KLIMAATSTRATEGIE – TUSSEN AMBITIE EN REALISME WRR rapporten aan de regering nr. 74
SAMENVATTING Er zijn sterke aanwijzingen dat het klimaat verandert door menselijke invloed. Er is een omvangrijke reductie van de uitstoot van broeikasgassen nodig om het tempo van de klimaatverandering voldoende te temperen. Maar terwijl het totale wereldemissievolume van CO2 sterk moet dalen, verwacht men juist een sterke stijging ervan als gevolg van
welvaartstoename en bevolkingsgroei. De onzekerheden zijn groot en er zijn allerlei complicerende factoren die een effectief klimaatbeleid bemoeilijken. De omvang van de klimaateffecten (soms ook de richting ervan) is niet goed te voorspellen. Er zijn grote onzekerheden in de kennis over het klimaatsysteem, mede door de extreme traagheid van dat systeem. Dat levert het risico op van het in gang zetten van onomkeerbare veranderingen. Het beleid wordt voorts bemoeilijkt door de mondiale omgeving waarin het tot stand moet komen. De diverse landen hebben sterk uiteenlopende belangen en leggen steevast de nadruk op economische groei, waardoor emissies eerder toe- dan afnemen. Bovendien is de internationale coördinatie van de emissiereductie-inspanningen problematisch, hetgeen het risico van niet-adequaat beleid met zich meebrengt. Deze onzekerheden en complicerende factoren kunnen tot hoge kosten leiden. Gegeven de onzekerheid zou het klimaatbeleid zich niet moeten richten op optimaliteit, maar meer op robuustheid. Een robuuste strategie is erop gericht succesvol te zijn in een uiteenlopende variatie van mogelijke scenario’s. Moeizame afwegingen Hoe er tegen het klimaatprobleem wordt aangekeken, verschilt sterk van land tot land. Percepties en voorkeuren lopen wereldwijd uiteen en kunnen daarmee een effectieve klimaatstrategie bemoeilijken of zelfs in de weg staan. De effectiviteit hangt immers af van de doelen die landen nastreven en overeenstemming daarover (in de zin van een hard commitment) zal niet eenvoudig zijn. Verschillen in percepties en voorkeuren kunnen ertoe leiden dat de mate van bereidheid kosten te dragen te ver uiteenloopt. Een probleem bij de
6 kostenverdeling is dat zowel de kosten van aanpassing als die van vermindering van klimaatverandering onduidelijk zijn. En bovendien moeten beleidsmakers die kosten afwegen tegen geheel andere doelstellingen die om overheidsingrijpen vragen (van economische groei, onderwijs en gezondheidszorg tot infrastructuur, pensioenreservering, militaire uitgaven of wat dan ook) en ook dat ligt overal nogal verschillend. Het voorzorgsbeginsel biedt niet onmiddellijk een leidraad omdat hoge kosten moeten worden afgewogen tegen deels nog onbekende risico’s. Het paradoxale feit doet zich dus voor dat een inschatting moet worden gemaakt van het onbekende. Het voorzorgsbeginsel kan daardoor geen antwoord geven op de vraag wat een verstandige mix is van emissiereductie en aanpassing. Het ontbreken van een optimale beleidsmix impliceert dat ook het aspect van intergenerationele lastenverdeling weinig houvast biedt. Tot nu toe geen effectief beleid De Europese Unie (EU) heeft in 1996 vastgesteld dat de klimaatverandering in de huidige eeuw beperkt moet blijven tot 2 °C ten opzichte van het pre-industriële niveau. In 2005 is dit standpunt herbevestigd, maar er is tevens vastgesteld dat de reductiedoelen moeten worden bezien op realiseerbaarheid met inachtneming van het kosten-batenaspect. De EU heeft een uitgewerkt emissiehandelssysteem en is daarmee een voorloper. Tegelijk voert de EU specifiek beleid op diverse gebieden. Nederland heeft bij dit klimaatbeleid een voortrekkersrol gespeeld. Op mondiaal niveau hebben volgens het Kyoto-protocol de deelnemende landen afgesproken in de periode tussen 2008 en 2012 hun emissieniveau terug tot ten minste 5 procent beneden het niveau van 1990. Het totnogtoe gevoerde beleid is niet effectief gebleken, noch in de EU, noch mondiaal. Integendeel, beleidsactivisme heeft in de EU geleid tot versplintering en veelvuldige koerswijzigingen. Het potentieel voor kosteneffectief binnenlands klimaatbeleid lijkt beperkt en veel zal dus buiten Nederland (en zelfs buiten Europa) moeten worden bereikt. Mondiaal stelt het Kyoto-protocol te beperkte doelen, voor een heel korte periode en dan nog alleen voor een selecte groep van ontwikkelde landen die al een relatief CO2-efficiënte economie hebben. Het beleid tot nu toe, zowel mondiaal als van de EU en Nederland, ontbeert een wereldomvattende en langetermijnbenadering. Een nieuwe klimaatstrategie Dit WRR-rapport zet een klimaatstrategie uiteen die ratio en richting kan geven aan het Nederlandse beleid binnen de EU en dat van de EU in wereldverband.
7 De raad is uitgegaan van de volgende vraagstelling: Hoe kan Nederland als lidstaat van de Europese Unie een effectief klimaatbeleid voeren vanuit een wereldwijd strategisch perspectief? Sleutelwoorden die deze strategie kenmerken zijn: een wereldwijde en een langetermijnbenadering als onwrikbare uitgangspunten; effectiviteit van emissiereductie tegen 2050; kostenminimalisatie bij de keuze tussen nu beschikbare opties en bij de keuze tussen opties over een decennialang tijdpad; schadebeperking door tijdige aanpassing aan een hoe dan ook veranderend klimaat; niet-aflatende en krachtige bevordering van lageemissietechnologie en innovatie; een strategische aanpak van wereldwijde coördinatie; en ten slotte robuustheid, gegeven de grote onzekerheden. De voorgestane klimaatstrategie is gestoeld op drie oplossingsrichtingen: (1) aanpassing aan klimaatverandering; (2) reductie van emissies van broeikasgassen; en (3) effectieve wereldwijde coördinatie. (1) Een hoge prioriteit voor aanpassing Aanpassing aan een veranderend klimaat vermindert of voorkomt latere schade. Aanpassingsbeleid kan en mag internationaal gecoördineerde emissiereductie niet vervangen, maar is voor vele landen – in elk geval voor Nederland – wel aanzienlijk eenvoudiger. Het is geen nederlaag, maar juist aantrekkelijk, omdat de vruchten van de lokale inspanning ook lokaal worden genoten, terwijl dat bij emissiereductie slechts in zeer geringe mate het geval is. Mondiaal is aanpassing niet altijd en overal mogelijk, of kan zo kostbaar en ontwrichtend zijn dat op sommige plaatsen uiteindelijke algehele emigratie onvermijdelijk wordt. Vandaar dat men aanpassing niet in alle gevallen uitsluitend lokaal kan bezien. De wereldgemeenschap kan het aanpassingsvermogen van arme landen versterken of aanvullen en zal, vroeg of laat, zich voldoende gelegen moeten laten liggen aan kwetsbaarheden die existentieel of ontwrichtend zijn voor hele gebieden of volkeren. Voor Nederland zijn een natter klimaat en een hogere zeespiegel (+20 cm tot +110 cm in 2100) beleidsmatig het meest relevant. Daarom betekent aanpassing in de eerste plaats waterbeleid in relatie tot de overstromingsveiligheid en dit is om vier redenen van groot belang: •
Klimaatverandering geschiedt ook bij succesvolle emissiereductie, zij het in mildere vorm.
•
De geloofwaardigheid van gecoördineerde wereldwijde emissiereductie is (tot nu toe) gering.
•
Succesvolle aanpassing verbetert de internationale onderhandelingspositie.
8 •
Er is een achterstand in de kosteneffectieve beveiliging tegen overstromingen.
Naast aandacht voor overstromingsveiligheid is ook aandacht voor natuurwaarden en ecologie op zijn plaats. Klimaatverandering brengt voor het landelijke gebied niet alleen bedreigingen met zich mee, maar ook kansen en voor een deel zijn die kansen te scheppen in het kielzog van te treffen maatregelen. Tussen overstromingsveiligheid en woningbouw of natuurherstel bestaat in voorkomende gevallen synergie. Die synergie kan worden gebruikt om het draagvlak voor aanpassingsmaatregelen te verbreden. Het gaat bij het Nederlandse aanpassingsbeleid vooral om het openhouden van mogelijkheden. Maatregelen in het kader van de overstromingsveiligheid vergen grote investeringen en hebben een langetermijnkarakter. Het is mogelijk voor deze investeringen een gefaseerde aanpak te kiezen. Maar dat geldt niet voor de reservering van ruimte om eventueel overtollig rivierwater te bergen, waarbij het niet zeker is dat die reserveringen ooit zullen worden benut. Daarbij treden drie problemen op: ten eerste kan men eenmaal bebouwde ruimte niet, of alleen tegen extreme kosten ontstedelijken; ten tweede is de bestuurlijke daadkracht voor het maken van ruimtereserveringen onvoldoende; en ten derde is het draagvlak onder de bevolking voor maatregelen tegen overstromingsrisico gering. Beveiliging tegen overstromingsrisico is een nationaal belang dat moet worden ingepast in de lokale context door te zoeken naar optimale oplossingen, niet door de nationale doelen af te zwakken. Op sommige plaatsen moet water prioriteit hebben boven bebouwing in plaats van omgekeerd. Een hogere prioriteit voor de waterhuishouding vraagt een sterkere positie van de rijksoverheid ten koste van die van lagere bestuursorganen. Het belang van overstromingsveiligheid van de primaire waterkeringen is gebaat bij een grotere bewustwording van het overstromingsrisico. (2) Reductie van emissies: routes en tijdpaden Om de 2°C-doelstelling van de EU te bereiken, moet in de komende decennia mondiaal een aanzienlijke emissiereductie worden gerealiseerd, te weten 10 à 11 gigaton koolstof (GtC) per jaar in 2050 ten opzichte van een business as usual-scenario. De aan te wenden energiebronnen spelen hierbij een doorslaggevende rol. De tijd om te wachten op een transitie in het energiesysteem ontbreekt. Voorlopig moet gebruik worden gemaakt van bestaande, rijpe technologieën. Moderne hernieuwbare energie (zon, wind, waterkracht en moderne biomassa) biedt tot 2030 veel te weinig potentie om een wereldwijd toereikende emissiereductie te verwezenlijken, nog afgezien van de relatieve kosten. Fossiele energie zal daarom zeker tot 2050 de wereldenergievoorziening domineren. Met name kolen zullen een heel belangrijke rol blijven spelen. Een dozijn koleneconomieën met samen ongeveer twee
9 derde van de wereldbevolking zal de bestaande goedkope en goed gespreide kolenvoorraden zeker exploiteren. In een wereldwijde klimaatstrategie is het dus onvermijdelijk om de emissiereductie-inspanningen toe te spitsen op kolen (‘schone fossiele energie’). Tot 2050 zal de vereiste mondiale emissiereductie (10 à 11 GtC per jaar in 2050) langs vier hoofdroutes kunnen worden bereikt: •
Energie-efficiëntie (3,4 GtC per jaar). Dit bespaart brandstof (vaak als no-regret aangeduid) en is dus aantrekkelijk, maar is daardoor nog niet gratis. De nadruk zal moeten liggen op elektriciteitsgebruik, elektriciteitsproductie en verwarming. De grootste besparingen zijn te vinden in opkomende economieën.
•
Energie-mix (4,0 GtC per jaar). Deze route bestaat uit CO2-afvang en -opslag in combinatie met vergassingstechnologie en gebruik van biomassa. De transportsector kan op langere termijn hieraan een significante bijdrage leveren, onder andere middels biobrandstoffen.
•
Fotosynthese (2 GtC per jaar). Deze route behelst het afremmen van ontbossing, het versneld bebossen en herbebossen, het beter benutten van hout in producten en gebouwen, en meer duurzame landbouw. Dit potentieel is tijdelijk.
•
Reductie van overige broeikasgassen (1 GtC per jaar), bovenal methaan en (industriële) N2O.
Naast deze hoofdroutes zijn er nog aanvullende mogelijkheden voor emissiereductie, zoals kernenergie en windenergie. De emissiereductieroutes maken gebruik van rijpe technologie, maar zijn niet voldoende voor de verdere emissiereductie die na 2050 nog nodig zal zijn. Op die termijn zal de energievoorziening een transitie moeten maken naar emissievrije energie. Dat kan alleen als de rijke landen daarvoor een omvangrijke en langdurige R&D-inspanning verrichten. De raad beveelt voor het ontwikkelen van die kennis de oprichting van een Technologisch Top Instituut voor emissievrije energie aan. Juist vanwege de grote afstand tussen het bestaande en het gewenste is het noodzakelijk een duidelijk onderscheid te maken tussen technologieontwikkeling en technologiediffusie. In het huidige beleid van de EU en Nederland wordt dit onderscheid onvoldoende gemaakt, hetgeen de kosten opjaagt. (3) Effectieve wereldwijde coördinatie In de eerstkomende decennia is het de grootste opgave ervoor te zorgen dat industrialiserende en arme landen hun economische groei op een emissie-efficiënte wijze realiseren. De marginale kosten van emissiereductie zullen in deze zich ontwikkelende
10 landen nog decennia lang laag zijn, maar de reductie van CO2-emissies zal alleen totstandkomen indien de rijke OESO-landen daarvoor geheel of gedeeltelijk de kosten dragen. De raad meent daarom dat Nederland zijn inspanningen voor emissiereductie met voorrang moet richten op het Clean Development Mechanism (CDM), zo nodig te verbinden met ontwikkelingswerk. Het emissiehandelssysteem van het Kyoto-protocol is een waardevol instrument voor de voorlopende landen, maar lijdt onder de effectiviteitstegenstelling: het haalbare is niet effectief, het effectieve is niet haalbaar. De kleine kring van deelnemende landen kan geen effectief mondiaal beleid ontwikkelen zonder de landen die momenteel of op afzienbare termijn niet aan Kyoto (willen) deelnemen. Veelvuldig liggen aan de weigerachtigheid van de niet-deelnemende landen de vrees van geringere economische groei en het veiligstellen van de energiezekerheid ten grondslag. Daarom is naast de Kyoto-benadering een ‘veelkleurige flexibiliteit’ nodig van initiatieven die aansluiten bij de belangen van deze landen. Daardoor zal gemakkelijker draagvlak worden gevonden voor het ontwikkelen van technologieën die een klimaatvriendelijke exploitatie van kolen mogelijk maken dan voor emissieplafonds die een rem zouden kunnen zetten op de economische groei van opkomende economieën. Op het aspect van de energie-efficiëntie lopen de belangen van klimaat en energiezekerheid parallel, wat energie-efficiëntie tot een potentieel kansrijke speerpunt maakt. De gedeelde belangen zijn het uitgangspunt voor de vorming van coalities die gezamenlijk (deel)problemen aanpakken. Daarbij kunnen de coalities op deelterreinen verschillen, waarbij het kan gaan om coalities van naties (bijvoorbeeld grote vervuilers die gezamenlijk de emissies beslissend kunnen beïnvloeden), maar ook om coalities van bedrijven (bijvoorbeeld ondernemingen die gezamenlijk een sectorale standaard voor energie-efficiëntie in de markt overeenkomen, die in de tijd nog eens kan worden verscherpt). De vereiste veelkleurige flexibiliteit kan uiteenlopende vormen aannemen, variërend van no regret-beleid (met enorme potentie in ontwikkelingslanden), no lose-beleid (waarbij wel prikkels bestaan voor reductie maar geen sancties bij overschrijding gelden), technologieontwikkeling en -diffusie, en intensiteitsdoelen, tot de zelfverplichting van eigen klimaatbeleid met het afleggen van rekenschap en emissiehandelssystemen c.q. een koolstofprijs. Net als in de handelspolitiek is het mogelijk en aantrekkelijk om op onderdelen emissiereductie bilateraal en regionaal te stimuleren, bijvoorbeeld als onderdeel van al bestaande speciale betrekkingen of van ontwikkelingsbeleid. Daarnaast dienen bedrijfsleven, kennisinstellingen en NGO’s actief bij klimaatbeleid te worden betrokken. Op dit meer
11 horizontale transnationale vlak zijn interessante ontwikkelingen gaande die, waar mogelijk, zouden moeten worden gestimuleerd. De UNFCCC biedt een geschikt kader om multilaterale coördinatie in te passen, maar om de coördinatie effectiever te maken zou een World Climate Organisation (WCO) moeten worden opgericht: een vaste organisatie met daaromheen vaste diplomatieke missies. Dit is nodig om een zekere mate van probleemeigenaarschap te creëren, zodat beslissingen worden genomen en uitgevoerd. De WCO zou een dagelijks bestuur (Special Climate Council) moeten vormen van vaste en roulerende landenleden, met een geleidelijke uitbouw van bevoegdheden. De WCO kan dan op termijn het leiderschap van de EU overnemen, wat ook impliceert dat de EU
en Japan op dat moment niet langer de agenda (kunnen) bepalen. Tot dat moment is leiderschap van de zijde van de EU wenselijk en noodzakelijk om een katalyserende rol te spelen.
