Masarykova univerzita, Fakulta sociálních studií
Komparace důchodových systémů České a Slovenské republiky Jana Chovancová
vedoucí práce: prof. PhDr. Tomáš Sirovátka, CSc.
Brno 2008
Poděkování Děkuji prof. PhDr. Tomášovi Sirovátkovi, CSc. za odborné vedení, vstřícnost a cenné podněty, které mi poskytl při vypracování mé diplomové práce. Velké poděkování patří mé rodině za trpělivost a podporu.
2
Čestné prohlášení Prohlašuji, že jsem diplomovou práci vypracovala samostatně s pomocí pramenů uvedených v seznamu literatury
Ve Zlíně 3.6.2008
Jana Chovancová
3
Obsah Úvod
6
1 Východiska důchodové politiky
7
1.1 Cíle důchodové politiky 8 1.2 Kriteria pro naplňování cílů důchodové politiky 8 1.2.1 Adekvátní příjem v důchodu (ochrana proti chudobě) 8 1.2.2 Objektivně vyrovnaný příjem 11 1.2.3 Makroekonomická efektivita 12 1.2.4 Mikroekonomická efektivita 13 1.3 Systémy financování důchodového zabezpečení 14 1.3.1 Průběžné financování (pay-as-you-go) 15 1.3.2 Fondové (kapitálové) financování 15 1.3.3 Dávkově a příspěvkově definované systémy 16 1.3.4 Fiktivní příspěvkově definované systémy (NDC - notionally defined contribution) 17 1.4 Aspekty důchodových systémů 18 1.4.1 Redistribuce versus ekvivalence 18 1.4.2 Míra pokrytí 19 1.4.3 Indexace a výnosnost 20 1.4.4 Individuální volby 21 1.4.5 Demografické změny 22 1.4.6 Citlivost na politickou situaci 24 1.4.7 Mikroekonomické vlivy 24 1.5 Nejčastější způsoby řešení úprav důchodových systému 25 1.5.1 Parametrické úpravy PAYG systému 26 1.5.2 Přechod z dávkově definovaného na příspěvkově definovaný systém 26 1.5.3 Vícepilířový důchodový systém 27
2 Cíle výzkumu a metodologie
30
2.1 Kritéria a ukazatele naplňování obecných cílů důchodové politiky 2.1.1 Zabezpečení adekvátního příjmu ve stáří – kritéria a indikátory 2.1.2 Objektivně vyrovnaný příjem , kritéria a indikátory 2.1.3 Finanční udržitelnost, kritéria a indikátory 2.1.4 Mikroekonomická efektivita – kritéria a indikátory 2.2 Dílčí výzkumné otázky 2.3 Zvolená technika komparace 2.4 Úskalí výzkumu 2.5 Vybrané kritéria a indikátory pro empirickou část
3 Empirická část
30 32 35 36 38 39 40 40 40
42
3.1 Adekvátní příjem ve stáří 3.1.1 Realizovaná míra redistribuce a ekvivalence 3.1.2 Poskytovaná ochrana proti chudobě
4
42 42 47
3.1.3 Rozložení nákladů demografického stárnutí 50 3.1.4 Omezení rizik vyloučení jedinců z účasti v důchodovém systému 52 3.1.5 Shrnutí 54 3.2 Mechanismy k naplnění cíle objektivně vyrovnaného příjmu v důchodových systémech ČR a SR 54 3.2.1 Ochrana proti inflaci 54 3.2.2 Rozsah individuálních voleb v povinných důchodových systémech 55 3.2.3 Volba věku odchodu do důchodu 56 3.3 Finanční udržitelnost českého a slovenského důchodového systému 57 3.3.1 Demografická situace 57 3.3.2 Stav důchodového účtu 59 3.3.3 Transparentnost systémů 62 3.3.4 Shrnutí 63 3.4 Mikroekonomická efektivita 64 3.4.1 Motivace k setrvání na trhu práce po dosažení důchodového věku 64
Závěr
68
Použitá literatura
71
Anotace
75
Annotation
76
Rejstřík
77
Příloha
78
Vývoj Českého a slovenského důchodového systému po roce 1993
Stať
78
84
5
Úvod Důchodová politika patří mezi oblasti celospolečenského zájmu. Jakým způsobem země přistupují k realizaci důchodové politiky nasvědčují úpravy důchodových systému. V době demografický změn se problematika změn stávajících důchodových systémů stává stále naléhavější. Cílem diplomové práce je provést komparaci mezi současnými důchodovými systémy České a Slovenské republiky. Obě země měly v roce 1989 jako východisko tradici společné důchodové politiky. Postupně od roku 1993 docházelo v obou zemích k rozdílnému tempu a provedených krocích v transformaci důchodových systémů. Záměrem práce je zmapovat aktuální situaci důchodových systémů obou zemí a nalézt odpověď na výzkumnou otázku: Do jaké míry důchodové systémy České a Slovenské republiky naplňují, po realizovaných reformách, obecné cíle důchodové politiky ? V první části diplomové práce byly vymezeny obecné cíle důchodové politiky. Z dostupných pramenů bylo nutno nalézt kritéria a aspekty, která vymezují jednotlivé obecné cíle. Důchodové systémy jsou upravovány z různých hledisek, významnou roli zde hrají prvky kulturní a historickém, které ovlivnily jejich současnou podobu. Protože, jak i literatura zmiňuje, neexistuje univerzální důchodový model použitelný pro všechny země, představují současné důchodové systémy různé modifikace základních důchodových modelů. V teoretické části jsou proto vymezeny základní formy důchodových systémů z hlediska financování a nejčastější způsoby jakými jsou důchodové systémy upravovány. V druhé části diplomové práce jsou na základě poznatků teoretické části vymezeny metody hodnocení důchodových systému komparovaných zemí. Pro kritéria jednotlivých obecných cílů jsou stanovena kritéria a indikátory, s jejichž pomocí budou formulovány dílčí výzkumné otázky. Třetí část se věnuje porovnání důchodový systémů České a Slovenské republiky dle stanovených kritérií a indikátorů a jsou hledány odpovědi na položené výzkumné otázky. Analýza důchodových systémů porovnávaných zemí se opírá o data dostupná v realizovaných výzkumech a analýzách, které byly v této oblasti zpracovánay institucemi daných zemí, ale i mezinárodními studiemi. Rovněž jsou použity prameny práva upravující problematiku důchodových systému v těchto zemích a dostupná statistická data relevantní pro nalezení odpovědí na položené otázky. Závěr diplomové práce, jež vychází z poznatků emerické části, poskytuje ucelené shrnutí způsobů naplňování obecných cílů důchodové politity v České a Slovenské republice a diskutuje problémy, které se při jejich naplňování vyskytují.
6
1 Východiska důchodové politiky Důchodová politika je součástí sociální politiky všech vyspělých států. Jak uvádí Krebs (2002, s.27) základním cílem sociální politiky musí být vytvoření lidsky důstojných podmínek a zajištění rovných příležitostí všem. Pokud se zaměřujeme na oblast důchodové politiky, je výsledkem politiky dané země systém, jakým jsou zabezpečeny osoby při vzniku definované sociální události. Systémy důchodového zabezpečení běžně tvoří součást sociálního zabezpečení rozvinutých zemí, jejichž prostřednictvím jsou naplňovány cíle sociální politiky. Užívaný systém důchodového zabezpečení vesměs vychází z historických tradic dané země. Nejinak je tomu u systémů důchodového zabezpečení České a Slovenské republiky. Systém důchodového zabezpečení v ČR a SR má dlouholetou společnou historii. První zákony zakotvující sociální pojištění vznikly na konci 19. století a první moderní zákon upravující veřejné důchodové pojištění v těchto zemích vznikl již v roce 1924. Po druhé světové válce se stal významným mezníkem zákon z roku 1948, který vytvořil systém národního pojištění. Od padesátých let až do roku 1989 však postupně docházelo k deformacím, systém se stal statickým a v některých částech i diskriminačním, neumožňoval individuálnější rozhodování, nebyly vytvořeny podmínky pro rozvoj soukromého dobrovolného pojištění. V současné době se obecným a nejčastěji zmiňovaným problémem všech systémů důchodového zabezpečení stává nepříznivý demografický vývoj. Stárnutí populace je rysem demografického vývoje rozvinutých zemí Evropy. Důvodem tohoto nepříznivého vývoje je stárnutí silných povalečných ročníků, prodlužující se pravděpodobná délka dožití a nízká porodnost. Nepříznivým demografickým vývojem je pochopitelně postižena Česká i Slovenská republika. Demografická a s ní související ekonomická situace je důvodem pro zahájení reforem v řadě zemí. Plánovaní a realizace reformních kroků se nevyhnuly ani těmto dvěma zemím. Česká a slovenská vláda definovaly důvod reformy svých důchodových systémů, kterým je dlouhodobá finanční neudržitelnost1 . Jakékoliv reformní zásahy vlád do zavedených důchodových systémů jsou politicky značně problematické, přestože je přijetí a zavedení reforem nezbytnou podmínkou pro finanční udržitelnost těchto systémů. Reformy jsou o to obtížnější, že se jejich důsledky neprojevují ihned, mají dlouhodobý charakter a často jsou spojeny s nepopulárními opatřeními ( např. parametrické změny posunující věk odchodu do důchodu, zvyšujícími se příspěvky do systému či změny ve stávající míře redistribuce ). Širokou populací, která je zvyklá na dlouhodobě zavedený a v reálném čase fungující systém je jakákoliv jeho změna vnímána negativně a s obavami o schopnost reformovaného systému poskytovat v budoucnosti dostatečné zabezpečení ve stáří. Zásadním problémem, proč reformy důchodových systémů vzbuzují nastíněné obavy, je že neexistuje ideální systém, který by mohl být použit jako vzor pro všechny.
1
Národní strategická zpráva o udržitelných a přiměřených důchodech, 2005 MPSV ČR; Koncepcia důchodkového zabezpečenia SR, 2003, MPSVR SR
7
1.1 Cíle důchodové politiky V úvodu bylo zmíněno co je obecným cílem důchodové politiky. Důchodová politika by měla přispívat k naplnění tohoto cíle tedy „vytvořit lidsky důstojné podmínky a zajistit rovné příležitosti všem“. Barr (1993) ve své práci Current Issue in The Economics of Welfare (1993) vymezuje 4 cíle důchodové politiky, které naplňují a jsou v souladu s uvedeným cílem sociální politiky sociálního státu : 1. Důchody by měly poskytovat starým lidem adekvátní příjem v důchodu (ochrana proti chudobě), jednotlivec by se neměl ocitnout pod hranicí, která je v dané zemi stanovena jako hranice chudoby. Tento cíl je obecný a zejména nastavení limitu hranice chudoby se v jednotlivých zemích liší. 2. Důchody by měly obsahovat mechanismy, které umožní jedinci mít vliv na redistribuci prostředků v průběhu jeho života ( objektivně vyrovnaný příjem). 3. Důchody by měly být přijatelné (makroekonomická efektivita) 4. Měly by vytvářet minimální negativní stimuly (mikroekonomická efektivita) Jak uvádí Myles (2002) při naplňování cílů důchodové politiky dochází k řadě dilemat, protože chceme řadu věcí najednou. Adekvátní důchody, spravedlivou rovnováhu mezi příspěvky a důchodovými dávkami, flexibilitu důchodových dávek v době společenských změn ale zároveň předvídatelnost důchodových dávek (Myles 2002, 134). Důchodové systémy přistupují k řešení naznačených dilemat různým způsobem. Úspěšnost těchto přístupů v naplňování obecných cílů důchodové politiky můžeme srovnávat z hlediska stanovených kritérií jež plnění cílů indikují. To, jakým způsobem důchodový systém naplňuje cíle důchodové politiky, závisí na zvolené formě jeho financování. Každý ze současných modelů systémů sociálního zabezpečení má svá pozitiva i negativa a je nutno konstatovat, že žádný z nich není možno považovat za univerzálně vhodný pro jakoukoliv zemi.
1.2 Kriteria pro naplňování cílů důchodové politiky Nakolik důchodové systémy naplňují obecné cíle důchodové politiky můžeme hodnotit z hlediska kritérií, která podmiňují jejich naplňování. 1.2.1 Adekvátní příjem v důchodu (ochrana proti chudobě) Adekvátnost příjmů v důchodu jako cíl důchodové politiky vyžaduje přiměřenost poskytovaných důchodových dávek k sociálním potřebám jedince (ochrana proti chudobě) a individuálnímu přičinění jedince (zásluhovost) Durdisová (2002). Poskytování adekvátního příjmu v důchodu, jako ochrany proti chudobě může být realizováno různými způsoby. Jak uvádí Barr (s 49, 1993), smysl důchodů je z pohledu jedince v možnosti transferu spotřeby v čase, což znamená způsob jak spotřebovat během aktivního života méně než je vyprodukováno, aby bylo možno pokračovat ve spotřebě po ukončení ekonomické aktivity, tedy v době odchodu do důchodu. Jak uvádí Barr (1993) existují v zásadě dva způsoby jakými tohoto může
8
jedinec dosáhnout. Buď bude ukládat část současných výnosů, které shromažďuje během aktivního života, nebo nabude po odchodu do důchodu nároky na výnosy následující aktivní generace. Toto vyjádření přístupů k zajištění příjmu v důchodu je vyjádřením dilematu mezi mírou redistribuce a související mezigenerační solidarity na jedné straně a ekvivalence v důchodovém systému na straně druhé. Redistribuce - prvním kritériem pro naplňování prvního cíle důchodové politiky je redistribuce. Jak uvádí Čabanová a Munková (2005) je redistribuce v evropském kontextu součástí každého hospodářsko-politického systému, rozdíl je pouze v míře jejího uplatnění. Redistribuce v důchodovém systému je projevem mezigenerační solidarity. Pokud se pozastavíme nad významem pojmu solidarita, jedna z interpretací tohoto slova je „vzájemná podpora“. Shokkaert a Van Parijs (2003) upozorňují zejména na etický rozměr solidarity. Morální hodnoty současné společnosti nepřipustí utrpení starých lidí, pokud se jim během aktivního života nepodařilo uspořit dostatečné prostředky pro zabezpečení se ve stáří. Rozsah realizované solidarity v důchodovém systému je dán jednak postojem dané společnosti k této otázce, jednak historickým kontextem. Je zřejmé, že moderní společnost by měla zachovávat mezigenerační solidaritu, která se během historie důchodových systémů řady zemí stala jedním ze základních principů. S postupným vývojem moderních společností a zejména demografickými změnami, které ovlivňují rovnováhu mezi příjmy a výdaji důchodových systémů a s tím související udržitelnost stávajících průběžně financovaných důchodových systému, je otevřena otázka míry mezigenerační solidarity. Výzva, která v důsledku změn ve věkové skladbě společnosti leží před politiky není dle Mylese (2002,s.134) ani tak demografická a ekonomická, jako distribuční. Otázka tedy zní: „Na koho bude přenesen největší podíl nákladů, které souvisejí s demografickými změnami společnosti ? Jaká bude míra redistribuce ve společnosti ?“ Redistribuce a související mezigenerační solidarita je v plné míře prováděna v průběžně financovaných důchodových systémech ( pay as you go - PAYG), tyto systémy však vyžadují dobrou demografickou situaci ve společnosti. V současné době s ohledem na demografické stárnutí je PAYG systém postaven před výše položenou otázku „Na koho budou přeneseny náklady spojené s demografickými změnami? Mezigenerační solidarita v PAYG systému může být realizována různými způsoby. Myles (2002) uvádí některé modely, které jsou realizovány v systému PAYG. Jedním z nich jsou PAYG systémy s pevně stanovenou mírou náhrad. Důchodcům v těchto systémech vzniká nárok na část příjmů ve formě dávek v nichž je zohledněn následný ekonomický vývoj či vývoj v příjmech aktivní populace. Pokud dojde v důsledku demografických změn k růstu počtu důchodců musí aktivní populace upravit příspěvky do systému a de facto nést důsledky demografických změn. Alternativou tohoto přístupu je dle Mylese (2002) model pevné příspěvkové míry. V tomto modelu přispívá aktivní generace fixní částkou ze svých příjmů generaci důchodců. Pokud dochází k růstu podílu důchodců k pracující populaci důchodové dávky klesají a důsledky demografických změn nese generace důchodců. Dle Mylese (2002) nabízí řešení Musgrave v podobě „vzájemného modelu“ systému FRP (fixed relative position – fixní relativní pozice). Příspěvky jsou
9
v tomto systému nastaveny tak, že drží určitý konstantní procentní poměr výdělků pracující populace k dávkám populace důchodců. Tento poměr je pevný, daňová míra je přizpůsobena periodicky v reflexi na populační změny a změny produktivity. Jak populace stárne, daňová míra se zvyšuje, ale dávky se snižují, obě skupiny – přispěvatelé i příjemci dávek - tak ztrácejí stejnou měrou. Tento systém bere v úvahu proporcionální sdílení rizik. Uvedený princip nestanoví vzájemné poměry důchodců k pracujícím, jednoduše poskytuje pravidla pro přerozdělení dodatečných nákladů demografických změn mezi jednotlivé generace. Mimo solidaritu aktivní generace s generací důchodců je dalším atributem redistribuce příjmová solidarita. Realizovaná redistribuce chrání jedince, kteří nevytvořili dostatek prostředků ke svému zabezpečení ve stáří před rizikem chudoby. Její rozsah se však stává předmětem debat. Shokkaert a Van Parijs (2003) dilema míry poskytované příjmové solidarity vyjadřují následovně: Společnost s odporem k utrpení nebude tolerovat tiché hladovění některých z těch starých lidí, kteří nenaspořili dostatečné prostředky během jejich aktivního života. Nicméně, pokud lidé vědí, že jim v každém případě bude pomoženo pokud budou staří, i kdyby nenaspořili dost, může tato znalost mít vliv na jejich stimulaci ke spoření. Z uvedeného důvodu upozorňují na nutnost povinné formy důchodového spoření. Nad hlediskem míry příjmové solidarity se pozastavuje i Myles (2002). Z hlediska ochrany před chudobou upozorňuje na systémy zemí jež poskytují garantované minimum příjmů ve stáří a jejich existenci dává do souvislosti s nízkou úrovní chudoby. Systém PAYG, umožňuje realizaci solidarity jak ve formě horizontální (solidarita mezigenerační) tak vertikální (solidarita chudých s bohatými – příjmová). PAYG systém je v modelu FRP schopen řešit mezigenerační dilema související s rozložením nákladů stárnutí společnosti na aktivní populaci a populaci důchodců. V důsledku demografických změn se však prohlubuje problém udržitelnosti PAYG systému, který může vést k poklesům míry náhrad příjmů v důchodovém věku, změnám v úrovni mezigenerační solidarity a ohrožení naplňování cíle adekvátního příjmu ve stáří. Proto je dobrým důvodem diverzifikovat rizika spojená s financováním PAYG důchodových systému a rozšířit financování důchodových systémů na více než jeden zdroj. Redistribuce je vyloučena je v systémech fondových příspěvkově definovaných, kdy dochází k stanovení výše důchodových dávek na základě zaplacených příspěvků. Ve smíšením NDC systému je realizována pouze mezigenerační solidarita a s ní související redistribuce, příjmová solidarita je zde díky příspěvkovému charakteru vyloučena. Ekvivalence- druhým kritériem adekvátního příjmu v důchodu je ekvivalence a její míra. Zásluhovost z hlediska vazby poskytovaných příspěvků na následně vyplácené důchodové dávky je žádoucím prvkem v důchodovém systému, jež představuje vyjádření pojistně-matematické spravedlnosti. Toto kritérium se stává protipólem míry redistribuce. Je zřejmé, že čím více se v důchodovém systému realizuje solidarita tím je méně prostoru pro prvek zásluhovosti. Zásluhovost v absolutní podobě vyjadřují čistě fondové kapitalizačních důchodové systémy. Důchodové dávky jsou v těchto systémech zcela vázány na výši zaplacených příspěvků. Při realizaci absolutní zásluhovosti však dochází
10
k vyloučení solidarity a zvýšení rizika sociálního vyloučení u osob s podprůměrnými příjmy, které nevytvoří v průběhu aktivního života dostatečné zdroje k financování svých důchodových dávek. Výsledkem hledání řešení dilematu mezi mírou redistribuce a ekvivalence jsou kombinace různý způsobů provádění důchodových politik. Příkladem řešení tohoto dilematu je příspěvkově definovaný průběžně financovaný systém NDC (notionally defined contribution), který zohledňuje prvek zásluhovosti při způsobu stanovení výše důchodových dávek v závislosti na příspěvcích, zároveň díky průběžnému způsobu financování naplňuje kritérium mezigenerační solidarity. Pokrytí populace - dalším kritériem souvisejícím se zabezpečení ochrany proti chudobě je rozsah pokrytí populace účastí v důchodovém systému. Pro co nejúčinnější ochranu osob proti chudobě je významné, jak široký okruh občanů důchodový systém z hlediska zabezpečení důchodovými dávkami pokrývá. Obecně je doporučována co nejvyšší míra pokrytí. Ideálně je dokonce zmiňována možnost pokrytí celé populace (Gillion 2000,s 38). V současné době jsou PAYG důchodové systémy a rovněž fondové kapitalizační systémy, za předpokladu že účast v těchto systémech je povinná, považovány za univerzální. Princip univerzality se v důchodové systému vztahuje na osoby které se systému povinně účastní, pokud důchodový systém úzce vymezuje okruh povinné účastných osob, nejčastěji z titulu výdělečné činnosti, může dojít k vyloučení některých skupin obyvatel. Jak Gillion (2000) uvádí, v mnoha rozvinutých ekonomikách nejsou velké podíly ekonomicky aktivních osob regulérně zaměstnány a samozřejmě existuje ve všech zemích skupina nezaměstnaných, čímž se zužuje počet osob krytých oficielním důchodovým systémem. Právě skupiny osob především ze sektorů jakými je zemědělství či domácí pracovníci se často dostávají mimo důchodových systém, čímž vzniká riziko chudoby ve stáří. Jak uvádí Gillion (2000, s 44) je nepravděpodobné aby pouze jedno řešení vedlo k cíli univerzálního pokrytí účastí v důchodovém systému. S ohledem na toto kritérium pak stojíme před otázkou „V jakém rozsahu daný důchodový systém řeší míru pokrytí obyvatelstva?“ Jaké možnosti pro účast v systému nabízí?“ 1.2.2 Objektivně vyrovnaný příjem Druhým cílem důchodové politiky je dle Barra (1993) zabezpečení mechanismů pro vlastní redistribuci prostředků. Jak uvádí Barr vyžaduje účel příjmového vyrovnání možnosti jedinců plánovat spotřebu po odchodu do důchodu. Budoucí spotřeba je však ovlivňována vývojem inflace. Průběžně financované systémy mohou nabídnout jednotlivci ochranu proti neočekávané inflaci během jeho let přispívání a reagovat na vývoj inflace i v době pobírání důchodových dávek. Indexace - vzhledem k ekonomickému vývoji společnosti nemohou mít důchodové dávky statickou podobu. PAYG systémy k zajištění pružného reagování výše poskytovaných důchodových dávek na změny v ekonomickém vývoji, zejména vývoji inflace, využívají principu indexace. Způsob provádění indexace důchodových dávek je vyjádřením rozsahu realizované redistribuce. Právě indexace důchodových dávek je uváděna jako pozitivní vlastnost PAYG systémů, které tímto způsobem dokáží pružně
11
reagovat na vývoj inflace. Na rozdíl od PAYG systémů nejsou fondové systémy schopny reagovat na vývoj inflace. Výnosnost fondových kapitalizační systémů je vázána na jejich investiční schopnosti. Jak uvádí Barr (1993, s.52) „inflace je nepojistitelné riziko a soukromé společnosti nabízejí neúplnou ochranu“. Z hlediska ochrany jedinců před inflací a zajištění objektivně vyrovnaného příjmu ve stáří Barr (1993) poukazuje na potřebu diverzifikovat inflační rizika prostřednictvím možnosti získat důchodový příjem z více zdrojů. Předpokladem pro získání důchodového příjmu z různých zdrojů je umožnění jedinci realizovat v důchodovém systému individuální volby a převzít zodpovědnost za konečnou podobu důchodového příjmu. Individuální volby – dalším kritériem pro naplnění tohoto cíle je rozsah individuálních voleb v důchodovém systému. Pro zajištění efektivní redistribuce je významná míra participace, kterou důchodový systém účastníkům poskytuje. Jedinci by měli mít možnost ovlivnit redistribuci svých příjmů v důchodovém systému. Jak uvádí Bovenberg a Van der Linden (1997) individuální volby v důchodovém systému jsou důležité, významnější je však jejich nabízený rozsah. Pokud by jedinci měli volnou volbu zvolit si vlastní důchodových balík, je pravděpodobné, že by tento stav způsobil nahlodání redistribuce a solidarity ve sdílení společných rizik. Protipólem je úplné omezení volby, které přirovnávají k implicitní dani, jež vyvolává ztráty prosperity. Vyšší možnost participace a rozsah individuálních voleb nabízejí fondové systémy, ať už je to obecně v nastavení příspěvkové míry, či volbě věku odchodu do důchodu. Jedinci mají větší možnosti ovlivňovat svým chováním konečnou podobu důchodů. V systémech NDC je jedinců poskytována informace o stavu jejich důchodových účtů, tato skutečnost může ovlivnit rozhodování účastníků o setrvání na pracovním trhu či odchodu do důchodu. V systémech PAYG je rozsah individuálních voleb obecně nejnižší. Tato skutečnost souvisí s průběžných charakterem důchodového systému, jež pevně stanovuje atributy jakými jsou podmínky účasti, úroveň příspěvkové míry či důchodový věk. 1.2.3 Makroekonomická efektivita Třetím cílem dle Barra (1993) je přijatelnost důchodů vzhledem k makroekonomické efektivitě. Stabilní makroekonomické prostředí je důležitým předpokladem pro ekonomický růst. Přijatelnost a finanční udržitelnost důchodových systémů souvisí s náklady na jejich financování, které nepřesahují příjmy systémů. Udržitelnost systému - přijatelnost důchodů ve spojení s makroekonomickou stabilitou je problémem často zmiňovaným v souvislosti se současným a do budoucna očekávaným demografickým vývojem. Tímto problémem je nejvíce postižen systém PAYG založený na průběžném financování, protože v důsledku změn poměrů na straně přispěvatelů a poživatelů důchodových dávek dochází ke změnám ve finanční rovnováze systému. Důchodové systémy založeny pouze na jednom, průběžně financovaném důchodovém systému PAYG se dostávají do deficitů. Jednu ze strategií řešení rizik finanční
12
udržitelnosti PAYG důchodových systémů je provedení reforem financování důchodových systémů. Intenzita provedených reforem se v jednotlivých zemích značně liší, od provedení parametrických změn stávajícího PAYG systému až k realizaci systémových reforem jimiž se od základu mění způsob financování důchodového systému. Citlivost na politickou situaci - kritériem makroekonomické efektivity důchodového systému a následné udržitelnost je úroveň citlivosti důchodového systému na politickou situaci. Jak uvádí Bezděk (2000) jsou systémy PAYG více než fondové systémy ovlivňovány populistickými politickými rozhodnutími. Zejména se jedná o politická rozhodnutí zvyšující důchodové dávky jako důsledek volebních slibů. Nezodpovědné chování ovlivňuje výdajovou stránku PAYG důchodových systému a ohrožuje celkovou finanční udržitelnost. V tomto ohledu upozorňuje Myles (2002) na nutnost zvýšení transparentnosti v PAYG systému, která změní politizaci otázky redistribuce. Vyšší míru rezistence vůči politickým rozhodnutím vykazují fondové systémy. Tyto jsou převážně spravovány soukromými institucemi a tudíž nepodléhají z hlediska finanční udržitelnosti tak snadno výkyvům v politických preferencích jako PAYG systémy. 1.2.4 Mikroekonomická efektivita Čtvrtým cíle dle Barra (1993) je mikroekonomická efektivita. Působení důchodových politik může vyvolávat negativní mikroekonomické efekty a ovlivňovat tak rozhodování účastníků z hlediska participace na trhu práce a v oblasti soukromého spoření. Vliv na pracovní trh - jednou z mikroekonomických oblastí, kterou ovlivňuje důchodová politika je pracovní trh. V této souvislosti Gillion (2002) upozorňuje na dvě oblasti působení a to na volby druhu práce a míru participace žen a podíl starších pracovníků v pracovní síle. Kritériem naplňování cíle mikroekonomické efektivity důchodové politiky je vytvářet minimální negativní stimuly. Jeho naplňování souvisí s nastavením důchodového systému směrem ke stimulaci jedince v oblasti pracovní aktivity a participace na pracovním trhu. PAYG důchodové systémy nedostatečně motivují starší pracovníky k setrvání na pracovním trhu po dosažení důchodového věku. Jak uvádí Musgrave (1994) obsahují průběžné důchodové systémy některé specifické rysy, které ovlivňují přímé rozhodování o odchodu do důchodu. Jedním z nich je například existence institutu předčasného důchodu, který umožňuje jedincům odchod z pracovního aktivity před dosažením důchodového věku. Dalším způsobem jak systémy PAYG ovlivňují pracovní trh z hlediska participace starších pracovníků je stanovení věku pro odchod do důchodu, či minimální doby pojištění nutné pro získání nároků na důchodové dávky. Míra zaměstnanosti v době demografických změn se stává klíčovou otázkou pro finanční udržitelnost PAYG důchodových systémů. Fondové systémy trend dřívějšího odchodu do důchodu nepodporují. Tato skutečnost souvisí s principem zásluhovosti a absencí redistribuce. Tím, že jedinec odkládá dobu odchodu do důchodu zvyšuje hodnotu svého účtu nejen výší nadále placených příspěvků, ale i dodatečně nahromaděným výnosem. Vliv na národní spoření – dalším z kritérií důchodových systémů z hlediska
13
mikroekonomické efektivity je vliv na tvorbu kapitálu. Dle Musgrava (1994) existuje argument, že pokud lidé mají prostřednictvím průběžného důchodového systému zajištěno uspokojování potřeb ve stáří, nepovažují soukromé úspory za příliš nutné. Dávkově definovaný PAYG je obecně považován za formu důchodového systému, která stimulaci k tvorbě kapitálu nepodporuje. Účastníci spoléhají na mezigenerační a příjmovou solidaritu, která garantuje důchodový příjem. Existuje hypotéza, že se z uvedeného důvodu míra úspor snižuje, akumulace kapitálu je nižší a ekonomika roste pomaleji. Musgrave (1994, s.190) zmiňuje tezi, že současný průběžně financovaný důchodový systém snižuje úspory, čímž způsobuje ekonomice škodu. Zároveň však uvádí aspekty, které tuto tezi korigují: 1. Dostupnost důchodů může vést k předčasnému odchodu do důchodu, což zvýší potřebu akumulovat prostředky pro stáří. 2. Dostupnost minimálního starobního důchodu může u lidí vyvolat touhu po větším zajištění a vést ke zvýšení úspor. 3. Pokud dojde k tomu že se soukromé úspory sníží vzhledem k existenci důchodů nemusí systém PAYG vyústit v pokračující snižování čistých úspor za společnost jako celek. Po zavedení systému PAYG a při uplatnění systému plateb z běžného rozpočtu, může generace těch, kteří platí příspěvky nahradit své soukromé úspory sociálním pojištěním, což povede k počátečnímu snížení čistých úspor. Když už systém běží, dojde nejenom k tomu, že mladí v důsledku očekávání starobního důchodu přemístí své úspory, nýbrž i k tomu, že staří lidé začnou spořit. 4. Předpokládejme, že před zavedením systému PAYG spořila každá generace, aby se zajistila pro stáří. Se zavedením systému si lidé uvědomí, že je jejich děti musejí později podporovat. V reakci na to začne pracující generace zvyšovat své úspory, aby mohla dětem odkázat více. Zvýšení úspor určené na dědictví tak nahradí úspory pro stáří a k žádnému počátečnímu snížení úspor nedojde. 5. Můžeme předpokládat, že před zavedením systému PAYG děti podporovaly své rodiče ve stáří. Opět se úspory nezmění, protože přímou podporu rodičů dětmi nahradí podpora příspěvků na sociální zabezpečení.
K výše uvedeným aspektům Musgrave (1994) dodává, že i kdyby byla pravda, že průběžně financovaný systém PAYG působí proti úsporám nevyplývá z toho, že změna systému je tím nejvhodnějším způsobem jak úspory zvýšit. Na druhou stranu je nutno konfrontovat situaci, jak si stávající důchodový systém PAYG vede, nakolik inklinuje s ohledem na demografickou situaci k deficitu a zda obsahuje motivační prvky k dodatečnému individuálnímu spoření a vytvoření dalších zdrojů pro financování spotřeby ve stáří.
1.3 Systémy financování důchodového zabezpečení Díky demografickým změnám je stále více kladen důraz na zajištění makroekonomického cíle důchodové politiky a tedy udržitelnost důchodových systémů. Od zvoleného způsobu financování se odvíjí naplňování dalších obecných cílů důchodové politiky. K základním formám financování důchodových systémů patří:
průběžně financovaný PAYG ( pay as you go) systém
fondový – kapitalizační- systém.
14
1.3.1 Průběžné financování (pay-as-you-go) Průběžný důchodový systém PAYG je nejčastější formou, která se realizuje v evropských důchodových systémech. Díky jeho charakteru jej přirovnává Shorkkaert a Van Parijs (2003, s.249) k „tradiční rodinné struktuře, kdy rodiče pečují o děti v době, kdy jsou příliš malé na to aby pracovaly a prostřednictvím opačné reciprocity pak děti pečují o rodiče v době kdy jsou příliš staří aby pracovali“. „Podmínky zejména počátku 50. let dvacátého století tento systém favorizovaly. Nabízel totiž okamžité řešení rizika chudoby ve stáří“ (Myles 2002, s.150). Generace tehdejších důchodců nevytvářela rezervy, ze kterých by bylo možno financovat jejich důchody. Shokkaert a Van Parijs (2003, s.254) tuto skutečnost přirovnávají k „obědu zdarma“, který se stal jakousi zaslouženou podporou pro generaci, která žila v období krize a války a byla nucena zvládnout devalvaci vlastních úspor. Systém založený na průběžném financování z daní umožnil okamžitou redistribuci směrem k důchodcům. Dle Orsaga a Stiglitze (1999, s.20) bylo prvotní rozhodnutí pro volbu tohoto systému (s poskytnutím dávek těm, kdo do něj nepřispívali po celý svůj život) pochopitelným právě z politických důvodů, ne tak ve smyslu mezigenerační politiky státu blahobytu. PAYG je obvyklá forma státního systému, jak uvádí Bovenberg a Van der Linden (1997, s.167) je tento systém typický značnými mezigeneračními transfery. V zásadě se co do míry redistribuce rozeznávají dva typy systémů PAYG. Systémy velmi redistributivní, které poskytují rovné dávky, na druhé straně pak systémy s menší redistribucí jejichž dávky jsou spojeny se mzdovou úrovní či zaplacenými příspěvky, dle principu ekvivalence. Nicméně tento systém není, přes zakomponování prvků ekvivalence, pojistně-matematicky spravedlivý. PAYG důchodový systém je dle Tomeše (1996), díky jisté samoregulovatelnosti, schopen reagovat na růst příjmů aktivní populace, formou indexace upravovat důchodové dávky a reagovat tak na ekonomický růst. Jak bylo uvedeno výše, za předpokladu příznivého demografického vývoje jsou schopny makroekonomické efektivity a udržitelnost. V době demografických změn kdy se snižuje počet aktivních osob na jedné straně a zvyšuje počet příjemců důchodových dávek na straně druhé, je cíl udržitelnosti PAYG důchodových systému obtížně dosažitelný. Mimo demografické změny ovlivňují udržitelnost financování PAYG systémů i politické zásahy, které mohou ovlivnit úroveň výdajů těchto systémů. 1.3.2 Fondové (kapitálové) financování Fondové financování je charakteristické tím, že se zakládá fond pro všechny (i budoucí) závazky důchodového systému a jejich systematickou kapitalizaci. Fondového financování přesouvá důraz na investiční činnost důchodového systému a dosahovanou kapitálovou výnosnost. Typickým reprezentantem fondového financování jsou penzijní fondy. Tak jak je systém PAYG typickým představitelem státního systému je fondový přístup obvyklým mechanismem soukromého sektoru. Dle Shokkaerta a Van Parijse (2003) konstrukce těchto systémů nabízí nejširší pole pro svobodnou volbu jedince, odvrácenou stranou tohoto systému je absence sdílení mezigeneračních rizik. Ve fondovém systému jedinec sám, nebo prostřednictvím svého zaměstnavatele, ukládá v průběhu aktivního života část svých příjmů na osobní účet. Uložené
15
prostředky jsou fondem hodnoceny - kapitalizovány. Jakmile odchází jedinec do důchodu minulé příspěvky, zhodnocené o úroky, dividendy a zisky z kapitálu, mu jsou vypláceny v podobě důchodové dávky. Jak uvádí Barr (1993) fondový systém kombinuje celoživotní spoření v průběhu pracovního života s pojištění, kterým je následná výplata dávky po odchodu do důchodu. Barr (1993, s.49) popisuje tento vztah jako sázku uzavřenou mezi fondem a jedincem. Pokud jedinec nahromadí ve fondu majetek a zemře před dosažením plnění, nebo velmi brzy, vyhrává fond sázku, pokud naopak žije jedinec dlouho vyhrává sázku on. Ve fondových systémech je základním principem zajištění adekvátního příjmu v důchodovém věku ekvivalence. Zodpovědnost za úroveň důchodových příjmů je zcela přenesena na jedince. Ve své čisté podobě fondové systémy zcela pomíjejí redistribuci. Nicméně i v těchto systémech mohou být zakomponovány formy redistribuce a solidarity. Na konečnou výše úspor ve fondovém systému má vliv reálná míru výnosu, která je v průběhu spoření dosahována. Celkový výnos z úspor pak záleží na tom nakolik úspěšně a efektivně fondy svěřené prostředky investují. Výnosnost úspor je ovlivněna mírou inflace, před jejímiž dopady fondy nejsou schopny účastníky ochránit. Jedinci jsou při tomto způsobu financování důchodových systémů ohrožení dvěmi typy rizik. Jednak je jím riziko nepříznivého vývoje ve výnosnosti v průběhu pracovního života, druhým se pak stává inflace po odchodu do důchodu. Fondy mohou být koncipovány jako ziskové společnosti nebo neziskové zaměstnanecké systémy. Se správou fondů jsou často spojeny vyšší administrativní náklady, než je tomu v případě průběžného systému financování. Jak uvádí Potůček (1995) jedná se cca o 20-30% pojistných příspěvků, které jsou fondy na administrativu spotřebovávány. Z hlediska makroekonomické efektivity a udržitelnosti fondového důchodového systému je jeho výhodou relativně nízká citlivost na demografické změny. I když, jak je zmiňováno není ani fondový systém zcela rezistentní. V souvislosti s naplňováním cíle mikroekonomické efektivity působí fondové systémy příznivě na udržení starších pracovníků na pracovním trhu. Toto je především důsledek zodpovědnosti jedinců za vytvoření dostatečných prostředků k zabezpečení se po skončení pracovní aktivity. 1.3.3 Dávkově a příspěvkově definované systémy Základní modely důchodových systémů PAYG a fondových systémů mohou být dále definovány buď dávkově nebo příspěvkově. Způsob definovaní základních důchodových systémů ovlivňuje podobu realizace a naplňování obecných cílů důchodové politiky. Velmi častou kombinací je dávkově definovaný model PAYG, nebo fondový model definovaný příspěvkově. Kombinace fondového systému definovaného dávkově se vyskytuje zřídka (tato forma se vyskytuje v podobě zaměstnaneckých penzijních systémů např. ve Finsku či Španělsku2). Model průběžně financovaný definovaný příspěvkově je označován jako systém NDC tedy - notionally defined contribution, doslova systém pomyslně příspěvkově definovaný. Pokud je systém definován dávkově předem stanovuje, určitým způsobem, výši 2
Hrdý.M. Penzijní připojištění v Evropě
16
dávek, které účastníci mají pobírat. V následné závislosti je pak stanovena celková výše finančních nákladů, tedy i výše vyžadovaných příspěvků (zpravidla nikoliv v absolutní výši, ale odvozeně od určitého parametru v době výplaty dávky, např. kombinací počtu let kdy byly příspěvky odváděny a výši příjmů jedince za určité období). I zde existuje, vedle závislosti na vyměřených dávkách, podstatná závislost finančních nákladů na vývoji demografických a ekonomických ukazatelů. Kolísání těchto parametrů pociťují, na rozdíl od příspěvkově definovaných důchodových systémů, více účastníci v aktivním věku než důchodci. Odpovídající pojistně-matematické výpočty zde mohou být poměrně složité. Nejčastěji se dávkově definovaný systém váže na model průběžného financování PAYG. Dávkově definované systémy se vyznačujíc realizací příjmové solidarity. V příspěvkově definovaném systému je situace odlišná, účastkům je známa výše příspěvku, nikoliv dávky. Účastnící do systému odvádějí stanovenou výši příspěvku od nějž je pak stanovována výše dávky. Dávky představují pouze to co je možno v daném systému dosáhnout nejen s ohledem na výši příspěvků, ale také s ohledem na vývoj ekonomických ukazatelů – kapitálová výnosnost, inflace, ale také dalších ukazatelů kterými například je demografická situace. Poněkud paradoxní v tomto systému je, že změny ukazatelů nemusí účastník systému pocítit za svého aktivního života, je jim však vystaven při odchodu do důchodu. Z uvedeného popisu je zřejmé že tento způsob zohledňuje především princip ekvivalence. Dle Bovenberga a Van der Lindena (1997) nabízí tento systém větší prostor pro individuální volbu s čímž jsou ovšem spojovány vyšší transakční náklady. 1.3.4 Fiktivní příspěvkově definované systémy (NDC - notionally defined contribution) Systém NDC popisuje Palmer (2006) jako příspěvkově definovaný důchodový systém PAYG. Příspěvky jsou definovány z hlediska pevné příspěvkové míry dle výdělků jedince, tyto příspěvky jsou zaznamenávány na individuální účet jedince. Prostředky individuálního účtu nejsou investovány na finančním trhu, tento systém je možno vymezit jako fiktivně příspěvkově definovaný PAYG systém. V NDC systému účastnící – nebo zaměstnavatelé v jejich zastoupení – platí příspěvky z výdělků během celé své pracovní kariéry. V systému je stanoven minimální věk od kterého může jedinec požadovat výplatu renty, nicméně systém nestanovuje důchodový věk. Na individuálních účtech se prostředky ukládají celoživotně, každé období příspěvků je zaznamenáno na individuální účet, po celou dobu kdy jedinec pokračuje ve výdělečné činnosti. Fiktivní individuální účet roste s novými příspěvky a je hodnocen mírou výnosnosti. Jak uvádí Palmer ( 2006, s.19) míra výnosnosti vychází z vnitřního výnosového procenta. Individuální důchod je v NDC systému vypočten jako podíl celkové částky evidované na osobním účtu pojištěnce ke dni přiznání důchodu a průměrné doby dožití mužů i žen daného věku platné k tomuto dni. Důchody současné generace jsou vypláceny z aktuálně státem vybraného pojistného. Palmer (2006, s.25) definuje čtyři základní vlastnosti typické pro NDC systém: 1. V každém čase současná hodnota jedincovy celoživotní dávky se rovná rovnováze účtu jedince.
17
2. K podpoře pevné příspěvkové míry, se celkové aktiva NDC systému musí rovnat nebo být větší než celkové závazky 3. NDC dávka je konstruována jako životní renta odrážející životní očekávání v důchodu 4. Finanční rovnováha v systému vyžaduje že účet bude hodnocen vnitřním výnosovým procentem
Hlavní výhody NDC systému spočívají ve vytvoření předpokladů pro jeho dlouhodobou finanční stabilitu při stanovené pojistné sazbě, v těsnější vazbě mezi zaplaceným pojistným a délkou doby dožití na jedné straně a výší důchodu na straně druhé a v pojistně matematické spravedlnosti. Dalším pozitivním prvkem tohoto systému je jeho transparentnost (Chłoń-Domińczak a Mora, 2006), která spočívá v informovanosti účastníků o stavu jejich účtů. V NDC systému není obsažena příjmová redistribuce, čímž se zvyšuje nebezpečí chudoby některých skupin obyvatel. Řešením je dle Palmera (2006) doplnění tohoto systému nějakou formou podpory nízko-příjmových skupin, buď v podobě minimálního příjmu, nebo minimální dávkové garance. NDC účty mohou také být doplněny s nepříspěvkovými právy, např. z důvodu doby péče o děti.
1.4 Aspekty důchodových systémů Z pohledů cílů důchodové politiky mají jak PAYG, fondový i smíšený NDC systém svá pozitiva a negativa. Tyto systémy můžeme porovnávat z hledisek jak jsou schopny naplňovat cíle důchodové politiky dle Barra (1993). Při zajištění plnění obecných cílů důchodové politiky řeší důchodové systémy dilemata který jsou s nimi spojena. 1.4.1 Redistribuce versus ekvivalence Jak již bylo uvedeno v bodě 1.2.1 je redistribuce jedním z kritérií adekvátního příjmu v důchodu a ochrany před chudobou ve stáří. Redistributivní funkce důchodového systému je úzce spojena se solidaritou mezigenerační a solidaritou uvnitř generací, tedy solidaritou příjmovou. Dle Shokkaerta a Van Parijse (2003,s.249) je z ekonomického úhlu pohledu nejvýznamnější výhodou průběžně financovaných systémů sdílení rizika mezi po sobě následujícími generacemi. V případě PAYG systému financovaném ze státního rozpočtu je přerozdělování, související s přerozdělením prostředků od lépe placených zaměstnanců k hůře placeným, nevyhnutelné. Redistribuce uvnitř generací je typická pro dávkově definované důchodové systémy. Jejím faktickým důsledkem je pojistně-matematický nesoulad mezi příspěvky jedince vloženými do důchodového systému a následnou výplatou důchodové dávky. Mezigenerační solidarita a s ní související redistribuce je charakteristická pro průběžné systémy financování důchodového zabezpečení (dávkově i příspěvkově definovaný systém PAYG ). Generace osob v produktivním věku přispívá prostřednictvím zaplacených příspěvků na důchody generace v postproduktivním věku. Za to spravedlivě očekává, že v okamžiku kdy dosáhne stanoveného důchodového věku budou její důchodové dávky financovány další generací v aktivním věku. Riziko ztráty, či deficitu systému nese stát případně instituce zodpovědná za výplatu dávek. Problém u tohoto systému je spojen s demografickým vývojem. Pokud má systém nedostatek prostředků provede se redistribuce na úkor budoucích generací, dojde ke zvýšení příspěvkové zátěže. Jak ukazují empirické kalkulace, starší generace získává čistý profit
18
z PAYG systému, zatímco mladší generaci přináší ztrátu (Bezděk,2000). Je to způsobeno tím, že současní (a budoucí) pracovníci jsou nuceni platit vyšší příspěvky, aby byly finančně pokryty nároky současných (a budoucích) penzistů. Silné prvky solidarity potlačují zásluhovost v PAYG systému. Z pojistněmatematickém úhlu pohledu není tento přistup pro jedince spravedlivý. Dilema redistribuce a zásluhovosti v systému PAYG může být řešeno nastavením pravidel konstrukce důchodových dávek, jež zohledňuje předchozí dosahované příjmy nebo délku účasti v důchodovém systému. Zásluhovost bývá v těchto systémech omezena např. zavedením „stropů“ pro výpočet důchodových dávek. Jak uvádí ChłońDomińczak a Mora (2006) je na příkladu dávek z důchodového systému v České republice zřejmá vysoká příjmová redistribuce, osoby s nižšími příjmy mohou očekávat dávky, které jsou vyšší v relaci k jejich mzdám, než osoby s vyššími výdělky. Opačným způsobem se k dilematu způsobu zajištění adekvátního příjmu ve stáří - zásluhovost versus redistribuce - staví fondové systémy. Zajištění adekvátního příjmu v důchodu a riziko nedostatku finančních prostředků je zcela na jedinci. Výplata dávek se realizuje z prostředků, které jedinec nahromadil v průběhu aktivního života. V čistém fondovém systému redistribuce není možná. Významným rizikem účastníků tohoto systému, při neexistenci příjmové solidarity je, že některé skupiny obyvatel, zejména nízko-příjmové vrstvy, nebudou schopny vytvořit dostatečné zdroje k financování svých dávek v důchodovém věku, případně vyčerpají vytvořené úspory ještě v průběhu svého života. Právě odklon od solidarity – tradiční evropské hodnoty - a faktické zbavení se zodpovědnosti za budoucnost svých občanů, je fondovým systémům často vyčítán. V případě systému NDC je eliminována příjmová redistribuce uvnitř generací protože se budoucí dávky odvíjejí od zaplaceným příspěvků. Díky příspěvkově definovaných dávkám je v tomto systému uplatňován princip ekvivalence. NDC systému je přiznávána jistá míra mezigenerační solidarity. Jak uvádí Palmer (2006, s.20) NDC systém má stanovenu konstantní příspěvkovou míru v čase, úspěšná generace přispěvatelů může očekávat placení stejného fixního procenta z výdělků do tohoto systému. Při změně výše příspěvku, v důsledku mezigenerační solidarity, mohou přispěvatelé očekávat, že obdrží objem dávek který je určen jejich individuálními platbami a výnosností systému. V důsledku absence příjmové solidarity mohou být ohroženy nízko-příjmové skupiny které nevytvoří dostatečné zdroje pro financování své spotřeby ve stáří. Pro omezení rizika chudoby těchto skupin mohou být do NDC systém implementovány sociální prvky, které však ve svém důsledku mohou vést k dřívějším odchodům do důchodu jedinců v nízko-příjmových kategoriích a tedy k ovlivnění průměrné věkové hranice odchodu do důchodu. Rozhodování o dilematu mezi mírou sociální solidarity a související redistribuce na straně jedné a mírou zásluhovosti na straně druhé je především politického charakteru. Vlastní konstrukce důchodových systémů zemí představují způsob, jakým bylo k řešení tohoto dilematu přistoupeno. 1.4.2 Míra pokrytí Pro dosažení cíle zajištění adekvátního příjmu a ochrany osob proti chudobě je významné, jak širokou vrstvu občanů důchodový systém pokrývá. Obecně je doporučována co nejvyšší míra pokrytí, ideálně je dokonce zmiňována možnost pokrytí celé populace.
19
Systém, který více méně z historického hlediska zabezpečuje širokou míru pokrytí je státní PAYG systém, který díky průběžnému financování garantuje jedinci dávky tak říkajíc do konce života. Jak uvádí Gillion (2000) protislužbou za tuto garanci státu je povinná účast v systému. 100 procentní míra pokrytí populace je však stěží dosažitelná. Existují situace kdy se jedinec, přestože vykonává práci, dostává mimo důchodový systém ( v ČR jsou to například osoby konající práce mimo pracovní poměr, které nezakládají povinnou účast v důchodovém pojištění zaměstnanců) samostatnou kapitolou pak jsou jedinci pracující v oblastech tzv. šedé ekonomiky. Jedním z výrazných prvků solidarity v PAYG systému může být pokrytí nepříspěvkových dob účastníků pojištění. V důchodových systému se setkáváme s tzv. nepříspěvkovými či náhradními dobami pojištění. Důchodovým systémem jsou kryty osoby nalézající se v určité, systémem předpokládané životní situaci (nezaměstnanost, péče o dítě atd.). Fondový systém se z hlediska rozsahu účastníků potýká s obdobnými riziky jež spočívající v situacích, kdy jedinci, z určitých důvodů, nepobírají v průběhu aktivního života příjem v podobě mzdy či platu a tudíž nepřispívají do důchodového systému. Příkladem absence příjmu může být doba péče o dítě. Dalším příkladem je situace kdy jedinec nepobírá příjmy z výdělečné činnosti pravidelně, tímto je například výkon práce spočívající v plnění jednorázových úkolů či činnosti za něž náleží jednorázová odměna. Rozsah pokrytí populace je vázán na skutečnost zda je systém povinný či dobrovolný. V případě že je stanovena povinná účast, je fondový systém schopen dosáhnout srovnatelnou míru pokrytí jako systém PAYG. 1.4.3 Indexace a výnosnost Naplnění cíle objektivně vyrovnaného příjmu realizují důchodové systémy různým způsobem. Budoucí spotřeba je ovlivňována vývojem inflace. Nástrojem používaným v PAYG systémech pro zajištění udržení úrovně důchodových dávek, při působení inflace a změnách životní úrovně, je indexace. Indexace je vyjádřením mezigenerační solidarity a redistribuce, její míra souvisí s variantou, jakou země pro indexování důchodových dávek volí. Obecně jsou rozlišovány následující varianty indexace: 1. Mzdová indexace – tímto způsobem indexace jsou důchodové dávky zvyšovány v závislosti na tempu růstu mezd. Vyplácený důchod jedince se zvyšuje tempem odpovídajícím tempu růstu průměrné mzdy. Pro příjemce důchodových dávek je tento systém nejvýnosnější, protože představuje sdílení podílu na obecném růstu produktivity stejně jako ochranu proti inflaci Mzdová indexace nejčastěji přestavuje růstu důchodů v závislosti na míře průměrných mezd. Z hlediska výdajů důchodových systému se však jedná o nejnákladnější variantu, proto se k její čisté podobě země neuchylují. 2. Cenová indexace – dávky jsou zvyšovány v závislosti růstu indexu spotřebitelských cen. Jak uvádí Gillion (2000, s.39) nepotřebuje způsob cenové indexace zvláštního propracování, přispěvatelé mají nárok na dávky, které odrážejí reálnou hodnotu jejich příspěvků. Při úpravě důchodových dávek formou cenové indexace dochází k realizaci
20
mezigenerační solidarity a redistribuce, i když ne v takovém rozsahu jako je tomu u mzdové indexace. Důchody jsou nejčastěji zvyšovány v závislosti na růstu inflace. Cenová indexace prakticky garantuje pouze konstantní reálnou kupní sílu. Jak uvádí Bezděk (2000) jedná se o variantu, která je z ekonomického úhlu pohledu nejlevnější, ovšem s nepříznivými důsledky pro důchodce, protože dochází ke snížení náhradového poměru. Důvodem pro přechod na tento způsob indexace je snaha o snížení nákladů průběžně financovaného systému. 3. Kombinovaná indexace – dávky jsou zvyšovány s ohledem na oba dva faktory. Rozsah v jakém je realizovaná mezigenerační solidarita závisí na nastavení úrovně a pravidel indexace v obou faktorech. Úroveň může být nastavena například jako vážený průměr obou faktorů. Kombinovanou variantu indexace důchodů realizuje český i slovenský důchodový systém. Fondové systémy indexací reagovat na vývoj v cenách či mzdách nedokáží. Na rozdíl od průběžných systémů není výnosnost fondových systémů ovlivňována demografickými změnami (i když ani fondový systém vůči demografickým změnám zcela rezistentní). Záleží především na investičních schopnostech fondů a míře rizika jaké je klient ochoten z hlediska investování přijmout. Jak zmiňuje Shokkaert a Van Parijs (2003) z důvodu obtížného zabezpečení jedince proti riziku nejistého výnosu kapitálu mají fondové systémy často podobu povinného kolektivního spoření. V rámci kolektivního principu mohou důchodové fondy stanovit rezervní fond pro vyrovnání uvedených rizik. Výnosy fondových systémů jsou ovlivňovány vyššími administrativními náklady ve srovnání s dávkově definovaným systémem PAYG a systémem NDC (Orsag a Stiglitz 1994; Potůček 1995; Bovenberg a Van der Linden 1997). Vysoké náklady při nízkých výnosech mohou dokonce vést ke spotřebovávání důchodových rezerv. Naopak vynucené nízké poplatky za správu důchodových fondů mohou způsobit omezení konkurence a snížit kvalitu, tento faktor rovněž může negativně ovlivnit výnosnost. Dle Orsaga a Stiglitze (1994) se stát, že se výnosy fondů budou pohybovat těsně nad nebo dokonce pod úrovní inflace. Minimalizace nákladů na marketing, správu a řízení fondů se stává nejdůležitějším faktorem při hodnocení a udržení efektivně fungujícího fondového systému. Výnosnost v systému NDC se neodvíjí od schopnosti investovat, protože tento systém pracuje s fiktivními finančními prostředky. Výnosnost systému je dána nastavením vnitřního výnosového procenta, které je určováno faktory vycházejícími z vývoje ekonomiky daného státu (Palmer 2006). NDC systém při stanovení dávky pracuje s průměrnou délkou dožití, jež ovlivňuje konečnou výši důchodu. Nahromaděné prostředky jsou rozděleny na různě dlouhé období. Tento systém pracuje s parametry demografických změn. V případě administrativních nákladů je možno usuzovat, že tyto budou ve srovnání se dávkově definovaným systémem PAYG vyšší, systém NDC vede a poskytuje informace účastníkům o jejich účtech, což je na administraci náročnější. 1.4.4 Individuální volby Individuální volby, jako kritérium zajištění mechanismů objektivně vyrovnaného příjmu v důchodovém systému, představují prvek participace účastníků. Jednotlivé typy popsaných důchodových systémů nabízejí svým účastníkům různý rozsah možností
21
vlastním působením ovlivňovat konečnou podobu vyplácených důchodových dávek. Dobrovolnost a s ní související volby účastníků jsou v systému PAYG omezeny. Tento systém vyžaduje povinnou účast a stanovuje jednotné podmínky „pokud by jedinci byli svobodní rozhodnout se nebo zvolit vlastní důchodový balík, nepříznivý výběr by nahlodal sdílení společného rizika mezi generacemi i uvnitř generací“ Bovenberg, Van der Linden (1997, s.170). Účastníci systému nemají volbu rozhodnutí v jaké výši prostředky a kam uloží. Volba věku odchodu do důchodu většinou spočívá v odkládání věku odchodu do důchodu, rozhodující je nakolik PAYG důchodový systém motivuje účastníky k uskutečnění této volby. Širší možnost voleb nabízí systém NDC. Vzhledem k tomu, že poskytuje přispěvateli informace o aktuálním stavu jeho důchodového účtu, umožňuje jedinci provést jak píše Chłoń-Domińczak a Mora (2006, s.560), „více zasvěcených voleb“ o jeho individuálním spoření a o „správném“ načasování odchodu do důchodu. Individuální volby se v největší míře vyskytují ve fondových systémech. Rozsah individuálních voleb je dán především skutečností, zda je systém z hlediska účasti jedinců nastaven jako povinný nebo se jedná o systém dobrovolný, doplňkový. V dobrovolném fondovém systému jedinec zvažuje, mimo vlastní účast v něm, výši příspěvků, dobu účasti, či věk vyvázání se z tohoto systému. Nutno konstatovat, že vyšší míra individuálních voleb účastníků předpokládá vyšší administrativní náklady (Bovenberg, Van der Linden ,1997) což ovlivňuje úroveň výnosnosti fondu. 1.4.5 Demografické změny Cílem makroekonomické efektivity je udržitelnost důchodového systému jehož dosažení výrazně ovlivňuje demografický prvek. Problémem všech vyspělých zemí je významné stárnutí populace, ovlivňující všechny oblasti národní ekonomiky. Jak uvádí Myles (2002, s 138) populační stárnutí zvyšuje především důchodové náklady, ty samy o sobě nejsou problémem, předpokládá se, že projevy stárnutí populace budou nabývat zásadního významu zvláště ve druhé čtvrtině tohoto století. Demografické změny jsou výsledkem tří základních trendů3 : −
Prodlužování délky života – je výsledkem značného pokroku ve zdravotnictví a kvalitě života. Střední délka života v dobrém zdravotním stavu nepřetržitě roste. Je předpokladem, že tento pokrok bude pokračovat a bude docházet k zmenšování rozdílů ve střední délce života mezi muži a ženami. Jak uvádí Krebs (2002) v letech 1960 až 1995 průměrná délka života ve státech Evropské unie vzrostla u mužů o 8 a u žen o 7 let.
−
Zvyšování počtu osob starších 60 let. Demografický problém vyplývá ze dvou vrcholů porodnosti v roce 1948 a v polovině 60. a počátku 70. let, po kterých porodnost prudce klesla. Stejný charakter byl patrný ve většině vyspělých zemí. V současné době, je vysoký počet pracujících, zatímco generace současných důchodců není vysoká s ohledem na poměrně nízkou porodnost v letech 1920 a 1930. Lidé z prvního „baby boomu“ z roku 1948 půjdou do důchodu od roku 2008, druhá vlna pak bude následovat
3
Sdělení Komise, Zelená kniha „Nová mezigenerační solidarita jako odpověď na demografické změny“, Brusel, 16.3.2005
22
v roce 2025 – 2030, kdy skupina z poloviny 60 let dosáhne důchodového věku. −
Trvale nízká porodnost. Generace, které vzešly z „baby boomu“, měly méně dětí než generace před nimi. Na nízké porodnosti se podílí vícero faktorů: problémy s hledáním zaměstnání, nedostatek a cena bytů, vyšší věk rodičů při narození prvního dítěte, různé možnosti, pokud jde o studium, práci a rodinný život. Úhrnná plodnost je téměř všude pod hodnotou nutnou k tomu, aby se populace sama obnovovala. Jak je uvedeno ve zprávě komise současné průzkumy ukazují, že je velký rozdíl mezi tím, kolik by Evropané chtěli mít dětí ( 2,3) a kolik jich mají ve skutečnosti 1,5.
Je zřejmé že demografickými změnami je nejvíce ohrožen systém PAYG jehož finanční stabilita je založena na vyrovnané skladbě mezi přispěvateli a poživateli důchodových dávek. Dávkově definované systémy PAYG nedokáží fakticky automaticky reagovat na demografickou změnu v délce dožití a směřují k růstu výdajů a tedy deficitu systému. Trend demografického stárnutí zvyšuje v PAYG systémech podíl osob na nich závislých. Průběžně financovaný systém PAYG může na tyto změny reagovat několika způsoby. Buď snížením výše vyplácených dávek nebo zvýšením míry příspěvků. Jak uvádí Barr (1993, s 55) reagovat na demografické změny je rovněž možné komplexním řešením spočívajícím v dostatečném zvyšování výroby tak, aby mohla být zachována konstantní míra příspěvků a nedošlo k ovlivnění důchodových dávek. Řešení je dvojí – zvyšovat výrobu pracujících a zvyšovat počet pracujících. Jak uvádí Barr (1993) zvýšení výroby spočívá v: a) Zvyšování investic do fyzického kapitálu jako je strojní a výrobní zařízení b) Zvyšování výzkumu a vývoje výdajů (ne pouze více ale lepší stroje) c) Zvyšování investic do lidského kapitálu, produkce vyššího vzdělání a tréninku pracovní síly
Druhé řešení spočívající v zvýšení počtu pracujících představuje: a) redukci míry nezaměstnanosti b) povzbuzení vdaných žen znovu se zapojit do pracovního procesu po mateřské
dovolené (péči o děti) zvýšení věku, od kterého jsou penzijní dávky vypláceny nebo podněty k odložení odchodu do důchodu d) dovoz pracovní síly (zejména imigrační politika)
c)
Příspěvkově definované systémy jsou na demografické změny schopny reagovat přímo, výpočtem důchodové dávky jako doživotní renty. Takto je do určité míry schopen na demografický vývoj reagovat i systém NDC. Riziko však spočívá v nepřesném odhadu budoucího vývoje doby dožití, protože příspěvkový systém nemůže vyplatit jedinci více, než v systému naspořil. Fondové systémy jsou na demografické změny z tohoto pohledu mnohem méně citlivé, nikoliv však zcela rezistentní. Je pochopitelné, že se změnou skladby obyvatelstva dochází i ke změnám v preferencích jedinců. S poklesem podílu pracovníků na celkové populaci může dojít k tomu, že se kapitál stane relativně (ve vztahu k práci) nadbytečným. To může způsobit pokles míry výnosnosti kapitálu (Bezděk, 2000 s.31). Druhým hlediskem je riziko dlouhověkosti, které může způsobit vyčerpání finančních zdrojů jedince ještě za jeho života. Jak uvádí Queisser (2000, s.43) stárnutí populace má vliv i na chování při investování a spotřebě, pokud velká skupina osob bude odcházet do důchod a v této souvislosti spotřebovávat své úspory.
23
1.4.6 Citlivost na politickou situaci Jedním z kritérií ovlivňujícího udržitelnost důchodových systémů je citlivost vůči politickým rizikům. Pohledem Světové banky, PAYG systém bude více méně automaticky vystavován politické manipulaci jako finančně neodpovědným slibům směrem k budoucím generacím poživatelů dávek v zájmu volebních cílů. Takovéto sliby jsou dobře přijímány a nic nestojí, většinou z krátkodobého hlediska. V budoucnu však může dojít k redukci dávek v okamžiku, kdy bude nadále z hlediska udržitelnosti systému nemožné financovat tyto sliby (Queisser, 2000). Ke stejnému závěru, tedy vyššímu stupni politického rizika právě u systému PAYG se přiklání i Bezděk (2000). Jistá ochrana PAYG systému před realizaci změn ovlivněných politickými sliby je možná za předpokladu jasně vymezených pravidel v důchodovém systému, která upravují zásady pro zvyšování důchodových dávek (indexaci). Fondový systém není z pohledu vlivu politických rozhodnutí a následného ovlivnění udržitelnosti důchodového systému tak ohrožen. Jedním z důvodů jak uvádí Bovenberg a Van der Linden (1997) je skutečnost, že zavádí dobře definovaná majetková práva. Rizika fondového systému představuje zneužití prostředků k jiným než vymezeným účelům. Je však možno předpokládat, že systémem dostatečné kontroly lze zneužití prostředků fondů zabránit. Další vliv na tento systém mají důsledky fiskálních nerovností, které mohou vyplynout v nadměrné zdanění. Jak uvádí Lesay (2007, s.20) existuje v případě fondových systému riziko nestálosti finančních trhů: „Pro jedince je irelevantní, zda ztratili peníze kvůli nezodpovědným politikům nebo nepříznivým podmínkám na finančním trhu“. Za méně náchylný politickým vlivům je považován systém NDC,. Jak uvádí Chłoń-Domińczak a Mora (2006) tento systému upravuje aktuální důchodová práva jedinců, která jsou jednoznačně vyjádřena výnosností jejich individuálních účtů. Politické přísliby pro aktuální důchodovou populaci tedy nemohou být realizovány, jak tomu bývá v případě PAYG dávkově definovaném systému. Jak uvádí Mora (2000) docházelo v 80. a 90. letech dvacátého století v důchodových systémech jak vyspělých tak transformujících se zemí k manipulacím , nejčastěji v oblasti stanovení důchodového věku nebo zrušením či zmírněním výhod pro určité skupiny. Politická rizika ovlivňující makroekonomickou efektivitu souvisí především s nekonzistentností důchodové politiky. Odstranění či zmírnění rizika politických zásahů ovlivňujících makroekonomickou efektivitu souvisí s jasným vymezením pravidel každého důchodového systému. 1.4.7 Mikroekonomické vlivy V mikroekonomické oblasti se projevují rizika průběžných systémů zvláště, pokud tyto systémy připouští výraznou redistribuci a osoby nejsou dostatečně motivovány k setrvání na pracovním trhu. Systém PAYG je často kritizován za podporu předčasných odchodů do důchodu, zejména ve spojení s poměrně vysokou příjmovou solidaritou. Díky těmto faktorům jsou motivovány odejít do předčasných důchodů osoby dosahující nižších příjmů. Systém PAYG často není dostatečně sankční. Jak
24
uvádí Bezděk (2000;38) “finálním důsledkem předčasných odchodů do důchodu je (podle Blöndal a Scarpetta), že se předčasný důchod stal normou sociálního chování, trhy práce postupně ztrácí svou kapacitu reagovat na požadavky těch starších pracovníků, kteří si přejí pracovat déle, a celkově je trh práce méně flexibilní“. Na druhou stranu předpoklad zmiňovaných účinků průběžných systémů na pracovní trh Orsag a Stiglitz (1999) označili za jeden z mýtů o systému sociálního zabezpečení. Dle názoru který vyslovují může, v případě prudkých technologických změn a následné hrozbě snížené produktivity zvláště u starších pracovníků, možnost odchodu do předčasného důchodu být jakousi formou pojištění se proti tomuto riziku. Vzniká však riziko morálního charakteru, kdy možnosti odejít do důchodu dříve využívají i jedinci u nichž k poklesu produktivity nedošlo. Dle Orsaga a Stiglitze (1999) není na místě poukazování na existenci nepříznivého efektu na motivaci, ale spíše kritika neprovedení řádného vyrovnání mezi zmíněnými riziky. Institutem předčasného důchodu byly v minulosti řešeny problémy vysoké nezaměstnanosti právě starších osob. Systémy příspěvkově definované – především fondové systémy, uvedené negativní projevy nepodporují. Sankce v případě předčasného odchodu do důchodu se promítající do výše poskytované renty je logickým důsledkem. Motivační charakter v oblasti pracovního trhu je přiznáván i sytému NDC, odkládáním odchodu do důchodu účastníci zvyšují hodnotu svého fiktivního účtu a to prostřednictvím dodatečně zaplacených příspěvků a dodatečným výnosem nahromaděným na účtu. Stimulační charakter v mikroekonomické oblasti je obecně připisován fondovým systémům, které nutí osoby vytvářet vlastní zdroje pro zabezpečení a ukládat prostředky čímž podporují spoření osob. Naopak v případech státních systémů PAYG je zmiňována státní garance příjmu ve stáří a s tím spojená nižší ochota jedinců k vytváření vlastních rezerv pro zabezpečení se ve stáří odkládáním prostředků. Nejmenší ochota k vytváření takovýchto rezerv je patrná u mladé generace a osob s nízkými příjmy.
1.5 Nejčastější způsoby řešení úprav důchodových systému Řada zemí Evropy přistoupila v uplynulých letech k provedení reformy stávajících důchodových systému. Pojem „reforma“ v sobě obsahuje různý rozsah provedených změn ať už od forem drobných úprav po zásadní institucionální změny důchodových systémů. Hlavními příčinami těchto reforem jsou především probíhající demografické změny a s nimi související udržitelnost systému. Reformy důchodových systémů se nejčastěji zaměřují na systém PAYG. Je to pochopitelné, protože většina zemí OECD uplatňuje právě tento systém (Bezděk 2000), který je z hlediska demografických změn a následné udržitelnosti nejzranitelnější. Řada zemí provádí nejrůznější formy kombinací základních modelů důchodových systému. Níže uvedené formy úprav představují pouze základní přehled nejčastěji realizovaných či navrhovaných forem řešení problému s udržitelností stávajících důchodový systémů. K úpravám stávajících PAYG systémů dochází v podobě :
parametrických změn stávajícího systému
přechodu ze systému PAYG na systém NDC
zavedení více-pilířového důchodového systému
25
přechodu ze stávajícího systému průběžného financování na systém fondového financování. Pravděpodobnost, že se země s tradičním systémem PAYG odhodlá k takto zásadní změně však není příliš velká. Jak uvádí Myles (2002, s.149) přechod z PAYG k fondovému systému nebyl pro většinu zemí v 90. letech optimální. Především ve vztahu k přispěvatelům, kteří by byli nuceni platit do systému dvakrát, jednak z důvodu financování svých budoucích důchodů, podruhé pak k financování závazků PAYG systému k současným důchodcům. Z uvedeného důvodu se proto popisu této formy úpravy důchodového systému v následujících částech nevěnuji.
1.5.1 Parametrické úpravy PAYG systému Parametrické úpravy jsou de facto dočasným řešením udržitelnosti PAYG systému v době demografických změn. Jejich smyslem je vyvážení změn v růstu počtu důchodců a poklesu přispěvatelů. Promítají se do úprav buď na straně příjmů nebo výdajů. Zvýšení příjmů do důchodového systému je spojeno se zvýšením úrovně příspěvků na straně přispěvatelů. Důsledkem takovéto úpravy je však celkové zvýšení ceny práce čímž dochází k negativním mikroekonomickým stimulacím. Tento druh změn má negativní dopad zejména na aktivní populaci. Na straně výdajů jsou parametrickými změnami nejčastěji rozuměny úpravy podmínek nároků na dávky z důchodového systému. Pro řešení problémů spojených s demografickými změnami se nabízí úpravy věku pro nárok na důchod. Jak uvádí Myles (2002, s. 153) zvyšování věkové hranice odchodu do důchodu nahrávají zejména trendy 21. století, kterými jsou zvyšování délky dožití. Cílem zvýšení věku odchodu do důchodu je zajistit dostatečný počet přispěvatelů a snížit počet osob závislých na důchodovém systému a zabezpečit tak jeho udržitelnosti. Další úpravou na straně výdajů je snížení vyplácených dávek, buď snížením náhradového poměru nebo formou snížení úrovně indexace důchodových dávek. Parametrická změna v systému PAYG může představovat rovněž úpravu délky povinné účasti v systému pro získání nároku na důchod. V případě prodlužování doby povinné účasti dochází ke zvyšování rozsahu přispěvatelů do důchodového systému což má vliv jak na pracovní trh a související mikroekonomickou efektivitu tak udržitelnost financování. Parametrické změny jsou nejlevnější formou reforem z hlediska nákladů na jejich provedení, protože se mění pouze parametry stávajícího systému. Z pohledu cílů důchodové politiky vedou provedené změny především k dočasnému udržení či zlepšení makroekonomické efektivity, obecně jsou však považovány pouze za krátkodobé řešení problému udržitelnosti průběžně financovaného důchodového systému. 1.5.2 Přechod z dávkově definovaného na příspěvkově definovaný systém Dalším způsobem jak reagovat na nepříznivé dopady demografického vývoje je přechod z dávkově definovaného PAYG systému na příspěvkově definovaný průběžný systém financování NDC. Dle Krebse (2003) vede tento systém k výraznému posílení principu ekvivalence avšak základní problém deficitu průběžně financovaného důchodového systému není schopen řešit. Reformy průběžně financovaného PAYG systému na systém NDC byly
26
v minulosti realizovány např. v Itálii a Švédsku. Jak uvádí Chłoń-Domińczak a Mora (2006) náklady na tuto reformu jsou nižší než pokud by se země uchýlily k radikálnější finanční reformě. Navíc dle Chłoń-Domińczak a Mory (2006) přechod z dávkově definovaného PAYG systému na NDC systém je méně ekonomicky náročný, protože nejsou vytvářeny náklady spojené s tímto přechodem. Systém NDC funguje na základě položeném systémem PAYG, kde současné příspěvky jsou používány k financování současných výdajů. Z hlediska cílů důchodové politiky dochází ke změnám v míře redistribuce a ekvivalence. NDC systém je považován za stimulující z hlediska pracovního trhu. Na druhou stranu je tento systém administrativně náročnější než dávkově definovaný systém PAYG. Dle Krebse ( 2003) není schopen zcela zaručit udržitelnost důchodového systému. Přechod na systém NDC byl také jednou z variant zamýšlené reformy českého důchodového systému.4 1.5.3 Vícepilířový důchodový systém V řadě zemí jsou reformní kroky v důchodovém PAYG systému spojeny s rozšířením forem financování, s cílem diverzifikovat náklady průběžného systému. V této souvislosti se hovoří o vícepilířovém důchodovém systému. Dalším důvodem pro zavedení vícepilířového systému z hlediska cílů důchodové politiky je zvýšení úrovně ekvivalence a oslabení míry redistribuce V roce 1994 prezentovala Světová banka představu důchodové reformy ve zprávě „Averting the Old Age Crisis. V tomto dokumentu vyjadřovala podporu tzv. třípilířovému modelu důchodového zabezpečení. První pilíř je povinný, veřejně spravovaný, financovaný z daní, sloužící k důchodové redistribuci. Dle závěrů Světové banky (1994) by měl obsahovat více redistribuce než většina současných průběžných důchodových systémů a naplňovat tak cíl základní podpory příjmů. Má sloužit k zabezpečení všech skupin obyvatelstva. Tohoto cíle by dosáhl prostřednictvím plošných, od příjmu odvozených, dávek nebo prostřednictvím minimální důchodové dávky. Vzhledem k tomu, že tento první pilíř má zajišťovat především redistribuci směrem k příjmově slabým skupinám, může být částečně financován z daní. Podle Světové banky (1994) by měl být první pilíř udržován v malém rozsahu, protože jen tak nedojde k omezení stimulace občanů k účasti na dalších systémech zabezpečení ve stáří. Druhý pilíř je soukromě spravovaný, povinný a založený na fondovém financování. Poskytuje příjem z penzijního spoření, ať již spravovaném státem, či soukromými společnostmi. Fondový systém ve druhém pilíři je definován příspěvkově, úroveň dávek závisí na výsledcích investičních operací fondu. Úkolem druhého pilíře je poskytovat dávky nad rámec garantovaných důchodů prvního pilíře. Třetí pilíř je dobrovolný pilíř individuálních osobních úspor pro osoby, které požadují větší ochranu v důchodovém věku. Jeho zajištění může být provedeno různými způsoby. Může se jednat o účast na podnikatelských fondech, vzájemných svépomocných pojišťovnách nebo participaci na soukromém pojištění. Tento pilíř slouží k akumulaci kapitálu především bohatých skupin obyvatelstva. Někteří autoři proto kritizují státní podporu tohoto pilíře. Argumentují, že stát z veřejných prostředků 4
Návrh hlavních principů pokračování reformy důchodového systému, dokument projednávaný vládou ČR dne 7.1.2004, MPSV ČR, prosinec 2003
27
podporuje příjmovou nerovnost. Na druhou stranu může forma státních podpor motivovat jednotlivce k účasti na spoření v těchto fondech. Státní podpora třetího důchodového pilíře (je realizována v ČR ve formě státních příspěvků i možnosti daňových odpočtů stejně jako ve slovenském třetím pilíři) je dle některých názorů de facto projevem solidarity daňových poplatníků (Šulc 31, 2005). Světová banka dále doporučovala, aby byl do reformních návrhů zahrnut silný fondový pilíř, ve kterém jsou fondy soukromě spravovány, ale podobu a rozsah tohoto pilíře lze řešit pouze na základě místních podmínek. Tento přístup byl terčem řady kritik mimo jiné ze strany některých mezinárodních organizací (Mezinárodní organizace práce-ILO, Mezinárodní organizace sociálního zabezpečení - ISSA) pro svůj důraz na soukromě spravované důchodové fondy a prakticky odmítnutí systému PAYG (Queisser, 2000). Dle kritiků se tímto krokem vlády zbavují odpovědnosti za vývoj důchodového systému a přenášejí ji na jedince. Tyto organizace vnímají důchodové dávky jako kolektivní sociální povinnost, jejímž primárním cílem je zajistit minimální úroveň příjmové ochrany pro oba příjemce současného i budoucího. Za legitimní proto považují systém založený na principech mezigenerační solidarity. Reformu důchodového systému v podobě zavedení třípiliřového modelu Světové banky realizovalo např. Maďarsko. Jak uvádí Klvačová (2006) zkušenosti ze zemí které zavedly silnější fondový pilíř jsou rozporuplné mimo jiné i z hlediska vysokých tranzitní nákladů na přechod z průběžného na fondový systém. Země musí vytvářet rezervy na důchodové dávky na něž vznikl jedincům nárok ještě na základě předchozího průběžného systému, což vytváří tlak na veřejné finance a ve svém důsledku způsobuje snižování reálné hodnoty důchodů placených z průběžného systému. Reformu důchodového systému v podobě třípilířového modelu realizovala v roce 2005 i Slovenská republika. Jak z uvedeného vyplývá reforma v této podobě je nejdražší variantou z hlediska nákladů spojených s přechodem. V posledních letech Světová banka modifikovala svá doporučení pro důchodové reformy. Místo jasné preference povinného soukromého pojištění ("povinný soukromý pilíř") se nyní řídí heslem "Security through Diversity" [zabezpečení prostřednictvím rozmanitosti] a fakticky doporučuje kombinaci povinného soukromého pilíře a veřejného pilíře. Relaci obou pilířů ponechává na volbě příslušné země. V podstatě tak Světová banka doporučuje jakoukoliv kombinaci těchto pilířů. Kombinace různých forem financování důchodového systému je snahou o nalezení optimálního způsobu financování z hlediska naplnění cílů důchodové politiky. Vícepilířový model díky PAYG pilíři garantuje mezigenerační solidaritu a redistribuci a snižuje nepříznivé dopady inflace, fondově financovaná část důchodového systému posiluje princip ekvivalence a individuálních voleb účastníků systému, snižuje hrozbu neudržitelnosti důchodového systému v důsledku mezigeneračního stárnutí a zvyšuje mikroekonomickou efektivitu. Na naplňování cílů důchodové politiky má však podstatný vliv nastavení poměru mezi průběžným a fondovým pilířem.
Shrnutí Při koncipování důchodových systémů je nutno zvažovat výhody a nevýhody obou systémů, a proto je za efektivní řešení považován vícepilířový systém, jenž zohledňuje rizika (nevýhody) obou systémů a hledá tak „second best solution“, tedy řešení, jež minimalizuje jejich nevýhody.
28
Stručně zhodnoceno, průběžný systém garantuje svými parametry lépe pro širší sociální vrstvy základní sociální cíl, kterým je zachování důstojného (navyklého) životního standardu v důchodovém věku, avšak fondový systém lépe garantuje vyšší míru odkládání spotřeby do důchodového věku, neboť činí vazbu mezi příspěvky a dávkami transparentní. Proto je za efektivní řešení v průběžných systémech pokládán tzv. NDC systém (je založen „fiktivních individuálních účtech“), přičemž se nemění zásada průběžného financování.
29
2 Cíle výzkumu a metodologie Důchodový systém České a Slovenské republiky měl společnou více než 70.letou historii, která trvala od roku 1918 až do roku 1993 kdy došlo k rozdělení společného státu. Od tohoto data procházely systémy obou zemí různým vývojem. Zatímco v České republice byly od roku 1995 prováděny parametrické změny, úpravy v důchodovém systému Slovenské republiky byly až do roku 2004 minimální. Slovenská republika realizovala v letech 2004 – 2005 zásadní systémovou reformu. Popis vývoje důchodového systému obou zemí do roku 1993 i následný stručný přehled parametrických a systémových reforem, které v těchto zemích proběhly obsahuje příloha diplomové práce. Cílem diplomové práce je porovnat aktuální důchodové systémy České a Slovenské republiky z hlediska naplňování obecných cílů důchodové politiky. Tyto byly v teoretické části formulována následovně : 1. zabezpečení adekvátního příjmu ve stáří 2. objektivně vyrovnaný příjem 3. finanční udržitelnost 4. mikroekonomická efektivita Porovnání důchodových systému uvedených zemí by mělo vést k zodpovězení výzkumné otázky: Do jaké míry důchodové systémy České a Slovenské republiky naplňují, po realizovaných reformách, obecné cíle důchodové politiky ?
2.1 Kritéria a ukazatele naplňování obecných cílů důchodové politiky Rozsah kritérií kterými může být nahlíženo na naplňování obecných cílů důchodové politiky je velké množství a není možné se jimi v této práci zabývat v šíři jakou nepochybně zaslouží. Pro hodnocení naplňování obecných cílů důchodové politiky jsou v tabulce 2.1 identifikována jednotlivá kritéria a následně indikátory, které určují jejich naplňování.
30
Tabulka 2.1. Kritéria a indikátory naplňování cílů důchodové politiky Cíl důchodové politiky
Kriterium jeho naplňování
míra redistribuce vs ekvivalence
Zabezpečení adekvátního příjmu ve stáří
ochrana proti chudobě
nálady demografického stárnutí jsou rovnoměrně rozloženy mezi generace
Objektivně vyrovnaný příjem
Indikátor individuální náhradový poměr – poměr předdůchodového příjmu k důchodu způsob stanovení důchodových dávek – rovný důchod vnitřní míra výnosu míra ohrožení příjmovou chudobou institut minimálního garantovaného důchodu poměr průměrného důchodu k průměrné mzdě proporcionální sdílení nákladů systému mezi generacemi realizované kroky k vyrovnání nákladů stárnutí mezi generace
důchodový systém obsahuje nástroje které omezují riziko vyloučení jedinců z účasti v něm.
rozsah dobrovolné účasti v základním důchodovém pilíři institut náhradních dob pojištění
ochrana proti inflaci
rozsah indexace – předdůchodových příjmů + důchodových dávek
důchodový systému umožňuje účastníků realizaci individuálních voleb v systému
rozsah individuálních voleb v povinných důchodových systémech volba věku odchodu do důchodu Opt-out – částečné vyvázání z důchodového systému předpokládaný vývoj podílu závislých osob
demografická situace
nastavení věku odchodu do důchodu
důchodový systém není deficitní Finanční udržitelnost
náhradní doby pojištění – příspěvkový a nepříspěvkový charakter
důchodový systém je transparentní
Mikroekonomická efektivita
saldo důchodového systémů (rozdíl mezi příjmy a výdaji) střednědobý výhled důchodových účtů
důchodový systém motivuje starší pracovníky k setrvání na trhu práce po dosažení důchodového věku
31
explicitně vyjádřená pravidla zvyšování důchodových dávek poskytování informací o aktuálních důchodových nárocích Míra“sankce“ při odchodu do důchodu před dosažením důchodového věku Míra „benefitů“ při odkládání věku odchodu do důchodu podíl vyplácených předčasných důchodů implicitní daň
2.1.1 Zabezpečení adekvátního příjmu ve stáří – kritéria a indikátory Z pohledu zabezpečení plnění tohoto cíle budu srovnávat nakolik jsou současné důchodové systémy obou zemí schopny garantovat příjem, který chrání jedince před rizikem chudoby ve stáří.
míra redistribuce vs ekvivalence – zachování mezigenerační solidarity požadavkem kladeným na současné důchodové systémy. O míře mezigenerační solidarity hovoří konstrukce důchodových systémů. Mezigenerační solidarita se realizuje v průběžně definovaných PAYG systémech. Z tohoto pohledu je zřejmé, že vyšší míru mezigenerační solidarity představuje český důchodový systém, který je založen na dominantním PAYG důchodovém pilíři. Menší míra mezigenerační solidarity je realizována v slovenském tří-pilířovém důchodovém systému. Jaká by měla být optimální míra realizované redistribuce a ekvivalence teorie nehovoří, obecně je zmiňována snaha snížit míru realizované příjmové redistribuce. Z hlediska srovnání jakým způsobem česky a slovenský důchodový systém přistupuje k řešení dilematu redistribuce versus ekvivalence bude hodnoceno na základě následujících indikátorů: a. individuální náhradový poměr - představuje obecnou informaci o rozsahu realizované redistribuce a prvcích ekvivalence. Pokud důchodový systém poskytuje vysokou míru příjmové solidarity způsobuje demotivaci účastníků. U nízko-příjmových skupin, které díky vysoké příjmové solidaritě obdrží vyšší míru náhrad předchozích příjmů, může ohrozit motivaci v setrvání na trhu práce. Naproti tomu u výšepříjmových skupin, jejichž náhrady příjmů jsou poskytovány nižší míře než byly dosahované předdůchodové příjmy dochází k demotivaci účasti v důchodovém systému. Jak velký je rozsah příjmové redistribuce a ekvivalence v důchodovém systému bude hodnoceno na základě modelového propočtu individuálního náhradového poměru. Aby bylo možno porovnávat země co do míry poskytovaných náhrad bude výpočtový model obsahovat společná kritéria: − výše dosahovaného příjmu za rozhodné období ( v slovenském důchodovém systému jsou to příjmy dosahované od roku 1984 do roku před podáním žádosti o důchod, v českém důchodovém systému jsou to příjmy od roku 19865). Aby bylo možno srovnat obě země bude definováno 5 fiktivních příjmových skupin6 dle poměrů
5
jedná se o úhrn příjmů dosažených od roku 1986 (příjmy se zohledňují za 30 let před podáním žádosti o důchodu, v současné době tedy od uvedeného roku 1986, slovenský důchodový systém počítá s postupně prodlužující se délkou rozhodného období tak, aby pokrylo celou dobu aktivního života) 6 1. skupina jejíž příjmu v průběhu rozhodného období dosahovaly 50 % průměrné mzdy 2. skupina jejíž příjmy v rozhodném období dosahovaly 80 % průměrné mzdy 3. skupina, jejíž příjmy v rozhodném období dosahovaly 100 % průměrné mzdy 4. skupina, jejíž příjmy v rozhodném období dosahovaly 150 % průměrné mzdy 5. skupina jejíž příjmy dosahovaly v rozhodném období 200 % průměrné mzdy
32
jejich dosažených předdůchodových příjmů ve vztahu k průměrné mzdě7 . −
dobou účasti na důchodovém pojištění. Modelový propočet si klade za cíl pouze demonstrovat rozsah realizované míry příjmové solidarity proto nebudu pracovat ani s vyloučenými či náhradními dobami. Celková doba pojištění bude pro všechny porovnávané skupiny v obou důchodových systémech stanovena jednotně na 40 let
b. způsob výpočtu důchodových dávek – při výpočtu důchodové dávky mohou být různým způsobem hodnoceny jednak předchozí příspěvková období, jednak dosahované předdůchodové příjmy. Důchodové dávky mohou být stanoveny jako výraz příjmové solidarity zvláště pokud obsahují real – flate součást. Důchodová dávky by měla obsahovat prvky zásluhovosti, ty však mohou být výrazně omezovány redukčními hranicemi či zavedením maximální hranice pro výpočet důchodové dávky. Způsob jakým je prováděn výpočet důchodové dávky indikuje, zda se systém více přiklání k prvkům solidarity či ekvivalence c. vnitřní míra výnosu - tento indikátor byl použit např. „Bezděkovou“ odbornou komisí jako jedno z hledisek mikrofinančních kritérií. Indikuje míru redistribuce v důchodovém systému. Tento ukazatel představuje současnou hodnota očekávaného důchodu jedince k čisté současné hodnotě plateb, které do důchodového systému odvedl za celou dobu pojištění. Při komparaci důchodových systémů ČR a SR nebude použit indikátor vnitřní míry výnosu. Důvodem je značná složitost jeho výpočtu, v sekundárních pramenech je možno hodnotu tohoto indikátoru nalézt pro český důchodový systém. Byl použit jako jedno z „mikrofinančních“ kritérií tzv. Bezděkovy komise8, která se zabývala hodnoceními návrhů politických stran k reformě českého důchodového systému. Ekvivalent pro Slovenskou republiku zpracován nebyl. O realizované míře redistribuce hovoří mimo vnitřní míry výnosu i individuální náhradový poměr, který představuje míru vypočítaného důchodu při odchodu do důchodu k dosahovaným předdůchodovým příjmům. Pro porovnání obou zemí z hlediska realizované redistribuce a ekvivalence bude proveden výše uvedený modelový propočet důchodových náhrad.
ochrana proti chudobě – důchodové systémy mají především zabránit vzniku chudoby a sociálního vyloučení u starší populace. Nakolik současné důchodové systémy plní toto kritérium bude hodnoceno na základě následujících indikátorů: a. míra ohrožení příjmovou chudobou – jako indikátor plnění kritéria ochrany proti chudobě bude použit dle metodiky Evropské unie indikátor hranice chudoby, kterou je hodnota 60 % mediánu ekvivalizovaného (upraveného) příjmu, která používá modifikovanou stupnici spotřebních
7
Zdrojem dat jsou pro stanovení průměrné mzdy v rozhodném období jsou pro ČR data Českého statistického úřadu, pro SR příloha č. 3 zákona 461/2003 Z.z. 8 Výkonný tým 2005, Závěrečná zpráva
33
jednotek OECD. Přiřazuje první dospělé osobě v domácnosti váhu 1, dalším dospělým osobám (nad 13 let) váhu 0,5 a dětem do 13 let věku včetně váhu 0,3. Hodnoty jež tento indikátor vyjadřuje explicitně nehovoří o působení důchodového systému na ochranu proti chudobě, nicméně realizované sociální transfery výrazně jeho hodnotu v dané zemi ovlivňují. Mezi sociální transfery poskytované jedincům ve věku nad 65 let nepochybně patří poskytované důchodové dávky. Z hlediska poskytované ochrany starších jedinců před chudobou tak považuji tento indikátor za přínosný z pohledu nastavení důchodového systému v dané zemi. b. institut minimálního garantovaného důchodu – garance poskytování minimální důchodové dávky zvyšuje solidaritu účastníků důchodového systému zejména s nízko-příjmovými skupinami. Existence institutu minimálního důchodového příjmu je prvkem, který snižuje riziko chudoby jedinců. V případě jeho neexistence jsou využívány další sociální systémy. Protože se komparace zaměřuje na důchodový systém, bude indikátorem poskytované příjmové ochrany uvedený institut. Z hlediska příjmové ochrany jedince bude hodnocena i jeho úroveň k průměrné mzdě. c. poměr průměrného důchodu k průměrné mzdě – indikátor náhradového poměru ve vztahu k průměrné mzdě z hlediska stanoveného časového úseku je ukazatelem stavu reálné hodnoty důchodu. Vývoj tohoto ukazatele, tedy průměrného náhradového poměru k průměrné mzdě vyjadřuje zda je důchodový systém schopen v čase garantovat důchodcům reálnou hodnotu poskytované náhrady.
Náklady demografického stárnutí jsou rovnoměrně rozloženy mezi generace důchodový systém by neměl přenášet náklady demografických změn pouze na jednu generaci. Rovnoměrné rozložení nákladů demografického stárnutí by mělo být „spravedlivé“. Generace by se měly rovnoměrně podílet na sdílení nákladů na důchodový systém. Obecná zásada pohledu na rovnoměrné sdílení důchodových nákladů mezi generacemi byla vyjádřena v teoretické části práce ve smyslu Mugravova modelu FRP v němž dochází k proporcionálnímu sdílení rizik. a. proporcionální sdílení nákladů systému mezi generacemi – rovnoměrné rozložení nákladů v důchodovém systému tzn. pokud je aktivní populaci zvyšována sazba pojistného dochází zároveň ke snižování důchodových dávek poživatelům důchodů. b. realizované kroky k vyrovnání nákladů stárnutí mezi generace – mimo rovnoměrné rozložení nákladů z hlediska úprav výše příspěvků a poskytovaných dávek mohou být v důchodovém systému realizována další opatření, která zvyšující se náklady systému přenáší na jednu (přispěvatelé), či na druhou (poživatelé) generaci. Z hlediska realizovaných opatření v důchodových systémech obou zemí bude srovnáváno, která z generací – aktivních přispěvatelů, či poživatelů důchodových dávek v obou systémech dosud nesla co do rozsahu
34
realizovaných opatření, větší podíl v rostoucích nákladech spojených s demografickými změnami.
Důchodový systém obsahuje nástroje které omezují riziko vyloučení jedinců z účasti v něm - důchodový systém obou zemí by měl poskytnout univerzální ochranu svým účastníkům.. a. rozsah dobrovolné účasti v základním důchodovém pilíři – v případě, že důchodový systém obligatorně definuje okruh účastníků může dojít k vyloučení některých skupin osob, které nejsou povinně účastny důchodového pojištění. Riziko vyloučení je zmírněno, pokud nabízí důchodový systém možnost dobrovolné účasti. Pro ochranu jedinců je rovněž významné, zda nejsou v možnosti dobrovolně se systému účastnit nějakým způsobem omezováni - délkou dobrovolné účasti, definovanou událostí atd. V případě možnosti dobrovolné účasti v důchodovém systému by měl být minimalizován okruh podmínek pro setrvání v tomto typu účasti v systému. b. náhradní doby pojištění – jsou nástrojem který umožňuje začlenění jedinců, nalézajících se v definované životní situaci do důchodového systému, přestože nepobírají příjem a neodvádějí příspěvky. Z hlediska ochrany jedinců před vyloučením z účasti v důchodovém systému se jedná o výrazný projev příjmové solidarity a existence tohoto institutu posiluje prvek univerzality. Druhou otázkou je však nezbytnost či rozsah tohoto institutu z hlediska dopadů na udržitelnost důchodového systému v době demografických změn..
2.1.2 Objektivně vyrovnaný příjem , kritéria a indikátory Důchodový systém by měl poskytovat jedincům možnosti plánovat budoucí spotřebu. Možnost vlastního rozhodování v důchodovém systému posiluje zodpovědnosti jedinců za svou budoucnost. Budoucí podoba důchodových dávek je ovlivňována ekonomickým vývojem. Jak již bylo uvedeno výše soukromé fondové systémy nejsou schopny poskytnout účastníkům ochranu proti inflaci. Významnou roli proto hrají povinné pojišťovací systémy, které tuto ochranu poskytují. Kritériem objektivně vyrovnaného příjmu je míra ochrany proti inflaci. Na druhé straně je předpokladem realizace objektivně vyrovnaného příjmu rozsah individuálních voleb poskytovaný jedincům.
ochrana proti inflaci - plánování budoucí spotřeby jedinců je ovlivňováno vývojem inflace. Z hlediska zajištění objektivně vyrovnaného příjmu je významné, jakým způsobem důchodové systémy reagují na ekonomické změny při stanovení výše důchodové dávky a jakým způsobem je reagováno na vývoj inflace v době pobírání důchodových dávek. a. rozsah indexace – předdůchodových příjmů + důchodových dávek český a slovenský důchodový systém důchodového pojištění realizuje kombinovanou indexaci důchodových dávek. Ochrana jedince proti inflaci je obecně vyšší v státních pojišťovacích systémech. Důchodový systém by na ekonomický vývoj neměl reagovat pouze úpravami poskytovaných důchodových dávek. Dalším nástrojem kterým je
35
realizována ochrana proti inflaci je valorizace předdůchodových příjmů, jako reakce na vývoj inflace letech předcházejících výpočtu důchodové dávky.
důchodový systém umožňuje účastníků realizaci individuálních voleb důchodových systém by měl, v přiměřené míře, poskytovat jedincům možnost volby a obsahovat mechanismy umožňující jedinců udržet si dosaženou životní úroveň v přiměřené výši i po odchodu do důchodu. Přiměřený rozsah participace účastníků zvyšuje svobodu v rozhodování a zodpovědnost za vlastní chování, což ve svém důsledku podporuje aktivní účast jedinců v důchodovém systému. Indikátorem naplnění kritéria individuálních voleb bude jejich rozsah.. a. rozsah individuálních voleb v povinných důchodových systémech –povinný charakter důchodového systému na jednu stranu zvyšuje garance na druhou stranu ovlivňuje rozsah realizovaných voleb v důchodovém systému. V případě systému PAYG nejsou účastníkům nabízeny možnosti v rozsahu příspěvků. Fondové systémy, za předpokladu obligatorních charakteru, umožňují realizaci individuálních voleb. Obligatorní důchodové pilíře obou zemí budou komparovány s ohledem na nabízený rozsah individuálních voleb b. volba věku odchodu do důchodu – každý by měl mít možnost vstup do důchodu odložit na základě vlastního rozhodnutí. Důchodový systém by jedince neměl limitovat v případě souběhu příjmů z výdělečné činnost a důchodové dávky c. institut opt- out – tento institut představuje možnost částečně se vyvázat ze státního systému pojištění. Existence tohoto prvku poskytuje jedincům možnost diverzifikace rizik a posiluje prvek zodpovědnosti jedinců za zabezpečení se ve stáří. V důchodových systémech České ani Slovenské republiky se uvedený institut nevyskytuje, proto nebude uvedený indikátor použit pro srovnání v následující, empirické části práce.
2.1.3 Finanční udržitelnost, kritéria a indikátory Klíčovou otázkou důchodové politiky je forma financování důchodového systému a související finanční udržitelnost. Současný důchodový systém České republiky, který je v převážné míře průběžně financován je často zmiňován jako neudržitelný z pohledu dlouhodobého horizontu. Přijatá reformní opatření byla dosud zaměřena na parametrické změny, které měly zbrzdit nepříznivý vývoj nákladů důchodového systému. Slovenský důchodový systém ze stejného důvodu prodělal radikální reformu.
demografická situace – udržitelnost průběžných důchodových systémů ovlivňuje negativní demografický vývoj. Jedním z indikátorů vývoje demografické situace a následné udržitelnosti systému je vývoj tzv. míry závislosti, tedy vztahu mezi počtem jedinců v aktivním věku (přispěvatelů) a jedinci v postproduktivním věku (poživatelů dávek) . Nakolik důchodový systém na změny v poměrech mezi jednotlivým skupinami reaguje napovídá i nastavení důchodového věku. a. míra závislosti – jedním z demografických ukazatelů je míra závislosti, která je definována jako podíl osob v důchodovém věku 65 a výše na počtu osob v produktivním věku 15 – 64 let a také jako podíl osob
36
v postproduktivním věku na počtu osob v produktivním věku 15 – 64 let). Tento indikátor obsahují zpracované demografické prognózy, které představují budoucí vývoj na straně přispěvatelů do důchodového systému a poživatelů důchodových dávek. Prognózovaný vývoj indikuje případné budoucí obtíže s financováním průběžných důchodových systémů. b. důchodový věk – zvyšováním důchodového věku dochází v důchodových systémech k ovlivňování jejich finanční bilance ze dvou důvodů, jednak je ovlivňován poměr mezi počtem přispěvatelů do důchodového systému a poživatelů důchodových dávek, v dalším hledisku dochází k prodloužení doby po kterou jsou placeny příspěvky do důchodového systému a zkracování období výplat důchodových náhrad. Nastavení důchodového věku hraje výraznou roli při ovlivňování udržitelnosti systému v době demografických změn.
důchodový systém není deficitní – v českém i slovenském důchodovém systému byly provedeny reformy, které měly zabránit deficitnímu vývoj důchodových účtů. a. saldo důchodového systémů - stav důchodového účtu představuje rozdíl mezi jeho příjmy a výdaji. Tento indikátor je možno použít ke srovnání předchozího a současného stavu důchodového účtu obou zemí. Z hlediska důchodové politiky a naplnění cíle udržitelnosti financování důchodového systému je významný budoucí výhled stavu důchodového účtu. K hodnocení budoucího předpokladu naplňování makroekonomického cíle důchodové politiky bude použit následující indikátor. b. střednědobý výhled důchodových účtů – důchodové systémy by měly být udržitelné v dlouhodobém horizontu. Obavy související s naplněním tohoto kritéria jsou hybnou silou reforem důchodových systému. c. náhradní doby pojištění, příspěvkový versus nepříspěvkový charakter – náhradní doby pojištění představují jeden z prvků, který zvyšuje náklady důchodového systému a ovlivňuje, v době demografických změn, jeho udržitelnost. Pokud mají nepříspěvkový charakter představují výrazný (v závislosti na rozsahu až nežádoucí) prvek příjmové solidarity mezi účastníky důchodového systému. Realizovaným řešením je přenesení příspěvkové povinnosti na stát. I v tomto případě se jedná o projev solidarity, v daném pohledu již celospolečenské, neboť financování probíhá ze státního rozpočtu. Za předpokladu udržitelnosti financování důchodového systému je volba rozsahu náhradních dob pojištění významná. V případě porovnávání Z pohledu finanční udržitelnosti může být existence a způsob financování náhradních dob důchodového pojištění a zejména jejich rozsah jedním z indikátorů pro hodnocení celkového stavu finanční udržitelnosti. V diplomové práci však budou použity makroekonomické indikátory kterými je saldo důchodového účtu a jeho výhledový stav, které jsou dle mého názoru dostatečné k vytvoření představy o finanční udržitelnosti systémů.
důchodový systém je transparentní – transparentnost důchodového systému posiluje důvěru ze strany účastníků. Účastníci by měli mít dostatečný přístup
37
k informacím nejen obecným o stavu hospodaření důchodových pilířů , ale rovněž i jejich individuálních nárocích. a. explicitně vyjádřená pravidla zvyšování důchodových dávek- politické ovlivňování důchodových systému patří mezi rizika udržitelnosti financování především průběžně financovaných státních PAYG systémů. Pokud PAYG systémy neobsahují jednoznačně stanovená pravidla pro úpravy zvyšování důchodových dávek, stává se tato oblast terčem populistických předvolebních slibů. b. poskytování informací o aktuálních důchodových nárocích - transparentnost v důchodových systémech roste v případě poskytování informací účastníkům důchodových systému o jejich individuálních důchodových nárocích. 2.1.4 Mikroekonomická efektivita – kritéria a indikátory Důchodová politika by v mikroekonomické oblasti měla mimo jiné působit motivačně na pracovníky a jejich setrvání na pracovním trhu. Zejména v PAYG systému je významný dostatečný počet přispěvatelů pro jeho udržitelnost. Důchodový systém motivuje starší pracovníky k setrvání na trhu práce po dosažení důchodového věku a. míra „benefitů“ při odkládání věku odchodu do důchodu – důchodové systémy by měly adekvátním způsobem „odměnit“ jedince, jež se rozhodne setrvat v pracovní aktivitě i po dovršení důchodového věku. Tento přístup je významný zejména v průběžných systémech na než doléhají nepříznivé důsledky demografického stárnutí a které si tímto způsobem mohou udržet dostatečnou základnu přispěvatelů. Český i slovenský důchodový systém poskytuje jedincům benefit ve formě zvýšení důchodové náhrady. Nakolik je toto zvýšení pro jednotlivce atraktivní bude hodnoceno pomocí výpočtového modelu. Pro demonstraci bude využit výpočtový model použitý již pro výpočet výše důchodové náhrady, (v bodě 2 písmeno a. na straně 32.), který bude doplněn o propočet zvýšení důchodové náhrady v případě odložení odchodu do důchodu o jeden a dále dva roky po dosažení důchodového věku. Při hodnocení budu vycházet z úvahy čím vyšší navýšení důchodové dávky při odložení odchodu do důchodu tím vyšší motivace. b. míra“sankce“ při odchodu do důchodu před dosažením důchodového věku – český i slovenský důchodový systém obsahuje institut předčasného důchodu. V obou zemích dochází, v případě uplatnění tohoto institutu, ke snížení důchodové dávky. Nakolik je snížení pro jedince sankční budu, obdobně jako v případě hodnocení navýšení důchodové dávky při odložení rozhodnutí o odchodu do důchodu, hodnotit pomocí výpočtového modelu. Tento model bude rovněž vycházet z výpočtového modelu který byl použit pro výpočet výše důchodové náhrady (v bodě 2 písmeno a. na straně 32.), doplněný o propočet snížení důchodové náhrady v případě odchodu do důchodu o jeden a dále dva roky před dosažením důchodového věku. Při hodnocení budu vycházet z úvahy čím vyšší snížení důchodové dávky oproti tím nižší motivace odchodu do důchodu před dosažením důchodového věku.
38
c. podíl vyplácený předčasných důchodů - pokud má důchodový systém motivovat jedince k setrvání na pracovním trhu, měl by institut předčasného důchodu být využíván omezeně. Tento indikátor, vzhledem k tomu že jsou jeho hodnoty ovlivňovány i dalšími ukazateli, jako je např. aktuální hranice věku odchodu do důchodu, míra nezaměstnanosti atd., je třeba brát jako pouze doplňující indikátor míry sankcí v důchodovém systému, jež demonstruje ochotu jedinců (přes nastavení sankcí) využít možnosti předčasného odchodu do důchodu. d. implicitní daň - implicitní daň ukazuje jak důchodový systém ovlivňuje ekonomické rozhodování jedince v předdůchodovém i důchodovém věku o tom, zda je pro něj výhodné (z čistě důchodově-ekonomického hlediska) do důchodu skutečně v daném roce odejít, nebo ještě setrvat na trhu práce. V případě, že jedinci plyne dodatečná výhoda ze setrvání na trhu práce, bude daň záporná. Pokud z dalšího setrvání na trhu práce jedinec pouze ztrácí, bude daň kladná. Rozhodující je tedy okamžik, kdy daň přechází ze záporných hodnot do kladných, v tomto okamžiku se jedinci nejvíce vyplatí odejít do důchodu. Problémem tohoto indikátoru je však jeho složitý výpočet a absence ukazatele pro obě komparované země. Z uvedených důvodů tento indikátor nebude použit. Domnívám se, že je možno naplňování kritéria motivačního charakteru důchodového systému dovozovat na základě výše uvedených tří indikátorů.
2.2 Dílčí výzkumné otázky Pro nalezení odpovědi na výzkumnou otázku je nutno rozpracovat dílčí otázky, které by měly pomoci zmapovat přístupy obou zemí k naplňování cílů důchodové politiky a přispět k provedení komparace mezi nimi. Dílčí otázky by měly pokrýt rozsah jednotlivých definovaných cílů tak, aby mohlo být odpovězeno na položenou výzkumnou otázku. Následná analýza by proto měla odpovědět na následující otázky: 1. Existuje v důchodovém systému rovnováha mezi principy ekvivalence a příjmové solidarity nebo některý z principů převažuje ? 2. Poskytuje důchodový systém účastníkům dostatečnou ochranu před chudobou ve stáří? 3. Poskytuje důchodový systém garanci udržení stávající reálné hodnoty důchodové dávky ? 4. Podílejí se na nákladech demografických změn generace rovnoměrně ? 5. Obsahuje důchodový systém instituty snižující riziko vyloučení z účasti některých skupin? 6. V jakém rozsahu garantuje důchodový systém jedincům ochranu před inflací? 7. Je důchodový systém nakloněn realizaci individuálních voleb ? 8. Jaké jsou prognózy z hlediska podílu přispěvatelů a poživatelů v průběžném systému a nakolik na ně reagoval systém z hlediska stanovení důchodového věku ? 9. Jaká je aktuální finanční kondice účtů průběžných důchodových pilířů? 10. Jsou průběžné důchodové systémy těchto zemí výhledově finančně udržitelné?
39
11. Jsou účastníkům důchodových systémů dostupné informace o stavu jejich důchodových účtů ? 12. Motivuje současná úprava důchodového systému k setrvání v pracovní aktivitě po dosažení důchodového věku ?
2.3 Zvolená technika komparace Vzhledem k položeným výzkumným otázkám jsem zvolila metodu sběru informací vycházejících z analýz dokumentů. Budou využity primární prameny – právní předpisy upravující důchodové zabezpečení v obou zemích a dostupná statistická data z oblasti dotýkající se a související s důchodovými systémy obou zemí zveřejňované Českým statistickým úřadem, Štatistickým úradom Slovenskej republiky a EUROASTAM. K analýze budou dále použity sekundární prameny, analýzy zabývající se problematikou důchodových systému zpracovávané jednak vládními institucemi obou zemí, ale i dostupné analýzy jiných institucí jako je např.Evropská komise.
2.4 Úskalí výzkumu Vzhledem k rozsahu oblasti která je srovnávána není v kapacitách této práce zhodnotit do hloubky naplňování cílů důchodové politiky ze všech relevantních hledisek. V hodnocení jsou vytipovány pouze ty ukazatele, které považuji za nejvýraznější z hlediska předpokladu naplňování formulovaných obecných cílů důchodové politiky. Řada indikátorů naplňování obecných cílů vychází z realizovaných dlouhodobých projekcí. Je obecně platné, že čím delší je časový horizont projekce, tím je vyšší pravděpodobnost rozdílu. Projekce na maximálně 50 let bývají považovány za relativně spolehlivé, za předpokladu, že nenastane neočekávaný vývoj, což není v lidské společnosti nikdy vyloučeno.
2.5 Vybrané kritéria a indikátory pro empirickou část Pro porovnání českého a slovenského důchodového systému budou použita následující kritéria a indikátory viz tabulky č. 2.5, jejichž pomocí se budu snažit nalézt odpovědi na formulované dílčí otázky.
40
Tabulka č.2.5: Vybraná kritéria pro porovnání důchodových systémů ČR a SR Cíl
Kritérium
Indikátor
Zabezpečení adekvátního příjmu ve stáří
Objektivně vyrovnaný příjem
nálady demografického stárnutí jsou rovnoměrně rozloženy mezi generace důchodový systém obsahuje nástroje které omezují riziko vyloučení jedinců z účasti v něm. ochrana proti inflaci
důchodový systému umožňuje účastníků realizaci individuálních voleb v systému
Finanční udržitelnost
způsob stanovení důchodových dávek – rovný důchod
míra ohrožení příjmovou chudobou
institut minimálního garantovaného důchodu
ochrana proti chudobě
Mikroekono mická efektivita
míra redistribuce vs ekvivalence
demografická situace
důchodový systém není deficitní
důchodový systém je transparentní
důchodový systém motivuje starší pracovníky k setrvání na trhu práce po dosažení důchodového věku
individuální náhradový poměr – poměr předdůchodového příjmu k důchodu /5 modelových skupin
poměr průměrného důchodu k průměrné mzdě
realizované kroky k vyrovnání nákladů stárnutí mezi generace
rozsah dobrovolné účasti v základním důchodovém pilíři
institut náhradních dob pojištění
rozsah a způsob indexace – předdůchodových příjmů + důchodových dávek
rozsah individuálních voleb v povinných důchodových systémech
volba věku odchodu do důchodu
stanovené důchodového věku
vývoj závislého procenta
saldo důchodového systémů (rozdíl mezi příjmy a výdaji)
střednědobý výhled důchodových účtů
explicitně vyjádřená pravidla zvyšování důchodových dávek
poskytování informací o aktuálních důchodových nárocích
Míra“sankce“ při odchodu do důchodu před dosažením důchodového věku/5 modelových skupin
41
Míra „benefitů“ při odkládání věku odchodu do důchodu/5 modelových skupin
Odpověď na otázku
1
2, 3
4
5
6
7
8
9,10
11
12
3 Empirická část Cílem diplomové práce je porovnat současné důchodové systémy České a Slovenské republiky z hlediska obecných cílů důchodové politiky. Důchodové systémy slouží k zabezpečení osob pro definované sociální situace. V České i Slovenské republice se jedná o události spojené s invaliditou, ztrátou živitele a stářím. V roce 2007 bylo dávkami z důchodového systému ČR zabezpečeno 2,7 mil. osob. Z tohoto počtu osob 53,4 % pobíralo starobní důchody.9 Obdobná situace je i z pohledu Slovenska. Z celkového počtu 1,5 mil. osob kterým byly v roce 2007 vypláceny důchodové dávky představují poživatelé starobních důchodů 63,3 %.10 Starobní důchody rovněž představují v obou zemích nejvyšší položku z celkových nákladů důchodových systémů. Náklady na vyplácené starobní důchody přestavovaly v roce 2007 v obou zemích cca 72% 11 celkových nákladů důchodového systému. Komparaci obou důchodových politik proto zaměřím právě na oblast související se zabezpečením osob ve stáří.
3.1 Adekvátní příjem ve stáří 3.1.1 Realizovaná míra redistribuce a ekvivalence Současný PAYG pilíř obou zemí je založen na mezigenerační solidaritě, tedy na spravedlivém očekávání aktivního obyvatelstva, které aktuálně přispívá na důchody populaci seniorů, že stejným způsobem bude pokračováno poté kdy dosáhnou věku pro odchod do důchodu. Důchodové systémy ovšem stanovují podmínky za kterých má účastník nárok na pobírání dávek ze systému. Český důchodový systém nárok na dávky podmiňuje jednak dosaženým důchodovým věkem, dále pak délkou účasti v důchodovém systému, která je stanovena minimálně na 25 let. Slovenský důchodový systém rovněž podmiňuje nárok na dávku z PAYG pilíře dosažením důchodového věku, doba účasti která je nezbytná pro získání nároku na dávek je však kratší a činí nejméně 15 let. Určení výše důchodových dávek v dávkově definovaném PAYG pilíři se v obou zemích odvíjí jednak od doby účasti jedince v důchodovém systému, jednak od dosahovaných předdůchodových příjmů. V obou zemích se tedy uplatňuje prvek zásluhovosti avšak v rozdílné míře. Pokud jde o míru mezigenerační solidarity která je realizována v českém a slovenském důchodovém systému, je poměr patrný již z jejich popisu v příloze diplomové práce. Český důchodových systém je z 99 % financován průběžně, z čehož také vyplývá příslušná úroveň mezigenerační solidarity. Současný dobrovolný pilíř
9
Dle ČSSZ bylo vypláceno 1 452 023 občanům starobní důchody, 532 121 částečné a plné invalidní důchody a 731 570 vdovské, vdovecké a sirotčí důchody. 10 Dle údajů slovenské Sociálné poisťovni bylo v roce 2007 vyplaceno 965 166 občanům vypláceny starobní důchody, 195 139 invalidní důchody a 363 561 vdovské, vdovecké a sirotčí důchody 11 Dle údajů Sociálne poisťovni představovaly náklady na starobní důchody 72% celkových nákladů, dle ČSÚ dosáhly náklady na starobní důchody 72,7% z celkových nákladů českého důchodového systému
42
českého důchodového systému vzhledem k nízké úrovni příspěvků 12 do budoucna nepředstavuje prvek který by významně diverzifikoval náklady na důchodový systém. V případě slovenského systému je situace odlišná i když ze současného pohledu spíše výhledově. Třipilířový důchodový systém v této zemi funguje naplno od 1.1.2005 tedy z generačního pohledu velmi krátkou dobu. Do roku 2004 byl systém v obdobném postavení jako současný český důchodový systém, tedy plně průběžně financovaný. V současné době se systém nachází v přechodném období, kdy nároky stávajících poživatelů důchodových dávek musí být zachovány přesto, že nový důchodový systém obsahující povinný fondový pilíř ze své podstaty rozsah mezigenerační solidarity snižuje. Do budoucna dojde k omezení mezigenerační solidarity pouze na první důchodový pilíř, který by měl představovat zdroj 50 % důchodových náhrad13. Dalším hlediskem je míra solidarity uvnitř generací, tedy solidarita příjmová „bohatých s chudými“. Jak již bylo uvedeno v teoretické části, je příjmová solidarita principem typickým pro dávkově definované důchodové systémy. Uvedený princip se netýká druhého dobrovolného důchodového pilíře v českém systému a druhého a třetího pilíře slovenského důchodového systému. Míru příjmové solidarity budu tedy posuzovat v průběžných pilířích obou zemí. V jakém rozsahu je v důchodovém systému realizována příjmová solidarita je možnost usuzovat na základě modelového výpočtu individuálního náhradové poměru. Důchodové systémy obou zemí při výpočtu částky důchodu pracují s dvěmi hledisky. Z tohoto důvodu budou v těchto dvou hlediscích stanovena pro obě země jednotná kritéria, jejichž charakter byl popsán v metodologické části práce.
Důchodová náhrada a konstrukce důchodu v českém a slovenském PAYG pilíři Stanovená základní kritéria jednotně.
porovnávaných příjmových skupiny budou použita
Model pro český důchodový systému V případě českého důchodového systému považuji za nutné odlišit jisté charakteristiky postupu při výpočtu. Upřesnění výpočtového modelu pro důchod z českého prvního pilíře −
dosažený osobní vyměřovací základ (OVZ): představuje jeden z prvků ekvivalence. Předdůchodové příjmy jsou pro stanovené důchodové náhrady valorizovány. Pro výpočet dosaženého osobního vyměřovacího základu jsou stanoveny tzv. přepočítávací koeficienty.
12
K dnešnímu dni působí v ČR 10 penzijních fondů. Ke konci roku 2007 měl, dle ČSÚ,tento systém více než 3,9 mil. účastníků. Pokud bychom tento počet vyjádřili k celkovému počtu osob v kategorii ekonomicky aktivního obyvatelstva (věková kategorie 15 – 64 let) jedná se o (7,3 mil.) více než 50 % občanů, kteří jsou účastni dobrovolného důchodového pojištění. Výše příspěvků na jednoho účastníky však představuje necelých 450,- Kč (MF ČR 2008, Základní ukazatele vývoje penzijního připojištění v České republice) 13 Do prvního pilíře je odváděna poloviční sazba z celkově stanovené příspěvků na starobní důchodové pojištění.
43
Vzorec pro výpočet částek dosaženého osobního vyměřovacího základu je určen jako: OVZ =
úhrn přepočteného příjmu x 30,4167 (průměrný počet dnů v měsíci) součet dnů ( od roku 1986 do 2007) 14
−
výpočtový základ – dosažený osobní vyměřovací základ přestavuje první krok k stanovení důchodové dávky. Následujícím krokem je určení výpočtového základu při kterém dochází k redukcím, jež jsou jedním z prvků realizované redistribuce. V současné době jsou redukční hranice stanoveny následně: do 10 000 - zápočet plně nad 10 000 – 24 800 – zápočet 30% nad 24 800 – zápočet 10% V další části výpočtu důchodové dávky se projevuje další prvek ekvivalence. Za každý rok účasti na důchodovém pojištění je stanovena procentní výměra ve výši 1,5%
Důchodová náhrada se v českého důchodového systému skládá ze dvou částí, základní a procentní výměry. V prvním propočtu bude porovnána příjmová redistribuce promítající se do výpočtu procentní výměry důchodové dávky. V následujícím propočtu bude posuzován vliv základní výměry na celkový náhradový poměr jednotlivých příjmových skupin. Tabulka č.3.1.1:1 Modelový výpočet výše výpočet výše procentní výměry důchodu v ČR pro definované příjmové skupiny podíl k průměrnému příjmu15 (v %)
50 80 100 150 200
dosažený osobní vyměřovací základ (= průměrný příjem) v Kč
10 796 17 274 21 593 32 389 43 187
výpočtový základ (Kč)
procentní výměra (40 let pojištění)
10 239 12 182 13 478 15 199 16 279
60% 60% 60% 60% 60%
procentní výměra důchodu
podíl procentní výměry k předdůchodovému příjmu (OVZ) v%
6 143 56,9 7 309 42,3 8 087 37,5 9 119 28,2 9 767 22,6 zdroj: vlastní výpočet
Jak z modelového výpočtu vyplývá má na stanovení částky procentní výměry důchodu významný vliv úroveň nastavených redukčních hranic. Je zřejmé že dochází ke snižování míry náhrad v případě skupin s vyššími předdůchodovými příjmy. S výškou dosahovaných příjmů se výrazně snižuje podíl stanovené procentní výměry jejich důchodu. Český důchodový systém konstruuje důchodovou dávku ve dvou složkách, procentní a základní výměře. Základní výměra je prvkem real-flate důchodové dávky, jejíž výše je jednotná. Její vliv na konečný poměr důchodové dávky k předdůchodovému příjmu dokládá následující modelový výpočet.
14 15
v použitém modelu počítáno za celé roky tj. od 1.1.1986 do 31.12.2007 Vztah k průměrné mzdě v národním hospodářství za období od 1986 do 2007
44
Tabulka č. 3.1.1:2 Modelový výpočet výše důchodové náhrady v ČR pro definované příjmové skupiny podíl k dosažený osobní průměrnému vyměřovací základ (= průměrný příjmu 15 příjem) v Kč (v %)
10 796 17 274 21 593 32 389 43 187
50 80 100 150 200
výpočtový základ (Kč)
procentní výměra (40 let pojištění)
procentní výměra důchodu
60% 60% 60% 60% 60%
6 143 7 309 8 087 9 119 9 767
10 239 12 182 13 478 15 199 16 279
vyměřený důchod (procentní výměra + základní výměra 1700)
podíl důchodu dosaženému OVZ v%
7 843 9 009 9 787 10 819 11 467 zdroj: vlastní výpočet
72,7 52,2 45,3 33,4 26,6
Existence dvousložkové konstrukce důchodové dávky v českém důchodovém systému výrazně zvyšuje míru realizované příjmové solidarity na úkor realizované zásluhovosti. V modelovém případě výrazně ovlivnila základní složka důchodové dávky celkový poměr důchodové náhrady pro první modelovou skupinu, jež představuje příjmy dosahované v době účasti na důchodovém pojištění ve výši 50% průměrné mzdy. Náhrada příjmů dosahuje u této skupiny téměř 73%. Naproti tomu je zjevný výrazný propad v míře náhrad u příjmové poslední modelové skupiny, jež představuje příjmovou skupinu s dvojnásobnou výši dosahovaných předdůchodových příjmů ve srovnání s průměrnými příjmy. Vzhledem k rozpětí poměrů důchodové náhrady k dosahovaným předdůchodovým příjmům je patrná vysoká míra redistribuce, jež je umocněna zejména existencí základní výměry v dvousložkové konstrukci důchodové dávky. Model pro slovenský průběžný pilíř Rovněž pro výpočet důchodové náhrady ze slovenského průběžného systému je mimo společná kritéria vhodné osvětlit pojmy, které systém pro výpočet důchodové dávky používá. Upřesnění výpočtového modelu pro důchod ze slovenského prvního pilíře : −
průměrný osobní mzdový bod (dále POMB) – vyjadřuje zhodnocení dosahovaných příjmů v období pracovní aktivity. Je vytvořen jako podíl dosaženého vyměřovacího základu (tedy hrubé mzdy) za rok a všeobecného vyměřovacího základu, kterým je 12-ti násobek průměrné mzdy dosažené v daném roce v národním hospodářství. V současné době, obdobně jako v českém důchodovém systému, dochází před vlastním výpočtem důchodové dávky k redukci Pokud je dosažený POMB vyšší než 1,25 dochází k jeho snížení, nad hodnotu 3 se při výpočtu nepřihlíží. Naopak pokud je dosažený mzdový bod nižší než 1 dopočítává se poměrná část viz tabulka č. 3.1.1:3. Průměr dosažených bodů za dobu pojištění se následně vynásobí počtem let pojištění a částkou aktuální důchodové hodnoty, která je stanovována opatřením MPSVR SR.
45
Tabulka č.3.1.1:3 Úpravy průměrného osobního mzdového bodu do roku 2014 rok
snížení POMB přesahující úroveň 1,25-3 (v %)
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
zvýšení rozdílu POMB do hodnoty 1 (v%)
40 60 60 40 64 36 68 32 72 28 76 24 80 20 84 16 88 12 92 8 96 4 zdroj: Ústredný portál verejnej správy
−
Důchodová hodnota - Pro výpočet důchodové dávky je každoročně stanovena tzv. důchodová hodnota. Důchodová hodnota je každoročně určována Ministerstvem práce, sociálních věcí a rodiny Slovenské republiky opatřením zveřejněným ve Sbírce zákonů Slovenské republiky. Pro rok 2008 byla důchodová hodnota stanovena ve výši 249,14 Sk. Toto kritérium je poměrně silným nástrojem, který ovlivňuje podobu důchodových náhrad přiznávaných v daném roce, představuje prvek valorizace, neboť se její určení odvíjí od růstu průměrných mezd.16
−
Doby pojištění – ve slovenské důchodovém systému nejsou doby pojištění vyjádřeny ve formě procentuálního poměru. Konstrukce výpočtu počítá s celkovou dobou pojištění vyjádřenou v letech.
Výpočet důchodové dávky ve I. důchodovém pilíři je stanoven následně: Důchodová náhrada = POMB x aktuální důchodová hodnota x počet let důchodového pojištění
Následující tabulka představuje poměr důchodové dávky ve slovenském průběžném systému k předdůchodovému příjmu. V případě předdůchodového příjmu je, na rozdíl od výpočtu důchodové náhrady v českém systému, stanoven průměrný dosažený vyměřovací základu pro jednotlivé skupiny pouze za rok 2007. Důvodem je jiný charakter výpočtu. Úroveň předchozích dosahovaných příjmů vyjadřuje POMB.
16
§ 64 odstavec 3 zákona č.461/2003 Z. z
46
Tabulka 3.1.1:4 Modelový výpočet výše důchodové náhrady v SR pro definované příjmové skupiny podíl k průměrné průměrná mzdě za rok dosažená 2007 mzda (2007) (v %)
50 80 100 150 200
9 380 15 009 18 761 28 142 37 522
POMB
0,5 0,8 1 1,5 2
přepočtený POMB
aktuální důchodová hodnota (r.2008)
0,640 0,856 1,000 1,430 1,790
249,14 249,14 249,14 249,14 249,14
počet let
40 40 40 40 40
výše důchodové dávky I.pilíř
6 378 8 531 9 966 14 251 17 838
podíl důchodu k předdůchod. příjmu (%)
68,00 56,84 53,12 50,64 47,54
Zdroj: vlastní výpočet Z provedeného propočtu v tabulce 3.1.1:4 je zřejmé ,že konstrukce výpočtu důchodové náhrady nezpůsobuje tak výrazný nepoměr mezi příjmovými skupinami, z hlediska podílu důchodové náhrady k předdůchodovým příjmům, jako je tomu v českém systému. Ve slovenském průběžném systému se zjevně realizuje příjmová solidarita. Její vyjádření představuje přepočet POMB, dle stanovených pravidel (viz tabulka č. 3.1.1:3), postupné změny redukcí vedou k jejímu omezování (výpočtový strop bude omezen pouze hodnotou 3) v roce 201517 a faktickému ukončení příjmové solidarity poskytované v tomto systému. Český a slovenský důchodový systém přistupuje k řešení dilematu redistribuce a ekvivalence zcela odlišným způsobem. V českém důchodovém systému převažuje v konstrukci důchodové dávky příjmová solidarita, nastavení redukcí omezuje prvek zásluhovosti. Slovenský důchodový systém se naopak přiklání k principu ekvivalence jak v prvním, tak druhém povinném pilíři. Příjmová solidarita je realizována pouze prostřednictvím redukce dosaženého POMB, nicméně tento prvek v budoucnosti zanikne, což bude znamenat ukončení příjmové solidarity ve slovenského důchodovém systému. 3.1.2 Poskytovaná ochrana proti chudobě
Míra ohrožení příjmovou chudobou Ohrožení starších osob příjmovou chudobou je jedním z celosvětově sledovaných ukazatelů. Jak bylo uvedeno v metodologické části je stanovenou hranicí příjmové chudoby 60% mediánu ekvivalizovaného (upraveného) příjmu. V roce 2006 (data za rok 2007 nejsou dosud k dispozici) se v České republice pod touto hranicí nacházelo dle údajů Eurostatu 6% osob starších 65 let ( v roce 2005 to bylo 5%) V případě Slovenské republiky se jednalo v uvedené věkové skupině o 8% v roce 2006 (v roce 2005 to bylo 7%). Ve srovnání s ostatními zeměmi Evropské unie se jedná o poměrně nízké hodnoty ( pro EU-25 dosahoval poměr osob starších 65 let pod touto hranicí 20% a pro EU 15 pak 19 %). Jak uvádí data Eurostatu18 pokud jsou sociální transfery (včetně důchodových dávek) z hodnocení vyloučeny jsou rizika hrozby chudoby v uvedené věkové hranici podstatně vyšší. V případě České republiky uvedené hodnoty dosahovaly v roce 2005
17
pouze v případě kdy hodnota POMB bude vyšší než 3 nebude se k tomuto přihlížet, stejná úprava redukce je platná pro tuto hodnotu i v současnosti. 18 Eurostat: At risk of poverty rates before social transfers (pensions excluded from social transfers) /online/zveřejněno 11.1.2008
47
úrovně 11% a v roce 2006 13%. V případě Slovenské republiky při vyloučení sociálních transferů bylo v roce 2005 ohroženo chudobou 12 % osob starších 65 let a v roce 2006 se jednalo o 14% osob uvedené věkové kategorie. Z hlediska srovnání s průměrnými hodnotami dosahovanými v rámci 25 zemí Evropské unie jsou hodnoty dosahované v obou zemích podprůměrné ( v rámci EU-25 dosahovala míra ohrožení osob starších 65 let příjmovou chudobou před realizací sociálních transferů hodnoty 23% v roce 2005 i 2006) Realizovaní sociální transfery včetně důchodových dávek přispívají jak v České tak Slovenské republice ke snížení rizika chudoby osob v důchodovém věku. Dosavadní důchodové systémy poskytují poživatelům důchodových dávek ochranu před rizikem příjmové chudoby na velmi dobré úrovni, jak vyplývá i z podprůměrné hodnoty dosažené v obou zemích ve srovnání s průměrem dvaceti pěti zemí Evropské unie. Nicméně postupné snižování příjmové solidarity ve slovenském důchodovém systému může v budoucnu znamenat negativní změnu a zvýšení míry ohrožení nízkopříjmových skupin příjmovou chudobou ve stáří.
Institut minimálního garantovaného důchodu Jedním z nástrojů, který snižuje riziko vzniku příjmové chudoby je i institut minimálního garantovaného důchodu. Český ani slovenský důchodový systém nezná pojem minimální důchod19. Určitou analogii tohoto institutu můžeme najít v českém důchodovém systému. Ten díky dvousložkové konstrukci důchodové dávky garantuje jednak základní složku důchodu, která pro rok 2008 byla stanovena částkou 1 700,- měsíčně, v úrovni druhé složky činí nejnižší míra procentní výměry částku 770,- měsíčně. Nejnižší důchod by dle této konstrukce tedy neměl klesnout pod hranici 2 470,- Kč měsíčně. Z hlediska vyjádření hodnoty uvedené částky v poměru k čisté mzdě, představuje cca 14% průměrné čisté mzdy. Z pohledu průměrného starobního důchodu přestavuje tato částka cca 27% průměrného starobního důchodu. Slovenský důchodový systém obdobnou garanci nezajišťuje (viz tabulka č. 3.1.2:1). Právě absence tohoto institutu bývá vnímána jako rizikový prvek vzniku chudoby u nízkopříjmových skupin obyvatel.
19
tento institut byl před 1.1.2004 zakotven ve slovenské právní úpravě v podobě tzv. sociálního důchodu, dávky byly poskytovány státem osobám starším 65 let, které nezískaly nárok na důchodového dívky V současné době se tato garance minimálního důchodového příjmu vyskytuje v řadě evropských zemích, např. Švýcarsku, Rakousku, Francii, Belgii aj.
48
Tabulka 3.1.2:1 Srovnání poskytování minimálního důchodového příjmu v obou zemích typ minimálního částka zdroj příjmově země příjemci dávky (rok 2007) důchodového příjmu financování testováno minimální důchodová dávka poskytovaná za předpokladu 2 470,- Kč což kolem 100% splnění 25 lez pojištění a představuje cca 16% důchodový všech osob dosažení důchodového věku ( průměrné čisté mzdy systém NE starších 65 let 20 v 65 letech věku je dostačující doba 15 let pojištění) 3 126,- Kč (pro jednotlivce) -
ČR životní minimum (nejen pro osoby v důchodu) doplňuje částku minimální důchodové dávky + příspěvek na bydlení21
+ 1 721,-Kč22 celková částka 4 847,- Kč představuje cca 31% průměrné čisté mzdy
státní rozpočet
méně než 1% osob starších 65 let
ANO
poskytování základní finanční a 8082 - osob 5 130,- Sk materiální pomoci z v důchodovém důchodového systému není státní věku (kolem představuje cca 33% poskytován, tuto funkci suplují rozpočet 1% populace SR průměrné čisté ANO 23 jiné systémy sociálního ve věku nad 65 mzdy zabezpečení let zdroj: dokument Evropské komise: Minimum income provision for older people and their contribution to adequacy in retirement, 2006, upraveno
Důchodový systém Slovenské republiky po provedené reformě upustil od poskytování minimálního garantovaného důchodového příjmu24. Odklon od poskytování základní garantované a příjmově netestované důchodové dávky je zřejmě projevem celkového odklonu slovenského důchodového systému od realizace příjmové solidarity.
Poměr průměrného důchodu k průměrné mzdě Úroveň celkového náhradového poměru, souvisí s vývojem výše reálné hodnoty průměrného starobního důchodu. Stabilita míry náhradového poměru v průběžném důchodovém pilíři je vyjádřením garance, kterou důchodový systém poskytuje generaci důchodců. Jeho snižováním dochází k ovlivňování míry mezigenerační solidarity, proto je vývoji tohoto ukazatele věnována výrazná pozornost. Z hodnot uvedených v tabulce č. 3.1.2:2 je zřejmé, že v uplynulých letech
20
V roce 2007 dosahovala průměrná čistá mzda cca 15 482 ,- Kč od 1.1.2007 došlo v ČR ke změně konceptu této dávky, která se již neodvíjí od částky životního minima, ale odvíjí se od příjmů a nároků na bydlení. Pro jejich určení je stanovena tzv. normativní částka nákladů na bydlení jednak v závislosti na počtu osob v domácnosti, jednak dle velikosti obce. Její vypočet je určen jako rozdíl mezi normativními náklady na bydlení a příjmem domácnosti vynásobeným koeficientem 0,30, resp. 0,35 pro Prahu. Zvlášť je navíc určena pro osoby žijíví v nájemních bytech a osoby žijící v družstevních bytech a osobním vlastnictví. 22 částka určena pro 1 osobu pobírající příjmy na urovni životního minima, vypočteno jako rozdíl normativního příspěvku na bydlení v nájemním bytě v obci s počtěm obyvatel v rozmezí 50 000 – 999 999. Částka může být dle stanovených podmínek variabilní. 23 zdroj: Šiškovič M., Illés Z., 2007 Primerná reálná mzda byť už tento rok vyššia ako v roku 1989 24 který byl do té doby představován institutem sociálního důchodu (sociální důchod existoval v českém důchodovém sytému do roku 1994). 21
49
vykazoval stabilnější míru náhradového poměru slovenský důchodový systém (od roku 2004 jeho první pilíř). Nicméně přes toto konstatování má míra náhrady důchodového příjmu v poměru k průměrné mzdě ve srovnání s rokem 1993 klesající tendenci. Slovenský důchodový systém díky důchodové reformě umožňuje účastníkům diverzifikovat rizika spojená se zajištěním příjmu ve stáří a část budoucího důchodového příjmu získat z povinného fondového důchodového pilíře (další zdroje mohou být vytvářeny v doplňkovém třetím důchodovém pilíři). Tabulka č. 3.1.2:2 Vývoj průměrného starobního důchodu a průměrné mzdy v ČR a SR 1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
3 059
3 578
4 213
4 840
5 367
5 724
5 962
6 352
6 830
7 071
7 256
7 728
8 173
6 896
7 172
9 676
10 696
11 693
12 655
13 490
14 640
15 711
16 769
18 041
18 985
20 211
44,4
49,9
43,5
45,3
45,9
45,2
44,2
43,4
43,5
42,2
40,2
40,7
40,4
41,7
3 049
3 320
3 727
4 124
4 490
4 878
5 382
5 782
6 133
6 531
7 046
7 713
8 226
8 885
6 294
7 195
8 154
9 226
10 003
10 728
11 430
12 365
13 511
14 365
15 825
17 274
18 761
48,4
46,1
45,7
44,7
44,9
45,5
47,1
46,8
45,4
45,5
44,5
44,7
43,8
ČR průměrný starobní 2 734 důchod/měsíc (v Kč) průměrná mzda hrubá 5 817 (v Kč)/měs.
9 040
21 692
relace: k hrubé mzdě
47,0
SR průměrný starobní důchod 2 532 (v Sk) /měs. průměrná mzda hrubá (v Sk) 5 379 /měs.
20 146
relace: k hrubé mzdě
47,1
zdroj: data Českého statistické úřadu a Sociálnej poisťovni SR, upraveno
Náhradový poměr v českém důchodovém systému má, jak je zřejmé z tabulky 3.1.2:2 rovněž klesající tendenci. Nicméně je zde patrná snaha různými politickými opatřeními (např. mimořádné indexace důchodových dávek ) udržet míru náhrady důchodového příjmu k hrubé mzdě nad „magickou“ hranicí 40%, z dlouhodobého hlediska bude tato hranice neudržitelná. Jak uvádí česká Národní strategická správa o přiměřených a udržitelných důchodech25 je „dlouhodobým záměrem je udržet celkovou míru náhrady předdůchodových příjmů z důchodových systémů s tím, že dojde s velkou pravděpodobností k poklesu této náhrady ze základního důchodového pojištění, který by měl být vyrovnán rostoucí mírou náhrady ze soukromých důchodových systémů.“ Současný doplňkový dobrovolný fondový pilíř však nepředstavuje systém, který by tento úkol převzal (přes vysokou účast občanů v tomto systému jsou realizované příspěvky do druhého pilíře minimální). 3.1.3 Rozložení nákladů demografického stárnutí Důchodový systém by měl rozprostírat náklady spojené s demografickým stárnutí rovnoměrně mezi generace. Jak již bylo popsáno v teoretické části nejlépe na proporcionální sdílení nákladů důchodového systému reaguje model FRP. Vyrovnávání nákladů důchodového systému a jeho proporcionální rozložení mezi aktivní generaci a generaci důchodců však může být, mimo zvyšování příspěvků 25
zdroj: Národní strategická správa o přiměřených a udržitelných důchodech ČR, 2005
50
44,1
na straně jedné a snižování poskytovaných důchodových dávek na straně druhé realizována i jinými nástroji. Bezděk (2000) uvádí několik nástrojů které vlády mohou využívat. K těmto nástrojům patří mimo úprav způsobu indexace důchodových dávek a velikosti příspěvkové sazby i změny v důchodovém věku, omezení předčasných odchodů do důchodu a řízená migrace. Český ani slovenský důchodový systém neřešil zvyšující se náklady v důchodových systémech zvyšováním míry příspěvků do systému26. Slovenská důchodová reforma, realizovaná v roce 2004 avizovala, že reformní změny nebudou znamenat zvýšení míry příspěvků do důchodového systému. V následující části budou porovnávány realizované změny, které byly jak v českém tak slovenském důchodovém systému provedeny a dotkly se generace důchodců i aktivní populace.
Realizované kroky k vyrovnání nákladů stárnutí mezi generace V českém důchodovém systému byly od počátku roku 1996 provedeny zásadní změny jejichž cílem bylo mimo jiné jeho udržitelnost v době demografických změn. Jedním z prvků bylo zavedení postupného zvyšování věku odchodu do důchodu. Tento trend v současné době pokračuje. Důchodový věk by postupně měl dosáhnout u mužů 63 let, u žen 59 – 63 let v závislosti na počtu vychovaných dětí. Důsledkem prodlužování důchodového věku je především prodloužení doby příspěvků a zkrácení doby poskytování důchodových dávek. Stejný charakter má i celková doba pojištění, která je nutná k získání nároku na důchodové dávky. Dle platné legislativy je minimální doba pojištění v důchodovém systému stanovena na 25 let. Současná česká vláda již avizovala další očekávané parametrické změny v důchodovém systému k niž patří i prodloužení této doby na 35 let. Změna délky povinné účasti v důchodovém systému ve svém důsledku znamená prodloužení příspěvkové doby a tedy dopadá na aktivní populaci. Další opatření která byla v českém důchodovém systému realizována znamenala změny které se promítly do výšky přiznávaných důchodových dávek. V roce 1996 došlo ke změně délky rozhodného období pro výpočet důchodových dávek. V předchozích letech byly důchodové dávky vypočítány z předchozích 10 let, změnou právní úpravy došlo k prodloužení rozhodného období na 30 let ( v současné době počítáno od roku 1986). Důsledkem tohoto opatření je, že důchodové dávky nejsou vypočítány z „nejlepších“ dosahovaných předdůchodových příjmů, jak tomu bylo v minulosti, ale jsou zohledněny veškeré dosahované příjmy. Důsledkem této změny může být „rozmělnění“ výpočtové částky pro stanovení výše důchodu a snížení realizované redistribuce. Další změny v českém důchodovém systému byly realizovány v podobě omezení rozsahu tzv. náhradních dob pojištění a zpřísnění podmínek pro přiznání předčasných důchodů. Tato opatření se dotýkají jak příjmové tak výdajové stránky důchodového systému. Důsledky změn, jejichž cílem bylo zajištění dostatečné kapacity přispěvatelů, dopadaly především na populaci aktivní a jedince jimž byly dle nových pravidel přiznávány důchodové dávky. Ve slovenském důchodovém systému bylo mimo systémovou reformu realizováno několik změn, jejichž cílem byla udržitelnost a rozložení nákladů
26
V roce 2004 sice došlo v českém důchodovém systému ke zvýšení příspěvku na důchodové pojištěni z 26% na 28 %, na druhou stranu však došlo ke snížení jiné složky pojistného na sociální zabezpečení – konkrétně míry příspěvků na státní politiku zaměstnanosti z 3,6% na 1,6 %, uvedená změna se nepromítá k tíži plátců sociálního pojištění.
51
demografického stárnutí. Stejně jako v českém systému došlo k zvýšení věku odchodu do důchodu. Od 1.1.2008 byla realizována změna v prodloužení povinné účasti v důchodovém systému z 10 na 15 let. I v tomto systému došlo ke změně délky rozhodného období pro výpočet důchodových dávek z původního výpočtu realizovaného z 5 „nejlepších“ let za předcházejících 10 let před žádostí o důchod na hodnocení příjmů dosahovaných v průběhu celé pracovní kariéry ( v současné době počítáno od roku 1984). I v tomto případě bylo cílem zajistit dostatečnou základnu přispěvatelů a omezit redistribuci. Úpravy v indexaci jsou jedním z nástrojů, kterými jsou náklady stárnutí populace přenášeny na generaci důchodců. Pravidla indexace jsou v českém důchodovém systému explicitně stanovena od roku 1996, důchodové dávky jsou zvyšovány v závislost na růstu indexu spotřebitelských cen i s ohledem na změny v růstu reálný mezd. Slovenský důchodový systém do prvního pilíře zavedl pravidla indexace od roku 2004. Do té doby docházelo k zvyšování důchodů dle nejasných pravidel. Ke kroku, zavedení pouze indexace ve vztahu k růstu reálných cen, který by znamenal snížení reálné hodnoty důchodových dávek ve vztahu ke mzdám se ani jedna ze zemí neodhodlala. Z hlediska generace poživatelů důchodových dávek v důchodových systémech obou zemí tedy nebylo realizováno žádné opatření, které by kompenzovalo úpravy provedené směrem k aktivní populaci přispěvatelů do důchodového systému. Na druhou stranu se však i tato populace podílí na sdílení nákladů důchodového systému a to nepřímo. Jedná se především o trvalý pokles úrovně náhradových poměrů v obou zemích. Vyplácené důchodové dávky se v obou zemích v současné době pohybují ve vztahu k hrubé mzdě na úrovni na úrovni 41,7% v České republice a 44,1% ve Slovenské republice. Ve vztahu k čisté mzdě se v obou zemích jedná o cca 53-56%. Ve srovnání s předchozími lety je patrný v obou zemích pokles starobních důchodů k úrovni mzdy. V roce 1993, kdy došlo k rozdělení obou zemí se průměrná výše starobních důchodů pohybovala na úrovni 47% k hrubé mzdě, ve vztahu k čisté mzdě se jednalo o 60%. Z poklesu reálné hodnoty důchodů je zřejmé, že i populace důchodců nese část nákladů stárnutí populace. 3.1.4 Omezení rizik vyloučení jedinců z účasti v důchodovém systému
Rozsah dobrovolné účasti v průběžném důchodovém pilíři Český a slovenský důchodový systém umožňuje jedincům, kteří nejsou povinně účastni důchodového systému možnost dobrovolné účasti. Dobrovolnost je spojena nejen s možností vstoupit do důchodového systému, ale i možností vystoupit z účasti v něm. Český důchodový systém umožňuje jedincům starším 18 let dobrovolně se pojistit. V zásadě je možno dělit osoby, které se mohou dobrovolně pojistit na dvě skupiny. V první skupině musí osoby splnit další zákonem stanovenou podmínku pro dobrovolnou účast27. Pokud jsou dané podmínky splněny, není délka doby
27
Dobrovolně se mohou pojistit osoby, které jsou vedeny na úřadu práce a nepobírají dávky uchazečů o zaměstnání, dále osoby které se připravují na budoucí povolání (mimo období prvních 6 let od dosažení 18 let věku) dále osoby, které jsou výdělečně činné v cizině a osoby které vykovávají dlouhodobé dobrovolnické služby
52
dobrovolné účasti omezována. V druhé skupině osoby dodatečné podmínky pro dobrovolnou účast splňovat nemusí. Je však pro ně omezena celková doba po kterou mohou být dobrovolně účastny důchodového pojištění a to maximálně na deset let. Rovněž slovenský důchodový systém v povinných pilířích zahrnuje možnost, pokud se na jedince nevztahuje povinná účast, zapojit se do důchodového systému dobrovolně. Obecnou podmínkou je věk 16 let a trvalý pobyt28 na území Slovenské republiky. Jiné podmínky, jako je tomu v případě českého dobrovolného důchodového pojištění, kladeny nejsou. Právě tato nelimitující příležitost účastnit se dobrovolně prvního důchodového pilíře zvyšuje předpoklad vysoké míry pokrytí osob důchodovým systémem. Ve slovenském důchodovém systému není možno se samostatně dobrovolně pojistit pouze v prvním, nebo druhém důchodovém pilíři. Osoby které se dobrovolně důchodově pojistí v prvním pilíři se automaticky stávají povinně účastny druhého pilíře. Tímto krokem je zachována rovnováha v rozsahu účastníků v obou povinných pilířích. Nelimitující nabídka dobrovolné účasti ve slovenském důchodovém systému poskytuje lepší předpoklad pro zajištění univerzality systému než je tomu v případě českého důchodového systému.
Institut náhradních dob pojištění Institut náhradních dob představuje z hlediska pokrytí osob účastí v důchodovém systému jež z definovaných důvodů neodvádějí příspěvky do důchodového systému a přes tuto skutečnost jsou účastny důchodového pojištění. Důchodový systém nevylučuje z účasti jedince, jejichž pracovní aktivita je přerušena z různých stanovených důchodů. Český důchodový systém stanoví devět náhradních dob pojištění29, jejich délka je zákonem stanovena buď explicitně (např. doba péče o dítě do 4 let věku), nebo v závislosti na trvání konkrétní situace (např. doba péče o závislou osobu). Náhradní doby pojištění představují výrazný prvek příjmové solidarity. Ochranný prvek tohoto institutu je zřejmý, realizována míra v českém systému však z hlediska finanční udržitelnost vzbuzuje řadu dotazů nad důvodností některých z nich.30. Nepříspěvkový charakter těchto dob představuje vyšší míru redistribuce a u jedinců poskytujících příspěvky do systému může představovat prvek demotivace k jejich placení, na druhou stranu má existence nepříspěvkového institut výrazný dopad do příjmů důchodového systému31. Úvahy o zachování či omezení tohoto institutu jsou namístě. Slovenský důchodový systému rovněž realizuje institut náhradních dob pojištění, okruh náhradních dob je však v současné době definován v užší podobě32. V zásadě se týká pouze osob vykonávajících základní vojenskou a civilní službu, osob které pečují o dítě do stanoveného věku a osoby pobírající důchodové dávky
28
nebo povolený přechodný či povolený trvalý pobyt přesnou definici obsahuje zákon 155/1995 Sb. § 5 odst. 1 písm. m) až u) 30 HOLUB M., 2004 Analýza nepříspěvkových dob v ČR a doporučení pro jejich sledování a evidenci, VÚPS 2004 31 Jak uvádí Holub, 2004 v roce 2002 neplatilo příspěvky do důchodového systému cca 2 mil osob účastných důchodového systému, což představovalo 42 % všech účastníků 32 Před provedenou reformou byl rozsah těchto dob na srovnatelné úrovni jako je tomu v českém důchodovém systému a nárok osob které tyto náhradní doby získaly před reformou systému je zachován. 29
53
z titulu invalidity. Příspěvkovou povinnost za tyto osoby plní stát, související redistribuce se tak, na rozdíl od českého systému, nerealizuje v důchodovém systému. 3.1.5 Shrnutí Následující shrnutí představuje porovnání obou zemí z hlediska kritérií stanovených pro hodnocení naplňování cíle zajištění adekvátního příjmu ve stáří. Tabulka č 3.1.5. Shrnutí kriterií naplňování cíle adekvátního příjmu ve stáří kritérium míra solidarity míra ekvivalence ochrana proti chudobě rozložení nákladů stárnutí populace ochrana před vyloučením
ČR
SR
Vysoká
nižší s klesají tendencí
Nízká
vyšší
Vysoká
nižší s klesající tendencí
převážně aktivní generace
převážně aktivní generace
vysoká – (spíše na bázi pasivity jedinců)
vysoká – (předpoklad aktivity jedinců)
3.2 Mechanismy k naplnění cíle objektivně vyrovnaného příjmu v důchodových systémech ČR a SR Naplňování druhého cíle důchodového politiky z pohledu českého a slovenského důchodového systému indikuje na jedné straně míra ochrany před nepříznivým ekonomickým vývojem a na druhé straně rozsah voleb, které důchodový systém jedincům poskytuje z hlediska diverzifikace rizik. 3.2.1 Ochrana proti inflaci V případě ochrany proti inflaci je její charakter odlišný díky konstrukci důchodový systémů v obou zemích. Pomineme dobrovolný fondový pilíř obou zemí, který dosud vykazuje spíše doplňkový a okrajový prvek důchodového systému. Realizace ochrany účastníků bude sledována v prvním pilíři českého důchodového systému a prvním a druhém důchodovém pilíři slovenského důchodového systému.
54
Rozsah indexace – předdůchodových příjmů + důchodových dávek Český PAYG systém využívá princip valorizace předdůchodových příjmů, který je vyjádřen tzv. přepočítávacím koeficientem33. Tímto způsobem jsou pro účely výpočtu důchodové dávky předdůchodové příjmy upravovány podle růstu průměrné mzdy v národním hospodářství. Slovenský důchodový systém vyjadřuje hodnotu předdůchodových příjmů pro výpočet důchodové náhrady z prvního pilíře tzv. osobním mzdovým bodem. Tento bod představuje podíl mezi předdůchodovým příjmem v stanoveném roce a průměrnou mzdou za daný rok dosahovanou v národním hospodářství. Druhým indikátorem naplnění kritéria ochrany proti inflaci je způsob provádění indexace důchodových dávek. V prvním českém pilíři je indexace prováděna dle zákona v pravidelném (ročním) termínu, za předpokladu růstu indexu spotřebitelských cen a růstu indexu reálné mzdy. Toto zvýšení musí u průměrného starobního důchodu činí nejméně 100% růstu cen za zjištěné období34 a nejméně jednu třetinu růstu reálné mzdy. 35 Navíc je stanoven mimořádný termín ve kterém je indexace provedena za předpokladu, že růst cen dosáhl aspoň 10% . Slovenský důchodový systém rovněž provádí v prvním pilíři úpravu důchodových dávek indexací. Dle současné právní úpravy36 by v pravidelném termínu míra indexace důchodových dávek měla představovat úhrn jedné poloviny nárůstu indexu spotřebitelských cen a jedné poloviny růstu reálných mezd za předchozí kalendářní rok. Ve slovenském průběžném důchodovém pilíři je prováděna indexace dle tzv. švýcarského modelu. Stejnou měrou je hodnocena jak míra růstu cen tak míra růstu mezd, obě jednou polovinou. Ve druhém povinném pilíři z hlediska jeho charakteru (fondový kapitalizační) ochrana proti inflaci poskytována není. Účastníci tohoto systému se mohou rozhodnout jaký typ vytvořeného důchodového fondu pro zhodnocení svých vkladů zvolí37. Dle této volby je pak možno očekávat zhodnocení vložených příspěvků. Český důchodový systém poskytuje jedincům plnou ochranu proti inflaci, navíc dodává bonus v podobě jedné třetiny růstu reálných mezd. Slovenský důchodový systém se v realizaci ochrany před inflací omezuje pouze na první pilíř.
3.2.2 Rozsah individuálních voleb v povinných důchodových systémech Rozsah individuálních voleb v důchodovém systému je zejména v prvních průběžných pilířích obou zemí omezený. V případě českého důchodového systému se volby nabízejí pouze za předpokladu, že účastník do systému vstupuje dobrovolně. Jak již bylo 33
Tento ukazatel je v § 17 zákona 155/1995 Sb. definován jako podíl průměrné měsíční mzdy zjištěné Českým statistickým úřadem za první pololetí kalendářního roku, který o jeden rok předchází roku přiznání důchodu, a průměrné měsíční mzdy zjištěné Českým statistickým úřadem za první pololetí kalendářního roku, který o dva roky předchází roku přiznání důchodu. 34 období pro zjišťování růstu cen pro indexaci důchodu v pravidelném termínu je stanoveno od července kalendářního roku, který o jeden rok přechází kalendářnímu roku, do něhož spadá pravidelný termín – zákon 155/1995 § 67 odst. 5) 35 § 67 zákona 155/1995 Sb. 36 § 82 zákona 461/2003 Sb. 37 v souladu s ustanovením § 72 zákona 43/2004 Z.Z vytvářejí správcovské důchodové společnost 3 typy fondů, které se odlišujíc v závislosti na zvoleném druhu investičních nástrojů.
55
uvedeno výše ovlivňuje v tomto případě účast a ukončení pojištění. Obdobně je tomu i v prvním pilíři slovenského důchodového systému. V českém průběžném pilíři jednici nemohou určovat výši příspěvků do systému, výjimku tvoří osoby samostatně výdělečně činné, které si mohou stanovit vyměřovací základ pro odvod pojistného a ovlivnit tak výši poskytované důchodové náhrady. Slovenský důchodový systém nabízí účastníkům, díky tří-pilířové konstrukci, vyšší rozsah individuálních voleb. Individuální volby jsou v prvním pilíři, obdobně jako v českém důchodovém systému, značně omezeny. Vyšší rozsah individuálních voleb poskytuje druhý povinný fondový pilíř. Z počátku reformy slovenského důchodového systému spočívala první individuální volba účastníků stávajícího PAYG systému v rozhodnutí, zda setrvají pouze v prvním důchodovém pilíři, či vstoupí do druhého důchodového pilíře. Tato volba byla omezena datem 30.6.2006, po kterém již nebylo možno rozhodnutí realizovat. Účastníkům druhého důchodového pilíře je umožněno zvolit vlastní investiční strategii. Správcovské společnosti vytvářejí tři typy fondů, které se odlišují způsoby investování a mírou rizik ( z hlediska podílu prostředků investovaných do akcií)38 . Mimo typu fondu si účastníci mohou zvolit vybranou správcovskou společnost. V současné době působí v Slovenské republice šest správcovských důchodových společností. Kromě volby správcovské společnosti může účastník slovenského důchodového systému i v době spoření měnit správcovskou společnost. Další volbou účastníka druhého slovenského důchodového pilíře je způsob vyplácení důchodových dávek a to buď ve formě částečné – postupné či jednorázové výplaty finančních prostředků. Omezení individuální volby vstupu či vystoupení z druhého důchodového pilíře je dáno povinnou účastní v tomto systému. Rovněž není účastníkům důchodového systému umožněno ovlivňovat výši prostředků, které jsou do systému druhého pilíře vkládány. 3.2.3 Volba věku odchodu do důchodu Český i slovenský důchodový systém stanovuje věk odchodu do důchodu. V českém i slovenském důchodovém systému se jedná o progresivní zvyšování věkové hranice tak aby v roce 2013 dosáhl věk pro muže 63 let (pro ženy v závislost na počtu vychovaných dětí v rozpětí 59 – 63 let). V slovenském důchodovém systému je důchodových věk 62 let stanoven jednotně pro muže i ženy39. Účastníci důchodových systémů obou zemí mohou volit odchod do důchodového věku v dřívějším věku. Toto rozhodnutí je však v obou zemích
38
Dle údajů Asociácie dôchodkových správcovských spoločností– první fond (růstový) - je nejrizikovější, s předpokladem nejvyššího výnosu (80% majetku může být investováno do akcií), druhý fond – vyvážený – zabezpečuje stabilní výnos při přiměřené míře rizika (50% majetku může být investováno do akcií, 50 % do dluhopisů a peněžních akcií), třetí fond – konzervativní – s nejnižším rizikem, ale s nejnižším předpokládaným výnosem z dlouhodobého hlediska (celý majetek může být investován pouze do dluhopisů a peněžních investic, celý majetek musí být zabezpečen proti měnovému riziku) 39 Zvyšování důchodového věku ve slovenském systému probíhá postupně. Důchodový věk žen se zvyšuje v závislost na počtu vychovaných dětí. Věk 62 let se týká žen narozených od roku 1962. Postupné zvýšení důchodového věku u mužů se týkalo pouze ročníků 1944 a 1945. Pro následující ročníky již platí důchodový vek 62 let
56
postiženo sankcí snížením úrovně důchodové náhrady40. V českém důchodovém systému je možno odejít do předčasného důchodu nejvýše tři roky před dosažením důchodového věku za předpokladu, že jedinec splní podmínku 25 let pojištění. Důsledkem tohoto rozhodnutí je trvalé snížení důchodové dávky. Pokud se účastník českého důchodového systému rozhodne pro odchodu do důchodu před dosažením důchodového věku tedy zvolí předčasný důchod není připuštěna možnost souběhu tohoto typu důchodu se zaměstnáním. Pokud jedinec dosahuje příjmu dochází k zastavení výplaty předčasného důchodu. Ve slovenském důchodovém systému je v případě předčasného odchodu podmínkou 15 let pojištění a maximálně dva roky do dosažení důchodového věku. Na rozdíl od českého důchodového systému je vyžadována třetí podmínka, kterou je dosažení stanovené výše předčasného starobního důchodu41. Stejně jako v českém důchodové systému je důsledkem tohoto rozhodnutí trvale snížená důchodová dávka. Na rozdíl od českého důchodového systému však není vyloučen souběh pobírání předčasného důchodu a příjmu. Navíc se, za předpokladu splnění zákonem stanovených podmínek, za období účasti na důchodovém pojištění výplata předčasného důchodu zvyšuje. V českém ani slovenském důchodovém systému není dosažení hranice věku odchodu do důchodu spojeno s nutností ukončit pracovní aktivitu. Jedinec se může rozhodnout zda bude pokračovat v pracovní aktivitě po dosažení stanoveného věku bez pobírání důchodové dávky. Toto rozhodnutí je odměňováno „benefitem“ v podobě zvyšování důchodové náhrady42. V případě, že se jedinec rozhodne pobírat důchodovou dávku a pokračovat v pracovní aktivitě nejsou vyplácené důchodové dávky při výkonu práce nijak kráceny, nebo omezovány. Jedinou omezující podmínkou v českém důchodovém systému je uzavření pracovní smlouvy poživatele důchodové dávky na dobu určitou. Pokud tato náležitost splněna není je pracujícímu důchodci odňata výplata důchodové dávky.
3.3 Finanční udržitelnost českého a slovenského důchodového systému 3.3.1 Demografická situace Nepříznivým demografickým vývojem, jež ovlivňuje budoucí udržitelnost důchodového systému, jsou postiženy obě země. Podle projekcí Českého statistického úřadu bude podíl osob starších 65 let v roce 2050 v České republice tvořit téměř 31% populace43 Rovněž projekce která byla z hlediska vývoje populace zpracována pro Slovenskou republiku44 hovoří o postupném stárnutí obyvatel této země. Podle demografických údajů v České republice pozvolna narůstal počet a podíl 40
o rozsahu této „sankce“ bude více pojednáno v části zabývající se naplňováním cíle mikroekonomické efektivity v obou důchodových systémech 41 pokud je jedinec účasten pouze v prvním pilíři musí částka předčasného důchodu být vyšší než 1,2 násobek životního minima (pro rok 2008 se jedná o částku 6 157,-) , v případě účasti v obou pilířích musí být částka předčasného důchodu (poskytovaného z prvního pilíře) vyšší než 0,6 násobek životního minima ( v současné době částka 3 078,- Sk) 42 o rozsahu tohoto „benefitu“ bude pojednáno části zabývající se naplňováním cíle mikroekonomické efektivity v obou důchodových systémech 43 zdroj: ČSÚ - Projekce obyvatelstva ČR do roku 2050, 44 Zdroj: INFOSTAT - Prognóza vývoja obyvateľstva SR do roku 2050
57
seniorské populace nad 60 let věku z 17,7% v roce 1990 na 18,2% v roce 2000. Podle střední varianty populační projekce se předpokládá, že podíl seniorské populace nad 60 let věku se bude dále zvyšovat, a to na 23,4% v roce 2010, dále v roce 2020 na 27,7% a v roce 2030 to bude již 30,6%.45 Je zřejmé, že až do 90. let nebyl demografický vývoj v tehdejším Československu vážnějším problémem. V současnosti se střední délka života prodlužuje, např. v ČR byla pro rok 1995 stanovena naděje na dožití pro ženy na 76,1 let pro muže pak 69,1 let, na Slovensku 76 let pro ženy, 68,1 let pro muže. Pro rok 2005 již byla stanovena pro ČR naděje na dožití 78,4 let pro ženy a 72,1 let pro muže. Pro slovenskou republiky to bylo 77,4 let pro ženy a 69,6 let pro muže. Obdobných či vyšších hodnot pak dosahuje míra dožití obyvatelstva v řadě vyspělých zemích46. V souvislost se zvyšujícím se podílem seniorské populace bude docházet v obou zemích v důsledku demografických změn k nárůstu podílu závislých osob. Tabulka č. 3.3.1:1 Prognóza vývoje míry závislých osob v ČR a SR do roku 2050 2005 2010 2020 2030 2040 EU (25 zemí) ČR SR
24,9 19,8 16,3
2050
26,3 32,1 40,3 48,5 52,8 21,9 31,8 37,1 43,8 54,8 16,9 23,5 31,7 38,1 50,6 Zdroj Eurostat: Projected old-age dependency ratio, upraveno
Jak vyplývá z prognózy uvedené v tabulce 3.3.1:1 je v obou zemích patrný výrazný nárůst podílu starších osob k aktivní populaci. Vývoj tohoto ukazatele je příznivější pro Slovenskou republiku, nicméně i v této zemi budou v roce 2050 připadat na jedince staršího 65 namísto současných 6 osob v produktivním věku pouze dvě takového osoby. V případě České republiky jsou ukazatele ještě nepříznivější. Jedním ze způsobů jak snížit nepříznivý dopad demografického stárnutí na průběžně financované systémy je zvyšování věku odchodu do důchodu. V současné době je průměrný věk ve kterém jedinci opouštějí pracovní aktivitu v obou zemích nižší než průměr47 25 zemí EU. Tabulka č. 3.3.1:2 Vývoj průměrného věku odchodu do důchodu 2001 2002 2003 EU (25 zemí) ČR SR * data nejsou k dispozici
59,9 58,9 57,5
2004
2005
2006
60,4 61,0 60,5 60,9 61,0 60,2 60,1 60,0 60,6 60,4 57,5 57,8 58,5 59,2 : (*) Zdroj: Eurostat: Average exit age from the labour force
V České republice je stanoven důchodový věk progresivně tak aby v roce 2013 činil 63 let48. Postupné zvyšování hranice věku odchodu do důchodu započalo již v roce 1995. V případě Slovenské republiky byla důchodový hranice dlouhodobě stanovena na nízké úrovni49. Po systémové reformě v roce 2004 došlo i na postupné zvýšení 45
MPSV ČR, Národní program přípravy na stárnutí na období let 2003 - 2004, Zdroj: ČSÚ – Česká republika v mezinárodním srovnání (vybrané údaje) 2007 47 mimo nastavení důchodového věku ovlivňuje hodnoty ukončení pracovní aktivity i institut předčasného důchodového věku, který ovlivňuje průměrný věk ukončení pracovní aktivity v dané zemi. 48 pro muže, ženy v rozmezí 59-63 let dle počtu vychovaných dětí. 49 do roku 2004 pro muže 60 let pro ženy 53-57 let, v závislosti na počtu vychovaných dětí 46
58
důchodového věku a to na 62 let. Nicméně je průměrný věk odchodu do důchodu v těchto zemích pod průměrnou úrovní v 25 zemích Evropské unie (viz tabulka 3.3.1:2) Mimo nastavení důchodového věku ovlivňuje úprava institut předčasného odchodu do důchodu. Jak z prezentovaných tabulek vyplývá podíl závislých osob (osoby starší 65 let) k podílu aktivní populace má v obou zemích narůstající tendenci, stejně jako průměrná délka dožití. Pro budoucí úpravu skladby podílu přispěvatelů a poživatelů důchodových dávek se současné nastavení důchodového věku v obou zemích jeví jako nedostatečné. Budoucí udržitelnost průběžných systému, bude vyžadovat další zvyšování důchodového věku. 3.3.2 Stav důchodového účtu
Saldo důchodového systému (rozdíl mezi příjmy a výdaji) Stav důchodových účtů obou zemí vypovídá i o úspěšnost realizovaných změny důchodových systému. Z níže uvedené tabulky č.3.3.2:1 je zřejmé, že se účet důchodového pojištění ČR v uplynulých letech propadal do deficitů. Důsledkem zlepšení jeho bilance jsou nepochybně parametrické reformy, které byly v českém důchodovém systému realizovány. Nejvýraznější změna z hlediska kladného salda je patrná v roce 2004, kdy došlo k navýšení procentní výměry pojistného na důchodové pojištění o 2 procenta (na úkor snížení pojistného na státní politiku zaměstnanosti). Do pozitivní bilance se nepochybně promítají i další provedené parametrické změny, jako je progresivní zvyšování důchodového věku až do roku 2013, omezení možností předčasných odchodů do důchodu atd.
Tabulka č.3.3.2:1 Vývoj účtu důchodového pojištění ČR v letech 2000 - 2007 2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
příjmy (v mld. Kč)
165,5
180,2
192,2
202,7
235,8
250,1
268,4
295, 9
výdaje (v mld. Kč)
182,2
196,1
208,3
220,3
221,9
241,2
266,2
282, 6
saldo
-16,7
-15,9
-16,1 -17,6 13,9 8,9 2,2 13,3 zdroj: Zprávy o činnosti ČSSZ za roky 2000-2007
Pozitivní bilance může vzbuzovat dojem, že důchodový systém je stabilní a zásadní reformu nevyžaduje. Jak ale uvádí např. Bezděk (2008)50 Často se objevuje úvaha, že důchodový systém je v potížích, až se v něm objeví deficit. Omyl, tehdy už je na reformu téměř pozdě. Ty se musí dělat s předstihem 20, 30 let. Zásadní reforma se z pochopitelných důvodů nikdy nedotkne nároků současných penzistů, ani lid, kteří půjdou do důchodů za 5 či 10 let. Trvá pak dekády, než se plody reformy naplno projeví. Proto je nezbytný alespoň jednogenerační předstih. Je zřejmé, že si současná česká vláda uvědomuje dočasnost pozitivní bilance důchodového účtu v očekávání negativního demografického vývoje. Jak uvádí tisková zpráva MPSV ČR51 je záměrem vlády vytvoření zvláštního účtu rezervy pro 50 51
Hospodářské noviny ze dne 18.4.2008 - Vladimír Bezděk: Nevěřte penzijnímu utěšování Tisková zpráva MPSV: Vytvoření zvláštního účtu rezervy pro důchodový systém, ze dne 11.10.2007
59
důchodovou reformu, na který budou mimo jiného převáděny přebytky účtu důchodového pojištění. Na rozdíl od českého důchodového účtu se současný slovenský účet důchodového pojištění (I. pilíř) potýká se zvyšujícím negativním saldem. V rámci důchodové reformy, která proběhla v letech 2004 a 2005 bylo deklarováno zachování míry příspěvků do systému. Jak již bylo uvedeno výše, došlo k přesunu části plateb pojistného do druhého důchodového pilíře. V současné době je odváděno na důchodové pojištění do prvního pilíře o 9% méně, než tomu bylo před rokem 2005. V roce 2005 je zřejmé zvýšení negativní bilance důchodového účtu. Tabulka č.3.3.2:2 Vývoj účtu důchodového pojištění SR v letech 2000 - 2007 2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
příjmy (v mld.Sk)
66,6
71,7
77,4
83,4
88,1
79,4
96,98
102,8
výdaje (v mld.Sk)
68,3
73,4
79,6
85,6
95,2
104,6
115,1
126,5
saldo
-1,7
-1,7
-2,2 -2,2 -7,1 -25,2 -18,12 -23,7 zdroj: Štatistický úrad SR- SLOVSTAT; Sociálna poisťovna
Při plánované reformě bylo s výpadkem souvisejícím s reformou počítáno, na jejich pokrytí byly určeny prostředky, které měly zabezpečit finanční udržitelnost do roku 2014, od nějž by náležely první výplaty důchodových dávek z fondového druhého pilíře a v této souvislosti by poklesly výdaje prvního důchodového pilíře. Jak však uvádí řada komentátorů díky kampani, kterou provázely přípravy na důchodovou reformu, vstoupilo do druhého důchodového pilíře téměř dvojnásobné množství lidí než bylo odhadováno ( k 31.12.2006 to bylo více než 1,5 milionu)52. Negativní finanční dopad, který měl tento vývoj na bilanci účtu důchodového pojištění, je zřejmý. Z hlediska budoucí udržitelnosti financování důchodový systému je mimo aktuální stav důchodového účtu významný především očekávaný výhled.
Střednědobý výhled důchodových účtů Výhled důchodového účtu České republiky naznačuje finanční stabilitu nejdéle na dalších 12 let tj. do roku 2020. Jak je naznačeno v projekci příjmů a výdajů zpracované Ministerstvem finanční ČR zvyšuje se deficit důchodového účtu mezi lety 2030 až 2050, jak uvádí Konvergenční program ČR na rok 2007 dojde k vyčerpání nahromaděného kladného salda důchodového účtu právě mezi těmito lety.
Tabulka č. 03.3.2:3 Projekce příjmů a výdajů důchodového systému 2006 - 2050 Rok
2006
2010
2020
2030
2040
2050
příjmy (v % HDP)
8,7
8,7
8,7
8,7
8,7
8,7
výdaje (v % HDP)
8,3
7,7
8,3
9,5
12,2
14,3
0,4 1 0,4 -0,8 -3,5 -5,6 saldo zdroj. MF ČR : Udržitelnost veřejných financí, Konvergenční program České republiky 2007, upraveno
Zejména s ohledem na očekávaný vývoj stavu důchodového účtu by Česká 52
MPSVR SR 2006 Správa o sociálnem situácii obyvatelstva Slovenskej republiky 2006
60
republika neměla otálet s provedením reforem zásadnějšího než parametrického charakteru tak, aby došlo ke zvrácení negativního budoucího vývoje. Jak ukazuje následující popis vývoje důchodového účtu veřejného pilíře slovenského důchodového systému nemusí být zásadní reforma řešením pro budoucí udržitelnost důchodového systému. Z hlediska budoucího vývoje stavu důchodového účtu avizuje současná slovenská vláda očekávaný budoucí deficit důchodového systému, který je především spojován s náklady souvisejícími s reformním přechodem na více-pilířový důchodový systém. Jak uvádí zpráva MPSVR SR53 nachází se v současné době systém v krátkodobé finanční rovnováze, nicméně se očekává, že finanční deficit se objeví v první polovině roku 2009, kdy výnosy z privatizace, o nichž se předpokládalo, že budou kompenzovat očekávaný deficit, budou spotřebovány. V roce 2010 je očekáván deficit prvního důchodového pilíře ve výši 30 mld. Sk. Ačkoliv existuje předpoklad, že důchodový systém bude využívat přebytky dalších systému (nemocenské pojištění, pojištění v nezaměstnanosti, úrazové pojištění a rezervního fondu solidarity) je očekáván kumulovaný deficit celého systému sociálního pojištění v letech 2005-2010 ve výši 40 mld. Tabulka č.3.3.2:4 Finanční vývoj veřejného důchodového systému na Slovensku v letech 2004 -2050 ( podle základních předpokladů Výboru ekonomické politiky EU) Rok
2004
2010
2015
2020
2025
2030
2040
2050
Příspěvky ( v % HDP)
6,5
5
4,9
4,8
4,7
4,7
4,7
4,4
Hrubé veřejné výdaje ( v % HDP)
7,2
6,7
6,6
7
7,3
7,7
8,2
9
Předpokládaný deficit prvního pilíře -0,7 -1,7 -1,7 -2,2 -2,6 -3 -3,5 -4,6 (% HDP) zdroj: Metinároní úřad práce-Predbežné hodnotenie postupu dôchodkovej reformy na Slovensku, upraveno
K řešení současného i výhledového vývoje deficitu prvního důchodového pilíře, který je především způsoben vysokým výpadkem příjmů (50% příspěvků na starobní pojištění) jež jsou v současné době poukazovány do druhého pilíře, provedla současná slovenská vláda změnu, která spočívá v umožnění občanům vystoupit z druhého důchodového pilíře a spolehnout se při budoucím zabezpečení ve stáří pouze na stát. Účastníci důchodového systému se mohou v období od počátku roku 2008 do června 2008 rozhodnout, zda budou povinně účastni obou pilířů či pouze prvního důchodového pilíře. Dle posledních ukazatelů, však k masovému přestupu z druhého důchodového pilíře nedochází. Jak uvádí zpráva Sociálnej poisťovni ze dne 12.5.2008 přestoupilo k tomuto datu z druhého důchodového pilíře cca 32 tisíc osob což přestavuje necelé 2% z celkového počtu účastníků druhého pilíře, přičemž více než polovinu přestupující představují osoby starší 45 let. Z uvedených hodnot je zřejmé, že tato změna nebude mít zásadnější dopad na další vývoj deficitu veřejného důchodového účtu a slovenská vláda bude muset negativní bilanci řešit dalšími reformními opatřeními (např. zvýšení důchodového 53
Predbežné hodnotenie postupu dôchodkovej reformy na Slovensku
61
věku). Nutnost reforem navíc byla deklarována ve zprávě Predbežné hodnotenie postupu dôchodkovej reformy na Slovensku. 3.3.3 Transparentnost systémů Transparentnost důchodového systému posiluje důvěru účastníků. Za předpokladu, že důchodový systém poskytuje dostatečné informace jedincům o jejich budoucích důchodových nárocích a jasně stanovuje pravidla, zvyšuje pravděpodobnost, že účastníci nebudou motivováni k případným únikům ze systému, což by mohlo ovlivnit jeho stabilitu. Transparentnost důchodového systému posiluje i ochranu vůči nezodpovědným politickým rozhodnutím jimž podléhají především veřejné důchodové pilíře.
Explicitně vyjádřená pravidla zvyšování důchodových dávek V českém důchodovém systému byla pravidla indexace a valorizace důchodových dávek zakotvena již při reformě v roce 1995. V roce 2002 byla schválena změna, která spočívala v zavedení pravidelného termínu zvyšování důchodů (leden příslušného kalendářního roku) a v upřesnění pravidel pro zvyšování důchodů Rovněž je stanoven mimořádný termín jako pojistka v případě vyššího růstu inflace. Je nutno konstatovat, že stanovení pravidel posiluje především jistotu účastníků důchodových systémů, především poživatelů důchodových dávek o stanoveném růstu důchodových náhrad. Jednoznačná pravidla přesto neznamenají rezistenci vůči politickým rozhodnutím. Tuto skutečnost dokládá i v současné době avizované mimořádné zvýšení důchodových dávek ve veřejném důchodovém pilíři, ačkoliv v současné době stanovená podmínka pro mimořádné zvýšení tj. růstu indexu spotřebitelských cen nad 10% splněna není. Vláda proto předložila návrh zákona, který snižuje současnou hranici růstu cen pro mimořádné zvýšení důchodů z 10% na 5% čímž bude umožněno mimořádné zvýšení důchodů ještě v roce 2008. Je možno předpokládat, že slovenský důchodový systém je díky existenci druhého fondového pilíře méně náchylný na změny pravidel v zvyšování důchodů něž český důchodový systém. Pravidla pro zvyšování důchodových dávek byla stanovena v roce 2004, rovněž byl stanoven pravidelný termín ve kterém by ke zvyšování důchodových dávek mělo docházet. Do uvedené doby záviselo zvyšování důchodových dávek na parlamentním rozhodnutí. Nejasné určení pravidel neposkytovalo účastníkům důchodového systému záruky o budoucím růstu jejich náhrad s ohledem na ekonomický vývoj. Jasně stanovená pravidla indexace důchodů tento nedostatek odstranila. Nicméně pravidla indexace důchodových dávek ve veřejném slovenském důchodovém systému, obdobně jako v českém, jsou stále ovlivňována politickými rozhodnutími. Konečné procento jakým budou důchodové dávky v slovenském systému indexovány je stanovováno nařízením, např. v červnu roku 2005 nebyly důchodové dávky indexovány stejným procentem, ale diferencovaně v závislosti na výši důchodové dávky. To, že ani spořící důchodový pilíř není imunní vůči politickým vlivům dokládá změna právní úpravy účinná od ledna roku 2008, jež na Slovensku umožňuje účastníkům vystoupit z druhého slovenského důchodového pilíře. Jak již bylo uvedeno, je toto politické rozhodnutí důsledkem očekávaných deficitů prvního důchodového pilíře. Pokud se týká zvyšování důchodových dávek v druhém pilíři, fondové systémy nejsou schopny poskytnout garance, nicméně určité regulativy
62
v důchodovém systému zvyšují jistotu jejich účastníků. Slovenské právní předpisy stanovují správcovským společnostem povinnost zřídit tři typy fondů (popis viz str.55). Základní pravidla charakterizující tyto fondy jsou závazná a poskytují účastníkům druhého pilíře východiska při volbě fondu.
Poskytování informací o aktuálních důchodových nárocích Pro účastníky veřejných důchodových systémů je velmi obtížné odhadnout své důchodové nároky za předpokladu, že důchodový systém neposkytuje žádné personifikované informace. Jak český tak slovenský první důchodový pilíř upravuje v příslušný právních normách pravidla pro poskytování důchodových dávek a způsoby jejich výpočtu. Pro běžného účastníka těchto pilířů je však téměř nemožné odhadnout budoucí důchodové nároky. V roce 2005 proběhly v právní úpravě provádění českého sociální zabezpečení změny, které nabízejí vyšší rozsah informovanosti pro účastníky veřejného pilíře. Před tímto datem mohl účastník českého důchodového systému požádat správce systému54 pouze dva roky před podáním žádosti o důchod o tzv. předstihové řízení, při kterém zjistil jaké doby účasti na důchodovém pojištění mu budou hodnoceny pro výpočet důchodové dávky. Po realizované změně v roce 2005, kdy jsou podklady o dosahovaných vyměřovacích základech každoročně předávány správci důchodového pojištění, může účastník důchodového systému požádat jednou ročně o tzv. informativní osobní list důchodového pojištění55, který obsahuje informaci o celkové době důchodového pojištění a vyměřovacích základech od roku 1986. Účastník důchodového systému má tedy možnost průběžně získávat informace o podkladech jež budou použity pro výpočet jeho důchodové náhrady. Rovněž slovenský veřejný důchodový pilíř umožňuje jedincům získat informace o stavu jejich individuálních účtů. Slovenská Sociálna poisťovna vede důchodové účty jednotlivých účastníků. Současná právní úprava ukládá Sociálnej poisťovni poskytnout automatizovaně informaci dle harmonogramu stanoveném v zákoně56. V roce 2008 tak obdrží tzv. stavový výpis všichni pojištěnci důchodového systému narození po roce 1970. Tato prvotní informace obsažená ve „stavovém výpise“ zahrnuje údaje o stavu individuálního účtu do 31.12.2003. Následné informace o vývoji po tomto datu obsahují tzv.změnové výpisy. Tyto je Sociálna poisťovna rovněž povinna poskytovat účastníkům každoročně.
3.3.4 Shrnutí Následující tabulka představuje přehled pro porovnání kritérií k naplňování cíle makroekonomické efektivity mezi komparovanými zeměmi. Tabulka č. 3.3.4 Shrnutí kriterií naplňování cíle makroekonomické efektivity kritérium demografický vývoj deficit průběžného pilíře (aktuální)
54
Českou správu sociálního zabezpečení § 41a) zákona582/1991 Sb. 56 § 226 odst. 2) zákona 461/2003 Z.z. 55
63
ČR
SR
nepříznivý
nepříznivý
ne
ano
deficit průběžného pilíře (střednědobý výhled) záruka transparentnosti systému
ano
ano
ano-nižší
ano-vyšší
3.4 Mikroekonomická efektivita Pozornost v této části je zaměřena na motivaci starších pracovníků k setrvání na pracovním trhu po dosažení důchodového věku. 3.4.1 Motivace k setrvání na trhu práce po dosažení důchodového věku Jak český tak slovenský důchodový systém, díky institutu předčasných starobních důchodů, nabízí možnost opustit pracovní trh před dosažením důchodového věku. Z tohoto pohledu bude porovnáváno, nakolik důchodový systém motivuje k setrvání v pracovní aktivitě po dosažení důchodového věku a nakolik je sankční v případě předčasného odchodu z pracovní aktivity.
Míra“sankce“ při odchodu do důchodu před dosažením důchodového věku V českém důchodového systému může jedinec zvolit předčasný odchod do důchodu nejdříve tři roky před dosažením důchodového věku, při splnění doby pojištění 25 let. V případě tohoto rozhodnutí je snižována procentní výměra důchodu a to o 0,9% za každých i započatých devadesát dnů ode dne kdy se tento důchod přiznává do dosažení důchodového věku.
Tabulka č.3.4.1:1 Míra snížení důchodového dávky při předčasném odchodu do důchodu v ČR podíl k průměr. příjmu (v %)
dosažení důch.věku (40 let pojištění) dosažený výpočtový základ OVZ
50 80 100 150 200
10 796 17 274 21 593 32 389 43 187
10 239 12 182 13 478 15 199 16 279
1 rok před dosažením důch.věku (40 let pojištění)
2 roky před dosažením důch.věku (40 let pojištění)
procentní procentní procentní procentní náhradový procentní náhradový procentní náhradový + základní + základní + základní sazba poměr sazba poměr sazba poměr výměra výměra výměra 60 60 60 60 60
7 843 9 009 9 787 10 819 11 467
72,7 52,2 45,3 33,4 26,6
55,5 55,5 55,5 55,5 55,5
7 383 8 461 9 180 10 135 10 735
68,4 49,0 42,5 31,3 24,9
51,9 51,9 51,9 51,9 51,9
7 014 8 022 8 695 9 588 10 149
zdroj: vlastní výpočet
Jak ukazuje modelová propočet, sankce snížení z hlediska důchodového náhrady více postihuje první, nízko-příjmovou skupinu, ztráta činí v prvním roce 4,3%, ve druhém roce 8,7% náhradového poměru. Z tohoto pohledu je sankce nižší u poslední příjmové skupiny (200% podíl předdůchodových příjmů l průměrné mzdě), kde za první rok představuje snížení 1,7% a za dva toky 3,1%. Druhou sankcí v českém důchodovém systému je ztráta výplaty předčasného důchodu v případě výkonu důchodově pojištěné činnosti před dosažením důchodového věku. Souběh pobírání důchodové dávky a příjmu57 je v českém důchodovém systému vyloučen. Slovenský důchodový systém umožňuje v prvním pilíři předčasný odchod do 57
pouze příjmu z činnosti, která podléhá účastni na důchodovém pojištění
64
65,0 46,4 40,3 29,6 23,5
důchodu dva roky před dosažením důchodového věku. Mimo dobu pojištění 15 let která musí být splněna klade další podmínku a to, že částka přiznaného důchodu musí činit nejméně 1,2 násobek životního minima58. Výška předčasného důchodu se stanoví tak, že se částka důchodu se sníží o 0,5% za každých započatých 30 dnů od vzniku nároku na předčasný důchod do dosažení důchodového věku. Za 365 dní se částka důchodu sníží o 6,5%. Tabulka č. 3.4.1:2 Míra snížení důchodového dávky při předčasném odchodu do důchodu v SR 1 rok před 2 roky před dosažením dosažení důchod.věku dosažením důch.věku důch.věku podíl k průměrná (40 let pojištění) (40 let pojištění) (40 let pojištění) průměr. dosažená přepočtený ADH POMB příjmu mzda POMB (r.2008) náhradový důchodová důchodová náhradový důchodová náhradový (v %) (2007) poměr dávka dávka poměr (%) dávka poměr (%) (%) 50 9 380 0,5 0,640 249,14 6 378 68,00 5 963 63,58 5 549 59,16 80 15 009 0,8 0,856 249,14 8 531 56,84 7 976 53,14 7 422 49,45 100 18 761 1 1,000 249,14 9 966 53,12 9 318 49,67 8 670 46,21 150 28 142 1,5 1,430 249,14 14 251 50,64 13 325 47,35 12 398 44,06 200 37 522 2 1,790 249,14 17 838 47,54 16 679 44,45 15 519 41,36
zdroj: vlastní výpočet
Slovenský důchodový systém realizuje sankci vyšší napříč všemi příjmovými skupinami. Z hlediska finančního vyjádření tato sankce výrazně dopadá zejména na výše-příjmové skupiny. Snížení důchodové náhrady jedince je de facto jedinou sankcí uplatňovanou při předčasném důchodu. Na rozdíl od českého systému může jedinec vykonávat důchodově pojištěnou činnost a dokonce následně požádat o přepočet a zvýšení důchodové dávky. Jak z realizovaných modelů vyplývá v obou důchodových systémech uplatněné „sankce“ snižují náhradový poměr. V obou systémech tato sankce více doléhá na nízko příjmové skupiny. Dle modelového případu došlo v případě českého důchodového systému u osob, jejichž příjem dosahoval 50% průměrné mzdy snížení náhradového poměru o 4,3% při předčasném důchodu jeden rok před dosažením důchodového věku, v slovenském systému ve stejné skupině toto snížení činilo 4,4%. Nicméně vyrovnanost sankce ve slovenském důchodovém systému způsobuje výraznou ztrátu v náhradovém poměru napříč všemi modelovými skupinami. Jak ukazují data České správy sociálního zabezpečení59 tvoří předčasné důchody 21% starobních důchodů vyplácených v současné době. Z dat správce českého důchodového systému vyplývá, že v roce 2000 tvořily předčasné důchody více než 58% všech přiznaných starobních důchodu. V roce 2007 představovaly předčasné důchody cca 33% všech v tomto roce přiznaných starobních důchodů. Jedním z důvodů poklesu poměru vyplácených předčasných důchodů mohou být i změny v úpravě a trvalé krácení náhradového poměru, přesto je stávající míra přiznávaných předčasných starobních důchodů stále poměrně vysoká.
58
pokud je jedinec účasten pouze prvního pilíře, pokud je účasten obou povinných pilířů je minimum stanoveno na 0,6 násobek životního minima 59 ČSSZ, důchodová statistika za rok 2007
65
Dle dat Slovenské Sociálnej poisťovni60 tvoří předčasné starobní důchody 5% všech aktuálně vyplácených starobních důchodů. Ve slovenském důchodovém systému se jedná o nový institut zavedený v roce 2004 v rámci reformy důchodového systému, jako reakce na zvýšení důchodového věku. Míra sankce předčasného odchodu do důchodu realizovaná v slovenském systému je vyšší než v českém důchodovém systému, ale není doplněna dalšími sankcemi, jako je nepřípustnost souběhu příjmu a předčasného důchodu. Proto je, při zachování stávajících pravidel ve slovenském systému možné v budoucnu předpokládat zvyšující se využívání tohoto institutu.
Míra „benefitů“ při odkládání věku odchodu do důchodu Slovenský i český důchodové systém zvyšuje důchodovou dávku v případě odložení odchodu do důchodu po dosažení důchodového věku. V českém důchodovém systému získává jedinec za každých 90 dní kdy po dosažení důchodového věku vykonává činnost 1,5% výpočtového základu. Podmínkou je, že jedinec nepožádal o starobní důchod.
Tabulka č.3.4.1:3 Model propočtu zvýšení důchodové dávky při odkladu odchodu do důchodu v českém průběžném pilíři Dosažení důch.věku podíl k (40 let pojištění) průměr. dosažený výpočtový příjmu OVZ základ procentní procentní náhrad. (v %) + základní sazba
50 80 100 150 200
10 796 17 274 21 593 32 389 43 187
10 239 12 182 13 478 15 199 16 279
60 60 60 60 60
výměra
7 843 9 009 9 787 10 819 11 467
poměr
1 rok po dosažením důch.věku (40 let pojištění) procentní sazba
72,7 52,2 45,3 33,4 26,6
64,0 64,0 64,0 64,0 64,0
procentní + základní výměra
náhrad. poměr
8 253 9 496 10 326 11 427 12 119
76,4 55,0 47,8 35,3 28,1
2 roky po dosažením důch.věku (40 let pojištění) procentní sazba
72,0 72,0 72,0 72,0 72,0
procentní + základní výměra
9 072 10 471 11 404 12 643 13 421
Zdroj: vlastní výpočet
Jak vyplývá z výpočtového modelu (viz tabulka č. 3.4.1:3) odklad odchodu do důchodu nejvýrazněji zvyšuje náhradový poměr především u první příjmové skupiny (dosahovaný OVZ ve výši 50% průměrné mzdy), při odkladu odchodu do důchodu o dva roky došlo v modelovém případě zvýšení náhradového poměru o více než 11%. Naopak nejméně atraktivní se jeví odložení odchodu do důchodu pro jedince v modelové nejvyšší příjmové skupině (dosahovaný OVZ ve výši dvojnásobku průměrné mzdy), kde zvýšení náhradového poměru při stejném odkladu věku do důchodu činí 4,5%. Ve slovenském průběžném systému je rovněž odměňováno odložení odchodu do důchodu po dosažení důchodového věku, na rozdíl od českého systému je zvyšována důchodová dávky i jedincům, kteří sice pobírají důchodovou náhradu, ale jsou důchodově pojištěni i po vzniku nároku na starobní důchod. K částce důchodu je v tomto případě jedincům po skončení důchodového pojištění připočítána částka zvýšení, která představuje násobek poloviny dosaženého POMB za období pojištění po nároku na důchod a aktuální důchodového hodnoty. Na základě žádosti jedince je pak o danou částku zvýšena měsíční důchodová náhrada. 60
Sociálna poisťovna, Štatistka, Počet vyplácaných dôchodkov (v mesiacoch)
66
náhrad. poměr
84,0 60,6 52,8 39,0 31,1
Pokud jedinec důchod po dosažení důchodového věku nepobíral zvýšení je představováno jako násobek dosaženého průměrného osobního bodu a aktuální důchodové hodnoty. Navíc je celková částka důchodu zvyšována o 0,5% za každých 30 dní pojištění po dosažení důchodového věku.
Tabulka č.3.4.1:4 Model zvýšení důchodové dávky při odkladu odchodu do důchodu v slovenském prvním pilíři podíl k průměrný průměr dosažený přepočtený POMB příjmu POMB příjem (v %) (2007) 50 80 100 150 200
9 380 15 009 18 761 28 142 37 522
0,5 0,8 1 1,5 2
0,640 0,856 1,000 1,430 1,790
ADH (2008)
249,14 249,14 249,14 249,14 249,14
dosažení důchod.věku (40 let pojištění) důchod. dávka 6 378 8 531 9 966 14 251 17 838
náhrad. poměr (%) 68,00 56,84 53,12 50,64 47,54
1 rok po dosažení důch.věku (40 let pojištění) ADH61 176,00 176,00 176,00 176,00 176,00
důchod. dávka 6 854 9 192 10 750 15 386 19 282
2 roky po dosažení důch.věku (40 let pojištění)
náhrad. poměr 73,07 61,24 57,30 54,67 51,39
ADH62
důchod. dávka
náhrad. poměr
221,00 221,00 221,00 221,00 221,00
7 267 9 752 11 409 16 332 20 474
77,47 64,98 60,81 58,03 54,57
Zdroj: vlastní výpočet
Z výpočtového modelu je zřejmé rovnoměrnější navýšení náhradového poměru mezi jednotlivým příjmovými skupinami, než je tomu v českém důchodovém systému. V první příjmové skupině představuje v modelu navýšení náhradového poměru po odložení odchodu do důchodu 5%, v případě páté příjmové skupiny je to 3,85%. Odložení odchodu do důchodu ve slovenském důchodovém systému stává atraktivním napříč příjmovými skupinami. Slovenský důchodový systém se díky zohledňování výše důchodu při pokračování v důchodovém pojištění jak při pobírání důchodové dávky tak bez uplatnění nároku na důchod jeví více motivačním pro setrvání v pracovní aktivitě než je tomu v případě českého důchodového systému. Český důchodový systém nastavením benefitů nemotivuje jedince z vyšších příjmových skupin, aby setrvali v pracovní aktivitě ani nezohledňuje pracovní aktivitu poživatelů důchodů, kteří se, v případě pracovní aktivity, stávají přispěvateli do důchodového systému. Uvedený přístup může působit na jedince demotivačně.
61
ADH – aktuální důchodová hodnota je stanovována každoročně nařízením vlády, hodnota použitá v modelu je fiktivní, stanovená pouze pro účely propočtu 62 ADH – aktuální důchodová hodnota je stanovována každoročně nařízením vlády, hodnota použitá v modelu je fiktivní, stanovená pouze pro účely propočtu
67
Závěr Jak je zřejmé z empirické části nelze naplňovat jeden z cílů důchodové politiky bez tohoto, aby nedošlo k ovlivnění cílů dalších. Obecné cíle důchodové politiky se prolínají a navzájem ovlivňují. Český i slovenský důchodový systém prodělal v uplynulých letech reformy jež byly podníceny nepříznivými demografickými změnami a hrozbou finanční neudržitelnosti stávajících veřejných pilířů. Reformní kroky pochopitelně ovlivnily podobu naplňování obecných cílů důchodové politiky v těchto zemích. Díky existenci průběžných pilířů obě země zachovávají mezigenerační solidaritu. Český důchodové systém ji poskytuje v rozsahu dominantního prvního pilíře. Ve slovenském systému realizovaná reforma zavedla silný druhý fondový pilíř což znamená postupné omezení mezigenerační solidarity pouze na první veřejný důchodový pilíř. Parametrické změny českého důchodového systému představují z hlediska naplňování cíle adekvátního příjmu ve stáří zakonzervování silné příjmové solidarity a související redistribuce. Příjmovou redistribuci představuje jednak způsob redukcí při výpočtu důchodové náhrady dávky, jednak dvousložková konstrukcí dávky. Vyjádřením příjmové solidarity je i garance minimální důchodové dávky jejíž nárok je podmíněn pouze splněním doby účasti v důchodovém systému. Slovenský důchodový systém po provedené reformě zvolil opačný způsob k naplňování cíle adekvátního příjmu ve stáří a namísto příjmové solidarity se přiklonil k ekvivalenci a to v obou povinných pilířích. Dosavadní prvky příjmové redistribuce jsou postupně snižovány. Jak první tak druhý povinný důchodový pilíř zohledňuje při stanovení důchodové dávky zásluhovost. Odklon od solidarity je patrný i ze zániku institutu minimálního garantovaného důchodového příjmu a přesunu řešení otázky zajištění minimálního příjmu do jiných systémů sociálního zabezpečení. Přes opačný způsob řešení dilematu mezi redistribucí a ekvivalencí je rozsah starších osob ohrožených příjmovou chudobou v obou zemích v evropském srovnání na nízké úrovni, i když je možno se domnívat, že v případě slovenského důchodového systému bude mít absence příjmové solidarity v budoucnu podíl na zvýšení ohrožení starších osob příjmovou chudobou. Z hlediska naplnění cíle adekvátního příjmu ve stáří přebírá český důchodový systém zodpovědnost v převážné míře na sebe a vede k pasivitě účastníků, kteří sice mají možnost účastnit se i dobrovolného kapitalizačního důchodového pilíře, nicméně zabezpečovací charakter veřejného pilíře není motivující pro zvýšení zodpovědnosti za vlastní zabezpečení ve stáří. Reformovaný slovenský důchodový systém klade na účastníky vyšší požadavky na vlastní aktivitu a zodpovědnost za podobu příjmů ve stáří. Zvýšení aktivity a zodpovědností jedinců nesnižuje rozsah pokrytí ve slovenském důchodovém systému. V obou zemích je občanům, kteří nejsou povinně účastní důchodového systému nabízena možnost dobrovolné účasti. Dalším institutem zvyšujícím rozsah pokrytí důchodovým systémem je institut náhradních dob pojištění, který zahrnuje osoby v definovaných situacích. Poskytovaný rozsah je však odlišný. Slovenský důchodový systém výrazně omezil realizovaný rozsah náhradních dob pojištění a zcela otevřel jedincům možnost dobrovolně se účastnit prvního a druhého důchodového pilíře. Je možno konstatovat, že se jedná o doklad již zmiňovaného
68
příklonu slovenského důchodového systému k principu ekvivalence a odklonu od příjmové solidarity, která byla v důchodovém systému v minulosti realizována. Český důchodový systém vykazuje z tohoto pohledu opačné znaky. Dobrovolný institut je limitován a naproti tomu je jedincům poskytnuta poměrně vysoká ochrana před vyloučením z důchodového systému v podobě náhradních dob pojištění. Je zřejmé, že současný český důchodový systém upřednostňuje realizaci příjmové solidarity před zásluhovostí. Udržení reálné hodnoty poskytovaných důchodových dávek v době demografických změn si vyžadovalo v obou systémech vyšší náklady, které dosud nesla převážně generace aktivních osob. Jak v českém tak slovenském důchodovém systému je patrná snaha omezit pokles míry reálné hodnoty důchodů ve vztahu k průměrným mzdám což dokládá i způsob indexace důchodových dávek, který jak v českém tak slovenském důchodovém systému přihlíží k vývoji inflace i růstu reálných mezd. Současný způsob indexace důchodových dávek přispívá v obou systémech k naplnění cíle objektivně vyrovnaného příjmu. Jak však bylo uvedeno výše, český důchodový systém přebírá zodpovědnost na sebe, slovenský důchodový systém i při naplňování druhého cíle poskytuje účastníkům důchodového systému nástroje pro vlastní realizaci efektivní redistribuce. Nastavení indexace v prvním důchodovém pilíři posiluje důvěru v zabezpečení příjmu z tohoto pilíře a nastavení typu fondů ve druhém povinném kapitalizačním pilíři nabízí možnost vlastním rozhodnutím ovlivnit podobu příjmu ve stáří. V důchodových systémech byla pozornost věnována i individuální volbě věku odchodu do důchodu před dosažením důchodového věku. Český i slovenský důchodový systém na jedné straně umožňuje poživatelům důchodové dávky, po dosažení důchodového věku, vykonávat aktivní činnosti bez omezení či odnětí její výplaty, na druhou stranu připouští možnost předčasného odchodu do důchodu po dosažení stanoveného věku a doby pojištění. Pokud se týká naplňování cíle finanční udržitelnosti je zřejmé, že se demografická situace v obou zemích bude v budoucnu zhoršovat, přičemž nepříznivější prognózy se týkají České republiky. Parametrické změny, které byly provedeny v českém důchodovém systému dočasně zvrátily jeho negativní bilanci. Nicméně očekávaný negativní demografický vývoj naznačuje, že k odvrácení neudržitelnosti financování důchodového systému stačit nebudou a český důchodový systém bude muset prodělat reformy zásadnějšího charakteru. Slovenský důchodový systém prodělal rozsáhlou reformu, která je v současné době označována za „radikální“. Jak vyplývá z aktuální a střednědobé projekce finanční situace ve veřejném důchodovém pilíři, ani zásadní reforma nemusí být řešením udržitelnost veřejných důchodových systémů. Jedním z důvodů, které byly avizovány pro realizaci reformy byla finanční udržitelnost důchodovém systému. Prognózované ukazatele deficitu průběžného pilíře však naznačují, že reforma v tomto bodě nesplnila očekávání. Prohlubující se deficit, jehož příčinou jsou výpadky příspěvků do průběžného systému, byl nejspíše zapříčiněn špatným odhadem v počtu osob, jež se přikloní k povinnému dvoupilířovému důchodovém systému. Snaha vybudovat velmi silný fondový pilíř se stala příčinou finanční hrozby pro průběžný důchodový pilíř, který musí uspokojit nároky současných poživatelů důchodových dávek za stavu nižšího objemu příspěvků. Stejně jako český tak slovenský důchodový systém se v současné době nachází ve stavu jež bude vyžadovat další reformní kroky k odvrácení negativního vývoje finanční bilance. Poučení z negativních dopadů slovenské důchodové reformy může
69
napomoci českému důchodovém systému, při realizaci vlastní reformy, vyvarovat se obdobného vývoje. Finanční situaci důchodový systémů ovlivňují ve veřejných pilířích politická rozhodnutí, transparentnost důchodových systémů posiluje důvěru občanů. Průběžné důchodové systémy jsou v obou zemích upravovány právními normami, které stanoví mimo obecných pravidel i pravidla zvyšování důchodových dávek. Významné, z hlediska účastníků důchodových systémů, je stanovení pravidelných termínů, v nichž má docházet k úpravám důchodových dávek. Instituce spravující veřejné důchodové systémy poskytují účastníkům informace o stávajících stavech důchodových účtů. Informace jsou účastníkům pravidelně k dispozici a v případě dosažení důchodového věku je zřejmé z jakých hodnot bylo vycházeno při určení důchodové dávky. Je tedy možno konstatovat existenci ukazatelů indikujících transparentnost důchodových systémů obou zemí. Na druhou stranu není možno nepoukázat na časté politické zásahy do stávajících pravidel, které mohou nejen snižovat důvěru zvláště mladších generací ve veřejný důchodový systém, navíc jejich často populistický charakter ovlivňuje celkovou finanční bilanci veřejných důchodových pilířů. Zvýšit finanční udržitelnost průběžně financovaného důchodového systému napomáhá dostatečná základna přispěvatelů. Snahou českého i slovenského průběžného důchodového pilíře je ovlivňovat mikroekonomickou efektivitu a motivovat jedince k zachování pracovní aktivity po dosažení důchodového věku. Oba důchodové systémy sice umožňují jedincům odejít do důchodu před stanoveným důchodovým věkem, nicméně volba této možnosti je sankcionována. V českém důchodovém systému je možnost předčasného odchodu do důchodu běžně využívána. Změny, které byly v tomto institutu realizovány, vedly ke zvýšení sankcí. Následně došlo ke snížení využití tohoto institutu nicméně nadále tvoří významný podíl v počtu přiznávaných starobních důchodů. V případě slovenského důchodového systému je institut předčasného důchodu novinkou od roku 2004. Je patrné, že stejně jako tomu bylo v českém důchodovém systému je i v této zemi uvedený institut reakcí na postupně se zvyšující důchodový věk. Míra sankce předčasného odchodu do důchodu realizovaná v slovenském systému je vyšší než v českém důchodovém systému, nicméně na rozdíl do českého systému není doplněna sankcemi dalšími. Při zachování stávajících pravidel je možno předpokládat zvyšující se využívání tohoto institutu. Z hlediska mikroekonomické efektivity má institut předčasného důchodu spíše negativní charakter. Pro mikroekonomickou efektivitu je důležitá především motivace k pracovní aktivitě po dosažení důchodového věku. Veřejné pilíře obou zemí obsahují pravidla zvýšení důchodových dávek při odložení věku odchodu do důchodu. Na základě provedeného srovnání je možno konstatovat, že vyšší předpoklad naplnit cíl mikroekonomické efektivity v tomto hledisku má slovenský důchodový systém, jehož pravidla zvyšování důchodových dávek, ať už při souběhu výkonu pracovní aktivity a pobírání důchodu, či dvouúrovňový způsob zvýšení důchodových dávek při pracovní aktivitě bez pobírání důchodové dávky, přinášejí jedincům vyšší ohodnocení než je tomu v českém důchodovém systému. Současné nastavení „bonusů“ odloženého důchodu v českém systému nepředstavuje prvek jež by mohl hrát rozhodující roli při rozhodování jedince o setrvání v pracovní aktivitě po dosažení důchodového věku. Důchodové systémy obou zemí jsou stále na cestě vedoucí k naplnění obecných cílů důchodové politiky a bude třeba řady politických rozhodnutí k jejímu úspěšnému završení.
70
Použitá literatura 1.
ASOCIÁCIA DÔCHODKOVÝCH SPRÁVCOVSKÝCH SPOLOČNOSTÍ, poslední revize neuvedena, Dôchodkové fondy, [on line] [citováno 2008-5-21]
2.
BARR, N., 1993. Current Issue in The Economics of Welfare. The Macmillan Press LTD.
3.
BEZDĚK,V., 2000, Penzijní systémy obecně i v kontextu české ekonomiky (současný stav a potřeba reforem) VP č. 25, Praha, I. a II.díl, Česká národní banka
4.
BEZDĚK, V., 2008, Nevěřte penzijnímu utěšování, Hospodářské noviny 18.4.2008
5.
BOVENBERG, L., VAN DER LINDEN, A. 1997. Can we afford to grow old? Family, Market, Community. Paris: OECD
6.
ČABANOVÁ, B., MUNKOVÁ, G. 2005, kap. 10, Sociální politika v Potůček , M., a kol. Veřejná politika. SLON, Praha 2005
7.
ČSSZ, 2008 Důchodová statistika 2007, poslední revize neuvedena, [on line] [citováno 2008-5-7]
8.
ČSSZ 2000-2007 Zprávy o činnosti ČSSZ za roky 2000 – 2007, Česká správa sociálního zabezpečení, Praha
9.
ČSÚ, 8.1.2004, Projekce obyvatelstva ČR do roku 2050, , poslední revize 26.10.2006 [on line] <www.czso.cz/csu/2003edicniplan.nsf/p/4020-03>
10. ČSÚ, 3.12.2007 , poslední revize 4.1.2008 Česká republika v mezinárodním srovnání (vybrané údaje) 2007, [on line] 11. DEYL, Z., 1985 Sociální vývoj Československa 1918 – 1938, ACADEMIA, Praha 1985 12. DURDISOVÁ, J. A KOL. 2002 Sociální politika,ASPI, Praha 2002 13. EUROPEAN COMMISSION, poslední revize 2.6.2008 Minimum income provision for older people and their contribution to adequacy in retirementde, December 2006 , [on line] 14. EUROPEAN COMMISSION , červen 2005, poslední revize 13.3.2008 Národní strategická správa o přiměřených a udržitelných důchodech , [online] [citováno 20085-18] 15. EUROSTAT, Poslední revize 6.12.2007 Average exit age from the labour-total [online]
71
16. EUROSTAT, Poslední revize 14.5.2008, Projected old-age dependency ratio [online] [citováno 2008-5-28] 17. EUROSTAT, Poslední revize 13.4.2008, At-risk-of poverty rate for persons aged 65 years and over [online] [citováno 2008-5-28] 18. EUROSTAT, Poslední revite 11.1.2008 At risk of poverty rates before social transfers (pensions excluded from social transfers) [online] [citováno 2008-5-30] 19. EVROPSKÁ KOMISE, 2005, Nová mezigenerační solidarita jako odpověď na demografické změny, Zelená kniha,Úřad pro úřední tisky Evropských společenství, Lucemburk 2005 20. GILLION, C., 2000. The development and reformo of social security pensions: The approach of the International Labour Office, International Social Security Review, Vol.53 1/2000 21. HOLUB M., 2004 Analýza nepříspěvkových dob v ČR a doporučení pro jejich sledování a evidenci, VÚPS, Praha 2004 22. HOLZMANN R., PALMER E., Pension reform, Issues and Prospects for NonFinancail Defined Contribution (NDC) Schemes, The World Bank, Washington D.C. 2006 23. HRDÝ, M.. poslední revize 7.5.2004 Penzijní připojištění v Evropě [online] [citováno 2008-4-28] 24. CHŁOŃ-DOMIŃCZAK A., MORA M., Pension reform, Issues and Prospects for Non-Financail Defined Contribution (NDC) Schemes, The World Bank, Washington D.C. 2006, chapter 21 The NDC Reformin the Czech Republic 25. INFOSTAT – INŠTITÚT INFORMATIKY A ŠTATISTIKY , Prognóza vývoja obyvateľstva SR do roku 2050, Bratislava 2002 26. KLIMENTOVÁ, J., 1998 Reforma důchodového pojištění v letech 1989 – 1996 a současné problémy systému, Finance a úvěr 1/1998 27. KLVAČOVÁ, E. A KOL., 2006 Dobývání renty : Teorie a praxe, Professional publishing, 2006 28. KREBS, V. 2000. Sociální politika. Praha: ASPI 29. KREBS, V., 2003 Systémy důchodového zabezpečení ve vyspělých zemích Evropy, Národní pojištění 3/2003 30. LESAY, I.,2007. Bude reforma českého důchodového systému fundamentální ? Diskusní sešit č.2, Trast pro ekonomiku a společnost, Brno 2007 31. MEDZINÁRODNÍ ÚŘAD PRÁCE 2007, poslední revize neuvedena Predbežné hodnotenie postupu dôchodkovej reformy na Slovensku, Ženeva / Budapešť, August 2007 [online] [citováno 2008-5-25]
72
32. MF ČR, poslední revize 3.12.2007, Konvergenční program České republiky 2007 [on line] 33. MF ČR poslední revize 19.5.2008 Základní ukazatele vývoje penzijního připojištění v České republice, [on line] <www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xsl/ft_ukazatele_penzijniho_pripojisteni_30729. html> 34. M.E.S.A.10 , poslední revize neuvedena, Analýza důchodového systému SR, Bratislava, leden 2002 [online] [citováno 2008-5-25] 35. MORA, M., 2000 Politické riziko v důchodové politice. Finance a úvěr ročník 50, 2000 číslo 11, vydává UK v Praze, Fakulta sociálních věd 36. MORA, M., 2005, Pension reform in the Czech Republic: ageing rapidly, reforming slowly, ECFIN 2005 37. MPSV ČR poslední revize neuvedena, Hlavní změny v důchodovém pojištění, [online] [citováno 2008-5-2] < http://www.mpsv.cz/cs/621> 38. MPSV ČR, Národní strategická zpráva o udržitelných a přiměřených důchodech, 2005 39. MPSV ČR, poslední revize 6.5.2005, Národní program přípravy na stárnutí na období let 2003 - 2004, [online] [citováno 2008-5-2] <www.mpsv.cz/clanek.php?lg=1&id=1055> 40. MPSV ČR, Vytvoření zvláštního účtu rezervy pro důchodový systém, tisková zpráva ze dne 11.10.2007 41. MPSV ČR, prosinec 2003, Návrh hlavních principů pokračování reformy důchodového systému, dokument projednávaný vládou ČR dne 7.1.2004 42. MPSVR SR, 2003 Koncepcia důchodkového zabezpečenia SR 43. MPSVR SR, 2006 Dôchodkové sporenie, Pre všetkých, ktorí sa rozhodujú o 2. pilieri, Bratiskava 2006i 44. MPSVR SR, 2006, Správa o sociálnej situácii obyvateľstva Slovenskej republiky za rok 2006 45. MUSGRAVE, R.A., MUSGRAVE, P.B 1994. Veřejné finance v teorii a praxi. Management press. Praha. Z anglického originálu vydaného v roce 1989, nakladatelství McGraw-Hill, Inc. New York 46. MYLES, J. A new social contract for eldery? Pp. 130 – 172 in Esping Anderson, G., Gallie, D., Hemerijck, A. a J. Myles 2002. Why We Need a New Welfare State? A New Welfare Architekture for Europe. Oxford: Oxford University Press. 47. ORSZAG, P.R., STIGLITZ, J.E. 1999. Rethinking Pension Reform: Ten Myths About Social Security System, Presented at the konference on „New Ideas About Old Age Security“ The World Bank, Washington, D.C. September 14-15 1999 48. POTŮČEK, M. 1995. Sociální politika. Praha, SLON 1995. 49. POTŮČEK, M., RADIČOVÁ, I., 1998. Sociální politika v Čechách a na Slovensku po roce 1989. Praha: Karolinum.
73
50. POTŮČEK, M., 1996. Křižovatky české sociální reformy. Praha: Slon 1996 51. QUEISSER, M., 2000. Pension reform and international organization: From conflict to konvergence, Internarional Social Security Review, Vol. 53 2/2000 52. SCHOKKAERT, E., VAN PARIJS, P. 2003. Debate on social justice and pension reform, Social justice and the reform of Europe`s pension system. Journal of European Social Policy. 53. SLOVSTAT, Príjmy a úhrady Sociálnej poisťovni, statistické ukazatele 2000-2007 54. SOCIÁLNA POISŤOVNA SR 2008, poslední revize neuvedena, Štatistika - Počet vyplácaných dôchodkov (v mesiacoch) , [online] [citováno 2008-5-20] http://www.socpoist.sk/pocet-vyplacanych-dochodkov--v-mesiacoch-/3150s 55. SOCIÁLNA POISŤOVNA, Vzťah priemernej výšky starobného dôchodku k priemernej mesačnej mzde v hospodárstve SR, Statistická data 56. ŠIŠKOVIČ M., ILLÉS Z., 27.7.2007 , revize nejsou dostupné, Primerná reálná mzda byť už tento rok vyššia ako v roku 1989, Inštitút finančnej politiky, MF SR, [online] [citováno 2008-5-20] 57. ŠTATISTICKÝ ÚRAD SR, Priemerná mesačná mzda v národnom hospodárstve, statistická data z let 1993-2007 58. ŠULC J., 2005 Alternativy reformy penzijního systému v České republice, VŠFS Most, 2005 59. TOMEŠ, I., 1996 Sociální politika. Teorie a mezinárodní zkušenost. Praha, Socioklub 1996. 60. THE WORLD BANK. 1994. Averting the Old Age Crisis. Oxford Univiversity Press. 61. ÚSTREDNÝ PORTÁL VEREJNEJ SPRÁVY SR, Poslední revize 6.2.2008 Všeobecný a osobný vymeriavací základ, osobný mzdový bod [online] [citováno 2008-5-30] http://www.portal.gov.sk/Portal/sk/Default.aspx?CatID=39&aid=773 62. VÝKONNÝ TÝM, 2005 Závěrečná zpráva, Praha 2005 63. Zákon 221/1924 Sb. o pojištění zaměstnanců pro případ nemoci, invalidity a stáří 64. Zákon 582/1991 Sb. o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, v platném znění 65. Zákon 589/1992 Sb. o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, v platném znění 66. Zákon 155/1995 Sb. o důchodovém pojištění, v platném znění 67. Zákon 461/2003 Z.z. o sociálnom poistení 68. Zákon 43/2004 Z.z. o starobnom dôchodkovom sporení a o zmene a doplnení niektorých zákonov
74
Anotace Název: Komparace důchodových systémů České a Slovenské republiky Počet slov: 24 771 Cílem této práce je porovnat důchodové systémy České a Slovenské republiky a zhodnotit jak tyto systémy po realizovaných reformám naplňují obecné cíle důchodové politiky. V teoretické části definuji jednotlivé obecné cíle důchodové politiky, jejich kritéria a aspekty naplňování těchto cílů. Déle jsou popsány základní důchodové systémy z hlediska principů financování a základní způsoby jakými jsou realizovány úpravy důchodových systémů. ¨Druhá kapitola je věnována systému hodnocení jednotlivých kritérií, které jsem zvolila na základě teorie a indikátorů jež nasvědčují naplňování daného kritéria. V závěru druhé kapitoly jsou upřesněny indikátory, které budou použity pro komparaci důchodových systémů obou zemí. Třetí kapitole se věnuji porovnání důchodových systému České a Slovenské republiky, v některých případech jsou použity výpočtové modely. Závěr obsahuje zhodnocení obou důchodových systémů z hlediska naplňování důchodové politiky. Jak z porovnání kritérií vyplývá reformní kroky neposkytují záruku okamžitého naplňování cílů důchodové politiky. Jednotlivé cíle se navzájem ovlivňují. Zaměření se na naplňování jednoho z nich může způsobit odklon od cílů ostatních. Reformy důchodový systémů nemusí představovat konečné řešení problému důchodových systému, ale pouze přiblížení se k optimálnímu způsobu realizace důchodového systému dané země. Z komparace důchodových systémů obou zemí je zřejmé, že provedené reformy nemohou být definitivní a obě země budou muset realizovat další kroky k naplnění cílů důchodové politiky.
75
Annotation Title: The comparing of the pension schemas in the Czech Republic and Slovak Republic Number of words: 24 771 The aim of this work is comparing of the pension schemas in the Czech and Slovak Republic and evaluates way of implementation general objectives of pension policy after reforms. The theoretical part defines objectives of pension policy, their criterions and aspects of fulfilment objectives of pension policy. There are described basic pension schemas in term of financing principle and method of adjustment pension schemas. The second chapter is devoted to system of evaluation criterions, which I choose on the base of theory and indicators which indicate fulfilment of individual criterions. The close of second chapter specifies indicators which will use to comparison of pension systems in the Czech and Slovak republic. The fourths chapter is devoted to comparison of Czech and Slovak pension systems, in some cases are used calculation models. The conclusion includes evaluation both pension schemas in the term of fulfilment pension policy. It results from comparison, that reform steps don’t offer guarantee of fulfilment the objectives pension policy at once. Individual objectives react each other the concentration of fulfilment only one of them can create signify deflection of others objectives. Reforms of pension schemas doesn’t need to mean final solution of pension schemas problems, but only approximation to optimal case of realization pension systems existent country. It stands to reason from comparison of pension schemas these countries, that realised reforms can’t be definitive and both of countries will have realised next steps to fulfilment the objectives pension policy.
76
Rejstřík Jmenný a věcný Barr, 8, 11, 12, 13, 16, 18, 23 Bezděk, 13, 19, 21, 23, 24, 25, 51, 59 Bovenberg, 12, 15, 17, 21, 22, 24 Čabanová, 9 Deyl, 78 Důchodová politika, 7, 8, 38 důchodové systémy, 8, 10, 11, 13, 15, 18, 20, 32, 33, 35, 38, 39, 42, 43, 48, 70, 90 důchodový systém, 8, 11, 12, 14, 15, 17, 19, 20, 21, 22, 27, 31, 32, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 41, 42, 43, 44, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 59, 61, 62, 63, 64, 67, 68, 69, 70, 73, 80, 81, 82, 84, 85, 86, 88, 89, 90, 91, 92, 93, 94, 95, 96 Durdisová, 8, 79 ekvivalence, 9, 10, 11, 15, 16, 17, 18, 19, 26, 27, 28, 31, 32, 33, 39, 41, 42, 47, 69, 80, 90, 91 fondové systémy, 12, 13, 16, 19, 21, 25, 35, 62 FRP, 9, 10, 34, 50 Gillion, 11, 13, 20 Holub, 53 Chłoń-Domińczak, 18, 19, 22, 24, 27 Illés, 49, 74 Klimentová, 79 Klvačová, 28 Krebs, 7, 22, 26, 27 Lesay, 24 Mora, 18, 19, 22, 24, 27, 73, 80
Munková, 9 Musgrave, 9, 13, 14 Myles, 8, 9, 10, 13, 15, 22, 26 NDC, 10, 11, 12, 16, 17, 18, 19, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 29 Orsag, 15, 21, 25 Palmer, 17, 18, 19, 21 PAYG, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 32, 36, 38, 42, 43, 55, 56, 79, 81, 82, 91 Potůček, 16, 21, 79, 81 Queisser, 23, 24, 28 Radičová, 79, 81 redistribuce, 7, 9, 10, 11, 12, 13, 15, 16, 18, 19, 20, 21, 27, 31, 32, 33, 35, 41, 42, 44, 45, 47, 51, 53, 68, 69, 81, 84, 85, 86, 87, 88, 89, 91, 93, 96 Shokkaert, 9, 10, 15, 18, 21 solidarita, 9, 10, 18, 21, 22, 32, 43, 47, 79, 91 Stiglitz, 15, 21, 25 Šiškovič, 49, 74 Šulc, 28 Tomeš, 15 udržitelnost, 7, 9, 12, 13, 14, 15, 22, 25, 26, 27, 30, 31, 35, 36, 37, 38, 41, 51, 53, 57, 60, 61, 69, 70, 78, 82, 92, 93 Van der Linden, 12, 15, 17, 21, 22, 24 Van Parijs, 9, 10, 15, 18, 21
77
Příloha Vývoj Českého a slovenského důchodového systému po roce 1993 V počátku vzniku nového Československého státu v roce 1918 byly pro oblast sociálního zabezpečení platné říšské předpisy, přesto zde existovala odlišnost spojená s předchozím začleněním obou zemí, české země patřily pod správu Rakouska, Slovenko pak pod správu Uherskou. Prvotní snahou bylo oblast důchodové politiky sjednotit. Tato snaha započala v lednu 1920 byly Národnímu shromáždění předloženy „Zásady starobního a invalidního pojištění“.63 1.7.1926 vstoupil v platnost zákon č. 221/1924 Sb. , který upravoval sociální pojištění dělníků, bylo zvlášť – jinými předpisy - upraveno například sociální pojištění horníků či úředníků. Sociální pojištění osob samostatně výdělečně činných (tzv. maloživnostníků a malorolníků) upraveno v této době nebylo. Na financování důchodové systému se rovnoměrně podíleli zaměstnanci a zaměstnavatelé (každý ½ placených příspěvků). Nárok na starobní důchod vznikal v 65 letech jak pro muže, tak ženy (průměrné délka dožití se ve tomto období pohybovala mezi 50 – 60 lety) a byl podmíněn „čekací lhůtou“ 150 příspěvkových týdnů ( mimo starobní důchod byly ze systému poskytovány invalidní a pozůstalostní dávky.64 Důchodový systém obsahoval prvky příjmové solidarity (existence náhradních dob a dvousložková konstrukce důchodových dávek). Dbáno bylo na jeho udržitelnost. 65 V roce 1948 byly novým zákonem sloučeny různé důchodové soustavy do jednoho průběžně financovaného systému. K provedeným změnám patřila i změna stávající konstrukce dávek, byl posílen prvek zásluhovosti stanovením výše důchodové s ohledem na úhrn zaplaceného pojistného. Od 50. let zesílilo působení státu v důchodovém systému - financování dávek důchodového zabezpečení bylo řešeno vyčleněním prostředků státního rozpočtu. Tímto krokem došlo k zjednodušení toku peněz. Mezi konkrétními příjmy a výdaji státního rozpočtu však neexistovala vzájemná vazba, což znesnadnilo posuzování přiměřenosti výdajů na tento systém. Zákonem z roku 1956 byl zaveden nový vzorec pro výpočet důchodů. Konstrukce důchodových dávek představovala jednu část v níž bylo rozlišováno mezi kategoriemi pracujících na základě rizikovosti jejich povolání. Tento vzorec byl pro důchodové dávky silně redistributivní, došlo k nivelizaci dávek zavedením stropů jak pro výši dávek, tak pro příjem, ze kterého se dávky počítaly. 63
Deyl (1985) píše o vzniku odborné komise ustanovené Ministerstvem sociální péče která nad tímto návrhem pracovala do května 1923, následná politická diskuse trvala rok a půl. Dosažená dohoda – návrh budoucího zákona č. 221/1924 Sb. z. a n., o pojištění zaměstnanců pro případ nemoci, invalidity a stáří – byla považována za společné dílo. (Deyl, 1985). Analogii k tomuto postupuje možno spatřovat v ustavení tzv. Bezděkovy komise, jež hodnotila v roce 2005 návrhy transformace důchodového systému v ČR předložených jednotlivými politickými stranami. . 64
zákon 221/1924 Sb. o pojištění zaměstnanců pro případ nemoci, invalidity a stáří
65
§157 zákona 221/1924 „Úhrada dávek pojištění invalidního a starobního děje se podle zásad pojistné matematiky průměrným pojistným, které vypočítá se pro celek pojištěnců, odstupňováno pro jednotlivé třídy tak, aby hodnota všech budoucích příjmů spolu se jměním ústavu stačila podle zásad pojistné matematiky k úhradě všech budoucích výdajů...“
78
Následovaly úpravy věku odchodu do důchodu (u žen závisel věk na počtu dětí od 53 do 57 let) v průměru dosahoval 55 let. Indexace důchodových dávek byla zavedena až v roce 1988, zejména díky dlouhodobé představě, že ceny a náklady za socialismu budou stálé – pokud dokonce nebudou klesat (Potůček, Radičová 1998). Důchodový systém socialistické éry se vyznačoval: pasivitou účastníků - tito byly do pasivní role vtlačeni monopolní rolí státu v systému sociálního zabezpečení
univerzalitou důchodového schématu
diskriminací – docházelo k preferování skupin osob a výrobních odvětví
Jak uvádí Klimentová (1998) zděděný předlistopadový systém nebyl schopný reagovat na demografické změny a ekonomický vývoj, jež následoval v dalších letech V počátku 90. let byla započata transformace důchodového systému. Došlo ke zrušení osobních důchodů, které znamenaly preference pro některé skupiny osob, byla v tomto období odstraněna diskriminace osob samostatně výdělečně činných. Došlo k opětovnému institucionálnímu sloučení systémů nemocenského a důchodového pojištění. S ohledem na ekonomický vývoj došlo k valorizaci důchodových dávek. K 1.1. 1993 historie společného československého důchodového systému končí.
Samostatný vývoj českého a slovenského důchodového systému po roce 1993 do současnosti Česká republika V České republice bylo po 1.1.1993 pokračováno v započaté reformě. Cílem reformy bylo vyčlenit důchodové příspěvky ze systému daní, zejména pro nepřehlednost a nemožnost posuzovat přiměřenost výdajů na sociální zabezpečení (Durdisová 2002, s 152). K tomuto dochází od 1.1.1993 kdy nabyl účinnosti zákon 589/1992 Sb. kterým bylo zavedeno pojistné na sociální zabezpečení jako samostatná platba oddělená od daňového systému. Zákonem 155/1995 Sb. byla završena transformace prvního dávkově definovaného PAYG důchodového pilíře. Nový zákon o důchodovém pojištění založil následující principy tohoto systému66: sociální solidarita s relativně vysokou příjmovou redistribucí průběžné financování při splnění stanovených podmínek je systém povinný pro všechny ekonomicky aktivní osoby (je umožněna i dobrovolná účast v systému) systém poskytuje náhradu přijmu v případě stáří (starobní důchod), invalidity (plný nebo částečný invalidní důchod) a úmrtí živitele (vdovský, vdovecký a sirotčí důchod) systém je dávkově definovaný systém je jednotný (s určitou odchylkou pro OSVČ) 66
Důvodová zpráva k vládnímu návrh zákona o důchodovém pojištění předloženém 2.3.1995, sněmovní tisk 1574
79
systém je dynamický (řada prvků konstrukce výpočtu důchodu se každoročně upravuje s přihlédnutím k ekonomickému vývoji, a to včetně indexování vyměřovacích základů)
Stručný přehled hlavních reformních kroků, kterými prošel český důchodový systém od roku 1993 poskytuje následující tabulka. Tabulka č. 1 Hlavní reformní kroky v českém důchodovém systému po roce 1993 1993 1994
1996
1997 2001 2002
−
vyčlenění příspěvků na financování sociálního zabezpečení (včetně důchodového pojištění) ze systému daní − zavedení druhého dobrovolného kapitálově financovaného pilíře účinnost nového zákona o důchodovém pojištění : − progresivní zvyšování veku odchodu do důchodu v roce 2007 62 let pro muže, 57 do 61 let dle počtu dětí) − redukce příspěvků na důchodové pojištění z 27,2% na 26% − dvousložková konstrukce důchodové dávky (základní výměra + procentuelní výměra s prvky ekvivalence) − −
úprava indexačních pravidel, omezení v institutu náhradních dob pojištění (některé doby započítány jen v rozsahu 80%)
− −
zvýšení redukce důchodové dávky při předčasném odchodu do důchodu stanovení pravidel a termínů pro zvyšování důchodových dávek (indexace cenová+indexace 33% k růstu reálné mzdy )
− −
zásadní omezení náhradních dob započítávaných z důvodu studia zrušení možnosti předčasného ochodu do důchodu s pouze dočasně krácenými dávkami (od roku 2007) zvýšení příspěvkového základu pro osoby samostatně výdělečně činné ( na 50% příjmu po odpočtu nákladů ve srovnání s předchozími 35%) postupné zvyšování důchodového věku od roku 2008 do roku 2013 na 63 let pro muže a ženy (v rozmezí 59-63 let dle počtu vychovaných dětí) zvýšení příspěvků do důchodového systému z 26% na 28% (změna neznamenala celkové navýšení příspěvků na pojistné na sociální zabezpečení . Navýšení bylo kompenzováno snížení příspěvků na státní politiku zaměstnanosti o 2%)
− 2004
− −
−
zavedení maximálního vyměřovacího základu na sociální zabezpečení ve výši 48 násobku průměrné mzdy za kalendářní rok zdroj: Mora M., Pension reform in the Czech Republic: ageing rapidly, reforming slowly, ECFIN 2005; MPSV ČR, Hlavní změny v důchodovém pojištění, http://www.mpsv.cz/cs/621 , upraveno 2008
Vyjmenované změny v důchodovém systému byly zamřeny na udržení finanční stability prvního důchodového pilíře. Druhý důchodový pilíř (založený v roce 1994) představovaný dobrovolným fondovým kapitalizačním systémem upravován nebyl. K dnešnímu dni působí v ČR 10 penzijních fondů67. Ke konci roku 2007 měl tento systém více než 3,9 mil. účastníků. Pokud bychom tento počet vyjádřili k celkovému počtu osob v kategorii ekonomicky aktivního obyvatelstva (věková kategorie 15 – 64 let) jedná se o (7,3 mil.)68 více než 50% občanů, kteří jsou účastni dobrovolného důchodového pojištění. Výše příspěvků na jednoho účastníky však představuje necelých 450,- Kč.69 z uvedeného ukazatele tak vyplývá pouze doplňkový charakter tohoto systému. 67
dle informací MF ČR zdroj – Český statistický úřad 69 MF ČR 2008, Základní ukazatele vývoje penzijního připojištění v České republice 68
80
Slovenská republika Po rozdělení společného státu se důchodový systém na Slovensku ubíral jiným směrem. Slovenská vláda provedla institucionální změny. V roce 1995 vznikla Sociální pojišťovna jako veřejnoprávní instituce spravující slovenský první dávkově definovaný PAYG důchodový pilíř. Na rozdíl od českého systému bylo jeho financování zcela odděleno od státního rozpočtu Jak uvádí Potůček,Radičová (1998) za hlavní důvod proč k podobnému vývoji z hlediska financování nedošlo i v ČR je možno považovat neochotu české vlády ztratit kontrolu nad rozhodováním o významných finančních zdrojích ( v letech 1993 – 1995 významně převyšovaly příspěvky do tohoto systému nad náklady na důchody). V průběžně financovaném důchodovém systému SR nebyly prováděny parametrické změny, tak jak tomu bylo v případě českého systému. Ještě v roce 2002 byl stanoven nárok pro odchod do důchodu pro muže 60 let, pro ženy 53 – 57 let v závislosti na počtu vychovaných dětí, jako důvod uvedené situace uvádí Potůček, Radičová (1998) vysokou míru nezaměstnanosti. V této době rovněž přetrvávala vysoká míra přerozdělení. Zdrojem financování důchodových dávek byly nejen příspěvky vybraného pojistného, na dávky pro některé specifické skupiny obyvatel bylo přispíváno ze státního rozpočtu 70. V roce 1996 bylo na Slovensku legislativně umožněno zakládat doplňkové důchodové pojišťovny, jejichž zřizovateli mohli být zaměstnavatelé nebo odbory. Účelem těchto pojišťoven bylo poskytnou doplňkové důchodové pojištění zaměstnancům, ze systému byli vyloučeni zaměstnanci rozpočtových a příspěvkových organizací a osoby samostatně výdělečně činné.71 V roce 2001 díky novelizaci legislativy došlo k odstranění jistého druhu diskriminace a systém se otevřel širšímu okruhu klientů. V letech 2004 – 2005 realizovala Slovenská republika zásadní systémovou reformu. Její důvody byly popsány následovně72 : 1. vysoká míra redistribuce: občané dostávali přibližně stejné důchody bez ohledu na výdělky a z nich odváděné pojistné při výpočtu byl brán v úvahu pouze 5 příjmově nejlepších let z 10 let předcházejících odchodu do důchodu existovala maximální výše důchodu (do 31. 12. 2003 to bylo 9 219 Sk), rovněž byl stanoven strop základu pro výpočet důchodové dávky. Jak vyplývá z Analýzy důchodového systému SR (Centrum pro ekonomické a sociální analýzy 2002) reálná výška starobního důchodu v roce 2000 nedosahovala úrovně z roku 1990. V roce 2000 byl reálný důchod na úrovni cca 83% úrovně z roku 1990.
70
M.E.S.A.10 – Centrum pro ekonomické e sociální analýzy, leden 2002, Analýza důchodového systému SR, 71 M.E.S.A.10 – Centrum pro ekonomické e sociální analýzy, leden 2002, Analýza důchodového systému SR 72 Návrh Koncepcie reformy dôchodkového zabezpečenia v SR , Bratislava 10. február 2003 MPSVR, SR
81
2. udržitelnost v důsledku demografických změn – byla jedním z hlavních důchodů proč Slovensko přistoupilo k důchodové reformě. Poměr počtu přispěvatelů do důchodového systému k poživatelům starobních důchodů klesl z 271 přispěvatelů na 100 důchodců v roce 1997 na 231 přispěvatelů na 100 důchodců v roce 2000.73 3. politické vlivy - o každoroční valorizaci důchodů rozhodovali politici v parlamentu, zvýšení důchodů se stávalo předmětem politické diskuze Hlavní filozofií penzijní reformy se stalo vytvoření třípilířového systému, který je složen z veřejného PAYG dávkově definovaného pilíře, soukromého povinného příspěvkově definovaného fondově financovaného druhého pilíře a dobrovolného rovněž fondově financovaného příspěvkově definovaného třetího pilíře. I. pilíř – představuje povinné průběžně financované, dávkově definované důchodové pojištění do kterého v současné době přispívají účastníci stanoveným procentem z vyměřovacího základu. Účastníky systému jsou zaměstnanci a zaměstnavatelé kteří odvádějí stanovené příspěvky za zaměstnance z jejich vyměřovacího základu (hrubé mzdy).V případě osob samostatně výdělečně činných je jejich vyměřovacím základem je polovina poměrné části základu daně. Za definovaný okruh pojištěnců hradí pojistné do důchodového systému stát, částka která je odváděna je určena jako 70 % jedné dvanáctiny všeobecného vyměřovacího základu (průměrná mzda v národním hospodářství)74. V případě slovenského důchodového systému je pojistné členěno dle druhu dávky a to na pojistné určené na starobní důchody a invalidní důchody. Důvodem je především rozdílný okruh nárokových dávek z prvního a druhého povinného důchodového pilíře.
Tabulka č. 02 Sazby pojistného na důchodové pojištění v SR Slovenská republika
Pojistné na starobní důchod (v %)
Výše pojistného zaměstnance
Pojistné na invalidní důchod (v %)
7
3
Výše pojistného zaměstnavatele
11
3
Osoby činné Stát
18
6
samostatně
výdělečně
18
6 zdroj: Štatistický úrad SR
Úkolem prvního pilíře je zabezpečit ochranu proti chudobě. Významnou změnou kterou přinesla reforma bylo zavedení postupného zvyšování věku odchodu do důchodu u mužů a žen na 62 let.
II.pilíř - povinný kapitalizační pilíř důchodového systému vytváří podmínky pro účastníky ukládat prostředky na individuálních účtech. Zreformovaný důchodový systém začal na Slovensku platit zcela od 1.1.2005. Občanům byla dána možnost, ve formě přechodného období
73
M.E.S.A.10 – Centrum pro ekonomické e sociální analýzy, 2002 Analýza důchodového systému SR přesnou citace stanovení vyměřovacího základu pro výpočet pojistného hrazeného státem obsahuje § 138 zákona 43/2004 Z.z. 74
82
stanoveného do 30.6.2006, se dobrovolně rozhodnout, zda zvolí účast v druhém pilíři důchodového systému, nebo zůstanou účastni pouze v prvním pilíři (zda tedy budou dostávat budoucí důchodové dávky z jednoho či dvou zdrojů).75 Toto rozhodnutí nemělo mít vliv na celkovou výši placených příspěvků.76 Cílem zavedení druhého pilíře bylo zajistit dlouhodobou finanční stabilitu důchodového systému a vytvořit prostor pro realizaci vyšší míry participace účastníků důchodového systému na vytváření vlastních zdrojů pro zabezpečení ve stáří a tedy diverzifikovat rizika jednotlivých způsobů financování. Zdroje tohoto systému jsou vytvářeny z příspěvků na starobní důchodové spoření., účastník má nárok na dávky starobního důchodu, rovněž z tohoto systému náleží pozůstalostní dávky77. Jednotlivci vstupující do tohoto systému si mohou vybrat některou ze správcovských společností78. Z příspěvků které vybírá Sociálna pojišťovna na starobní důchody je 9 % určeno do systému starobního spoření, tedy do druhého pilíře. K 31.12.2006 bylo v tomto pilíři účastno více než 1,5 mil. osob, nejčastěji ve věku do 40 let což představuje 74,84 % z celkového počtu účastníků prvního pilíře.
III. pilíř důchodového systému představuje, stejně jako v ČR, systém dobrovolného doplňkového důchodového pojištění založeného na fondovém financování. Třetí důchodový pilíř vytváří možnost získat doplňkové zabezpečení pro případ stáří. Jeho pravidla upravuje zákon č. 650/2004 Z. z. o doplnkovom dôchodkovom sporení. Z tohoto pilíře jsou vypláceny čtyři dávky: doplňkový starobní důchod, výsluhový starobní důchod ( pro stanovené pracovní kategorie), jednorázové vyrovnání (vypláceno v případě invalidního důchodu z prvního pilíře) a odstupné. Počet účastníků tohoto systému byl k 31.12.2006 byl cca 716 tisíc. Jedná se o 20 % osob v produktivním věku79. Dle statistických údajů slovenského Štatistického úradu pobíralo starobní a výsluhové dávky z tohoto pilíře v roce 2006 cca 48 tisíc osob.
75
zdroj: MPSVR SR, 2006 Dôchodkové sporenie, Pre všetkých, ktorí sa rozhodujú o 2. pilieri zdroj: MPSVR SR, 2006 Dôchodkové sporenie, Pre všetkých, ktorí sa rozhodujú o 2. pilieri 77 zákon 43/2004 Z.z. 78 V současné době zabezpečuje druhý důchodový pilíř 6 soukromých správcovských společností, které jsou většinou vlastněny zahraničními pojišťovacími nebo bankovními institucemi 79 dle dat Slovenskéh štatistického úradu to v roce 2006 bylo 3 460 263 osob 76
83
Stať Komparace důchodových systémů České a Slovenské republiky Jana Chovancová
Úvod Cílem diplomové práce je porovnat stávající důchodové systémy České a Slovenské republiky z hlediska naplňování obecných cílů důchodové politiky a odpovědět na výzkumnou otázku Do jaké míry důchodové systémy České a Slovenské republiky naplňují, po realizovaných reformách, obecné cíle důchodové politiky ? Nejprve je nutné teoreticky vymezit tyto obecné cíle a kritéria jejich naplňování. Následně na základě teoretických východisek budou rozpracovány indikátory jednotlivých kritérií a položeny dílčí výzkumného otázky na něž bude hledána odpověď v empirické části. Závěr by měl poskytnout shrnutí získaných poznatků.
Obecná východiska důchodové politiky Český a slovenský důchodový systém měl společnou dlouholetou historii. Od rozdělení společného státu v roce 1993 se ubíraly oba systémy vlastní cestou. V obou důchodových systémech byly realizovány změny, jež byly podníceny nepříznivým demografickým vývojem. Stárnutím populace je postižena řada Evropských průběžných důchodových systémů. Vliv demografického stárnutí dopadá na udržitelnost PAYG důchodových systémů, které jsou nejčastěji používanou formou financování. Změny které prodělávají důchodové systémy by měly být v souladu s obecnými cíly důchodové politiky.
Cíle důchodové politiky Obecné cíle důchodové politiky definoval Barr (1993) následovně: 1. Důchody by měly poskytovat starým lidem adekvátní příjem v důchodu (ochrana proti chudobě), jednotlivec by se neměl ocitnout pod hranicí, která je v dané zemi stanovena jako hranice chudoby. Tento cíl je obecný a zejména nastavení limitu hranice chudoby se v jednotlivých zemích liší. 2. Důchody by měly obsahovat mechanismy, které umožní jedinci mít vliv na redistribuci prostředků v průběhu jeho života ( objektivně vyrovnaný příjem). 3. Důchody by měly být přijatelné (makroekonomická efektivita) 4. Měly by vytvářet minimální negativní stimuly (mikroekonomická efektivita První cíl důchodové politiky souvisí především s řešením dilematu mezi redistribucí a ekvivalencí, který se v důchodovém systéme realizuje. Důchodové systémy by měly zachovávat mezigenerační solidaritu jako výchozí a historicky daný princip. Nicméně existuje diskuze nad proporcionálním rozložením nákladů stárnutí na generaci důchodců a generací aktivních pracujících. Další polemika nastává v případě realizované míry příjmové solidarity a související redistribuce a míry zásluhovosti. Trendem reforem realizovaných v řadě evropských zemí je omezení silně
84
redistributivních prvků PAYG systému a posílení zásluhovosti v důchodovém systému. Druhý cíl důchodové politiky představuje zajištění objektivně vyrovnaného příjmu a umožnění jedincům plánovat budoucí spotřebu ve stáří. Plánování ovlivňuje řada prvků, k nimž patří ekonomický vývoj a schopnost důchodového systému na něj reagovat, rovněž rozsah voleb, který důchodový systém poskytuje. Jedinci by na měli mít možnost ochránit budoucí příjmy před nepříznivým ekonomickým vývoje. Tuto ochranu jim poskytuje PAYG systém s institutem indexace, na druhou stranu by měli mít možnost, do určité míry, ovlivnit svým rozhodnutím budoucí podobu svých příjmů a díky informacím upravovat svá rozhodnutí. Třetím cílem dle Barra (1993) je makroekonomická efektivita, jež představuje prvek udržitelnosti důchodových systémů. Makroekonomická efektivita je často prvotním cílem pro realizaci důchodových reforem průběžně financovaných systémů na něž doléhá nepříznivý demografický vývoj. Čtvrtým a posledním cílem jež formuloval Barr (1993) je mikroekonomická efektivita důchodového systému. Důchodový systém by neměl mít negativní vliv na oblasti jakými je tvorba úspor nebo pracovní trh. Příznivé působení na pracovní trh je zvláště důležité pro PAYG důchodový systém pro jehož stabilitu je významná vyrovnaná skladba mezi přispěvateli (aktivní populací) a poživateli důchodových dávek.
Způsoby financování důchodového systému Jakým způsobem naplňují důchodové systémy obecné cíle důchodové politiky závisí především na způsobu jejich financování. V podstatě je možno rozlišit dva základní principy financování. Průběžné financování tzv. PAYG systém a fondové-kapitalizační financování. PAYG důchodový systém je založen na vyplácení důchodových dávek z prostředků, které jsou souběžně získávány z příspěvků současné aktivní generace. Tímto způsobem realizuje mezigenerační solidaritu. Pro způsob financování je důležitý vyrovnaný poměr mezi přispěvateli a poživateli. Fondový kapitalizační systém je založen na principu odkládání současných příjmů k vytvoření prostředků pro budoucí spotřebu ve stáří. Již z tohoto obecného popisu je zřejmé, že se v něm nerealizuje redistribuce. Zodpovědnost za zabezpečení se ve stáří v tomto systému přechází zcela na jedince. V tomto systému tak dominuje princip ekvivalence. Oba základní systémy mohou být určitým způsobem modifikovány, v závislosti na tom zda jsou definovány dávkově či příspěvkově. Pokud je systém definován dávkově stanovuje, určitým způsobem, jakou výši dávek mají účastníci pobírat. Následně jsou stanoveny náklady systému a výše příspěvků, která je požadována. Dávkově definovány jsou převážně PAYG systémy. Fondové systémy se vyskytují v dávkové definici výjimečně, v podobě zaměstnaneckých fondů. Opačný charakter má příspěvkově definovaný systém. Je známa výše příspěvků, nikoliv dávka. Účastníci do systému odvádějí příspěvky, z jejichž výše je stanovována důchodová dávka. Nejčastěji jsou příspěvkově definovány fondové systémy. PAYG příspěvkově definovaný systém se označuje jako NDC systém. Financování NDC systému má průběžný charakter. Účastníci platí do důchodového systému příspěvky jež aktuálně slouží k úhradě dávek generaci důchodců. Nicméně jsou částky příspěvků aktuální generace fiktivně ukládány na účty a kapitalizovány. Následná výplata důchodových dávek zohledňuje výší prostředků, které
85
jsou na těchto fiktivních účtech uloženy čímž dochází k realizaci principu ekvivalence.
Aspekty důchodových systémů Každý z důchodových systémů má svá pozitiva a negativa jež ovlivňují naplňování obecných cílů důchodové politiky. Pro naplňování prvního cíle důchodové politiky je významná ochrana důchodového systému jedinců před chudobou ve stáří. K jejímu naplňování přistupují důchodové systémy různými způsoby PAYG důchodový systém poskytuje ochranu prostřednictvím redistribuce. Silný prvek solidarity v důchodovém systému oslabuje ekvivalenci a způsobuje pojistně-matematickou nespravedlivost v systému, jejímž důsledkem může být ztráta motivace pro účast v důchodovém systému. Jednotlivé důchodové systémy k balancování mezi redistribucí a ekvivalencí využívají různé prvky. V systému PAYG se jedná o způsoby konstrukce výpočtu důchodových dávek, do nichž se promítají prvky solidarity, nicméně redistribuce je v tomto systému silná. Systém NDC realizuje redistribuci v podobě mezigenerační solidarity a místo příjmové solidarity realizuje ekvivalenci. Fondový s dominantním prvkem ekvivalence přenechává odpovědnost za zabezpečení ve stáří na jedince. Důchodový systém by měl být univerzální, tedy poskytovat pokrytím zabezpečením co nejširší populace (Gillion, 2000 zmiňuje 100% míru pokrytí). Jedním ze způsobů je povinná účast v systému, PAYG důchodové systémy používají pro pokrytí jedinců pojištěním institut tzv.náhradních dob. Existují však situace, kdy jsou jedinci ze systému vyloučeni, pro pokrytí tohoto rizika je důležitá možnost dobrovolné účasti v důchodovém systému. V naplňování druhého cíle důchodové politiky hraje důležitou roli schopnost systému reagovat na ekonomický vývoj. PAYG důchodové systémy ovlivňují úroveň vyplácených důchodových dávek indexací. V závislosti na způsobu indexace (cenová, mzdová, kombinovaná) dochází k vývoji úrovně důchodových dávek. V případě cenové indexace obdrží příjemci důchodovou dávku která odráží reálnou hodnotu jejich příspěvků. Pokud je prováděna indexace mzdová zvyšují se důchody tempem růstu reálných mezd. Toto je nejdražší a prakticky neprováděná forma indexace. Třetí variantu představuje kombinovaná tzv.Švýcarská indexace, která určitým zohledňuje růst cen i růst mezd. Fondové systémy obdobnou schopnost reakce na ekonomický vývoj nemají. Výnosnost je vázána na investiční schopnosti fondů, jež jsou do značné míry ovlivňovány i administrativními náklady spojenými se správou fondů. V případě NDC systému se výnosnost nedovíjí od schopnosti investovat, protože tento systém pracuje s fiktivními finančními prostředky. Výnosnost je určována nastavením vnitřního výnosového procenta, které určuje ekonomický vývoj dané země. Mimo způsob ochrany před nepříznivým vývojem inflace je pro naplnění cíle objektivně vyrovnaného příjmu významný rozsah individuálních voleb, jež závisí na tom, zda je systém povinný či dobrovolný. Pokud se zaměříme na povinné důchodové systémy obecně nejnižší rozsah voleb nabízí PAYG systém, který neumožňuje jedincům realizaci rozhodnutí kam své příspěvky uloží. Toto volbu poskytují fondové systémy. Rovněž NDC systémy umožňují realizovat, díky poskytovaným informacím, účastníkům systému volby, které ovlivní výši jejich důchodových příjmů (např. odložení věku odchodu do důchodu). Naplňování třetího cíle důchodové politiky, tedy makroekonomické efektivity se stává v době demografických změn zásadním problémem PAYG důchodových systémů.
86
Finanční stabilita tohoto systému závisí na demografické kondici a vyrovnaném poměru na straně přispěvatelů a poživatelů. Demografické změny se promítají negativně do tohoto poměru a narušují finanční stabilitu systému a ovlivňují úroveň vyplácených důchodových dávek. Dle Barra (1993) mohou PAYG systémy reagovat dvěmi způsoby. Buď zvyšovat výrobu pracujících, nebo počet pracujících. Fondové systémy nejsou v této míře postiženy demografickými změny, nicméně nejsou vůči nim rezistentní, protože jak uvádí Queisser (2000) má stárnutí vliv na chování při investování a spotřebě. Finanční rovnováhu ovlivňují zejména v PAYG systémech i politické vlivy, které mohou být omezeny jasně formulovanými pravidly. Udržitelnost fondových systémů není natolik ohrožena, nicméně zde existují rizika investiční povahy. Obecně je možno konstatovat, že jasně formulovaná pravidla v důchodových systémech mohou zmíněná rizika snížit. Posledním cílem důchodové politiky je mikroekonomická efektivita. Za stimulující pracovní trh a tvorbu národních úspor je považován fondový systém. Princip ekvivalence nemotivuje jedince k dřívějšímu odchodu do důchodu na rozdíl od PAYG systému, které díky redistribuci může demotivovat nízko-příjmové skupiny k dřívějšímu odchodu do důchodu. Kritizovaným prvkem PAYG systému je institut předčasných důchodů, který v době demografických změn ovlivňuje finanční stabilitu důchodových systému.
Nejčastější způsoby řešení úprav důchodových systémů Řada zemí Evropy v posledních letech přistoupila k reformám důchodových systémů. Nejčastějšími způsoby reforem jsou: − Parametrické změny – které představují pouze úpravy stávajících systémů PAYG. Jejich cílem je vyvážení důsledků demografického stárnutí a ovlivnění příjmové nebo výdajové strany důchodových účtů. K účinné parametrické změně patří prodloužení věku odchodu do důchodu, které ovlivňuje jak příjmovou tak výdajovou část. K změnám ovlivňujícím výdajovou stranu patří mimo jiné úpravy výše důchodových dávek, omezování předčasných důchodů. Na straně příjmově se jedná o úpravy výše příspěvků. − Přechod z průběžného dávkově definovaného na příspěvkově definovaných NDC systém – tato reforma ovlivňuje podobu důchodového systému v posílení prvků ekvivalence. Příznivá je z hlediska přechodných nákladů a stimulace pracovního trhu. − Přechod z průběžného na kapitálový fondový systém – tento typ reformy je pro řadu současných zemí nepřijatelný z důvodu naprostého opuštění redistribuce. − Více-pilířový systém – jeho snahou je skloubit přednosti základních forem financování důchodových systému. Světová banka v roce 1994 představila podobu tří-pilířového důchodového systému. První pilířem je veřejně spravovaný průběžně financovaný pilíř realizující v maximální míře redistribuci. Druhým pilířem je povinný silný fondový pilíř, poskytující dávky nad rámce prvního pilíře. Třetí pilíř je rovněž fondový, doplňkový. Důraz na silné fondové pilíře byl však podroben kritice a Světová banka přehodnotila svá doporučení. Místo jasné preference povinného fondového systému doporučuje prakticky jakoukoliv kombinaci veřejného a fondového systému.
87
Struktura hodnocení důchodových systémů České a Slovenské republiky Důchodový systém České a Slovenské republiky měl dlouhou, více než 70.letou společnou historii. Po roce 1993, po rozdělení společného státu, se obě země v důchodových politikách ubíraly samostatnými směry. Česká republika dokončila transformaci důchodového systému socialistické éry v roce 1995. Následně pak byly v důchodovém systému pro zajištění udržitelnosti realizovány parametrické změny. Slovenský důchodový systém do roku 2004 prodělával změny minimální. V roce 2004 prodělal zásadní institucionální reformu, která realizovala třípilířový důchodový model. Cílem této práce nalézt odpověď na otázku: Do jaké míry důchodové systémy České a Slovenské republiky naplňují, po realizovaných reformách, obecné cíle důchodové politiky ? Nutné pro zodpovězení uvedené otázky bude rozpracování kritérií a indikací a rozpracování dílčích výzkumných otázek, které by měly napomoci odpovědět na položenou výzkumnou otázku. Prvním cílem důchodové politiky je zajištění adekvátního příjmu ve stáří. Důchodové systémy k naplnění tohoto cíle mohou přistoupit různými způsoby. Především by měly jedincům poskytnout ochranu před chudobou ve stáří. Pro hodnocení naplňování tohoto cíle byla zvolena následující kritéria: Míra redistribuce a ekvivalence – nakolik důchodové systémy realizují uvedené principy indikuje: a. Individuální náhradový poměr – tento indikátor představuje individuální poměr mezi předdůchodovými příjmy a poskytnutou důchodovou dávkou a poskytuje informaci o realizované redistribuci a ekvivalenci. Pro porovnání obou zemí bude využit výpočtový model se společnými prvky pro oba systémy: − 5 fiktivních příjmových skupin dle poměrů jejich příjmů k průměrným příjmům , 40 let účasti v důchodovém systému b. Způsob výpočtu důchodových dávek – redistribuci v důchodovém systému ovlivňuje nastavení způsobu výpočtu důchodové dávky c. Vnitřní míra výnosu –tento ukazatel byl zpracována tzv.Bezděkovou komisí pro český důchodový systém, ekvivalent pro slovenský důchodový systém chybí proto pro složitost výpočtu nebude použit v další části práce Ochrana proti chudobě – pro hodnocení naplnění tohoto kritéria bude použito následujících indikátorů: a. Míra ohrožení příjmovou chudobou – indikátorem dle metodiky Evropské unie je hodnota 60% ekvivalizovaného příjmu. Hodnotu tohoto indikátoru ovlivňují další faktory a nepředstavuje institucionální prvek důchodového systému přesto úroveň důchodových dávek jej významně ovlivňuje a proto bude použit. b. Institut minimálního důchodu – existence tohoto institutu zvyšuje garance důchodového systému ochránit účastníky pře chudobou ve stáří. c. Poměr průměrného důchodu k průměrné mzdy – indikuje, z hlediska časové vývoje, nakolik je stávající důchodový systém garantovat v čase jedincům reálnou hodnotu poskytované náhrady Rozložení nákladů demografického stárnutí – důchodový systém by měl proporcionálně rozkládat náklady stárnutí na obě - aktivní generaci i generaci seniorů – hodnocení obou systému bude zaměřeno na porovnání kroků, které v této
88
oblasti byly realizovány a srovnáno která generace potenciálně nesla vyšší náklady demografických změn. Důchodový systém obsahuje nástroje, které omezují vyloučení jedinců a. indikátorem bude existence a rozsah možnosti dobrovolné účasti v důchodovém systému – představuje prvek ekvivalence v důchodovém systému. b. institut náhradních dob pojištění – jedná se o výrazný prvek redistribuce realizované v důchodovém systému, zvláště je-li jeho charakter nepříspěvkový. Druhým cílem důchodové politiky je zajištění objektivně vyrovnaného příjmu. Kritéria jeho naplňování byla zvolena následně: Ochrana proti inflaci – ekonomický vývoj ovlivňuje vývoj inflace, nakolik důchodový systém na toto riziko reaguje bude indikovat rozsah realizované indexace v důchodových systémech. Realizace individuálních voleb a. Rozsah individuálních voleb - důchodový systém by měl jedincům poskytnout nástroje k participaci v důchodovém systému. b. Volba věku odchodu do důchodu – důchodový systém by neměl jedince omezovat v případě souběhu příjmů a důchodové dávky. c. Institut opt-out – umožňuje částečné vyvázání ze státního systému pojištění a diverzifikovat rizika – vzhledem k tomu, že se uvedený institut nevyskytuje ani v jednom z komparovaných důchodových systémů nebude s tímto indikátorem dále pracováno. Třetím cílem důchodové politiky makroekonomická efektivita a s ní související finanční udržitelnost důchodových systémů. Kritéria byla zvolena následovně: Demografická situace – ukazatele demografického vývoje naznačují budoucí vývoj průběžných systémů a jejich udržitelnosti. Indikátory tohoto kritéria budou: a. míra závislosti – prognózovaný vývoj tohoto vztahu indikuje případné budoucí potíže s financováním průběžných systémů, b. důchodový věk – obě země budou porovnány z hlediska nastavení tohoto prvku. Důchodový systém není deficitní - srovnávány budou obě země dle následujících indikátorů: a. saldo důchodového systému – vývoj stavu důchodového účtu poskytuje obrázek o finanční kondici důchodového systému a reakci na realizované změny, b. střednědobý výhled důchodových účtů – z hlediska budoucnosti důchodových systému je významná prognóza jejich stavu nakolik realizované změny jsou schopny garantovat budoucí udržitelnost systému, c. náhradní doby pojištění - nepříspěvkový charakter je jedním z prvků, které mohou mít vliv na finanční stabilitu průběžného systému, z pohledu kritéria stavu důchodového účtu však považuji indikátory saldo důchodového systému a střednědobý výhled důchodových účtu za poskytující dostatečnou informaci o finančním stavu systému, proto tento indikátor použit nebude. Důchodový systém je transparentní – explicitně stanovené pravidla v důchodovém systému a poskytování informací účastníkům posiluje důvěru k systému a snižuje politická rizika: a. explicitně vyjádřená pravidla zvyšování důchodových dávek – pokud nejsou stanovena jasná pravidla pro zvyšování důchodových dávek zvyšuje se pravděpodobnost politických manipulací v této oblasti, b. poskytování informací o důchodových nárocích – pokud mají účastníci systému přístup nejen k obecným informacím, ale i informaci o svých osobních
89
důchodových nárocích či stavu svých účtů, posiluje tato informovanost transparentnost systému. Čtvrtým obecným cílem důchodové politiky je dle Barra (1993) mikroekonomická efektivita. Kritéria naplňování tohoto cíle jsou následující: Důchodový systém motivuje starší pracovníky k setrvání na trhu práce po dosažení důchodového věku - indikátorem naplňování uvedeného kriteria bude: a. míra benefitů při odložení odchodu do důchodu – pro porovnání důchodových systémů obou zemí bude použit výpočtový model , bude hodnoceno který z důchodový systému poskytuje vyšší motivaci z hlediska výpočtu důchodové dávky, pro setrvání v pracovní aktivitě, b. míra sankce při odchodu do důchodu před dosažením důchodového věku – obdobně jako pro hodnocení benefitů hodnocena bude míra sankce, c. podíl vyplácených předčasných důchodů – tento indikátor ovlivňují další prvky, jako je míra nezaměstnanost, hranice věku odchodu do důchodu atd., bude použit pouze pro dokreslení efektu sankce, která je v důchodovém systému při předčasném odchodu do důchodu uplatňována. Uvedené indikátory by měly sloužit k zodpovězení výzkumných dílčích otázek, jež odpovídají jednotlivým cílům důchodové politiky. 1. Existuje v důchodovém systému rovnováha mezi principy ekvivalence a příjmové solidarity nebo některý z principů převažuje ? 2. Poskytuje důchodový systém účastníkům dostatečnou ochranu před chudobou ve stáří? 3. Poskytuje důchodový systém garanci udržení stávající reálné hodnoty důchodové dávky ? 4. Podílejí se na nákladech demografických změn generace rovnoměrně ? 5. Obsahuje důchodový systém instituty snižující riziko vyloučení z účasti některých skupin? 6. V jakém rozsahu garantuje důchodový systém jedincům ochranu před inflací? 7. Je důchodový systém nakloněn realizaci individuálních voleb ? 8. Jaké jsou prognózy z hlediska podílu přispěvatelů a poživatelů v průběžném systému a nakolik na ně reagoval systém z hlediska stanovení důchodového věku ? 9. Jaká je aktuální finanční kondice účtů průběžných důchodových pilířů? 10. Jsou průběžní důchodové systémy těchto zemí výhledově finančně udržitelné? 11. Jsou účastníkům důchodových systémů dostupné informace o stavu jejich důchodových účtů ? 12. Motivuje současná úprava důchodového systému k setrvání v pracovní aktivitě po dosažení důchodového věku ?
90
Hodnocení důchodových systémů republiky dle stanovených kritérií
České
a
Slovenské
Adekvátní příjem ve stáří Současný PAYG pilíř obou zemí je založen na mezigenerační solidaritě. Český důchodových systém je z 99 % financován průběžně, z čehož také vyplývá příslušná úroveň mezigenerační solidarity. Slovenský důchodový systém byl do roku 2004 v obdobném postavení jakou současný český důchodový systém, po institucionální reformě došlo k zřízení silného fondového pilíře, čímž v budoucnu dojde k omezení mezigenerační solidarity pouze na první veřejný pilíř. Z pohledu příjmové solidarity a ekvivalence je indikátorem individuální náhradový poměr. Tabulka č 1 Modelový výpočet výše důchodové náhrady v ČR a SR pro definované příjmové skupiny podíl důchodu podíl k výše důchodové k průměrné mzdě Země dávky I.pilíř předdůchodovému za rok 2007 příjmu (%) (v %) ČR 50 7 843 72,7 200 11 467 26,6 SR 50 6 378 68,00 200 17 838 47,54
Zdroj: vlastní výpočet Jak vyplývá z provedeného výpočtu existence dvousložkové konstrukce důchodové dávky v českém systému posiluje realizované příjmové solidarity na úkor realizované zásluhovosti. Nízko příjmové skupiny v modelovém případě obdržely téměř náhradu ve výši 73% předchozích příjmů zatímco pro výše-příjmové skupiny představovala důchodová náhrada 26,6% jejich předchozích příjmů. Slovenský průběžný systém, nerealizuje redistribuci v tak vysoké míře jako český systém. Podíly důchodových dávek k předdůchodovému příjmu v jednotlivých příjmových skupinách nevykazují výrazný nepoměr jako je tomu v českém systému. Český a slovenský důchodový systém přistupuje k řešení dilematu redistribuce a ekvivalence zcela odlišným způsobem. V českém důchodovém systému převažuje v konstrukci důchodové dávky příjmová solidarita, nastavení redukcí omezuje prvek zásluhovosti. Slovenský důchodový systém se naopak přiklání k principu ekvivalence jak v prvním, tak druhém povinném pilíři. Ochranu proti chudobě poskytují oba systémy na velmi dobré úrovní. V roce 2006 (data za rok 2007 nejsou dosud k dispozici) se v České republice pod touto hranicí nacházelo dle údajů Eurostatu 6 % osob starších 65 let (v roce 2005 to bylo 5%) V případě Slovenské republiky se jednalo v uvedené věkové skupině o 8% v roce 2006 (v roce 2005 to bylo 7%). Ve srovnání s ostatními zeměmi Evropské unie se jedná o poměrně nízké hodnoty ( pro EU 25 činila poměr osob starších 65 let 20% a pro EU 15 pak 19 %). Jedním z nástrojů, který snižuje riziko vzniku příjmové chudoby je i institut minimálního garantovaného důchodu. Český důchodový systém garantuje minimální důchodovou dávku ve výši 2470,- Kč pro rok 2008. Z pohledu průměrného starobního důchodu přestavuje tato částka cca 27% průměrného starobního důchodu. Slovenský důchodový systém obdobnou garanci nezajišťuje. Odklon od poskytování základní
91
garantované a příjmově netestované důchodové dávky je zřejmě projevem celkového odklonu slovenského důchodového systému od realizace příjmové solidarity. Úroveň celkového náhradového poměru, souvisí s vývojem výše reálné hodnoty průměrného starobního důchodu. V uplynulých letech vykazoval stabilnější míru náhradového poměru slovenský důchodový systém (47,1% v roce 1993, 44,1% v roce 2007). Nicméně přes toto konstatování má míra náhrady důchodového příjmu v poměru k průměrné mzdě ve srovnání s rokem 1993 klesající tendenci. Náhradový poměr v českém důchodovém systému má rovněž klesající tendenci (47% v roce 1993, 41,7% v roce 2007). Nicméně je zde patrná snaha různými politickými opatřeními (např. mimořádné indexace důchodových dávek ) udržet míru náhrady důchodového příjmu k hrubé mzdě nad „magickou“ hranicí 40%, z dlouhodobého hlediska bude tato hranice neudržitelná Český ani slovenský důchodový systém neřešil zvyšující se náklady v důchodových systémech zvyšováním míry příspěvků do systému. Opatření která byla přijímána v českém systému byla zaměřena na zvyšování věku odchodu do důchodu, úpravy náhradních dob pojištění, zpřísnění poskytování předčasných důchodů. Tato opatření se dotýkají jak příjmové tak výdajové stránky důchodového systému. Důsledky změn, jejichž cílem bylo zajištění dostatečné kapacity přispěvatelů, dopadaly především na populaci aktivní a jedince jimž byly dle nových pravidel přiznávány důchodové dávky. Ve slovenském důchodovém systému bylo mimo systémovou reformu důchodového systému realizováno několik změn, jejichž cílem byla udržitelnost a rozložení nákladů demografického stárnutí. Od 1.1.2008 byla realizována změna v prodloužení povinné účasti v důchodovém systému z 10 na 15 let, došlo ke změně délky rozhodného období pro výpočet důchodových dávek z původního výpočtu realizovaného z 5 „nejlepších“ let za předcházejících 10 let před žádostí o důchod na hodnocení příjmů dosahovaných v průběhu celé pracovní kariéry ( v současné době počítáno od roku 1984). I v tomto případě bylo cílem zajistit dostatečnou základnu přispěvatelů a omezit redistribuci. Pro zajištění adekvátního příjmu a ochranu před důchodovou je nutná univerzalita. Český a slovenský důchodový systém umožňuje jedincům, kteří nejsou povinně účastni důchodového systému možnost dobrovolné účasti. Dobrovolnost je spojena nejen s možností vstoupit do důchodového systému, ale i možností vystoupit z účasti v něm. Slovenský důchodový systém však poskytuje jedincům nelimitující možnosti účasti z hlediska důvodů i doby účasti, český důchodový systém vytváří omezující pravidla. Dalším institutem zvyšujícím míru pokrytí jsou náhradní doby pojištění, tyto se vyskytují v obou systémech, český důchodový systém obsahuje vyšší rozsah krytých období, než je tomu ve slovenském systému.
Objektivně vyrovnaný příjem v důchodových systémech ČR a SR V prvním českém pilíři je indexace prováděna dle zákona v pravidelném (ročním) termínu, za předpokladu růstu indexu spotřebitelských cen a růstu indexu reálné mzdy. Toto zvýšení musí u průměrného starobního důchodu činí nejméně 100% růstu cen za zjištěné období80 a nejméně jednu třetinu růstu reálné mzdy. 81 Navíc je stanoven 80
období pro zjišťování růstu cen pro indexaci důchodu v pravidelném termínu je stanoveno od července kalendářního roku, který o jeden rok přechází kalendářnímu roku, do něhož spadá pravidelný termín – zákon 155/1995 § 67 odst. 5) 81 § 67 zákona 155/1995 Sb.
92
mimořádný termín ve kterém je indexace provedena za předpokladu, že růst cen dosáhl aspoň 10%. Ve slovenském průběžném důchodovém pilíři je prováděna indexace dle tzv. švýcarského modelu. Stejnou měrou je hodnocena jak míra růstu cen tak míra růstu mezd, obě jednou polovinou. Ve druhém povinném pilíři ochrana proti inflaci realizována není. Účastníci tohoto systému se mohou rozhodnout jaký typ vytvořeného důchodového fondu pro zhodnocení svých vkladů zvolí82. Dle této volby je pak možno očekávat zhodnocení vložených příspěvků. Pro zajištění efektivní redistribuce je rozhodující rozsah individuálních voleb. V českém průběžném pilíři jednici nemohou určovat výši příspěvků do systému, výjimku tvoří osoby samostatně výdělečně činné, které si mohou stanovit vyměřovací základ pro odvod pojistného a ovlivnit tak výši poskytované důchodové náhrady. Slovenský důchodový systém nabízí účastníkům, díky tří-pilířové konstrukci, vyšší rozsah individuálních voleb. Účastníkům druhého důchodového pilíře je umožněno zvolit vlastní investiční strategii, typ fondu a správcovskou společnost. Účastníci důchodových systémů obou zemí mohou volit odchod do důchodového věku v dřívějším věku. V českém ani slovenském důchodovém systému není dosažení hranice věku odchodu do důchodu spojeno s nutností ukončit pracovní aktivitu. Jedinec se může rozhodnout zda bude pokračovat v pracovní aktivitě po dosažení stanoveného věku bez pobírání důchodové dávky. V případě, že se jedinec rozhodne pobírat důchodovou dávku a pokračovat v pracovní aktivitě nejsou vyplácené důchodové dávky při výkonu práce nijak kráceny, nebo omezovány.
Finanční udržitelnost českého a slovenského důchodového systému Nepříznivým demografickým vývojem, jsou postiženy obě země. Podle projekcí Českého statistického úřadu bude podíl osob starších 65 let v roce 2050 v České republice tvořit 31% populace ( v roce 2005 se jednalo o 14%). Rovněž projekce která byla z hlediska vývoje populace zpracována pro Slovenskou republiku83 hovoří o postupném stárnutí obyvatel této země. Zatímco v roce 2005 tvořily osoby starší 65 let 12% populace, v roce 2050 by podíl osob v této věkové kategorii měl činit 30% celkové populace. Jedním ze způsobů jak snížit nepříznivý dopad demografického stárnutí na průběžně financované systémy je zvyšování věku odchodu do důchodu. V současné době je průměrný věk ve kterém jedinci opouštějí pracovní aktivitu v obou zemích nižší než průměr84 v 25 zemích EU. Stav důchodových účtů obou zemí vypovídá i o úspěšnost realizovaných změny důchodových systému. Tabulka č. 2 Vývoj účtu důchodového pojištění ČR v letech 2000 - 2007 2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
příjmy (v mld. Kč)
165,5
180,2
192,2
202,7
235,8
250,1
268,4
295,9
výdaje (v mld. Kč)
182,2
196,1
208,3
220,3
221,9
241,2
266,2
282,6
Saldo
-16,7
-15,9 -16,1 -17,6 13,9 8,9 zdroj: Zprávy o činnosti ČSSZ za roky 2000-2007
2,2
13,3
82
v souladu s ustanovením § 72 zákona 43/2004 Z.Z vytvářejí správcovské důchodové společnost 3 typy fondů, které se odlišujíc v závislosti na zvoleném druhu investičních nástrojů. 83 Zdroj: INFOSTAT – INŠTITÚT INFORMATIKY A ŠTATISTIKY - Prognóza vývoja obyvateľstva SR do roku 2050, Bratislava 2002 84 mimo nastavení důchodového věku ovlivňuje hodnoty ukončení pracovní aktivity i institut předčasného důchodového věku, který ovlivňuje průměrný věk ukončení pracovní aktivity v dané zemi.
93
Účet důchodového pojištění ČR v uplynulých letech propadal do deficitů. Důsledkem zlepšení jeho bilance jsou nepochybně parametrické reformy, které byly v českém důchodovém systému realizovány. Tabulka č. 3 Vývoj účtu důchodového pojištění SR v letech 2000 - 2007 2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
příjmy (v mld.Sk)
66,6
71,7
77,4
83,4
88,1
79,4
96,98
102,8
výdaje (v mld.Sk)
68,3
73,4
79,6
85,6
95,2
104,6
115,1
126,5
Saldo
-1,7
-1,7
-2,2 -2,2 -7,1 -25,2 -18,12 -23,7 zdroj: Štatistický úrad SR- SLOVSTAT; Sociálna poisťovna
Na rozdíl od českého důchodového účtu se současný slovenský účet důchodového pojištění (I. pilíř) potýká se zvyšujícím negativním saldem. V rámci důchodové reformy, která proběhla v letech 2004 a 2005 bylo deklarováno zachování míry příspěvků do systému. Jak již bylo uvedeno výše, došlo k přesunu části plateb pojistného do druhého důchodového pilíře. Výhled důchodového účtu České republiky naznačuje finanční stabilitu nejdéle na dalších 12 let tj. do roku 2020. Jak je naznačeno v projekci příjmů a výdajů zpracované Ministerstvem finanční ČR zvyšuje se deficit důchodového účtu mezi lety 2030 až 2050, jak uvádí Konvergenční program ČR na rok 2007 dojde k vyčerpání nahromaděného kladného salda důchodového účtu právě mezi těmito lety. Tabulka č 04 Projekce příjmů a výdajů důchodového systému 2006 - 2050 2006
2010
2020
2030
2040
2050
příjmy (v % HDP)
8,7
8,7
8,7
8,7
8,7
8,7
výdaje (v % HDP)
8,3
7,7
8,3
9,5
12,2
14,3
Saldo
0,4
1
0,4
-0,8
-3,5
-5,6
zdroj. MF ČR
: Udržitelnost veřejných financí, Konvergenční program České republiky 2007, upraveno
Z hlediska budoucího vývoje stavu důchodového účtu avizuje současná slovenská vláda očekávaný budoucí deficit důchodového systému, který je především spojován s náklady souvisejícími s reformním přechodem na více-pilířový důchodový systém. Tabulka č.5 Finanční vývoj veřejného důchodového systému na Slovensku v letech 2004-2050 ( podle základních předpokladů Výboru ekonomické politiky EU) Rok
2004
2010
2015
2020
2025
2030
2040
2050
Příspěvky ( v % HDP)
6,5
5
4,9
4,8
4,7
4,7
4,7
4,4
Hrubé veřejné výdaje ( v % HDP)
7,2
6,7
6,6
7
7,3
7,7
8,2
9
-3,5
-4,6
Předpokládaný deficit prvního pilíře -0,7 -1,7 -1,7 -2,2 -2,6 -3 (% HDP) zdroj: Predbežné hodnotenie postupu dôchodkovej reformy na Slovensku, upraveno
Slovenská vláda bude muset negativní bilanci řešit dalšími reformními opatřeními (např. zvýšení důchodového věku).
94
Mikroekonomická efektivita V českém důchodovém systému může jedinec zvolit předčasný odchod do důchodu nejdříve tři roky před dosažením důchodového věku, při splnění doby pojištění 25 let. V případě tohoto rozhodnutí je snižována procentní výměra důchodu a to o 0,9% za každých i započatých devadesát dnů. Slovenský důchodový systém umožňuje v prvním pilíři předčasný odchod do důchodu dva roky před dosažením důchodového věku. Mimo dobu pojištění 15 let která musí být splněna klade další podmínku a to, že částka přiznaného důchodu musí činit nejméně 1,2 násobek životního minima85. Výška předčasného důchodu se stanoví tak, že se částka důchodu se sníží o 0,5% za každých započatých 30 dnů od vzniku nároku na předčasný důchod do dosažení důchodového věku. Za 365 dní se částka důchodu sníží o 6,5%. Tabulka č. 6 Míra snížení důchodového dávky při předčasném odchodu do důchodu v ČR a SR
země
ČR
SR
podíl k průměr. příjmu (v %)
dosažení důchod.věku (40 let pojištění) důchodová dávka
náhradový poměr (%)
50
7 843
72,7
200
11 467
50 200
1 rok před dosažením důch.věku (40 let pojištění) důchodová dávka
2 roky před dosažením důch.věku (40 let pojištění)
náhradový poměr (%)
důchodová dávka
náhradový poměr (%)
7 383
68,4
7 014
65,0
26,6
10 735
24,9
10 140
23,5
6 378
68,0
5 963
63,6
5 549
59,2
17 838
47,5
16 679
44,5 15 519 zdroj: vlastní výpočet
41,4
V obou důchodových systémech uplatněné „sankce“ snižují náhradový poměr. V obou systémech tato sankce více doléhá na nízko příjmové skupiny. Dle modelového případu došlo v případě českého důchodového systému u osob, jejichž příjem dosahoval 50% průměrné mzdy o snížení náhradového poměru o 4,3% při předčasném důchodu jeden rok před dosažením důchodového věku, v slovenském systému ve stejné skupině toto snížení činilo 4,4%86. Příjmová ztráta, kterou jedinec v důsledku rozhodnutí o předčasném odchodu do důchodu je tak poměrně výrazná zejména v nízko-příjmových skupinách.
85
pokud je jedinec účasten pouze prvního pilíře, pokud je účasten obou povinných pilířů je minimum stanoveno na 0,6 násobek životního minima 86 u příjmové skupiny s předdůchodovými příjmy na úrovni dvounásobku průměrné mzdy toto snížení v českém systém představuje 1,7 %a, v slovenském důchodovém systému je snížení ve stejné skupině cca 3 %a
95
Tabulka č. 7 Model propočtu zvýšení důchodové dávky při odkladu odchodu do důchodu v českém průběžném pilíři
země
ČR
SR
podíl k průměr. příjmu (v %)
dosažení důchod.věku (40 let pojištění) důchodová dávka
náhradový poměr (%)
50
7 843
72,7
200
11 467
50 200
1 rok před dosažením důch.věku (40 let pojištění) důchodová dávka
2 roky před dosažením důch.věku (40 let pojištění)
náhradový poměr (%)
důchodová dávka
Náhradový poměr (%)
8 253
76,4
9 072
84,0
26,6
12 119
28,1
13 421
31,1
6 378
68,0
6 854
73,1
7 267
77,5
17 838
47,5
19 282
51,4 20 474 zdroj: vlastní výpočet
54,6
Slovenský důchodový systém poskytuje rovnoměrnější navýšení náhradového poměru mezi jednotlivým příjmovými skupinami, než je tomu v českém důchodovém systému. V první příjmové skupině představuje v modelu navýšení náhradového poměru po odložení odchodu do důchodu 5%, v případě páté příjmové skupiny je to 3,85%. Odložení odchodu do důchodu ve slovenském důchodovém systému stává atraktivním napříč příjmovými skupinami.
Závěr Díky existenci průběžných pilířů obě země zachovávají mezigenerační solidaritu. Český důchodový systém realizuje ve vysoké míře příjmovou redistribuci na úrok ekvivalence v systému. Slovenský důchodový systém po provedené reformě zvolil opačný způsob k naplňování cíle adekvátního příjmu ve stáří a namísto příjmové solidarity se přiklonil k ekvivalenci v obou povinných pilířích. Dosavadní prvky příjmové redistribuce jsou postupně snižovány. Udržení reálné hodnoty poskytovaných důchodových dávek v době demografických změn si vyžadovalo v obou systémech vyšší náklady, které dosud nesla převážně generace aktivních osob Demografické změny negativně ovlivňují naplnění cíle finanční udržitelnosti v průběžných pilířích obou zemí. Dle prognózovaného stavu provedené parametrické změny v českém důchodové systému nebudou schopny odvrátit negativní bilanci důchodového účtu. Systémová reforma, která byla provedena na Slovensku nenaplnila ze střednědobého hlediska očekávaný cíl finanční udržitelnosti. Efektivnější předpoklady pro naplňování cíle mikrofinanční efektivity má slovenský důchodový systém Současné nastavení „bonusů“ odloženého důchodu v českém systému nepředstavuje prvek, jež by mohl hrát rozhodující roli při rozhodování jedince o setrvání v pracovní aktivitě po dosažení důchodového věku. Sankce uplatňované v obou systémech nejsou nastaveny v úrovni, která by vedla k omezenému využití institut předčasného důchodu. Důchodové systémy obou zemí jsou stále na cestě vedoucí k naplnění obecných cílů důchodové politiky a bude třeba řady politických rozhodnutí k jejímu úspěšnému završení.
96
Použitá literatura 1. BARR, N., 1993. Current Issue in The Economics of Welfare. The Macmillan Press LTD 2. ČSÚ, 8.1.2004, Projekce obyvatelstva ČR do roku 2050, , poslední revize 26.10.2006 [on line] www.czso.cz/csu/2003edicniplan.nsf/p/4020-03 3. EUROSTAT, Poslední revize 13.4.2008, At-risk-of poverty rate for persons aged 65 years and over [online] http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/ 4. EUROSTAT, Poslední revite 11.1.20082008 At risk of poverty rates before social transfers (pensions excluded from social transfers) [online] http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page?_pageid=1073,46870091&_dad=por tal&_schema=PORTAL&p_product_code=ILC_LI10 5. GILLION, C., 2000. The development and reformo of social security pensions: The approach of the International Labour Office, International Social Security Review, Vol.53 1/2000 6. INFOSTAT – INŠTITÚT INFORMATIKY A ŠTATISTIKY , Prognóza vývoja obyvateľstva SR do roku 2050, Bratislava 2002 7. MEDZINÁRODNÍ ÚŘAD PRÁCE 2007, poslední revize neuvedena Predbežné hodnotenie postupu dôchodkovej reformy na Slovensku, Ženeva / Budapešť, August 2007 [online] http://www.employment.gov.sk/new/index.php?SMC=1&id=12970 8. MF ČR, poslední revize 3.12.2007, Konvergenční program České republiky 2007 [on line] http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xsl/konvergen_programy.html 9. QUEISSER, M., 2000. Pension reform and international organization: From conflict to konvergence, Internarional Social Security Review, Vol. 53 2/2000 10. Zákon 155/1995 Sb. o důchodovém pojištění, v platném znění 11. Zákon 461/2003 Z.z. o sociálnom poistení 12. Zákon 43/2004 Z.z. o starobnom dôchodkovom sporení a o zmene a doplnení niektorých zákonov
97
