Koninklijk Hoger Instituut voor Defensie

Koninklijk Hoger Instituut voor Defensie

VEILIGHEID & STRATEGIE SÉCURITÉ & STRATÉGIE

Nr 120 Juni 2015

Civiel gebruik van kernenergie en militaire proliferatie: actoren en belangen. Kapitein-commandant van het vliegwezen Bart Smedts Vorser bij het Studiecentrum voor Veiligheid en Defensie

Een elektronische versie van dit document is beschikbaar en kan gedownload worden van onze website www.khid.be.

De in dit document geuite standpunten vallen uitsluitend onder de verantwoordelijkheid van de auteur en geven niet noodzakelijkerwijs het officiële standpunt van het Koninklijk Hoger Instituut voor Defensie, het Ministerie van Landsverdediging of van de Belgische regering weer.

Vragen, commentaren of opmerkingen met betrekking tot dit document kunnen gestuurd worden naar volgend adres: Directeur van het Studiecentrum voor Veiligheid en Defensie Koninklijk Hoger Instituut voor Defensie Renaissancelaan, 30 1000 Brussel Of elektronisch naar: [email protected]

ISSN: 0770-9005

Civiel gebruik van kernenergie en militaire proliferatie: actoren en belangen. Kapitein-commandant van het vliegwezen Bart Smedts Vorser bij het Studiecentrum voor Veiligheid en Defensie

Koninklijk Hoger Instituut voor Defensie Studiecentrum voor Veiligheid en Strategie Renaissancelaan 30 1000 Brussel

Executive Summary

The future of nuclear power is still a matter of debate that extends beyond economical arguments and technical feasibility: a combination of economic, technological, but also (geo-) political arguments are to be considered. The trend to purchase commercial off the shelf equipment in the nuclear field, increases de facto the dependency from private companies, manufacturers and innovators in that domain. Politically and economically, the tendency to reduce nuclear power after the Fukushima disaster in the West is counterbalanced by increased demand from emerging countries and equally in some Middle Eastern countries: it is however questionable whether it is wise to install nuclear energy in countries with an unstable geostrategic environment when alternative solutions are possible in both traditional and renewable forms. The choice to sell the technology in those instances is often gain-driven but also holds political bargain. Indeed, the case study of Iran demonstrates that political and geostrategic reasons are not negligible in the debate. The huge investments for new power plants constitute a burden which at first sight seems unbearable even for Western economies unless smaller scale projects are considered in the future and/or a stable economic environment can be guaranteed to potential investors. However, considered over the entire operational time of a nuclear power plant, this is not the case. The political dimension stresses the importance of supranational organisations in the debate. The EU holds a guiding and supporting role for the regulation of nuclear power. Both the nature of the dual use material as well as the actors involved within the EU (nuclear weapon states) complicate even more the inextricable link between the commercial and non-commercial nuclear roles. NATO holds on to the non-conventional role for the time being. Turkey, a NATO country bordering the Middle-East, is just one example of difficult times to come in the negotiations for a Weapons of Mass Destruction Free Zone in the area. The agenda of the Review Conference of the Nuclear Non-Proliferation Treaty will therefore very soon be supplemented by concrete operational verification issues in that region. The nuclear sector in Belgium still holds an important potential for the years to come: our country is still dependent on the output of endogen nuclear i

capacity. With or without nuclear future in the long run, huge investments will be needed, for example in distribution networks, even with renewable resources. At best our country could exploit the resources and know how at its disposal which will both be needed domestically or abroad. The presence or withdrawal of a non-conventional NATO arsenal should not be a unilateral decision in any country of the alliance but it could be decided not to be forced to purchase a very specific capacity only to be able to support a nonconventional role: an alternative could be to constitute a multilateral force to that specific aim. As far as the position of Belgium’s government on nonproliferation and disarmament is concerned, the Charter of the United Nations as well as NATO’s strategic concept remain the main guidelines. The views expressed are only those of the author and do not necessarily reflect the views of Belgian Defence or the Royal Higher Institute for Defence.

ii

Inhoudstafel Executive summary Inhoudstafel Lijst van afkortingen Inleiding

i iii 1 3

DEEL 1: CIVIELE TOEPASSINGEN OF MEER? 1.1. INLEIDING 1.2. TERMIJNEN EN KOSTEN: DE IMPLICATIES 1.3. WELKE TOEKOMST VOOR KERNENERGIE 1.4. MILITAIRE TOEPASSINGEN OF CIVIELE AFGELEIDEN 1.5. DEELBESLUIT

7 8 11 19 43 55

DEEL 2: SUPRANATIONALE STANDPUNTEN 2.1. INLEIDING 2.2. DE EU 2.3. TURKIJE AAN DE GRENZEN VAN DE NAVO 2.4. DE VERENIGDE NATIES…EN DE MENWFZ 2.5. DEELBESLUIT

57 58 60 72 78 86

DEEL 3: BELANGEN IN BELGIË EN AANBEVELINGEN 3.1. BELGIË 3.2. AANBEVELINGEN 3.3. DEELBESLUIT

89 90 96 100

ALGEMEEN BESLUIT

103

BIJLAGEN BIJLAGE 1: NUCLEAIRE BIJDRAGE AAN DE TOTALE ENERGIEPRODUCTIE BIJLAGE 2: CIP/ICT RICHTLIJNEN EN REFERENTIES

109

BIBLIOGRAFIE

113

110 111

iii

iv

Lijst van afkortingen AL

Arabische Liga

CBRN

Chemisch Biologisch Radiologisch Nucleair

CBRN CoE

CBRN Centres of Excellence

CGNPG

China Guangdong Nuclear Power Group

CNNC

China National Nuclear Corporation

CPPNM

Convention on the Physical Protection of Nuclear Material

EDF

Electricité de France

ENISA

European Network and Information Security Agency

EU

Europese Unie

Euratom

European Atomic Energy Community

IAEA

International Atomic Energy Agency

IPPAS

International Physical Protection Advisory Service

IUEC

International Uranium Enrichment Center

MENWFZ

Middle East Nuclear Weapon Free Zone

MESP

Multilateral Enrichment Sanctuary Project

NAM

Non-Aligned Movement

MOX

Metaaloxide van uranium

NGSS

Next Generation Surveillance System

OIC

Organization for Islamic Cooperation

TENEX

Techsnabexport

VS

Verenigde Staten 1

2

Inleiding

Vandaag is de toekomst van kernenergie nog altijd onderwerp van debat waarvan de relevante argumenten verder reiken dan de economische haalbaarheid: zowel technologische, economische, als geopolitieke argumenten hebben hun plaats. Op technologisch vlak zijn veiligheid, betrouwbaarheid en opgebouwde expertise cruciaal. Politiek en economisch wordt de Westerse tendens om kernenergie terug te dringen gecompenseerd door de vraag van groeilanden. Op economisch vlak werd aangetoond dat politieke beslissingen van Japan na de ramp van Fukushima niet de economisch beste bleken op langere termijn: de sluiting van kerncentrales heeft het land voor 90% afhankelijk gemaakt van import van fossiele brandstoffen. Van 2010 naar 2013 kon men hierdoor een stijging van 30% van de tarieven voor de bedrijven van elektriciteit vaststellen terwijl het handelsoverschot van 2010 er in 2013 volledig moest aan geloven en de uitstoot van CO2 in die periode met meer dan 6% steeg. Met dit voorbeeld in de achtergrond moeten we ons de vraag stellen waar we naartoe willen met onze nucleaire expertise en infrastructuur. Maar we zullen merken dat een dergelijke civiele benadering niet altijd volstaat in de verklaring van de keuzes: naast de economische argumenten is er vaak een politiek argumentarium dat bepalend is en een dimensie verder kan reiken dan de uitsluitend civiele toepassing van de technologie. Daarom moet men zich de vraag stellen of de toegenomen interesse van landen uit het Midden-Oosten voor de technologie enigszins te rijmen valt met de instabiele situatie in of in de buurt van die landen: het potentieel van andere dan civiele toepassingen dient ernstig genomen te worden en mogelijk kunnen andere vormen van energieopwekking daarom meer gepast lijken om aan de noden te voldoen van landen die in die regio hun energieproductie willen opdrijven. Door die politieke dimensie van het kernenergiedebat, is de positie van supranationale actoren een belangrijke parameter voor de schatting van de rol die de technologie in de toekomst nog te spelen zal hebben. De EU heeft vooral een commercieel sturende en ondersteunende rol maar daarnaast moet de uitbating van kernenergie, hoewel een nationale aangelegenheid, passen binnen het non-proliferatie kader van de EU. Voor dit niet-commerciële luik speelt de EU vooral de rol van facilitator voor andere fora, te weten de NAVO, de VN, de Europese Raad. Maar zowel de aard van het materiaal voor tweeërlei gebruik als ook de betrokken actoren binnen de EU (kernwapenstaten) vormen een onontwarbare schakel tussen de commerciële en de niet-commerciële rol

van de nucleaire sector. Die dualiteit tussen het commerciële gewin en politieke motieven wordt ook in andere fora teruggevonden: zo kan de risicodeling van bondgenoten van de NAVO zorgen voor een niet conventioneel takenpakket en tegelijk de commerciële exploitatie van nieuwe nucleaire sites nastreven. Turkije, als bondgenoot van de NAVO en als kandidaat lidstaat van de EU, is in dat geval. Het land is de uitgelezen test-case van civiele en militaire nucleaire opties. Uit de motivatie van Turkije leert men dat doorslaggevende criteria enerzijds de energetische onafhankelijkheid en anderzijds de veiligheidsgarantie zijn. In de schoot van de Verenigde Naties wil men uitgaan van de bestaande expertise van het internationaal atoomagentschap en andere fora om de controle op het non-proliferatieregime mogelijk te maken en te versterken: civiele actoren onder toezicht van een internationale overheid willen commerciële winst boeken maar dit beleid valt niet noodzakelijk te rijmen met de belangen van staten die vanuit militair-strategisch oogpunt het evenwicht trachten te vrijwaren binnen hun invloedssfeer. Ook vanuit dat aandachtspunt waar, binnen het kader van de onderhandelingen over een verdrag over een zone vrij van massavernietigingswapens, deze aspecten uitkristalliseren. De agenda van de herzieningsconferentie van het nonproliferatieverdrag wordt daarom binnenkort aangevuld door zeer concrete operationele verificatie-vraagstukken in die regio. Voor België is nog steeds een belangrijk potentieel aanwezig in de nucleaire sector. Niet alleen door de bestaande nucleaire infrastructuur (commerciële reactoren, onderzoeksreactoren en -centra) maar ook door zijn ervaring is ook in de toekomst nog steeds toegang tot exploitatiemogelijkheden en technologische verbeteringen. Daarnaast zal men in ons land moeten investeren in transmissielijnen die moeten toelaten om kernenergiegegenereerde elektriciteit, maar ook de door alternatieve energiebronnen opgewekte energie te verdelen. We weten dat civiele nucleaire capaciteit en een daaraan aangepast distributienet in groeilanden onmisbare onderdelen vormen van economische groei. In de feiten stellen we vast dat ons land vandaag afhankelijk is van de output van onze eigen kernreactoren. Investeren in een distributienet dat flexibel genoeg is om de constante output van kerncentrales op te vangen en tegelijkertijd ook in staat is om de variabele output van alternatieve energiebronnen te herverdelen zal ook voor ons land op korte termijn aan de orde zijn. We zullen bovendien nog decennia leven met kernenergie en nucleair afval en er zowel de exploitatie als de proliferatieresistentie moeten van handhaven en verbeteren: opslag, beveiliging en nabehandeling van brandstof is de enige optie. Exploitatie van de energie in dat proces zou daarom een rationele conclusie kunnen zijn. Beleidsmatig zal men zich de volgende essentiële vragen moeten stellen: wil men optimale efficiëntie van decennia lange projecten bereiken en de nodige commerciële stabiliteit genereren die bij investeerders de motivatie kan creëren om in ons 4

land de commerciële capaciteit te handhaven en te exploiteren? En ten slotte zijn we op militair vlak bereid om de risicodeling van de bondgenoten te onderschrijven en nucleaire capaciteit te onderhouden, te steunen en vectoren te onderhouden die de inzet ervan mogelijk maken? Zoals we zullen merken behelzen de antwoorden zowel civiele als militaire belangen. De standpunten van de auteur geven niet noodzakelijk de standpunten van Defensie of het Koninklijk Hoger Instituut voor Defensie weer.

5

6

Deel 1

Civiele toepassingen of meer?

7

1.1. Inleiding Nucleaire technologie is van alle energievormen diegene die de meeste argwaan wekt: vooreerst omwille van de catastrofale gevolgen van een oncontroleerbare ramp zoals in Fukushima enerzijds en anderzijds omwille van de mogelijke afwending van delen van het programma voor militaire toepassingen. Wanneer die technologie bovendien in een onstabiele regio wordt aangewend of landen in een dergelijke regio de wens uiten om die technologie te bemachtigen of te gebruiken, wordt bijkomende ongerustheid gewekt van de internationale gemeenschap maar ook van sommige leveranciers van civiele technologie die hun marktmonopolie niet willen zien verloren gaan. In dit deel gaan we na of de nucleaire uitdoving, zoals die in het Westen werd aangekondigd na de ramp van Fukushima, een realiteit is waar we rekening mee moeten houden op wereldvlak, dan wel een Westerse reactie op een catastrofe die geen rekening houdt met de realiteit en de noden van andere werelddelen. Het zal daarom noodzakelijk zijn om de economische haalbaarheid van deze energievorm te onderzoeken om een idee te hebben van zijn belang in de toekomst. Of is er meer? Naast de civiele afgeleiden zijn er mogelijke militaire toepassingen waardoor de beslissing om deze energievorm af te schaffen of te behouden de louter economische evaluatie overstijgt: de case-studie van Iran illustreert dit. En dus is het mogelijk om de Westerse controverse met andere visies te verrijken en alle relevante parameters in beschouwing te nemen, los van emotionele reacties te wijten aan het doemscenario van Fukushima. De voorzorgmaatregelen na dat ongeval hebben in Europa, zoals in de rest van de wereld gezorgd voor een grote terughoudendheid ten opzichte van kernenergie. In Duitsland heeft het zelfs een radicale aanpak gegenereerd om de kernenergie definitief te weren, terwijl in Frankrijk het nog voor jaren de belangrijkste vorm van energieopwekking zal blijven. De snelle afschrijving van de technologie, zal mogelijk een toegenomen afhankelijkheid genereren voor de import van energie. De kans dat de uitstoot van broeikasgassen bovendien zal toenemen, vergroot ook om twee redenen: vooreerst is er niet voldoende marge om de vrijgekomen deel volledig door alternatieve bronnen op te vangen. Bovendien zal zelfs het gebruik van de duurdere nieuwere technologie voor filtratie, afvang en opvang van koolstof houdende gassen niet voldoende kunnen compenseren voor de verhoogde uitstoot, in het bijzonder indien we in Europa energie invoeren vanuit landen die nog niet gebonden zijn door de Europese norm van 20% hernieuwbare energie tegen 2020. De balans van dit alles is dat een doordachte strategie op 8

langere termijn de voordelen en nadelen moet overwegen: tijd en kost zijn hiervoor twee te onderzoeken parameters die we in het volgende hoofdstuk willen bespreken. Het bestaan van materiaal van tweeërlei gebruik in het domein van nucleaire technologie heeft het altijd bijzonder moeilijk gemaakt om een duidelijke lijn te trekken tussen exclusief civiele en mogelijk militaire toepassingen. Nochtans werd een poging gedaan om de doelstellingen met betrekking tot nucleaire technologie in het non-proliferatieverdrag vast te leggen: non-proliferatie, het onvervreemdbaar recht op vreedzaam gebruik van de technologie en ten slotte ontwapening, vormen de drie steunpilaren van dat verdrag. Deze worden verwoord in respectievelijk artikels I1, IV2 en VI3 van het verdrag. De interpretatie ervan is niet uniform met als gevolg dat zowel in civiele als in militaire toepassingen een of andere vorm van proliferatie merkbaar is geweest sinds het in voegen treden van het verdrag (1970). In wat verder volgt zullen we met horizontale proliferatie doelen op het toenemend aantal actoren in het bezit van een technologie, terwijl we met verticale proliferatie wijzen op het feit dat het aantal onderdelen (wapens in geval van militaire toepassingen, materiaal en installaties in geval van civiele toepassingen) van één actor toeneemt. De zeer algemene bewoordingen van het verdrag zijn vaak moeilijk afdwingbaar gebleken maar we zullen verder in dit deel merken dat niet alleen het juridische kader, maar ook harde valuta de grenzen bepalen van de middelen van de internationale gemeenschap om proliferatie in te dijken. Het bekendste voorbeeld van een proliferatienetwerk van militaire technologie werd in 2003 blootgelegd: de Pakistaanse bedenker 1

Each nuclear-weapon State Party to the Treaty undertakes not to transfer to any recipient whatsoever nuclear weapons or other nuclear explosive devices or control over such weapons or explosive devices directly, or indirectly; and not in any way to assist, encourage, or induce any non-nuclear-weapon State to manufacture or otherwise acquire nuclear weapons or other nuclear explosive devices, or control over such weapons or explosive devices. 2 1. Nothing in this Treaty shall be interpreted as affecting the inalienable right of all the Parties to the Treaty to develop research, production and use of nuclear energy for peaceful purposes without discrimination and in conformity with Articles I and II of this Treaty. 2. All the Parties to the Treaty undertake to facilitate, and have the right to participate in, the fullest possible exchange of equipment, materials and scientific and technological information for the peaceful uses of nuclear energy. Parties to the Treaty in a position to do so shall also co-operate in contributing alone or together with other States or international organizations to the further development of the applications of nuclear energy for peaceful purposes, especially in the territories of non-nuclearweapon States Party to the Treaty, with due consideration for the needs of the developing areas of the world. 3 Each of the Parties to the Treaty undertakes to pursue negotiations in good faith on effective measures relating to cessation of the nuclear arms race at an early date and to nuclear disarmament, and on a treaty on general and complete disarmament under strict and effective international control. 9

ervan, A.Q.Khan, studeerde af aan de TU Delft (1967) en de KU Leuven (1972). Het netwerk opereerde tussen 1982 en 2002 en onderhandelde tussen o.m. Noord-Korea, Pakistan, Libië, Irak en Iran. Nucleaire technologie en materieel daarvoor noodzakelijk werden aangebracht langs verschillende smokkelroutes via land-, zee- en luchttransport. Vooral overheden waren de eindgebruiker van dit netwerk en het bestaan ervan heeft de tekortkomingen van bestaande verdragen voor de transfer van technologie aan het licht gebracht. Door de onduidelijke bewoordingen van het verdrag en het initiële afwezigheid van vrijwaringsovereenkomsten (safeguards agreements) of additioneel protocol was het een niet-kernwapenland bijvoorbeeld niet verboden een ander niet-kernwapenland bij te staan in het vervaardigen of verkrijgen van technologie en materieel van tweeërlei gebruik. Vanuit de aard van het materieel kan immers niet altijd een duidelijke grens worden getrokken tussen een civiel en een militair programma: een duidelijke overgang van het eerste naar het tweede is het gebruik van explosieven en onderzoek naar de simultane ontsteking ervan. Enkel een militaire finaliteit kan dergelijke testen uitleggen en dit is nog een van de twistpunten die door Iran nog moeten worden verduidelijkt met betrekking tot hun lopend programma. Vertrekkend van rationele argumenten die mogelijk een civiel nucleair programma zouden kunnen staven, gaan we na of andere, bijvoorbeeld politieke motivaties aan de basis kunnen liggen van een dergelijke keuze. Wanneer die technologie bovendien in een moeilijke geostrategische regio gelokaliseerd is of die regio betrokken is in de nucleaire handel, -productie of industrie, wordt de argwaan er alleen maar groter op. We vinden in het Midden-Oosten voorbeelden van landen die in het nucleaire een noodzakelijke economische rol zien (bijvoorbeeld Jordanië) en anderzijds zij die er louter een geostrategisch motief in vinden (zoals Saoedi-Arabië). Vanuit louter economisch overwegingen zouden vandaag in het Midden-Oosten andere dan nucleaire energie (gas- en zonne-energie) in de meerderheid van de gevallen (bijvoorbeeld voor Saoedi-Arabië) veel meer return on investment bieden (Von Hippel, 2010). De beschikbaarheid van een civiel nucleair programma laat echter toe om ook aan die bron een politieke lading te geven. Alleen door het tweeërlei gebruik van de technologie is er steeds een uitweg mogelijk naar militaire toepassingen indien de politiek het beslist of de veiligheidsperceptie ertoe nopen.

10

1.2. Termijnen en kosten: de implicaties Met betrekking tot de parameter termijnen (of tijd) die men in rekening moet brengen voor het overschakelen van de nucleaire technologie naar andere vormen, dient men vanuit de cijfergegevens enkele gevolgen te distilleren. Voor het cijfermateriaal geeft bijlage één een overzicht van de bijdragen aan nucleaire energie-output na het drama van Fukushima. Als onmiddellijke reactie op dit ongeval stelt men vast dat de verlaging van het gegenereerd vermogen niet uniform verdeeld is: in absolute cijfers is dat slechts vast te stellen in Japan en westerse landen (World Nuclear Association, 2013). Nieuwe groeipolen hebben echter allen een toename van het vermogen gegenereerd (Brazilië, India, China, Rusland). West-Europa mag dan in absolute cijfers als reactie op dat drama inderdaad een verminderde nucleaire output genereren, tegelijkertijd stelt men vast dat de landen die grenzen aan de EU zoals ook de jongste leden ervan, een toename hebben gerealiseerd van hun nucleaire output (Tsjechië, Oekraïne), mogelijk als compensatie voor het verlies. Daarbij stelt men ook vast dat de ouderdom van de bestaande centrales een bijzonder asymmetrische distributie vertoont (zie figuur 1). Figuur 1: Ouderdomsverdeling van reactoren (IAEA, 2013).

Het grootste aantal bestaande reactoren is immers 25 jaar en ouder wat voor de continuïteit van de infrastructuur geen goede vooruitzichten geeft. In vele landen van Europa is het reactorenpark aan vernieuwing toe wil men in de toekomst nog gebruik maken van die technologie. Laat nu net die investering in reactoren en bijhorende infrastructuur de grootste kost uitmaken van deze technologie. 11

Met betrekking tot de parameter kosten: de productiekost bepalen voor elektriciteit afkomstig van kernenergie blijkt een bijzonder complex vraagstuk. Op het eerste gezicht zou men kunnen denken dat men wel de inventaris kan maken van alle kosten die er betrekking op hebben. In de praktijk ziet men dat de producenten hoofdzakelijk drie parameters worden weerhouden om de productiekost in te schatten: de constructiekost, de kapitaalkost en de productiedensiteitskost. Constructiekost behelst uiteraard de kost van de aanbouw van een reactor. Prospectie daaromtrent is niet vanzelfsprekend omdat men niet met zekerheid kan schatten wat de kost zal zijn van het hele project op het einde van de rit. Vergelijking moet zich dan ook laten becijferen door gebruik van een gemeenschappelijke vergelijkingsbasis. Met andere woorden moet de referentiewaarde meegegeven worden zoals de waarde van een munt in een gekozen basisjaar; indien men verschillende energiebronnen vergelijkt op eenzelfde ogenblik dan is de waarde van de gebruikte munt de meest voor de hand liggende referentie. Kapitaalkost is sinds de laatste crisis en de marktliberalisering een fluctuerend begrip geworden: de monopolie-positie van de energiebedrijven en de gehanteerde politiek lieten een doorrekening van het risico van de investering naar verbruikers toe: zoals de burgers de kosten hebben betaald voor het overeind houden van de banken tijdens de crisis, zo ging men voor de toekenning van de investeringskredieten voor een nieuwe centrale ook van uit dat indien de investering te groot zou zijn voor de terugverdieneffecten, het tekort door de gebruikers gefinancierd kon worden. Sindsdien zijn de mentaliteiten gewijzigd en hebben kredietverleners niet meer de vrijgevigheid indien er geen monopolie of staatsgarantie voorhanden blijkt. Een soms nog gehanteerde methode voor vergelijking is de prijs te verrekenen die een centrale zou kosten indien ze over één nacht zou gebouwd worden (overnight cost). Het verschil met de uiteindelijke kost is dan te wijten aan de financiering van het kapitaal. De densiteitskost ten slotte is deze kost die gegenereerd wordt door een productie van hoeveelheid energie die lager is dan de vooropgestelde technische capaciteit van de installatie zou toelaten. In de praktijk geeft men de afwijking van de ideale werking weer door de verhouding van het werkelijk geproduceerd vermogen ten opzichte van het theoretische vooropgestelde vermogen. Indien in ideale omstandigheden een densiteit van 100% zou moeten bereikt worden, is dat in de praktijk niet hoger dan 85%. De kost van de overige 15% dient bijgevolg als rechtstreekse verliespost in rekening gebracht te worden. Hoewel dit laatste een niet rechtstreeks becijferd gegeven is, nemen producenten aan dat deze drie elementen zowat 70 procent van de productiekost bepalen en daarmee en goed beeld scheppen van de prijs per KWh geproduceerde elektriciteit (Schneider, 2013; p.35). Een aantal

12

belangrijke factoren worden door deze benadering niet in rekening gebracht zoals daar zijn: - infrastructuurkost voor distributie en aanvoer: niet enkel de aanbouw van een kernreactor is in rekening te brengen maar ook de voor beschikbaarheid en de distributie van de elektriciteit noodzakelijke infrastructuur. - brandstofgebruik: het gebruik van brandstofstaven zal in grote mate zowel de complexiteit van de bepaling van de productiekost bepalen. De technologische keuze om eenmalig gebruik te voorzien dan wel het hergebruik mits recyclage van de brandstof heeft grote gevolgen voor kostberekening: niet alleen wordt in deze benadering de output van een reactor de input van een ander (verwerkings) proces maar bovendien heeft die output geen gestandaardiseerde marktwaarde waardoor de berekening, als ze al mogelijk is, ruime foutenmarges genereert. In het verlengde van deze problematiek zal ook de verwerking/opslag na het laatste proces andere technieken vergen en dus andere kosten genereren. Het niet herbruikbaar restafval zal uiteraard ook bijdragen tot een additionele afvoer en stockagekost. - ontmanteling: de kost die gepaard gaat met de opruiming en ontmanteling van de site wordt vaak geschat in hetzelfde denkschema als voor de constructie van de reactor. Ontmanteling kan echter decennia later dan de constructie gepland zijn en dus in een totaal ander conjunctuur. Kostenschatting in een dergelijke conjunctuur is niet per definitie vergelijkbaar met de beginvoorwaarden van het project. - indirecte gevolgen: kernenergie blijft een van de opties om energie te produceren zonder uitstoot van broeikasgassen. Naast het gebruik van alternatieve energiebronnen (waaronder wind en zonne-energie) enerzijds en de opslag van koolstof anderzijds, blijft dit vooralsnog een van de enige technieken die het pallet van beschikbare middelen voor de beheersing van de gevolgen van klimaatverandering bepalen. Zou deze optie vanuit principiële overwegingen worden geschrapt, dan moeten de kosten als gevolg van die opwarming ten gevolge van de verhoogde fractie broeikasgassen in rekening worden gebracht. Het gebruik van deze techniek dienen dergelijke kosten bijgevolg in krediet te worden verrekend. Deze argumenten in rekening gebracht, moet men trachten op een of andere manier de productiekosten voor kernenergie te vergelijken met andere energiebronnen indien men tot een kostenbatenanalyse wil kunnen overgaan. 13

Figuur twee illustreert de evolutietendens hoe in de Verenigde Staten de kosten van verschillende energie producerende sectoren zich tot elkaar verhouden. Figuur 2: Productiekost nucleaire energie (WNA, 2013).

Voor de beschouwde productiekost werd ook onderhoud en normaal operationeel gebruik in rekening genomen. Investeringen werden in deze figuur niet meegerekend, deze post komt later aan bod. Het punt is wel dat men tot de vaststelling komt dat de productiekost van kernenergie tamelijk stabiel blijft over twee decennia, wat helemaal niet het geval is voor olie of zelfs gas. Dit is uiteraard te verklaren door de hoge speculatieve waarde van deze bronnen die onderhevig zijn aan geopolitieke instabiliteit. Dit laatste is bij kernenergie minder uitgesproken aangezien de bezitters en verdelers ervan, de permanente leden van de VN-veiligheidsraad, een quasi monopolie positie bezitten van zowel reactortechnologie als brandstof. Uiteraard moeten we ook rekening houden met de zware kosten bij investering inherent aan ieder techniek maar in het bijzonder voor het onderwerp dat ons hier aanbelangt. De uitbating van een kernreactor is typisch een activiteit die omwille van de zware initiële investering over een lange periode (zoals blijkt uit figuur twee) operationeel moet kunnen blijven en daarom is precies die stabiele productiekost zo belangrijk. De investering voor een reactor mag dan wel hoog lijken, daarbij moet men nog de bijhorende infrastructuur voorzien en het netwerk dat zal toelaten om de geproduceerde output te verdelen. Bij alternatieve bronnen zoals windenergie is dat niet anders en nochtans betreft het een energieproductie die niet echt beschreven kan worden als stabiel noch gegarandeerd (Smedts, 2011). Hoewel de nucleaire optie in vele studies als duurder kan beschouwd worden dan de traditionele opties van kolen en gas, blijft het in verhouding een goedkopere optie dan 14

alternatieve energiebronnen als windenergie en hydrokracht. De term relatief is niet lukraak gekozen aangezien de kostenberekening afhankelijk is van de plaats in de wereld waar de energieproductie wordt beschouwd: regio’s met een rijke gas- of oliereserve zullen bijvoorbeeld veel minder moeten investeren voor het genereren van energie uit die bronnen. Figuur drie illustreert dit en geeft een overzicht van de belangrijkste zones en de respectieve kost die met iedere energiebron uit dat land overeenkomt. Figuur 3: Vergelijkende kost van kolen, gas en nucleair in USD/MWh (IAE, 2010; respectievelijk 5% en 10% discount rate).

De schatting dateert uit 2010 en kan daarom geen absolute geactualiseerde vergelijking weerstaan. De twee weergegeven gevallen die betrekking hebben op de kostenmeerwaarde voor hetzelfde jaar toont dat al aan: de mediaan verschilt in sommige gevallen 30% voor die vormen van 15

energie die de zwaarste investeringen vergen (hoofdzakelijk windenergie, gevolgd door kernenergie en vervolgens andere vormen) terwijl fossiele brandstoffen wat dat betreft de kleinste variatie vertonen. De algemene tendens blijft echter bewaard: alle beschikbare vormen zijn in Europa het duurste, terwijl Azië en het Midden-Oosten voor fossiele brandstoffen de goedkoopste blijken. Dit verhindert niet dat een spreiding mogelijk blijft binnen een regio. Zo is in het Midden-Oosten een onderscheid tussen de landen dat aan meerdere factoren te wijten is. Volgens Tynan en Stephenson kan men voor het modelleren van dat onderscheid enkele referenties gebruiken als Saoedi-Arabië, Egypte en Turkije (Tynan en Stephenson, 2010), waaronder de overige landen van de regio kunnen worden verdeeld. Zo staat Saoedi-Arabië volgens de auteurs model voor landen als Libië en de Verenigde Arabische Emiraten: het zijn landen met grote reserves aan fossiele brandstoffen en een groeiende nood aan energie dat voor een deel aangewend dient te worden voor ontzilting. Egypte staat volgens hen model voor Algerije, Marokko, Tunesië, en Jemen door een lagere beschikbare reserve fossiele brandstof en een lagere kredietwaardigheid. Turkije heeft een eerder westers imago in de rij: het beschikt over weinig of geen reserve maar een sterke economie die voor een groter deel dan in andere landen gedragen wordt door andere dan fossiele brandstof. Als gevolg van die onderlinge verschillen in één regio, in casu het Midden-Oosten, ontstaat een merkbaar verschil in de kosten voor exploitatie van de beschikbare energiebronnen. Als gevolg daarvan kan men factoren identificeren die de relatieve kost zullen bepalen: dezelfde auteurs identificeren capaciteit, kost, energieveiligheid en milieu. Met capaciteit doelt men op de balans tussen de reeds beschikbare hoeveelheid enerzijds en anderzijds de te importeren hoeveelheid. De auteurs maken echter geen onderscheid tussen het feit of de import te wijten is aan een primaire noodzaak aan invoer dan wel het gevolg van een commerciële strategie die ervoor kiest om andere vormen uitsluitend voor export te reserverenen. Het mag duidelijk zijn dat dit verschil als gevolg kan hebben dat tijdelijke prijsstijgingen in het tweede geval kunnen opgevangen worden door aanpassing van de strategie, terwijl dat in het eerste geval geen enkele marge zou laten. Een tweede factor is de materiële verschillen in de exploitatie van de verschillende vormen die ervoor zorgt dat de kost inherent aan ieder techniek verschilt: dit werd hiervoor grafisch toegelicht. Vervolgens is de energieveiligheid een belangrijke factor in de bepaling van de kost: de hoeveelheid reserves maar ook hun beschikbaarheid spelen hierin een belangrijke rol. Voornoemde factoren waren ook vroeger de belangrijkste determinanten van prijs en/of kost. De laatste jaren beginnen ook de gevolgen van klimaatverandering doorgerekend te worden naar bronnen de een versterkende feedback kunnen genereren.

16

Naast de realiseerbaarheid door de kosten zijn er bijkomende elementen die in beschouwing dienen genomen te worden. In landen waar deze technologie al decennia wordt uitgebaat stoot men toch nog op protest van de publieke opinie enerzijds en anderzijds op moeilijkheden die inherent zijn aan het beleid en regelgeving. Een noodzakelijke voorwaarde voor de uitwerking van deze capaciteit in nieuwe landen is het bestaan van regulerende kwaliteit, efficiëntie van beleid en controle van de corruptie: en toch ziet men dat indien aan die vereisten wordt voldaan projecten uitlopen in hun tijdschema, over de kostenschattingen schieten, of zelfs de commerciële uitbating in vraag gesteld wordt en de overheid uiteindelijk moet deelnemen in de participaties. De efficiëntie coördinatie tussen de publieke en private sector is geen evidentie voor een langlopend project als een kernreactor: aan de kant van de overheid is een dergelijke continuïteit gehypothekeerd door de visie die vaak één legislatuur niet overschrijdt. Van de kant van de private partners is een dergelijk project enkel te kaderen binnen een snelle terugwinst van investeringen en een maximale return. Het uitbouwen van een duurzame politiek die kadert binnen internationale voorschriften en regels die de veilige exploitatie van die technologie garanderen staan daar vaak lijnrecht tegenover. Het drama in Fukushima (Japan) heeft bovendien aangewezen dat private partners niet in staat zijn om grootschalige incidenten alleen te beheersen en dat winstmarges vaak ten kosten gaan aan bijkomende veiligheidsaspecten. In het kader van wat eerder met betrekking tot kost werd besproken, kunnen we ons toch ook vragen stellen met betrekking tot de opportuniteit en de mogelijkheid tot veilige uitbating van nucleaire technologie in het Midden-Oosten. De ervaring heeft aangetoond dat problemen zich voordeden in de westerse landen. Wat kan men verwachten in landen die, volgens studies helemaal niet zo goed scoren op gebied van beleidsefficiëntie, kwalitatieve regelgeving en controle en/of bestrijding van corruptie? Dit laatste kan een ernstige hindernis zijn voor een project van de schaal van een nieuwe reactor en de bijhorende infrastructuur, dat altijd meer corruptiegevoelig is dan een kleinschalig lokaal project dat beperkt is in de tijd. Zowel de kost als voormelde bijkomende regulatie maken het voor Saoedi-Arabië bijvoorbeeld geen winstgevende activiteit om de technologie te gebruiken. Volgens het internationaal energieagentschap zou gas tegen 2030 de dominante energiebron moeten zijn in dat land (Tynan, 2010). Deze vorm is zo goedkoop dat het zelfs niet rendabel meer is voor export enerzijds en anderzijds ook in dat geval geen return kan genereren die hoog genoeg zou zijn om de kosten te dekken die gepaard gaan met opwekking van kernenergie. Toekomen aan de groeiende energiebehoefte wil het land met gas realiseren, wat een economische rendabele optie is. Maar daarnaast vasthouden aan de nucleaire optie heeft duidelijk andere motivaties dan het strategische economische en die moet dan gezocht worden in een strategische politieke context. 17

Naast Saoedi-Arabië is er ook voor Egypte een economisch meer rendabel alternatief te vinden in gaswinning wat in Turkije bijvoorbeeld niet het geval is. Beide landen hebben echter een geostrategische ligging die een bijkomende inschatting vereist van het energetisch probleem van het land. Diversificatie is in beide gevallen een motivatie om te kunnen bijdragen aan de duurzaamheid van de energiereserves en de in voldoende mate de beschikbaarheid ervan te garanderen. Beide landen hebben bovendien een niet te verwaarlozen rol als doorvoerland. De geografische ligging maakt er een verplicht passagepunt voor doorvoer van energie van. In dat opzicht kan men begrijpen dat men de louter economische meerwaarde moet wegen aan de hand van de strategische waarde die men aan de regio geeft. Het feit dat men een verplicht doorvoerpunt heeft kan een belang genereren dat een louter civiele aanwending van de nucleaire technologie overstijgt. In dat opzicht zal het noodzakelijk zijn te beseffen dat in laatst noemde landen een niet te verwaarlozen risico bestaat voor militaire toepassingen, of minstens open opties van dubbel gebruik zoals we die de laatste decennia in Iran hebben zien toepassen. Men zal in de toekomst voor de landen van het Midden-Oosten steeds de volgende afwegingen moeten maken. Vooreerst moet men zich op ieder evaluatiemoment afvragen of de op dat moment alternatieve vormen van energieopwekking economisch het meest optimale rendement genereren met andere woorden of de investeringen van het moment een return op lange termijn (voor het geval van kernenergie) verrechtvaardigen. Daarnaast moet men kunnen evalueren of het gekozen pallet niet de beschikbaarheid van energie in gevaar brengt. Ten slotte dient men ook in beschouwing te nemen of het feit van een gevoelige technologie in een onstabiele regio in werking te stellen niet het gevaar inhoudt om ook militair doeleinden te dienen of het door de inherente gevoeligheid en instabiliteit de civiele infrastructuur niet het doelwit zou kunnen worden van militaire operaties in de regio vandaag of in de toekomst. De stabiliteit van een land en zijn regio zijn dus onmiskenbaar parameters die zullen tellen in de evaluatie over de opportuniteit van nucleaire technologie. Zowel fysieke veiligheidsoverwegingen zoals de ramp in Fukushima als de potentiële gevoeligheid voor directe (toepassing van de technologie) of indirecte (aanvallen op civiele doelwitten) militaire aanwendingen enerzijds en anderzijds de hoge investeringen in de beginfase van een dergelijk project, zouden de aanzet kunnen zijn om een vernieuwingsfase in het onderzoek en “fielding” van nieuwe, meer kleinschalige en meer proliferatieresistente vormen van kernenergie. Deze zou bovendien in een financieel moeilijkere conjunctuur beter te dragen zijn.

18

1.3. Welke toekomst voor kernenergie? We hebben in voorgaande hoofdstukken vastgesteld dat tegengestelde dynamieken de toekomst van kernenergie zullen bepalen. In Europese landen met een lange traditie/ervaring in de materie is men geneigd een phase-out in te lassen terwijl nieuwe groeipolen inzien dat ze het aanbod van kernenergie nodig hebben willen ze in staat zijn om de groei van hun markt aan te houden enerzijds en de uitstoot van broeikasgassen te beperken anderzijds. Bovendien hebben we gezien dat de keuze om nucleaire energie in het beschikbare pallet te voorzien de zuiver rationele beschouwing van energetische behoeften overschrijdt en aangevuld dient te worden met geostrategische beschouwingen die het louter civiel gebruik overstijgen. Het gebruik van civiel capaciteit moet ook in die zin beschouwd worden: exploitatie van civiele capaciteit kan immers in geproduceerde splijtstoffen voor militaire doeleinden bruikbare grondstoffen als plutonium produceren. In het licht van voorgaande vaststellingen moet men zich enkele vragen stellen voor de EU, de nieuwe kandidaat-gebruikers en de grote groeipolen. Vooreerst moet men zich terecht de vraag stellen of men zich in Europa überhaupt kan veroorloven om deze energiebron af te schrijven. Het voorbeeld van Duitsland met een volledige phase-out en een reeds ingeperkte subsidie voor alternatieve bronnen is veelzeggend. Tegelijkertijd moet men zich afvragen of men in de nieuwe kandidaten in soms onstabiele regio’s het risico kan nemen dat deze technologie wordt aangewend, wetende dat men de omstandigheden van het gebruik in de toekomst in deze regio’s op lange termijn niet onomstootbaar kan vastleggen of zelfs voorzien. Ten slotte moet men zich afvragen of een voorziene groei ook gepaard kan gaan met de noodzakelijke veiligheidsvereisten. Welke is dus vooreerst de toekomst in Europa van deze exploitatie? We merken dat de planning of de aanbouw van nieuwe centrales niet noodzakelijk gericht is op de Europese markt die wel de oudste centrales in werking heeft: zoals figuur vier het aangeeft zijn de nieuw geplande installaties of deze die reeds in aanbouw zijn gelokaliseerd in de nieuwe groeipolen China, Rusland en India. Maar ook in de Verenigde Staten en Frankrijk maakt men nog steeds een pragmatische inschatting van de rol die het nucleaire kan vervullen in het beschikbare pallet: het feit dat nieuw polen de technologie aantrekken is trouwens ook een voordeel voor de landen die de ervaring genieten en deze ervaring en kennis kunnen laten verzilveren in het buitenland of laten renderen 19

binnen eigen grenzen. Zoals uiteengezet gaat Frankrijk nog enkele jaren verder met de exploitatie van wat ze als een kroonjuweel beschouwt van nationale kunde. Figuur 4: Reactoren in aanbouw per land (Nuclear Energy Institute, 2013).

Legende: Blauw: reactoren in aanbouw (71) Groen: bestelde of geplande reactoren verwacht in kritische operatie binnen 810 jaar (167) De rest van Europa komt niet in het lijstje voor en zal bijgevolg de komende jaren met oudere infrastructuur verder werken: de leeftijdscurve in acht genomen en de gemiddelde levensduur van 40 jaren, moet nochtans een groot gedeelte van het beschikbare park vervangen worden wil men er in de toekomst gebruik van willen maken. De vraag kan men dus herformuleren naar een vraag in welke mate die wil nog aanwezig is, rekening houdend met de objectieve noden van de beschikbare bronnen en de mogelijkheden die het nucleaire daarin te bieden heeft. Het eerste gedeelte van de vraag, de aanwezigheid van wil, wordt voor een deel bepaald door de politieke agenda die ook vaak door de noden op korte termijn wordt gestuurd. We weten dat de organisatie van het beschikbare energetische pallet voor de toekomst, zoals vele andere grootschalige uitdagingen, het typische mandaatstermijn overschrijdt. Projecties in dat verband hebben vaak tegenstrijdige resultaten: in de VS zijn verschillende projecties horizon 2040 door verschillende organisaties uitgevoerd (IHS Global Insight, National Renewable Energy Laboratory, ICF International): waar de ene een lichte stijging voorziet, wordt die tegengesproken door een andere studie. Wel schijnt men het eens te zijn over 20

de gevolgen van afschrijving van infrastructuur waardoor niet tijdige vervanging automatisch zou leiden tot een vermindering van het door kernenergie gegenereerd vermogen met 5% (berekend uit cijfers van gecompileerde data gegeven in US Energy Information Agency, 2013, p.99). Voor het tweede gedeelte van de herformuleerde vraagstelling namelijk de beschikbaarheid van de energiebronnen en de rol die het nucleair daarin te spelen heeft in de toekomst geeft figuur vijf enkele mogelijke tendensen tot 2040. Figuur 5: De verdeling van alternatief energetisch vermogen (US Energy Information Administration, 2013).

Legende: Geel: zonne-energie, Blauw: wind-energie, Groen: biomassa, Bruin: geothermische energie, Paars: hydrokracht. De zwarte stippellijn geeft de bijdrage van kernenergie als ook de evolutie tot 2040 in totale generatie van elektrisch vermogen voor de Verenigde Staten (VS). De gecombineerde gegevens van figuur vijf tonen een tendens die aan zonne-energie en windenergie een steeds belangrijkere plaats geven in het beschikbare pallet van hernieuwbare bronnen. We weten uit wat voorafging dat gas in de traditionele energievormen een steeds meer belangrijke plaats zal innemen. De figuur toont aan dat het gegenereerd vermogen van kernenergie tegen horizon 2040 steeds zal toenemen in om het even welk bestudeerd economische scenario (lage, middelmatige of hoge economische groei). Bovendien leert de figuur ons dat het patroon gegenereerd vermogen van die

21

exploitatie niet alleen stijgt maar bovendien gelijk welke andere vorm van alternatieve energieproductie overstijgt. Kernenergie neemt hiertussen een bijzondere plaats in: uit wat voorafging weten we dat wat we in de westerse wereld opgeven aan capaciteit voor een groot deel wordt gecompenseerd door een toegenomen vraag van nieuwe groeilanden en landen in het Midden-Oosten. De noodzakelijke vereisten van financiering en minimale beschikbare netwerkcapaciteit levert immers de volgende lijst van landen die daarvoor in aanmerking komen: Tabel 14: Landen met combinatie van nucleaire interesse, economische en infrastructurele draagkracht (Von Hippel, 2010; p.13). Land Algerije Wit-Rusland Chili Colombia Egypte Griekenland Indonesië Israël Italië Kazakhstan Koeweit Maleisië Peru Filipijnen Polen Saoedi-Arabië Singapore Thailand Turkije Verenigde Arabische Emiraten Venezuela Vietnam

4

BBP (miljard USD ‘08) 174 60 169 244 163 357 514 199 2303 132 112 195 127 167 527 468 182 261 794 163

Netwerkcapaciteit (GWe) 6 6 12 10 24 12 27 10 55 14 9 21 5 11 29 30 8 27 36 14

314 91

23 13

In de oorspronkelijke lijst werden ook Syrië en Libië in de lijst hernomen maar de veiligheidssituatie in deze landen sluit de nucleaire optie uit. 22

Iran is niet opgenomen in deze lijst hoewel het ook de middelen heeft om bijkomende reactoren te bouwen en in 2014 blijkbaar ook plannen heeft om daarvoor met Rusland in zee te gaan. Alleen zal het afhangen van het verdere verloop van de onderhandelingen met de internationale gemeenschap met betrekking tot de openheid van de controles en verifieerbaarheid van het vreedzame karakter van het programma. Meer dan dubbel zoveel landen tonen interesse en dus potentiële groei in de markt van deze energievorm. Enkel voormelde zijn in staat om deze ook economisch tot uitvoering te brengen en de infrastructurele gevolgen te dragen met name het uitbouwen van of een bestaand distributienetwerk. Twee bemerkingen zijn in dit verband belangrijk. Vooreerst is er ook in Westerse landen nieuwer investering nodig, niet enkel in geval van nieuwe centrales maar vooral voor de vernieuwing van distributienetwerken. Vooral de transitie naar slimme netwerken voor optimale exploitatie van alternatieve en hernieuwbare energiebronnen, vereist een nieuw net dat in het Westen aan vervanging toe is. Hiermee kan een argument worden gemoduleerd dat enkel in verband wordt gebracht met kernenergie te weten dat de exploitatie ervan enkel mogelijk zou zijn mits zware investeringskosten. Voor alle andere vormen zal immers op korte termijn voor voormelde reden grote investering vereist zijn. Een tweede bemerking die deze lijst onmiddellijk oproept is de reële draagkracht van landen die de theoretische uitvoeringscapaciteit hebben: hiervoor zijn verschillende factoren belangrijk met name de steun die een land door partnerschappen kan genieten (zoals Griekenland met de EU), geostrategische overwegingen (zoals de onstabiele regio van het Midden-Oosten), overheidsbetrouwbaarheid (stabiele regeringen en corruptiebestendigheid). We kunnen dus concluderen dat deze lijst een maximaal mogelijke verdeling geeft van landen die eventueel in aanmerking komen maar dat die enkel een theoretisch beeld verschaft van de groots mogelijke vijver waarin kan worden gevist. In de praktijk zullen voormelde factoren de lijst nog verkorten, soms op een zeer volatiele manier. Een allesomvattende manier om alle risico’s uit te sluiten is onbestaande ….tenzij men inderdaad kernenergie bant. Deze optie geeft nochtans niet de garantie dat ook de militaire toepassingen ervan aan banden worden gelegd. Als gevolg zou de beweging in het Westen om de kerncentrales aan banden te leggen invloed moeten hebben op afgeleide producten zoals brandstof en materiaal voor de constructie en exploitatie van aanrijkingsfaciliteiten. Wat dat betreft zien we een tendens die de afbouw tegenspreekt: zo worden aanrijkingsfaciliteiten van bestaande grote consortia, zoals het Brits-Duits-Nederlands consortium Urenco, in het Verenigd Koninkrijk, Duistland, en Nederland uitgebreid. In kernwapenstaten worden zelfs nieuwe aangebouwd (Frankrijk, de Verenigde Staten, Rusland en China). Bovendien ziet men nieuwe aanrijkingsfaciliteiten uit de grond reizen in niet kernwapenstaten die het non-proliferatieverdrag hebben ondertekend, verdrag 23

dat trouwens in geen enkel opzicht contradictorisch is met het vreedzaam bezit van die technologie: de bekendste en meest spraakmakende ervan vindt men in Iran, maar ook in India, Brazilië en er zijn zelfs voorstellen om nieuwe faciliteiten te bouwen in Argentinië en Zuid-Afrika. In de feiten zien we dus een commerciële uitbating die niet dezelfde tendens vertoont dan wat de ramp van Fukushima sinds 2011 aan wantrouwen heeft doen groeien. De toename van de verkoop en uitbreiding door westerse landen heeft duidelijk andere doeleinden dan alleen endogene energieproductie. Australië is een voorbeeld van samenwerking met India. Het continent heeft 40% van de uraniumreserves in bezit en wil dat commercieel exploiteren maar daarenboven ook de expertise uitbouwen op vlak van radio-isotopen en nucleaire veiligheid (security) die voornamelijk exportgericht is. Verkoop van nucleaire technologie, ook aan landen die het non-proliferatieverdrag niet ondertekenden hoeft trouwens niet noodzakelijk op andere dan vreedzame doeleinden te wijzen maar afhankelijk van de eindgebruiker wordt ook dat met een geostrategische leesbril ingevuld. Het vermoeden dat de technologie ook een mogelijkheid geeft om geostrategische evenwichten opnieuw in vraag te stellen heeft tot de idee geleid dat aanrijkingsfaciliteiten geen deel zouden moeten uitmaken van een nationaal patrimonium (maar eerder moeten gedenationaliseerd worden). Zoals we verder zullen bespreken is aanrijking in Iran van bij aanvang aanleiding geweest tot wantrouwen van en ten opzichte van het Westen. Omgekeerd, bood de mogelijkheid om aanrijking stop te zetten in ruil voor een gegarandeerde levering van nucleaire brandstof door het Westen geen geruststelling voor Iran dat hierin een permanente bedreiging zag voor de aanvoer van nucleaire brandstof. Aanrijking is lang het privilege geweest van kernwapenstaten. Het wederzijdse wantrouwen wegnemen tussen nucleaire brandstof producerende landen enerzijds en hun afnemers anderzijds en tegelijk niemand het voordeel geven van een hypothetische geostrategische hefboom, kan enkel met een gedenationaliseerde instelling die verantwoordelijk zou zijn voor de productie en de verdeling van kernbrandstof. In 2004 werd dat idee grondig onderzocht op vraag van directeur El Baradei van het Internationaal Atoomagentschap (International Atomic Energy Agency – IAEA). Vier multinationale aanrijkingsfaciliteiten bestonden toen reeds: Eurodif in Frankrijk en drie Urenco sites in respectievelijk Duitsland, Nederland en het Verenigd Koninkrijk. De bedoeling mag dan al in de richting zijn gegaan van een multinationale operatie zonder winners of verliezers, we merken dat in de praktijk nationale belangen de bovenhand hebben gekregen: in het Eurodifproject maakte Iran deel uit van de landen die zouden genieten van de wetenschappelijke kennis, verworven bij de aanrijking van verarmd uranium (samen met Spanje, Italië en België): terwijl Frankrijk de noodzakelijke infrastructuur zou bouwen, mochten voormelde landen deelnemen aan en investeren in het project en in ruil voor investering voordeel halen uit de 24

vergaarde kennis en ondersteuning genieten in de aanwending ervan. De revolutie van 1979 in Iran heeft wederzijds relaties met het Westen gewijzigd en het noodzakelijke vertrouwen voor het welslagen van een dergelijk project ontnomen. Men merkt dat het verdwijnen van vertrouwen langdurende effecten heeft in deze materie: een voorstel van Rusland om het land participatie te verlenen in een gelijkaardig project (International Uranium Enrichment Centre –IUEC) in ruil voor de uitstap uit nationale aanrijkingscapaciteit werd immers afgewezen uit angst voor selectief voordeel van betrokken partijen ten opzichte van niet-deelnemers: de werking van een dergelijk gelokaliseerd project zal niet transparanter zijn voor investeerders dan voor de klanten. Om die reden zal een dergelijk project ook niet meer garantie bieden tegen militaire afwending van doelstellingen dan dat vandaag door inspecties en controles van het Internationaal Atoomagentschap mogelijk wordt gemaakt. Het Urenco project heeft geen beter score gehaald in de afwending voor militaire doeleinden: het is immers uit dit project dat de technologie afkomstig is die door het A.Q.Khan netwerk werd verkocht aan Pakistan, Libië en Noord-Korea. Er zijn bijgevolg zowel voordelen als nadelen aan een internationale opzet van aanrijking. Het idee bevat bovendien elementen die zowel in de geest als in de uitvoering zowel het non-proliferatieverdrag ondersteunen als tegenspreken: niet in het minst is de onderliggende gedachte af te stappen van het nationale bezit en internationale controle aan te zwengelen een mogelijke oorzaak voor opsplitsing in belangengroepen. Van de ene kant is er immers een tendens om de proliferatie van kernwapen-en aanverwante technologieën in te perken en zelfs aan banden te leggen. Aan de andere kant zou het internationale bezit van afgeleide technologie (bijvoorbeeld voor de aanrijking van brandstof) de facto leidde tot een verruiming van de beschikbaarheid van die technologie. De voorzitter van het internationaal atoomagentschap opperde daarom reeds in 2004 het idee om de verwerking en aanrijking van kernbrandstof uitsluitend toe te laten in die sites die onder internationaal toezicht zijn. Deze stappen worden immers beschouwd als de sleuteltechnieken voor de aanmaak van kernwapens. Daartegenover zijn er twee mogelijkheden die de irrelevantie van een eigen nationale kernbrandstofrecyclage zouden onderstrepen door de verwerkingstechnieken te ontmoedigen. Een eerste mogelijkheid is de brandstofvoorziening te garanderen onder de provisies van het non-proliferatieverdrag. De eerste voorstellen of projecten die in die richting strekken, willen tegemoetkomen aan de energetische dilemma’s en standaarden waaraan de nationale instellingen het hoofd moeten kunnen bieden te weten de beschikbaarheid van brandstofstaven van een kwaliteit die overeenkomt met de eisen die de endogene infrastructuur stelt. Hiertoe gaat men in die reeks initiatieven uit van het feit dat het dienstdoende systeem voor productie en levering van die brandstof voldoende zekerheid 25

biedt op gebied van controles. Maar dat betekent ook dat het overgrote deel van de brandstof vandaag maar ook in de toekomst gegenereerd wordt in landen die endogene technologie bezitten of deelnemen in bestaande consortia (al dan niet op eigen grondgebied). De vraag die men in dit geval moet stellen is wat gaat er gebeuren met de grote aantallen nieuwe aanvragen in landen en/of gebieden die daarbuiten vallen maar ook genot zullen willen hebben van import uit een verzekerde brandstofcyclus? In het verlengde van die redenering en als tweede stimulans om nieuwe verwerking te ontmoedigen, kan men uitgaan van de veronderstelling dat voor de gegarandeerde leveringen vandaag geenenkele nieuwe organisatie moet opgericht worden: slechts een zeer beperkte club maakt in dat scenario kernbrandstof aan. De initiateven die in deze of gene richting gaan zijn ofwel te ruim geschat of niet realistisch: NTI/IAEA fuel bank proposal is een voorstel dat de huidige controles verankert in de schoot van het internationaal atoomagentschap (IAEA). Aan het andere uiteinde van het spectrum van de mogelijkheden schetst het door Duistland gesteunde project (MESP- Multilateral Enrichment Sanctuary Project) een meer utopisch beeld van het gebruik van de nucleaire technologie in de toekomst (zie verder): men veronderstelt dat aanrijkingsfaciliteiten als gesloten systemen (black box) kunnen opereren. Met andere woorden wil men de output van de aanrijking gebruiken zonder dat daarvoor de kennis wordt vrijgegeven die het systeem operationeel maakt en zonder dat de operationele parameters worden vrijgegeven. Een tweede bedenking die de toekomst van deze energievorm zal bepalen heeft juist betrekking met de risico’s voor militaire aanwending van technologie. Indien er in de toekomst immers geen ontkoppeling kan tot stand gebracht worden tussen civiel gebruik en militaire toepassingen zou men kunnen besluiten dat een definitieve afschrijving van de technologie aangewezen is. Een probleem rijst echter bij de beschouwing van wat er moet en kan gebeuren met de vergaarde kennis en ervaring: een permanente controle zal dus in ieder geval noodzakelijk blijven ook in het geval de techniek niet meer wordt geëxploiteerd. Een soort technische controle/politie zal daarom permanent moeten worden aangehouden wil men een betrouwbaar en vooral vertrouwenwekkend regime in stand houden dat afgeleide, lees militaire, aanwendingen op een niet detecteerbare manier mogelijk maakt of zelfs vereenvoudigt. Wetende dat een dergelijk regime gebaseerd zal zijn op het vertrouwen dat men ervoor kan opbrengen, is het vandaag noodzakelijk dat men het vertrouwen voedt in bestaande akkoorden: indien het nonproliferatieverdrag het vreedzaam gebruik van de energie exploitatie expliciet vermeldt, ken men ook niet naast het feit dat het voornamelijk de kernwapenstaten zijn die ook aan distributie doen van de technologie. Zo was het trouwens van bij aanvang: het monopolie van de VS werd nooit in vraag gesteld door Westerse landen die voor hun afname van brandstof steeds terecht 26

konden over de Atlantische oceaan. Het is de aangroei van nieuwe centrales dat Europa ertoe gedreven heeft om ook een eigen aanrijkingscapaciteit uit te bouwen. Echter, Europa heeft een gelijkaardige houding gekoesterd als de VS voor de verdere verspreiding van die capaciteit: de consortia Eurodif en Urenco zijn op die manier tot stand gekomen. Hierdoor komt men tot een situatie vandaag waarbij tot 80% van de kernenergie wordt opgewekt in landen die hun eigen aanrijking hebben of deelnemen aan bestaande consortia. De noodzaak om die capaciteit verder uit te bouwen heeft dus ook te maken met de tendens die zal bepalen of er al dan niet sprake kan zijn van een recessie in het gebruik van kernenergie. Die deelname is niet onbelangrijk aangezien ze steeds tot stand komt met leden van de eerste kring, de kernwapenstaten. De onderhandelingen met Iran hebben aangetoond dat net dit een voldoende reden kan zijn om wantrouwen te voeden. Daarom werden ook hypothetische projecten ontwikkeld waarbij brandstofproductie volledig losgekoppeld zou zijn van nationale controle. Hoe dit ook fysisch tot stand te brengen is echter nog niet duidelijk: ergens zal men immers een territoriale afhankelijkheid genereren aangezien het fabriek waar ook gebouwd moet worden en bijgevolg de facto afhankelijkheid zal vertonen. Ook al verschaft men een soort van territoriale onschendbaarheid aan het complex, toch zal ergens de fysische begrenzing een afhankelijkheid voor aan- en afvoer genereren. Wat uiteindelijk belangrijk is in de onverantwoorde, proliferatiegevoelige, aanwending van de technologie is de mogelijkheid dat op eender welk moment een natie, die over de kennis en het materiaal beschikt, een kritische break-out capaciteit in stand kan houden. Dit behouden leidt tot twee mogelijke gevolgen. Vooreerst is een scenario van demilitarisering van bestaande stocks op ieder ogenblik omkeerbaar, het strategische voordeel dienend aan diegene die in staat is om de break-out te materialiseren. Dit scenario zal verder nog besproken worden in het gedeelte over militaire toepassingen. Anderzijds is een zuiver civiele capaciteit ook in staat om een strategisch voordeel te bieden, in het bijzonder wanneer het land over endogene aanrijkingstechnologie beschikt. Vooropgesteld dat men steeds op zoek zal gaan naar een multilateraal systeem dat het vertrouwen geniet van de internationale gemeenschap, en daardoor in staat blijkt om endogene aanrijking te ontmoedigen. Twee manieren bestaan om dit doel te bereiken: - Brandstofzekerheid: hiermee doelt men op het economische belang van ononderbroken leveringen. De goede werking van een centrale wordt erdoor verzekerd. Het alternatief zou bovendien zware economische kosten met zich meebrengen. Daarnaast geeft het ononderbroken gebruik van een kerncentrale de mogelijkheid om ook permanent economische exploitatie van de geleverde stroom mogelijk te maken. Een onderbreking of een vermoeden van brandstofonzekerheid kan ernstige 27

schade berokkenen aan de reputatie van de technologie en vooral aan de kost die met die technologie gepaard gaat. Indien men ervan uitgaat dat de bestaande aanrijkingscapaciteit kwantitatief moet kunnen volstaan om in de toekomst voldoende brandstof wereldwijd te kunnen gebruiken, moet men ook (ge-)politieke zekerheden inbouwen voor gebruikers om op permanente wijze over die brandstof te kunnen beschikken. Zonder die zekerheid zal iedere toekomstige gebruiker een eigen capaciteit willen uitbouwen. - Afdwingbaarheid van verdragen ad hoc: de geldende verdragen en aanverwante regimes moeten in staat zijn om zowel de rechten als de plichten van alle actoren op het nucleaire toneel af te dwingen. In voorkomend geval gaat het om artikels 4 en 6 van het nonproliferatieverdrag. Het recht om over eigen technologie te beschikken voor vreedzame doeleinden (artikel 4) wordt echter genuanceerd door de vermelding dat bestaande faciliteiten moeten kunnen bijdragen aan de ontwikkeling van die technologie in niet-kernwapenstaten. Deze modulatie van de vrijheid om in de materie te doen wat men zou willen heeft een dubbel gevoel opgewekt bij vele landen. Vooreerst lijkt et een soort van monopolie in stand te willen houden waarvan de kernwapenstaten het voordeel genieten. Het enkele feit dat kernwapenstaten worden vermeld in een tekst die refereert naar het vreedzame gebruik van de techniek, kan men als tegenstrijdigheid beschouwen. Men mag dan al beducht zijn voor nieuwe landen die plots naast de grootmachten in staat zouden zijn over een eigen technische keten te kunnen beschikken. Het is echter niet ondenkbaar dat het opnieuw die grootmachten zullen zijn die de grootste restcapaciteit behouden en dus het snelst in staat zijn om een drempelniveau opnieuw uit te bouwen tot een volwaardige capaciteit. Er is vooralsnog weinig ervaring met een dergelijk werkend systeem dat vertrouwen geniet omdat de meeste firma’s, die de technologie van aanrijking machtig zijn, zich bevinden in kernwapenstaten: zo hebben Enrichment Technolgy Company (ETC - een samenwerking tussen Urenco en Areva), United States Enrichment Corporation (USEC) en het Russische Rosatom tientallen jaren ervaring met het concipiëren, bouwen en commercialiseren van centrifuges voor grote sites. Dat betekent dat de expertise van betrokkenen zal meespelen in de toekomst en dat multilaterale afspraken niet zullen kunnen gemaakt worden zonder deze actoren wiens design eigendom blijft van de samenwerking en zelfs volledig onzichtbaar of onmeetbaar kan worden voor de gebruiker indien een design van het type “zwarte doos” wordt ontwikkeld. In

28

de huidige context blijkt bestaande capaciteit aanrijkingsfaciliteiten te zullen volstaan voor het komende decennium5. De vraag stelt zich dus eerder te weten in welke organisatie voormelde actoren zullen moeten functioneren om tot een multilaterale samenwerking te komen en tegelijk ervoor te zorgen dat geen nieuwe spelers her en der nieuwe faciliteiten inplanten (zoals dat voor Iran en Brazilië het geval is). Een bijkomend probleem en volgens Glazer niet van de minste, zijn de normen die de grote multilaterale verbanden zouden moeten naleven (Glazer, 2009; p.23): de beveiliging en traceerbaarheid (safeguards) vragen immers een inzet voor firma’s waardoor de commerciële doeleinden in gevaar kunnen worden gebracht op korte termijn, dit in tegenstelling met kleinere, vaak nationale sites die de productie beperken tot volumes die tegemoet komen aan het binnenlandse gebruik. In het verleden hebben initiatieven ter zake zoals verwacht zowel voordelen als nadelen die men niet altijd kan optimaliseren tot een beste/minst slechte benadering: welk systeem men ook kiest in de toekomst, het zal dezelfde mankementen vertonen dan eerder vastgesteld bij probeersels uit het verleden. De twee mogelijkheden die daarvoor het meest voor de hand liggen zijn de reconversie van bestaande faciliteiten in multilateraal verband of het oprichten van nieuwe multilaterale faciliteiten. In het eerste geval, reconversie van bestaande infrastructuur, past het de relevante (commerciële) actoren in beschouwing te nemen: we hebben al vermeld dat hun ervaring desbetreffend dusdanig is dat ze niet kan genegeerd worden. In de praktijk is het Rusland dat dit ontwerp heeft geconcretiseerd om naast het nationale centrum het International Uranium Enrichment Center (IUEC) nabij Angarsk op te richten. Alle nationaliteiten kunnen deelnemen aan het project voor zover ze zich engageren niet zelf aanrijking of andere proliferatiegevoelige technieken te zullen ontwikkelen. Het Russische bedrijf Tenex (JSC Techsnabexport opgericht in 2007 en onderdeel van Atomenergoprom - Rosatom) weerhoudt 51% van het strategische beslissingsmandaat van het centrum. Daarnaast is ook de faciliteit zelf in het bezit van een Russisch bedrijf waardoor in de praktijk van het multilaterale karakter met gelijk gewicht niet veel overblijft. Overigens is dat ook de verkondigde opzet van de constructie van Tenex of om het met de woorden van de directeur-generaal van Rosatom, Mr.Sergei Kyrilenko, te zeggen moet de industrie een onafhankelijke marktstructuur uitbouwen die in staat is op gelijke voet te concurreren met overige relevante actoren in het domein van kernenergie en –brandstofcyclus (Tenex - Rosatom State Corporation Company, 2014). 5

Volgens schattingen zelfs tot 2030 overeenkomend met een lichte toename van de nucleaire capaciteit ten opzichte van vandaag volgens de mediane schatting van het internationaal atoomagentschap. 29

Op het andere einde van het spectrum der mogelijkheden trachtte men in een tweede6 voorbeeld tegemoet te komen aan de vermelde hinderpalen die in dit type projecten het idee kunnen scheppen dat partijdigheid en/of winstbejag de beslissingen beïnvloeden. Daartoe werden principes van extra-territorialiteit en multilateraal eigenaarschap vooropgesteld in het Multilateral Enrichment Sanctuary Project (MESP). Om de extra-territorialiteit te garanderen zou het internationaal atoomagentschap de soevereine rechten krijgen over een stuk land waarop een aanrijkingsfaciliteit zou mogen worden gebouwd. Om multilateraliteit te vrijwaren wordt meerderheidsparticipatie uitgesloten. Voor het ogenblik zijn geen van de voorstellen, of andere varianten ervan, met veel enthousiasme onthaald: reeds bestaande aanrijking dan wel de werking van bestaande arrangementen omtrent controle zijn mogelijke redenen. Ook de tevredenheid van de klant om op korte termijn te kunnen beschikken over voldoende kernbrandstof zal zeker meespelen. Het feit dat spelers soms uitgesloten worden van die beschikbaarheidscyclus, zal de drijfveer echter groot zijn om eigen capaciteit uit te bouwen. Sancties met betrekking tot beschikbaarheid van civiele kernbrandstof kunnen daarom wel degelijk een drijvend effect hebben op proliferatie-activiteiten, waardoor er met die maatregel met veel omzichtigheid moet omgesprongen worden. In een scenario van absolute afschrijving van de technologie is deze optie nochtans de enige mogelijke werkbare. In die veronderstelling zou mogelijk een MESP-achtig mechanisme moeten opgelegd worden, zelfs voor kernwapenstaten die de overgrote meerderheid van de operationele civiele faciliteiten in handen hebben. Ook al stelt het een ideaalbeeld voor van wat zou kunnen bereikt worden met betrekking tot multilaterale nucleaire samenwerking, mogelijk is de realiteit slechts een vorm die er min of meer bij aansluit. Een realistische kijk noopt ons tot de vaststelling dat zelfs dergelijk systeem in ideale omstandigheden snel hinder kan ondervinden: de extraterritorialiteit bijvoorbeeld wordt er wel in toegekend maar fysisch zal de faciliteit logistieke ondersteuning moeten krijgen en bijgevolg voorzien zijn van de nodige aanvoerlijnen. Hiermee kan snel en op korte termijn druk worden gezet op de installatie, ook al wordt de extraterritorialiteit daarom nog niet geschonden. Of de technologische vooruitgang op termijn zal toelaten om de meer proliferatieresistente kernfusie aan te wenden verandert niets aan het principe van een multilateraal mechanisme. Maar een proliferatieresistente techniek zal wel twee onomstotelijke voordelen bieden: vooreerst zal het vertrouwen van 6

Andere voorstellen komen overeen met de principes gedefinieerd door de VN (INFCIRC 640/2005) en volgens de classificatie van Rauf en Vovchok (zie bibliografie). 30

om het even welk controlesysteem vergroten indien het onderwerp ervan in principe resistent is voor militaire toepassingen. Daarnaast zullen geopolitieke overwegingen wel nog op de agenda voorkomen van de beslissingen over de aanwending: het betreft immers een energiebron en daarom zal de inhoud altijd in meer of mindere mate geopolitiek beladen zijn. Alleen zal het wegvallen van de militaire voordelen op korte termijn en minder sterk spanningsveld genereren dan voordien. Om antwoord te geven op onze vraagstelling bij aanvang van dit hoofdstuk heeft kernenergie zeker nog een toekomst, zeker in het vooruitzicht van veiliger gebruik en meer rendement door kernfusie. Daarvoor is echter de ervaring van de voorbije jaren noodzakelijk en zou het afschrijven van alle nucleaire technologie niet ten goede komen aan de expertise daartoe vereist. We dienen ons nog de vraag te stellen of de voorziene groei van de technologie in de nieuwe groeimarkten gepaard kan gaan met de noodzakelijke veiligheidsvereisten. Maximalisatie van winst en groei, die bijvoorbeeld in China worden nagestreefd, is niet noodzakelijk compatibel met een maximale beveiliging. Ook het internationaal atoomagentschap maakt zich daar zorgen over. Zoals eerder gezien (zie figuur 4) heeft China veruit het grootste aantal reactoren in constructie en het nog geplande aantal overstijgt ook die van andere landen. Onmiddellijk gevolgd door Rusland en India, steunt het land op deze energievorm voor de vervollediging van zijn energiepallet. Men kan stellen dat de groeilanden vooralsnog geen vermindering van exploitatie plannen, wel integendeel. Net daarom moeten we nagaan of de geplande toename gepaard kan gaan met een veilige aanwending. Twee elementen zijn in deze inschatting van belang: enerzijds is er de zorg dat het beleid inderdaad groei verkiest boven veiligheid en bovendien zijn er verhalen van corruptie in de nucleaire industrie (Bradsher, 2009). Een van de sleutels om deze gang van zaken een halt toe te roepen is in handen van het internationaal atoomagentschap: China heeft immers aan deze instantie steun gevraagd voor de opleiding van haar eigen inspecteurs in nucleaire veiligheid omdat het huidig contingent niet materieel in staat is om ook de toekomstige capaciteit op te volgen. De vraag is echter zo prangend dat ook het IAEA zich afvraagt of haar eigen staf zal volstaan om die opleiding en training tot een goed einde te brengen. Zelfs bij het bereiken van het aangekondigde doel zijnde 400 gigawatt te willen genereren tegen 2050, zouden kerninstallaties halverwege dat termijn nog geen 10 % van de totale energieproductie voor rekening nemen. Dit zou China als eerste land van deze technologie achter de VS plaatsen. Het enige andere land dat met een gelijkaardige groei heeft te maken gehad is de VS en daar is abrupt een einde aan gekomen door het dramatische ongeval van Three Misle Island in 1979. Bovendien is de structuur zelf van de Chinese kernindustrie misschien niet bevorderlijk voor de controle van de veiligheid: enerzijds is er China National Nuclear Corporation (CNNC) en anderzijds 31

China Guangdong Nuclear Power Group (CGNPG), beiden staatsbedrijven maar concurrenten en tot hiertoe verantwoordelijk voor twee afzonderlijke geografische regio’s in China. Eerstgenoemde is verantwoordelijk voor Noordoost China en heeft geen historiek van incidenten, maar zijn banden met ministeries, na het uitbreken van het corruptieschandalen baart zorgen. De tweede is verantwoordelijk voor het Zuidoosten en opereert voornamelijk reactoren van westers design (onder meer Frankrijk). Zoals het incident van Fukushima in 2011 heeft aangetoond, is de doorgedreven commercialisatie van nucleaire technologie niet in overeenstemming met de minimale vereisten voor een robuuste veiligheid. Feit blijft dat, ondanks misschien herziening van de statistieken na dat incident, de groei van China nog steeds de belangrijkste zorg is, dat daarvoor energie noodzakelijk is en ten slotte dat China niet in de mogelijkheid is om zonder kernenergie verder te groeien, zeker in de veronderstelling dat meer nadruk wordt gelegd op de beperking van de uitstoot. Ook in het binnenland zal China in de nabije toekomst kerncentrales bouwen: de onbereikbaarheid van de koolcentrales in de winter maakt van deze technologie een uitgelezen kans om verder te kunnen werken zonder te lijden te hebben onder de onderbreking van de steenkoolvoorziening. Daarom zijn de incidenten uit de moderne geschiedenis van deze technologie zo belangrijk: ze dragen in hun analyse bij tot wat fout ging zowel voor structuren als met betrekking tot veiligheid. Zowel Three Misle Island, Tsjernobyl als Fukushima zijn exploiteerbare voorbeelden van hoe het niet moet en in het bijzonder voor snelle groeiers als China. De tekorten van de sector in China zullen bijgevolg in het daglicht van voormelde incidenten nauwkeurig worden opgevolgd. In het bijzonder zal men aandacht moeten hebben voor de volgende tekorten (Kubota, 2009, p.5; Von Hippel, 2010, pp.28 e.v.): - het tekort van menselijk potentieel in de sector zowel voor wat betreft de opleiding tot deskundige of nog de expertise noodzakelijk voor de aanmaak van brandstof onder een bruikbare vorm. Tegen 2020 zou het aantal opgeleiden in de sector 13000 mensen moeten bedragen. Sinds 2010 worden ingenieurs met andere specialiteiten in de sector aangetrokken mits de voorwaarde dat ze zich in één jaar tijd omscholen: ervaring is in die omstandigheden nog niet voorhanden; - het ontoereikende hoeveelheid onderzoek en ontwikkeling in het vakgebied waardoor de eigen productie van uitrusting en onderdelen beperkt is. Het beperkt vermogen van endogeen vakmanschap voor installatie van nieuwe reactoren ab nihilo heeft als resultaat dat tot voor kort slechts de productie van centrales met een output van minder dan 1GWatt mogelijk was. Ook de internationale markt schijnt het tekort niet volledig te kunnen invullen. Zoals we later zullen zien is de ervaring van

32

China een illustratie dat de onafhankelijkheid in de materie ook voor andere gevallen dan Iran wordt bedreigd; - tekorten in het beheer van het systeem voor regulatie en controle. Een voorstel tot regulatie is nog niet bindend door een gebrek aan definitieve besluitvorming en/of ervaring in domeinen als design en constructie van een reactor, R&D met betrekking tot fundamentele en toegepaste wetenschappen omtrent de materie, productie van uitrusting en onderdelen, evaluatie en kwalificatie van de sector, nucleaire veiligheid onder meer voor het beheer van afval. China heeft in zake afvalbeheer een politiek van hergebruik na recyclage vooropgesteld. Hierdoor is de import van brandstof niet zo omvangrijk als in landen waar een eenmalig gebruik van brandstofstaven wordt verkozen; - tekorten voor de vrijwaring van de technologie en zijn brandstof door gebrek aan middelen: voor wat de budgettaire middelen betreft worden fiscale voordelen toegekend aan alle onderdelen van de sector. Voor wat de rekrutering van het menselijk potentieel betreft is de informatie van de bevolking een belangrijke factor: een gebrek aan informatie heeft als gevolg dat de bevolking niet voldoende ingelicht wordt over de noodzaak voor het land de technologie aan te wenden waardoor men er niet in slaagt om voldoende werkkracht in de sector aan te trekken. Nu al ziet men de weerslag voor die doorgedreven aandacht in voormelde domeinen. Het doel om tot een schaalvergroting te komen heeft geleid tot de aantrekking van bedrijven die gespecialiseerd zijn in grootschalige ingenieurstechnieken. Zo worden de losse onderdelen van een reactor vandaag de dag al in China geproduceerd. De extractie van de grondstof uranium gebeurt voor het ogenblik aan een kost van 130USD/kg erts en de endogene productie van 40 ton per jaar voldoet aan 50% van de behoeften die China heeft. Voor de overige 50 procent wordt bijgedragen door Rusland, Kazachstan, Namibië en Australië. We hebben al uitgelegd dat het verder een politiek is om de eindcyclus van brandstof zo veel mogelijk uit te baten en daardoor de afhankelijkheid van nieuwe grondstof tot het minimum te beperken. Aan de andere zijde van de brandstofketen werd de technologie van gasdiffusie verbeterd door toepassing van gascentrifuge, techniek waarop ook het aanrijkingsprogramma van Iran is gebaseerd. In dit geval werd de technologie in de jaren ’90 geïmporteerd door Rusland (Tenex/Rosatom) door een akkoord met China Nuclear Energy Industry Corporation. Daarnaast zal het land ook aanrijkingscapaciteit verwerven in het buitenland. Het doel van de maximale uitbating van zowel het einde van de brandstofcyclus (recyclage en hergebruik) als het begin (ontginning en 33

aanrijking) illustreert het feit dat China in de mate van het mogelijke de brandstofcyclus wil sluiten. De opslagcapaciteit wordt zelfs verbeterd door hoog radioactief afval te verglazen en op te slaan in stabiele kleilagen, zoals dat ook al jaren wordt bestudeerd in het studiecentrum van Mol (België). Daarnaast wordt de nog exploiteerbare reactie van de uraniumbrandstof gerecycleerd door verwerking tot metaaloxide van uranium (MOX). Een commercieel akkoord tussen Areva en CNNC moet dit tegen 2025 zeer concreet mogelijk maken. Het aantal reactoren dat China vandaag in constructie heeft zou in operationele modus (voorzien tegen 2018) 40% van de totale wereldcapaciteit bereiken. De ramp van Fukushima heeft de planning in die zin beïnvloed, dat de objectieven naar beneden werden herzien en met als doel de kwaliteit van de materialen te verzekeren: het initiële doel om operationeel 80GW met daarbovenop 50GW in constructie te bereiken in 2020, werd bijgestuurd tot 70GW operationeel en 30GW in constructie: naast oudere types reactoren van de tweede generatie die snel zouden kunnen ingezet worden, kiest men voor de meer moderne versie van derde generatie uit zorg om ook de kwaliteit van het eindproduct in de tijd te garanderen. De controle op het materiaal voor die oudere generatoren zal belangrijk zijn: de drang om snel veel winst te nemen door verkoop van afgeschreven materiaal zal sterk zijn bij tussenpersonen en firma’s. De plannen werden na het ongeval in Fukushima gestaakt totdat de veiligheid van lopende projecten zou kunnen worden gegarandeerd. Voormelde meer bescheiden doelen van productievermogen werden als gevolg daarvan naar voren geschoven. Tegelijkertijd werd ook rekening gehouden met de te produceren kwaliteit en werden samenwerkingsverbanden met Westerse firma’s tot stand gebracht (Westinghouse en Areva bijvoorbeeld) voor endogene constructie maar ook voor constructie in het buitenland (Roemenië, Tsjechië, Frankrijk, Duistland, Spanje). We komen tot het besluit dat China alles in het werk stelt om zijn groei in de discipline te laten gepaard gaan met de aanwending van veiligheidsmaatregelen die getrokken kunnen worden uit vroegere incidenten enerzijds en anderzijds uit het maximaal streven naar exploitatie van een volledig gesloten brandstofcyclus. Hierdoor is er niet alleen een commerciële winstmarge mogelijk maar is ook het risico op verspreide veiligheidsvereisten door het land in beschouwing genomen. Volgens Schneider, Mycle et al. zal de toppositie van het land in alternatieve energiebronnen ervoor zorgen dat in de komende jaren nog meer druk wordt gelegd op de realisatie van grootschalige nucleaire projecten. Vooral wind- en zonne-energie hun goedkopere prijzen en aanwendingstermijnen zullen passen in de markteconomische benadering van China. Figuren 6 en 7 trachten dit te illustreren. Figuur 6 geeft de gecumuleerde connecties voor deze drie vormen van energie weer, voor de hele wereld. Figuur 7 spitst zich toe op dezelfde energievorm, maar dan enkel voor China. De verhouding van de twee grafieken toont het belang van elk van deze energievormen door de relatieve toename 34

ervan weer te geven: voor 2011 stelt men voor windenergie een toename vast van 29% vast, 6% voor zonne-energie, terwijl men voor kernenergie een afname van 50% moet vaststellen.

35

Figuur 6: Connecties van windenergie, zonne-energie en kernenergie in de wereld van 2000-2011 in GWe (Schneider, Mycle, 2012).

Figuur 7: Geïnstalleerde capaciteit afkomstig van windenergie, zonne-energie en kernenergie in China van 2000-2011 in GWe (Schneider, Mycle, 2012).

De vraag is wat in vergelijking de bijdrage van de EU is in deze materie? Figuur 8 geeft de verdeling van energiebronnen en hun respectieve toename van 2000-2011 in de EU.

36

Figuur 8: Toename capaciteit afkomstig van windenergie, zonne-energie en kernenergie in de EU van 2000-2011 in GWe (Schneider, Mycle, 2012).

Om de vergelijking te vervolledigen moeten dienen we het beschreven beleid van China naast dat van de EU te leggen. Wil de EU groei en opbrengst maximaliseren of is er een verschillende aanpak gepland? En wat is de plaats van het nucleaire in dit platje? Zowel de EEAS als de Europese Commissie, geven ons een idee met betrekking tot de motivatie van de EU (European Commission, EEAS, 2012). 1. Het Euratom-verdrag, in voegen sinds 1957 vormt de hoeksteen van alle Europese inspanningen in zake veiligheid (safety) en beveiliging (security): zowel de kernwapenstaten als de niet-kernwapenstaten binnen de EU onderschrijven het verdrag en kennen aan het uitvoerend orgaan van de supranationale instelling volledig onafhankelijke controle- (lees inspectie) bevoegdheid toe. Tegelijkertijd voorziet de EU, naast de controle op nonproliferatie ook een verzekering van aanvoer en dienstverlening in de sector. 2. CBRN Action Plan: in het verlengde van dit laatste is in 2009 het CBRN Action Plan aangenomen. De bedoeling van het plan is, binnen het hele CBRN-spectrum, maatregelen te voorzien die ervoor zorgen dat de gevolgen van incidenten met CBRN-agentia worden beperkt ongeacht de oorzaak van de incidenten (natuurlijke, accidentele -lees technologische- of terroristische activiteit). Drie pijlers moeten dit plan kracht bijzetten namelijk preventie, detectie en respons. Het actieplan is in de feiten een coördinerende rol want geen nieuwe instellingen worden erdoor in het leven geroepen: eerder worden nationale wetgevingen afgestemd en de drie pijlers zelf worden ondersteund door bestaande instellingen. Nieuwe initiatieven binnen dit kader moeten daarom stroken met de bestaande wetgeving, richtlijnen en bestaand werk in

37

voormelde instellingen (IAEA, Interpol, Europol, de gezondheidssector, de private sector, de academische wereld). 3. Civiele bescherming: als logisch gevolg en met als bedoeling de gevolgen van effecten te beperken is simultaan met het voormelde actieplan een samenwerking tussen de lidstaten en naburige landen opgestart om de efficiëntie van systemen te verhogen in de respons tegen natuurlijke, technologische en door de mens veroorzaakte rampen in Europa. Interoperabele en autonome eenheden werden daarom samengesteld om, bijvoorbeeld in het kader van een radiologische of nucleaire ramp, onmiddellijke hulp te kunnen bieden te weten binnen 12 uren na de aanvraag. 4. Douanesamenwerking wordt op verschillende terreinen nagestreefd aan de grenzen van de EU (luchtruim, land of zee). Portieken voor radiologische detectie bijvoorbeeld dragen hiertoe bij. In de crisis na de ramp van Fukushima heeft dit onder meer geleid tot de identificatie van besmette containers aan de grenzen van de EU. 5. Exportcontroles van goederen voor dubbel gebruik, in het bijzonder de transit en de doorverkoop ervan worden in de EU gevolgd zeker als het over items gaat die worden gelijst door de Nuclear Suppliers’ Group. 6. Onderzoek en ontwikkeling naar toepassingen met betrekking tot radiologische en nucleaire veiligheid. Ook binnen het kader van het Euratomverdrag is een samenwerking voorzien op gebied van R&D: een vernieuwing van de eerste overeenkomst is daartoe sinds november 2010 van kracht. Bovendien werd de samenwerking uitgebreid naar nieuwe domeinen voor coöperatie zoals technieken gebruikt in de strijd tegen illegale handel, nucleair forensisch onderzoek, exploitatie van open bronnen, technische aspecten voor het verbeteren van export controles (zoals opleiding, training, noodplanning). Om deze doelstellingen te bereiken wilde Euratom de samenwerking uitbreiden met derde landen en internationale organisaties competent in de materie. Daarnaast zorgt de EU voor nauwe samenwerkingsverbanden met bestaande netwerken en organisaties/ instellingen op het oude continent maar ook daarbuiten. Het engagement van de EU materialiseert zich zowel op niveau van de Commissie als bij de Raad. Bij wijze van voorbeeld vermelden we hier de richtlijn die stabiliteit moet garanderen in CBRN risicobeheer (EC 1717/2006), de technische en wetenschappelijke ondersteuning tussen expertisecentra (CBRN CoE- Centres of Excellence), steun aan het internationaal atoomagentschap (IAEA) en de internationale verdragen die dit instituut enige vorm van slagkracht moeten geven: resolutie 1540 van de VN Veiligheidsraad (ter bescherming van materiaal voor tweeërlei gebruik) en de re-actualisatie ervan in 2011; het partnerschap binnen het G-8 forum; voormelde Euratom overeenkomsten en het globaal initiatief om nucleair terrorisme te bestrijden. De EU heeft bovendien een bindende richtlijn uitgevaardigd dat de lidstaten verplicht alles in het werk te stellen om nationale 38

plannen uit te werken voor traceerbaarheid: dat geldt niet enkel voor het afval (verwerking en/of opslag) maar ook het traceren van radioactieve bronnen. Verwachtingen: de gewijzigde economische benadering na de crisis van 2008 (zekerheid van investeringsrisico) en marktliberalisering hebben mee de groei aangetrokken van de gassector en de alternatieve energiebronnen (wind en zonne-energie) in het nadeel van de nucleaire sector. Naast de crisis en zijn nasleep is de concomitante ramp van Fukushima de spreekwoordelijke druppel geweest voor een Westerse publieke opinie enerzijds en anderzijds een overheid die niet in de mogelijkheid is om te investeren in projecten die geen onmiddellijke return on investment genereren en grote investeringen in eerste fase van de realisatie vergen. Niet alleen de zware investeringen bij aanvang maar ook de niet volledig opgeloste problemen van het radioactieve afval gaat een barrière vormen tot politieke besluitvorming in de richting van nieuwe projecten. De technische vooruitgang die zou toelaten om in de derde generatie reactoren een lagere initiële investering te vergen, is in twee landen gebotst op de realiteit van de traditionele investeringsvereisten. In de VS is daarom ook de aandacht meer naar hernieuwbare energie gegaan. Het Verenigd Koninkrijk had ook nieuwe projecten opgestart in 2003 in het vooruitzicht van enkele ten opzichte van fossiele brandstoffen competitieve marktprijs. Enerzijds wou het land ervoor zorgen dat de liberalisering zou bijdragen tot de volledige financiering van een nucleair project (BERR, 2008; p.10): “It will be for energy companies to fund develop and build new nuclear power stations in the U.K., including meeting the full costs of decommissioning and their full share of waste management costs.” Anderzijds werd ook aan de alternatieve energieproductie ondersteuning toegezegd waardoor verwacht werd dat in de praktijk alles bij het oude zou blijven. Het standpunt van de regering was immers gebaseerd op een politiek die geen enkel onderdeel van de productiesectoren van energie meer zou bevoordelen ten opzichte van andere (Bradford, 2013; p.43): “…there will be no levy, direct payment or market support for electricity supplied or capacity provided by a private sector new nuclear operator, unless similar support is also made available more widely to other types of generation.” Uiteindelijk is het ook in dat land gebleken dat de investeringskost voor de reactor bepalend was voor de keuze van het te voeren beleid: in 2008 ging een kostenbatenanalyse uit van de hypothese dat de overnightcost geschat kon worden op 1518,25€/kW (Bradford, 2013; p.42). De marge van deze inschatting was echter zo ruim dat de prijs zelfs fluctueerde vanaf een nog 39

lagere drempel tot het viervoud ervan, zoals blijkt uit offertes voorgelegd voor projecten in Canada en Zuid-Afrika. Uiteindelijk is het de consument die de kosten draagt en in de EU is het verdrag dat de werking van de Unie bepaalt duidelijk over subsidie in de uitsluiting ervan. Nochtans gaat vanuit de commissie een richtlijn modulatie brengen in de trend door een uitzondering te voorzien in gevallen die bijvoorbeeld voorzien in het natuurbehoud dan wel energie-efficiëntie of een nieuwe technologie bestrijken die nog in ontwikkelingsfase is. Om de klimaatdoeleinden te halen staat de Europese Commissie daarvoor toe dat wordt afgeweken van het principe staatshulp uit te sluiten. De Commissie stelt daartoe (European Commission, 2014; p.49): “The Commission has estimated total investment needs in energy infrastructures of European significance until 2020 at about EUR 200 billion. That assessment was based on an evaluation of the infrastructure needed to allow Europe to meet the overarching policy objectives of completing the internal energy market, ensuring security of supply and enabling the integration of renewable sources of energy. Where market operators cannot deliver the infrastructure needed, State aid may be necessary in order to overcome market failures and to ensure that the Union's considerable infrastructure needs are met. This is particularly true for infrastructure projects having a cross-border impact or contributing to regional cohesion. Aid to energy infrastructure should in principle be investment aid, including its modernization and upgrade.” In de argumentatie van dit gedeelte van de richtlijn, vermeldt de Commissie dat energie-infrastructuur heilzaam is voor de interne markt en bijgevolg bijdraagt tot de gemeenschappelijke doelstelling: in die zin is een afwijking van de norm die niet-ondersteuning voorschrijft toegestaan, in het bijzonder wanneer het projecten betreft die grensoverschrijdende impact hebben. De redenen voor laagconjunctuur van het nucleaire in Europa zijn te vinden in grote initiële investering, lange terugverdientijden en de in vraag gestelde veiligheidsaspecten na Fukushima. Ten slotte heeft de achterstand van nieuwe projecten en de concomitante herziening van aan te wenden middelen een bijkomende reden voor het negatieve klimaat ten aanzien van het nucleaire in Westerse landen. Als deelbesluit van de verwachtingen zou men kunnen stellen dat het nucleaire een niet uitwisbare plaats inneemt in de beschikbare technieken voor koolstofvrije energieopwekking. In de Westerse wereld verwacht men dat investeringen in de sector verder zullen afnemen indien op korte termijn geen nieuwe kostenbesparende techniek wordt gevonden. Dit wordt bevestigd door studies die uitgevoerd werden om de opties van de toekomst van de technologie te onderzoeken: elementen die in dat kader werden onderzocht beslaan kost, veiligheid, afvalbeheer en proliferatierisico. Het grote besluit van de studie is 40

dat inactie vandaag ertoe zou kunnen leiden dat het aandeel van het nucleaire in het gehele energiepallet afneemt en daardoor een opportuniteitsvenster verloren gaat om de bijdrage aan de beperking van de gevolgen van de klimaatopwarming te maximaliseren (MIT, 2009). De inkrimping van de investeringen in de Westerse landen is daar een van de oorzaken van: hoewel de kapitaalkost ook toegenomen is voor energiebronnen als kolen en gas, is de stijging niet zo uitgesproken. Hierdoor is de investering voor kerncentrales te groot om nog goedgemaakt te kunnen worden door een lagere kost voor het gebruik van brandstof. De grootste post in de bepaling van kosten wordt immers bepaald door het risico van de investeringen. In deze conjunctuur kan kernenergie economisch enkel in competitie treden met gas en kolen voor zover er enerzijds een subsidie wordt voorzien voor het dragen van dat risico en daarnaast de uitstoot van broeikasgassen in rekening wordt gebracht (zoals door een belasting op de grotere productie broeikasgassen te wijten aan het gebruik van fossiele brandstoffen). Nog volgens die studie zijn het voornamelijk de overheid en de industrie die ervoor kunnen zorgen dat het risico van de investering draaglijker wordt: hiervoor zou de financiële bijstand voor kernenergie minstens het niveau moeten halen van andere niet-koolstof houdende technologieën. In de factor kost komen ook het afvalbeheer en de energieveiligheid aan bod: voor het ogenblik zijn de reserves aan natuurlijk uranium (en hun aanrijkingsmogelijkheden) van dien aard dat eenmalig gebruik goedkoper is. Ook hierin is nog fundamenteel onderzoek vereist om het hergebruik technologisch te optimaliseren en de kosten die ermee gepaard gaan te minimaliseren. Niet alleen de berekening van de kosten in het geval van hergebruik van brandstof is ingewikkelder dan in het geval van een open brandstofcyclus (opslag van verbruikte brandstof): ook de bijdrage aan de nonproliferatie van dit procedé blijft een vraag die verder onderzoek zal vergen. Zoals we verder zullen zien is dit een cruciale vraag die bepalend kan zijn in de houding ten opzichte van het nucleaire. In de nieuwe groeilanden daarentegen blijft de nucleaire fractie in het beschikbare pallet energieopwekking belangrijk. Een niet te verwaarlozen factor in de berekening van de kosten van deze technologie zou echter ook die kosten in rekening moeten brengen die gepaard gaan met adaptatie aan klimaatopwarming voor dat gedeelte aan broeikasgassen dat meer uitgestoten wordt door het vervangen van het nucleaire door koolstof houdende brandstoffen. En net die overweging is in die groeilanden belangrijk. De verwachtingen op economisch vlak passen nog steeds in een groeiscenario: ondanks de ramp van Japan en de laagconjunctuur door de crisis, zijn globale groeimarges voorzien tussen 23-100% tegen 2030 (IAEA, 2012). Dit is een daling van 9% ten opzichte van de schattingen die voor 2011 werden gemaakt: van de actuele 372GW verwacht men een capaciteitstoename tussen 41

456GW (voor de laagste projectie) en 740GW (voor de hoogste). De verwachte groei centraliseert zich in Azië met 47 van de 67 reactoren in aanbouw. D De verwachtingen meten echter gemoduleerd worden aan de hand van een andere factor met name non-proliferatie: het feit dat in de civiele nucleaire toepassingen een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid moet bestaan dat de technologie niet zal afgewend worden voor militaire toepassingen of gebruik door niet-staatsactoren, geeft aan de motivatie van het eerder vernoemde kostenaspect een politieke lading. Vele landen die een nucleair programma overwegen zijn immers gelegen in onstabiele regio’s en net daarom is de invloed van de houders van de technologie politiek belangrijk. De combinatie van het economische met dit politieke/veiligheidsaspect wijzen misschien naar de richting van een compromis in de aanwendingen van de toekomst. Lagere risico’s kunnen gecombineerd worden met lager kosten door kleinere reactoren. We merken dat de besluitvorming hieromtrent verder reikt dan de economische beschouwing van het probleem: andere factoren, zoals politieke en technische, hebben hier ook hun plaats en overstijgen bijgevolg de zuiver civiele benadering van de problematiek.

42

.

1.4. Militaire toepassingen of civiele afgeleiden?

We zijn in het voorgaande hoofdstuk tot de vaststelling gekomen dat nog heel wat vragen met betrekking tot de brandstofcyclus moeten beantwoord worden. Onder meer de kosten maar ook de proliferatieresistentie zijn cruciale vragen met betrekking tot deze problematiek: het risico dat de technologie doorvloeit naar een land dat prolifererende mogelijkheden beschikt moet immers geschat kunnen worden over de levensduur van het nucleaire programma. De hypothese van de afwending moet dus getoetst worden aan alle fasen van het programma gaande van constructie, onderhoud over brandstofcyclus, ontmanteling en opslag van brandstof. In elk van deze fasen, die overigens jaren in beslag kunnen nemen, moet zekerheid bestaan over de non-diversie van de technologie. In de landen waar de voorzetting van het nucleaire programma het meest wordt verwacht (buiten de Westerse landen) is gebleken dat een dergelijke zekerheid heel snel kan veranderen. Het kan dus belangrijk zijn voor de landen die aan de basis van de technologie liggen en die dienst doen als leveranciers voor de rest van de wereld om scheidingsmuren op te richten tussen de technologie enerzijds en de plaats van de aanwending ervan anderzijds. Dat is ook de motivatie van de ontradingspolitiek ten opzichte van landen die de brandstofbevoorrading of delen ervan (aanrijking bijvoorbeeld) in eigen beheer zouden willen nemen. Verschillende initiatieven werden al genomen die deze ontrading moeten ondersteunen. Zo stelde de G8, de acht meest geïndustrialiseerde landen7, voor om goedkope voorwaarden aan te bieden voor toegang tot de markt van producten uit de aanrijkingstechnolgie zodat nieuwe gebruikers niet geneigd zouden zijn om zelf brandstofaanrijking of –verwerking te ontwikkelen: dit zijn immers de stappen die het dichtst betrokken zijn bij het dubbel gebruik en mogelijk aanleiding kunnen geven tot militaire programma’s. De economische motivatie zou op die manier weggenomen worden. Zoals we verder zullen zien is dat in het geval van Iran geen doorslaggevend argument geweest: we zijn uit dit voorbeeld genoodzaakt te besluiten dat er meer is dan een zuiver economische benadering van de problematiek. Dit geldt ook voor de motivatie van denuclearisatie: indien verder moet gekeken worden dan de economische argumenten, dan kan het actuele elan ook een deels politieke lading dragen. 7

Canada, Frankrijk, Duistland, Italië, Japan, Rusland, het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten. 43

Aanbevelingen uit de meeste studies slaan nochtans enkel op economische argumenten. Zo bijvoorbeeld de MIT-studie van 2009 die een optimalisering van de economie van het nucleaire voorstelt (MIT, 2009; pp. 17 e.v.): - selectie van reactor technologie: zowel in de VS als in Frankrijk heeft men aandacht geschonken voor reactoren van vierde generatie hoewel die vandaag nog steeds niet het gewenste rendement genereren en dat waarschijnlijk nog jaren niet het geval zal zijn. Opeenvolgende vertragingen en her-evaluaties van benodigde budgetten zijn, in een ongunstige conjunctuur, niet in het voordeel van de nucleaire technologie uitgevallen; - modellering van brandstofcyclus zou op kleine schaal moeten uitgevoerd worden omdat schaaluitbreiding te kostelijk uitvalt en zoals de voormelde generatortechnologie geen meerwaarde biedt door schaaluitbreiding alleen; - modellering in het kader van onderzoek en ontwikkeling zou al vanaf de beginfase rekening moeten houden met de economische implicaties van schaalvergroting; - schatting van de reserves uranium en modellering van de extractiemogelijkheden aan een prijs die lager is dan 80USD/kg8. De marktprijs fluctueert echter: in 2011 varieerde van 115 tot 135USD/kg. Langetermijnverwachtingen voor de prijs fluctueren om en bij de 158kgUSD/kg. Optimalisering van de brandstofcyclus (open of gesloten) kan vereisen dat in en later stadium het ene type rendabeler wordt dan het andere. - brandstofgebruik moet, naast de technologische mogelijkheden, ook rekening houden met de economische haalbaarheid van het afvalbeheer. De doelstelling van de studie was de factoren te identificeren die kunnen bijdragen tot de beperking van broeikasgassen en de opwarming van de aarde tegen te gaan. Hiertoe is onderzoek en ontwikkeling op schaal essentieel: hoewel onderzoek en ontwikkeling in de huidige conjunctuur vaak achterwege 8

De kosten worden in de referentieliteratuur verdeeld in drie categorieën te weten 40 USD/kg Uranium, 80 USD/kg, en 130USD/kg. Alle categorieën worden gedefinieerd als kost van erts in de mijn gewonnen, rekening houdend met volgende elementen: directe kosten van extractie, transport en verwerking; kost van milieubeheer tijdens en na de mijnbouw; kost om niet-operationele gedeelten te behouden; niet-afgeschreven kapitaalkost of financieringskost van niet-operationele eenheden; exploratie en uitbreidingskost, taxen en winstdeelname (OECD, 2008). 44

wordt gelaten om kosten te drukken, is aangetoond dat de meerkosten voor aanpassing op industriële processen veel duurder uitvalt en veel grotere vertraging veroorzaakt dan wanneer meer aan onderzoek zou worden besteed. De vertragingen in de Franse Areva-projecten zijn daar maar een klein voorbeeld van. De daaruit volgende economische tegenvaller wordt nog meer kracht bijgezet door grootschalige technologische en menselijke rampen zoals in Japan. Deze economische en technologische argumenten zijn echter niet herlezen aan het licht van de politieke en geostrategische lading die de technologie meedraagt. Een aanbeveling van de MIT-studie wijst nochtans in de richting ervan: de registratie in een internationale databank van iedere hoeveelheid splijtstof om de traceerbaarheid (en dan vooral de afwending naar andere doeleinden) te kunnen documenteren. In de VS is het belang van onderzoek en ontwikkeling blijvend onderstreept: het belang van de brandstofcyclus, voor- en nadelen van technische keuzes en de economische gevolgen ervan werden onderzocht. De keuze is in dat opzicht belangrijk dat het uitgaat van het standpunt dat de technologie een beschikbare optie blijft in het energiepallet van de toekomst en dus onderzoek vandaag een absolute vereiste is: alle parameters kunnen hierdoor in kaart worden gebracht voor de kritieke en kostenbepalende processen van de technologie in casu de brandstofcyclus. Om dit te illustreren wordt een eenmalige brandstofcyclus voorgesteld als de combinatie die de komende tien jaren zowel in de VS als in de rest van de wereld dient te worden gebruikt. Ook wordt het afvalbeheer onder een organiserende overheid geplaatst die bevoegd is om op langere termijn te werken: zo wordt voorgesteld om die de autoriteit te geven om bijvoorbeeld de sites te selecteren om radioactief afval te stockeren en te beheren, continuïteit te verzekeren op langere termijn, en te onderhandelen met lokale, regionale en federale overheden om dat beleid duurzaam te maken. Een organisatie op overheidsniveau is daarom het best geplaatst zonder de beperkingen te hebben van een selectieve politieke strekking die eerder op de kortere termijn of electorale winst is gericht: in dat opzicht kan die organisatie op kortere termijn voor een welbepaalde techniek kiezen en op langere termijn voor een andere techniek op basis van weloverwogen en geïntegreerde criteria die naast de noodzakelijke politieke en economische overwegingen ook oog heeft voor sociale overwegingen, implantatie, afvalbeheer, non-proliferatie en veiligheid. Vooral dit laatste element is sterk in de aandacht gekomen na de ramp in Japan: kosten zullen hiervoor nog meer stijgen dan vroeger. Zoals vermeld heeft dit in de Westerse wereld een trend in gang gezet die eerder naar afbouw zou neigen terwijl de groeilanden hun vertrouwen moeten blijven stellen op de aanvulling van hun energiepallet door het nucleaire.

45

Eerder dan een enkele oplossing aan te bieden, worden alternatieven voor verschillende mogelijkheden uitgewerkt en de meest rendabele optie weerhouden voor die optie die in de toekomst zou worden weerhouden. Ook deze benadering overschrijdt de zuiver economische kostenbaten benadering en impliceert een rol voor andere parameters: politieke en geopolitieke motieven hebben hier dus zeker hun plaats. Het voorbeeld van Iran illustreert dit zeer goed en geeft bovendien inzicht in de mogelijkheden en de tekorten van het huidige controlemechanisme dat ervoor moet zorgen dat civiele toepassingen niet worden afgeleid tot militaire toepassingen. Case study Iran en de reikwijdte van het IAEA: In 1967 werd de eerste kernreactor operationeel dankzij een samenwerkingsakkoord met de VS. De relatie met het land toen was van dezelfde aard als de situatie deze met Rusland vandaag om het Bushehr project tot een goed einde te brengen: nucleaire brandstof werd door de VS geleverd en een jaar later trad Iran toe tot het non-proliferatie verdrag. Voor dat project werden de onderhandelingen sinds 1995 door Rusland gevoerd: dat land zou ook instaan voor de brandstof van de reactor, waardoor zou vermeden kunnen worden dat aanrijkingstechnologie voor die installatie in het land zou moeten worden aangemaakt. Ergens is op die manier getracht om de intenties van Iran te sturen, uitgaande van de veronderstelling dat een louter zuiver economische redenering zou volstaan om een civiel programma te sturen. Sindsdien zijn het vooral politieke opposanten die nieuwe delen van het nucleaire programma aan het licht hebben gebracht, zoals een aanrijkingscomplex in Natanz en een reactor in Arak. In elk van de gevallen die aan het daglicht kwamen, stelde men vast dat de controle van de internationale gemeenschap op die gevoelige technologie was omzeild. Telkens opnieuw werd ook door Iran aangegeven dat het enkel vreedzame doelen behelst. Maar elke nieuwe vaststelling van een niet aangegeven uitbreiding gaf aanleiding tot een reactie van de internationale gemeenschap. Maar in de feiten werd het imago geschapen dat de internationale gemeenschap telkens weer opnieuw achter de feiten aan het lopen was: het additioneel protocol aan het non-proliferatieverdrag zou vanaf dan moeten helpen verhinderen dat uitbreiding van een nucleair programma door de ondertekenende partijen nog in de clandestiniteit zou kunnen gebeuren, in het bijzonder indien het aanrijkingsactiviteiten van nucleaire brandstof betreft (het meest proliferatie-gevoelige element van de keten). In het geval van de Bushehr reactor was door Rusland in 2005 toegezegd om niet alleen de brandstof te leveren maar ook de verbruikte brandstof terug te nemen. Dit had opnieuw als doel te vermijden dat splijtstof uit de civiele keten zou verdwijnen en militaire doelen zou dienen. De doelen om de aanrijking in te perken werden niet gehaald: in Isfahan werd aanrijking opnieuw opgestart en in Natanz werden de zegels van het Internationaal Atoomagentschap in 2006 verbroken. Dit leidde tot een veroordeling van het land door de VN-Veiligheidsraad. 46

Hetzelfde jaar werd door de Iraanse president een nieuwe site geopend in Arak, hetgeen aanleiding gaf tot een reeks sancties. In 2009 werd dit drukkingsmiddel nog meer kracht bijgezet toen inlichtingendiensten aan het licht brachten dat het land een ondergrondse en versterkte aanrijkingsinstallatie aan het bouwen was. Sinds het begin van het programma, dertig jaar eerder, was nog geen enkel commercieel vermogen op het Iraanse elektriciteitsnet geproduceerd dat afkomstig was van het nucleaire programma: louter vanuit economisch perspectief kan men dit nauwelijks een rendabele investering noemen. Andere dan economische criteria moeten er dus wel hebben voor hebben gezorgd dat Iran aan een dergelijk programma is blijven verder werken en met resultaat: vandaag heeft die capaciteit ervoor gezorgd dat het als pasmunt heeft kunnen dienen tijdens de onderhandelingen. Los van het economische argument met betrekking tot return on investment moet ook rekening worden gehouden met energieveiligheid. Voormelde sancties hebben de kost voor productie in Iran alleen maar doen stijgen. De energieproductie kan in dit voorbeeld zeker geen argument zijn omdat de huidige capaciteit daar niet kan in voorzien. Het gebruik van andere energiebronnen zou bovendien volstaan om drie eeuwen zelf bedruipend te zijn. We moeten dus naar een andere bijkomende factor zoeken die het programma een ander kader geeft dan de louter economisch haalbare productie van energie. Aangekondigde nucleaire programma’s worden grondig doorlicht door het IAEA, net om de afwijking van civiele toepassingen tegen te gaan. In dit geval hebben we vastgesteld dat de clandestiniteit een eerst hindernis is geweest omdat de activiteiten in eerste instantie al moesten bewezen worden zodat Iran ze niet meer kon ontkennen. Vervolgens zijn een aantal beperkingen tot uiting gekomen in de slagkracht van het IAEA: zo bijvoorbeeld had men moeten kunnen verifiëren of de output van een installatie in het elektriciteitsnet overeenkomt met de capaciteit van dat net. De enige reden die men kan bedenken om een eigen brandstofcyclus te ontwikkelen is zelf in de bevoorrading van centrales te willen voorzien. Maar in dit geval is die productie op zich niet voldoende om zelfs maar de centrale van Bushehr van brandstof te voorzien. Het is echter tot hiertoe niet mogelijk gebleken om te bewijzen dat Iran ook militaire doelen had met zijn programma. Zelfs onlogische economisch argumenten bewijzen nog steeds geen militair programma, maar het gebrek aan openheid doet uiteraard wel dat vermoeden rijzen. Sinds de verandering van het presidentschap in 2013 is de bereidwilligheid om met de internationale gemeenschap tot een vergelijk te komen, vergroot. Maar met de gegevens die voorhanden zijn is het IAEA niet in de mogelijkheid om ondubbelzinnig het vreedzaam karakter vast te leggen van het Iraans programma meer bepaald over de afwezigheid van niet 47

aangegeven materialen (de tweede pijler van verificatie). Het tussentijds akkoord tussen Iran en de internationale gemeenschap (EU 3+39) overeengekomen (Joint Plan of Action) zou toelaten om de stand van zaken van het nucleaire programma op te volgen en de vrijwillige maatregelen te lijsten die het land zou nemen om tegen 24 november 2014 een definitief akkoord te bereiken. De doelstellingen van dat plan waren als volgt: - Aanrijking: elke vorm van uranium die aangerijkt is tot een niveau van meer dan 5% 235U dient te worden verdund en herwerkt tot uraniumoxide (welke bruikbaar is als commerciële brandstof). Geen verdere uitbouw van de bestaande stock 3.5% 235U met andere woorden de opschorting van aanrijking tot 20% 235U en de verdunning van de opgebouwde reserve. Geen brandstof produceren of transfereren voor de reactor van Arak en de technische details ervan meedelen; - Centriguges: opschorting van de installatie van nieuwe centrifuges, onderbreking van 50% van de capaciteit in Natanz en 75% in Fordow, geen nieuwe aanrijkingsfaciliteiten uitbouwen; - Militaire dimensies: verduidelijking bekomen over de mogelijke militaire dimensie van het programma (bijvoorbeeld door onderzoek van de test-site van Parchin en verduidelijking van implosietesten en neutronen-transfert). - Toegang verschaffen voor het IAEA voor inspecties op korte termijn. Dat betekent een onmiddellijke toegang tot Natanz en Fordow en zelfs een monitoring van 24h/24. Bijkomende inspecties van de uraniummijnen Gchine en Saghand. De posities van de onderhandelaars voor het bereiken van een definitief akkoord waren als volgt: voor Iran was een onmiddellijke opheffing van de economische sancties een absolute noodzaak voor iedere stap die in de richting van de eisen van de andere partijen zou gaan. De harde lijn in de VS daarentegen eiste nieuwe sancties zolang er geen volledige klaarheid zou worden gegeven met betrekking tot de doelen van het Iraanse programma (vooral de vragen met betrekking tot de mogelijke militaire dimensie moeten voor hen worden beantwoord vooraleer ook maar enige concessie over sancties kunnen worden toegekend).Voor Israël is gelijke welke oplossing met Iran een slechte oplossing omdat het Iran de facto op gelijke hoogte zou brengen met kernwapenstaten of staten die de capaciteit hebben om de volledige brandstofcyclus te beheersen. Het standpunt van het IAEA ten opzichte van 9

China, Duitsland, Frankrijk, Rusland, Verenigd Koninkrijk, Verenigde Staten.

48

deze uiteenlopende posities is onafhankelijk: het Agentschap voert uit hetgeen wordt opgedragen te doen door de VN. Maar de deadline van 24 november bleef uit door voormelde uiteenlopende en tegenstrijdige verwachtingen. Een definitef akkoord werd nog maar eens uitgesteld naar een latere datum (zelfs tot juli 2015), wetende dat de herzieningsconferentie van het nonproliferatieverdrag in mei van 2015 zou plaatsgrijpen. Waarom dan het risico lopen dat men geen akkoord zou behalen tegen die cruciale periode? Misschien omdat geen enkele van de betrokken partijen echt gezichtsverlies wou oplopen en dat een gulden middenweg zou kunnen gevonden worden? In alle diplomatieke kringen kon men horen dat men geen zes maanden meer nodig zou hebben om tot een definitief akkoord te komen. Maar wat beloofde men dan wel? In geval van naleving van het Joint Action Plan tot de nieuwe deadline, zou onmiddellijk geld worden vrijgemaakt voor Iran: de vrije val van de petroleumprijzen heeft een bijkomende nood gecreëerd voor fondsen in dat land. Het Iraans budget van 2014-2015 werd immers opgemaakt rekening houdend met een prijs van 140USD per vat ruwe olie terwijl dat half december van dat jaar nog maar 64USD per vat bedroeg. Met een olieproductie die voor 80% op de export is gericht, heeft dit voor Iran een enorme impact. De inkomsten van het land werden nog meer getroffen door die oliemarkt dan voordien het geval was door de opgelegde sancties: een ademruimte werd daarom aan het land toegekend in de periode van 24 november tot 1 maart. Met onmiddellijke ingang zou een som van 2 à 3 miljard USD worden vrijgegeven (op een totaal van 100 miljard USD die werden bevroren). Bovendien zou, zo lang het Joint Plan of Action wordt nageleefd en op maandelijks basis, bijkomend een som van 700 miljoen euro worden vrijgemaakt. Op die manier kon Iran de economische relance stimuleren terwijl de zeer technische ontwikkeling van een definitief akkoord zou worden uitgekiend. Het volledige proces en de verderzetting van het Joint Plan of Action wordt door betrokken partijen beschouwd als een vertrouwenwekkend proces: zowel Iran als het westen halen er hun voordeel uit. Vooreerst Iran omdat het kan genieten van een soepeler budgettair regime en enerzijds en anderzijds van de opening van de markten in het Oosten (Rusland en China). Maar ook het Westen heeft baat bij onderhandelingen omdat Iran in de strijd tegen Islamitische staat een partij blijkt die meestrijdt tegen een gemeenschappelijke vijand enerzijds en anderzijds omdat een definitief akkoord in het dossier Iran als electoraal voordeel te kunnen uitbaten. Maar een ding kan niet meer worden teruggedraaid: terwijl bij aanvang de nadruk werd gelegd op de volledige stopzetting van de aanrijkings-activiteiten, komt men nu tot de vaststelling dat in de nasleep van de onderhandelingen, Iran in staat zal zijn om een volledige brandstofcyclus te beheersen. Niet de economische rendabiliteit is de drijfveer geweest voor de uitbouw van die capaciteit, maar 49

geostrategische motieven en het resultaat is het bezit en de beheersing van een capaciteit die enkel door de grootste spelers op het internationaal vlak wordt gedeeld: deze capaciteit heeft als pasmunt gediend bij iedere stap van de onderhandelingen en vanuit zijn mogelijk tweeërlei gebruik biedt het land zowel een commerciële als een militaire optie. Ten slotte stelt men vast dat de internationale gemeenschap niet bij machte is geweest om met de huidige instrumenten tot een besluit te komen over de finaliteit van het Iraans programma. Zoals gesteld door de directeur-generaal van het agentschap zelf, kan het IAEA niet tot de conclusie komen dat het Iraans programma vreedzame doeleinden nastreeft, meer bepaald omdat geen zekerheid kan gegeven worden met betrekking tot de afwezigheid van niet-aangegeven materialen. Tegelijkertijd is het agentschap toegespitst op de niet-afwending van aangegeven nucleaire grondstoffen die zowel in als buiten nucleaire sites te vinden zijn. Deze twee aspecten, te weten de kwalitatieve en kwantitatieve controle van aangegeven materialen enerzijds en de afwezigheid van nietaangegeven materialen anderzijds vormen twee onafscheidelijke elementen van verificatie. In de huidige werking is het IAEA dus niet in staat om verificatie tot een goed einde te brengen. Maar hoe kan het dan beter of om het met andere woorden te zeggen, hoe kan men ervoor zorgen dat het IAEA de middelen heeft om zijn taken uit te voeren? Vooreerst moet men die middelen letterlijk geven: meer inspecties vereisen meer financiële mogelijkheden en meer personeel. Zonder dit, komt niet alleen de veiligheid van civiele installaties in het gedrang, maar ook de verificatie van lopende controles op ontwijking of ontluikende militaire programma’s. In een voorgaande studie hebben we de totale beschikbare budgetten van het agentschap getoond voor 2010. Vandaag, vier jaren later, maken we een vergelijking: Tabel 2: Budget IAEA (IAEA, 2009-2014). Budget 2010 Kernenergie, brandstofcyclus en wetenschappen Nucleaire technieken voor ontwikkelingswerk en milieubescherming Nucleaire veiligheid Nucleaire controle (verificatie) Beleid, beheer en administratieve diensten Beheer van technische samenwerking in ontwikkeling Totaal agentschapspogramma’s

50

2010/€ 31 790 659

2014/€ 34 478 803

Δ% 8,4

36 551 831

38 483 002

5,2

29 549 050 121 542 584 77 594 649

37 113 988 131 028 878 76 943 995

25,6 7,8 -0,8

18 455 888

23 561 013

27,6

315 484 661

341 609 679

8,2

De toename van het budget is echter niet in het domein van verificatie (nucleaire controle) het meest uitgesproken. Het element dat daarbij nauw aansluit is het beheer en de administratie dat zelfs een inkrimping van het budget ziet. Alle rationalisatie ten spijt kan een toegenomen activiteit voor verificatie in de toekomst niet gerealiseerd worden zonder de noodzakelijke middelen voor het beheer en de werking ervan. De ramp in Japan zal mee aan de basis liggen van het feit dat nucleaire veiligheid meer dan 25% budgettoename heeft gezien. Nochtans had de commissie die de toekomst van het IAEA onderzoekt, tegen 2020, binnen vijf jaar dus, het vrijgekomen budget op het dubbele van het actuele geschat. En toch stellen we vast dat het budget op vier jaar tijd bevoordeeld is geworden met een toename van slechts 8%. Tegen die tijd zouden jaarlijks toenames van 50 miljoen euro moeten voorzien worden om de vooropgestelde doelstellingen te halen. We stellen vast dat dat doel niet eens op vier jaar tijd wordt behaald. Wat drie jaar later al aan de basis zou liggen van een van de grootste kernrampen, werd in 2008 al aangekondigd. “…the IAEA is not in position to comprehensively assess the safety of reactors around the world or identify and address the highest-risk facilities…the coverage of the nuclear safety conventions is still limited, and does not include research reactors or nuclear fuel-cycle installations.” (IAEA, 2009) Men kan zich daarom de vraag stellen hoe en met welke middelen men in staat zal zijn om meer frequente en diepgaande verificatie uit te voeren om eventuele parallelle militaire programma’s op te sporen indien men nu al tot de vaststelling komt dat het agentschap bij uitstek ondanks budgettoename niet de middelen heeft om de veiligheid te garanderen. De stand van zaken in fasen zoals constructie, onderhoud, brandstofcyclus, ontmanteling en opslag van brandstof horen daarom natrekbaar te zijn: met betrekking tot die fasen heeft het IAEA, buiten de verificatie-taken, voornamelijk een educatieve opdracht. Zo assisteert het Agentschap bij de lancering van energieprogramma’s bij nieuwkomers in de nucleaire club: vooral de veiligheid van nieuwe installaties krijgt extra aandacht sinds de ramp van Fukushima. Zowel de aanwending van reactortechnologie als de brandstofverwerking staan in het centrum van de belangstelling. Wat de verificatie-opdracht zelf betreft, zullen we zien dat in de helft van de gevallen het IAEA slechts in de mogelijkheid is om te bevestigen dat aangegeven activiteiten een vreedzaam doel hebben gediend. Het is echter duidelijk dat de aanbevelingen van 2008 met betrekking tot budgettaire middelen niet zullen kunnen behaald worden en dat dat niet noodzakelijk ten goede zal komen aan verificatieopdrachten. Wetende dat het budget van 2015 geen groei kent ten opzichte van 2014 (IAEA, 2013b) is ook duidelijk dat, niet alle taken met dezelfde intensiteit zullen kunnen uitgevoerd worden. In 2014 werden daarom prioriteiten gekozen op basis van de 51

vastgestelde efficiëntie. Bovendien wordt meer aandacht geschonken aan synergie: budgettaire beperkingen hebben dus ook hier operationele gevolgen. De herschikking van de budgeten wordt duidelijk wanneer men de aanwending ervan binnen de departementen onderzoekt. Tabel 3: Programma’s en budgetten 2015 (IAEA, 20013b). Programma Kernenergie, brandstofcyclus en wetenschappen Ontwikkeling en milieubescherming Nucleaire veiligheid (safety, security) Verificatie Beleid, beheer en administratie Technische samenwerking en ontwikkeling

Δ% budget in 2015 -0,2% -3,1% +6,8% -0,9% -1,3% +12,4%

De topprioriteiten van het agentschap voor 2014 en 2015 liggen in domeinen als technische samenwerking, nucleaire veiligheid (safety and security) en versterking van laboratoria in kankeronderzoek (IAEA, 2013b). Daarnaast wordt een organisationele aanpassing voorgesteld10 om de budgettaire middelen te mobiliseren. De verificatie van de mogelijke aanwezigheid van parallelle programma’s aan civiele activiteit, het pijnpunt voor de casestudie Iran, is ook nog in 2015 beperkt en kan enkel door bijkomende vrijwillige giften van staten kan worden verholpen. Ook op langere termijn worden er in dat verband beperkingen opgelegd. Investeringen in het kader van verificatie behelzen projecten als de vervanging van het controlevideosysteem (NGSS- Next Generation Surveillance System); een systeem voor de vrijwaring van het nucleaire afval van Tsjernobyl; een betrouwbaar IT-systeem dat toelaat om de informatie te verwerken en noodzakelijk is voor verificatiedoeleinden; de beveiliging van het geologisch stockagesysteem dat door Zweden en Finland zal worden gebruikt; versterking van de analytische laboratoria. In het totaal zal door de herschikking in voormelde projecten bespaard worden a rato van 17,2 miljoen € in 2014 en 5 miljoen € in 2015. Om de taak naar behoren te kunnen uitvoeren zal dus bijkomende financiering van de staten moeten beloofd worden. Naast het gebrek aan investeringen kunnen ook andere problemen bijdragen tot een beperkte uitvoering van de taken: zo is de turnover van het personeel veel te groot; de assistentie aan andere programma’s van ontwapening (zoals Plutonium Management Disposition Agreement tussen de VS en Rusland) kan in het gedrang komen maar ook research, development en planning voor de 10

Het bureau nucleaire veiligheid wordt een divisie evenals het bureau voor het programma kankerbestrijding. De divisie publieke informatie wordt rechtstreeks afhankelijk van de directeur-generaal. 52

operationele werking van verificatie. Merk ook op dat de budgettaire impact van het dossier Iran zorgt voor een bijkomende last van 4,6 miljoen €, enkel al voor de verlenging van de periode tot een definitief akkoord (maart/juli 2015?) omwille van de bijkomende inspecties. De budgettaire toelichtingen en plannen van het IAEA tonen de beperkingen van het agentschap. Deze elementen wijzen in de richting van een ontoereikendheid van bestaande verificatiemechanismen: we zijn in ons Iraans voorbeeld vertrokken van een civiel programma dat niet aan de economische doelstelling van winstmaximalisatie voldoet, zoals we die in eerdere hoofdstukken hebben benaderd. Dit geval is bijzonder sprekend omdat het illustreert dat de zuiver economische argumentatie in het geval van het nucleaire niet opgaat en dat een politieke, geostrategische overweging zeker zal meespelen in de besluitvorming hieromtrent. Hierdoor is nucleaire technologie, zelfs in een civiele context, niet vergelijkbaar met andere technologieën met als gevolg dat de verificatieopdracht eens zo belangrijk wordt: we merken dat onze casestudie Iran niet eens zo uitzonderlijk is. Uit het jaarverslag van het agentschap leest men (IAEA, 2013c): “For the Agency to be able to conclude that all nuclear material in a State remained in peaceful activities, both a comprehensive safeguards agreement (CSA) and an additional protocol (AP) should be in force, and the Agency must have been able to conduct all necessary verification and evaluation activities. By the end of 2012, of the 114 States with both a CSA and AP in force, the Agency was able to draw such a conclusion for 60. For the other 54 States, the Agency was only able to conclude that declared nuclear material remained in peaceful activities, as all the necessary evaluations had yet to be completed.” De tweede essentiële pijler van verificatie, te weten de bevestiging van de afwezigheid van niet aangegeven materiaal of activiteiten in het domein van het nucleaire, is dus in 54 gevallen niet mogelijk. Het is zelfs moeilijker dan dat: aangezien 57 staten geen additioneel protocol hebben met het Agentschap, is het zelfs niet mogelijk om de niet-afwending van civiele toepassingen onomstotelijk vast te leggen, zelfs voor wat de aangegeven materialen en capaciteiten betreft. De reden daarvoor is de onmogelijkheid om de afwezigheid van niet aangegeven materialen te bevestigen. Zo is dat trouwens voor alle gevallen waarvoor geen safeguards agreement bestaat. Het geval Iran is echter bijzonder: het land heeft wel degelijk een overeenkomst met het Agentschap en zelfs een bijkomend protocol (AP) dat sinds 2003 van kracht is. Om die reden zou het Agentschap de middelen moeten hebben om, zoals voor de 54 eerste staten, de traceerbaarheid van alle onderdelen van het nucleaire programma te toetsen. Dit blijkt niet voorhanden: we hebben eerder gezien dat budgettaire redenen daarvoor in aanmerking kunnen komen. We komen tot de vaststelling dat naast de budgettaire tekorten ook structurele en wettelijke 53

middelen te kort schieten. Hierdoor wordt het onmogelijk om de noodzakelijke controle toe te laten en af te dwingen. Landen die in het bezit zijn van de technologie willen ook de commerciële toegang tot de markt van producten uit de aanrijkingstechnologie blijven bieden zodat nieuwe gebruikers niet geneigd zouden zijn om zelf brandstofaanrijking of –verwerking te ontwikkelen: dit zijn immers de stappen die het dichtst betrokken zijn bij het dubbel gebruik en mogelijk aanleiding kunnen geven tot militaire programma’s. De intensieve en langdurende campagne om de verdoken programma’s van Iran een halt toe te roepen illustreren dit. Dit voorbeeld toont aan dat de middelen ter beschikking van de internationale gemeenschap om de nauwe grens tussen civiele en militaire toepassingen efficiënt te bewaken tot op vandaag ontoereikend zijn geweest.

54

1.5. Deelbesluit

Voor inzicht in de toekomst van kernenergie, hebben zowel technologische, (geo-)politieke, als economische argumenten hun plaats. Op technologisch vlak is het belangrijk dat de veiligheid en de betrouwbaarheid van de technologie wordt gegarandeerd. Daarom kan het van belang zijn om de commerciële exploitatie een nieuwe wending te geven en winstmaximalisatie in dit geval niet als eerste prioriteit te zien. De opgelopen achterstand in nieuwe projecten, belangrijk voor de technologische vooruitgang, dient ingehaald te worden wil men in de toekomst nog over een exploiteerbare technologie beschikken die op ervaring en R&D is gebaseerd: ervaring blijft immers belangrijk om, indien de nood zich moest voordoen, de noodzakelijke opleidingen te kunnen geven en ervaring te delen. Zowel politiek als economisch stelt men in het Westen een tendens vast om de kernenergie terug te dringen, terwijl in de groeilanden net meer inspanning zal worden geleverd om aan de grootschalige energievraag te kunnen voldoen. Voor landen in het Midden-Oosten zijn (interne en externe) politieke stabiliteit belangrijk vooraleer een keuze kan worden gemaakt over de nucleaire toekomst: de leveranciers zullen in de regio heel terughoudend zijn indien men niet zowel beschikt over de garantie dat een nucleair programma niet wordt gebruikt voor militaire doeleinden, maar ook het land niet onderhevig wordt aan instabiliteit in de regio. Naast de commerciële aspecten moet men zich bovendien de vraag stellen of, indien geen minimale garantie bestaat voor een stabiliteit, de voorkeur niet moet worden gegeven aan het gebruik van beschikbare olie- en gasreserves maar ook hernieuwbare bronnen als zonne-energie en windenergie eerder dan kernenergie dat een mogelijk intern of extern politiek doel moet dienen. Met betrekking tot economische argumenten is aangetoond dat deze energievorm duur is in initiële investering, maar zeker niet over het totale exploitatietraject als duurste moet worden gerekend. Alles is afhankelijk van de manier waarop andere energievormen worden aangewend. Het is vooral de conjunctuur die de dag van vandaag zware investeringen uitsluit: als gevolg van de financiële en economische crisis leven we in een tijd van budgettaire beperkingen op alle vlakken. Dit maakt het moeilijk om aan te nemen dat zware investeringen worden gedaan die slechts op een termijn van meerdere decennia rendabel blijken. In Westerse landen kan het daarom rendabeler zijn om meer 55

kleinschalige projecten te operationaliseren: financieel weegt dat minder zwaar in initiële investering en op technologisch vlak garandeert dat ook het behoud van de expertise. Het bijkomend voordeel van kleinere reactoren kunnen is dat deze ook in sneller worden ontmanteld of verplaatst en tegelijk een opportuniteit bieden voor technologische vooruitgang: Rusland zet die die technologie bijvoorbeeld voor meer kleinschalige capaciteit in zoals in het geval van drijvende centrales in baaien en voor propulsie van ijsbrekers. Nieuwe groeilanden rekenen echter op het volledige beschikbare pallet en de volledig beschikbare capaciteit om tegemoet te komen aan hun noden voor stijgend energiegebruik. Als gevolg van de ramp van Fukushima is de veiligheid van de technologie prangend gebleken: betrouwbare en tegelijk betaalbare energie zijn ook een politiek belangrijk item en de keuze om al dan niet voor et nucleaire te kiezen is daarom ook vaak politiek gekleurd. De besluitvorming omtrent de aanwending van de technologie moet echter een mandaatstermijn kunnen overschrijden wil men investeringskandidaten, en optimalisatie van het beschikbare energiepallet mogelijk maken. Wil men morgen de klimaatverandering in toom kunnen houden door de uitstoot van broeikasgassen te beperken, dan zal kernenergie deel blijven uitmaken van de te behouden opties. Bovendien heeft de nasleep van de ramp in Fukushima aangetoond dat een kortstondige ommekeer van energiebron economisch niet haalbaar is voor Japan: door de plotse sluiting van alle centrales is het land voor bijna 90% afhankelijk van import van fossiele brandstoffen. Van 2010 naar 2013 kon men hierdoor een stijging van 30% van de tarieven voor de bedrijven van elektriciteit vaststellen (WNN, 2014). Het handelsoverschot dat in 2010 nog vastgesteld werd (65 miljard USD), moest er in 2013 volledig aan geloven (deficiet van 112 miljard USD). De uitstoot van CO2 steeg in diezelfde periode met meer dan 6%. Hoewel het land ook van kernenergie een bijzondere afhankelijkheid vertoonde tot op het ogenblik van de ramp, en dus slechts één uiterste van het spectrum vertoont, kan men niet onder de voormelde tendens en de vastgestelde tekorten heen. Wat we ook moeten onthouden is dat een verdwijning van de technologie in een land gepaard gaat met de verdwijning van de expertise ter zaken. Wetende dat andere landen de keuze maken om ze te behouden en er ook mogelijke militaire dimensies bestaan, is een keuze in deze of gene zin niet te herleiden tot een zuiver economische oefening, maar dienen geostrategische parameters in rekening te worden gebracht: het voorbeeld van Iran illustreert dit en brengt de noden aan het licht voor het bestaan van een verifieerbaar mechanisme over de finaliteit van een nucleair programma. We zullen in het volgend gedeelte merken hoe dit gegeven de houding van supranationale actoren ten opzicht van de problematiek beïnvloedt.

56

Deel 2

Supranationale actoren

57

2.1. Inleiding In deel één hebben we elementen aangegeven die zouden kunnen mee in rekening worden gebracht voor de toekomst van kernenergie. We zijn tot de vaststelling gekomen dat andere elementen meespelen dan alleen de kost met name de vordering van de technologie, de betrouwbaarheid, veiligheid maar ook de politiek. Dit laatste is zowel intern als extern een stabiliserende factor te zijn in een voor een beheersbaar controleregime in stand te houden. We zijn ook tot de conclusie gekomen dat hierdoor een zuiver markteconomische benadering van private bedrijven tekort schiet en dat een vorm van regulering op supranationaal vlak dat in de hand kan werken. In wat volgt willen we dan ook nagaan wat de supranationale bijdrage kan zijn in dit domein. De supranationale, en internationale, agendapunten met betrekking tot het nucleaire, zijn gericht op het inkrimpen van het militaire luik van de nucleaire capaciteit. In concreto wil men dit bewerkstelligen door een verdere afbouw van de wapenarsenalen van de kernwapenstaten enerzijds en anderzijds door het creëren van een kernwapenvrije zone in het Midden-Oosten. We gaan eerst na hoe de Europese Unie kan bijdrage tot het beheren van die twee doelstellingen, hoe daartoe de civiele capaciteiten eveneens wordt gestuurd en hoe betrokken landen van de Unie dat beleid moduleren naar gelang de eigen prioriteiten. De lessen uit het voorgaande deel worden hier getoetst aan de realiteit van het nucleaire in de EU. Verder gaan we ook na welke civiele en militaire capaciteit binnen het kader van de NAVO en zijn geïntegreerd commando kan worden beheerd. In het bijzonder wordt aandacht besteed aan Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk, de twee kernwapenstaten binnen de EU. Ook de standpunten aan de grenzen van de NAVO zijn interessant en daarom gaan we na hoe Turkije zich positioneert ten opzichte van die zone met het beheer van haar eigen militaire en civiele capaciteit. We gaan ook na hoe dit past in het geheel van maatregelen die de Verenigde Naties hebben voorzien om een controleregime op punt te stellen en te vrijwaren voor de toekomst. In dat kader is het belangrijk na te gaan in welke mate een dergelijke uitdaging kan aangegaan worden in een onstabiele regio als het Midden-Oosten: in het bijzonder willen we aandacht schenken aan de stand van zaken met betrekking tot het realiseren van een kernwapenvrije zone en de implicaties ervan: we gaan na in welke mate de 58

supranationale en de nationale actoren interageren om het einddoel vooralsnog te behalen.

59

2.2. De Europese Unie De afbouw van wapenarsenalen enerzijds en anderzijds het bestendigen van een vreedzaam gebruik van kernenergie vormen agendapunten die de toekomst van de technologie zullen bepalen. We gaan in dit hoofdstuk na hoe de Europese Unie kan bijdrage tot het beheren van de doelstellingen en hoe daartoe de civiele capaciteiten eveneens kan bijdragen. Meer bepaald voor het tweede te bespreken punt, met name het vreedzaam en veilig gebruik van kernenergie, gaan we na welke de acties zijn die specifiek door de EU in die richting werden ondernomen om dit mogelijk te maken. De positie van de EU is bijzonder in dit debat omdat het de positie van een supranationale entiteit weergeeft in een debat dat hoofdzakelijk door soevereine landen wordt gevoerd. De limieten van de soevereiniteit zijn echter ook in deze problematiek bereikt. In andere domeinen hebben we al meermaals kunnen vaststellen dat een beslissing niet meer unilateraal kan genomen worden zonder elke vooruitgang te belemmeren. In deze is het niet anders: voor de eerste problematiek die ons aanbelangt met name de ontwapening, bijvoorbeeld met betrekking tot de kernwapenstaten of landen die het NPT niet ondertekenden is het debat gevorderd tot op het punt dat bilaterale gesprekken niet meer voldoende zijn om het beleid in deze problematiek te bepalen. Voor het tweede te bespreken punt, met name de vreedzame uitbating van kernenergie (of althans het behoud van de optie voor het geval dat de nood zich zou manifesteren) heeft men een gelijkaardige verdeling van belangen: het commerciële luik van de technologie is immers hoofdzakelijk in handen van de kernwapenstaten. De werkbaarheid van een mechanisme komt tot uiting in zijn uitvoerbaarheid. In dit geval is een internationale positionering niet voldoende maar moeten de middelen gereikt worden om het beleid, op internationaal vlak bepaald, te kunnen uitvoeren. In het voorbeeld van Iran is dat mechanisme decennia ontoereikend gebleken voor praktische uitvoering. Pas op supranationaal vlak kan men tot een overeenstemming komen tussen het beleid en de middelen die dat moeten uitvoeren. Om die reden is het belangrijk om een dergelijk platform, in dit geval de EU, te bestuderen met betrekking tot zijn positionering hieromtrent. Vanuit supranationaal belang wordt trouwens ook uitgegaan bij de benadering van nucleaire veiligheid. De internationaal aanvaarde definitie hieromtrent heeft het over een internationale prioriteit die de belangen en de nationale veiligheid overstijgen (AHGNS, 2012; p.7: “The prevention and detection of and response to theft, sabotage, unauthorised access, illegal 60

transfer or other malicious acts involving nuclear or other radioactive substances or their associated facilities”). De EU in het civiele domein: De EU gaat in haar standpunt uit van een ondersteuning van de aanbevelingen van het internationaal atoomagentschap. In het bijzonder na de ramp van Fukushima, werd een herziening van de veiligheid van de nucleaire installaties vooropgesteld. Daartoe werd de ad hoc group on nuclear security (AHGNS) opgericht. De belangrijkste taak van de groep zou erin bestaan de veiligheid natrekken voor gevallen van diefstal, sabotage, ongeoorloofde toegang tot sites en ongeoorloofde verplaatsing van nucleair materiaal. Aangezien het een materie betreft die tot het domein van de nationale veiligheid behoord heeft iedere lidstaat hiervoor een eigen benadering voor de inschatting van mogelijke dreigingen. Nochtans steunt men voor het beperken van de impact op de ervaring van het internationaal atoomagentschap en de technische en beleidsmatige aanbevelingen die dit instituut de landen ter hand wil stellen. Aanbevelingen werden geofficialiseerd in een nieuw document te weten de Convention on the Physical Protection of Nuclear Material (CPPNM). Ondertekenende landen verbinden zich hierin om de veiligheid van alle types nucleair materiaal (opslag en transport) maar ook nucleaire installaties bijzonder te ondersteunen. Vijf elementen zullen hiertoe in de toekomst permanente aandacht moeten genieten, te weten: - computer veiligheid en cyberveiligheid van nucleaire installaties: de benadering dat de veiligheid niet meer uitsluitend te herleiden valt onder de noemer fysieke veiligheid is duidelijk. Na de gebeurtenissen van het Stuxnet-virus en de rampzalige gevolgen van Fukushima bleek het noodzakelijk om veiligheid van nucleaire installaties anders te benaderen in de toekomst: dreigingsanalyses zullen vanaf nu zowel de fysieke als de cybernetische dreiging moeten behelzen. De belangrijkste verandering is dat cybernetische doelwitten worden geïdentificeerd die schade aan de hele installatie kunnen berokkenen, of ze nu behoren tot de categorie van instrumentencontrole (IC) of informatie- en communicatietechnologie (ICT): de rol van eigen personeel (insider threat) is niet over het hoofd te zien. Standaarden en richtlijnen met betrekking tot deze aspecten worden meegegeven in bijlage twee; - raadgevingsopdrachten van het internationaal atoomagentschap (International Physical Protection Advisory Service - IPPAS): de opdracht van het agentschap voorziet een diepgaande evaluatie van de beschermingsmaatregelen die een lidstaat heeft voorzien voor zijn nucleaire installaties. Raadgevingsopdrachten van het agentschap worden in dat kader op twee niveaus georganiseerd namelijk op niveau van de staat om te controleren of de organisatie en de regelgeving 61

voldoet aan de internationale verdragen en overeenkomsten, maar ook op niveau van de installatie zelf. Resultaten van de opdracht worden geheim gehouden maar voorziet zowel feedback naar de betrokken partijen als training voor die domeinen die nog lacunes vertonen. Het is de bedoeling dat deze opdrachten de referentie worden voor EUlidstaten zowel voor bestaande installaties als voor nog uit te voeren projecten; - alle nucleaire installaties zijn gedimensioneerd op ongevallen met vliegtuigen. Sinds de aanslagen van 2001 in New-York wil men echter nog meer aandacht scheppen voor een vrijwillige crash in nucleaire installaties: het is duidelijk dat de organisatie van een verdediging in dergelijk geval de uitsluitende verantwoordelijkheid van de site overstijgt. Een vorige waarschuwingsketen en procedure voor verijdeling is in dit geval noodzakelijk en bestaat. Op niveau van de site is het echter belangrijk dat alle nood- en interventiemaatregelen worden gecoördineerd om relevante informatie optimaal te kunnen exploiteren: de plannen op nationaal, lokaal en site-niveau moeten daartoe worden gecoördineerd in de optiek aan dit type incidenten het hoofd te kunnen bieden; - nucleaire veiligheid (samenhang van safety en security en fysische bescherming tegen moedwillige daden): een sleuteldocument hiervoor zijn de beleidsmatige raadgevingen in Nuclear Security Recommendations on Physical Protection of Nuclear Material and Nuclear Facilities (INFCIRC/225/Rev 5): hierin wil men de nadruk leggen de regulering van fysieke beveiliging van materialen, de ongeoorloofde verwijdering van nucleair materiaal in opslag of in gebruik, sabotage van nucleair materiaal in opslag of gebruik en ten slotte sabotage van nucleair materiaal gedurende transport; technische uitvoeringsdocumenten van de raadgevingen handelen dan meer bepaald over dreigingsanalyse, de identificatie van vitale zones, veiligheid van transport en et creëren van een cultuur inzake nucleaire veiligheid. - oefeningen en training door het uitvoeren van kwetsbaarheidstesten voor landen of installaties die erom vragen: zowel de aspecten van veilig gebruik als beveiliging van de installaties komen hierin aan bod. Het is niet noodzakelijk dat er een uniformiteit van de oefeningen wordt nagestreefd maar wel dat de installaties voldoen aan de vereisten die voor het veilige gebruik en de beveiliging ervan worden voorgeschreven. Niet alleen is het belangrijk te onderstrepen dat incidenten en bijgevolg ook training een grensoverschrijdende 62

samenwerking vereisen, maar dat aan de grenzen van de EU ook wordt samengewerkt met niet-lidstaten. Naast die aanbevelingen met betrekking tot veiligheid wil de EU ook oog hebben voor het beschikbare energiepallet van de toekomst. In de EUinstellingen maakt dit nog steeds deel uit van de opties, zelfs na de ramp in Japan: de drukking van de koolstofuitstoot, de nood aan het veiligstellen van de energievoorziening en, in het verlengde daarvan, economische competitiviteit in een mogelijk andere economisch conjunctureel klimaat, overstijgen op lange termijn de golf van paniek die Japan overrompeld heeft. In de EU verwacht men dat tegen 2050 nog steeds 20 % van de energie door deze sector zal worden geproduceerd, ondanks de zware investeringen die vereist zullen zijn bij het vernieuwen van het grootste gedeelte van een verouderd reactorenpark. Zoals eerder vermeld zullen de EU-lidstaten vooral op korte termijn buiten de EU bezig zijn met de verkoop van hun technologie naar buurlanden van de EU (en zelfs verder dan dat voor nieuwe groeilanden). Binnen de Unie zal er op korte termijn (binnen tien jaren) vooral aandacht zijn voor een vernieuwing van het distributienet: zowel voor gebruik van hernieuwbare bronnen als voor het geval kernenergie nog een toekomst zou hebben, is dat immers noodzakelijk. Indien de bouw van nieuwe reactoren wordt gepland, is dat niet overal in de Unie even vanzelfsprekend: rekening houdend met de golf van terughoudendheid ten aanzien van de technologie, wordt dat niet op korte termijn op grote schaal binnen de EU verwacht. Deze geografische tweedeling (binnen of buiten de EU) vindt men niet alleen in het gebruik van de technologie, maar ook in de benadering van de beveiliging ervan (en dat in de ruimste betekenis van het woord namelijk het veilig gebruik maar ook de fysieke beveiliging van bronnen en afvalstoffen). De zoektocht naar een gepaste strategie heeft in het verleden vaak een uniforme “nucleair” scenario gehad: meer en meer is men er zich van bewust dat elk scenario dat zich voordoet een nucleair luik kan hebben en niet noodzakelijk op een scenario van nucleair terrorisme moet worden gestoeld, zonder de mogelijkheid daarom uit het oog te verliezen. De nucleaire veiligheid als de verzamelterm voor veilig gebruik en fysieke veiligheid, heeft in de EU een onderscheiden invulling gekregen al naargelang men binnen of buiten de grenzen van de EU is. Hoewel de analogie met het gebruik van de technologie voor energieopwekking niet onopgemerkt kan voorbij gaan, is er toch ook een duidelijk onderscheid te merken: - binnen de EU werd reeds in 2003 een Europese veiligheidsstrategie, binnen een benadering van het gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid, waaronder het terroristisch gebruik van CBRNmateriaal en de proliferatie van massavernietigingswapens in ogenschouw werd genomen. Kort daarop, in 2005, werd dit verder 63

uitgewerkt door de European Union Counter Terrorism strategy. Nochtans blijft het gemeenschappelijke doel dat de EU nastreeft een individuele verantwoordelijkheid van lidstaten die hun eigen wetgeving in die zin moeten aanpassen. En nochtans blijft de richtlijn of het gemeenschappelijke canvas dat de EU biedt soms een onontbeerlijk instrument om sneller tot een meer uniforme wetgeving over het territorium van de EU te komen. De regelgeving van de EU wordt soms zelfs door de VN als maatstaf gehanteerd en zodoende heeft de interne regeling bijgevolg ook externe gevolgen. In concreto schept dit een kader voor lidstaten van de EU, maar ook soms daarbuiten. Binnen de EU heeft dit zeer concrete gevolgen: zo is een agentschap (European Supply Agency) verantwoordelijk voor het afsluiten van contracten voor import of export van nucleair materiaal. Nog in 2005 werd op internationaal vlak het verdrag gesloten dat nucleair terrorisme moest inperken (International Convention for the Suppression of Acts on Nuclear Terrorism). Binnen de EU heeft dit echter meer restrictieve maatregelen ingeluid en de samenwerking om politieopdrachten over meerdere departementen te spannen in het bijzonder tegen CBRN incidenten. In dezelfde richting gaat de regelgeving met betrekking tot witwaspraktijken ten voordele van terroristische praktijken (EC 2580/2001 en EC 881/2002. Maar naast die enkele voorbeelden in zake regelgeving wordt er ook aan begeleiding gedaan binnen de Unie en dit zowel op niveau van het voorzitterschap als op vlak van de Raad zelf. Vanuit het eerste initiatief in 2011 worden goede praktijken uitgewisseld om de nucleaire veiligheid te verbeteren. De raad heeft dan weer in 2009 een CBRN actieplan goedgekeurd dat zowel de lidstaten als de Commissie moeten omkaderen en de instrumenten bieden zoals risicoanalyses, onderzoek, uitwisseling van informatie, joint opleiding en oefeningen. De te nemen maatregelen en acties worden gecoördineerd door de Commissie (DG Home). Maar buiten dat directoraat-generaal worden er uiteraard ook in het domein van energie beschermende maatregelen genomen ter bevordering van het actieplan. Zo worden ook in het energetisch domein een lijst gemaakt van kritieke infrastructuur waarvan de vernietiging of uitschakeling grensoverschrijdende gevolgen zou hebben. Ook in zake opleiding wil men de rijke ervaring en kennis binnen de EU delen: met name het Instituut voor transuraniden in Karlsruhe zal een nieuw complex huisvesten (EUSECTRA) waarin opleiding, forensische analyse, nucleaire misdaden/terrorisme en alle praktische aspecten die eraan verbonden zijn zullen worden onderzocht. Binnen het zevende kaderprogramma wordt nog eens 54 miljoen euro besteed aan verschillende projecten met betrekking om radiologische en nucleaire veiligheid. 64

- buiten de EU-grenzen hebben we gezien dat de regelgeving nu soms als maatstaf wordt gebruikt voor ander fora. Bovendien wil de EU een piloot zijn in de organisatie (lees facilitatie) van internationale samenwerking. Een voorbeeld daarvan is de samenkomst van het internationaal atoomagentschap, met het EEAS (European External Action Service) en de EU Commissie. Het werk van het agentschap wordt financieel ondersteund (in de periode 2001-2013 besloeg die steun een totaal bedrag van 110 miljoen euro). Naast dit voorbeeld vervult de EU ook haar rol als facilitator in verdere bilaterale contacten: voorbeelden daarvan zijn de coöperatie met Zuid-Korea en de Verenigde Arabische Emiraten (VAE). Niet alleen de regelgeving maar ook de technische ervaring in de materie spelen een rol in het feit dat de EU als referentie wordt gebruikt. Bilaterale contacten hebben bovendien een groter bereik dan de landen die eraan meedoen. In het bijzonder de landen die de constructie van een reactor hebben gepland hebben een impact op alle landen in een ander contactforum delen in de ervaring. In het geval van de samenwerking met de VAE, kan dat mogelijk uitbreiden naar andere landen van de Gulf Coopeartion Council. Sinds 2015 wordt de bilaterale samenwerking van de EU verdergezet met een ander een programma (Horizon 2020). De doelstellingen van dat programma is om reglementen te integreren die tot dan niet noodzakelijk in beschouwing werden genomen in bilaterale en andere contracten: klimaatverandering, milieubescherming en energieveiligheid nemen daarin een zeer belangrijke plaats. Het duurzaam gebruik van kernenergie maakt daar zeker deel van uit. Weze het binnen of buiten de grenzen van de EU, het blijkt dat de Unie in de feiten een maatstaf is die de gecombineerde ervaringen van lidstaten uitstraalt buiten het territorium van de EU. Ook in bilaterale contacten komt dat tot uiting. Nieuwe contracten kunnen daar rechtstreeks of onrechtstreeks van genieten. Bovendien is de ervaring van de EU ter zaken gespreid over verschillende onderdelen van de organisatie, weze het de Commissie of de Raad en dat intern zowel als extern. Naast de ervaring en de regelgeving draagt geld zeker bij tot de concretisatie van plannen: daartoe steunt de EU het internationaal atoomagentschap binnen het kader van joint action waarvan regio’s als Centraal Azië, Zuidoost Europa, Africa, het Midden-Oosten en Zuidoost Azië hebben kunnen genieten a rato van 3,3 miljoen euro van 2005 tot 2007 (joint action I), 3,9 miljoen euro van 2006 tot 2008 (joint action II), 7,0 miljoen euro van 2007 tot 2008 (joint action III), 7,7 miljoen euro 2008 van tot 2012 (joint action IV), 10 miljoen euro van 2011 tot 2012 (joint action V).

65

De EU en nucleaire veiligheid (civiel of militair): Nucleaire veiligheid, vanuit civiel (commercieel) of militair oogpunt, wordt in de EU gebaseerd op een reeks teksten en hun implementatie te weten: - EU Common Foreign Security Policy (1993); - European Security Strategy (2003); - EU Strategy Against Proliferation of Weapons of Mass Destruction (2003); - EU Counter Terrorism Strategy (2005); - New lines for action in combating the proliferation of WMD and their delivery systems (2008). Door deze teksten en verdragen, vraagt de EU in elk verdrag of samenwerkingsakkoord met derden dat maatregelen worden genomen tegen proliferatie van nucleaire wapens, wapensystemen en hun vectoren. In de onderhandelingsplannen voor toetreding door nieuwe landen wordt zelfs een instrument voorzien door de Unie: met dat instrument wil de Unie in preaccessie fase al voorzien in de samenwerking inzake nucleaire veiligheid en uitwisseling creëren tussen kenniscentra (bijvoorbeeld de CBRN Centres of Excellence). De controle van export van materiaal voor tweeërlei gebruik (dual use items), wordt onder een speciaal regime gerealiseerd dat commerciële activiteit toelaat met dien verstande dat niet wordt bijgedragen tot de proliferatie van materiaal dat voor wapens en/of wapensystemen zou kunnen worden gebruikt ( EU dual use regulation). Verder hebben ook andere internationale fora gevolgen voor de werking van de EU: zowel het atoomagentschap, de G8, en de VN hebben grondteksten/verdragen waarop de Unie zich baseert om zijn richtlijnen en andere werkingsdocumenten te steunen. Deze kruisbestuiving van internationale en “binnenlandse” EUdocumenten heeft zeer praktische samenwerkingsgevolgen: na de ramp in Japan werd bijvoorbeeld door de EU een grootschalige stress-test uitgevoerd op alle interne installaties. De voormelde documenten en verdragen hebben echter als resultaat dat ook buurlanden met nucleaire installaties, of met plannen om die te bouwen, de veiligheidscontrole van die test hebben willen ondergaan op vrijwillige basis. Maar ook intern de EU is gebleken dat aanpassingen vereist zouden kunnen zijn in installaties. Met initiële Euratomverdrag als basis wordt de samenwerking met het internationaal atoomagentschap nagestreefd: naast het feit om hierdoor te voldoen aan de internationale verplichtingen (met name het safeguards agreement) in de 66

lidstaten van de EU, zorgt die samenwerking eveneens voor additionele protocollen die de nucleaire veiligheid ten goede komen. We hebben al gezien dat het Euratom verdrag als referentie dient voor andere regio’s en een klimaat van controle door buur- en of partnerlanden kan genereren. Meer specifieke teksten uitgebracht met betrekking tot nucleaire veiligheid werden geconcipieerd als gevolg van belangrijk gebeurtenissen of grote rampen waaruit lessen werden getrokken. Daarenboven heeft dit geleid tot de aanpassing van de Euratom-Richtlijn (2009/71/Euratom van 25 juni 2009) die voortaan de veiligheid van nucleaire installaties reguleert. Vooreerst voorziet die richtlijn dat de Commissie de verplichtingen van non-proliferatie en veiligheid natrekt zowel in de kernwapenstaten van de EU (Frankrijk en Groot-Brittannië) als de niet-kernwapenstaten. De Richtlijn van de Commissie heeft echter geen betrekking op militaire activiteiten van betrokken lidstaten. Wel wil het een garantie bieden dat civiele transacties en materiaal dat bestemd is voor civiele toepassingen niet wordt afgeleid naar militaire doeleinden. In het eerder vermelde voorbeeld van het Brits-DuitsNederlands Urenco consortium, moet vooreerst worden voldaan aan de internationale verplichtingen zoals vastgelegd in het non-proliferatieverdrag en de waarborgovereenkomsten voorzien in het aanvullend protocol tussen de Euratom-landen en het IAEA. Concreet wordt hierdoor op Urenco-sites meermaals per jaar, aangekondigd en onaangekondigd – inspecties verricht door beide instanties. Nucleaire installaties in de NPV-kernwapenstaten zijn niet automatisch aan IAEA-waarborgen onderworpen. Toch heeft Frankrijk al jaren geleden aan het IAEA in Wenen aangeboden zijn civiele installaties op vrijwillige basis aan controles te onderwerpen. Als gevolg hiervan heeft een transactie tussen Urenco en het Franse Areva voor uitvoer van centrifugetechnologie twee non-proliferatie veiligheden ingebouwd. Vooreerst is er praktische beperking tegen proliferatie door ervoor te zorgen dat de technologie onder het principe van zwarte doos wordt afgeleverd waardoor geen andere bestemming dan deze die aangegeven werd mogelijk is en ook ombouw niet mogelijk is. Vervolgens is Frankrijk akkoord gegaan met de plaatsing van de Georges Besse II fabriek op de lijst van installaties die in aanmerking komen voor toepassing van IAEA-waarborgen. Bijgevolg kunnen die installaties worden onderworpen aan controles van het internationaal atoomagentschap. Daarbuiten heeft de Unie tal van commerciële activiteiten die gerelateerd zijn aan de brandstofcyclus: de controle van private partners in die commerciële activiteiten is niet zo vanzelfsprekend. In dat kader wil de Richtlijn een kader afbakenen om in die bilaterale akkoorden garanties te voorzien van vreedzaam gebruik van de geëxporteerde materie. Met betrekking tot materiaal uit de brandstofcyclus heeft de EU ook de 67

noodzakelijke akkoorden met het internationaal atoomagentschap om de verificatie mogelijk te maken. Een bijkomende garantie wordt gegeven door het verdrag van de Europese gemeenschap voor kernenergie (EuratomEuropean Atomic Energy Community) aangezien exclusieve rechten worden toegekend om bevoorrading te voorzien in Europa en vanuit Europa naar de rest van de wereld. Daartoe geeft het Euratom-verdrag aan de European Supply Agency twee instrumenten: - het recht op optie voor ertsen, bronnen en splijtstoffen die geproduceerd worden op het grondgebied van de lidstaten; - exclusieve rechten voor het afsluiten van bevoorradingscontracten voor erts, bronnen en splijtstoffen die afkomstig zijn van of uit de Euratom-gemeenschap. Het optierecht, zoals voorzien door artikel 57 van het verdrag, vervat de eigendomsrechten van ertsen, bronnen, en splijtstoffen. De producenten van de gemeenschap worden gehouden om alle ertsen en splijtstoffen in eerste instantie aan de ESA aan te bieden voordat ze worden opgeslaan of vervoerd. Wanneer het agentschap ermee instemt, mogen materialen ter beschikking gesteld worden aan bedrijven die in de EU gelegen zijn. Dit laat controle toe door de Commissie, die moet geïnformeerd worden van eventuele afwijkingen van de algemene regel. Indien het optierecht niet wordt uitgevoerd door het agentschap, dient dit expliciet in de commerciële overeenkomst te worden vermeld, waarna de koper de volle eigendom van het materiaal verwerft: in het geval van bijzondere splijtstoffen (die in aanmerking komen voor tweeërlei gebruik) kan de koper enkel het gebruiksrecht kopen zonder over het eigendomsrecht van het materiaal te beschikken. Het tweede instrument, exclusiviteit, wordt gestoeld op artikel 52 van het verdrag. Dit geeft aan het Agentschap, als enige actor, het recht om contracten toe te staan en af te sluiten die betrekking hebben op de bevoorrading van materiaal, inclusief materiaal voor tweeërlei gebruik zoals uranium (in alle vormen), plutonium en thorium. De exclusiviteit geldt niet alleen voor contracten die gesloten worden binnen de EU maar ook daarbuiten. De enige uitzondering betreft grondstoffen die van buiten de EU moeten komen en dan enkel indien de Commissie van oordeel is dat het Agentschap niet bij machte is om de grondstoffen binnen een redelijk termijn af te leveren. Enkel dan is het de gebruikers toegestaan, mits toestemming van de Commissie, om rechtstreeks met derden contracten af te sluiten. In het geval van transfert, import of export van kleine hoeveelheden moet het Agentschap enkel op de hoogte worden gebracht. In de praktijk betekent dit dat de EU, voor haar commerciële transacties, over een waaksysteem beschikt: private partners kunnen naar 68

eigen goeddunken onderhandelen met mogelijke leveranciers, maar de finale contracten worden enkel door het Agentschap afgesloten. De EU in andere dan commerciële toepassingen: Naast het commerciële, heeft de EU ook oog voor de strategische niet commerciële belangen die kunnen bijdragen aan de non-proliferatie. Voornoemde basisteksten dragen daartoe bij. Maar de niet commerciële inzet van de EU reikt verder dan dat. Waar terrorisme aan de basis lag om een strategische visie rond nucleaire veiligheid te ontwikkelen, is het nonproliferatie standpunt een eigen leven gaan leiden dat zich heeft kunnen ontdoen van het enge terrorisme-vertrekpunt. In geen enkel van voornoemde documenten wordt uiteengezet hoe specifieke crisissen met betrekking tot massavernietigingswapens (rond bijvoorbeeld Syrië of Iran) moeten worden aangepakt. Wel wordt de algemene intentie geuit om proliferatieprogramma’s wereldwijd een halt toe te roepen. Daartoe wil de EU via verschillende fora actief zijn. Naast de eerder vermelde fora zoals de VN en de G8 en bilaterale contacten, geeft de EU ook praktische ondersteuning aan de teksten die ze publiceerde in het kader van non-proliferatie. Heel praktisch wordt die steun niet alleen geldelijk aangewend, maar bijvoorbeeld ook door het toepassen van sancties wanneer de vooropgestelde politiek niet wordt nageleefd. Bovendien hebben de bijdragen van de Commissie aan de nucleaire samenwerking een budgettaire impact op de realisatie van de objectieven: het instrument voor nucleaire samenwerking (Instrument for Nuclear Safety Cooperation -INSC) realiseert heel concrete projecten, bijvoorbeeld de nieuwe sarcofaag van de Tsjernobyl-reactor. Dit instrument laat een vorm van samenwerking toe waardoor ruimte vrijkomt voor getroffen partners: dergelijke samenwerking past in een benadering die meer return verwacht dan controle alleen waardoor non-proliferatie meer in het gedrang zou komen. Concreet behelzen die budgettaire maatregelen een enveloppe van 524 miljoen euro voor de periode van 2007-2013 en 631 miljoen euro van 20142020. Bovendien heeft de geografische beperking van de grenzen van de EU ook stilaan uitbreiding gevonden: voormelde intentie om wereldwijd proliferatie te willen indijken wordt hiermee geconcretiseerd. Het vergroten van de veiligheidsmarges en efficiënte vrijwaringsmaatregelen tot buiten de geografische grenzen van de EU, dragen hiertoe bij: zeer praktische maatregelen maken dit mogelijk zoals de ontwikkeling van regelgeving inzake veiligheid, technische ondersteuning (experten en operatoren), afvalverwerking en noodplanning. Een aspect van die veiligheid, en die officieel pas vanaf 2011, na incidenten in de aanrijkingsfaciliteiten in Iran, tot de zorgwekkende aspecten is gaan horen is de veiligheid van geautomatiseerde controlesystemen. De EU heeft aanbevelingen nodig in dit domein: de rechtvaardiging van de behoefte is te vinden in het feit dat industriële controlesystemen (ICS) essentieel zijn voor onder meer 69

gasdistributie, waterbehandeling, chemische processen, electriciteitsdistributie, olieraffinage en transport per spoor. Maar incidenten met de computer virussen Stuxnet en Night Dragon tonen de mogelijke impact aan en tonen ook de implicaties voor de nucleaire sector indien geen maatregelen worden genomen. In 2011 vermeldde een document van de Commissie (COM(2011)163 - on critical information infrastructure protection) expliciet Stuxnet als een van de belangrijkste dreigingen die kunnen leiden tot disruptie en zelfs vernietiging. Daartoe heeft het eigen expertisecentrum van de EU, het European Network and Information Security Agency (ENISA), de volgende benadering voorgesteld: vooreerst dient men een idee te hebben van de mate van beveiliging van actuele industriële controlesystemen. Daarvoor is een soort van inventarisering nodig van alle bestaande capaciteit, regelgeving en bedreiging. Deze stap is belangrijk voor de correcte in plaatsstelling van Smart Grids in een later stadium. Vervolgens moet die inventarisatie toelaten om de samenwerking tot stand te brengen tussen de private en de publieke sector. De inventarisatie van middelen en dreigingen geeft in dat platform de mogelijkheid om risico’s te koppelen aan nationale en supranationale strategieën. ENISA heeft daarom aanbevelingen geformuleerd: - pan-Europese en nationale ICS veiligheidsstrategieën, die op elkaar afgestemd zijn. Deze dienen tevens als blauwdruk te dienen voor alle betrokken actoren binnen de lidstaten voor eigen (zelfs lokale strategieën); - een gids voor goede praktijken betreffende ICS-veiligheid: zowel de fysische als de cybernetische veiligheid moeten worden geïntegreerd in het algemeen veiligheidsbeleid van een lidstaat. Dit moet ook worden vertaald naar de industrie; - creëren van ICS veiligheidsplan blauwdrukken verlaagt de kost voor de industrie om in dit domein te investeren; - het bewustzijn van het belang van ICS-beveiliging creëren en de training onderhouden; - een gemeenschappelijke testbank in werking stellen op Europees niveau. Een dergelijk testbank zou toelaten om na te gaan dat de koppeling van diverse systemen geen nieuwe gevoeligheden tot stand brengt; - nationale responscapaciteit creëren voor ICS-systemen en zodoende risicobeheer ook in ICS tot stand brengen; - onderzoek naar ICS-veiligheid in bestaande onderzoeksprogramma’s integreren. Dit laat toe om niet alleen actuele maar ook toekomstige dreigingen tijdig te ontwaren. 70

De cyberveiligheidsstrategie van de EU (JOIN(2013)1final) gaat volledig in die richting en onderstreept het feit dat de grote meerderheid van de infrastructuur ter zaken in handen is van de private sector: de permanente samenwerking van publiek en privaat zijn daarom essentieel. De Commissie wijst er in dat document ook op dat gevoeligheden van Netwerk en Informatieveiligheid (Network and Information Security – NIS) van Europese kritieke infrastructuur moet worden geïdentificeerd en van de nodige veerkracht voorzien. Veiligheidsstandaarden moeten daarom door de Commissie worden bepaald. Tegelijkertijd wordt onderstreept dat de complexiteit en de specificiteit van elke deelstaat zo is dat een Europese supervisie niet in de plaats kan gesteld worden van de nationale bevoegdheden. Hooguit kan de Commissie hierin een coördinerende rol spelen en als klankbord dienen naar andere platformen toe zoals de NAVO, de VN, de Raad. Vergeten we tot slot niet dat een incident op een nucleaire site vertrekkende gevolgen kan hebben die, gezien de ligging van meeste reactoren, ook grensoverschrijdend kunnen zijn. Een dergelijk ernstig incident zou aanleiding kunnen geven tot het inroepen door een lidstaat van de solidariteitsclausule (artikel 222 van het EU-verdrag). We hebben gezien dat zowel in de richtlijnen als in de aangewende middelen, de EU inspanningen doet om het vreedzame gebruik van kernenergie te laten rijmen met garanties voor non-proliferatie. We gaan in een volgend hoofdstuk zien hoe dat in andere supranationale fora verwezenlijkt wordt.

71

2.3. Turkije aan de grenzen van de NAVO binnen NAVO-kader Indien we de NAVO willen betrekken in het overzicht van de capaciteiten, dan komen we automatisch in de militaire toepassingen eerder dan in commerciële activiteiten. Het is dan ook logisch dat we in een Europese context bondig de standpunten van de twee kernwapenstraten van het oude continent te weten Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk vermelden. Verder willen we zien hoe een land als Turkije in de NAVO een sleutelpositie bekleedt binnen de NAVO, maar ook daarbuiten, bijvoorbeeld voor de toekomst van een kernwapenvrije zone in het Midden-Oosten. Dat zal trouwens ons transitiepunt zijn naar de benadering van de VN in deze problematiek. We zijn genoodzaakt dit gedeelte te beginnen door bondig de verschillende partijen en hun belangen te schetsen in het mondiale debat over andere dan civiele toepassingen van de nucleaire technologie: in dat kader worden we geconfronteerd met tendensen die al of niet non-proliferatie onderschrijven. Een recurrente oefening omtrent die problematiek is de vijfjaarlijkse herzieningsconferentie van het non-proliferatieverdrag (nonproliferation treaty- NPT). Tijdens de voorbereidende vergadering van de herzieningscommissie van het non-proliferatieverdrag, gehouden van 28 april tot 9 mei 2014, maakten de twee Europese kernwapenstaten gewag van hun vooruitgang in zaken non-proliferatie. Frankrijk onderstreepte bijvoorbeeld dat het aantal kernkoppen van het land al met 50% waren afgenomen, en dat het land een van de eerste was om het verdrag op het stopzetten van kernproeven ondertekende. Het Verenigd Koninkrijk bevestigde eveneens de verlaging van het aantal kernkoppen. Bovendien wordt het actieplan nageleefd door nationale plannen te overhandigen met het oog op het realiseren van het actieplan. Daartoe willen de betrokken landen de nodige transparantie hanteren die zal toelaten om artikel VI van het non-proliferatieverdrag, te weten de ontwapening, te kunnen realiseren. Daartegenover zijn er natuurlijk andere partijen die meer dan Frankrijk en het VK deze agenda bepalen: vooreerst zijn het nog steeds de VS en Rusland die het grootste aantal kernwapens bezitten, de eersten naar verluid zelfs op het territorium van de NAVO. Verder zijn een groot gedeelte van de betrokken partijen nietgealigneerd en worden van die landen bij iedere herzieningsconferentie nieuwe garanties gevraagd om de non-proliferatie te garanderen. Vanuit het standpunt van die landen, zijn het vooral de bezitters van dergelijke wapens 72

die nu de inspanningen moeten leveren om verder werk te maken van de praktische uitvoering van artikel VI van het non-proliferatieverdrag. Turkije heeft van zijn kant steeds het NPT onderschreven met al zijn beperkingen maar ook in zijn mogelijkheden. Het verdrag drukt immers op non-proliferatie, ontwapening, maar ook het recht op het vreedzaam gebruik van de nucleaire technologie. Dit is een vertrekpunt dat voor het land van enorm belang is: het wil immers zijn afhankelijkheid van buitenlandse energieleveranciers beperken en tegelijkertijd de uitstoot van koolstof houdende uitlaatgassen. Deze positionering verklaart vele internationale verhoudingen: ten opzichte van de NAVO en de verantwoordelijkheid in burden sharing, ten opzichte van de internationale gemeenschap en meer bepaald als verdediger van het recht op eigen aanrijkingstechnologie en een eigen civiel nucleair programma, maar ook ten opzichte van het MiddenOosten en de kernwapenvrije zone aldaar. Laten we deze drie elementen afzonderlijk verduidelijken. Als NAVO-land heeft het decennialang Amerikaanse nucleaire wapens gehuisvest. Naar eigen zeggen draagt het daarmee bij aan de collectieve verdediging van het territorium van de NAVO en heeft die veiligheid een prijs: deze “burden sharing” is niet uniek aan het land maar wordt met meerdere andere landen binnen de Alliantie gedeeld. Ondanks het feit dat de grote militaire blokken van de koude oorlog niet meer als enige relevant zijn voor de veiligheidsperceptie, is Turkije een felle verdediger van het behoud van kernwapens binnen de schoot van de Alliantie zolang het nucleaire gevaar niet is geweken. Het land is ook niet vanuit economisch standpunt gehaast om zijn positie te herzien: het voorziet de aankoop van 100 Lockheed Martin F-35 toestellen tegen 2030 en een eigen gevechtsvliegtuig te ontwerpen dat met dat toestel een “mixed fighter force” kan samenstellen. Met deze plannen zijn de termijnen iets minder dringend dan bij de andere bondgenoten. Hierdoor kan het gangbare standpunt worden bewaard zonder bijkomende interne druk die kan ontstaan bij de vervanging van vectoren om ook de wapens van de hand te doen. De dreiging die uitgaat van landen in de regio heeft in het verleden vaak voor speculaties gezorgd over de mogelijkheid over het feit dat Turkije, als de zich profilerende actor in de regio, zich tevreden zou stellen met een veiligheidsgarantie van de alliantie, of eerder door een eigen militair nucleair programma of misschien een beschermend raketschild? Nochtans is hun positie hierin duidelijk (Ülgen, 2011; pp.142-180): een militair nucleair pad zou het land isoleren op het internationaal vlak. Dit zou voor het land onaanvaardbare economische gevolgen hebben. Bovendien kan een eigen arsenaal niet voor de garanties zorgen die het land nu heeft binnen de schoot van de Alliantie: de prijs die het land zou moeten betalen, te weten het verlies van de collectieve bescherming is immers veel te hoog in verhouding. Blijft 73

dus het alternatief over van een collectief arsenaal, zoals dat vandaag bestaat, of een operationeel alternatief: iedere andere optie zou voor het land onaanvaardbare veiligheidsrisico’s inhouden. Ankara heeft steeds de grondvesten van het non-proliferatieregime ondersteund met dien verstande dat het recht werd verdedigd op een eigen vreedzaam gebruiksrecht van nucleaire technologie. Daarom heeft het land alle ondersteunende verdragen geratificeerd en is het lid van alle ad hoc fora die betrekking hebben op de materie of de commerciële exploitatie ervan sturen. Turkije heeft nog geen energie producerende reactoren voor commerciële exploitatie. Wel beschikt het land over twee onderzoeksreactoren: Istanbul Technical University enerzijds en anderzijds Cekmece Nuclear Research and Training Centre (CNRTC). Daarom wordt het land ook door het internationaal atoomagentschap gecontroleerd. Maar het wil zich om economische redenen niet tot die enige twee beperken: we stellen dus vast dat zelfs in de onmiddellijke omgeving van de EU een sterke omgekeerde tendens bestaat die de exploitatie van de civiele nucleaire technologie wil uitbreiden, in tegenstelling tot de algemene tendens van het overgrote deel van de lidstaten van de Unie om die net aan banden te leggen. Turkije zal daarom fel weerstand bieden tegen een land of een groep landen die andere landen de toegang tot de technologie wou willen ontzeggen. Dit verklaart ook meteen de houding van Turkije ten opzichte van Iran: de op het eerste gezicht gewillige positionering van het land is voornamelijk op eigen voordeel gestoeld. Het wil geen beperkingen opleggen die later een eigen exploitatie in de weg zouden staan. Het is daarom van mening dat de beste beveiliging tegen onrechtmatig gebruik van een technologie met twee applicaties (civiel en militair), enerzijds de verdragen zijn en anderzijds de exportcontroles. Dat het land voorstander is van een efficiënt controleregime is niet toevallig: de geografische ligging tussen Europa en Azië, de zeeroutes en de toegangspoort tot de EU, zorgen voor een zeer ingewikkeld theater, en tegelijk ideale test-case voor die controles. Indien ze daar efficiënt werken, zijn ze doeltreffend genoeg om de vreedzame doeleinden van het eigen programma te bewijzen: de noodzaak voor een dergelijk programma wordt volledig gerechtvaardigd door de eigen nood aan energie om het productieniveau te kunnen handhaven die een economische groei ondersteunen. De actuele invoer van energie staat dat in de weg (75% van de behoeften werden ingevoerd in 2011) en maakt het land bovendien gevoelig voor marktschommelingen. Ankara doet bovendien niet dubbelzinnig over de capaciteiten die het daarvoor wil inzetten: los van het feit dat kernenergie een noodzakelijke behoefte is, wil het land een toegang hebben tot de volledige brandstofcyclus om ook in dit domein niet afhankelijk te hoeven zijn van de goede wil van leveranciers noch van de prijs die ze voor hun brandstof vragen. In dat opzicht is de toegang ook op intellectueel vlak verondersteld en wil het land niet weten van een “zwarte doos” technologie 74

die de gebruiker zou beperken tot de exploitatie van de hem ter hand gestelde technologie. De druk van de grote leverancier-landen heeft geleid tot het akkoord van de Nuclear Suppliers Group (NSG) in 2011 dat stelde dat technologie-transfer enkel kon gebeuren indien het ontvangende land: - lid is van het non-proliferatieverdrag en voldoet aan alle verplichtingen; - een vrijwaringsovereenkomst en een bijkomend protocol in werking heeft; - niet in overtreding is met de verplichtingen van die overeenkomsten noch een bijeenkomst heeft veroorzaakt van het bestuursorgaan van het internationaal atoomagentschap; - instemmen met de richtlijnen van de NSG; - bilaterale overeenkomst heeft met de leverancier over het niet gebruik van springstoffen, permanente vrijwaringsmaatregelen en controle van transfers; - het engagement om internationale standaarden te gebruiken voor fysische beveiliging zoals voorgeschreven door het internationaal atoomagentschap; - het engagement om de veiligheidsstandaarden van het internationaal atoomagentschap na te leven.

Deze normen zijn strenger geworden na de commerciële overeenkomst van India met de VS. Ze blijven echter vrijwillig en volgens Turkije zijn sommige afgeleiden ervan in overtreding met het artikel IV van het nonproliferatieverdrag dat aan ieder land toegang zou moeten verzekeren tot het vreedzaam gebruik van nucleaire technologie. Zowel in de voorbewerking als in de nabehandeling van de kernbrandstof zijn maatregelen in die richting voorzien. Met betrekking tot voorbehandeling zijn bijkomende controles op de export van gevoelig materiaal en aanrijkingsuitrusting het mikpunt van bijkomende aandacht: in het bijzonder zijn deze maatregelen gericht op het verhinderen van aanrijking die een hoger percentage uranium zou bevatten dan 20%. Die mogelijkheid wil men ook hardware-matig onmogelijk maken door alle technologie “gesloten” af te leveren dit wil zeggen dat het materiaal niet kan hertekend worden voor ander gebruik dan datgene waarvoor het werd afgeleverd of verkocht. Deze benadering heeft echter een gevolg voor het ontvangende land: intrinsiek wordt het immers voor het gebruik toch nog afhankelijk van het land dat levert. Dit is net wat Turkije ten alle prijzen wil vermijden. De capaciteiten van het land in zake voorbehandeling zijn beperkt: commerciële uitbating van uraniummijnen is nog niet voorhanden, de 75

extractie van uranium uit erts evenals de conversie naar MOX en brandstofpellets gebeuren slechts op zeer kleine schaal, aanrijking is vooralsnog onmogelijk op commerciële schaal. Wat de nabewerking betreft trachten de grote nucleaire bezitters te vermijden dat een nieuwe koper gevoelige splijtstof (uranium of plutonium) zou kunnen scheiden van gebruikte kernbrandstof. Concreet bezit het land geen naverwerkigscapaciteit omdat de grote nucleaire leveranciers alle leveringen daarvan aan banden hebben gelegd en nieuwe exportcontroles dit quasi onmogelijk maken. Turkije heeft bovendien geen kernreactoren: de plannen die bestaan voor de eerste reactor (die ten vroegste tegen 2019 in werking zal treden) voorzien echter een volledige controle van brandstof door de leverancier (in dit geval het Russische Atomstroyexport). Zowel de initiële levering als de herverwerking gebeuren vanuit Rusland. Daartoe moeten reguliere transporten worden voorzien van en naar de exploitatiesite, een nadeel in het systeem dat volledige externe controle van de brandstof mogelijk maakt: anderzijds zorgt een dergelijke controle voor de quasi-zekerheid dat aanrijking van brandstof voor gebruik met militaire doeleinden uitgesloten is. In bilaterale verkoopovereenkomsten tracht men zowel aanrijking als herwerking zo veel mogelijk aan banden te leggen. Onafhankelijkheid van energievoorziening is echter de belangrijkste motivatie van Turkije om nucleaire technologie aan te wenden: daarom zal het zich blijven verzetten tegen alle maatregelen die zowel in de voorbehandeling als in de nabewerking van brandstof een nieuwe artificiële afhankelijkheid zouden kunnen genereren. Die positie die we in het Westen ervaren als een pro-Iraans standpunt, is een politiek die Turkije in de toekomst zal blijven nastreven: sancties ten opzichte van derde landen worden door Turkije niet altijd gesteund, ook al worden die door de VS en de EU wel in aanmerking genomen. Dit zou het moeilijker kunnen maken om gemeenschappelijke standpunten in zake militaire en civiele nucleaire standpunten te bereiken, en kan mogelijk zelfs de kandidatuur van Turkije voor EU-lidmaatschap bemoeilijken. Ten slotte is het standpunt ten opzicht van een kernwapenvrije zone in het Midden-Oosten in het geval van Turkije bijzonder: het land is onder de eerste voorstanders van een dergelijk akkoord te rekenen zonder de bedoeling om zelf in die zone meegerekend te worden. Hoger werd al vermeld dat het land tactische nucleaire wapens huisvest en dat het gesteld is op de garantie van collectieve bescherming zoals die door de NAVO wordt voorzien. Een terugtrekking van deze wapens kan in dit geval enkel indien een alternatieve veiligheidsgarantie aangeboden kan worden. Vanuit dat standpunt is er duidelijke geografisch onderscheid te maken en beschouwt Turkije zich niet tot de betrokken zone. Een eerste aanzet tot het creëren van een dergelijke 76

zone had in 2012 moeten plaatsgrijpen: de spanningen omtrent Iran, Israël en Syrië hebben dit uitgesteld naar een latere datum. De ondersteuners van een dergelijk initiatief zijn het trouwens niet altijd eens over de vorm van de finaliteit: moet die zone met individuele probleemlanden worden onderhandeld dan wel in een collectief geheel? Voor Turkije is er geen oplossing zonder gemeenschappelijk akkoord en geen enkel van voormelde landen afzonderlijk worden behandeld, zoals de VS dat voorstelt. De implicaties daarvan gaan zo ver dat zelfs op niveau van de VN voorlopig geen zicht bestaat op de aanvang van dergelijke onderhandelingen. We komen in het volgende hoofdstuk op dit niveau terug. Voorlopig biedt Turkije ons een bijzonder inzicht: het biedt als het ware een integratie van economische belangen zoals die binnen de EU bestaan met militaire belangen zoals die binnen de NAVO aan bod komen. Het geeft ons de mogelijkheid om de twee fora te condenseren in een geografische zone die nauw aansluit bij het Midden-Oosten, zone die ons vanzelfsprekend leidt naar het derde te bespreken forum, de VN. In dat opzicht biedt het land een testcase van civiele en militaire nucleaire opties, gebaseerd op een energetische onafhankelijkheid. Hoewel Turkije geografisch en economisch deel uitmaakt van Europa en bovendien bondgenoot is van de NAVO vaart het een tamelijk eigenzinnige koers binnen het civiele en militaire nucleaire spectrum: het civiele aspect wordt enkel gedreven door de wil om onafhankelijk te zijn van grote energetische leveranciers. Op die manier kan het land zelf de koers bepalen die de economie optimaal kan laten groeien. Militair gezien voorziet het nucleaire in veiligheidsgaranties die het land slechts zou willen opgeven in het geval dat er een geloofwaardig en betrouwbaar alternatief bestaat.

77

2.4. De Verenigde Naties… …en de MENWFZ In het verlengde van wat eerder werd uiteengezet voor de EU, hebben we ook op niveau van de VN een ondersteuning van de maatregelen die het internationaal atoomagentschap tracht uit te werken. Maatregelen tegen het nucleair terrorisme werden daarom in de schoot van de VN-veiligheidsraad uitgewerkt waaronder: - resolutie 1373 (2001) die specifiek gericht is op de bestrijding van het terrorisme en de landen aanzet tot het beveiligen van de grenzen; - resolutie 1540 (2004) en zijn uitbreiding van 2011 meer specifiek gericht op massavernietigingswapens en het mogelijk gebruik door terroristen: landen worden ertoe aangezet om alles in het werk te stellen om niet-staatsactoren de toegang tot dergelijke wapens, materiaal dat de aanmaak van dergelijke wapens mogelijk zou maken, en zelfs vectoren te ontzeggen. Daarnaast hebben we gezien dat de EU eigenlijk een richting kan aanwijzen in de wetgeving, maar dat enkel de nationale initiatieven kunnen uitmonden in nationale legislatieve teksten. In het ideale geval komen die overeen met de richting door de EU aangewezen. Op een hoger niveau van samenwerking hebben de VN regels opgesteld die door ieder land, als lid van de VN moeten worden nageleefd. Zo werden in zake nucleaire veiligheid richtlijnen uitgevaardigd (resolutie 1540 van 28 april 2004). Bovendien wordt de ervaring van de EU ter zaken wel degelijk door de VN erkend: het internationaal atoomagentschap maakt immers melding van bijvoorbeeld risicoanalyses door ENISA uitgevoerd om nieuwe methodes te ontwikkelen die toelaten om de computerveiligheid te integreren in het gehele veiligheidsopzet van een nucleaire installatie (IAEA, 2011). Het atoomagentschap wijst vanaf 2011 op de meer complexe dreigingscenarios en in het bijzonder gevallen van cyberterrorisme dat gericht kan zijn op kritieke infrastructuur, waaronder kerncentrales of andere nucleaire faciliteiten: dit heel specifieke aspect schept nieuwe eisen aan de veiligheidsbenadering van een dergelijke installatie. Naar eigen zeggen is het vooropgestelde objectief nucleaire veiligheid, waaronder wordt verstaan de preventie, de detectie of de 78

reactie op criminele of intentionele niet toegestane handelingen die betrekking hebben op nucleair materiaal, radioactief materiaal of verwante installaties en/of activiteiten. Digitale systemen die kritiek zijn voor een veilige werking van de installatie of ter voorkoming van diefstal of sabotage zijn dan ook cruciaal, en moet ingebed worden in het globaal veiligheidsplan van een installatie, vanaf het eerste concept ervan. Bestaande installaties moeten uiteraard ook in die richting hun veiligheid uitbouwen. Nucleaire installaties hebben wat dat betreft een aantal bijkomende specificiteiten die hen onderscheid van ieder andere industrie (IAEA, 2011; p.3- eigen vertaling): - nucleaire faciliteiten moeten zich houden aan eisen die hun worden opgelegd door de nationale regelgevende instanties die op die manier rechtstreeks of onrechtstreeks een kader zullen opleggen aan betrokken computer systemen; - nucleaire faciliteiten kunnen nood hebben aan bescherming tegen bijkomende bedreigingen die niet noodzakelijk in andere sectoren worden beschouwd. Dergelijke bedreigingen kunnen ook geïnduceerd door de gevoelige aard van de nucleaire industrie; - vereisten met betrekking tot computer veiligheid in nucleaire installaties kunnen zeer verschillend zijn van computer vereisten uit andere sectoren. Typische bedrijfswerking betrekt slechts een beperkt aantal eisen. Nucleaire installaties moet een bredere basis of een volledige ander benadering gebruiken dan bijvoorbeeld e-commerce, het bankwezen of militaire installaties. Het concept van cyberveiligheid voor dit type installaties is niet louter gebaseerd op regelgeving maar dient ook de noodzakelijke redundantie in te bouwen: een technische of menselijke fout, mag immers niet leiden tot het falen van cyberveiligheid en omgekeerd. Indien de waarschijnlijkheid van een dergelijke cascade niet tot nul kan worden herleid, dient die zo laag mogelijk te worden gehouden. Of het nu gaat om geïsoleerde incidenten of gerichte cyberaanvallen, de maatregelen die worden uitgebouwd moeten de nodige veerkracht van de installatie kunnen genereren. Een van de meest ambitieuze werven van de toekomst in zake controle en veiligheid op niveau van de Verenigde Naties is zonder enige twijfel de kernwapenvrije zone in het Midden-Oosten (Middel East Nuclear Weapon Free Zone - MENWFZ). Het idee achter een dergelijke zone is niet nieuw: in 1974 werd al het idee geopperd door landen als Egypte en Iran, om het later zelfs uit te breiden naar alle massavernietigingswapens en hun vectoren. We weten dat de verstrengeling van alle overeenkomsten die hiermee gepaard gaan, evenals de machtsverhoudingen in de regio, een akkoord in dit domein niet zullen vereenvoudigen. Nochtans is er lobbywerk in die richting door nog andere fora dan de VN alleen: de Arabische Liga (AL), de niet –gebonden 79

landen (Non-Aligned Movement – NAM) en de organisatie voor islamitische samenwerking (Organisation for Islamic Cooperation – OIC sinds 2011 Organization of the Islamic Cooperation) horen daarbij. Deze organisaties proberen vooral de bespreking van deze zone op de agenda van verschillende herzieningsconferenties of bijeenkomsten te plaatsen. Verre van een intern (en soms ook extern) unaniem standpunt in te nemen, zijn deze fora verdeeld omdat de landen die erin zetelen niet noodzakelijk deel uitmaken van het nonproliferatieverdrag en bijgevolg een eigen agenda en eigen standpunten verdedigen. Het maakt er niet eenvoudiger op dat een van de partijen in de geografische zone, te weten Israël, geen ondertekenaar is van het nonproliferatieverdrag. Meerdere pogingen om resoluties af te dwingen om Israël op te roepen dit verdrag te ondertekenen en alle nucleaire activiteit onder voogdij van het internationaal atoomagentschap te plaatsen, stuitte op het verzet van het land maar ook van andere die hun steun niet willen verlenen aan enig welke tekst die gewag maakt van het non-proliferatieverdrag (zoals India bijvoorbeeld). Nochtans bestaat er een precedent in het verdrag dat van Afrika een kernwapenvrije zone maakte: enkel de vrijwillige opgave van een al beschikbaar arsenaal, heeft de realisatie van die zone mogelijk gemaakt. Zou dit het voorbeeld kunnen zijn voor Israël? In de periode die de officiële ondertekening voorafging, werd het arsenaal van Zuid-Afrika door het internationaal atoomagentschap nagekeken en ontmanteld. Nochtans geeft het verdrag ook buiten de zone aanleiding tot spanningen: bijvoorbeeld in het geval van de VS dat de protocollen niet wil ondertekenen om twee redenen. Vooreerst bezit het een marinebasis met nucleaire wapens (Diego Garcia) die zowel door de Verenigd Koninkrijk als Mauritius worden geclaimd. Vervolgens biedt het de mogelijkheid om Israël nog wat uitstel te geven en te ontzien van alle internationale druk in dit domein. Andere instanties, zoals het internationaal atoomagentschap, trachten dan weer door overreding en dialoog de standpunten van de betrokken partijen dichter bij elkaar te brengen. De eerste resolutie voor het tot stand komen van een kernwapenvrije zone in het Midden-Oosten werd door Egypte ingeleid en door de algemene vergadering goedgekeurd in 1974. Ook de druk op Israël nam toe op niveau van de VN door in de schoot van de Veiligheidsraad een resolutie te stemmen om zijn nucleaire infrastructuur onder toezicht van het atoomagentschap te plaatsen. In 1990 werd in de schoot van de ontwapening conventie het idee van een kernwapenvrije zone zelfs nog uitgebreid tot een zone die vrij is van massavernietigingswapens. De oorlog met Irak heeft daar zeker toe bijgedragen. In 2009 onderschreven de staatshoofden in de schoot van de VN-veiligheidsraad het idee en werd een resolutie goedgekeurd die alle staten opriep om toe te treden tot het verdrag onder het statuut van niet-kernwapenstaat. Opnieuw was de druk op Israël gezet: een medeoorzaak daarvan was ongetwijfeld de onmogelijkheid van 80

Egypte en andere landen in de regio om een militaire nucleaire capaciteit te bemachtigen. De toetreding van het land onder dat statuut zou als gevolg hebben dat alle bestaande militaire capaciteit zou moeten worden ontmanteld of uit het land moeten worden gehaald. Voor het land zelf wordt de onduidelijkheid over een dergelijke capaciteit als een existentiële noodzaak beschouwd en is een overeenkomst ter zake enkel mogelijk voor zover alle landen van de regio aan de opgelegde beperkingen voldoen: een allesomvattende en duurzame vrede in de regio is de enige mogelijkheid om aan wapencontrole, ontmanteling en non-proliferatieverplichtingen voor massavernietigingswapens en hun vectoren te voldoen. Daarbij komt dat het huidige systeem van controles in het verleden niet toereikend is gebleken. We kunnen daarom met zekerheid besluiten dat Israël niet akkoord zal gaan om eventuele controles aan de bestaande structuren toe te vertrouwen: eigen inspectieteams zullen die moeten vervoegen als vertrouwenwekkende maatregel. Uiteraard zal dit ook door andere actoren uit de regio niet worden aanvaard zonder eigen teams als compensatie op been te brengen. Misschien kan een gemeenschappelijke grond gevonden worden door observatoren van alle betrokken actoren op te nemen in initiële inspectierondes van de regio. Aan de andere zijde van de zone hebben we gezien dat Turkije in de problematiek van de MENWFZ een bijzondere plaats neemt. Zelf beschouwt het zich, als lid van de NAVO, niet het onderwerp van de discussie. En tegelijk is het wel voorstander van een dergelijk zone die een integrale oplossing moet bieden voor de meest gevoelige problemen waarmee de VN de laatste jaren te kampen hebben gehad: niet in het minst wil het land ook Israël in die oplossing betrekken. Alle ander actoren van de regio willen een oplossing waarbij Israëls arsenaal niet de facto wordt erkend: daarom moet dat land in een eventueel verdrag als niet-kernwapenstaat deelnemen. Een bijkomende en niet te onderschatten moeilijkheid is dat de oplossing die men zal vinden moet kaderen binnen een geografische zone waar het gebruik van civiele nucleaire capaciteit in de nabije toekomst noodzakelijk zal zijn wil men de economische groeidoelstellingen van die regio kunnen realiseren (zie deel één). Het belang van de regionale benadering wordt trouwens onderschreven door de belangrijkste actoren: het zijn de spelers in de regio die in de eerste plaats een akkoord zullen mogelijk maken of niet. Het is voor deze zonale en ook de externe actoren duidelijk dat een nieuw akkoord dit in de hand zal moeten werken: bestaande verdragen, zoals het nonproliferatieverdrag, zijn niet robuust genoeg in hun huidige vorm om een dergelijke zone in het leven te roepen noch de naleving ervan te controleren. Een strengere observatie en afdwingingsmaatregelen zullen daartoe vereist zijn. In wezen kan men stellen dat een algemene ontwapening, zoals al vervat in het non-proliferatieverdrag, uiterst moeilijk te handhaven valt wanneer alle partijen zeer lage aantallen kernwapens bezitten. Eerder zijn we daarom al tot 81

de conclusie gekomen dat het bestaande mandaat en middelen van het internationaal atoomagentschap bijvoorbeeld daartoe niet toereikend zijn: de limieten van het systeem werden duidelijk door het geval van Iran. Andere spelers in de regio hebben, misschien daardoor, ook de ambitie om in de toekomst te voorzien in hun eigen behoeften voor wat de civiele nucleaire toepassingen betreft. Zoals het voorbeeld van Turkije duidelijk maakt, is een principiële afbakening van de brandstofcyclus niet overal aanvaardbaar in zijn actuele toepassing omdat het een artificiële afhankelijkheid creëert van de bestaande leveranciers van de technologie. Het bestaan van die behoefte, en de mogelijkheden van de technologie, maken dat dit het moeilijkste te onderhandelen zal zijn: het initiële project was immers bedoeld om alle massavernietigingswapens uit het Midden-Oosten te bannen. Ondertussen werd onder internationale druk ook een eind gesteld aan het aangegeven chemische programma van Syrië, maar of het resultaat zo snel bereikt had kunnen worden indien dat land een energetische afhankelijkheid zou vertonen van een technologie die het moet opgeven is zeer twijfelachtig. Zowel de energetische afhankelijkheid als het prestige van een land zijn ermee gemoeid: daarom is dit een materie die zeker ook de buitenlandse betrekkingen van een land in de regio zal beïnvloeden. Dit geldt enkel al voor de vragende partijen, maar ook de leveranciers, die er baat bij hebben om hun technologie te exporteren. Nucleaire technologie is een industriële activiteit en daarom is het doel van winst steeds na te streven. Daarom zal controle van overheden steeds noodzakelijk zijn, maar ook een internationale grondslag moeten hebben wil men uitgaan van een gemeenschappelijke behandelingsbasis tussen alle industriële actoren. Uiteindelijk zal het welslagen van deze problematiek de lakmoestest zijn voor andere regio’s (zoals zuidoost Azië en China) waar, zoals voor Turkije, nog een grote vraag bestaat voor meer energetische capaciteit. Daar verwacht men een relance van de nucleaire industrie omwille van de mogelijke autonomie van de technologie enerzijds en anderzijds door de combinatie van het rendement met een gereduceerde koolstofuitstoot. Sinds de herzieningsconferentie van het non-proliferatieverdrag, heeft de vooropgestelde bijeenkomst van Helsinki over het onderwerp niet plaatsgehad: opeenvolgende crisissen hebben het tijdsschema van deze onderhandelingen vertraagd, maar de onderhandelingen werden onder de vorm van bilaterale contacten verdergezet. En de onderhandelaars zelf hebben er goed oog op dat weldra een dergelijke conferentie zal kunnen worden gehouden (Kyröläinen, 2014): de deadline van de nieuwe herzieningsconferentie in 2015 zal niet vreemd zijn aan deze situatie. Daarnaast moet men zich ervan vergewissen dat een akkoord wordt bereikt dat haalbaar en verifieerbaar is: geen enkele zone is verifieerbaar voor chemische, biologische en nucleaire wapens tegelijk. Voor de drie soorten 82

wapens zal men tegelijk een toegang tot sites moeten voorzien en wederzijdse observatie. Voor het ogenblik is een dergelijke vorm van akkoord enkel in werking tussen Egypte en Israël en sinds het vredesverdrag van 1979 zelfs met gemengde inspectieploegen (Peace Treaty between Israël and Egypt11, 1979) en controles van de conventionele strijdkrachten in vooraf gedefinieerde gebieden. Waar dit in een kleine schaal mogelijk is voor conventionele strijdkrachten, zou dit moeten uitgebreid worden naar meer partijen en vooral verschillende types wapens en vectoren. Daar ligt net de moeilijkheid: iedere partij ziet immers een andere invulling van wat al dan niet uit eigen arsenaal zou moeten gecontroleerd worden. Nog meer is dat het geval voor wat men zou willen over het arsenaal van andere partijen in de regio: complete transparantie over ballistische en andere raketten is bijvoorbeeld een vereiste die Turkije ingevuld zou willen zien. Voor Israël blijkt dit weer een brug te ver aangezien Turkije, zelf betrokken partij, is bij de landen die in het bezit zijn van kernwapens. Bovendien heeft dit laatste, zoals eerder uiteengezet, geen eigen beschikkings- nog beslissingsrecht over de aanwezigheid van die wapens die aan de NAVO toebehoren. Daarenboven is voor elk van de betrokken partijen wel een andere invulling of benadering te vinden voor het gebruik van raketten (al dan niet ballistisch): de verschijning van onbemande vliegtuigen binnen dat domein, en het gebruik van beiden, door zowel staten als niet-staatsactoren, tegen militaire maar ook civiele doelen, maken de definities in dit domein en dus ook de controles die uit een overeenkomst zouden moeten volgen, bijzonder ingewikkeld. Het is dus belangrijk dat in een akkoord een duidelijk onderscheid wordt gemaakt tussen autonome raketten en afstand bestuurde toestellen. Bovendien moet men ervan bewust zijn dat een overeenkomst, slechts betrokken partijen kan engageren (in dit geval de staten of organisaties die zich erbij aansluiten): het bezit door criminele organisaties of niet-staatsactoren van dergelijk arsenaal en vectoren, zou per definitie buiten het kader van een dergelijk verdrag vallen en de deur open laten voor het gebruik door proxy-groeperingen van dat arsenaal. De bestrijding/verificatie ervan zou bijgevolg buiten het kader van een dergelijk verdrag vallen en op twee terreinen moeten worden gevoerd namelijk resolutie 1540 van de VN-Veiligheidsraad ter bestrijding van terrorisme enerzijds en een operationele beveiliging onder de vorm van raketafweer anderzijds.

11

art III: Each Party undertakes to ensure that acts or threats of belligerency, hostility, or violence do not originate from and are not committed from within its territory, or by any forces subject to its control or by any other forces stationed on its territory, against the population, citizens or property of the other Party; art IV: …agreed security arrangements will be established including limited force zones in Egyptian and Israeli territory, and United Nations forces and observer…

83

We komen tot het besluit dat de oplossing voor het realiseren van een zone vrij van massavernietigingswapens in het Midden-Oosten een groot aantal problemen kristalliseert, zowel op politiek als op technisch vlak. Toch zien we in de vooruitgang van de besprekingen zowel positieve als negatieve aanwijzingen: maar welke halen de overhand of met andere woorden waarom gebeurt er niets in de richting van een finaal akkoord? Halen we het voorbeeld van de Chemische Wapenconventie erbij, dan heeft het in de zone zeker zijn nut bewezen maar is het systeem uitbreidbaar naar andere wapens en vectoren? Voor Egypte bijvoorbeeld is het bestaan van een nonproliferatieverdrag voldoende om ook het nucleaire met succes aan controles te onderwerpen. Twee beperkingen dringen zich in dit specifieke geval echter op: geografisch is, zoals eerder vermeld, niet duidelijk waar het MiddenOosten begint en waar het eindigt. Bovendien heeft het voorbeeld van Iran aangetoond dat de naleving van de overeenkomst niet sluitend genoeg is en om die reden kan in de bijeenkomst van Helsinki geen politieke motivatie gevonden worden: indien men echter kan aantonen dat een bestaande overeenkomst in de praktijk werkbaar is (zoals het vredesverdrag tussen Egypte en Israël van 1979, de chemische wapenconventie, sluitende controles voor zowel civiele als militaire nucleaire installaties) kan het ook politieke steun genieten van andere partijen in de regio. Dit impliceert echter ook dat alle partijen in de regio een gemeenschappelijke basis van overeenkomst zouden hebben: dit is van bij aanvang moeilijk aangezien Israël geen ondertekenaar is van het non-proliferatieverdrag terwijl noch Egypte noch Israël de chemische wapenconventie ondertekenden. In beide gevallen zijn aangehaalde motivaties te herleiden tot de overlevingscapaciteit van het land indien het wordt aangevallen. In geval van existentiële dreiging willen beiden zich immers met alle middelen kunnen verdedigen. Tegelijkertijd is de uitvinding van een nieuw verificatieregime voor alle types wapens en vectoren, dat zonder enige ervaring de nodige erkenning zou krijgen onwaarschijnlijk: elk nieuw regime heeft kinderziektes vertoond en aanpassingen gevergd tot zelfs lang na het bestaan van een verdrag (bijvoorbeeld het additioneel protocol van het non-proliferatieverdrag). Bestaande verdragen kunnen als basis dienen van een nieuw engagement: zo is de universele toetreding tot het non-proliferatieverdrag een eerste bijdrage en gezien de gevoeligheden van de partijen (voor eerder vermelde redenen) is het aangewezen dat ook tot andere verdragen simultaan wordt toegetreden als vertrouwenwekkende maatregel. Maar ook dit vormt een probleem: de toetreding tot een verdrag en een verificatieregime impliceert de vrijwillige aangifte van bestaande verifieerbare capaciteit. Dit zou kunnen impliceren dat eerdere schendingen moeten worden aangegeven, wat van bij aanvang het vertrouwen zou kunnen aantasten dat men net tracht te herstellen. De controles in elk van de landen binnen het kader van de verschillende verificatieregimes, moeten ervoor zorgen dat het vertrouwen tussen de 84

partijen van de regio net groeit: dit kan niet op korte termijn en met opgelegde deadlines tot stand worden gebracht. Ten slotte dient men te vermelden dat de operationele verificatie ook een politieke ondersteuning moet krijgen: het kan bijvoorbeeld niet dat de analyse van beschikbare stalen, zonder technisch probleem daartoe toch niet kunnen uitgevoerd worden omwille van politieke motieven. De verstrengeling van de verschillende problemen in het zich van een Helsinki-bijeenkomst stapelen zich dus op ook al zijn er positieve tekenen te ontwaren. Echter het realiseren van die bijeenkomst was een van de conclusies in de resolutie van 2010. Het niet realiseren van die bijeenkomst zal gevolgen hebben voor de eindresolutie van de herzieningsconferentie van het non-proliferatieverdrag en de onderhandelingen met Iran, maar ook omgekeerd. Indien de onderhandelingen met Iran toch noch zouden mislukken, dan zou het non-proliferatieverdrag ernstige schade oplopen en zou de herzieningsconferentie zonder eindresolutie moeten worden afgesloten. Merk op dat de rapportage naar de NPT conferentie van 2015 in zekere mate al achterstand heeft opgelopen: voorgaande resolutie voorzag ook dat zowel het IAEA als het OPCW studies over de verificatie zouden uitbrengen tegen hetgeen niet is gebeurd. Het wegblijven van een eindresolutie zou daarom ook een faling van het volledige bouwwerk inhouden. In dat geval zou de bijeenkomst in Helsinki ook niet kunnen doorgaan: een overeenkomst over de status van massavernietigingswapens in het Midden-Oosten in zijn geheel impliceert dus ook een sluitend akkoord met Iran. De universalisatie van bestaande akkoorden in een geografisch gedefinieerd gebied van het MiddenOosten impliceert bovendien de vernietiging en verificatie van bestaande wapens, de vernietiging en verificatie van onderzoeks- en ontwikkelingsinfrastructuur, en ten slotte de heroriëntering van de opgebouwde kennis. Deze taken vergen zowel tijd als investeringen. Het geval van Syrië heeft de moeilijkheid van verificatie op korte termijn geïllustreerd voor eender welk toekomstig verdrag of overeenkomst: het zijn tegelijk de controle op de correctheid (correctness- het verschil tussen wat werd aangegeven en wat werd vastgesteld) als de volledigheid (completenessde controle van de afwezigheid van niet aangegeven materiaal) die het zwaartepunt van verificatie zullen zijn.

85

2.5. Deelbesluit

In dit deel hebben we aandacht gehad voor supranationale fora die betrokken zijn in de civiele en militaire aspecten van kernenergie. Als eerste hebben we de bijdrage van de Europese Unie onderzocht. Op twee vlakken komt die tot uiting: op commercieel vlak, maar ook op niet commercieel vlak is de EU daarom een actor die een rol wil spelen. Commerciëel heeft de EU vooral een sturende en ondersteunende rol. We zijn tot de vaststelling gekomen dat de uitbating van kernenergie een materie is die tot het domein van de nationale veiligheid behoort: iedere lidstaat heeft hiervoor een eigen benadering en inschatting waarvoor de EU het kader kan schetsen dat moet toelaten om de non-proliferatie doelstellingen te bereiken. De technische ondersteuning wordt daartoe aangereikt door het internationaal atoomagentschap aan de staten zelf. Voor het niet-commerciële luik speelt de EU vooral de rol van facilitator voor andere fora, te weten de NAVO en de VN. De Europese kernwapenstaten zijn bovendien lidstaten van de EU en hierdoor is er, naast de aard van het materiaal voor tweeërlei gebruik, ook door de betrokken actoren binnen de EU een onontwarbaar verband tussen de commerciële en de niet-commerciële rol van de nucleaire sector. Standpunten van de twee kernwapenstraten van het oude continent zijn bovendien belangrijk binnen het NAVO-kader. Niet alleen telt de eigen capaciteit en de NAVO-doctrine, maar ook de capaciteit die bij wijze van solidariteit in de risicodeling wordt verdeeld over de partnerlanden. Niet in het minst neemt Turkije hierin een belangrijke plaats: als bondgenoot van de NAVO en als kandidaat lidstaat van de EU is het zowel een vooraanstaande actor van de NAVO-capaciteit, tegelijk is het land ook vragende partij voor de commerciële exploitatie van nieuwe nucleaire sites en ook een belangrijke actor in de onderhandelingen van de kernwapenvrije zone van het MiddenOosten: het land is de uitgelezen test-case van civiele en militaire nucleaire opties. Het civiele aspect wordt enkel gemotiveerd door de wil om onafhankelijk te zijn van grote energetische leveranciers. Op die manier wil het land zelf de koers bepalen die past bij een groeiende economie. Militair gezien voorziet het nucleaire aspect de veiligheidsgarantie die het land slechts zou willen opgeven in het geval dat er een geloofwaardig en betrouwbaar alternatief bestaat.

86

In de schoot van de Verenigde Naties wil men uitgaan van de bestaande expertise van het internationaal atoomagentschap en andere fora om de controle op het non-proliferatieregime mogelijk te maken en te versterken. Zo wordt bijvoorbeeld gesteund op risicoanalyses van EU-agentschappen om nieuwe methodes te ontwikkelen die toelaten om de computerveiligheid te integreren in de gehele veiligheidsopzet van een nucleaire installatie of de impact te evalueren van complexe dreigingsscenario's op kritieke infrastructuur. In een gebied als het Midden-Oosten is de problematiek die ons hier aanbelangt een bijzonder uitdaging gebleken: de onderhandelingen (en respectieve motivaties van de partijen over een kernwapenvrije zone ontwaren de connexiteit van de problemen en de verdragen ter zaken. De motivatie van het nucleaire (veiligheidsgaranties door militaire toepassingen, uitstootvrije energieopwekking door civiele toepassingen) is in die regio een bijzonder moeilijke combinatie: civiele actoren die onder toezicht van een internationale overheid moeten staan en tegelijk commerciële winst willen boeken staan tegenover de belangen van staten die vanuit militair-strategisch oogpunt het evenwicht trachten te vrijwaren en toch hun invloedssfeer willen behouden. Het welslagen van het project zal passen in een totaalpakket zijnde de oplossing voor alle andere problemen van de regio. Het wordt een werk van lange adem waarvan iedere etappe vertrouwenwekkend moet zijn voor de volgende stap in de onderhandelingen: het wordt echter snel duidelijk dat alle problemen in het Midden-Oosten opnieuw onder een of andere vorm terug te vinden zijn in een verdrag over een zone vrij van massavernietigingswapens in de regio. Zelfs conflicten buiten die regio, zoals het conflict in Oekraïne, zullen een invloed hebben op de verhoudingen tussen de grootmachten. Politieke onzekerheden over spanningen tussen de hoofdrolspelers van de Helsinki bijeenkomst en de herzieningsconferentie van het nonproliferatieverdrag worden aangevuld door zeer concrete operationele verificatie-vraagstukken die ieder nieuw regime in die regio of elders zullen bemoeilijken.

87

88

Deel 3

Belangen in België en aanbevelingen

89

3.1. België

Wat is uit dit alles van toepassing voor België? We leven ook in België sinds de crisis in een nieuwe wereld die niet meer onder zijn vorige vorm bestaat. Ongeëvenaarde schokken hebben zich simultaan aan onze generatie openbaard en we gaan anders dan voordien met de uitdagingen moeten omgaan. Van de samensmelting van een financiële, klimatologische, technologische, demografische en energetische crisis moeten we onze troeven koesteren en blijven innoveren. Wie morgen iets wil betekenen in een genetwerkte wereld, zal dat enkel nog kunnen door onderzoek, ontwikkeling en industriële innovatie, ook in zake nucleaire technologie waarvan we ook komende decennia afhankelijk zullen zijn. Doen we dat niet, dan worden we afhankelijk van de innovatie van anderen en dit heeft een prijs die we misschien niet altijd gaan kunnen betalen. We hebben in voorgaande delen gezien welke de actoren zijn in het non-proliferatieplaatje. We hebben ook kunnen vaststellen dat het verhaal dat men soms ophangt van het einde van het nucleaire tijdperk heel relatief is en dat de groeilanden van vandaag nood hebben aan die vorm van energie. We moeten ons dan ook afvragen welke rol België hierin te spelen heeft. Met andere woorden: spelen we in dit kader mee als actor en/of hebben we belangen ter zaken? Voor beide vragen is het antwoord positief: we spelen nog mee omdat we decennia lange ervaring hebben in de nucleaire sector. Deze ervaring mag echter niet verloren gaan: het is een sector die in de toekomst een blijvende vraag zal kennen. De energie die niet afkomstig was van fossiele brandstoffen werd in 2011 wereldwijd gegenereerd uit hydroelektrische centrales (15,8%) en kerncentrales (11,7%). Andere bronnen hebben door hun inherente onbeschikbaarheid slimme netwerken nodig die voor fluctuaties input kunnen compenseren zonder netwerkinstabiliteit te genereren. In België hebben we hier niet voldoende in geïnvesteerd en dreigt de instabiliteit en de saturatie van het distributienetwerk een factor te worden die bepalend zal zijn voor de beschikbaarheid van energie. Het enige haalbare alternatief in ons land is de uitbating van kerncentrales voor een nominaal vermogen dat ons niet afhankelijk maakt van leveringen langs verzadigde knelpunten. Elementen die deze toestand in de hand kunnen werken zijn uiteraard de afkoppeling van kerncentrales (om welke reden dan ook) maar ook ander omstandigheden zoals de onderbreking van de gasvoorziening (of afkoppeling van een gascentrale). 90

Van de beschikbare energiebronnen (kolen, gas, kerncentrales, biomassa, hydrokracht, wind, zonne-energie) werden studies uitgevoerd om de werkelijke impact op het milieu (duurzaamheid) te kunnen schatten (Brook et al.,2014) Beschouwde criteria waren uitstoot van broeikasgassen, kost van energie, transmissie, specifiek landgebruik, veiligheid, afval, radiologisch afval. Beste rangschikking wordt respectievelijk behaald door energiebronnen als kerncentrales en gas, vervolgens windenergie en waterkracht, en ten slotte zonne-energie, kolen-en biomassacentrales. Het bezit van nucleaire knowhow en infrastructuur is in ons land dus net een troef die we moeten exploiteren. Het is een competentiepool die niet overal beschikbaar is en daar kan ons land zowel op technologisch als op intellectueel vlak wel bij varen: klanten zijn vandaag nog steeds zoekende naar een dergelijke competentie en daar mag men niet lichtzinnig over doen onder de mom dat het nucleaire tijdperk zijn beste tijd heeft gehad. Wel in tegendeel: de technologische evolutie in de sector kan enkel gerealiseerd worden door mensen met ervaring ter zaken. De ervaring die we hebben is een intellectuele en capacitaire schatkamer die toegang verleent tot nieuwe exploitatiemogelijkheden en technologische verbeteringen aan de reactoren van vorige eeuw. Betere veiligheidsnormen en toepassing ervan, nieuwe inschatting van dreigingen die het virtuele domein integreren, nieuwe reactoren die proliferatieresistent zijn, een idealiter gesloten brandstofcyclus of een duurzame oplossing voor verwerking van verbruikte brandstof zijn domeinen waaraan wij als land kunnen bijdragen en die een nodig element behelzen van het noodzakelijke energiepallet in de toekomst. Niet alleen de competentiepool is van belang voor de export van onze kennis en kunde, maar ook omdat we eigen exploitatiebelangen hebben. De veiligheid van onze reactoren en hun onvoorziene sluiting heeft aangetoond dat we heel snel afhankelijk kunnen zijn van externe energieaanvoer. Vandaag en morgen nog meer, wordt afhankelijkheid betaald, zeker in zaken energie. Het is bijgevolg belangrijk dat onze energievoorziening de noodzakelijke alternatieven aanbiedt willen we de consumenten en de industrie van de noodzakelijke energie willen blijven voorzien: dat kan alleen indien we het infrastructuurnetwerk aanpassen aan de behoeften en de technologie van morgen en tegelijk de bronnen blijven exploiteren waarvan we enerzijds de technologie machtig zijn en anderzijds toelaten om de effecten van de klimaatverandering te beperken. Kernenergie, of we dat nu willen of niet, maakt daar deel van uit. Bovendien zijn er in de wereld tal van splijtstofreserves waarvan men de proliferatieresistente toekomst wil verzekeren. Welke betere optie kan er zijn dan die reserves te gebruiken als brandstof. Het loont trouwens de moeite om de oefening te doen en te vergelijken wat het meest kost: opslag, beveiliging en nabehandeling van die reserves of

91

commerciële exploitatie. Meteen is er een piste voor verder onderzoek in de toekomst. Daarnaast zullen in ons land structurele investeringen moeten volgen op relatief korte termijn: nieuwe distributielijnen moeten toelaten om niet alleen de door kernenergie-gegenereerde elektriciteit, maar ook de door alternatieve energiebronnen opgewekte energie te verdelen. De verwachting dat bij eventuele tekorten buurlanden zonder meer kunnen bijspringen is technisch gezien niet zo vanzelfsprekend door het fluctuerend aanbod enerzijds maar ook door de beperkingen van het netwerk dat niet noodzakelijk dergelijke fluctuaties kan dragen. In Duitsland is daarom tegen 2030 een investering voorzien van 27-45 miljard euro. De situatie in de rest van Europa is niet beter: investeringen aan een dergelijk distributienet werden te vaak uitgesteld en zullen dus ook in België bij de eerstvolgende mijlpalen worden gerekend: meestal richt men zich voor de toekomst op alternatieve bronnen. Deze opties maken de minste specifieke bezetting van oppervlakte, hebben de minste uitstoot en zijn te beschouwen als relatief veilig. Investeringen zijn ook bij deze opties enkel rendeerbaar indien staatssteun wordt voorzien. De vereisten van het netwerk dat de energie ervan moet kunnen verdelen zijn echter zodanig dat de kernenergetische optie, dus niet alleen de ervaring maar ook de aanwending ervan, ook in ons land nog een aantal jaren te gaan heeft. Maar naast het civiele gebruik van kernenergie, is er ook in ons land een militair aspect al was het maar door duale rol die onze huidige vectoren te vervullen hebben. Bij een dergelijke rol hoort een niet-conventioneel luik. Het is net dat luik dat door een resolutievoorstel van Groen en N-VA, gesteund door CD&V, Open Vld en sp.a en door het Vlaams parlement goedgekeurd, met de vinger werd gewezen op 22 april 2015 (voorstel 326 (2014-2015 Nr.1) ingediend op 22 april 2015): de dag waarop men het eerste gebruik van chemische wapens herdenkt tijdens de Grote Oorlog wou dat initiatief ook de aandacht trekken naar massavernietigingswapens in het algemeen en kernwapens in het bijzonder. De argumentatie van de resolutie luidt als volgt: “Die wapens hebben […] een immense vernietigingskracht. Op 8 juli 1996 oordeelde het Internationaal Gerechtshof van Den Haag, op vraag van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties, dat dreigen met of gebruiken van kernwapens onverenigbaar is met de geldende internationale rechtsregels. Belangrijk element is immers dat de wapens geen onderscheid maken tussen militaire en civiele doelwitten. Zelfs wanneer het oorspronkelijk doelwit van het kernwapen een militair doelwit is, dan zijn de effecten van een atoomexplosie zo dat ook burgers en civiele infrastructuur mee vernietigd worden. Sinds het begin van de jaren zestig liggen er op de luchtmachtbasis van KleineBrogel zeer krachtige nucleaire vliegtuigbommen opgeslagen. 92

De herdenking van WO I is een gepaste aanleiding om een oproep te doen om kernwapens wereldwijd terug te dringen en dergelijke wapens uiteindelijk ook niet langer in Vlaanderen op te slaan.” Ook de federale regering heeft daags na de aanvaarding van die resolutie een gelijkaardig initiatief gesteund om, in het kader van de herzieningsconferentie van het non-proliferatieverdrag actief te blijven ijveren om het grondgebied kernwapenvrij te maken. De resolutie werd gestemd in het federaal parlement. Opmerkelijk in de ontwikkeling is dat voor de eerste maal een duidelijke vermelding wordt gemaakt van kernwapens op ons grondgebied en dat men over aanwezigheid en de modernisering ervan met de bondgenoten van de alliantie in vraag wil blijven stellen. Vraag blijft in hoeverre die alliantie op een unilaterale manier bereid is te aanvaarden om dergelijke wapens terug te trekken zonder compensatie of een gelijkaardig initiatief door Rusland. Het bestaan en de aanwezigheid van een dergelijk arsenaal heeft steeds onderwerp uitgemaakt van onderhandelingen op het hoogste niveau, en het zal zeker niet België alleen zijn die over de finaliteit van deze kwestie een beslissende stem zal kunnen uitbrengen. Hooguit zou men in ons land kunnen beslissen om de niet-conventionele rol niet meer te ondersteunen met nationale middelen, te weten aangepaste vectoren en/of opleiding van personeel. Deze keuze zou het mogelijk maken om de niet-conventionele rol niet meer te laten wegen op de keuze van de vervanger van de F-16. Indien de alliantie die rol wil behouden is het bijvoorbeeld niet onmogelijk om een multilaterale vloot zowel de conventionele als de niet-conventionele rol toe te bedelen en van de daarvoor noodzakelijke wapens uit te rusten. Een voorbeeld van een dergelijke multilaterale vloot bestaat al (ctr. de AWACS-capaciteit) en een gelijkaardige constructie zou mogelijk dienst kunnen doen voor andere opdrachten met andere uitrusting, mogelijk ook multilateraal gefinancierd. Een dergelijke beslissing moet echter gestoeld zijn op overleg: een terugtrekking van engagementen op een ogenblik van reeds ondermaatse investeringen in vergelijking met de gehanteerde norm zou weinig begrip opleveren van bondgenoten mocht dit op een unilaterale manier gebeuren. In de verdere inspanningen die ons land wil voeren in het domein van niet civiele toepassingen of de mogelijke afwending van civiele toepassingen, zijn er interdictie-voorzieningen voor zee- en luchthavens van kracht. Hiertoe neemt ons land deel aan internationale initiatieven12 en heeft het daartoe

12

Container Security Initiative (2003); G8 Global Partnership Against the Spread of Weapons of Mass Destruction and their Delivery Means (2004); Global Initiative to Combat Nuclear Terrorism (2006); Megaports Initiative (2004); Nuclear Security Summit (2010); Proliferation Security Initiative (2005).

93

verdragen of overeenkomsten ondertekend13. De samenwerking van verschillende overheidsdiensten is echter noodzakelijk voor de naleving van die engagementen. Voor een haven zoals Antwerpen, beschouwd als een belangrijk knooppunt voor container transport, worden hierin betrokken: de Vlaamse regering, de gouverneurs van de provincie Antwerpen en OostVlaanderen, gemeentes die het territorium van de haven bestrijken (Beveren en Zwijndrecht) als ook de stad Antwerpen, de federale FOD Binnenlandse zaken, FOD Justitie en uiteindelijk de havenautoriteit. Naast deze overheidsdiensten zijn agentschappen belast met de operationele uitvoering van de controles op de naleving van eerder vernoemde afspraken, te weten: de federale politie, douanediensten, inlichtingendiensten, het federaal agentschap voor nucleaire controle (FANC) en de havendiensten. Een bijzonder ingewikkelde coördinatieopdracht moet makkelijker worden door het gebruik van scanner terminals en in geval van alarm door nucleair materiaal heeft het FANC de opdracht om de verdachte vracht veilig te stellen voor verder onderzoek. Gezien de grote omzet van containers gaat nog steeds een hoeveelheid ongecontroleerd de haven transiteren: door de grote volumes kan een gedeelte van de onderzochte vracht ontgaan aan de scanners en bovendien worden scanners niet gebruikt voor vracht in transit waarbij een vracht wordt overgeladen op een ander schip. In de praktijk is het dus nog steeds mogelijk om controles te omzeilen. Hoewel grote inspanningen worden gedaan om dit redelijkerwijs tot een minimum te beperken, kan men er niet onderuit dat men nooit in staat zal zin om ieder vracht tot in detail te onderzoeken. Ten slote kunnen we ons de vraag stellen waar ons land zich situeert in het spectrum van de verschillende betrokken partijen op weg naar de realisatie van een kernwapenvrije zone in het Midden-Oosten. Men dient te vermelden dat Egypte en Iran reeds in 1974 het initiatief namen om in de schoot van de algemene vergadering van de VN op te roepen tot de oprichting van een zone vrij van massavernietigingswapens in het Midden-Oosten. Sinds 1990 werd dit voorstel overgenomen tijdens de algemene vergadering van het internationaal atoomagentschap om daar een kernwapenvrije zone in het leven te roepen en bij elke herzieningsconferentie van het non-proliferatieverdrag sinds 1995 wordt die finaliteit opnieuw vermeld. In 2002 stemde ons land een resolutie in de Kamer van Volksvertegenwoordigers (1708) en werd de regering gevraagd te bevorderen dat in het Midden-Oosten een kernwapenvrije zone zou worden ingesteld. Tijdens de algemene vergadering van het internationaal atoomagentschap in 2007 onthield België zich echter tijdens de stemming voor een dergelijke zone, samen met alle andere landen 13

European Union Directive 2005/65/EC; European Union Regulation EC/324/2008; European Union Regulation EC/725/2004; International Ship and Port Facility Security Code (2002); United Nations Security Council Resolution 1540 (2004).

94

van de EU (enkel de VS en Israël stemden tegen). In het verslag van de herzieningsconferentie van 2010 werd opnieuw wat vooruitgang geboekt in de onderhandelingen en werd een speciale agenda uitgestippeld, te weten een conferentiedatum (2012-Helsinki) en de aanvang van noodzakelijke voorafgaandelijke onderhandelingen tussen Egypte, Iran en Israël. Een dergelijke conferentie heeft nooit plaats gehad: de betrokken partijen en de internationale gemeenschap konden het niet eens worden over de stappen die het noodzakelijke vertrouwen zouden wekken. Nochtans schatte men in verschillende tussenstadia de finaliteit steeds wel haalbaar. In 2011, maar ook in september 2014 zagen de onderhandelaars die mogelijkheid maar werden de onderhandelingen uiteindelijk slechts bilateraal verdergezet. De positie van België in het spectrum van andere landen met betrekking tot militaire toepassingen van kernenergie wordt verwoord in het Federaal regeerakkoord van 201414: “Ook ontwapening en non-proliferatie vormen een centrale zorg in ons veiligheidsbeleid. We onderschrijven nadrukkelijk alle geloofwaardige en doelgerichte inspanningen - bij voorkeur in Europees verband - met het oog op effectieve en evenwichtige ontwapening in de wereld, zowel op nucleair als op conventioneel gebied. Daarnaast blijven we prioritaire aandacht schenken aan de non-proliferatie van massavernietigingswapens. Op gebied van nucleaire ontwapening en non-proliferatie kiezen we voor een realistische en pragmatische aanpak met het VN-verdrag inzake nucleaire non-proliferatie en het zgn. strategische concept van de NAVO als eerste leidraden. We blijven ijveren voor internationale initiatieven met het oog op een verbod of minstens een betere controle op wapensystemen met een willekeurig bereik en/of een buitensporig effect op burgers, clustermunitie, wapens met verarmd uranium en met zgn. antihanteerbaarheidsmechanismen. In deze context zal de regering het werk van het IAEA verder steunen en versterken.” Met deze verwoording worden alle initiatieven in het kader van de VN gesteund, waaronder het non-proliferatieverdrag, zonder echter expliciet te ijveren voor een kernwapenvrije zone in het Midden-Oosten en wordt expliciet de trouw aan de NAVO als alliantie en het strategisch concept als gemeenschappelijke positie onderstreept.

14

Federaal regeerakkoord (oktober 2014). Beschikbaar via http://www.demorgen.be/bijlagen/2723.pdf, geraadpleegd op 07 mei 2015. 95

3.2. Aanbevelingen We zijn in deze studie tot de vaststelling gekomen dat het nucleaire dilemma in meerdere opzichten veel ruimer is dan de trend van afbouw die de ramp van Fukushima zou inluiden. Groeilanden, onder meer in het Verre Oosten, maar ook landen van het Midden-Oosten, zijn voor hun economische groei vragende partij voor meer energie. Gezien de beschikbaarheid van grote hoeveelheden hernieuwbare energie in het Midden-Oosten enerzijds en gezien ook de geostrategische implicaties van wat een civiel nucleair programma kan betekenen in die regio, kan men zich de vraag stellen of die landen wel toegang zou moeten worden verleend aan die technologie? De vraag blijft zuiver hypothetisch want de tekortkomingen van de internationale gemeenschap om de ondubbelzinnigheid van de finaliteit van ieder atoomprogramma weg te werken, maar ook de onderhandelingen met Iran hebben een deur op een kier gezet voor landen als Rusland, China en India: ze hebben de deur verder opengetrapt door de onderhandelingen met Iran aan te vatten voor de verdere uitwerking van een civiel nucleair programma. Gezien de vooruitgang van Iran in de materie, en de steun die het geniet, is het ondenkbaar dat andere landen in de regio zich nog tevreden zouden stellen met hernieuwbare energie, zelfs indien deze zou volstaan om aan de economische behoeften te voldoen. Horizontale proliferatie van civiele nucleaire technologie is in het Midden-Oosten weldra een feit. De vraag blijft of men in dergelijke landen die beschikbaarheid van de technologie niet onder controle moet kunnen houden (eigendom van de internationale gemeenschap met enkel het gebruiksrecht van de output). Op die manier kan de technologie onder controle worden gehouden met zicht op de finaliteit van het programma. Daar waar we voor de nucleaire sector in alle westerse landen een daling van het beschikbare aandeel verwacht, is men globaal gezien genoodzaakt te besluiten dat er slechts een verschuiving van interesse voor deze energievorm is waar te nemen. In westerse landen is kernenergie slechts in concurrentie te brengen met andere energievormen indien de sector wordt gesubsidieerd. Dat veronderstelt echter ook dat er geen energietekorten zijn die de productie van goederen en diensten in gevaar kunnen brengen: vergelijking van kosten moeten in dat geval ook de verliesposten van die productie in rekening brengen voor alle beschikbare bronnen. En in de feiten stellen we vast dat ook ons land vandaag sterk afhankelijk is van de output 96

van onze eigen kernreactoren. Hoewel er in onze contreien ook een tendens bestaat om die civiele capaciteit in te perken, kan dat slechts indien andere bronnen het vermogen kunnen genereren dat door de nucleaire sector wordt opgewekt en dat ook tot aan de gebruiker kunnen aanbieden. Vooralsnog zijn aan die voorwaarden niet voldaan en leidt een ongeplande stopzetting van de kerncentrales van Doel en Tihange tot een restcapaciteit van slechts 60%. In een dergelijke configuratie en indien een mindere afhankelijkheid van kernenergie wordt vooropgesteld in ons land, dient dringend werk te worden gemaakt van een nieuw distributienet dat ook Smart Grids ondersteunt. We hebben in de geschiedenis van het nucleaire vaak gezien dat een civiele capaciteit vaak verwikkeld was met het bestaan van een militaire: in vele gevallen was de civiele toepassing zelfs een afgeleid product van een voorafgaand militair programma. Een robuust non-proliferatieregime zou vandaag moeten kunnen voorkomen dat de civiele uitbating parallel zou bestaan met een militair programma. Maar in de middelen die ter beschikking zijn van het internationaal atoomagentschap om dat tegen te gaan, zijn er ook vandaag nog ernstige tekorten: het budget dat tegen 2020 het dubbele zou moeten bedragen, heeft tot nu toe slechts een toename van 8% genoten. Niet alleen beperkt dit de mogelijkheden van het agentschap om risico’s te identificeren, maar bovendien zal het in de toekomst niet in staat zijn om meer frequente en meer diepgaande verificatie uit te voeren om eventuele parallelle militaire programma’s op te sporen. Een herwaardering van de structurele budgettaire tekorten van het agentschap is dus op korte termijn noodzakelijk. Naast deze budgettaire tekorten zijn er ook instrumentele tekorten vast te stellen. De ondersteunende pijler van de taken van het agentschap, is het non-proliferatieverdrag. We hebben al onderlijnd dat die basistekst zowel in de ontwapening als in de vreedzame toepassing van kernenergie voorziet. In de praktijk is echter gebleken dat de bestaande verdragen niet kunnen garanderen dat civiele capaciteit niet wordt gebruikt om een clandestien militair programma op te starten. De casestudy Iran in deze studie heeft dit aangetoond. Bovendien zijn de objectieven in de toekomst nog moeilijker te verwezenlijken: een kernwapenvrije zone, zoals die is gepland voor het Midden-Oosten, is slechts realiseerbaar indien verschillende landen en partijen met overlappende invloedssferen enerzijds, maar ook andere verdragen op elkaar worden afgestemd. Het bestaande verdrag, zelfs met bijhorende protocollen en vrijwaringsgarantie schieten in deze te kort. Bovendien zijn de standpunten van betrokken partijen te uiteenlopend om daartoe bij te dragen: een overeenkomst van standpunten is slechts mogelijk indien alle partijen als vetrekpunt de gegrondheid van het nonproliferatieverdrag aanvaarden en dat impliceert een erkenning ervan door alle partijen (ook door Israël). De praktijk heeft getoond dat niet alleen dat verdrag 97

voor de concrete uitvoering van ontwapening en controle op non-proliferatie tekort schiet maar ook de aanvullingen daarvan (de vrijwaringsmaatregelen en het additionele protocol). Hierdoor wordt het onmogelijk om de noodzakelijke controle toe te laten en af te dwingen: in de toekomst en bij veelvuldiger gebruik van kernenergie zullen controles nog diepgaander moeten zijn. Dit mag echter geen onoverkomelijke hindernis zijn: de controles zullen in het kader van de ingeschreven ontwapening toch al moeten plaatsgrijpen bij een lager aantal kernkoppen. Eventuele praktische voorwaarden voor deelname aan inspectieteams zijn slechts logistieke details in vergelijking. Desalniettemin zal men tijdens het proces moeten rekening houden met de gevoeligheden van de betrokken partijen. Het instrument bij uitstek is het internationaal agentschap: het moet daarom de vooropgesteld budgettaire middelen enerzijds maar anderzijds ook het mandaat krijgen om zijn opdracht te kunnen uitvoeren. Ook de realisatie van een kernwapenvrije zone in het Midden-Oosten past volledig in die problematiek en wordt daarenboven bemoeilijkt door het groot aantal actoren binnen en buiten de betrokken zone: als voorbeeld hebben we de belangen van Turkije belicht: als bondgenoot van de NAVO en grenzend aan de EU, is het land een belangrijke factor in de regio. Hierdoor wordt het voor ons een belangrijke test-case omdat het zowel politieke, militaire als commerciële opties inhoudt die zullen wegen op de onderhandelingen in dit domein. De belangen van Turkije zijn symptomatisch voor ieder betrokken partij in de regio: de veiligheidsgarantie moet vrijwaard worden en de economische groei verzekerd. Enkel de nucleaire optie kwam tot hiertoe daarvoor in aanmerking. Het zal dus in de toekomst belangrijk zijn om die garantie ook in een gedemilitariseerde omgeving te blijven behouden. Een andere vorm van collectieve bescherming zal dus evenveel afschrikking en/of verdedigingsgaranties moeten bieden. Een operationeel rakettenschild kan die garantie zelfs voor Israël nog niet voldoende bieden. Dit toont aan dat op korte termijn geen finaliteit kan worden bereikt in dit dossier. Iedere stap in de richting zal een geloofwaardig en betrouwbaar alternatief vergen waar alle partijen zich in kunnen vinden. Kernenergie en/of nucleair afval ten slotte maken deel uit van onze toekomst: zowel de optimale en veilige exploitatie als de proliferatieresistentie zullen moeten worden verzekerd in de toekomst. Welke betere optie kan er zijn dan die reserves te gebruiken als brandstof? Verder onderzoek kan uitwijzen welke de optimale strategie inhoudt: opslag, beveiliging en nabehandeling van brandstof en ontmanteling van wapens enerzijds of anderzijds de commerciële exploitatie van reserves, hergebruik van brandstof en van gedemilitariseerd materieel. Zowel de becijfering van kosten als de toenemende vraag naar energie zullen hiervoor in rekening 98

moeten worden gebracht: de eindkeuze zal opnieuw politiek geladen zijn en is niet noodzakelijk dezelfde in ons land ten opzichte van andere delen van de wereld. Die keuze is echter een engagement voor tientallen jaren en zal door een ruime basis gedragen moeten worden, wil men een optimale efficiëntie kunnen behalen.

99

3.3. Deelbesluit België heeft nog steeds een belangrijk potentieel in de nucleaire sector. Niet allen door de bestaande nucleaire infrastructuur (commerciële en onderzoeksreactoren en -centra) maar ook door zijn ervaring zijn in de toekomst nog steeds exploitatiemogelijkheden en technologische verbeteringen aan bestaande reactoren te overwegen. Maar onze ervaring kan ook opleveren door de export van kennis en kunde die zeker in het buitenland in de komende jaren een blijvende vraag zal zijn. Dit zou toelaten om als actor te blijven wegen op de technologische ontwikkeling die hetzij hier, hetzij in andere delen van de wereld kan bijdragen tot de reductie van koolstofuitstoot. Daarnaast zal men in ons land moeten investeren in transmissielijnen die moeten toelaten om kernenergie-gegenereerde elektriciteit, maar ook de door alternatieve energiebronnen opgewekte energie te verdelen. We weten dat civiele nucleaire capaciteit en een daaraan aangepast distributienet in groeilanden een onmisbaar onderdeel van het energiepallet vormen in een politiek die streeft naar maximale economische groei. En in de feiten stellen we vast dat ook ons land voor economische doelstellingen nog sterk afhankelijk is van de output van onze eigen kernreactoren. Investeringen aan een dergelijk distributienet werden te vaak uitgesteld en dus zal ook België op korte termijn hierin moeten investeren. De beheersing van de civiele capaciteiten in hun vooropgestelde civiele rol is niet altijd vanzelfsprekend gebleken: een robuust non-proliferatieregime is daarom vereist. Maar ook daar zijn middelen voor nodig en tot hiertoe hebben die steeds te kort geschoten: dat heeft in het verleden mee toe bijgedragen dat de slagkracht van het internationaal atoomagentschap beperkt was en zal het ook in de toekomst niet altijd in staat zijn om meer frequente en diepgaande verificatie uit te voeren om parallelle militaire programma’s op te sporen. Het agentschap heeft daarom dringend nood aan een opwaardering van zijn budgettaire en instrumentele tekorten. Voor reducties van bewapening en de realisatie van kernwapenvrije zones zijn nog meer instrumenten nodig. Het bestaande verdrag, zelfs met bijhorende protocollen en vrijwaringsgarantie schieten in deze te kort: in de toekomst en bij veelvuldiger gebruik van kernenergie in meer landen dan vandaag, zullen controles nog efficiënter moeten zijn wil men over een 100

werkende preventie beschikken. Het instrument bij uitstek om dat mogelijk te maken is het internationaal atoomagentschap: zowel de budgettaire middelen maar ook het mandaat moet het daartoe verkrijgen. Maar andere actoren spelen hier ook in mee, zoals de grootmachten, militaire allianties en belangrijke regionale actoren. We zullen nog decennia leven met kernenergie en nucleair afval en er zowel de exploitatie als de proliferatieresistentie moeten van handhaven en verbeteren: opslag, beveiliging en nabehandeling van brandstof en ontmanteling van wapens enerzijds of anderzijds de commerciële exploitatie van reserves en van gedemilitariseerd materieel zijn de enige opties. De keuze is niet louter economisch, maar zeker ook politiek: de resultaten van die beslissing gelden voor decennia en moeten mee de optimale efficiëntie van de weerhouden projecten garanderen. In de huidige stand van zaken zijn we wat dat betreft nog afhankelijk van nucleaire technologie.

101

102

Algemeen Besluit

103

Algemeen Besluit

Beslissingen omtrent de toekomst van kernenergie zullen worden bepaald aan de hand van zowel technologische, (geo-)politieke, als economische criteria. De opgelopen technologische achterstand voor de nieuwste generatie reactoren is bepalend voor de exploitatie van de toekomst enerzijds en anderzijds voor verder onderzoek en ontwikkeling (R&D). De tendens om ook in dit domein COTS-aankopen te realiseren, genereert een afhankelijkheid van diegene die produceert en innoveert. Voor alle energievormen, maar in het bijzonder voor kernenergie is het onderhouden van een afhankelijkheid een belangrijke strategische troef in handen van de leverancier van materieel en brandstof. Bovendien verliest de gebruiker op die manier de mogelijkheid om zijn ervaring uit te bouwen en op zijn beurt te exporteren. Zowel politiek als economisch stelt men in het Westen een tendens vast om de kernenergie terug te dringen, terwijl in de groeilanden net meer inspanning zal worden geleverd om aan de grootschalige energievraag te kunnen voldoen. In beide gevallen zijn onderhoud en uitbouw slechts mogelijk indien een stabiliteit van de besluitvorming gedurende meerdere legislaturen kan worden genoten. Westerse landen kunnen daarom in de toekomst geneigd zijn naar een nieuwe, meer kleinschalige vorm van exploitatie. Kleinere (eventueel mobiele) kerncentrales hebben uiteraard niet dezelfde grote investeringskost: Rusland zet die technologie al in voor drijvende kerncentrales en voor propulsie van ijsbrekers. Maar ook als noodgeneratoren in gebieden die door zware rampen werden getroffen is dit een mogelijke oplossing om dicht bij het getroffen gebied een stroombron te hebben die de capaciteit van noodgeneratoren overtreft. Wil men de effecten van klimaatverandering in toom kunnen houden en de uitstoot van broeikasgassen beperken dan zal kernenergie deel blijven uitmaken van de te behouden opties. De initiële investering van deze optie kan a priori duur schijnen, maar niet zozeer indien men de kosten spreidt over het totale exploitatietraject en combineert met uitstoot, beschikbaarheid, veiligheid, afval en specifiek oppervlaktegebruik. Maar naast de afhankelijkheden en de investering in nieuwe energie infrastructuur, is in ieder geval een vernieuwing van het distributienet noodzakelijk in Europa. De investeringen die Duitsland bijvoorbeeld aan zijn distributienet heeft gepland worden tegen 2030 geraamd tussen 27 en 45 miljard euro. Investeringen werden ook elders in Europa te vaak uitgesteld en zullen dus ook daar snel aan bod moeten komen. 104

België heeft ook vandaag nog een belangrijk potentieel in de nucleaire sector. Commerciële- en onderzoeksinfrastructuur, maar ook de opgedane ervaring bieden exploitatiemogelijkheden en laten technologische verbeteringen aan bestaande reactoren toe. Niet alleen zal dat toelaten om als actor te blijven wegen op de technologische ontwikkeling op internationaal vlak maar ook nationaal zal het de nodige basis verschaffen voor een veilige en rendabele exploitatie van kernenergie: in de feiten stellen we trouwens vast dat ook ons land voor de realisatie van economische doelstellingen nog sterk afhankelijk is van de output van onze eigen kernreactoren. Deze studie toonde de nauwe samenhang tussen civiele en militaire toepassingen in het domein van tweeërlei gebruik: elk civiel nucleair programma behelst daarom de intrinsieke mogelijkheid om ook met militaire programma’s verbonden te zijn. In alle huidige kernwapenstaten is dit een feit gebleken. De verificatie van die civiele capaciteit is niet altijd vanzelfsprekend: een robuuster non-proliferatieregime is daartoe vereist. Het internationaal atoomagentschap zal ook in de toekomst niet in de mogelijkheid zijn om meer frequente en diepgaande verificatie uit te voeren. Het agentschap heeft daarom dringend nood aan een opwaardering van zijn budgettaire tekorten en structurele middelen. Die middelen zullen in het vooruitzicht van een reductie van het aantal kernwapens en de eventuele activatie van kernwapenvrije zones nog belangrijker worden. De bestaande vorm van het non-proliferatieverdrag en uitbreidende protocollen schieten daarin tekort: ook de toename (verticale proliferatie) van civiele capaciteit naar meer landen (horizontale proliferatie) zullen controles nog diepgaander moeten maken. Naast het zichtbare takenpakket van de IAEA, spelen andere actoren hier een zeker zo belangrijke rol in: de grootmachten, militaire allianties en belangrijke regionale actoren (Israël, Turkije). Dat kernenergie en nucleaire wapens nog decennia lang in ons midden zullen vertoeven is een feit: zolang zullen we de veiligheid en de beveiliging van kernenergie en nucleair afval moeten vrijwaren. Dit kan enkel indien we de exploitatie en de proliferatieresistentie handhaven en zelfs verbeteren: de enige opties die daartoe overblijven zijn enerzijds de opslag, de beveiliging en de nabehandeling van brandstof en ontmantelde wapens en anderzijds de commerciële exploitatie van reserves en van gedemilitariseerd materieel (herwerkte kernkoppen). De efficiëntie van de technologie laten samenvloeien met een optimale exploitatie ervan, kan enkel in een stabiel besluitvormingsproces. In ons land impliceert dat een integrale uitvoerbaarheid van beslissingen: nucleaire projecten lopen echter over decennia en overstijgen daarom het electoraal gewin van één ambtstermijn.

105

Enkel de niet-ideologische uitvoering van rationale beslissingen ter zake maakt het mogelijk om de beste keuze te maken. Herlezen we de titel van deze studie, civiel gebruik van kernenergie en militaire proliferatie: actoren en belangen, dan zien we in de feiten dat België tegelijk een actor is en ook belangen heeft. Dat is geldig zowel in het civiele als in het militaire luik. In het civiele luik hebben we aan den lijve de gevolgen ondervonden van de voorbarige sluiting van kerncentrales. We hebben belang in de goede werking van het civiele luik voor de welvaart van onze economie. Vooralsnog is het beschikbare energiepallet van België daarvoor deels ondersteund door kernenergie. Ook al zou men dat in de toekomst willen aanpassen, dan zijn daar de nodige investeringen in het distributienet voor vereist. Daarnaast hebben we ook belangen voor de export: onze expertise ter zaken mag niet verloren gaan. In de toekomst zal men nog vaak beroep willen doen op die ervaring, niet noodzakelijk gelokaliseerd in de Westerse landen, maar overal waar men vragende partij is voor een uitbreiding van de nucleaire capaciteit. Die expertise kan bovendien het onderzoek blijven voeden dat in parallel moet blijven bestaan naast de ontwikkeling van nieuwere reactortoepassingen. In het militaire luik is België eveneens betrokken als actor en heeft het ook belangen te verdedigen. Als actor is België nog steeds een van de landen die de NAVO moet kunnen ondersteunen in een niet-conventionele rol. Zo lang die rol behouden blijft door de politieke leiding, is ons land genoodzaakt die te kunnen uitvoeren en zijn opleiding en training daartoe vereist met materiaal dat die rol kan ondersteunen. Die taak maakt deel uit van de lastenverdeling die gepaard gaat met de veiligheidsgarantie die het nucleaire arsenaal van de NAVO biedt. En dat draagt bij aan het belang dat we er zelf van genieten namelijk de bescherming van die veiligheidsgarantie. In de huidige configuratie is de vervanging van vectoren in ons land verbonden aan de niet-conventionele rol die ook moet kunnen worden vervuld: of die rol nog met nationale middelen moet worden gerealiseerd in de huidige conjunctuur is wel de vraag. Een multilaterale vloot met multilaterale financiering zou hiervoor kunnen instaan maar in geen enkel opzicht is een beslissing om een niet-conventionele rol ten dienste van de alliantie op eenzijdige wijze opzegbaar: zeker op een ogenblik van lage investeringen ondermijnt een dergelijke beslissing het vertrouwen van de bondgenoten. Pas indien een geloofwaardig alternatief de pereniteit van die garantie kan realiseren, zal het nucleaire schild kunnen vervangen worden, vooropgesteld dat geen andere landen nog in het bezit zijn van kernwapens. Zowel het militaire als het civiele luik van het project lopen over een termijn dat decennia in beslag neemt. De keuze hieromtrent moet daarom gestoeld zijn op een visie op lange termijn. 106

Zoals in het regeerakkoord wordt vermeld, blijft ons land het nonproliferatie verdrag ondersteunen, met alle initiatieven die in dat kader door de VN worden genomen. Door een resolutie in de Kamer van Volksvertegenwoordigers van 2002 werd de regering ook gevraagd om te blijven ijveren voor de realisatie van een kernwapenvrije zone in het MiddenOosten. Zonder een dergelijke zone expliciet als objectief te vermelden in het regeerakkoord van 2014, kiest ons land op gebied van nucleaire ontwapening en non-proliferatie voor de realistische benadering die eruit bestaat zowel het NPT als het strategische concept van de NAVO als leidraden te houden. Voor het verhinderen van mogelijke afwending van civiele toepassingen zijn ook interdictie-voorzieningen voor zee- en luchthavens van kracht waartoe ons land verdragen of overeenkomsten heeft ondertekend: samenwerking van lokale en federale diensten is vereist om de operationele uitvoerbaarheid van die afspraken te optimaliseren.

107

108

Bijlagen

109

Bijlage 1: Nucleaire bijdrage aan totale energieproductie

Bron: International Atomic Energy Agency. Power reactor information system. 2014. Nuclear share of electricity generation 2012. Beschikbaar via http://www.iaea.org/pris/WorldStatistics/NuclearShareofElectricityGeneration .aspx. Geraadpleegd op 13 februari 2014.

.

110

Bijlage 2: CIP/ICT richtlijnen en referenties CIP/CIIP: • COM (2009) 149 “Critical Information Infrastructure Protection” • COM (2011) 163 “Global cyber-security" • ENISA “Protecting industrial control systems” • ISO/IEC 15408 Information technology – Security techniques – Evaluation criteria for IT security (part 1-3). • Process control and SCADA security - good practice guidelines from the British CPNI Voor nucleaire installaties: • IAEA Nuclear Security Series, No. 17, Computer Security at Nuclear facilities • IAEA Nuclear Security Series No. 10, Development, Use and Maintenance of a DBT • Regulatory guide 5.71 Cyber Security Programs for Nuclear Facilities (US Nuclear Regulatory Commission) • North American Electric Reliability Corporation (NERC) Standards on Critical Infrastructure Protection (CIP)

Bron: Council of the European Union. Ad Hoc Group on Nuclear Security-final report. 2012.10616/12. Brussels, 31 May 2012.

111

112

Bibliografie

113

Bibliografie

Ahmad, Ali. 2013. The Saudi Proliferation Question. Bulletin of Atomic Scientists. 17 December 2013. Beschikbaar via http://thebulletin.org/saudiproliferation-question. Geraapleegd op 24 januari 2014.

Ahmad, A., and M. V. Ramana. Too Costly to Matter: Economics of Nuclear Power for Saudi Arabia. Energy. Volume 69, 1 May 2014, Pages 682–694.

Bradsher, Keith. 2009. Nuclear Power Expansion in China stirs concerns. The New York Times. 16 December 2009. Beschikbaar via http://www.nytimes.com/2009/12/16/business/global/16chinanuke.html ?_r=0&pagewanted=print. Geraadpleegd op 09 april 2014. Brook, Barry et al. Key role for nuclear energy in global biodiversity conservation. In: Conservation Biology. Geraadpleegd op 16 december 2014. Beschikbaar via http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/cobi.12433/full Council of the European Union. 2012. Ad Hoc Group on Nuclear Security (AHGNS) – final report.10616/12. Brussels, 31 May 2012.

Department for Business, Entreprise & Regulatory Reform (BERR). 2008. Meeting the Energy Challenge: A White Paper on Nuclear Power. The Stationary Office. Norwich, January 2008. Beschikbaar via http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/+/http://www.berr.gov.uk/fil es/file43006.pdf Geraadpleegd op 9 mei 2014. European Commission. 2008. Euratom: Council Decision of 12 February 2008 establishing Statutes for the Euratom Supply Agency. 2008/114/EC. Geraadpleegd op 16 juli 2014. Beschikbaar via http://europa.eu/legislation_summaries/energy/nuclear_energy/l27052_en.htm

European Commission, EEAS. 2012. Joint Staff Working Document. SWD(2012)70 final. 21 March 2012. European Commission. 2014. A policy framework for the climate and energy in the period from 2020 to 2030. COM(2014) 15 final. Brussels, 22 january 2014. Beschikbaar via 114

http://ec.europa.eu/energy/doc/2030/com_2014_15_en.pdf Geraapleegd op 07 februari 2014. European Commission. 2014. Communication from the Commission. Guidelines on State aid for environmental protection and energy 20142020. C(2014)2322. Beschikbaar via http://ec.europa.eu/competition/sectors/energy/eeag_en.pdf Geraadpleegd op 12 mei 2014. Glaser, Alexander. 2009. Internationalization of the Nulcear Fuel Cycle. A report for the International Commission on Nuclear Non-proliferation and Disarmament. ICNND Research Paper N°.9. February 2009. Beschikbaar via http://www.princeton.edu/~aglaser/2009aglaser_icnnd.pdf. Geraadpleegd op 26 maart 2014. Imad El-Anis, 2012. Energy Policy and Government Policy. In: Energy Security speciel edition. Central European Journal of International and Security Studies. Prague, 2012. Institute for Science and International Security (ISIS). 2014. India’s New Uranium Enrichment Plant in Karnataka. Beschikbaar via http://isisonline.org/uploads/isis-reports. Geraadpleegd op 1 juli 2014. International Atomic Energy Agency (IAEA). 2014. IAEA regular budget for 2014. Beschikbaar via http://www.iaea.org/About/budget.html. Geraadpleegd op 26 mei 2014. International Atomic Energy Agency (IAEA). 2013. Number of reactors by age. Beschikbaar via http://www.world-nuclear.org/. Geraadpleegd op 13 februari 2014. International Atomic Energy Agency (IAEA). 2013b. The Agency’s Programme and Budget 2014-2015, GC(57)/2. Beschikbaar via http://www.iaea.org/About/Policy/GC/GC57/GC57Documents/English/gc572_en.pdf. Geraadpleegd op 27 mei 2014. International Atomic Energy Agency (IAEA). 2013c. IAEA Annual Report 2012, GC(57)/3. Beschikbaar via http://www.iaea.org/Publications/Reports/Anrep2012/anrep2012_full.pdf. Geraadpleegd op 28 mei 2014. International Energy Agency. 2010. Projected Cost of Generating Electricity. 2010 Edition. OECD. France. International Atomic Energy Agency (IAEA), Computer security at nuclear facilities. STI/PUB/1527. Vienna, December 2011. International Atomic Energy Agency (IAEA), IAEA Annual Report 2009. GC (54)/4. Vienna 2010. 115

International Atomic Energy Agency (IAEA). 2005. Multilateral Approaches to the Nuclear Fuel Cycle: Expert Group Report submitted to the Director General of the International Atomic Energy Agency. INFCIRC/640. International Atomic Energy Agency. Vienna, Austria. 22 February 2005. International Atomic Energy Agency, Regular Budget appropriations for 2010. Resolution adopted on 18 September 2009 during the eleventh plenary meeting. GC (53)/Res/6. Jacoby, Henri D. 2013. Nuclear exit, the US energy mix, and carbon dioxide emissions. Bulletin of atomic scientists. Vol.69. N°2. 1 maart 2013. Kane, Chen. 2013. Are Jordan’s nuclear ambitions a mirage? Bulletin of the Atomic Scientists. 16 december 2013. Geraadpleegd op 16 january 2014 via http://thebulletin.org/are-jordans-nuclear-ambitions-mirage. Kubota, Hideo. 2009. China’s Nuclear Industry at a Turning Point. EJAM. Vol.1, N°3. November 2009. Beschikbaar via http://www.jsm.or.jp/ejam/Vol.1.No.3/GA/6/article.html . Geraadpleegd op 09 april 2014. Kyröläinen, Hanny. 2014. Furthering the goal of a WMD-free zone in the Middle East. Conference EU non-proliferation consortium. EU Nonproliferation and Disarmament Conference. 4 september 2014. Brussels. Marvin S. Fertel. Nuclear Energy in 2013: Status and Outlook. Nuclear Energy Institute (NEI). February 14, 2013. Massachussetts Institute of Technology. 2009. Update of the MIT 2003 Future of Nuclear Power. An interdisciplinary MIT study. MIT Energy Initiative 2009. OECD Nuclear Energy Agency and International Atomic Energy Agency (IAEA). 2008. Uranium 2007: Resources, Production and Demand. Paris, 2008.

Schneider Mycle. 2012. The World Nuclear Industry Status Report 2012. An Independent Assessment 15 months After Fukushima. Seoul, August 2012. Schneider, Mycle and Antony Froggatt. 2013. World Nuclear Industry Status Report. Paris, London. July, 2013. Tariq Rauf and Zoryana Vovchok. 2008. Fuel for Thought. IAEA Bulletin, 49(2). Vienna. March 2008. p.59-63.

116

Smedts, Bart. 2011. Het non-proliferatieregime: staten en niet-staatsactoren in een internationele context met nationale belangen. Veiligheid en Strategie N°109. Februari 2011. Tenex. Rosatom State Corporation Company. 2014. Website beschikbaar via http://www.tenex.ru/wps/wcm/connect/tenex/site.eng/russia_atomic/atomener goprom/. Geraadpleegd op 3 april 2014. Tynan, Peter and John Stephenson. Nuclear Power's Global Expansion. Nuclear power in Saudi Arabia, Egypt, and Turkey: how cost effective? Strategic Studies Institute of the US Army War College (SSI), Carlisle, United States. December 2010. Ülgen, Sinan. 2011. The Turkish Model for Transition to Nuclear Energy. Centre for Economics and Foreign Policy Studies. Beschikbaar via http://www.edam.org.tr/EDAMNukleer/edamreport.pdf. Geraadpleegd op 28 juli 2014. U.S. Energy Information Administration (US EIA). 2013. Annual Energy Outlook. Beschikbaar via http://www.eia.gov/forecasts/aeo/pdf/0383(2013).pdf. Geraadpleegd op 07 maart 2013. Von Hippel, Frank. 2010. The Uncertain Future of Nuclear Energy. Beschikbaar via http://fissilematerials.org/library/rr09.pdf. Geraadpleegd op 24 januari 2014. World Nuclear Association. 2013. Trillion-euro cost of German energy transition. Beschikbaar via http://www.world-nuclear-news.org/NP-TrillionEuro_cost_of_German_energy_transition-2002137.html. Geraadpleegd op 12 februari 2014. World Nuclear Association. 2013. Nuclear Share Figures 2002-2012. Beschikbaar via http://www.world-nuclear.org/. Geraadpleegd op 14 februari 2014. World Nuclear Association. 2014. Nuclear Power in Germany. Beschikbaar via http://www.world-nuclear.org/. Geraadpleegd op 12 februari 2014. World Nuclear Association. 2014. Nuclear Power in Japan. Beschikbaar via http://www.world-nuclear.org/info/Country-Profiles/Countries-G-N/Japan/ Geraadpleegd op 24 juni 2014.

117

Civiel gebruik van kernenergie en militaire proliferatie: actoren en belangen.

Kapitein-commandant van het vliegwezen Bart Smedts is onderzoeker Proliferatie, Kritieke Infrastructuur en Cyberdreiging binnen het Koninklijk Hoger Instituut voor Defensie [email protected]

De rendabiliteit van kernenergie schatten is niet te herleiden tot economische factoren: ook technologische, (geo-) politieke, als militaire argumenten hebben hun plaats. Overhaaste beslissingen na een ramp hebben bewezen in Japan en elders nadelige gevolgen te hebben op langere termijn. Kiezen voor het nucleaire is niet enkel een nationale keuze: zowel civiele als militaire toepassingen zijn het onderwerp van internationale controle in fora als de EU, de NAVO en de VN. Op nationaal vlak heeft België door bestaande nucleaire infrastructuur en expertise een goed potentieel voor uitstootvrije energieproductie. Nog decennia zal kernenergie deel uitmaken van het te beschouwen energiepallet wil men klimaatverandering indijken en biodiversiteit vrijwaren. Besluitvorming ter zake is noch in civiele noch in militaire nucleaire aspecten te herleiden tot louter objectieve criteria.

118

Voor deze en andere publicaties: www.khid.be