Knelpuntenanalyse uitvoering en handhaving beleid externe veiligheid
September 2003, Den Haag
Inhoud 1
Inleiding 1.1 1.2
2
Opzet en uitvoering van het onderzoek 2.1 2.2
3
Werkzaamheden sectie Externe Veiligheid InfoMil Opzet en uitvoering knelpuntenanalyse Ontvangen vragen aan de helpdesk
3.1 3.2 3.3 3.4 4
Kenmerken ontvangen vragen Analyse van de gegevens Detailniveau van de vragen Door vragenstellers ervaren problemen Knelpuntenanalyse
4.1 4.2 5
Doel van het onderzoek Leeswijzer
Knelpunten Oorzaken (Mogelijke) oplossingsrichtingen
3 3 3 4 4 4 5 5 6 7 7 9 9 9 12
Bijlage 1
Randvoorwaarden en uitgangspunten knelpuntenanalyse
17
Bijlage 2
Voorbeelden ontvangen vragen aan de helpdesk
19
Bijlage 3
Voorbeelden door InfoMil gesignaleerde knelpunten
23
1
Inleiding
De Directie Externe Veiligheid van het ministerie van VROM heeft voor de uitvoering van het beleid ter bevordering van de externe veiligheid vier programma’s opgestart. Eén van de vier programma’s is ‘het versterken van de uitvoering en de handhaving’. Een belangrijk speerpunt van dit programma is het opzetten van een actieprogramma voor de kwaliteit van de uitvoeringsorganisaties, inclusief een bijdrage aan de daarbij te maken apparaatskosten bij provincies en gemeenten. Ten behoeve van bovengenoemd programma heeft adviesbureau K+V, in opdracht van de Directie Externe Veiligheid, het projectvoorstel ‘voorbereiding actieprogramma uitvoering EV-beleid’ (zaaknr. 200300009; d.d. 11 april 2003) opgesteld. Dit projectvoorstel geeft het doel, resultaat, randvoorwaarden, uitgangspunten en planning van het project weer. 1.1 Doel van het onderzoek De Directie heeft in het kader van bovenstaand project vervolgens InfoMil verzocht een knelpuntenanalyse uit te voeren naar de handhaving en uitvoering van het EV beleid bij gemeenten en provincies, op basis van de werkzaamheden die InfoMil uitvoert. Het verzoek was tevens om oorzaken te benoemen en oplossingsrichtingen aan te dragen. Als gevolg van het zeer korte tijdbestek waarin het onderzoek moest worden afgerond en conform de wens van de Directie, heeft het onderzoek zich beperkt tot de ‘hoofdlijnen’ van (mogelijke) knelpunten, (mogelijke) oorzaken en oplossingsrichtingen op basis van de ervaringen van InfoMil. Een grondige kwantitatieve en kwalitatieve analyse is daarom niet uitgevoerd. Om deze reden moet enigszins terughoudend worden omgegaan met de in deze rapportage opgenomen gegevens bij het doen van (beleidsmatige) uitspraken. Toch geeft deze rapportage volgens InfoMil een indicatief doch bruikbaar beeld van de stand van zaken. Onderliggende rapportage is de weergave van het door InfoMil uitgevoerde onderzoek. Ten behoeve van het (afzonderlijke) verzoek van de Directie aan InfoMil om de ervaringen van het veld met het Vuurwerkbesluit te monitoren, is een separaat rapport opgesteld. 1.2 Leeswijzer In hoofdstuk 2 is de wijze waarop het is onderzoek uitgevoerd beschreven. In hoofdstuk 3 wordt een overzicht gegeven van de vragen die de helpdesk ‘externe veiligheid’ van InfoMil in 2002 en 2003 heeft ontvangen. Hierbij zijn de belangrijkste kenmerken van de gestelde vragen genoemd en wordt besproken welke problemen de vragenstellers ervaren. In hoofdstuk 4 wordt een overzicht van knelpunten en de oorzaken in de huidige wet- en regelgeving gegeven. In hoofdstuk 5 worden een aantal (mogelijke) oplossingsrichtingen gegeven. Bijlage 1 geeft kort de randvoorwaarden en uitgangspunten weer waarbinnen de knelpuntenanalyse is uitgevoerd. In bijlage 2 zijn voorbeelden opgenomen om de verschillende mate van detail van ontvangen vragen te illustreren. In bijlage 3 zijn voorbeelden opgenomen van de door InfoMil gesignaleerde knelpunten.
3
2
Opzet en uitvoering van het onderzoek
In dit hoofdstuk zijn de werkzaamheden van de sectie Externe Veiligheid van InfoMil en de opzet en uitvoering van de knelpuntenanalyse beschreven. 2.1 Werkzaamheden sectie Externe Veiligheid InfoMil De sectie Externe Veiligheid van InfoMil voert diverse werkzaamheden uit in opdracht van de Directie Externe Veiligheid van het ministerie van VROM. De werkzaamheden bestaan tot op heden voornamelijk uit het verzorgen van een helpdesk waar men terecht kan met vragen over de uitvoering en handhaving van de wet- en regelgeving met betrekking tot externe veiligheid. De telefonische helpdesk is iedere werkdag geopend van 9.00 uur tot 12.00 uur. Daarnaast kunnen vragen (24 uur per dag) per e-mail aan de helpdesk worden voorgelegd. Andere activiteiten die door de sectie worden uitgevoerd zijn het onderhouden van de website van InfoMil met relevante informatie over (onder andere) externe veiligheid, het organiseren van voorlichtingsbijeenkomsten over het Register, bijdragen aan informatiebijeenkomsten van InfoMil voor gemeenten over de 8.40 amvb’s milieubeheer, het monitoren van ervaringen met de uitvoering van het Vuurwerkbesluit, deelname aan werkcommissies van de CPR 9 en 15 series, deelname aan de projectgroep van de VAMIL/MIA regeling ten behoeve van externe veiligheid en bijdragen aan onderzoeken over de veiligheidsafstanden van 8.40 amvb’s en veiligheidsafstanden van de opslag van koolzuur in cilinders en tanks. Verder is het een kerntaak van InfoMil dat (mogelijke) knelpunten in wet- en regelgeving worden teruggekoppeld naar de beleidsdirecties van VROM. Als gevolg van deze activiteiten heeft de sectie Externe Veiligheid veel contacten met ‘het veld’, waardoor veel ‘signalen’ worden ontvangen. 2.2 Opzet en uitvoering knelpuntenanalyse Voor de uitvoering van het onderzoek is gebruik gemaakt van gegevens van door de helpdesk van InfoMil ontvangen vragen over externe veiligheid. Daarnaast is de kennis en ervaring van individuele medewerkers van InfoMil over de uitvoering en handhaving van het externe veiligheidsbeleid door de uitvoerende overheden geïnventariseerd. Hiervoor is een brainstormsessie gehouden en zijn en individuele gesprekken/interviews gehouden met medewerkers van de sectie Externe Veiligheid van InfoMil en met medewerkers van andere secties die werkervaring hebben bij gemeenten en provincies. In deze sessies zijn knelpunten en oplossingsrichtingen geïnventariseerd. Uit bovengenoemde informatiebronnen zijn de ‘algemene’ knelpunten en (mogelijke) oorzaken gefilterd. De resultaten van het onderzoek zijn beschreven in hoofdstuk 3.
4
3
Ontvangen vragen aan de helpdesk
De helpdesk is tot op heden de meest omvangrijke taak van de sectie Externe Veiligheid. Van de helpdesk wordt gebruikt gemaakt door de diverse overheden, het bedrijfsleven en particulieren. De helpdesk is primair bedoeld voor de diverse overheden en secundair voor het bedrijfsleven. De vragen met bijbehorende antwoorden en de gegevens van de vragensteller worden geregistreerd in een geautomatiseerd informatiesysteem. De vragen worden per thema gerubriceerd. De thema’s variëren van technisch inhoudelijk tot beleidsmatig. De opzet van het informatiesysteem is tot op heden zodanig dat de gegevens alleen voor InfoMil bruikbaar is. Er is altijd nog een analyse van medewerkers van InfoMil nodig om de informatie bruikbaar te maken voor onderzoeken. 3.1 Kenmerken ontvangen vragen In het jaar 2002 heeft de helpdesk externe veiligheid 3072 vragen ontvangen. In de periode januari tot en met juni van 2003 zijn 1465 vragen ontvangen. Figuur 1 geeft de indeling van de ontvangen vragen per thema weer. Onder ‘overig’ vallen vragen over onder andere Wet milieugevaarlijke stoffen, Besluit risico zware ongevallen, stofontploffingsgevaar, transport van gevaarlijke stoffen.
Figuur 1. Indeling ontvangen vragen per thema van januari 2002 tot en met juni 2003 (in %)
25 20 15 10 5
5
ov er ig
pr op aa n
G br S an dv ei li g he id
RR
dr uk va te n ga sf le ss en
O CP nt we R rp 9 -b es lu it KE LP V G ta nk st at io ns
15 CP R
Vu ur we rk
0
In figuur 2 is weergegeven welke instanties de vragen aan de helpdesk hebben voorgelegd. Onder ‘overheid overig’ vallen onder andere het Openbaar Ministerie, VROM-Inspectie, politie, brandweer. Onder ‘derden’ vallen onder andere particulieren, omwonenden, en studenten.
Figuur 2. Overzicht percentage ontvangen vragen per instantie van januari 2002 tot en met juni 2003 (in %)
70 60 50 40 30 20 10
de rd en
es pr ov in ci
ov er ig ov er he id
ad vie sb ur ea u' s
be dr ij v en
i le ud ie ns te n m
ge m ee nt en
0
3.2 Analyse van de gegevens Uit figuur 1 blijkt dat de meeste vragen worden gesteld over de thema’s vuurwerk (22 %), CPR 15-serie (15,3 %), CPR 9-serie (13 %) en het Ontwerpbesluit kwaliteitseisen externe veiligheid voor inrichtingen (10,2 %). Overigens gaan driekwart van de ontvangen vragen over de CPR 15 over de CPR 15-1. Dit betekend dat ruim 10 % van het totale aantal ontvangen vragen over de CPR 15-1 gaat. Mogelijke verklaringen voor de genoemden percentages zijn: • een deel van de wetgeving is nieuw c.q. bevindt zich in de ontwerpfase (Vuurwerkbesluit, Ontwerpbesluit kwaliteitseisen externe veiligheid voor inrichtingen en de daarmee samenhangende sanering van urgente LPG tankstations, geplande aanpassing van de CPR 15 serie); • onduidelijkheden in wetgeving (het van toepassing verklaren van de CPR 15 op gasflessenopslag in diverse 8.40 amvb’s milieubeheer, onduidelijkheden met betrekking tot de CPR 9 en 15-series in het algemeen); • extra aandacht bij handhavers voor externe veiligheid. Zo is er in landelijk verband tussen handhavende overheden (samenwerkend in het Landelijk Overleg Milieuhandhaving, voorheen Landelijke Coördinatie Commissie Milieuwethandhaving) afgesproken dat er in 2000 in het toezicht extra aandacht zal worden besteed aan (onder andere) LPG-tankstations. Voor de periode 2002-2006 is afgesproken dat extra aandacht wordt besteed aan (onder andere) de CPR 15-1. Naast de nieuwe wet- en regelgeving blijft echter de bestaande wet- en regelgeving nog steeds vragen oproepen.
6
Uit figuur 2 blijkt dat gemeenten het meeste gebruik van de helpdesk (59,2 %), gevolgd door medewerkers van regionale milieudiensten (12 %). Door de provincies wordt in veel mindere mate gebruik gemaakt van de helpdesk (3,7 %). 3.3 Detailniveau van de vragen De mate van detail van de ontvangen vragen loopt sterk uiteen. Soms wil de vragensteller van een bepaald van voorschrift in een CPR richtlijn de achtergrond/onderbouwing weten. In andere situaties wordt de helpdek gevraagd mee te denken in een bepaalde situatie, omdat blijkt dat de wetgeving of bijbehorende pseudowetgeving (zoals de CPR richtlijnen) niet alles uitputtend regelen of omdat de wetgeving of bijbehorende pseudowetgeving onvoldoende aansluiten bij praktijksituaties. Ook worden relatief eenvoudige vragen gesteld. In bijlage 2 zijn ter illustratie enkele voorbeelden opgenomen. De vragen worden over uiteenlopende thema’s gesteld. Deze indeling in thema’s wordt overigens vooralsnog alleen door de sectie Externe Veiligheid van InfoMil gebruikt. De vragen komen voort uit de werkzaamheden die men uitvoert als milieuvergunningverlener of- handhaver op grond van de Wet milieubeheer en uit beleidsnota’s en circulaires met betrekking tot externe veiligheid. De milieuvergunningverleners en- handhavers zijn de belangrijkste doelgroep van InfoMil. De werkzaamheden van de doelgroep beperken zich tot de ‘ inrichtinggebonden activiteiten’. Vragen over inrichtingsgebonden activiteiten worden door InfoMil beantwoord. Bij zeer specifieke vragen/onderwerpen (bijvoorbeeld opslag van explosieven, technische aspecten van het Register), wordt naar RIVM/CEV verwezen. Omdat de veiligheid van bedrijfsactiviteiten zich niet beperkt tot de ‘externe veiligheid’, komt soms de aanpalende wet- en regelgeving in beeld (ADR, Woningwet/bouwregelgeving, Wet op de Ruimtelijke Ordening, Arbowet) in beeld. Bij vragen over dergelijke onderwerpen verwijst InfoMil door naar andere instanties (zoals regionale brandweer/Nibra, afdelingen bouw- en woningtoezicht en RO van gemeenten, ministerie van Sociale Zaken/Arboinfolijn, Vervoersinformatie Centrum RWS). Ten behoeve van doorverwijzing van vragen over ruimtelijke ordening bevindt zich een leemte, omdat er naast het Nirov (dat slechts toegankelijk is voor leden) geen informatiecentrum bestaat. Omdat het ‘veiligheidsvraagstuk c.q. de helpdeskvraag’ integraal wordt benaderd door InfoMil (bijvoorbeeld de noodzakelijke afstemming tussen de afdelingen bouwen en milieu en de brandweer om te bepalen welke voorschriften ter attentie van brandveiligheid in de bouwvergunning c.q. de milieuvergunning c.q. de gebruikersvergunning moeten worden opgenomen), betekent dit dat InfoMil vragenstellers regelmatig adviseert ook de andere kenniscentra te benaderen en/of bij de uitvoering van de werkzaamheden af te stemmen met andere instanties. 3.4 Door vragenstellers ervaren problemen Omdat de mate van detail van de vragen uiteenloopt en het scala aan (deel)onderwerpen sterk verschilt, varieert ook de onderliggende probleemstelling van de vragenstellers. Naar de inschatting van InfoMil blijkt dat er in het veld behoefte is aan verduidelijking van begrippen, uitleg van wet- en regelgeving en aanverwante beleidsnota’s en circulaires (en hun onderlinge verhouding), evenals aan meer informatie over procedures waarin aanpassing c.q. inwerkingtreding van wet- en regelgeving zich bevindt. Dit wordt zo nu en dan door bellers zeer expliciet bij de helpdesk aangegeven. Daarnaast heeft InfoMil signalen ontvangen dat het uitvoeringsveld praktische ondersteuning wil door middel van checklisten (CPR 9-6), instructiebijeenkomsten (Besluit kwaliteitseisen externe veiligheid inrichtingen) en oplossingen voor praktijksituaties (spuitbussen in relatie tot CPR 15-1).
7
Tijdens de (door InfoMil gehouden) landelijke 8.40 amvb bijeenkomsten in november 2002 en de instructiebijeenkomsten ten behoeve van het Register in juni 2003, hebben gemeenten aangegeven dat er behoefte is aan meer inzicht in de tijd en kosten die de implementatie van een nieuwe wet met zich meebrengt en er vooral behoefte is aan prioritering. De wet- en regelgeving met betrekking tot ’externe veiligheid’ is de afgelopen jaren zodanig uitgebreid en aangepast c.q. wordt nog uitgebreid (Brzo, Register, Besluit kwaliteitseisen externe veiligheid inrichtingen, Vuurwerkbesluit, ADR), dat de implementatie hiervan niet naast de al geplande activiteiten kan worden uitgevoerd. Voor de implementatie is naast menskracht en geld tevens tijd nodig om de vereiste kennis te kunnen opbouwen. De laatste jaren wordt het nut van samenwerking tussen verschillende handhavingspartners steeds meer onderkend. Om samenwerking te realiseren dient echter ook tijd te worden vrijgemaakt (maken van afspraken, cultuurverschillen doorbreken, et cetera).
8
4
Knelpuntenanalyse
In dit hoofdstuk zijn de door InfoMil gesignaleerde knelpunten en achterliggende oorzaken beschreven. 4.1 Knelpunten Uit de eerdergenoemde informatiebronnen heeft InfoMil de knelpunten geïnventariseerd die in het uitvoeringsveld leven bij de uitvoering en handhaving van het externe veiligheidsbeleid. Hieraan zijn tevens knelpunten toegevoegd die InfoMil zelf constateert, maar die door het uitvoeringsveld niet actief worden benoemd. De door InfoMil gesignaleerde knelpunten zijn: 1. onduidelijke en/of verouderde wet- en regelgeving; 2. aanpalende wetgeving (zelfregulering) ontbreekt terwijl wetgeving al van kracht is; 3. ontbreken van (wetenschappelijke) onderbouwing bij de wet- en regelgeving en onderliggende beleidskeuzes; 4. gebrek aan inhoudelijke en financiële ondersteuning ten behoeve van de uitvoering; 5. gebrek aan anticipatiebeleid; 6. geen prioritering De knelpunten zijn met talrijke voorbeelden te onderbouwen. Ter illustratie zijn in bijlage 3 enkele voorbeelden opgenomen. 4.2 Oorzaken Voor de genoemde knelpunten zijn verschillende (mogelijke) oorzaken aan te wijzen. Hieronder volgt een toelichting op de (mogelijke) oorzaken. 1. pseudo-wet- en regelgeving en zelfregulering vormt (te) complex stelsel: In de wet- en regelgeving ten behoeve van externe veiligheid wordt veel gebruikt gemaakt van pseudo-wet- en regelgeving. Onder pseudo-wet- en regelgeving worden circulaires en richtlijnen verstaan die een interpretatie c.q. verdieping van de bovenliggende wet- en regelgeving geven. Jurisprudentie valt hier ook onder. Circulaires en richtlijnen hebben geen direct wettelijke status (niet afdwingbaar door de overheid), maar krijgen wel een wettelijk karakter als er in amvb’s of milieuvergunningen zijn voorgeschreven. In het kader van zelfregulering wordt in verschillende richtlijnen doorverwezen naar onderliggende BRL-en (beoordelingsrichtlijnen), waarin weer wordt verwezen naar (bijvoorbeeld) NEN normen of KC’s (keuringscriteria). Onafhankelijke en deskundige instanties gebruiken de BRL-en als beoordelingskader bij de keuring van producten, materialen en ook andere instanties, die dan vervolgens op hun beurt weer keuringen mogen uitvoeren op producten en materialen. Op deze wijze heeft de wetgever getracht om de regulerende overheid een stapje terug te laten doet en er meer ruimte geven aan zelfregulering door middel van een systeem van certificatie en accreditatie. De grote hoeveelheid pseudo-wetgeving, (niet uniform ingezette) vormen van zelfregulering in wet—en regelgeving en jurisprudentie, zorgen voor een complex en onoverzichtelijk geheel aan eisen, waarvan de status bovendien niet altijd duidelijk is. Daarnaast is achtergrond en/of onderbouwing van de (soms zeer) gedetailleerde richtlijnen en BRL-en niet altijd (meer) bekend. Het uitzoeken en doorgronden hiervan vergt daarom voor overheden en bedrijfsleven veel tijd en een hoog kennisniveau. Tenslotte zijn de uitvoerende overheden nog onvoldoende bekend met de (on)mogelijkheden van hun bevoegdheden als zelfregulering door middel van certificatie en accreditatie in wetgeving is vastgelegd. Een duidelijk en sluitend overzicht van jurisprudentie ontbreekt.
9
Voorbeelden welke situaties door het veld (soms) als onduidelijk wordt ervaren zijn de CPR 15-serie (veel detailvragen, relatie met en status van de circulaire CPR 15 onbekend of onduidelijk), het Besluit LPG tankstations (relatie met en status van de integrale nota LPG onbekend of onduidelijk) en het Vuurwerkbesluit (status van het Handhavingsdocument en Memorandum 60 onduidelijk). 2. onvoldoende kennis Deze (mogelijke) oorzaak kent een gedeeltelijke overlap met de vorige (mogelijke) oorzaak. Vergunningsverleners en handhavers zijn van oorsprong vaak generalistisch ingesteld. De afgelopen jaren is de wet- en regelgeving zowel in de breedte als in de diepte uitgebreid. Verder is het aantal taken van medewerkers van gemeenten aanzienlijk toegenomen. Heden ten dage wordt van vergunningsverleners en handhavers gevraagd dat zij een specialist te zijn voor heel veel (deel)onderwerpen. Verder vernieuwt het personeelsbestand bij de uitvoerende overheden met enige regelmaat. Met het verdwijnen van medewerkers, verdwijnt vaak ook (een deel) van de aanwezige kennis uit organisaties. 3. omgaan met beleidsvrijheid De calamiteiten in Enschede (vuurwerkramp) en Volendam (nieuwjaarsbrand) leiden er toe dat het bevoegde gezag (zowel bestuurders als uitvoerders) zich steeds meer gaan indekken bij de handhaving van de milieuwetgeving en vooral van eisen die betrekking hebben op “externe veiligheid”. De groeiende aansprakelijkheid leidt tot minder eigen invulling van onduidelijke wet- en regelgeving door het bevoegde gezag. Dit heeft tot gevolg dat er gehandhaafd wordt tot op de letter van de wet. Hierdoor vraagt de uitvoerder om invulling van elk begrip in die wet. 4. onvoldoende reactie op terugkoppeling van problemen Het uitvoeringsveld geeft vaak signalen af (onder andere aan InfoMil) over onduidelijkheden en hiaten in bestaande wet- en regelgeving (bijvoorbeeld over toepassing van CPR 15-1 op gasflessen). Deze signalen worden doorgegeven aan het ministerie van VROM, maar de prioritering bij VROM betreffende de behandeling van deze knelpunten komt niet altijd overeen met die van het uitvoeringsveld. Hierdoor wacht het uitvoeringsveld soms af (actief of passief gedogen) en soms interpreteert men wet- en regelgeving volgens een geheel eigen denkwijze. Deze interpretatie is echter vaak niet uniform met die van andere bevoegde gezagen. 5. onvoldoende controle van concept wet- en regelgeving Bij de uitvoering van de bestaande wet- en regelgeving komt een deel van de problemen voort uit het feit dat er onduidelijkheden en/of fouten in de tekst staan. Wetgeving is ook niet altijd (goed) uitvoerbaar en/of handhaafbaar. Dit leidt tot verwarring bij de uitvoerders en handhavers. Zolang er niet geanticipeerd kan worden op wijzigingen of nadere invulling van de desbetreffende wettekst, dient er gehandhaafd te worden op wat staat verwoord. 6. beleid versnipperd over verschillende wetgeving en instanties Het onderwerp ‘veiligheid’ is versnipperd over verschillende wetgeving en de beleidsverantwoordelijkheid ligt bij verschillende ministeries. Toch is er, volgens InfoMil, een aantoonbare relatie tussen arbeidsveiligheid, (bescherming van het ) milieu, transport van gevaarlijke stoffen en de indeling en het gebruik van woningen, gebouwen en de openbare ruimte in het algemeen. Dit heeft tot gevolg dat de uitvoering van het (externe) veiligheidsbeleid is versnipperd over verschillende (handhavings)instanties, terwijl oorzaken en gevolgen bij (bijvoorbeeld) arbeidssituaties doorwerken naar het milieu. Een goede handhaving vergt een goede kennis van de verschillende wetten evenals een goede samenwerking tussen de verschillende instanties. Dit maakt het geheel een complex werkveld.
10
Voorbeelden zijn onder andere brandveiligheid (moet dit in de milieu- of in de bouw- of in de gebruikersvergunning?) en eisen ter attentie van drukapparatuur (kan men hiervoor voorschriften opnemen in de milieuvergunning?). Het ontbreekt soms ook aan een uniform beoordelingskader en/of een uniform gebruik van begrippen/terminologie (indeling van stoffen in de Wet milieubeheer/8.40 amvb’s, CPR 15-serie en CPR 9-serie en de ADR).
11
5
(Mogelijke) oplossingsrichtingen
Op de vraag hoe het staat met de uitvoering en handhaving van het externe veiligheidsbeleid in Nederland kan InfoMil niet (goed) beoordelen. In het algemeen wordt, naar de mening van InfoMil, in vergunningverlenend en handhavend Nederland hard gewerkt om alle regels zo goed mogelijk uit te voeren. Vanuit de knelpunten en achterliggende oorzaken, zoals in het vorige hoofdstuk omschreven, draagt InfoMil de volgende oplossingsrichtingen aan. Knelpunt 1.
onduidelijke en/of verouderde wet- en regelgeving
* huidige wetgeving screenen welke wel en niet meer actueel is en verouderde wetgeving actualiseren Een deel van de wetgeving is al al een aantal jaren oud (bijvoorbeeld het Besluit LPG-tankstations milieubeheer) en is veel praktijkervaring opgedaan met de uitvoering en handhaving. Sommige wetgeving is door de tijd achterhaald c.q. blijkt in de praktijk tot onduidelijkheid c.q. interpretatieverschillen te leiden. Het heeft de voorkeur om voordat wetgeving wordt geactualiseerd, eerst te onderzoeken of de beleidsdoelen ook met andere (al bestaande) wetgeving kan worden behaald of dat dit kan worden bereikt door middel van een kleine aanpassing van al bestaande wetgeving (‘beter’ beleid in plaats van uitgebreider beleid). * ontwerp wet- en regelgeving vooraf toetsen Tijdens de uitvoering en handhaving blijkt dat de (pseudo-)wet- en regelgeving soms onvoldoende uitvoerbaar en/of handhaafbaar is. Soms wordt dit veroorzaakt doordat het beleid onvoldoende aansluit op praktijksituaties, soms wordt dit veroorzaakt door kleine foutjes in teksten. Bij een onafhankelijke toetsing van de ontwerpwet- en regelgeving en een procedureel/formele inbedding hiervan zouden dergelijke fouten uit de tekst worden gehaald, voordat de wettekst definitief wordt vastgesteld. Tevens kan bij deze toets een afstemming van de verschillende wetten plaatsvinden. Dit leidt tot een betere uitvoering en tot minder procedures om de wettekst naderhand te repareren. Ten behoeve van een (zeer) algemene toetsing van de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid, is het door het ministerie van Justitie ontwikkelde hulpmiddel ‘de Tafel van Elf’ goed bruikbaar. Daarnaast kan aansluiting worden gezocht bij het gezamenlijke project ‘handhaafbaarheid van milieuwetgeving’ van de ministeries van VROM en Justitie. Ten behoeve van een meer inhoudelijke toetsing dient meer aandacht te krijgen bij de beleidsmakers. Eventueel kan hiervoor een externe organisatie of commissie gevraagd worden. Deze taak kan ook bij InfoMil worden neergelegd. * zelfregulering door middel van certificatie en accreditatie op een eenduidige wijze in wetgeving verankeren en de werkwijze hiervan communiceren naar het veld Zelfregulering vraagt van de uitvoerende overheden heel andere kennis en vaardigheden dan als de overheid alles zelf reguleert en controleert. De rijksoverheid maakt in toenemende mate gebruik van zelfregulering in wet- en regelgeving. Dit gebeurt niet altijd op een eenduidige wijze. Zo is de rol van het bevoegde gezag (als handhaver) bij door KIWA gekeurde bovengrondse tanks volgens CPR 9-6 heel anders dan in situaties dat het bevoegd gezag een (door een gecertificeerde instantie opgesteld) Programma van Eisen ten behoeve van een brandblusinstallatie voor een inrichting waar vuurwerk wordt opgeslagen. Onduidelijk is ook of en hoe het bevoegde gezag nog kan handhaven als blijkt dat (bijvoorbeeld) een bovengrondse tank niet (goed) is gecontroleerd door (bijvoorbeeld KIWA. Verder zijn achtergronddocumenten niet altijd (eenvoudig) verkrijgbaar, zoals BRL-en en KC van CPR richtlijnen. Aanbevolen wordt om het veld helder in te lichten wat de status van de zelfregulering is, wat de (on)mogelijkheden van de betrokken partijen zijn (bevoegd gezag, bedrijf, certificerende/accrediterende instanties en controlerende instanties) en bij wie men terecht kan met vragen die ontstaan tijdens het vergunningverlenings- of
12
handhavingsproces. Daarnaast dienen achtergronddocumenten eenvoudig verkrijgbaar te zijn (eventueel via websites). * (structureel) helder overzicht geven (en houden) van de hiërarchie en status van de relevante (pseudo)wetgeving Een helder overzicht van het externe veiligheidsbeleid en de status van de diverse instrumenten is niet beschikbaar. Dit maakt het voor zowel beleidsmakers als uitvoerders lastig om te toetsen de externe veiligheid is gewaarborgd. Daarnaast is de onderlinge relatie en status van de diverse instrumenten (circulaires, richtlijnen, et cetera) voor het veld te complex. Een helder overzicht kan dit verhelpen. Deze informatie dient bij voorkeur kort en bondig te zijn (zoveel mogelijk schema’s in plaats van tekst). Websites, informatiebladen, computerprogramma’s, et cetera zijn hiervoor geschikte communicatiemiddelen. Voor een actueel overzicht van jurisprudentie is een landelijke (digitale) kennisbank wenselijk. Omdat dergelijke communicatiemiddelen zich altijd richten op de vragen met ‘de grootste gemene deler’, zullen er altijd vragen blijven bestaan. Voor vragen die niet door bovengenoemde communicatiemiddelen beantwoord kunnen worden, is een helpdesk wenselijk, waar men terecht kan met vragen over de uitvoering en handhaving van het beleid. Het heeft de voorkeur als de mate van inzet van de middelen onderling aanvullend zijn op elkaar en dit regelmatig getoetst wordt. * beleidsvrijheid bevoegde gezagen duidelijk(er) aangeven Door het veld worden regelmatig knelpunten aangedragen. Als gevolg van prioritering bij VROM en als gevolg van (trage) procedures voor aanpassing van wetgeving, ervaart het veld wetgeving soms als ‘een probleem’. Uitvoerders en handhavers hebben soms een acute situatie die om een snelle beslissing/oplossing vraagt (wel of niet vergunnen, wel of niet handhaven). Het geven van een zekere status aan door het veld aangedragen oplossingen kan voor de korte termijn een bruikbare oplossing zijn c.q. enige ‘lucht’ geven. Een tweede mogelijkheid is het standaard opnemen van de mogelijkheid dat het bevoegde gezag kan instemmen met een (door het bedrijf voorgestelde) alternatieve voorziening dan is voorgeschreven (in de nieuwe amvb’s is een en ander geregeld in artikel 4). Een derde mogelijkheid is wetgeving zodanig te ontwerpen dat het bevoegde gezag enige beleidsvrijheid heeft in de vergunningverlening en/of handhaving. Hiervoor is het wel noodzakelijk dat de mogelijkheden/reikwijdte van de beleidsvrijheid nauwkeurig wordt omschreven. * communicatie tussen VROM en het veld over knelpunten in de uitvoering en handhaving verbeteren Het veld kan op verschillende manieren knelpunten aandragen, nl. via InfoMil, de VNG of direct bij VROM. De terugkoppeling naar het werkveld van ‘oplossingen’ laat echter vaak op zich wachten. InfoMil (en het veld) kan echter niet beoordelen of dit een ‘terechte’ prioritering is. De rol van InfoMil hierbij is voor het veld niet altijd duidelijk. De suggestie wordt gegeven om een structurele(re) uitwisseling van knelpunten en (mogelijke) oplossingen te organiseren (e.e.a. duidelijker gepositioneerd dan de huidige werkwijze door middel van InfoMil). Belangrijk hierbij is dat (door VROM) duidelijk wordt aangegeven wat er met de door het veld afgegeven signalen wordt gedaan (voorkomen van black-box effect). Knelpunt 2.
aanpalende wetgeving (zelfregulering) ontbreekt terwijl wetgeving al van kracht is
* huidige wet- en regelgeving screenen of deze volledig uitvoerbaar en handhaafbaar is en waar nodig ‘repareren Soms komt het voor dat een wet of regeling van kracht is, terwijl de voorgeschreven Beoordelingsrichtlijn, Keuringscriterium of andere vorm van zelfregulering nog in concept c.q. deels niet uitvoerbaar is, of dat er geen/te weinig onafhankelijke controlerende instanties zijn. Hierdoor is de wet- en regelgeving niet uitvoerbaar en/of handhaafbaar. Door het screenen (en zo nodig repareren) van de bestaande wetgeving, kan dit worden verholpen. Volgens InfoMil zijn er twee mogelijkheden waarop de screening kan worden uitgevoerd. De eerste is een (brede)
13
algemene screening van de wet- en regelgeving. De tweede mogelijkheid is het screeningsproces uit te voeren zoals InfoMil deze (in opdracht van de Directie Externe Veiligheid) heeft uitgevoerd voor het Vuurwerkbesluit. Knelpunt 3.
ontbreken van (wetenschappelijke) onderbouwing bij de wet- en regelgeving en onderliggende beleidskeuzes
* huidige wet- en regelgeving screenen op de aanwezigheid van een duidelijke (wetenschappelijke) onderbouwing De huidige wet- en regelgeving waarin de externe veiligheid is gereguleerd is (deels) al een flink aantal jaren oud en is de (wetenschappelijke) onderbouwing soms onbekend (bijvoorbeeld de veiligheidsafstanden opgenomen in de 8.40 amvb). Van wet- en regelgeving waaraan een (duidelijke) onderbouwing ontbreekt, moet nader worden onderzocht of deze nog actueel is (zie ook de oplossingsrichting bij knelpunt 1.) en, zo ja, wat hiervoor de (wetenschappelijke) onderbouwing is. * integrale visie op (externe) veiligheid ontwikkelen Het onderwerp ‘externe veiligheid’ is een onderdeel van het (ruimere) begrip ‘veiligheid’. Voor de veiligheid in Nederland is door de jaren heen een niet samenhangend beleid gegroeid c.q. geformuleerd, waarbij voor de verschillende (deel)onderwerpen van ‘veiligheid’ verschillende ministeries verantwoordelijk zijn. Een en ander heeft geleidt tot versnipperde wet- en regelgeving waarvoor meerdere instanties betrokken zijn en waarbij (soms) ook gebruik wordt gemaakt van een niet uniform normen- en begrippenkader. Volgens InfoMil is er echter een duidelijke relatie tussen (bijvoorbeeld) het begrip ‘veiligheid’ vanuit arbeidsomstandigheden en het begrip veiligheid vanuit milieu. Daarnaast zijn de vele aanpalende wetten (zoals de Wet milieugevaarlijke stoffen) op een complexe wijze opgesteld, zodat het voor de uitvoerders en handhavers onduidelijk is wie wanneer wat moet doen. Wijzigingen in wet- en regelgeving neemt veel tijd in beslag vanwege de te volgen procedures en vanwege de belangen van verschillende ministeries. Aanbevolen wordt om te streven naar een vereenvoudiging van de wet- en regelgeving rondom (‘externe’) veiligheid met een helder en integraal afgestemd wettelijk kader met eenduidige normen en begrippen. Hierbij dient duidelijk te worden aangegeven wie waarvoor verantwoordelijk is. Een en ander kan (bijvoorbeeld) worden uitgewerkt vanuit de ketenbenadering. Knelpunt 4. gebrek aan inhoudelijke en financiële ondersteuning ten behoeve van de uitvoering * kennis en middelen ten behoeve van bestaande wet- en regelgeving inventariseren en indien wenselijk versterken Bij InfoMil is onvoldoende (harde) informatie om te bepalen of de huidige kennis en de middelen toereikend is. Wel heeft InfoMil de indruk dat de huidige inhoudelijke en financiële ondersteuning van de uitvoerende overheden ontoereikend is. Aanbevolen wordt om e.e.a. te onderzoeken. Indien de kennis en/of de middelen ontoereikend zijn, dient dit verbeterd te worden. Dit kan zowel in ‘harde’ financiële middelen als ook in de vorm van tools ten behoeve van de ondersteuning in de uitvoering en handhaving. Eventueel kan worden aangesloten op het (al gestarte) project ten behoeve van de professionalsering van de handhaving. Overigens is het volgens InfoMil wel noodzakelijk dat, voordat men met dit traject start, er eerst (objectieve) criteria c.q. indicatoren worden vastgesteld waaraan men moet voldoen om in voldoende mate uitvoering te geven aan het beleid (welk niveau van uitvoering en handhaving is gewenst). Door e.e.a. concreet te formuleren en te communiceren, kan de discussie tussen VROM en de uitvoerende overheden over al of niet toereikende kennis en middelen en de mate van uitvoering en handhaving objectief gevoerd worden.
14
* standaard opleidingstraject bij nieuwe wetgeving Nieuwe wetgeving vraagt (vaak) nieuwe kennis en soms ook nieuwe vaardigheden. Aanbevolen wordt om in het implementatieproces van nieuwe wetgeving het veld tijdig te voorzien van de benodigde kennis en/of vaardigheden. * nationaal kenniscentrum inrichten Ondanks een goede ondersteuning door het rijk, zullen er altijd vragen ontstaan over het beleid tijdens de uitvoering en handhaving. Aanbevolen wordt om een nationaal kenniscentrum in te richten waar men (laagdrempelig) terecht kan met vragen. Een kenniscentrum heeft (tenminste) twee voordelen. Het eerste voordeel is dat als men ergens terecht kan met vragen, dit het draagvlak voor wetgeving verhoogd. Ten tweede wordt hiermee bestaande kennis geborgd, zodat deze altijd beschikbaar is in die situaties dat de andere communicatiemiddelen hier tekort in schieten. De werkwijze van het kenniscentrum dient complementair te zijn aan de andere ondersteunende middelen die ter beschikking worden gesteld (zie ook de beschreven oplossingsrichting bij knelpunt 1.) en dient het nationale veiligheidsbeleid te ondersteunen. InfoMil en RIVM fungeren momenteel (deels) al als kenniscentra ten behoeve van vragen over externe veiligheid van inrichtingenbonden aspecten. Indien ervoor wordt gekozen om het nationale veiligheidsbeleid integraler aan te pakken (zie oplossingsrichting bij knelpunt 3), dan moet nader worden bezien of de andere kenniscentra (onder andere Nibra, Vervoersinformatiecentrum RWS) kunnen worden samengevoegd, of dat een één-loket aanpak toereikend is. * onderzoeken of bestaande opleidingen uitgebreid kunnen worden De belangrijkste opleidingen in Nederland zijn Middelbare Veiligheidskunde en Hogere Veiligheidskunde. Door (aankomend) medewerkers van politie en brandweer worden weer andere opleidingen gevolgd. Volgens InfoMil is het zinvol om te onderzoeken of deze opleidingen nog toereikend zijn voor het huidige (toekomstige) overheidsbeleid. * bruikbaarheid landelijk kennisnetwerk onderzoeken Het uitvoeringsveld is een heterogene groep (onder andere handhavers van gemeenten, wetenschappelijke onderzoekers, beleidsmakers). Momenteel bestaan er meerdere instanties waar men over kennis over (externe) veiligheid beschikt. Of deze instanties voldoende functioneren naar de mening van het uitvoeringsveld is bij InfoMil onbekend. Daarnaast wordt er (dagelijks) nieuwe ervaringen opgedaan. Volgens InfoMil is het zinvol om de noodzaak en haalbaarheid van een landelijk kennisnetwerk te onderzoeken. Hierbij dienen ook de opleidingsinstituten (zie voorgaande oplossingsrichting) benaderd te worden. Knelpunt 5.
gebrek aan anticipatiebeleid
* anticipatiebeleid opstellen Met de komst van steeds nieuwe dan wel wijzigingen van wet- en regelgeving wordt de vraag om een duidelijk anticipatiebeleid steeds luider. Voor uitvoerende overheden ontstaan problematische situaties als het van kracht worden c.q. wijzigen van wet- en regelgeving enige tijd op zich laat wachten (wel of niet vergunnen c.q. handhaven c.q. intrekkingprocedures van vergunningen). Onduidelijkheid over het exacte moment van het van kracht worden van wet- en regelgeving is ook voor het bedrijfsleven een lastige situatie (wel of niet investeren).Omdat niet altijd valt uit te sluiten dat politieke en/of ambtelijke discussies over de te nemen besluiten enige tijd gaan kosten, geven heldere aanwijzingen hoe men moet handelen in de ‘overgangsfase’ houvast ten behoeve van de uitvoering en handhaving.
15
Knelpunt 6.
geen prioritering
* prioritering ten behoeve van uitvoering en handhaving in wet- en regelgeving geven De uitvoernde overheden (en dan m.n. het bestuurlijke deel hiervan) bepaald aan de hand van verschillende criteria waar de meeste aandacht aan wordt gegeven in de uitvoering en handhaving. Dit geldt ook voor de uitvoering van het externe veiligheidsbeleid. De mogelijkheid bestaat dat bepaalde wet- en regelgeving onvoldoende aandacht krijgt in de uitvoering en handhaving. Aanwijzingen vanuit de Directie Externe Veiligheid welke aspecten de meeste voorkeur verdienen, geven de uitvoernde overheden houvast en duidelijkheid over het (nationale) beleid. Eventueel kunnen (ook) tools ter beschikking worden gesteld hoe deze prioritering het (volgens de Directie Externe Veiligheid) het beste kan worden uitgevoerd. Een andere mogelijkheid is aansluiting te zoeken c.q. de link tussen beleid en handhaving te verbeteren door middel van aan te sluiten bij de werkwijze van het Landelijk Milieu Overleg (voorheen Landelijke Coördinatie Commissie Milieuwethandhaving). Voorstellen van de Directie welke aspecten de meeste aandacht verdienen kunnen hier worden ingebracht. Volgens InfoMil heeft het de voorkeur om een combinatie te zoeken van beide mogelijkheden, maar zijn de mogelijkheden afzonderlijk ook mogelijk.
16
Bijlage 1
Randvoorwaarden en uitgangspunten knelpuntenanalyse
Doel en resultaat van het project ‘Voorbereiding actieprogramma uitvoering EV-beleid’ Het doel van bovengenoemd project luidt: “Het in 2003 opzetten van een actieprogramma voor een structurele inbedding van de Externe Veiligheid regelgeving bij de uitvoerende en handhavende organisaties. Het actieprogramma dient op de volgende onderdelen een verbetering aan te brengen: * het versterken van de kwaliteit, capaciteit en professionaliteit bij de uitvoering van bestaande regelgeving; * beschikbaar maken van capaciteit en kwaliteit om externe veiligheid in een vroegtijdig stadium van ruimtelijke planvorming te betrekken; * stimuleren van de eigen verantwoordelijkheid van de bedrijven voor een onberispelijk veiligheidsmanagement. Bovenstaande projectdoelstelling leidt onder andere tot de volgende (2 van de 4) subdoelstellingen: O “inzicht verkrijgen in de knelpunten die er toe leiden dat de uitvoering van het externe veiligheidsbeleid nog onvoldoende structureel is ingebed, zodat de probleemstelling kan worden aangescherpt. O “formulering van actiepunten die ertoe bijdragen dat de knelpunten worden opgeheven en die specifiek, meetbaar, acceptabel, realiseerbaar en tijdgebonden zijn (smart)”. De ambitie van het ministerie van VROM hierbij is om er voor zorg te dragen dat er structureel aandacht is voor externe veiligheid. Hiervoor is volgens het ministerie meer kwaliteit, capaciteit en professionaliteit noodzakelijk. Randvoorwaarden en uitgangspunten voor de knelpuntenanalyse Bij de uitvoering van het project “Voorbereiding actieprogramma uitvoering EV-beleid” zal het ministerie van VROM nadrukkelijk zijn licht opsteken bij andere overheden om te registreren wat er leeft binnen het uitvoeringsveld van het externe veiligheidsbeleid. Om inzicht te krijgen in de knelpunten in de uitvoering van het extern veiligheidsbeleid zal het bureau K+V, in opdracht van het ministerie van VROM, interviews houden met een aantal uitvoerders (gemeenten, provincies, brandweer, adviesbureaus). In aanvulling hierop zal InfoMil een knelpuntenanalyse (inclusief oorzaken en oplossingsrichtingen), uitvoeren naar de soort problemen op grond van de ervaringen met het uitvoeringsveld (via de helpdesk, voorlichtingsbijeenkomsten, netwerk). Hierbij dient niet alleen het taakveld milieu maar ook Ruimtelijke Ordening, transport en hulpdiensten te worden meegenomen. (Aangezien het taakveld “hulpdiensten” niet tot de primaire doelgroep van InfoMil behoort, zal dit taakveld minder diep door InfoMil worden uitgewerkt.) Tevens ligt de nadruk op 1e lijnstaken en voorzieningen en op nieuwe taken. De vrijgemaakte middelen zijn uitdrukkelijk niet bedoeld voor de inzet voor bestaande maar verwaarloosde taken. De knelpunteninventarisatie moet leiden tot een actieprogramma waarin afspraken worden vastgelegd om de kwaliteit en de professionaliteit van de uitvoering te verbeteren. Het actieprogramma dient concreet, praktisch en uitvoerbaar te zijn, gedragen en herkend te worden door alle betrokken partijen, gericht te zijn op de versterking van de uitvoering en handhaving van het EV-beleid en dus géén nieuwe beleidsinitiatieven of –voorstellen te bevatten en sterk oplossingsgericht te zijn. De resultaten van de eerste stappen worden teruggekoppeld naar de projectgroep waarin naast de betrokken departementen ook VNG en IPO zijn vertegenwoordigd. InfoMil zal hierbij worden betrokken.
17
In de vraagstelling van het ministerie van VROM aan InfoMil wordt gevraagd om in de analyse onderscheid te maken naar: * Gestelde vragen; Vergunningverlening algemeen, RO-beleid, transport, Brzo, vuurwerk, CPR-richtlijnen, overig * Vragenstellers; Kleine, middelgrote en grote gemeenten, regio’s, provincies, inspecterende instanties, rijk en bedrijfsleven Æ De indeling naar “geografische spreiding” is voor InfoMil, op grond van aanwezige informatie, niet te maken. * Ten behoeve waarvan worden vragen gesteld; vergunningverlening, handhaving, bestemmingsplannen, beleidsnota’s, etc. * Hoe specifiek zijn deze vragen; Hebben de vragen betrekking op detailonderwerpen of ook op doelstellingen, uitgangspunten, veronderstelde effecten van het EV-beleid/regelgeving. * Welke problemen en zorgen komen bij vragenstellers naar boven; Hebben deze betrekking op onduidelijkheden in de regelgeving die van het Rijk komt, samenwerking/afstemming met anderen, beschikbaarstelling van financiën, capaciteit, kennisniveau, ondersteunende middelen * Wekt de vragensteller de indruk dat het gegeven antwoord zijn probleem oplost; of ligt het antwoord op de vraag op een ander niveau waarover InfoMil geen uitspraak kan doen. * * *
Blijkt uit de vragen waar efficiency in het beleid valt te realiseren; Oorzaken; Oplossingsrichtingen.
18
Bijlage 2
Voorbeelden ontvangen vragen aan de helpdesk
Vraag: Waar staat in de CPR 9-6 aangegeven dat er bij een
Vraag:
bovengrondse tank een installatiecertificaat aanwezig
Naast een propaantank met een inhoud van 3 m3, ligt
moet zijn?
een houtopslag als heg. Deze houtopslag c.q. heg heeft
Antwoord:
een breedte van ca. 1m en een lengte van ca. 50 m.
In paragraaf 4.5 van de CPR.
Valt deze opslag onder het begrip "brandbare opslagen"?
Vraag:
Antwoord:
In de voorschriften van het Vwb staat vermeld waaraan
Ja noch nee.
de etikettering van het consumentenvuurwerk moet
Het begrip brandbare opslagen wordt in de CPR 11-2
voldoen. Een van de eisen is dat het productiejaar erop
niet gedefinieerd. Je kunt wel kijken naar de afwegingen
moet staan. Moet de gemeente hier dan ook iets mee
die in vrs. 8.1.2.2. worden gemaakt ten aanzien van
doen?
brandbare opslagen ten aanzien van warmte-uitstralende
Antwoord :
oppervlaktes. Met de brandweer bekijken in hoeverre de
Het productiejaar staat er op om te kunnen achterhalen
heg kwaad kan.
hoe oud het vuurwerk is. Bij steekproeven of gerede twijfels kan er bijvoorbeeld voor gekozen worden om
Vraag:
vooral het "oude" vuurwerk te testen. Tevens kan
Waar staat in de CPR 9-6 aangegeven dat er bij een
eventueel de herkomst van een partij vuurwerk worden
bovengrondse tank een installatiecertificaat aanwezig
achterhaald. De gemeenteambtenaar hoeft hierin echter
moet zijn?
geen actie te ondernemen. De opslag van “oud”
Antwoord:
vuurwerk is toegestaan.
In paragraaf 4.5 van de CPR.
19
Vraag: Bedrijf heeft tankwagen met LPG die ze op eigen terrein willen parkeren als LPG gelost is voor die dag. Welke regels en afstanden gelden hiervoor en wat moet ik in de vergunning opnemen? Antwoord: Er gelden geen standaard voorschriften hiervoor. Het is te prefereren dat de tankwagen op een afgesloten/bewaakt terrein staat dan op de openbare weg of algemene parkeerplaats. Informatie kan worden gezocht in het infoblad: “Parkeren voertuigen gevaarlijke stoffen”. Tevens geeft de jurisprudentie aan dat een tankwagen als een vaste tank wordt beschouwd. De scenario's die op kunnen treden zijn: 1. intrinsiek falen 2. lek van grootste aansluitpunt tankwagen 3. aanstraling door brand (vanwege externe effecten) De effecten zou je kunnen (laten) berekenen in een QRA, met uitgangspunten voor tijd en hoeveelheid LPG. Kwalitatief kun je de volgende zaken mbt. risico in overweging nemen: 1. is beperkt vanwege dat tankwagens vanwege ADR goed gekeurd moeten zijn 2. is beperkt vanwege feit dat geen reservoir wordt gevuld, tankwagen staat alleen geparkeerd 3. kun je zoveel mogelijk beperken door voorkomen van brand in omgeving/onder tankwagen: -hek rond terrein en evt. bewaking (vandalisme aan wagen voorkomen) -terrein moet schoongehouden worden van brandbare materialen -voorkomen van plasbrand uit reservoir met brandbare vloeistof richting parkeerplaats tankwagens -afstand tankwagen tot erfgrens en kwetsbare objecten voldoende groot -afstand tankwagen tot gebouw inrichting waar gevaarlijke (brandbare!) stoffen opgeslagen liggen
20
Vraag: Als een LPG-tankstation voldoet aan interne afstanden, maar niet aan externe afstanden voor nieuwe situaties (30 en 80 m. uit Nota LPG), mag het vulpunt dan verplaatst worden vanwege bedrijfstechnische redenen zonder dat aan de externe veiligheidsafstanden voldaan kan worden (mede gezien vs. 4.6.2)? Mag je verplaatsing vulpunt dan toestaan in wijzigingsvergunning of kan je het verbieden? Hoe? En als de situatie relatief toch iets verbeterd voor de omgeving? Antwoord: Op grond van de handreiking externe veiligheid bij inrichtingen dient bij wijzigingen allereerst te worden beoordeeld of de wijziging leidt tot hogere risico's. Indien de situatie verbetert en dus niet leidt tot hogere risico's, mag de wijziging worden toegestaan (ondanks dat niet wordt voldaan de afstandeisen voor nieuwe situaties maar de situatie wordt wel verbeterd) en waarschijnlijk kan dan worden volstaan met een 8.19 melding. Indien de wijziging wel leidt tot hogere risico's, moet de wijziging worden geweigerd. Indien er sprake is dat het vulpunt wordt verplaatst iets verder van de een woning af en iets dichterbij de andere woning, is er voor de laatste woning sprake van een verhoging van risico's en zou de wijziging niet moeten worden toegestaan (tenzij je gemotiveerd kan aantonen dat dit niet leidt tot hogere risico's). Tevens het ontwerpbesluit KEV in ogenschouw nemen, dat de ondernemer weet dat hij wellicht nu investeringen pleegt maar misschien op termijn alsnog gesaneerd zal worden. Volgens VROM heeft het bedrijf, indien hij nu gunstige wijzigingen doorvoert (die niet leiden tot hogere risico's), straks toch nog recht op schadevergoeding. N.B. UITBREIDINGEN dienen wel te worden getoetst aan de afstandeisen voor nieuwe situaties!!
Vraag: Glastuinbouwbedrijf slaat natronloog, zwavelzuur, zoutzuur en fosforzuur op in tanks 20-30 m3. Deze vloeistoffen worden gedoseerd en gemengd in een mengtank en als vloeibare meststof voor planten gebruikt. Welke eisen gelden er voor deze tanks? Antwoord: Het nieuwe besluit Glastuinbouw is in werking. Hierin staat dat gevaarlijke stoffen max. 10.000 kg en dat opslag conform 15-1 plaats moet vinden. Probleem is natronloog, zoutzuur en zwavelzuur geen meststoffen zijn volgens Wet meststoffen. Dit betekent dat onder het besluit niet meer dan 10 ton aanwezig mag zijn van deze stoffen en dat opslag in emballage conform 15-1 moet plaatsvinden. Echter een tank is geen emballage. Vanuit veiligheids oogpunt geeft een tank mogelijk kleiner risico, want er wordt minder vaak bijgevuld of verwisseld = minder handelingen = kleinere kans op ongeval. Daarnaast wordt er voortdurend uit getapt via doseerleiding systeem -> discussie: opslag of procesonderdeel? Het is nog de vraag of VROM bedoeld heeft opslag van deze vloeistoffen in tanks bewust van het besluit uit te sluiten. Als meer dan 10 ton van deze vloeistoffen aanwezig dan is bedrijf vergunningplichtig. De eisen die bevoegd gezag aan opslag in tanks kan stellen kun je baseren op opslag van (brandbare) aardolieproducten CPR 9-6. Denk er wel aan de voorschriften met beleid toe te passen, aangezien deze zuren en basen niet brandbaar zijn
21
Vraag: Handelsbedrijf Postma in o.a. kunststof tanks wil weten waarom gemeente opslag diesel in dubbelwandige kunststoftank verbiedt, terwijl deze tank aan alle Duitse eisen voldoet en TUFF gekeurd is (EU-gelijkheid, KIWA-monopolie= klacht, etc.). Antwoord: Als in de vergunning is opgenomen dat opslag conform de CPR 9-6 moet zijn, dan moet tank voldoen aan de daar genoemde BRL's. Als voor uw tanktype nog geen BRL is opgesteld kunt u dit laten doen door KIWA of andere geaccrediteerde instantie mits die een gelijkwaardig beschermingsniveau biedt als BRL's van 9-6. De beproevingsmethoden van KIWA (conform de BRL-en) zijn strenger dan veel TUFF-keuringen. Er is een BRL voor opslag van vl.b. aardolieproducten in kunststoftanks in de maak. Concept-BRL: K21002. U kunt bij Kiwa informeren naar de eisen en laatste ontwikkelingen hierbij.
Vraag: Loods met plantsoenvoertuigen en afleverpomp van brandstof. Kan i.k.v.AMvB O&T. (vs. 2.6.5) een vloeistofdichte vloer geëist worden of kan worden volstaan met ‘verharde ondergrond’ (zoals beschreven in CPR 9-6 voor kleinschalige afleverinstallatie (vulpistool, verharde ondergrond)? Antwoord: De vraag is wat juridisch voorrang heeft, het AMvB voorschrift of het voorschrift van CPR 9-6. Hierin is het besluit (schijnbaar?) met zichzelf in tegenspraak. VROM heeft aangegeven dat de voorschriften van het besluit ook doorwerken naar de voorschriften uit de CPR. Ze zijn van mening dat een interne brandstof aflevering aan dezelfde eisen moet voldoen als een tankstation, vandaar die eis voor volledig vloeistofdichte vloer. In vergunningplichtige situaties kan het bevoegde gezag zelf bepalen aan welke eisen de voorziening moet voldoen.
Vraag: In het Besluit motorvoertuigen wordt, in tegenstelling tot de andere amvb’s, gesteld dat alleen meer dan 150 liter BRANDBARE gassen moeten worden opgeslagen volgens de CPR 15-1. Hoe moet hier mee worden omgegaan? Antwoord: Deze tegenstelling is bij VROM gemeld. De afweging hierachter is nog niet bekend. Bij de andere besluiten loopt veel discussie of de CPR 15-1 niet te streng is voor niet brandbare gassen.
Vraag: In de amvb HS&R worden geen eisen gesteld aan een tank plus leidingen waarin chloorbleekloog (natriumhypochloriet) is opgeslagen. Hoe moet hier mee worden omgegaan? Antwoord: In de amvb worden inderdaad geen eisen aan chemicalientanks plus appendages gesteld. Op dit moment bestaan hiervoor ook nog geen KIWA (BRL) richtlijnen. Een mogelijkheid om toch eisen te stellen is de vangnetbepaling 1.8.1 toe te passen. Deze problematiek wordt daarnaast in het reparatietraject van de (MDW) 8.40 amvb’s meegenomen.
22
Bijlage 3
Voorbeelden door InfoMil gesignaleerde knelpunten
Knelpunt 1.
Knelpunt 2.
* In de diverse amvb’s worden verschillende eisen gesteld
In het Vuurwerkbesluit wordt gesteld dat het vereiste
aan de opslag van olie in een bovengrondse tank. Dit
brandblussysteem gecertificeerd moet worden. In de
schept onduidelijkheid en leidt tot vragen over de
praktijk blijkt dat de certificatie niet kan plaats vinden
achtergrond.
omdat het daarvoor vereiste memorandum niet
* De opslageisen voor gevaarlijke stoffen (CPR 15) gaat
aanwezig is. Het ontbreken van die aanpalende
uit van de Wms. Voor de opslag van verven wordt een
regelgeving leidt er toe dat niet kan worden voldaan
uitzondering gemaakt op grond van de ADR
aan de voorgeschreven eisen. Dit leidt tot problemen in
(=vervoerswetgeving). Wijzigingen in de ADR worden
de handhaving.
echter weer niet doorgevoerd in CPR. Een en ander maakt het geheel onduidelijk en complex.
Knelpunt 3.
Knelpunt 4.
In het Besluit Voorzieningen en Installaties worden eisen
* Het Brzo is in februari 2000 van kracht geworden.
gesteld aan de aan te houden afstand tussen de
Bedrijven dienden in februari 2001 een VR in te
propaantank en een extern object (bv een woning). Uit
dienen. De ondersteuning voor de gemeenten kwam in
een recent onderzoek (in opdracht van RIVM) blijkt dat de
december 2000 in de vorm van een inhoudelijke
afstanden uit het besluit, uitgaande van het extern
kennis- en vraagbaak bij de DCMR. De inhoudelijke
veiligheidsbeleid van VROM (10-6), zeer ruim zijn.
ondersteuning blijkt goed te verlopen. Deze is alleen
Onduidelijk is op grond waarvan de afstanden in het
laat ingezet waardoor gemeenten nauwelijks of niet
besluit zijn gebaseerd.
aan de gestelde termijnen in het Brzo konden voldoen.
Dit leidt tot vragen of het besluit wordt aangepast en of
* Het Register risicosituaties gevaarlijke stoffen komt
hierop nog wel gehandhaafd moet worden.
eraan. Het inventariseren van de gegevens, vereist
Tevens zou je bij een vergunningplichtig bedrijf, op grond
voor het register, gaat veel tijd kosten. De benodigde
van het wetenschappelijk rapport, kunnen afwijken van
bestuurslasten, tijd en geld voor de implementatie van
hetgeen in het besluit wordt voorgeschreven.
het register zijn onbekend. Gemeenten willen hierin inzicht hebben.
Knelpunt 5.
Knelpunt 6.
Het ontwerpbesluit Kwaliteitseisen externe veiligheid is in
De afgelopen jaren is er voor het onderwerp “externe
februari 2002 gepubliceerd in de Staatscourant. Het
veiligheid” zoveel wet- en regelgeving bijgekomen
ontwerpbesluit moet nog worden behandeld in de 2e
(Brzo, register, kwaliteitseisen, Vuurwerkbesluit,
kamer en ter advies naar de Raad van State. Toch gaat er
vervoer gevaarlijke stoffen) dat de implementatie
al een brief uit van de minister van VROM richting de
hiervan niet naast de reeds geplande activiteiten kan
gemeenten, provincies en samenwerkingsverbanden met
worden uitgevoerd. Voor de implementatie is naast
het verzoek om te anticiperen op het ontwerpbesluit.
mankracht en geld tevens tijd (en dus prioritering)
Juridisch is anticipatie echter niet haalbaar. Dit leidt tot
nodig om de vereiste kennis te kunnen opbouwen.
veel vragen over hoe nu om te gaan met de komende wetgeving in een bepaalde situatie. Daarnaast ontstaat onduidelijkheid over het feit of niet anticiperen tevens leidt tot geen schadevergoeding van het Rijk bij sanering van urgente tankstations.
23
