasi Ekologis Birokrasi Provinsi Papua, 38 1. 2. 3. 4. 5. 6.

MATRIKS 1. Identifikasi Perbedaan Implementasi Birokrasi dan Perspektif Birokrasi Kontekstual, 17 2. Dimensi Indikator Faktor Dominan Ekologi Birokrasi, 25


Birokrasi Kontekstual - ix

SINGKATAN AS ASEAN B3K DKI EVR GERBANGKU KISS KKN LSM NKRI PEMDA PNPM PNS PPDT RESPEK UNDP WCED 3-C 5-C

: : : : : : : : : : : : : : : : :

Amerika Serikat Association of South East Asian Nations Bantuan Keuangan Kepada Kampung Daerah Khusus Ibukota Environment, Values, Resources Gerakan Pembangunan Kampungku Koordinasi, Integrasi, Sinkronisasi, Simplifikasi Korupsi, Kolusi, Nepotisme Lembaga Sosial Masyarakat Negara Kesatuan Republik Indonesia Pemerintah Daerah Program Nasional Pemberdayaan masyarakat Pegawai Negeri Sipil Program Pembangunan Daerah Tertinggal Rencana Strategi Pembangunan Kampung United Nations Development Programme World Commission on Environment and Development : concept, competence, and connectedness, : conviction, character, courade, compsure, and competence


Birokrasi Kontekstual - x

INDEKS 3-Tungku............................................... 33 Abdi Negara ........................................... 4 Adaptasi Ekologis................................ 40 Adaptif ........................................ 7, 22, 23 Administrasi ........................................... 5 Administration....................................... 5 Afiliasi ..................................................... 4 Afriafya ................................................. 21 Akademis ................................................ 9 Akomodasi Kebutuhan Publik ........ 26 Akuntabilitas ........................................ 12 Alternatif ............................................... 20 Antropologi .......................................... 31 Antropolog Uncen ............................... 37 Aparat Birokrasi..................................... 5 Aparatur.................................................. 4 Apatis....................................................... 3 Arogansi.................................................. 2 Arogansi Kewenangan........................ 10 AS ............................................................. 5 Bangsa ASEAN .................................... 21 Bebas-Aktif............................................ 15 Bertipe Ideal............................................ 9 Best Practices ........................................ 22 Bhinneka Tunggal Ika ......................... 17 Bilateral.................................................. 15 Biologi...................................................... 7 Birokrasi .............................................. 2, 4 BK3......................................................... 36 Blue Print......................................... 19, 20 Bottom Up............................................. 18 Budaya Kerja Birokrasi ....................... 13 Bureau ..................................................... 9 Character............................................... 27 Civil Servant ........................................... 4 Code Of Conduct ................................. 18 Competence .................................... 27, 28 Compsure.............................................. 27 Concept ................................................. 27 Connectedness...................................... 27 Convergence ......................................... 13

Conviction............................................. 27 Corporate Power .................................. 24 Courade ................................................. 27 Cracy ........................................................ 9 Daya Saing Kompetitif ........................ 27 Dekonsentrasi ................................. 17, 18 Delivery Service ................................... 22 Demonstrasi ............................................ 2 Dewan Perwakilan Rakyat Papua ..... 37 Dialog....................................................... 2 Dikotomi.................................................. 4 Dinamika ................................................. 7 Dinamis.................................................... 7 Diskursus................................................. 6 Divergen ................................................ 14 Domain Daerah .................................... 18 Domain Pusat ....................................... 18 Duplikasi Kewenangan....................... 17 Efektif....................................................... 9 Efisien ...................................................... 9 Eklektik Ekologi ..................................... 9 Ekologi..................................................... 7 Ekologi Administrasi Publik .............. 12 Ekologi Birokrasi.................................. 11 Ekosistem ................................................ 7 Eksistensi Nasionalisme...................... 15 Ekslusif .................................................. 10 Eksternal................................................ 26 Elit Pemerintahan................................... 6 Elite Politik.......................................... 4, 6 Empirisme ............................................. 17 Energizing Bureacracy ........................ 41 Enterpreneurship Bureaucracy .......... 41 Environment ........................................... 7 Epistemologis ....................................... 31 Equilibrium Model .............................. 12 Etimologis ............................................... 9 Etos Kerja............................................... 37 E-V-R...................................................... 24 Exit Strategi........................................... 40 Fakta......................................................... 8 asilo - Serie Ekologi Birokrasi

Birokrasi Kontekstual - xi Faktor-Faktor Ekologis.......................... 8 Fenomena................................................ 8 Filofof....................................................... 8 Fleksibel................................................. 18 Formalistik ............................................ 17 Gatra ...................................................... 17 Gaya Cermin........................................... 4 Gerakan Padu....................................... 36 Gerbangku ............................................ 36 Global in Nature .................................. 22 Globalisasi............................................... 7 Good Governamce............................... 41 Grand Desain Roadmap ..................... 12 Gunung Merah..................................... 36 Habitat ..................................................... 7 Hampiran Seimbang ............................. 7 Handicap............................................... 10 Heterogenitas ....................................... 22 Homeostatis............................................ 7 Homogenitas ........................................ 22 Idiografik............................................... 17 Ilmuan ..................................................... 8 Implikasi.................................................. 7 Independent Procurement System.... 33 Indologi ................................................. 31 Inisiatif..................................................... 3 Institusionalisasi .................................. 22 Integral .................................................... 7 Integratif.................................................. 9 Interaksi Ekonomi................................ 15 Interaksi Politik .................................... 15 Interaksi Sosial-Budaya....................... 15 Interest Group ........................................ 3 Internal .................................................... 3 Internalisasi........................................... 22 Internasional........... 12, 14, 15, 18, 21, 39 Introduction To Japanese Politics........ 5 Investasi Asing ..................................... 15 Justifikasi................................................. 8 Kain-Kain Karkara Mnu ..................... 31 Kaitan-Kaitan Ekologis ......................... 8 Kampung .............................................. 38 Kampung Membangun....................... 36 Kapasitas Birokrasi .............................. 14 Karaktersitik ......................................... 10

KeIndonesiaan...................................... 22 Keadilan................................................. 23 Kearifan Lokal .................................. 7, 21 Kebijakan................................................. 5 Keiretsu.................................................. 22 Kekuasaan ............................................... 5 Kemitraan.............................................. 40 Keterwakilan......................................... 23 Kewenangan Otonomi ........................ 16 KISS ........................................................ 35 KKN ....................................................... 12 Kodifikasi .............................................. 37 Kohesif ..................................................... 7 Komitmen................................................ 3 Kompetitif ............................................. 21 Komprehensif ......................................... 7 Koneksitas ............................................. 14 Konsep-Konsep ...................................... 8 Konsepsi .................................................. 4 Konteks Indonesia.................................. 6 Kontekstual ........................................... 41 Kontinum ................................................ 7 Kooptasi................................................... 3 Kreativitas ............................................... 3 Kultur Normatif ................................... 26 Kultur Pragmatik ................................. 26 Kultur Professional .............................. 26 Legalistik ............................................... 17 Lembaga Legislatif................................. 6 Liberalisme.............................................. 9 Lingkungan Hidup ................................ 7 Link And Match ..................................... 7 Lintas Daerah........................................ 12 Lintas Disiplin Ilmu ............................... 8 Lintas Negara ....................................... 12 Local Wisdom....................................... 21 Logos........................................................ 7 Loyalitas .................................................. 3 Majelis Rakyat Papua .......................... 37 Makoto................................................... 20 Manajerial................................................ 9 Masyarakat Modern .............................. 8 Medebewind ......................................... 17 Membangun Papua Dengan Hati...... 36 Mentalitas................................................ 2 asilo - Serie Ekologi Birokrasi

Birokrasi Kontekstual - xii Model Birokrasi...................................... 6 Model British Colonial ........................ 30 Model Community Development ..... 30 Model Dharmic .................................... 30 Model Gandhian .................................. 30 Model Holistik...................................... 14 Modern .................................................... 9 Modis ....................................................... 5 Multi Interpretatif.................................. 3 Multilateral ........................................... 15 Mutual Simbiosis ................................... 8 Netralitas................................................. 4 New Public Management ................... 41 Nilai-Nilai Dasar .................................. 18 Nirlaba................................................... 28 Nomotetik ............................................. 17 Novelty.................................................. 40 Oikos........................................................ 7 Orang Tepat Pada Posisi Tepat.......... 33 Organisma Hidup.................................. 7 Orientasi Layanan................................ 26 Otonomi Asli ........................................ 38 Otonomi Khusus ............................ 16, 38 Otonomi Umum................................... 38 Paradoks Otonomi Khusus .............. 32 Parokial.................................................. 26 Parsial .................................................... 32 Partai........................................................ 4 Partai Demokrat..................................... 5 Partai Republik....................................... 5 Partisipatif............................................. 23 Pelayanan Publik ................................... 6 Pemberdayaan...................................... 19 Pemerintahan ......................................... 3 Pendekatan Ekologis ............................. 7 Pendekatan Utilitarian .......................... 9 Penempatan Sesuai Keahliannya ...... 33 Penerapan Nilai............................... 19 Pengawasan Intern .............................. 12 Penyadaran ........................................... 19 Penyakit Birokrasi.................................. 6 People Concern .................................... 24 Peraturan Daerah................................. 16 Peraturan Daerah Khusus .................. 32 Perspektif .............................................. 19

Piramida ................................................ 33 Pluralistic Strategy ............................... 12 PNPM Mandiri ..................................... 35 PNS........................................................... 4 Politisasi................................................... 4 Potensi Daerah...................................... 17 Power Birokrasi Jepang......................... 6 Power Distance..................................... 25 PPDT ...................................................... 35 Preferensi Budaya ................................ 29 Pressure Group....................................... 3 Produktivitas ........................................ 19 Professional................................... 3, 7, 14 Pro-Kampung Membangun ............... 34 Pro-Miskin Terentaskan...................... 34 Promosi Pejabat .................................... 33 Proporsi Kewenangan ......................... 15 Proporsional.......................................... 19 Pro-Rakyat............................................. 34 Pro-Rakyat Berdaya............................. 34 Publik ....................................................... 3 Pucuk Pimpinan ..................................... 5 Puncak-Puncak Budaya Daerah ........ 18 Reaktualisasi ........................................... 6 Redefinisi............................................... 22 Referensi .................................................. 8 Refleksi Filosofis..................................... 9 Reformasi ............................................ 4, 6 Reinventing Government ................... 41 Reinventing Pembangunan ................ 27 Rekayasa Ekosistem............................... 8 RESPEK.................................................. 35 Responsif ..................................... 7, 14, 23 Rigid....................................................... 18 Samurai.................................................. 20 Sentralistik............................................. 18 Sistem Politik .......................................... 5 Sistem Politik Tradisional Etnis Byak31 Sistem Terbuka ..................................... 26 Sistem Tertutup .................................... 26 Sound Governance............................... 41 Sporadis................................................. 32 Statik ...................................................... 17 Strategic Drift........................................ 24 Strategis ................................................... 7 asilo - Serie Ekologi Birokrasi

Birokrasi Kontekstual - xiii Struktural .............................................. 17 Struktur-Fungsi...................................... 7 Subyektif ................................................. 3 Technical Assistant .............................. 16 Teori-Teori .............................................. 8 Terminologi ............................................ 9 Terpencar .............................................. 18 The Conciously Incompetent Organization......................................... 24 The Lost Organization ........................ 24 The New Of Public Admnistration ... 41 The Unconciously Competent Organization......................................... 24 Tipe Ideal .............................................. 10 Tipe Koersif........................................... 29 Tipe Normatif....................................... 29 Tipe Utilitarian ..................................... 29

Top Down ............................................. 18 Tradisi ...................................................... 8 Transformasi ........................................... 6 Transformasi ......................................... 23 Trust ....................................................... 26 Tujuan Nasional ................................... 15 Tumpukan Kewenangan .................... 19 Type E-V-R Congruence ..................... 25 Uncertainty Avoidance ....................... 25 Un-Congcuence .................................... 36 UNDP..................................................... 22 Urusan Pilihan...................................... 16 Urusan Wajib ........................................ 16 Variabel.................................................... 3 Variatif ..................................................... 8 Zaibatsu ................................................. 22


Birokrasi Kontekstual - 1

MODEL BIROKRASI KONTEKSTUAL : GRAVITASI EKOLOGIS KEARIFAN LOKAL DAN GLOBALISASI

PENDAHULUAN

Mengawali bahasan ini, terlebih dahulu saya ungkapkan kesan umum terhadap desain model dan kinerja birokrasi kita, dari berbagai kesaksian dan pengalaman saya melakukan dialog[1] interaktif secara sambil lalu dengan para pimpinan-lower and middle manajemen pemerintahan pada level Departemen Dalam Negeri (sekarang kementerian), Provinsi Papua dan beberapa Kabupaten/Kota di Papua, serta tokohtokoh masyarakat sasaran layanan publik dan kolega LSM. Kesan umum yang saya jumpai, adalah : (1) adanya arogansi kekuasaan politik yang kian mengakar dan merambah dunia birokrasi, (2) adanya kerawanan mentalitas aparatur yang memanfaatkan kewenangannya untuk memihak pada dirinya sendiri, (3) adanya ketidak puasan publik terhadap kinerja birokrasi yang melahirkan berbagai bentuk reaksi kekesalan, dari dialog damai sampai demonstrasi dan bahkan kita mengenal palang-memalang-melintang. Kesan yang pertama dan kedua merupakan sebab dan kesan ketiga adalah akibat. Ketika tiba pada simpulan diskusi, para pejabat menjadi satu irama dalam jawaban : Setuju aparatur bebas dari unsur politik sesuai aturan yang berlaku, agar dapat fokus pada pelaksanaan tugas pokok dan fungsinya dengan baik, tetapi sebagai pemimpin di negeri ini saya membutuhkan orang-orang yang saya percaya 100% untuk membantu saya mewujudkan visi dan misi yang telah saya janjikan. asilo – Serie Ekologi Birokrasi


Pernyataan itu mengandung makna subyektif yang multi interpretatif. Menunjuk pada ketidak percayaan pemimpin terhadap aparatur, dan di lain pihak, merupakan pengakuan tidak langsung terhadap adanya klikklik internal yang dapat berperan sebagai pressure group atau interest group di kalangan internal pemerintahan. Hal tersebut dikontribusi oleh suatu kondisi yang menjustifikasi aparatur pemerintah dalam memanfaatkan situasi. Efek mutu komitmen birokrasi professional dan berwibawa dalam memberikan layanan dan membangun, telah terkooptasi oleh sikap mental apatis, kurang menghargai, dan rancu dalam tata pikir terhadap pentingnya mengabdi untuk kesejahteraan masyarakat. Dikuatkan dengan simpulan pernyataan diskusi sebagai berikut : Saya memiliki komitmen yang tinggi untuk memberikan layanan prima kepada masyarakat, karena hal itu telah menjadi orientasi dan fokus yang dicanangkan oleh pimpinan. Tetapi perlu diingat bahwa pemerintah memiliki keterbatasan, di mana peningkatan kapasitas pemerintah bagai deret tambah, sedangkan dinamika tuntutan masyarakat bagai deret ukur. Sesungguhnya, pernyataan tersebut sama sekali tidak menunjukkan perlambang inisiatif dan kreativitas yang seharusnya melekat pada diri aparatur, melainkan suatu sikap apatis yang hanya menurunkan harga dirinya, karena lebih dipengaruhi oleh tata pikir subyektif. Tidak diperlukan komitmen dan loyalitas kepada siapa yang memimpin, tetapi hanya kepada pencapaian tujuan pemerintahan. Dan, sangat tidak elegan untuk menyatakan keterbatasan yang mengakibatkan tiadanya atau menurunnya mutu layanan publik. Sekelumit cerita di atas, adalah satu dari sekian banyak variabel berpengaruh dalam pembentukan sistem birokrasi di Indonesia, yang dalam prakteknya, cenderung kuat dipengaruhi oleh variabel politik-kekuasaan daripada gatra lainnya: geografis, demografis, kekayaan alam, ideologi, ekonomi, sosial, budaya, dan hankam.[2]

asilo – Serie Ekologi Birokrasi


DUA tahun yang lalu, Kristiadi[ 3 ] memprediksi bahwa lima sampai sepuluh tahun lagi birokrasi di daerah akan lumpuh seiring kencangnya politisasi birokrasi. Argumen logis yang disampaikan, bahwa : Fakta yang tidak dapat ditutupi : praktiknya, birokrasi menjadi alat pertarungan kekuasaan pada Pemilu dan Pemilukada, sehingga birokrasi lumpuh dalam menjalankan fungsi sebagai instrumen pelaksana kebijakan pembangunan dan pelayan publik. Bahkan, reformasi birokrasi tidak akan pernah dapat dilakukan kecuali ada kekuatan yang dapat memaksa partai politik mengakhiri petualangan politiknya diranah birokrasi. Aturan tentang larangan PNS berpolitik atau menjadi anggota partai[4], sebagaimana dapat dijumpai di dalam Peraturan Pemerintah Nomor : 05 Tahun 1999, Peraturan Pemerintah Nomor : 37 Tahun 2004, Peraturan Pemerintah Nomor: 23 Tahun 2010 dan aturan lain yang mendahuluinya, hanyalah isapan jempol belaka karena praktiknya elite politik tidak konsisten menegakkan peraturannya sendiri dan sangat mudah menyeret aparatur yang abdi negara itu untuk ikut serta berpolitik. Birokrasi, menjadi tersekat-sekat dalam afiliasi politik praktis yang kemudian memunculkan rasa saling curiga. Maka, tidak mengherankan jika birokrasi di negara kita hingga saat ini, sungguh telah menampilkan wajahnya yang jelek, kusam, buruk, buram, dan sejumlah predikat negatif lainnya. Jauh sebelumnya, Woodrow Wilson,[5] pernah mengemukakan konsepsi “dikotomi politik-administrasi”. Dimaksudkan untuk memilah secara tegas batas-batas kewenangan politik dan kewenangan administrasi dalam mewujudkan tujuan negara dan pemerintahan. Keduanya tidak boleh sailing mencampuri, tetapi memiliki hubungan kontinum yang langgeng. Di negara-negara yang menganut paham ini, tampak jelas peranan “civil servant” yang netral terhadap pertarungan politik di 3 cabang utama pemerintahan (eksekutif-legislatif-yudikatif). Netralitasnya hanya diorientasikan pada pelayanan publik. Sebut saja misalnya, adagium Gaya cermin bagi semua dan yang berbeda dengan Gaya asilo – Serie Ekologi Birokrasi


Cermin sendiri) [ 6 ] : Obama’s Administration dan SBY’s Administration. Para birokrat pemerintahan AS tidak terpengaruh pada dari mana asal pemimpinnya (Partai Republik atau Partai Demokrat), tidak terpengaruh secara politik terhadap kebijakan gencatan senjata di Timur Tengah atau kebijakan perpajakan, kecuali mengadministrasikannya dengan baik. Sebagaimana disinyalir oleh Etzioni-Halevy (2011), bahwa prinsip kekuasaan ibarat aliran darah dalam tubuh administrasi. Tetapi dalam sistem politik Amerika Serikat, kekuasaan ini mengalir dari pucuk pimpinan ke pihak-pihak lain melalui birokrasi. Kecenderungan yang terjadi di Indonesia, justru sebaliknya. Aparat birokrasi terkondisikan untuk mengadaptasikan diri pada kebijakan pemerintah dan menonjolkan pemihakan dengan berbagai macam alasan. Jajaran birokrasi, dari kementerian hingga ke daerah-daerah seolah terpola baku melantunkan irama koor dari kebijakan pimpinan dan partai. Hal ini terjadi karena gaya pemerintahan kita tidak dapat menghindarkan birokrasi dari panetrasi elit politik, sehingga politik menjadi dominan. Mengikuti komentar Frederickson dan Smith (2003) dalam simpulan kritisnya : It continues to be fashionable to say that there is no politics-administration dichotomy, as if such a statement conveyed a special insight. As theories of politicical control of bureaucracy indicate, to unbundle politics and administration is a key to understanding how politics controls bureaucracy and how bureaucracy influence politics and policy. Di mana, tema-tema politik-administrasi telah diperbincangkan secara khusus dan modis pada kurun waktu panjang. Politik berfungsi untuk mengurai dan administrasi yang merupakan kunci dalam memahami bagaimana politik mengontrol birokrasi dan bagaimana birokrasi mempengaruhi politik dan kebijakan. Tema kontras diungkapkan oleh Hayes (2009) , dalam buku berjudul “Introduction to Japanese Politics”, mengupas kedudukan birokrasi yang kuat dan bersikap netral terhadap percaturan politik. Hayes berpendapat bahwa :



Power birokrasi Jepang cukup kuat, lebih berpengaruh daripada birokrat dalam sistem diktator sekalipun. Kekuatan birokrasi dilihat dalam proporsi dimana terdapat kelemahan dalam partai dan lembaga legislatif. Adanya perubahan di tingkat kementrian justru membuat birokrat dapat membangun kekuatan organisasi. Birokrasi dapat mempertahankan netralitasnya walau terjadi pergantian kabinet, sehingga birokrasi dapat mendukung political stability serta tidak menimbulkan guncangan politik. Kekuatan birokrasi merupakan produk dari tradisi yang telah berjalan lama dan panjang. Pada konteks Indonesia, saat ini kedudukan birokrasi sedang diposisikan kembali dalam rangkaian gerakan reformasi birokrasi. Berharap hasil akhirnya, dapat mewujudkan fungsi-fungsi efektif untuk birokrasi pemerintahan, birokrasi pembangunan, dan birokrasi pelayanan publik. Selanjutnya, diskursus mengenai carut marut birokrasi menjadi perhatian Wanggai (2012), dengan menyatakan bahwa tidak ada pemerintahan yang baik tanpa birokrasi yang baik, bahkan tidak akan ada reformasi yang berarti dalam negara tanpa reformasi birokrasi. Oleh karena itu, hampir seluruh negara, tengah mengarahkan sebagian energinya untuk pembenahan birokrasi. Refromasi bukanlah sematamata untuk kebutuhan pemerintah, tetapi juga kebutuhan masyarakat. Disadari bahwa tidak semua elit pemerintahan dan elit politik yang melakonkan diri seperti cerita di atas. Masih banyak pimpinan kita dan aparatur pemerintah yang berhati mulia, jujur, penuh perhatian, santun, dan memiliki mentalitas tangguh sebagai abdi masyarakat, imun terhadap kerawanan dan wabah penyakit birokrasi apapun jenis dan modusnya. Oleh karena itu, kita masih memiliki harapan menggapai cita terwujudnya sistem birokrasi yang professional. Masih banyak ruang dan peluang bagi kita untuk melakukan upaya “remedies” terhadap penyakit birokrasi dalam rangka transformasi dan reaktualisasi model birokrasi yang tepat. Relevan dengan pandangan (Warsito, 2005; Dwiyanto, 2009, Etzioni-Halevy, 2011; Thoha, 2012), bahwa kenyataanya birokrasi sangat dibutuhkan untuk mengatur dan mempercepat terasilo – Serie Ekologi Birokrasi


capainya tujuan pembangunan. Tetapi, kita harus dapat mensiasati kemampuan mewujudkan birokrasi professional, adaptif, dan responsif. Dengan demikian, reaktualisasi birokrasi untuk mencapai model birokrasi yang dicitakan itu, perlu mengedepankan pendekatan ekologis yang lebih komprehensif dan integral. Kemaknaan dan manfaat model birokrasi, hanya dapat ditoleransi oleh dinamika lingkungannya sendiri. Tidak dapat dipungkiri bahwa eksistensi dan dinamika birokrasi senantiasa memiliki interkonkesitas link and match yang bersifat kohesif dengan sistem politik, sistem ekonomi, sistem hukum, sistem sosial, dan sistem budaya. Diperlukan langkah strategis dalam memposisikan sistem birokrasi pada pusaran sistem-sistem tersebut secara bebas. Dan, agar tidak terjadi benturan yang bersifat melemahkan, dibutuhkan hampiran seimbang agar sistem birokrasi dapat dijalankan pada lintasan kontinum antara kearifan lokal dan globalisasi. KONTEKS NORMATIF EKOLOGI BIROKRASI Untuk pertama kalinya Ernst Haeckel (1834 - 1914), memakai istilah ekologi yang berasal dari kata oikos ("habitat") dan logos ("ilmu"). Dimaksudkan sebagai cabang biologi yang mempelajari interaksi organisme (makluk hidup) dan lingkungannya. Memiliki keterhubungan kohesif dan dinamis dengan sistem kehidupan makhluk hidup, saling mempengaruhi dan saling berkontribusi sebagai satu kesatuan (homeostatis).[7] Keterkaitan antar sub-sub ekosistem yang dipertahankan dalam kondisi stabil dan seimbang. Sementara itu, Pamuji (2004) mengemukakan dua implikasi penting, yaitu : Pertama, ekologi sebagai konsep “rumah tangga (oikos)”, dirujuk untuk menjelaskan strukturfungsi dalam suatu lembaga keluarga sebagaimana ditemukan dalam birokrasi. Kedua, ekologi dibedakan dengan “environment” dari unsurunsur relevansinya. Environment dimaknai sebagai keadaan sekitar yang melingkupi suatu organisma hidup. Dalam hubungan dengan ekologi administrasi[ 8 ], pilihan faktor-faktor lingkungan hidup yang relevan dengan sistem administrasi—mencakup birokrasi, dimaksudkan sebagai faktor-faktor ekologis, sebagai produk dari keterhubungan asilo – Serie Ekologi Birokrasi


mutual simbiosis yang mentradisi lintas disiplin ilmu. Maka, Ilmu Administrasi – dan birokrasi, dipandang sebagai organisma hidup yang memiliki keterkaitan dengan lingkungannya yang relevan. Sejalan dengan dinamika perkembangan masyarakat modern, dewasa ini ekologi memiliki dimensi luas dan digunakan dalam berbagai matra kehidupan. Kita mengenal kaitan-kaitan ekologis dari berbagai disiplin ilmu pengetahuan, sehingga tidak hanya digunakan dalam konteks makna dasarnya. Cabang-cabang ilmu pengetahuan terus bergerak mencapai eksistensinya dengan kontribusi faktor-faktor ekologis yang memicu lahirnya pemikiran baru yang idealistis dan empiris. Hadirnya beragam paradigma sesuai fase perkembangan ilmu administrasi, merupakan hasil pergumulan dari para filofof, ilmuan, dan peneliti terhadap tanda-tanda zaman sebagai fenomena atau fakta baru pada masanya yang kemudian melahirkan konsep-konsep dan teori-teori baru. Pemikiran ekologi diilhami oleh pandangan ilmuan yang berupaya memahami hubungan antar komponen ekosistem, telah menjustifikasi lahirnya referensi yang sangat variatif. Umumnya bersumber dari tradisi filsafat dilatari tata pikir tentang alam sebagai bagian penting dari filsafat. Oleh karena itu, hadirnya ekologi sebagai disiplin ilmu pengetahuan didasari komitmen rekayasa ekosistem untuk kemaslahatan manusia, selaras dengan upaya filsafati mencari makna alam luas. Tak dapat dipungkiri bahwa ekologi telah menjadi obyek telaah akademis berangkat dari nilai normatif dan praksisnya terhadap dinamika kapitalisme, sosialisme, statisme, demokrasi, dan ilmu pengetahuan itu sendiri, terutama terkait dengan munculnya kesadaran baru terhadap krisis lingkungan. Seperti dinyatakan Laferriere and Stoett, (1999) [9] : The term ecology dates back only to the late nineteenth century, when the scientific community began to understand the relationship between the component “parts” of “ecosystems.” Thinking on ecology was clearly spurred by the rapidly growing excesses of industrialization, as human intervention was now exposing the fragility of delicately balanced habitats. asilo – Serie Ekologi Birokrasi


Ecology arose as a scientific discipline committed to the understanding and aspired “engineering” of ecosystems, but it developed simultaneously as a philosophical endeavor, searching for the larger (metaphysical) meaning of nature. Dalam buku “International Relations Theory and Ecological Though”, Eric Laferriere and Peter J Stoett (1999), mendiskusikan secara mendalam tentang "pendekatan utilitarian" dan manajerial” dalam meninjau varian pemikiran ekologi. Mengadopsi gagasan eklektik ekologi-sebagai bidang ilmiah dan refleksi filosofis, yang dikaji secara deskriptif dan normatif. Beberapa aspek ilmu pengetahuan dan aplikasinya, memiliki konsekuensi sosial secara langsung berjangka panjang. Pada tingkat global, ekspresi paling populer dari perspektif ini, dikombinasikan dengan maraknya paham liberalisme, sebagaimana ditulis di dalam Laporan Brundtland Our Common Future (WCED 1987). Selanjutnya, konsep birokrasi secara etimologis berasal dari paduan kata “bureau” dan “cracy”. Makna sederhanya adalah kekuasaan atau aturan, yang dikendalikan lewat meja atau kantor. Pada organisasi modern, terminologi tersebut seringkali dianalogikan sebagai "mesin" yang dijalankan untuk mengolah pekerjaan-pekerjaan dan menghasilkan produk phisik dan non-phisik. Capaian produk membutuhkan jaminan berfungsinya seluruh komponen mesin birokrasi secara efektif dan efisien. Pada konteks itu, maka birokrasi hadir dalam institusi manapun, pemerintahan, swasta, sosial-kemasyarakatan, keagamaan, peradilan, kemiliteran, pendidikan, kesehatan, dan sebagainya dengan ragam dan sifat pekerjaan dan produk sesuai tujuan dan sasaran masing-masing. Dalam berbagai literatur akademis, setidaknya dapat ditemukan dua pandangan ekstrim mengenai birokrasi. Pertama, melihat birokrasi sebagai bagian penting yang bersifat integratif dan melekat pada sistem administrasi publik dalam rangka mewujudkan visi pemerintahan. Pada konteks itu, dapat dirunut konsep birokrasi, yakni : (1) sebagai organisasi bertipe ideal,[ 10 ] memusatkan perhatiannya pada konsekwensi asilo – Serie Ekologi Birokrasi


pencapaian tujuan birokrasi yang dipengaruhi oleh karaktersitik sistem organisasi dan individu dalam organisasi. Sesuai perkembangannya, tipe ideal telah membentuk pola anutan tersistemik dalam tubuh organisasi yang diyakini sebagai suatu model normatif acuan mengukur derajat keberhasilan birokrasi dalam menjalan tugas dan fungsinya melayani publik. Para pejabat, dan bahkan ilmuan, memandang ciri bawaan tipe ideal itu sebagai norma baku yang dijadikan referensi pikir dan tindakan dalam memutar roda organisasi pemerintahan. (2) sebagai tata pemerintahan oleh biro-biro, [11] di mana biro-biro itu terdiri dari aparat yang diangkat oleh pejabat yang berwenang dan diberi mandat untuk menjalankan tugas pokok dan fungsinya. Keabsahan kewenangan individu dalam organisasi didasarkan pada keputusan formal berdasar keahlian dan profesionalitasnya, bukan semata-mata tunduk pada kehendak pimpinan. Kedua, melihat birokrasi dari sisi negatif, sebagai instrument untuk tujuan kepentingan ekslusif, yang tercermin dalam bentuk perilaku pejabat dan aparatur pemerintahan bertendensi kaku, berbelit-belit, bertele-tele, dan sejumlah handicap arogansi kewenangan. Aspek negatif dari birokrasi disinggung pula oleh Kramer (1977), Arif Budiman (1988), Pinchot dan Pinchot (1993), Siagian (2009). Bandingkan pula dengan konsep bureu-pathology (Rigss, 1971), reformasi birokrasi (Dwiyanto, 2002), pemangkasan birokrasi (Osborn dan Plastrik, 2002). Kedua konsep itu, dapat dijelaskan dengan menggunakan pendekatan sistem, individu, dan budaya kerja. Dalam hal ini, sistem dipandang sebagai konfigurasi struktur-fungsi yang ditata berdasarkan pola tertentu. Terbentuk atas kontribusi dinamis dari berbagai aspek yang saling terkait, di mana tiap-tiap aspek mengemban fungsi-fungsinya sendiri. Sedangkan individu merupakan organisme manusia sebagai anggota organisasi formal. Dalam eksistensinya mempertahankan diri, senantiasa mencari jalan keluar terhadap berbagai masalah yang dihadapi. Guna mengatasi masalahnya, organisme itu harus memiliki preferensi khusus seperti akal-budi dan kemampuan adaptasi, yang memberi warna dalam pembentukan sikap dan tindakan pemecahan masalah. asilo – Serie Ekologi Birokrasi


MODEL BIROKRASI KONTEKSTUAL Dalam rangka mengaktualisasikan kembali birokrasi kita sesuai faktor ekologisnya, perlu mempertimbangkan rujukan teori yang mendasarinya. Kajian-kajian ekologi birokrasi dari Nigro (1970), Riggs (1971), Kimberly dan Rottman (1995), Pamuji (2004), Hardjito (2005), dan Thoha (2012), mengaitkan karakteristik lingkungan dari institusi pemerintahan yang relevan dengan struktur-fungsi birokrasi yang bersifat khas. Faktor-faktor internal dan eksternal yang terkait dengan dimensi lingkungan, politik, kultur, hukum, politik, ekonomi, teknologi, struktur, manusia, pilihan strategi, kewenangan, pembagian tugas, spesialisasi, proses dan prosedur pengoperasian, yang harus dipertimbangkan karena turut menentukan keberhasilan mencapai tujuan. Dalam hubungan itu, Olsen (2004) mengutip pandangan John M. Gaus : “the six factors are : people, place, physical technology, social technology, whises and ideas, catastrophe, and personality”. Sementara itu, Riggs berpendapat bahwa faktor-faktor ekologi administrasi negara: “economic foundation, social structure, communication network, ideological/symbol patterns and political system.” Nigro menyarankan faktor-faktor ekologi administrasi negara adalah “population changes, advances in physyical technology, advances in social inventions, and ideological environment”, sedangkan itu, Pamudji (1993), menekankan pada komponen sistem lingkungan, masukan, proses konversi, keluaran, dan umpan balik. Lahirnya Ilmu Perbandingan Administrasi Negara[ 12 ], semakin menegaskan adanya pengakuan akademik terhadap karakteristik ekologis yang dimiliki oleh suatu wilayah pemerintahan. Seperti ditulis oleh Keban (2008), bahwa beberapa kelompok pakar dari Universitas Indiana, Michigan State, Syracusa, Southern California, dan Pittsburg, mengingatkan kita untuk tidak memaksakan penerapan manajemen Barat ke negara sedang berkembang karena membutuhkan banyak persyaratan khusus. Antara lain penganjurnya adalah Rondinelli, Bryant dan White, Kiggudu, Ingle, Uphoff, Korten, Lindenberg dan Crosby, Chambers, Brinkerhoff, dan Esman. asilo – Serie Ekologi Birokrasi


Oleh karena kekhususan faktor-faktor itulah, maka terdapat perbedaan ekologis dari birokrasi pemerintahan dalam konstelasi lintas negara ataupun lintas daerah.

Gambar 1. Model Keseimbangan Ekologi Administrasi , Riggs (1987).

Faktor pengaruh tersebut pernah dianalisis oleh Riggs[13] dalam studinya tentang ekologi administrasi publik yang menghasilkan equilibrium model. Dengan mengikuti alur pikir itu, saya mengidealisasikan pandangan bahwa model birokrasi kontekstual perlu digagas untuk tidak menyamakan pola dan praktek birokrasi bagi suatu wilayah pemerintahan, baik pada skala internasional, maupun skala nasional dan skala daerah. Bukankah Esman (1991)[ 14 ], telah merekomendasi penerapan pluralistic strategy yang mempertimbangkan keberagaman yang ada. Gagasan tentang birokrasi kontekstual ditawarkan untuk diintersepsikan sebagai bagian penting dari Grand Desain Roadmap reformasi birokrasi Indonesia dalam jangka panjang (2010-2025). Berisi langkah-langkah umum penataan organisasi, penataan tata laksana, penataan manajemen sumberdaya manusia aparatur, penguatan sistem pengawasan intern, penguatan akuntabilitas, peningkatan kualitas layanan publik, dan pemberantasan praktek KKN. Langkah-langkahnya penerapanya meliputi 9 program : manajemen perubahan, penataan organisasi, penataan asilo – Serie Ekologi Birokrasi


tatalaksana, manajemen sumberdaya aparatur, penguatan unit organisasi, penataan peraturan perundangan, penguatan penawasan intern, penguatan akuntablitas, dan peningkatan kualitas pelayanan publik. Pada konteks yang sama, Velix V. Wanggai (2012) menekankan pada penataan : kelembagaan struktural, otonomi daerah, sumberdaya manusia, regulasi, sinergi pusat-daerah, penegakan hukum, dan data kependudukan. Tetapi sangat disayangkan karena tampak belum menyentuh faktor-faktor ekologis yang ada pada setiap strata pemerintahan hingga ke tingkat kampung. Walaupun dimaksudkan untuk memberi arah, acuan, dan pernyamaan persepsi mengenai langkah-langkah operasional birokrasi setiap instansi hingga ke daerah-daerah. Akan tetapi, dalam implementasinya tidak cukup signifikan menghasilkan perbaikan. Padahal, Road Map tersebut dihadirkan untuk menjawab permasalahan dalam dunia birokrasi, yang oleh, Keban (2008), dinyatakan bahwa “penyebab utamanya adalah terabaikannya pembangunan birokrasi selama ini sehingga mutunya berangsur-angsur alami kemorosotan”. Reformasi birokrasi dipolakan dari pusat (convergence) dan daerah wajib menyesuaikan. Meneropong secara terpusat dan karena itu bersifat generalis. Sementara reformasi birokrasi di tingkat pusat tidak pernah selesai, termasuk prioritas pencapaian tahunannya. Misalnya, sejumlah aturan menyangkut aparatur dan kelembagaan birokrasi yang tumpang tindih, pola pikir dan budaya kerja birokrasi belum sepenuhnya professional, dan birokrasi menjadi kehilangan kepastian arah, luput dari pertimbangan geografis dan karakter ekologis lainnya. Domain pusat terlalu besar, berimplikasi pada saling tumpang tindih dan benturan fungsi dan kewenangan antar instansi pemerintah. Akibatnya, sulit menemukan penyelesaian tuntas dan serentak. Di lain pihak, Pemerintah Pusat terus menerus menuntut perbaikan kinerja birokrasi di daerah untuk peningkatan pelayanan publik dan mereduksi praktek KKN. Pengalaman membuktikan bahwa birokrasi yang dikendalikan dari jauh hanya menghasilkan penyeragaman yang seringkali tidak cocok dengan situasi dan kondisi variabilitas antar daerah. Perbedaan kultural, geoasilo – Serie Ekologi Birokrasi


grafis, dan ekonomis melahirkan kebutuhan berbeda dan menuntut program pembangunan yang berbeda pula. Maka, guna mengaktualkan model holistik birokrasi kontekstual, diperlukan penataan kembali hubungan eksternal dan internalnya dengan kecenderungan pada sistem terpencar (divergen), sehingga dapat dicapai keseimbangan harmonis. Tata hubungan yang mampu mereduksi nilai-nilai lama yang sarat dengan kekuasaan politik[15] baik di tingkat nasional dan maupun di daerah, serta mendorong semakin menguatnya nilai-nilai sosial, budaya, dan adat istiadat. Daerah dan faktor ekologisnya menjadi episentrum dari gaya gravitasi lingkungan eksternal – nasional dan internasional. Ditengah carut marutnya birokrasi kita hingga hari ini, saya berkeyakinan bahwa kita masih dapat berbuat sesuatu dalam mereduksi kelemahan demi kelemahan agar dapat merekayasa peluang untuk kepentingan publik. Dengan segala kerendahan hati, pada kesempatan ini, saya mengajukan model holistik birokrasi kontestual, yang didasarkan pada pemikiran bahwa distribusi urusan negara dan kewenangan pemerintah harus tetap menjadi jaminan kuat bagi terselenggaranya tata pemerintahan desentralistis yang otonom dan demokratis. Oleh karena itu, adalah tepat ketika, desain roadmap birokrasi Indonesia, ditinjau dengan menyertakan tata alur : sistem, individu, dan budaya kerja dalam hubungan koneksitasnya dengan faktor-faktor ekologis yang mencakup kearifan lokal itu. Hendaknya hal ini dapat dijadikan sebagai gerakan massal yang dipelopori oleh kaum akademisi di kampus, karena bagaimanapun birokrasi adalah instrumen penting yang harus disediakan bagi pemimpin dan aparatur pemerintah yang memiliki saham besar dalam mengukir sejarah sukses pembangunan dan kejayaan masyarakat. Model tersebut bermaksud mengakomodasi hubungan kausalitas secara eksternal dan internal. Pada lingkup eksternal, hubungan internasional dalam sistem dunia, memerlukan tatakerja birokrasi yang professional dan responsif, di mana kapasitas birokrasi harus mampu mengelola pergaulan antar bangsa dalam proses pencapaian tujuan negara. asilo – Serie Ekologi Birokrasi


Gambar 2. Model Holistik Birokrasi Kontekstual.

Oleh karena itu, bagaimanapun, selalu ada kandungan nilai universal di dalam tubuh birokrasi. Salah satu efek globalisasi adalah makin maraknya tuntutan layanan publik bagi masyarakat internasional, termasuk kemampuan birokrasi dalam interaksi ekonomi (misalnya : penanganan investasi asing maupun pengelolaan bantuan modal dari negara-negara donor), interaksi politik dalam kerangka implementasi politik luar negeri yang bebas-aktif, interaksi sosial-budaya (misalnya terkait dengan layanan wisatawan mancanegara), kerjasama ekonomi, sosial, budaya, dan pertahanan-bilateral dan multilateral. Jika dikalkulasi proporsi kewenangan negara[16], maka sebaiknya pada konteks global diperlukan responsivitas birokrasi maksimal 20%, dan pada lingkup nasional dibutuhkan minimal 80%. Dengan asumsi bahwa pada hakikatnya segala urusan internasional semata-mata dimaksudkan untuk mencapai tujuan nasional. Hal ini diperkuat oleh pengalaman Indonesia dalam mengelola bantuan internasional pada awal 1950an, seperti diceritakan oleh Tjokroamidjojo (1995) [17]. Pada intinya, mengandung maksud penegasan bagi eksistensi nasionalisme ke Indonesiaan asilo – Serie Ekologi Birokrasi


yang dijunjung tinggi oleh para petinggi negara. Oleh karena itu, sejak awal ketika dilakukan penyempurnaan tata kelola administrasi negara (baca : Administrasi Pembangunan) di Indonesia, ditujukan untuk kepentingan nasional sekalipun harus mendatangkan technical assistant dari Amerika Serikat. Setidaknya, hal ini telah menjadi fokus perhatian para penulis[ 18 ] tentang administrasi negara di Indonesia, seperti : Prajudi Atmosudirdjo, Sondang Siagian, Awaloedin Djamin, The Liang Gie, Kosim Adisaputra, dan Daoed Joesoef. Selanjutnya, pada skala nasional, sebaiknya proporsi kewenangan Pemerintah Pusat hanya maksimal 25%, dan pada tingkat daerah, minimal 75%. Sesungguhnya hal ini dapat dirujuk dari berbagai ketentuan yang berlaku : Undang-undang Nomor 18 Tahun 2001 (Otonomi Khusus NAD), Undang-undang Nomor 21 Tahun 2001 (Otonomi Khusus Papua), Undang-undang Nomor 25 Tahun 2004 (Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional dan Daerah), Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 (Pemerintahah Daerah), Undang-undang Nomor 33 Tahun 2004 (Hubungan Keuangan Pusat-Daerah), Undang-undang Nomor 29 Tahun 2007 (Kekhususan DKI Jakarta sebagai Ibukota Negara), Undangundang Nomor 12 Tahun 2012 (Keistimewaan DIY). Lebih khusus lagi pada Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 2007, yang telah mengatur kewenangan pemerintahan terhadap jenis urusan masing-masing. Pada pasal 2, mengatur 6 jenis urusan pusat, dan 31 jenis urusan daerah dan pada Pasal 7 diterakan 27 jenis urusan wajib, menyangkut urusan pemerintahan yang secara nyata ada dan berpotensi untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat sesuai dengan kondisi, kekhasan, dan potensi unggulan daerah yang bersangkutan, serta 5 jenis urusan pilihan yang ditetapkan dengan Peraturan Daerah. Semua aturan perundangan tersebut memberikan konsesi dan pengakuan formal kepada daerah untuk mengurus rumah tangganya sendiri dalam batas kewenangan masing-masing di dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia. Artinya, bahwa tiap-tiap wilayah pemerintahan di Indonesia yang menjalankan kewenangan otonomi, seharusnya menampilkan wajah birokrasinya yang berbeda satu sama lain. Dalam hubungan ini, Fauzi dan Zakaria asilo – Serie Ekologi Birokrasi


(2000), melihat hubungan kewenangan itu dalam bentuk desentralisasi sebagai bentuk penyerahan wewenang pemerintah pusat kepada pemerintah daerah otonom dalam rangka NKRI; dekonsentrasi sebagai pelimpahan wewenang dari pemerintah pusat kepada daerah otonom sebagai wakil pemerintah dan/atau perangkat pusat di daerah, dan medebewind adalah keikutsertaan pemerintah daerah untuk melaksanakan urusan pemerintah pusat yang kewenangannya lebih luas dan lebih tinggi. Sementara itu, Musaad (2002), menjelaskan bahwa kewenangan perlu dirasionalisasi sesuai tuntutan kebutuhan dan potensi daerah untuk meningkatkan kinerja pemerintah daerah, dengan menghindari duplikasi kewenangan antar daerah (provinsi/kabupaten/kota) yang dianggap tidak realistis. Hal ini sejalan dengan pandangan Riggs yang diungkapkan oleh Surie (1987), mengenai pergeseran pendekatan dari normatif ke empirisme, dari pendekatan ideografik ke nomotetik, dan dari pendekatan struktural ke pendekatan ekologi. Kecenderungan dalam kehidupan administrasi negara ke arah empirisme menekankan pada konteks apa adanya dan senyatanya. Idiografik mengutamakan ketunggalan suatu peristiwa, dalam mencermati kasus-kasus tertentu, berdiri sendiri terlepas dari yang lain. Kecenderungan Nomotetik memusatkan perhatian kepada usaha untuk menemukan generalisasi, prinsip atau korelasi dari berbagai variabel untuk menghasilkan simpulan umum dan dapat dipakai sebagai rujukan pada di berbagai negara. pendekatan struktural yang lebih bersifat legalistik, formalistik dan statik. Pendekatan ekologi administrasi memperhatikan keterkaitan antara sistem administrasi dengan lingkungan, mempertimbangkan semua faktor yang hidup dan berkembang dan diakui oleh masyarakat Sejalan dengan itu, maka sistem birokrasi di bagian-bagian wilayah di Indonesia mesti beradaptasi dan merespon karakteristik daerahnya sendiri sesuai kearifan lokalnya, mencakup gatra : geografis, demografis, kekayaan alam, politik, ekonomi, dan sosial-budaya. Berdasar pada pemikiran itu, maka dengan kekhususan gatra di Tanah ini, mestinya kita dapat menyaksikan birokrasi berwajah ke-Papua-an, terbingkai dalam Bhinneka Tunggal Ika. Sama halnya dengan sistem birokrasi di Yogyaasilo – Serie Ekologi Birokrasi


karta, Aceh, DKI Jakarta, dan wilayah provinsi lainnya. Istilah Ke-Papuaan, dikandung maksud sebagai karakter lokal yang khas dan membedakan dengan lainnya. Karakter lokal itu adalah nilai-nilai integratif yang disarikan dari keberagaman nilai yang ada di di dalam budaya dan adat istiadat suku bangsa yang amat beragam di Papua. Relevan dengan istilah budaya nasional di Indonesia yang dibentuk dari puncak-puncak budaya daerah. Maka, birokrasi berwajah ke-Papua-an adalah birokrasi yang mencerminkan puncak-puncak budaya dari suku bangsa di Papua. Mengandung nilai-nilai dasar yang digunakan dalam pembentukan budaya organisasi pemerintahan sebagai landasaan code of conduct.

Petunjuk Grand Desain Basis Dominan Pengaruh

Arah Kebijakan Sumber Kewenangan

Muatan Kewenangan

Sistem Organisasi Budaya Kerja

Jangkauan Publik

Matriks 1. Identifikasi Perbedaan Implementasi Birokrasi implementasi dan Perspektif Birokrasi Kontekstual Birokrasi (Umum) Birokrasi Kontekstual Dalam Implementasi Dalam Perspektif Gagasan bersifat convergen Gagasan bersifat divergen Orientasi Top Down Orientasi Bottom Up Domain Pusat-Sentralistik Domain Daerah-Terpencar Dipengaruhi oleh Sistem Politik Dipengaruhi faktor dominan Nasional dan tekanan politik ekologi pemda dan tekanan internasional. Politisasi Birokrasi stakeholder daerah. Memperkuat semakin menguat budaya birokrasi Rigid, kurang fokus dan kurang Fleksibel, lebih fokus dan lebih realistis realistis Diidentifikasi dari konten daerah Diidentifikasi dari konten daerah dan kepentingan nasional, serta dan dirumuskan sesuai konten dirumuskan secara umum. Mem- kebutuhan daerah. Didukung butuhkan penerjemahan dengan regulasi yang lebih fleksibel regulasi berlapis. 6 urusan sebagai domain pusat dan 6 urusan sebagai domain pusat intervensi 31 urusan daerah dan 31 urusan daerah secara (dekonsentrasi dan pembantuan penuh hingga ke kampung) Berorientasi hasil berpola umum. Berorientasi proses berkarakter Kinerja dipacu dengan standar ekologi lokal. Kinerja dipacu nasional. dengan standar kepuasan publik. Sikap dan perilaku kerja sangat Sikap dan perilaku kerja berdasar dipengaruhi oleh kekuasaan elite pada nilai-nilai sosio-budaya politik. Lebih Terbatas dan lamban Lebih dekat aspirasi publik dan cepat asilo – Serie Ekologi Birokrasi


Pada matriks 1, ditampilkan aspek-aspek penciri birokrasi kontekstual dibandingkan dengan birokrasi yang telah diimplementasikan pada umumnya di Indonesia hingga saat ini. Penciri tersebut menekankan pada kedekatannya dengan sasaran pembangunan (pemberdayaan) dan layanan publik. Menarik tumpukan kewenangan di pusat yang sarat dengan kepentingan politik praktis untuk diposisikan kembali lebih dekat pada masyarakat yang sarat dengan kearifannya. Saya berpendapat bahwa untuk meningkatkan produktivitas dan kemanfaatan birokrasi - “hasil-manfaat-dampak” bagi perbaikan mutu pelayanan publik dan pembangunan di daerah ini, perlu digagas suatu pengembangan model perspektif birokrasi kontekstual. Tentu model tersebut membutuhkan proses penyadaran dalam konteks sosialisasi guna membangun kesepahaman bersama dengan memberdayakan seluruh potensi kekuatan yang kita miliki. Masalahnya, terletak pada kemampuan daerah dalam mengoptimalkan kewenangan yang dimiliki untuk mengaktualisasikan kembali sistem birokrasinya agar mampu merespon faktor ekologisnya secara proporsional dan berimbang, dan tidak lagi “politik” menjadikan segala-galanya. Rendah Nasional Normatif

Hasil-Manfaat-Dampak Proses

Tinggi Lokal Kontekstual

-

Form Negara Form Lokal Penyadaran Ide Puncak Ide Dataran Pemberdayaan Terpusat Terpencar Pembudayaan Blue Print Kearifan Lokal Penerapan Nilai Pola Weberian Pola Budaya Ekologi: dominan Ekologi : Politisasi Proporsional Rendah Derajat Pelayanan Publik Tinggi Birokrasi Saat ini Birokrasi Kontekstual Gambar 3. Pergeseran Perspektif Birokrasi Kontekstual



Disadari bahwa proses adaptasi tersebut membutuhkan waktu yang panjang, tetapi sebagai alternatif tersaran, perlu disikapi secara positif oleh semua pihak di tingkat nasional maupun di daerah-daerah. Pengalaman praktek sistem birokrasi kita hingga saat ini ditengah maraknya otomisasi, masih memiliki kecenderungan kuat ke arah sentralistis yang ketat pada pola weberian, dengan formula negara dan/atau pemerintah pusat. Bahkan, tanpa disadari para pejabat dan aparatur pemerintahan di daerah–daerah harus (jika tidak terpaksa) berkiblat pada ide puncak dari struktur pemerintahan nasional yang bersifat “blue print”. Walaupun dalam berbagai produk regulasi dan momentum selalu dinyatakan perlunya menonjolkan inisiatif dan kreativitas daerah. Birokrasi kontekstual digagas dengan formula lokal dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia yang mengedepankan kearifan lokal dan sebagai pencirinya adalah sistem budaya yang hidup dan berkembang dinamis. Untuk itu, harus dapat didorong terciptanya kondisi yang dapat memunculkan ragam inisiatif dan kreativitas daerah dalam mencari keunggulannya masing-masing memasuki era kompetisi global. Bukankah Jepang, Korea, Cina, dalam batas-batas tertentu telah berhasil menguasai dunia dengan kearifan lokalnya masing-masing. Dalam telaahnya bertajuk “Semangat Berprestasi China, Jepang dan Korea Selatan”, Widyahartono, mengungkapkan bahwa Bangsa China, Jepang dan Korea Selatan memiliki semangat tinggi dan etos berprestasi yang menjiwai budaya produktivitas. Etos kerja yang tinggi disertai karakter nilai-nilai khas : menjunjung tinggi nama keluarga, disiplin kerja, menghindari terjadinya suasana tidak nyaman, orientasi kelompok, jaringan kerja saling mendukung atas dasar saling percaya. Masyarakat Jepang memiliki jiwa makoto (sungguh-sungguh) dan bermental Samurai dengan menjunjung tinggi kemurnian batin dan motivasi, serta menolak tujuan berkarya demi kepentingan diri sendiri sebagai ekspresi keluhuran dari kearifan budaya lokal. Bangsa Korea dengan semangat etos kerja “Hahn” sebagai suatu energi yang mengasilo – Serie Ekologi Birokrasi


gerakkan tekad, hasrat bekerja tak kenal menyerah, menyesuaikan diri dengan lingkungan, berdisiplin dan rela berkorban untuk peningkatan mutu kehidupan keluarga dan negara, serta menjaga identitas sebagai bangsa terhormat. Sementara itu, dalam suatu seminar internasional (April, 2010), bertemakan "Menumbuh kembangkan local wisdom sebagai bagian dari potensi keunggulan kultur bangsa-bangsa ASEAN", Yaya M. Abdul Aziz, mengemukakan bahwa kearifan lokal yang dimiliki setiap negara di kawasan ASEAN dapat menjadi modal utama dalam menghadapi persaingan pasar global yang semakin kompetitif. Kita harus mampu tampil seperti Cina atau Jepang yang sangat kuat dan kental bersama kearifan lokalnya. Dengan identitas yang kuat, berhasil dimanfaatkan menjadi jejaring untuk mengembangkan perekonomian negaranya. Sudah saatnya membangun dan meningkatkan competitive value di forum internasional dengan menjadikan kearifan lokal sebagai modal kekuatan di era pasar bebas. Suatu kearifan yang mengandung pengetahuan lokal, terintegrasi dengan sistem kepercayaan, norma, dan budaya yang mereka anut dalam jangka waktu yang lama, dan merepresentasikan pola pikir mereka yang terbentuk oleh nilai-nilai tersebut. Dengan tegas Caroline Nyamai-Kisia (Direktur Eksekutif AfriAfya) menyatakan dalam kertas kerjanya (2010), sebagai sumber pengetahuan yang diselenggarakan secara dinamis, berkembang dan diteruskan oleh populasi tertentu yang terintegrasi dengan pemahaman mereka terhadap alam dan budaya sekitarnya. Selanjutnya, dinyatakan bahwa : “Local wisdom is a dynamic knowledge resource held, evolved and transmitted by a defined population and integrated with their understanding of surrounding nature and culture. It is the basis for local-level decision-making in health care, agriculture, education, natural resource management and many other activities in rural communities. Adequate and appropriate local wisdom provides income, reduces cost/expenses, increases efficiency of production and improves quality of life”.



Sementara itu, Culler Aras and David Crowther (2009), mengangkat issu-issu “global in nature” yang bersumber dari issu-issu lokal “(cultural diversity)” dalam upayanya menjelaskan proses perubahan dari heterogenitas ke homogenitas, di mana nilai-nilai budaya jepang (from Zaibatsu to Keiretsu) dan nilai-nilai Barat yang melatari dinamika perkembangan dan kontribusi organisasi bisnis dalam hubungannya dengan pemerintahan dan masyarakat. Fakta menceritakan kepada kita semua bahwa fungsi birokrasi tidak dapat dijalankan dengan baik karena tidak cukup responsif terhadap dinamika kebutuhan masyarakat. Untuk itu, dalam rangka reaktualisasibirokrasi, perlu diawali dengan redefinisi misi yang diembannya. Dalam hal itu, diperlukan adanya strategi penguatan birokrasi di daerah-daerah dalam matra institusionalisasi tata aturan baru yang demokratis dan mekanisme responsif yang memihak pada kebutuhan masyarakat yang dilayani, serta internalisasi nilai-nilai baru yang lebih kontekstual kepada setiap elite pemerintahan, pejabat dan aparatur birokrasi daerah. Contoh best practices dapat ditemukan di dalam Annual Report 2002 Partnership for Governance Reform in Indonesia, yang mendorong pelaksanaan studi diagnostik tentang status organisasi, sistem pengembangan sumberdaya manusia, serta redefinisi visi, misi, dan prinsipprinsip nilai dari Pemerintah Daerah Istimewa Yogyakarta. Hal yang sama juga direkomendasikan oleh UNDP dalam laporan studinya di Provinsi Papua pada 2005 bahwa dalam hal vitalisasi organisasi dan manajemen PEMDA ke depan, Pemerintah daerah perlu melakukan reorientasi tugas dan fungsi reguler, development, dan delivery service Tentu saja, masih sangat diperlukan konten framework regulation dalam konteks ke Indonesiaan yang dapat mengakomodasi model birokrasi kontekstual dimaksud. Di mana, birokrasi daerah diposisikan sebagai bagian dari struktur Pemerintahan Nasional yang bersifat plural, tetapi memberi konsesi yang luas sehingga dapat terfragmentasi sesuai kapasitas adaptif dan responsivitasnya terhadap faktor-faktor ekologi internal dan eksternal yang tumbuh dan berkembang di daerah. Kerangka asilo – Serie Ekologi Birokrasi


kerja dimaksud, mempertimbangkan keajegan sistem, budaya, dan individu, yang diletakkan di atas sendi-sendi : profesionalitas, keterwakilan, keadilan, partisipatif, adaptif, responsif, bebas dari praktek KKN. Dalam hal ini, Pemerintah Pusat perlu mendorong transformasi birokrasi di setiap daerah yang kondusif bagi lahirnya kreativitas dan inisiatif daerah berbasis kearifan lokalnya. Transformasi birokrasi ke arah itu, akan dapat meningkatkan derajat kepercayaan dan respek masyarakat terhadap pemerintahannya serta berpartisipasi aktif menjalankan kewajibannya, tidak lagi merasa kehilangan hak dilayani. Bahkan, Fukuyama (1999), menyatakan bahwa : Jika pemerintahan tanpa trust dan tidak terjadi hubungan kemitraan antara pemerintah, market, dan society secara praksis, maka akan terjadi the great of distruption, sekalipun telah ditemukan model ideal pengorganisasian masyarakat kontemporer. Karakteristik lainnya berupa fenomena pengorganisasian yang dapat menciptakan keseimbangan baru dalam sistem global, maka fenomena organisasi kolaboratif diharapkan mampu memberi jawaban yang berarti. Di lain pihak, internalisasi nilai-nilai baru ke dalam tubuh birokrasi daerah yang kontekstual, mensyaratkan terbentuknya karakter individu selaku aparatur pemerintahan berorientasi pelayan publik, yang memiliki kemampuan dalam mewujudkan keselarasan modus pelayanan dengan kebutuhan nyata masyarakat dan kompetisi global. Berdasarkan Keputusan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 81 Tahun 1995, dianut prinsip kesederhanaan, kejelasan, kepastian, keamanan, keterbukaan, efisien, ekonomis, dan keadilan yang merata. Dalam hal ini, setidaknya para ahli seperti : Zeithaini, Parasuraman, dan Berry (1990), Kumorotomo (1996), Siagian (2000), Dwiyanto, dkk. (2002), telah ikut memberi perhatian intensif mengenai hal ini, yang pada intinya menekankan pada dimensi-dimensi utama yang seharusnya melekat pada fungsi dan peran birokrasi untuk dapat meningkatan mutu dan jangkauan layanan publik.



Terkait dengan itu, saya memandang bahwa birokrasi itu, harus : 1) memiliki orientasi pemihakan yang dominan kepada masyarakat di antara kepatuhan pada corporate power dan people concern; 2) menampilkan sifat fleksibilitas sesuai pola adaptasi terhadap perubahan, dan keluhan publik; 3) akuntabel yang memiliki mekanisme pertanggung jawaban publik yang jelas dan menyediakan akses informasi yang mudah, 4) kuat karena didukung oleh sikap dan perilaku pejabat dan aparatur yang peduli dan antisipatif, berinisiatif dan kreatif, serta berwawasan pengetahuan dan keterampilan mengelola manajemen organisasi. FAKTOR DETERMINAN BIROKRASI Meminjam model kongruen E-V-R dari Thompson (1997) [19], kompetensi birokrasi dapat dirunut dari 4 faktor deteminannya. Di mana, kondisi yang mungkin terjadi dalam desain birokrasi kontekstual, adalah : 1) Strategic Drift, ketika faktor lingkungan tidak menjadi bagian penting dalam strategi birokrasi. Secara internal, organisasi tidak memiliki hubungan kohesif dengan lingkungan. Tuntutan kebutuhan diubah sehingga kompetisi justru tidak mendorong ke arah upaya meningkatkan produksi dan pelayanan; 2) The Conciously Incompetent Organization, manakala birokrasi mengabaikan pentingnya faktor sumberdaya, termasuk individu, fasilitas, waktu, dan informasi. Birokrasi menjadi lumpuh tanpa dukungan sumberdaya berkarakter yang memadai; 3) The Unconciously Competent Organization, di mana nilai-nilai organisasi menjadi terabaikan. Birokrasi enjoy saja tanpa komitmen jelas, dan tidak berorientasi perubahan. Sangat rendah penekanan pada kesadaran pejabat dan aparat pemerintahan dalam mengapresiasi pentingnya kepuasan publik. 4) The Lost Organization, akan terjadi ketika 3 faktor tersebut tidak terkait satu sama lain. Dalam hal ini, kombinasi terbaik dari komponen tersebut, diyakini akan dapat memberikan format desain dan rencana tindak yang ideal. Pada situasi seperti ini, mungkin saja suatu asilo – Serie Ekologi Birokrasi


organisasi yang sudah harmonis pada suatu waktu, tetapi ketika produk, pelayanan, dan pasar berada di luar tatanan nilai yang tepat. Oleh karena itu, desain model birokrasi kontekstual harus pula mempertimbangkan aspek-aspek lingkungan, sumberdaya, dan nilainilai yang berkembang dinamis itu.

Gambar 4. Type E-V-R Congruence Thompson (1997)

Untuk menjamin bekerjanya sistem birokrasi kontekstual, ketiga faktor tersebut harus dapat disinerjikan dan dipadukan secara optimal dalam keseimbangan internal dan eksternal. Dalam perspektif hubungan pusatdaerah, Hofstede dan Peterson seperti dikutip oleh Kusdi (2011),[20] pada intinya menekankan adanya penyesuaian nilai-nilai yang berlaku di institusi (pusat) induk pada institusi cabang-cabangnya (daerah-daerah). Hofstede dan Peterson, mencoba membandingkan nilai-nilai yang diterapkan di lingkungan kerja di negara-negara yang berbeda kulturnya, menemukan karakter nasional (power distance, uncertainty avoidance, individualism vs collectivism, maskulinitas vs feminitas) pada level nilaiasilo – Serie Ekologi Birokrasi


nilai, dan kultur organisasi (symbol, pahlawan, dan ritual) yang dibedakan terutama pada cakupan pengaruhnya. Dalam membedakan kultur nasional dan kultur organisasi, didasarkan pada pengukuran indikator : orientasi proses versus orientasi hasil, orientasi pekerjaan versus orientasi kepada pekerja, kultur professional versus parokial, kultur sistem terbuka versus sistem tertutup, kultur yang dikontrol ketat versus kultur yang dikontrol longgar, kultur pragmatik versus kultur normatif. Salah satu rekomendasi penelitian yang pernah saya lakukan di Kabupaten Jayapura[21], dalam mengoperasionalkan Model EVR Thompson, bahwa faktor-faktor dominan ekologi birokrasi yang dikaitkan dengan orientasi layanan bidang pendidikan dan akomodasi kebutuhan publik, Matriks 2. Dimensi Indikator Faktor Dominan Ekologi Birokrasi Faktor Lingkungan

Sumberdaya

Nilai

Dimensi Internal



Eksternal



Keuangan



Organisasi



Fisik



Teknologi Manusia Inovasi Nilai Sosial Nilai Budaya

    

Nilai Politik  Nilai Ekonomi 

Indikator Visi dan misi pemerintahan, Kode perilaku, Hubungan kerja, Tugas dan fungsi, dan Kondisi kerja Tekanan sosial dan politik, Pertambahan penduduk, , Faktor geografis, dan Dinamika kebutuhan masyarakat Kemampuan organisasi untuk meminjam dan Kemampuan untuk menghasilkan dana internal Struktur organisasi, Sistem perencanaan, Kontrol dan koordinasi, dan Pelaporan Kecanggihan perlengkapan organisasi dan lokasi organisasi, dan Akses ke bahan baku dan pasaran Penguasaan teknologi, dan Jenis teknologi kerja Rasio pegawai dan Kapabilitas pegawai Gagasan, Kapabilitas sainstifik, dan Kapasitas inovatif Pola interaksi kerjasama, Pola anutan norma lembaga Etos Kerja, Disiplin Kerja, Orientasi sikap dan perilaku, Proses intersepsi unsur budaya, Kontribusi unsur budaya dominan Orientasi Kekuasaan, Tipe kepemimpinan, Trust Penghargaan terhadap efisiensi, Transparasi anggaran, Kemampuan pembiayaan



hendaknya dapat melibatkan dimensi-dimensi variabel lingkungan internal dan eksternal; sumberdaya organisasi, manusia, keuangan, fisik, teknologi, inovasi; dan nilai-nilai sosial, budaya, sosial, ekonomi, disertai indikatornya masing-masing, seperti tertera pada Matriks 2. Dalam skema pengembangan organisasi modern, birokrasi mesti mengintersepsi kaitan waktu dan informasi sebagai sumberdaya utama organisasi selain individu dan fasilitasnya. Bukankah telah didefinisikan bahwa waktu adalah uang, dan bahwa siapa yang menguasai informasi berarti menguasai dunia. Jadi, birokrasi kontekstual, tidak boleh bersembunyi dibalik kekhususan faktor ekologisnya, melainkan dapat dijangkau oleh pihak manapun yang membutuhkan pelayanan. Birokrasi kontekstual mensyaratkan kapasitas pejabat dan aparatur yang berkarakter, mumpuni mengelola waktu dan informasi untuk tujuan pelayanan publik; kapasitas kepemimpinan manajerial yang bersifat situasional, dan beragam sumberdaya berwujud (modal fasilitas, keuangan, teknologi, dan fisik lainnya). Dalam hal ini, sumberdaya organisasi merupakan elemen penguat daya saing kompetitif. Dan, dari-padanya dibentu suatu tatanan nilai budaya birokrasi. Terkait dengan itu, dapat dirujuk pandangan Osborne dan Plastrik (2000), yang senada dengan pandangan Moss-Kanter (1995), Bornstein dan Sands (1996), Nugroho (2003), bahwa dimensi penting dari budaya organisasi, mencakup : seperangkat perilaku, perasaan dan kerangka psikologis yang terinternalisasi sangat mendalam dan dimiliki bersama oleh anggota organisasi; keyakinan, gagasan, cita-cita, harapan dan impian; sebagai acuan mengelola sikap dan perilaku yang tepat, apa yang sebaiknya dilakukan, serta bagaimana berpikir dan bertindak. Dalam bukunya Reinventing Pembangunan, Nugroho (2003), mengkaji faktor kunci pembangunan sebagai salah satu fungsi pokok birokrasi pemerintahan, yaitu : (1) faktor kepemimpinan, didasarkan pada konsep karakter pemimpin dari Moss-Kanter, mengedepankan “3-C” : concept, competence, and connectedness, serta konsep Bornstein dan Sands, tentang kredibilitas pemimpin 5-C : conviction, character, courade, compsure, and asilo – Serie Ekologi Birokrasi


competence; (2) faktor manajemen, yang dilihatnya sebagai suatu kebudayaan bermuatan sistem nilai untuk berpikir dan bertindak. (3), faktor kelembagaan, yang dibedakannya menurut jenisnya sebagai organisasi publik, bisnis, dan nirlaba. (4) faktor sistem nilai, meliputi variabel-variabel : profesional, sikap hidup positif, pembelajaran tanpa henti. (5) faktor kekayaan alam, yang menekankan perpektif kapitalekonomi dan kapital-politiknya. Sementara itu, unsur-unsur nilai yang menjadi karakteristik penting dalam konteks ini, seperti ditekankan oleh Gibson, et.al (1995), bahwa “budaya mempengaruhi semua kegiatan anggota dalam organisasi, bagaimana mereka bekerja, cara memandang pekerjaan, bekerja dengan kolega, dan melihat masa depan”. Pembentukan budaya kerja dapat dikontribusi oleh nilai ideologis, nilai politik, nilai ekonomis, nilai sosial, nilai organisasi, atau nilai pribadi. Menurutnya, pentingnya nilai-nilai dalam kaitannya dengan budaya organisasi sebagai karakteristik yang mencirikan kinerja suatu organisasi, di mana : Unsur-unsur nilai yang menjadi ciri penting, meliputi : nilai politis, nilai organisasi, nilai pribadi, nilai kebijakan dan nilai ideologi. Sistem budaya mempengaruhi semua kegiatan dalam organisasi, bagaimana bekerja, cara memandang pekerjaan, bekerja dengan kolega, dan melihat masa depan. Pada konteks itu, Koeswara (1986), memandang bahwa : Budaya dibentuk oleh berbagai variabel penting seperti iklim organisasi, motivasi, etos dan semangat kerja. Memiliki peran penting dalam mendukung tercapainya visi dan tujuan, dan dapat berfungsi membantu menciptakan rasa memiliki jati diri bagi para pegawai; mengembangkan ikatan pribadi dengan organisasi; membantu pencapaian stabilitas organisasi sebagai suatu sistem sosial; menyediakan pedoman perilaku sebagai wujud dari norma-norma perilaku yang sudah terbentuk. Dalam pada itu, Etzioni-Halevy (2011), menyinggung pembentukan budaya organisasi ditentukan oleh tipe organisasinya apakah berpola koersif, utilitarian, atau normative, di mana : asilo – Serie Ekologi Birokrasi


Pada tipe koersif, menekankan bahwa pada dasarnya setiap individu dalam organisasi harus mematuhi aturan apa pun yang diberlakukan oleh otoritas. Sedangkan, tipe utilitarian menyediakan "waktu dan upah kerja yang adil" bagi setiap individu dan karena itu sangat penting untuk mematuhi semua aturan yang berlaku, namun acapkali terbentuk norma dan aturan yang berbeda untuk melindungi diri, dan tipe normatif, di mana setiap individu berkomitmen memberi kontribusi nyata karena pada dasarnya tujuan organisasi sama dengan tujuan individu. Dengan demikian, menurut hemat saya, nilai-nilai budaya kerja merupakan fungsi integratif dari nilai-nilai pribadi dan varian kebutuhan organisasi, sebagai pembentuk sikap dan keyakinan berperilaku para pejabat dan aparaturnya. Oleh karena itu, budaya birokrasi adalah nilainilai, keyakinan, dan sikap yang berlaku di antara para pejabat dan aparaturnya. Tatanan budaya birokrasi kontekstual harus tercermin dalam matra : (1) produktif, didasarkan pada kemampuan untuk menyesuaikan diri, keterlibatan intensif, misi yang jelas dan kemantapan pribadi; (2) konsisten, mendorong setiap elemen birokrasi untuk mampu dan terlibat mengatasi permasalahan yang dihadapi. Merujuk pada pandangan itu, birokrasi kontekstual, hendaknya berorientai visi dan misi, memiliki relevansi dan koherensi dalam menginternalisasi perilaku pejabat dan aparatur pemerintahan ke dalam budaya organisasi, sehingga dapat diukur konsistensi ekspessi sikap dan perilaku dalam mengemban tugas pokok dan fungsinya. Dengan demikian, harus diciptakan suatu kondisi untuk memampukan individu pejabat dan aparatur dalam menyatukan preferensi budaya individualnya menjadi teralienasi ke dalam sistem budaya organisasi bernafaskan kebersamaan. Thompson (1997) berpendapat bahwa : Culture is reflected in the way in which people in an organization perform tasks, set objectives and administer resources to achieve them. It affects the way that they make decisions, think, feel and act in response to opportunities and threats. Culture also influences the selection of people for particular jobs, which in turn affects the way in which tasks are asilo – Serie Ekologi Birokrasi


carried out and decisions are made. Culture is so fundamental that it affects behavior unconsciously. Quite simply, culture is at the heart of all strategy creation and implementation. Sebab, budaya birokrasi terefleksi di dalam pelaksanaan tugas pokok dan fungsi untuk mencapai sasaran, berpengaruh terhadap pembuatan keputusan, serta dalam memikirkan dan merespon peluang dan tantangan. Sebagai penegasan lebih jauh tentang hal ini, dalam penelitiannya mengenai wajah birokrasi di India, Heginbotham (1975)[22] menjustifikasi menguatnya unsur-unsur nilai budaya lokal. Di mana, model dharmic, dihasilkan dari elaborasi tradisi budaya di India Selatan yang berintikan konsekwensi dari sistem kepatuhan, pola-pola motivasi, hubungan staf dan lini, serta norma kerja yang berlaku pada hampir semua organisasi di India Selatan. Model British Colonial, bersumber dari pengalaman birokrasi kolonial yang dibedakan dengan model dharmic sebagai kekuatan penting dalam membentuk birokrasi dinamik. Modernization TRADITIONAL MODERN INDIAN Westernization WESTERN

Dharmic

Gandhian

British Colonial

Community Development

Gambar 5. Empat Wajah Birokrasi di India, Heginbotham (1975)

Model Community Development, kenal dengan ide-ide Barat yang diartikulasikan oleh para teoritisi dan praktisi perubahan sosial di Asia dan Afrika pada kurun waktu 1940an-1950an. Model ini sangat dipengaruhi oleh struktur birokrasi dan berkenaan dengan sikap, nilai-nilai, dan norma-norma kerja individu. Model Gandhian dihasilkan oleh gerakan yang sangat dipengaruhi oleh norma kerja dalam birokrasi pertanian Tamil. Ghandian dan Community Development, diaplikasikan untuk memodernisasi karakteristik tradisi India. Model Dharmic dan Gandhian, yang bercotak kearifan lokal, ternyata mendorong penguatan budaya asilo – Serie Ekologi Birokrasi


India dalam rangka peningkatan mutu model birokrasi kolonial dan development comunity. Sementara itu, Mansoben (2003), dalam artikelnya tentang Sistem Politik Tradisional Etnis Byak, menggambarkan Pemerintahan tradisional secara lugas, didasarkan pada lembaga kain-kain karkara mnu, yang telah berjalan seiring dengan sistem pemerintahan modern sepanjang sejarah modern masyarakat Papua. Paralel dengan temuan riset Heginbotham dan pandangan Mansoben tersebut, bagaimanapun, dimensi lokalistik itu memiliki pengaruh kuat dalam pembentukan responsivitas birokrasi modern. Atau, dengan istilah yang digunakan oleh Aditjondro, dalam Pim Schoorl (2001), [23] kawin silang antropologi dan ilmu pemerintahan (Indologi), untuk menjelaskan secara epistemologis tentang penggambaran bagaimana manusia Papua diciptakan oleh pamongpraja Belanda. Dalam kajian saya tentang strategi implementasi kebijakan pendidikan di Kabupaten Jayapura, menguatkan pandangan bahwa lingkungan terdekat dari pusat birokrasi pemerintahan memberi kontribusi paling kuat terhadap daya adaptasi birokrasi dalam menjalankan fungsinya melayani kebutuhan publik. Kedekatan dimaksud dibaca dalam pengertian jarak arbitasi ke pusat layanan maupun bobot perannya. Semakin dekat pusaran birokrasi dengan faktor ekologisnya, maka semakin tinggi kemampuan adaptasinya dalam melayani kebutuhan masyarakat .

Gambar 6. Hubungan Faktor-Faktor Determinan Ekologis dan Derajat Adaptasi Birokrasi Kontestual. Diadaptasi dari Silo (2012). asilo – Serie Ekologi Birokrasi


PERSPEKTIF BIROKRASI KONTEKSTUAL DI PAPUA : PARADOKS OTONOMI KHUSUS Sebagai negara hukum yang demokratis, Indonesia memiliki konstitusi yang mengakui secara eksplisit pemencaran kewenangan pusat-daerah dan diatur lebih lanjut dalam berbagai produk perundangan yang relevan. Pengaturan kewenangan tersebut merupakan bentuk nyata dari pola anutan sistem pemerintahan desentralistis. Manifestasi kewenangan daerah, terakomodasi sebagai muatan otonomi untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya (antara lain adalah kebijakan, perencanaan, implementasi dan evaluasi di berbagai bidang dan mencakup aspekaspek keuangan, asset, kepegawaian, kelembagaan), yang diselenggarakan oleh lembaga pemerintahan otonom di daerah – legislatif, eksekutif dan lembaga koordinatif – dekonsentrasi. Dan, birokrasi di wilayah eksekutif menjadi pilar penting bagi penyelenggaraan kewenangan otonom - umum dan/atau khusus. Walaupun, diakui ada kerinduan untuk terus memperjuangkan hak-hak atas kewenangan dimaksud melalui regulasi dalam bentuk Peraturan Daerah Khusus.[ 24 ] Menjadi paradoks ketika birokrasi kurang responsif beradaptasi dalam konteks tata pemerintahan Papua berdasarkan semangat otonomi khusus. Reformasi birokrasi di Papua sebagai bagian integral dari agenda pembangunan, [25] belum menyentuh akar masalah, masih bersifat parsial dan sporadis, dan cenderung politis. Pada kenyataanya, birokrasi di semua jajaran pemerintahan, masih saja berkutat pada : Pertama, Tata Kerja Organisasi pemerintahan, melalui kebijakan penciutan dan perampingan struktur organisasi pada level atas dalam rangka mewujudkan model piramidal, dan upaya penguatan tata pemerintahan kampung dan distrik. Dalam buku berjudul Kami menanam, Kami Menyiram, Tuhan lah yang Menumbuhkan, Suebu (2007) menguraikan pandangannya mengenai restrukturisasi organisasi pemerintahan dan reformasi anggaran. Pada intinya : (1) birokrasi yang benar adalah yang melayani kelompok masyarakat yang paling butuh dilayani. Oleh sebab itu, struktur organisasi pemerintahan harus diperkuat asilo – Serie Ekologi Birokrasi


hingga ke Distrik dan Kampung; (2) Pemerintah Provinsi Papua mencanangkan 3 komponen reformasi anggaran, yaitu : mengubah struktur anggaran dari piramida terbalik jadi pyramidal; menata seluruh sistem administrasi keuangan melalui sistem informasi dan manajemen keuangan daerah; dan menyelenggarakan independent procurement system. Bahkan, Suebu,[26] menyatakan bahwa : Apabila birokrasi berbentuk piramida terbalik, dipastikan tidak melayani rakyat melainkan hanya menumpuk di ibukota provinsi/kabupaten/kota. Di Papua, karena rakyat sebagian terbesar bermukim di kampung-kampung, maka hampir dapat dipastikan bahwa birokrasi itu tidak melayani rakyat, dan program yang disusun dan dilaksanakannya pun tidak terkait atau hanya berkaitan sedikit saja dengan kebutuhan rakyat. Tetapi, luput dari pertimbangan rasionalisasi kewenangan daerah terhadap karakteristik khas muatan ekologis, termasuk potensi daerah dan keunggulan kulturalnya. Adaptasi pola kerja birokrasi tidak sepenuhnya selaras dengan karakter ekologinya. Akibatnya, terjadi dilemma kepatuhan antara akomodasi kepentingan publik dan ketaatan pada kebijakan dalam sistem kerja birokrasi Pemerintah Pusat. Birokrasi tidak cukup responsif terhadap gerakan pembangunan di Papua yang kian gencar dengan beragam konsep dan pendekatan, sehingga turut menyumbang terhadap kian menjamurnya ketidak puasan masyarakat. Bahkan, pendekatan “3-Tungku”[27] yang digali dari kearifan lokal, tidak cukup kuat menembus sekat-sekat birokrasi nasional di daerahnya. Kedua, Promosi pejabat ke dalam jabatan-jabatan baru, yang seharusnya dilandaskan pada prinsip “penempatan orang sesuai keahliannya”, hanya ada dalam wacana kebijakan karena belum sepenuhnya mencerminkan “orang yang tepat pada posisi yang tepat”. Pejabat yang tepat dalam jabatannya, bukan hanya dilihat dari latar pendidikan dan keterampilan melainkan mereka yang mampu membawa organisasi, tugas dan fungsinya lebih dekat dengan kebutuhan ekologisnya, peduli asilo – Serie Ekologi Birokrasi


pada semangat otsus, mampu merealisasikan gagasan membangun dan memberdayakan masyarakat, tanpa dapat dikooptasi oleh kepentingan elit politik. Sebagaimana rumusan orang tepat menurut Suebu (2010) : Orang yang mengerti dan menguasai tugas dan tanggung jawabnya, memiliki integritas dan karakter moral yang baik, mampu memimpin, mampu menjadi suri teladan bagi yang dipimpinnya, memiliki jiwa yang melayani sampai ke tingkat rakyat yang paling bawah dan paling terpencil, dan bersedia untuk terus belajar dan mengasah kemampuannya. Kriteria pejabat dan aparatur pemerintahan bercitra positif pro-rakyat di atas, hanya akan dapat digunakan dalam seleksi ketat, apabila disertai dengan rumusan indikator penilaian secara operasional serta regulasi yang mengatur perlindungan pejabat dan aparatur dari tekanan kepentingan politis. Membiarkan mereka berimprovisasi secara bebas dan bertanggung jawab. Dengan membiasakan kondisi ini berlaku, maka terbentuk budaya kerja baru yang fleksibel dalam beradaptasi untuk peningkatan mutu dan jangkauan layanan publik. Ketiga, perbaikan tata kelola keuangan daerah yang bermaksud untuk pro-kampung membangun, pro-rakyat berdaya, pro-miskin terentaskan, justru belum menghasilkan penilaian yang memuaskan. Dalam hal ini, sekali lagi Suebu (2010) menyatakan bahwa : “apabila porsi untuk belanja birokrasi ternyata lebih besar dari yang lain, maka jelas birokrasi itu tidak bias mengklaim diri bahwa mereka ada untuk melayani rakyat”. Reformasi birokrasi di Papua yang dilandaskan pada ketiga faktor di atas, belum dapat mendatangkan manfaat besar bagi masyarakat, selama azas-azas, unsur-unsur, fungsi-fungsi, tidak diarahkan pada kebutuhan faktor ekologinya. Itulah sebabnya, walaupun sekuat tenaga dan pikiran reformasi tersebut diidealisasikan, diterjemahkan dalam berbagai bentuk kebijakan pada level provinsi dan kabupaten/kota, tetapi dalam implementasinya, justru masih terkendala oleh 3 faktor itu, baik secara terpisah maupun secara bersama-sama. Saya berpendapat bahwa kendala asilo – Serie Ekologi Birokrasi


yang dihadapi, bagaimanapun, epicentrum birokrasi telah dilemahkan oleh gravitasi “politik kepentingan atau kepentingan politik”, yang sangat kuat dan tak berimbang, menggeser birokrasi dari posisi ekologinya, sehingga tidak dapat secara optimal mengimplementasikan 3 faktor tersebut. Sebagai contoh : Dalam menjalankan fungsi-fungsinya, birokrasi dipercaya mengemban program dan kegiatan pelayanan publik dan pemberdayaan masyarakat. Betapa gencarnya dikedepankan pemberdayaan sebagai icon pembangunan. Tetapi, dalam berbagai desain dan implementasi pendekatan, kebijakan, program, dan kegiatan pemberdayaan, nilai-nilai kepedulian yang mencitrakan semangat Otonomi Khusus, diapresiasi lebih kepada nilai politis daripada nilai kultural. Karena itu, program pemberdayaan RESPEK[ 28 ]belum menemukan formula terbaiknya. Demikian halnya dengan program dekonsentrasi (seperti : PPDT[ 29 ], PNPM Mandiri), memiliki kemiripian dengan hal ini. Dalam hal PNPM Mandiri-Respek dan Pemberdayaan Masyarakat oleh Kabupaten/Kota. Walaupun tidak terlalu tampak dipermukaan, sesungguhnya telah terjadi kompetisi tidak sehat antara pemilik kewenangan (nasional-provinsi-kabupaten). Faktanya, disadari atau tidak, telah terjadi perebutan pengaruh. Masingmasing memiliki kepentingan merealisasikan visi, misi, dan rencana program/kegiatan pemberdayaan dengan target waktu, target fisik dan keuangan pada komunitas dan kampung sasaran yang sama. Dalam hal ini, birokrasi di jajaran pemerintahan Provinsi Papua dan Kabupaten/ Kota, tak cukup responsif untuk melakukan KISS (Koordinasi, Integrasi, Sinkronisasi, dan Simplifikasi) guna mereduksi perbedaan, kecuali terbawa arus tarik-menarik kewenangan yang membingungkan. Hal ini dilatari oleh : 1). terlanjur diposisikan sebagai bagian dari politik kepentingan; 2). internalisasi nilai-nilai kearifan lokal belum berhasil secara utuh, sehingga prinsip kepedulian hanya sebatas wacana; 3). Institusionalisasi program dan kegiatan tidak cukup merepresentasikan nilai keterpaduan dalam matra kebersamaan dengan semangat otonomi asilo – Serie Ekologi Birokrasi


khusus. Oleh karena itu, penguatan birokrasi harus mencapai titik keseimbangan ekologis, mengeliminir tekanan politis, mengintersepsi aspek sosio budaya, dan mensinergikan nilai-sumberdaya-lingkungan agat terhindar dari kondisi un-congcuence (dalam model Thompson). Bagaimanapun, dalam perspektif yang lebih positif, mulai tampak merepresentasi birokrasi kontekstual, saat ini, pada jajaran pemerintahan dan birokrasi di Gunung Merah Kabupaten Jayapura telah menggagas dan memulai tahapan awal implementasi “Gerakan Padu (Gebrakan Aksi Kampung Membangun Terpadu-Jayapura Baru)” yang mencoba mengintegrasikan pola pemberdayaan dengan titik berat pada kearifan lokal. Pendekatan integratif dan model kampung membangun, berkehendak untuk meniadakan paradoks pembangunan yang selama ini menyelimuti kegerahan birokrat. Di dalamnya diintersepsi dengan semangat PNPM (nasional) dan Respek (Provinsi). [30] Dimensi-dimensi politik dalam pendekatan ini, direduksi seminimal mungkin dan memberi bobot lebih pada dimensi sosio budaya lokalnya. Birokrasi Gunung Merah dapat dengan mudah menyesuaikan arah pemberdayaan karena didukung ancangan regulasi “Kampung Membangun”. Dapat dibandingkan dengan format yang hampir sama : “Gerbangku” dengan program “BK3nya” Kabupaten Keerom. Kampung membangun sebagai jawaban realistis, dikontraskan dengan konsep pendekatan “membangun kampung” yang popular dengan pendekatan RESPEKnya. Desa Membangun dimaknakan oleh (Wanggai, 2012) dalam konteks mengelola revitalisasi desentralisasi, Desa Berdering Manyatukan Negeri. Desa membangun adalah konsepsi yang setara dengan gagasan orisinil yang dimunculkan dari Gunung Merah, Kabupaten Jayapura, pada Bulan Maret 2011. Menarik untuk menyimak buku Pembangunan untuk Semua oleh Velix V. Wanggai (2012), yang mengupas topik antara lain : “Membangun Papua Dengan Hati”. Di dalamnya disinggung secara lugas tentang bagaimana memahami Papua, menuju otonomi khusus yang bermakna.



Berangkat dari pengalaman itu, dipandang perlu mengembalikan dasar pijakan dan sandaran kita pada sistem pemerintahan berbasiskan otonomi khusus sebagaimana Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2001 dan perubahannya. Sesungguhnya sangat cocok untuk menjadi pelopor dari model birokrasi kontekstual ini. Bukankah kekhususannya justru diletakkan pada kompetensi kultural ? Artinya, bukanlah politik yang menjadi basis utama dalam sistem birokrasi pemerintahan, melainkan budaya. Karenanya, mesti dikedepankan budaya politik yang bernafaskan kearifan di tanah ini, sebagai faktor utama dalam mewujudkan sistem birokrasi, budaya dan etos kerja, serta sikap dan perilaku pejabat dan aparaturnya. Bukan sebaliknya, politik di atas segalanya yang mendenominasi aspek budaya - politisasi budaya untuk kekuasaan atas birokrasi. Dengan demikian, Majelis Rakyat Papua dan Dewan Perwakilan Rakyat Papua, mesti merekonstruksi nilai budaya lokal sebagai basis budaya politik, dan tidak lagi membudayakan politisasi. Mestinya dapat secara intensif memberi bobot sosio-kultural kepada birokrasi pemda, menghindarkan birokrasi dari jangkauan permainan politik, dan membiarkan birokrasi terfokus mengemban fungsinya sebagai abdi masyarakat. Terkait dengan itu, menjadi tugas kita semua menginternalisasikan nilai-nilai yang terkandung dalam matra etnografi di Papua kepada setiap insan politisi, praktisi (pejabat dan aparatur pemerintahan). Dalam hal ini, telah lama digagas para akademisi – antropolog Uncen [31] untuk melakukan kodifikasi muatan etnografi dari nilai-nilai budaya yang sama atau hampir sama, bersumber dari keragaman budaya dan adat-istiadat di Papua. Pada gambar 7, ditampilkan konfigurasi desain struktur pemerintahan daerah a’la Papua yang dapat dijadikan landasan menyusun desain model birokrasi kontekstual, di mana sebaiknya proporsi untuk urusan nasional maksimal 25%, dan minimal 75% bermuatan dinamika faktor ekologi di Papua yang dicitrakan oleh aspek budayanya. Posisi birokrasi berada pada lingkar eksekutif pada 3-level otonomi – Otonomi khusus di asilo – Serie Ekologi Birokrasi


tingkat Provinsi Papua, Otonomi Umum di tingkat Kabupaten/Kota, dan otonomi asli di tingkat Kampung.

Gambar 7. Tata Pemerintahan Baru Provinsi Papua

Tanpa mengurangi makna gagasan yang membedakan 3-level itu berdasarkan acuan perundangannya masing-masing, tetapi semua pihak, termasuk Pemerintah Pusat mestinya tetap konsisten dalam memberikan konsesi yang cukup dalam menumbuhkan dan mengembangkan inisiatif dan kreatifitas yang dominan merujuk pada keterikatan pemerintahan dan birokrasi daerah dengan karakter ekologisnya.



Dengan mengacu pada konfigurasi tata pemerintahan baru Provinsi Papua yang disemangati oleh kekhususannya itu, dapat dipolakan model birokrasi kontekstualnya seperti dilihat pada Gambar 8. Fokusnya berorientasi pada penguatan dimensi internal melalui pembaharuan sistem nilai, sumberdaya organisasi, dan lingkungan. Tampak dalam desain model itu, cakupan wilayah kerja birokrasi memencar dari skala kampung hingga ke skala internasional, yang bersandarkan pada filosofi bangsa.

Gambar 8. Adaptasi Ekologis Birokrasi Provinsi Papua



Kandungan novelty dari model tersebut, terletak pada aspek : Pertama, Kampung, dengan keasliannya tetap diakui, walaupun dipandang perlu untuk difasilitasi dengan penyediaan sumberdaya aparatur dan sistem administrasinya; Kedua, adaptasi ekologis berkenaan dengan dimensi politik, ekonomi, sosial, dan budaya secara proporsional, baik internal maupun eksternal, dengan konsesi mengkoordinasikan dimensi ideologi bangsa serta pertahanan dan keamanan nasional; Ketiga, birokrasi dijalankan dengan semangat otonomi khusus, mencapai keseimbangan antara daya saing global dan nilai-nilai kearifan lokal, serta melibatkan kemitraan unsur-unsur adat dan agama. PENUTUP Sebagai penutup, saya ingin mengajak kepada kita semua para cendekiawan, elite politik dan pemerintahan, praktisi birokrasi dan seluruh komponen bangsa, khususnya di Tanah Papua, membiasakan konsisten bersikap dan berperilaku jujur dalam menegakkan prinsip-prinsip pembangunan yang sungguh-sungguh konsisten berorientasi kepada masyarakat. Dengan menarik garis pijakan birokrasi dari pusat ke daerah, intervensi faktor politik dapat di kurangi, dan mengisinya lebih dominan pada faktor sosio-budaya. Dalam kaitan itu, reaktualisasi birokrasi perlu di desain secermat mungkin ke dalam roadmap jangka menengah dan jangka pendek yang disertai dengan exit strategi jangka pendeknya. Saya, dan banyak pihak merindukan lahirnya “Birokrasi berwajah kePapuaan”. Di mana elemen-elemen kemandirian lokal[ 32 ] yang mengakar dari konteks budaya dan adat istiadat di daerah ini, menginspirasi corak nasional dalam konteks “Bhinneka Tunggal Ika” [33] sebagai filosofi Negara Kesatuan Republik Indonesia. Dalam kondisi negara dan bangsa kita seperti sekarang ini, di mana menyeruak serba ketidak jelasan dalam menempatkan posisi birokrasi di antara status negara sebagai negara hukum dan demokratis normative dan peran-peran politik pengaturan pemerintahan - pragmatis, asilo – Serie Ekologi Birokrasi


kita perlu mengembangkan inisiatif yang lebih baik dan lebih berguna bagi masyarakat, bangsa, dan negara. Kode perilaku, norma etika, etos kerja, sebagai bagian penting dari sistem birokrasi harus dibangun atas dasar kearifan lokal untuk merealisasikan kapasitas baru yang unggul dan kompetitif memasuki pusaran gblobal. Atas dasar itu, birokrasi dibangun dengan pondasi dari nilai-nilai birokrasi konteksual yang mengakomodasi dinamika faktor ekologisnya secara proporsional. Semata-mata dimaksudkan agar birokrasi dimampukan secara sungguhsungguh dalam mendukung bekerjanya sistem pemerintahan daerah yang menghasilkan progress semakin nyata, berorientasi dan memihak pada masyarakat. Birokrasi yang kuat, tidak dimaksudkan untuk mempertinggi dominasi eksekutif terhadap legislatif, tetapi justru untuk menjembatani kemudahan implementasi produk-produk kebijakan politik. Walau diakui bahwa dalam konteks hubungan antar bangsa, banyak pihak yang tidak menyukai kearifan lokal dikontraskan atau dipertentangkan dengan globalisasi, tetapi harus dipahami bahwa identitas nasional, digali dari kearifan lokal, dan dibutuhkan sebagai penyanggah yang kokoh bagi nasionalisme. Demikian halnya pada konteks hubungan pemerintahan pusat-daerah, mestinya menyokong penguatan identitas daerah dalam rangka pembentukan integritas daerah yang terintegrasi sebagai bangsa dan Negara Kesatuan Republik Indonesia. Tentu saja Reformasi birokrasi nasional hingga ke daerah ini, menjadi bagian penting bagi modernisasi tata pemerintahan yang mencitrakan pola birokrasi modern kontekstual dan sangat relevan dengan ungkapan The New of Public Admnistration dari (Frederickson), Reinventing government (dari Osborn and Gaebler), Energizing Bureacracy (Robert Behn), Enterpreneurship Bureaucracy (dari John Burch dan Osborne), New Public Management (dari Hood, Yamamoto, dan Barzelay), Good Governamce (dari al. Agus Dwijanto), Sound Governance (dari Ali Farazmand), dan berbagai konsepsi modern lainnya, sebagai upaya sistematis yang berkehendak mencapai cara kerja birokrasi kontekstual. asilo – Serie Ekologi Birokrasi


Gagasan ini tidak berhenti di sini. Kita memerlukan kajian lebih lanjut secara holistik dengan menelaah semua variabel dan indikator terkait : Pertama, dimensi strategi penguatan internal birokrasi, yang mencakup internalisasi nilai-nilai birokrasi kontekstual : bagaimana model sistem yang relevan, bagaimana seharusnya pejabat dan aparatur bersikap dan berperilaku, dan bagaimana menumbuhkan budaya kerja yang berorientasi dan memihak pada aspek pemberdayaan dan layanan publik. Kedua, dimensi strategi mengelola lingkungan eksternal birokrasi melalui rekonstruksi kearifan lokal ke dalam struktur dan fungsi sistem birokrasi, yang dapat semakin menguatkan jalinannya dengan kaitankaitan nasional dan internasional secara proporsional.



Catatan : Rangkaian dialog interaktiif dengan : (1) para pejabat di Biro Keuangan Departemen dalam Negeri RI pada Bulan Maret 2007 dalam rangka Evaluasi Otonomi Khusus Papua Tahun 2002-2006 yang diselenggarakan oleh Depdagri; (2) Diskusi sambil lalu pada kurun waktu 2010-2012 dengan beberapa pejabat tingkat menengah dan bawah di Provinsi Papua dan Kabupaten Mimika, Kabupaten Mamberamo Raya, Kabupaten Boven Digoel, Kabupaten Puncak Jaya, Kabupaten Jayapura, Kota Jayapura, dalam berbagai kesempatan kerjasama kemitraan untuk evaluasi kinerja pembangunan dan fasilitasi penyusunan dokumen RPJMD 5 tahunan; dan (3) Rangkaian dialog dengan masyarakat dan Tokoh-Tokoh LSM dalam berbagai forum seminar dan lokakarya, dan FGD selama 3 tahun terakhir. 1

Lihat S.Pamuji (2004) Ekologi Administrasi. Bandingkan pula dengan Ibnu Kencana Syafiie (2011) Ekologi Pemerintahan. 2

Dalam suatu diskusi bertajuk “Proyeksi dan Dinamika Ekonomi Politik Tahun 2011” pada Tanggal 11 Januari 2011, J. Kristiadi, peneliti Senior CSIS, mengemukakan padangan tentang buruknya Birokrasi di daerah-daerah. 3

Peraturan Pemerintah ini berkeenaan dengan disiplin PNS. Refensi lainnya mengenai hal ini, dapat ditelusuri beberapa UndangUndang Partai Politik yang pernah berlaku sebelumnya. 4

Pada Tahun 1947, Woodrow Wilson, seorang Ilmuan administrasi dari Amerika, mengungkapkan dikotomi politik-administrasi dalam tulisannya bertajuk ”The Study of Public Administration”. Tema dominan dari pemikirannya, bahwa aparat atau birokrasi netral dari politik, di mana administrasi publik harus didasarkan pada prinsipprinsip manajemen ilmiah dan terpisah dari hiruk pikuk kepentingan politik. Wilson berpendapat bahwa : “Administration lies outside the propersphere of politics. Administrative questions are not political questions. Although politics sets the tasks for administration, it should not be suffered to manipulate its offices”. Dalam hubungan itu, Frederickson dan Smith, bertajuk “The Difference Beetween Politics and Administration and Matters of Bureacuratic Control”, mempresentasikan ragam model hubungan keduanya. 5

Istilah yang diadopsi dari Pemikiran Fred W. Riggs yang dilandasi motivasi untuk menyebut pembedaan keberlakuan konteks ekologi administrasi public, seperti di publikasikan kembali oleh Eric E. Otenyo, dan Nancy S. Lind (2006), di bawah judul : Comparative Public Administration : The Essential Readings. Selanjutnya, dalam buku yang sama dapat dilihat karya Ferel Heady t : Comparison In The Study Of Public Administration, yang membahas secara detail tentang perbedaanperbedaan dimaksud. 6



Homeostatis adalah kecenderungan sistem biologi untuk menahan perubahan dan selalu berada dalam keseimbangan. Pamuji (1999), menceritakan pandangan Bews tentang Human Ecology, bahwa ekologi berkaitan dengan keseluruhan hubungan organisme hidup dengan lingkungannya. Dan, peninjauan ekologi birokrasi diawali ketika muncul pemikiran yang meluas tentang hubungan manusia dengan lingkungannya (human ecology). 7

Publikasi Gaus pada Tahun 1947 tentang “Introduction & Questions to The Ecology of Public Administration”, membahas bidang administrasi publik yang selalu tertarik pada perilaku birokrasi, dari sudut pandang teori organisasi atau "ekologi administrasi" sehingga menjadi fokus pada interaksi birokrasi dengan lingkungannya, khususnya lingkungan politik. 8

Diskusi lainnya mengenai konstruksi model ekologi dapat ditelusuri dalam Wimsatt (1987). 9

Max Weber menjelaskan secara lugas mengenai : “consequences of Bureucratic organization for the achievement of bureaucratic goals : primarily the goals of a political authority” dan Selznick menekankan pada “delegation of authority” dan Crozier, mencirikan sebagai pemerintahan tanpa partisipasi dari yang diperintah. Sementara itu, Merton menekankan pada “demand for control made on the organization by the top hierarchy”. (Rigss, 1971). Penjelasan lain yang relevan dapat dijumpai di dalam Gibson, Ivanicevic dan Donnelly (1995), dan Albrow (2005). 10

Kombinasi tipe ideal dan tata pemerintahan oleh biro, disebut bercorak legal-rasional dengan sifat-sifat : fungsi dan tugas dikelola secara resmi berdasar aturan; terbagi ke dalam bidang-bidang spesialisasi sesuai kompetensi, membutuhkan keterampilan untuk memahami dan mengelola pekerjaan sesuai aturannya; impersonality melalui persamaan perlakukan di dalam organisasi; pengangkatan dan promosi berdasarkan prestasi, upah atas dasar kinerja dan hak pension, pembedaan kepentingan publik dan swasta termasuk dalam hal keuangan; disiplin yang ketat, dan kontrol harian, keputusan, tindakan, dan aturan dirumuskan dan dicatat secara tertulis. 11

Lihat H.G. Surie (1987). Ilmu Administrasi Negara; Suatu Bacaan Pengantar, Terjemahan Samekto. Cet. 1. Jakarta: Gramedia. 12

Studi Riggs di India dan Thailand, antara lain dipublikasikan pada Tahun 1971 dengan judul Frontiers of Development Administration. Diterjemahkan oleh Lukman Hakim Tahun 1989 dengan judul Administrasi Pembangunan : Sistem Administrasi dan Birokrasi. 13

Lihat penjelasan lebih jauh dalam buku Esman (1991), berjudul : Management Dimensions of Development : Perspectives and Strategies. Wes Hartford, Connecticut : Kumarian Press. 14



Laporan Studi Riggs (1985) di Thailand tentang Bureaucratic Polity, menggarisbawahi bahwa posisi birokrasi berada di bawah kontrol politik kekuasaan dalam rangka mendapatkan sumber legitimasi politik melalui sarana birokrasi. Birokrasi berkolaborasi dengan kekuasaan pemerintah. Birokrasi menjadi arena pertarungan dan permainan politik yang seringkali beralaskan kepentingan pribadi. Sehingga birokrasi menjadi tidak tanggap terhadap kepentingan di luar dirinya atau terjadi imunitas birokrasi terhadap tuntutan masyarakat. 15

Semata-mata bersifat prediktif berdasar pada asumsi yang merasionalisasi kedaulatan suatu negara dalam konteks pergaulan antar bangsa, serta adanya pembedaan jenis-jenis urusan yang menjadi kewenangan Pemerintah Pusat dan pemerintah Daerah sebagaimana diatur di dalam Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 2007 Tentang Pembagian Urusan Pemerintahan antara Pemerintah, Pemerintahan Daerah Provinsi, dan Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota. Dengan demikian, birokrasi yang kita dambakan benar-benar dapat menampilkan wajah kontekstual ekologisnya. Selanjutnya, kalkulasi memerlukan riset lebih lanjut. 16

T.R.Smith dari Amerika Serikat, menyusun laporan berjudul Public Administration Training untuk Biro Perancang Negara pada 1953. Dan, setahun kemudian, Indonesia mengundang Prof. Edward H. Lichtfeld dan Prof. Alan C. Rankin untuk menyusun laporan rekomendasi tentang Training for Administration in Indonesia. Rekomendasi tersebut mengilhami terbentuknya Lembaga Administrasi Negara pada Tahun 1957. 17

Para penulis tersebut berjasa mengawal eksistensi Lembaga Administrasi Negara dan menghadirkan studi-studi Ilmu Administrasi di berbagai perguruan tinggi ternama di Indonesia, seperti : Universitas Indonesia, Universitas Gadjahmada, Sekolah Tinggi Ilmu AdministrasiLAN. Di Universitas Cenderawasih, secara resmi hadir pada Tahun 1983 seiring dengan perubahan FIHES menjadi FISIP berdasarkan Kepmendikbud Nomor : 0576/O/1983, yang membina Program Studi Ilmu Administrasi Negara dan Program Studi Antropologi Sosial, dan Jurusan Ekonomi. 18

Thompson (1997), menguraikan tentang Model EVR Congruen yang dimaksudkan sebagai bagian dari strategi pengembangan manajemen dan organisasi. Di mana Environment, Values, dan Resources, saling terintegrasi dalam sistem organisasi agar terhindar dari kondisi The Lost Organization. 19

Seperti diceritakan oleh Kusdi (2011) tentang penelitian yang menggunakan pendekatan kuantitatif mengenai nilai-nilai dunia kerja dari manajer cabang IBM di lebih dari 40 negara, yang dibukukan pada Tahun 2000. 20



Penjelasan lebih rinci dapat dilihat dalam Silo (2012). Faktorfaktor Determinan Implementasi Strategi Pelayanan Pendidikan, yang merekomendasikan perlunya pelibatan faktor-faktor ekologis birokrasi dalam rangka peningkatan pelayanan publik, terutama di bidang pendidikan. 21

Heginbotham (1975) dalam studinya di India menyatakan bahwa : “the darmic and Gandhian traditions can be seen as reinforcing aspects of indian culture that stand in opposition to especially wetern qualities of the British colonial and community development traditions”. 22

Pengantar Kata dari George Junus Aditjondro dalam, buku ”Belanda di Irian Jaya”.karya Pim Schoorl (2001), menjelasakan lebih jauh tentang relevansi bunga rampai pengalaman para pamongpraja Belanda di bekas jajahannya yang terakhir di Nusantara. 23

Hingga Tahun 2011, telah dihasilkan sebanyak 10 jenis Peraturan Daerah Khusus. Bebarapa di antaranya sebagai contoh : Peraturan Daerah Khusus Papua : Nomor 4 Tahun 2008 Tentang Pelaksanaan Tugas Dan Wewenang Majelis Rakyat Papua; Nomor 20 Tahun 2008 Tentang Peradilan Adat Di Papua; Nomor 22 Tahun 2008 tentang Perlindungan Dan Pengelolaan Sumberdaya Alam Masyarakat Hukum Adat Papua. 24

Lihat Peraturan Daerah Provinsi Papua Nomor 10 Tahun 2006 Tentang Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah Provinsi Papua Tahun 2006-2011 yang mengemban misi : Menata Kembali Pemerintaham Daerah, dalam rangka membangun pemerintahan yang baik, bersih dan berwibawa pada semua jajaran dan tingkatan. Sejalan dengan itu, dilakukan pula penataan terhadap kehidupan politik dan kemasyarakatan yang demokratis, dewasa dan bermutu, berdasarkan UU Nomor 21 Tahun 2011. 25

Bas Suebu menelaah Reformasi Birokrasi, dalam bukunya berjudul “Mencapai Tata Kelola Pemerintahan Yang baik dan Mewujudkan Kapasitas Fiscal yang Tangguh di Papua, menjelaskan keinginannya untuk mewujudkan bentuk organisasi pyramidal, porsi serapan APBD dalam belanja birokrasi dan administrasi pemerintahan, serta penempatan dalam jabatan sesuai prinsip the right man or women on the right place. 26

Marak didengungkan dan sangat popular pada masa Pemerintahan, Bas Suebu Periode 1992-1997. Belakangan, direvisi menjadi “3-Tungku, 1-Pilar”. Tetapi menurut hemat saya, selain konsep itu berfungsi sebagai inti, perlu pula memposisikan Cendekiawan dan LSM pada lingkar luar guna berfungsi sebagai pengaman agar api kehidupan tetap menyala. 27

RESPEK (Rencana Strategis Pembangunan Kampung), yang dimaksudkan sebagai bagian integral dari keseluruhan sistem pembangunan di Papua. Dipandang sebagai alat pemberdayaan paling jitu, bersifat komprehensif, melibatkan seluruh masyarakat dan kampung dalam memasuki era industrialisasi Papua, dan seluruh masyarakat 28


Birokrasi Kontekstual - 46 terlibat dalam perencanaan fiscal pembangunan kampungnya. Lebih detail mengenai hal ini dapat ditelusuri dalam buku “Pembangunan Kampung” Membangkitkan Kekuatan Dahsyat Rakyat Papua yang ditulis oleh Bas Suebu, SH. Dan dipublikasi oleh Pemerintah Provinsi Papua pada Tahun 2010. Antara lain dapat dirujuk dari laporan hasil evaluasi paruh waktu Program dan kegiatan PDPT yang dilakukan pada Tahun 2012 oleh Kementerian Pembangunan Daerah Tertinggal bekerjasama dengan LPPM Uncen, di Kabupaten Keerom, Kabupaten Mimika, dan Kabupaten Kaimana. 29

Pendekatan ini difasilitasi oleh PSKMPD (Pusat Studi Kebijakan Dan Manajemen Pembangunan Daerah), Universitas Cenderawasih dan AFP-3 (Assosiasi Fasilitator Perencanaan Pembangunan Partisipatif) Papua. 30

Agapitus Ezebio Dumatubun (Dosen Antropologi Uncen), dalam buku yang disuntingnya berjudul “Perspektif Budaya Papua”, mengidentifikasi : Tipe kepemimpinan, Orientasi Nilai Budaya, dan Etos Kerja Orang Papua yang dirangkum dari 30an sub-etnik di Papua. 31

32 Amin

Mappadjantji (2005), berpendapat bahwa kemandirian Lokal merupakan pendekatan yang dijabarkan dari Sains Baru. Pendekatan ini menunjukan bahwa pembangunan lebih tepat bila dilihat sebagai proses adaptasi-kreatif suatu tatanan masyarakat daripada sebagai serangkaian upaya mekanistis yang mengacu pada satu rencana yang disusun secara sistematis. Kemandirian lokal juga menegaskan bahwa organisasi seharusnya dikelola dengan lebih mengedepankan partisipasi dan dialog dibandingkan semangat pengendalian yang ketat sebagaimana dipraktekkan selama ini. Dalam buku berjudul Suara Hati yang Memberdayakan (2006), Habel Melkias Suwae, memandang perlu untuk mengemukakan pesan dari Human Development Report 2004 bertajuk Cultural Liberty in Today’s Diverse World, bahwa globalisasi dapat mengancam identitas nasional dan lokal. Penanggulangan ancaman ini bukannya dengan cara mengucilkan diri ke dalam konservatisme atau nasionalisme yang sempit, melainkan merancang kebijakan-kebijakan multi-kultural untuk menunjang kebhinekaan dan pluralisme. 33



KEPUSTAKAAN Albrow. Martin. 2005. Birokrasi. Cetakan Ketiga. Terjemahan M. Rusli Karim dan Totok Daryanto. ISBN 979-8120-00-0. Penerbit Tiara Wacana. Bandung. Amin, A. Mappadjantji, 2005. Kemandirian Lokal: Konsep Pembangunan, Organisasi, dan Pendidikan dari Perspektif Sains Baru. ISBN 9792216553. ISBN 978-97922-1655-4. Penerbit Gramedia Pustaka Utama. Jakarta. Aras, Culler and David Crowther. (Ed). 2009. Global Perspectives on Corporate Governance and CSR. ISBN 978-0-566-09185-8. Published by Gower Publising Limited. England Barzelay, Michael. 1992. Breaking Through Bureaucracy. ISBN 978-0-5200-7801-7 Univ. of CA Press. Berkeley. ------------------------. 2002. Origins of The New of Public Management : An International View from Public Administration/Politic Science, in McLaughlin, Kate, Steven P. Osborne, and Ewan Ferlie (Ed), New Public Management : Curren Trend and Future Prospect. Blau, M. Peter dan Marshall W. Meyer. 1987. Birokrasi dalam Masyarakat Modern. Edisi Terjemahan oleh Gary M. Jusuf. ISBN 979-8034-60-0. Penerbit UI Press. Jakarta. Bowman, James S. and Jonathan P.West. American Public Service Radical Reform and the Merit System. ISBN 978-0-8493-0534-4. CRC Press. New York. Bryan, Coralie dan White Louise. 1989. Manajemen Pembangunan untuk Negara Berkembang. ISBN 979-8015-27-4. LP3ES. Jakarta. Budiman, Arif. 1988. Krisis Tersembunyi Dalam Pembangunan: Birokrasi-Birokrasi Dalam Pembangunan. ISBN: 979-403-385-5. Penerbit Gramedia. Jakarta. Clewell, Andre F. and James Aronson. 2009. Ecological Restoration: Principles, Values, and Structure of an Emerging Profession. ISBN 978-1-59726-169-2. Island Press. Washington DC. Dumatubun, Agapitus Ezebio. (Penyunting). 2012. Perspektif Budaya Papua. ISBN 978-602-98929-6-3. Penerbit. Balai Pelestarian Sejarah dan Nilai Tradisional, Dirjen Nilai Budaya Seni dan Film, Kementerian Kebudayaan dan Pariwisata. Jakarta. Durant, Robert F. 2004. Toward A New Governance Paradigm For Environmental And natural Resources Management In The 21st Century? American University, Young-Pyoung Chun Daegu University, Byungseob Kim, Seoul National University, Seongjong Lee Sungkeunkwan University. Administration & Society, Vol. 35 No. 6, January 2004 643-682. DOI: 10.1177/ 0095399703256968. Sage Publications. Dwiyanto, Agus, dkk. 2002. Reformasi Birokrasi Publik di Indonesia. ISBN 979-836883-5. Penerbit PSKK-UGM. Yogyakarta. asilo – Serie Ekologi Birokrasi


Engka, M. Rusli. 2010. Birokrasi Dalam Perilaku dan Pelayanan Publik. ISBN 978979-3985-79-4. Unpad Press. Bandung Esman, Milton J. 1991. Manage Dimensions Develop PB: Perspectives and Strategies. ISBN 978-09318-1664-2. Kumarian Press. Etzioni-Halevy, Eva. 2011. Demokrasi & Birokrasi Sebuah Dilema Politik. Disadur oleh Sufiansyah, Suraji, dan Syahdi Rasyid. ISBN 979-1519-59-5. Penerbit Totalmedia. Yogyakarta. Fauzi, Noer dan R. Yando Zakaria. 2000. Mensiasati Otonomi Daerah. Tanpa ISBN. Penerbit KPA-INSIST Press. Farazmand, Ali. 2004. Sound Governance Policy and Adminitrative Innovations. ISBN 0-275-96514-7. Praeger Publisher. USA. Frederickson, G. H. 1997. The Spirit of Public Administration. ISBN 978-078790-295-7 Josey Bass Publisher. San Francisco. -------------------------- 2005. The State of Social Equity in American Public Administration. (Essay). American Society for Public Administration Vol. 28 No.3 March 2005. Frederickson, H. George and Kevin B. Smith. 2003. The Public Administrasion Theory Primer. ISBN 0-8133-9804-5. Westview Press. Colorado 80301-2877, Cumnor Hill, Oxford OX2 9JJ. Fukuyama, Francis. 1995. Trust : the Social Virtues and The Creation of Prosperity. ISBN 978-06848-2525-0. Hamish Hamilton Publisher. London. Gibson, James L., John M. Ivanicevich, dan James H. Donnely, 1999. Organizations Behaviour Structure and Process. 10th Revised Edition. ISBN 978-0072295870. Irwin Professional Pub. Home-wood, Illinois. Hardjito, Dydiet. 2001. Teori Organisasi dan Teknik Pengorganisasian. ISBN 979-421488-4. Penerbit Rajawali. Jakarta. Hatch, Mary Jo. 1997. Organization Theory Modern, Symbolic, and Postmodern Perspectives. ISBN 0-19-877490-7. Oxford University Press. New York. Heady, F. 2001. Public Administration: A comparative Perspective. ISBN 978082470-480-3. Marcel Dekker Publisher. New York Hayes, Louis D. 2009. Introduction to Japanese Politics. ISBN 780-76562-742-1. East Gate book. M.E. Sharpe. Heginbotham, Stanley J. 1975. Cultures in Conflict The Four Faces of Indian Bureaucracy. ISBN 0-231-03888-7. Columbia University Press. New York & London Henry, Nicholas. 1988. Administrasi Negara dan Masalah-masalah Kenegaraan. ISBN 979-421-183-4 . Rajawali Press. Jakarta. Indiahono, Dwiyanto. 2009. Kebijakan Publik Berbasis Dynamic Policy Analysis. ISBN: 978-979-1078-91-7. Gava Media. Yogyakarta.



Keban, Yeremias T. 2008. Enam Dimensi Strategis Administrasi Publik Konsep, Teori dan Issu. ISBN 978-979-1078-48-1. Penerbit Gava Media. Yogyakarta. Kimberly and Rottman in Gibson et.al. 1999. Organizations Behaviour Structure and Process. 10th Revised Edition. ISBN 978-0072295870. Irwin Professional Pub. Home-wood, Illinois. Kristiadi, J. 2011. Proyeksi dan Dinamika Ekonomi Politik Tahun 2011. Makalah Seminar. Kristiadi, J.B, Persfektif Administrassi Publik Menghadapi Tantangan Abad 21, Jurnal Administrasi dan Pembangunan, Edisi, Khusus, Volume I No. 2, 1997. Kulcsar, K. 1991. Deviant Bureaucracies. Pp. 587-98 in A. Farazmand (ed.) Handbook of comparative and development public administration. Marcel Dekker. New York. Komorotomo, Wahyudi. 2005. Akuntabilitas Birokrasi Publik Sketsa Pada Masa Transisi. ISBN 979-3721-45-6. Penerbit Pustaka Pelajar. Yogyakarta. Kramer, Fred. A. 1973. Perspectives on Public Bureaucracy: A Reader on Organization. ISBN 978-08762-6665-6. Winthrop Publishers. Michigan University. Kumorotomo, Wahyudi. 2005. Akuntabilitas Birokrasi Publik. ISBN 979-3721-45-6. MAP UGM dan Pustaka Pelajar. Yogyakarta. Kusdi. 2011. Budaya Organisasi Teori, Penelitian, dan Praktik. ISBN 978-979-061-1832. Penerbit Salemba Empat. Jakarta. Laferriere dan Stoett. 1999. International Relations Theory and Ecological Thought: Towards a Synthesis (Environmental Politics). 1st edition. ISBN 978-0-41516479-5. Routledge Publisher. Levy, Brian. 2007. Governance Reform: Bridging Monitoring and Action. ISBN 978082137-032-2. World Bank Publication. Mansoben, J. R. 2003. Sistem Tradisional Etnis Byak, Kajian Tentang Pemerintahan Tradisional, dalam Jurnal Antropologi Papua, FISIP-UNCEN. Jayapura. Vol.1 No.3, April 2003 ISSN : 1693-2099. Masaharu, Hori. 2002. Japanese Public Administration and its Adap-tation to New Public Management. This paper was presented for the Fifteenth Annual Conference of the Public Administration Theory Network, Cleveland State University, Ohio, 29 May-1 June, 2002. McNeill, Desmond. 2002. Social Capital, Development and Ethics. A Paper Prepared for the Inter-American Development Bank International Seminar “The Ethical Challenges of Development”, Buenos Aires, Sept 5 – 6. Meier Kenneth J. 2007. The Public Administration of Politics, or What Political Science Could Learn from Public Administration. Article Journal: PS: Political Science and Politics Texas A&M University and Cardiff University. Musa’ad, Muhammad Abud. 2002. Penguatan Otonomi Daerah Di Balik BayangBayang Ancaman Disintegrasi. ISBN 979-9299-41-1. Penerbit ITB. Bandung. asilo – Serie Ekologi Birokrasi


Nigro, Felix A. and Lloyd G. Nigro. 1990. Modern Public Administration. 5th Edition. ISBN 0-06-044844-X. Harper & Row Publisher. New York. Nugroho, Ryant D. 2001. Reinventing Indonesia Menata Ulang Manajemen Pemerintahan untuk Membangun Indonesia Baru dengan Keunggulan Global. ISBN 970-2-2811-0. Penerbit PT Gramedia. Jakarta. Olsen, Johan P. 2004. Citizens, Public Administration and the Search For Theoretical Foundations. Article. ARENA, University of Oslo. American Political Science Association, Philadelphia PA, 29 August 2003. in PS : Political Science & Politics, January 2004. Osborne, David dan Ted Gaebler. 1992. Mewirausahakan Birokrasi (Reinventing Government) : Mentrasformasi Semangat Wirausaha ke Dalam Sektor Publik. Terjemahan Abdul Rasyid. ISBN 979-442-043-3. Penerbit Pustaka Binaman Pressindo. Jakarta. Osborne, David dan Peter Plastrik. 2000. Memangkas Birokrasi: Lima Strategi Menuju Pemerintahan Wira Usaha. Terjemahan Abdul Rosyid dan Ramelan. ISBN 979-442-107-3. Penerbit PPM, Jakarta. Otenyo, Eric E. and Nancy S. Lind. Ed. 2006. Comparative Public Administration : The Essential Readings. ISBN-13: 978-0-7623-1359-4 ISBN-10: 0-7623-1359-5 ISSN:0732-1317 (Series). JAI Press is an imprint of Elsevier. The Boulevard, Langford Lane, Kidlington, Oxford, Amsterdam. Parasuraman, A, Leonard L. Berry and Valeri A. Zeithaml. 1990. Delivering Quality Service; Balancing Customer Perceptions and Expectations. ISBN 978-002935701-9. Free Press. Pamudji, S. 2004. Ekologi Administrasi Negara. Cet. ke-8, ISBN 979-526-149-5. Penerbit Bina Aksara. Jakarta. Peter, Guy B. 1984. American Public Policy. ISBN 978-09345-4053-7. Chatham House Publishers, New York. Pinchot, Giffort dan Elizabeth Pinchot. 1993. The End of Bureaucracy & the Rise of the Intelligent Organization. ISBN 978-18810-5234-0. Berrett-Koehler Publisher. Preston, Noel. 2007. Understanding Ethics. 3rd Edition. ISBN 978-18628-7662-0. Publisher The Federation Press. Sidney. Riggs, Fred W. Ed. 1989. Adminitrasi Pembangunan Sistem Administrasi dan Birokrasi. ISBN 979-421-182-6. Terjemahan Luqman Hakim. Rajawali Press. Jakarta. Schein, Edgar H. 2004. Organizational Culture and Leadership. 3rd Edition. ISBN 07879-6845-5. Publish by Jossey-Bass. San Fransisco Schoorl, Pim. 2001. Belanda di Indoenesia Amtenar di Masa Penuh Gejolak 19451962. ISBN 979-95774-2-X. Garba Budaya. Jakarta. Siagian, Sondang P. 2009. Administrasi Pembangunan. ISBN 979-526-492-3. Penerbit Bumi Aksara. Jakarta. asilo – Serie Ekologi Birokrasi


Silo, Akbar. 2012. Faktor-Faktor Determinan Implementasi Strategi Pelayanan Pendidikan. ISBN 978-602-9238-31-0. Penerbit Unpad Press. Bandung. Suebu, Barnabas. 2007. Kami Menanam, Kami Menyiram, Tuhanlah yang Menumbuhkan. ISBN 978-979-16788-0-3. Penerbit Pemerintah Provinsi Papua. Jayapura. ---------------------. 2010. Mencapai Tata Kelola Pemerintahan Yang Baik dan Mewujudkan Kapasitas Fiskal Yang Tangguh di Provinsi Papua. ISBN 978979-16788-6-5. PemProv. Papua. Jayapura. --------------------. 2010. Pembangunan Kampung Membangkitkan Kekuatan Dahsyat Rakyat Papua. ISBN 978-979-16788-7-2. PemProv. Papua. Jayapura. Suwae, Habel Melkias. 2006. Suara Hati yang Memberdayakan. ISBN 979-3570-21-0. Penerbit Pustaka Refleksi. Makassar. Sunoto, 1992. Aspek Manusia dalam Organisasi : Dasar Pemikiran dan Implikasi Metode Penelitian, dalam Effendi, dkk. 1992. Membangun Martabat Manusia, Peranan Ilmu-ilmu Sosial dalam Pemba-ngunan. ISBN 979-420-242-8. Penerbit Gadjah Mada University Press. Yogyakarta. Surie, H.G. 1987. Ilmu Administrasi Negara Suatu Bacaan Pengantar. Terjemahan Samekto. Cet.1. ISSBN 979-403-172-0. Penerbit PT Gramedia. Jakarta. Thoha, Miftah. 2012. Birokrasi Pemerintah dan Kekuasaan di Indonesia. ISBN 978602-18585-2-3. Penerbit Metapena Institute. Yogyakarta. Thompson, John L. 1997. Strategic Management-Fortth Edition. ISBN 978-18615-25871 Gray Publishing. Turnbridge Wells. ------------------------- 2012. Incredible Edible: Social and Environmental Entrepreneurship in the Era of the Big Society. Social Enterprise Journal, 3 (1). ISSN 17508614. Tjokrowinoto, Moeljarto, dkk. 2001. Birokrasi dan Polemik. ISBN 979-9483-56-5 Penerbit Pustaka Pelajar. Malang. Utomo, Warsito. 2005. Administrasi Publik Indonesia Di Era Demokrasi Lokal. Bagaimana Semangat Kompatibilitas Menjiwai Budaya Birokrasi. Pidato Pengukuhan Guru Besar pada Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik, Universitas Gadjah Mada. Yogyakarta. Wanggai, Velix V. 2012. Pembangunan untuk Semua Mengelola Pemba-ngunan Regional a la SBY. ISBN 978-602-99998-1-5 Indomultimedia Communications Group. Waterman, R. & Meier, K. 1998. Principal-Agent models: An expansion. Journal of Public Administration Research and Theory. 8(2) : 173-202. West, Jonathan P. 2007. American Public Service Radical Reform and the Merit System. ISBN 978-0-8493-0534-4. CRC Press Taylor & Francis Gorup. University of Miami Coral Gables, Florida, USA. Widodo, Joko. 2001. Good Governance Telaah dari Dimensi Akuntabilitas dan Kontrol Birokrasi Pada Era Desentralisasi dan Otonomi Daerah. Insan Cendekia. Surabaya. asilo – Serie Ekologi Birokrasi


-------------------- 2008. Membangun Birokrasi Berbasis Kinerja. ISBN 979-3695-23-4. Bayu-media, Malang. Wimsatt, W.C. 1987. Re-engineering Philosophy for Limited beings: Piecewise approximations to reality in M. Nitecki and A. Hoffman, (ed)., Neutral Models in Biology. Oxford University Press. London. pp. 23-55. Yamamoto, Hiromi. 2003. New Public Management-Japan’s Practice. IIPS for Policy Brief 293E, Januari 2003. Institute for International Policy Study. Toranomon, Mianto-ku, Tokyo 105-0001, Japan.


KONTEKSTUAL. Gravitasi Ekologis Kearifan Lokal - Globalisasi. A k b a r S i l o. Uncen Press

Recommend Documents