KISZOLGÁLTATOTT POLGÁR KORRUPT ÁLLAM FEHÉR KÖNYV. a korrupció és a fogyasztóvédelem magyarországi helyzetérôl

KISZOLGÁLTATOTT POLGÁR – KORRUPT ÁLLAM

FEHÉR KÖNYV

a korrupció és a fogyasztóvédelem magyarországi helyzetérôl és az ezzel összefüggô állami joggyakorlatról

szabadsagkor_konyv_2010.indd 1

3/26/10 7:24 AM


3/26/10 7:24 AM

„

Mottó: „Nincs nagyobb bûn, mint másokat vezetni, másoknak parancsolni, másokon uralkodni akarni - ahhoz való tulajdon és talentum nélkül.” (Széchenyi István)

„

A Szabadság Kör civil személyek, közéleti személyiségek, politikusok kötöttségektôl mentes tömörülése, amely a szabadságjogokat Magyarországon ért támadásokra tekintettel, a szabadságjogok következetes, megalkuvás nélküli politikai képviseletét tûzte zászlajára. A Kör megalakulásával fel kívánja hívni a figyelmet arra, hogy veszélyben vannak alapjogaink. A Kör tagjai szabadság iránt elkötelezett polgárok.

részlet a Szabadság Kör alakuló nyilatkozatából.


3/26/10 7:24 AM


3/26/10 7:24 AM

Bevezetô

BEVEZETÔ A Szabadság Kör tagjai a megalakulás óta eltelt majdnem három évben számos nyilatkozatban, több sajtótájékoztatón, stúdióbeszélgetésben és más közéleti akciók során tették egyértelmûvé a Magyarországon tapasztalható jogsértéseket és visszásságokat, valamint azt, hogy a Kör kiáll az alapvetô emberi szabadságjogok teljeskörû érvényesülése mellett. A Szabadság Körnek önmeghatározásából következôen nem állnak rendelkezésére azok az eszközök, melyek egy jelentés teljeskörû tényfeltáró munkájához elengedhetetlenül szükségesek lennének. Célunk, hogy néhány kiemelt fontosságú problémakörre felhívjuk a figyelmet és a polgárok szabadságjogainak érvényesülését gátló visszásságokat a nyilvánosság elé tárjunk. Valljuk, hogy az alapvetô emberi szabadságjogok egyetemesek, nem ismernek országhatárokat, ezért a Szabadság Kör az elmúlt évben is valamennyi esetben tiltakozott a határon túli magyar közösség tagjait ért jogsértések miatt. A Fehér Könyvünk ugyanakkor kizárólag a Magyarországon tapasztalható káros jelenségekre igyekszik a közvélemény figyelmét ráirányítani. A Szabadság Kör – az alkotmányos alapjogok magyarországi érvényesülésével, illetve korlátozásával foglalkozó tavalyi jelentés után – idén az állampolgároknak, mint fogyasztóknak és a vállalkozásoknak, mint a gazdasági élet szereplôinek helyzetét és érdekérvényesítési lehetôségeit tekinti át. A tavalyitól eltérô témaválasztás oka, hogy ugyan továbbra sem megnyugtató a „klasszikus szabadságjogokkal” kapcsolatos állami gyakorlat, illetve a korábbi jogsértések kivizsgálása és az áldozatok kártalanítása sem történt meg, azonban az elmúlt évben tömeges alkotmányos alapjogi sérelmekre nem került sor olyan látványos, kirívó és brutális akciók során, mint ahogyan ez 2006-2007-ben történt. Az elsô, tavalyi jelentésünk magától értetôdôen ezek bemutatását állította a középpontba, idén azonban egy hasonlóan fontos, de ritkán tárgyalt témakört, a tág értelemben vett fogyasztóvédelmet választottuk jelentésünk tárgyául. Ahhoz, hogy e viszonyrendszerrôl hû képet kaphassunk, elsôsorban a hazai

5 szabadsagkor_konyv_2010.indd 5

3/26/10 7:24 AM

környezet vizsgálata szükséges. Ezért igyekszünk felmérni a magyar gazdaság és közélet azon területeit, melyeket az elburjánzott korrupció leginkább érint: a közbeszerzéseket, az állami tulajdonú gazdasági társaságok, illetve az egyéb közszolgáltatók mûködési gyakorlatát. Végül a bankok és más pénzügyi szolgáltatók üzletpolitikájával és erôfölénnyel való visszaélésével foglalkozunk.


3/26/10 7:24 AM

I.Korrupció

I. KORRUPCIÓ A korrupció Magyarországon a mindennapok részévé vált. Ennek következménye az, hogy az emberek állammal szembeni bizalma megszûnt, saját politikai vezetôiket kevesebbre értékelik, mint valamely rablóbanda vezetôit, mert míg azok az egyéneket károsítják meg, itt a közösség egésze szenvedett kárt. A mára az állami és gazdasági mûködés egészét átszövô korrupció kiemelt területének tekinthetôek a közbeszerzési eljárások, illetve az állami tulajdonú cégek mûködésével kapcsolatos visszásságok - ezekkel jelentésünk részletesen foglalkozik. A napvilágra került korrupciós ügyekbôl kiderült, hogy az elmúlt nyolc évben - a legjelentôsebb, milliárdos nagyságrendû „üzletek” mellett - a közpénzek magánkézbe juttatásának egyik divatos receptje az volt, hogy állami intézmények, minisztériumok és állami tulajdonban lévô cégek tényleges vagy fiktív tanulmányokat és szolgáltatásokat vettek meg különféle gazdasági társaságoktól. Az üzleti életbôl vett modell - a kiszervezés - lényegében hivatalos kormányzati legitimitást nyert: a hatalom ezzel az eszközzel juttatta saját, politikai alapon kiválasztott cégeit jelentôs és az általuk nyújtott szolgáltatással arányban nem álló jövedelemhez. Ennek következményeként mára a közintézmények hatékonyságot nélkülözô, kiüresedett csontvázakká váltak, társadalmi megítélésük mélypontra került. Még e gyakorlaton belül is meglepetésként érte a közvéleményt az az alkotmányos aggályokat is joggal felvetô hír, hogy egy a kormányhoz lojális ellenzéki párttal közvetlen kapcsolatban álló politikai tanácsadó cég 2006 óta szerzôdéses viszonyban állt a Nemzetbiztonsági Hivatallal, melynek keretében százmilliós nagyságrendû megbízási díjakhoz jutott közpénzbôl. E területen az elemzések „kiszervezése” politikai befolyással rendelkezô magáncégek számára nemcsak a demokratikus közéletet ássa alá, de egyértelmû nemzetbiztonsági kockázatot is jelent. Az ismertté vált állami megbízások tömege utal arra, hogy a szocialista-libe-


3/26/10 7:24 AM

rális politikai elit mûködésének eszköze a „korrupció-közeli” pénzmozgások szervezeti kereteinek a megteremtése. E cél érdekében a kormány még azt sem tekintette túlzott árnak, hogy e folyamat következménye az állami intézmények szakmai hanyatlása, egyes esetekben az államszervezet szétesése.

I.1. KÖZBESZERZÉS A Szabadság Kör álláspontja szerint a korrupció témakörének kiemelt fontosságú kérdései az állami nagyberuházásokkal és ezzel összefüggésben a közbeszerzésekkel kapcsolatos aggasztó visszásságok. E területen a legsürgetôbb teendô a hatályos közbeszerzési törvény teljes felülvizsgálata. A korrupció megszüntetésére és a tisztességes verseny feltételeinek biztosítására hivatott jogszabály gyakorlati alkalmazása során csak növelte a visszaéléseket és racionális érvekkel meg nem magyarázható módon drágítja mindazon beruházásokat, melyekre a törvény közbeszerzési eljárás lefolytatását kötelezôen elôírja. A közbeszerzés területén a jogi szabályozás hiányosságai folytán a rendszerben kódolt a visszaélés lehetôsége. A gyakori jogszabály-módosítások általában nem csupán alkalmatlanok a kívánt cél elérésére, hanem legtöbbször éppen az eredeti szándékkal ellenkezô eredményre vezetnek, tovább növelve a kis és közepes vállalkozásokat sújtó adminisztrációs terheket. A közbeszerzési jogszabályok lényege a világ összes országában az, hogy a törvényben meghatározott eljárás betartása esetén a keretek közé szorított verseny egyszerre garantálja a minôséget és az olcsóbb árakat. A magyar közbeszerzési törvény hatálya alá esô intézményekben a világon egyedülálló módon azt tapasztalhatjuk, hogy az állítólagos verseny és a nagy mennyiségû beszerzés ellenére egy-egy terméket sokszor másfél-kétszer drágábban szerez be az adott intézmény közpénzbôl, mint amennyiért ugyanazt egy egyszerû bevásárlás során végfogyasztóként bármikor megvásárolhatná. Amikor a közbeszerzéseket körülvevô korrupcióról beszélünk, akkor abba nem csupán a hanyag vagy a hûtlen kezelés büntetôjogi tényállása tartozik bele, hanem minden olyan, esetleg törvényes, de tisztességtelen haszon, amelyen keresztül az állam, vagy valamely közintézmény bármilyen termékre vagy szolgáltatásra


3/26/10 7:24 AM

I.1. Közbeszerzés

drágábban tesz szert, mint amennyiért azt valóban tisztességes piaci verseny során beszerezhetné. Ebbôl a szempontból vizsgálva a jelenlegi közbeszerzési törvény teljesen alkalmatlan arra, hogy a tisztességes versenyt biztosítsa, viszont maximálisan megfelelô ahhoz, hogy az állami beszerzések indokolatlan költségességére vonatkozó kritikákat el lehessen hárítani azzal, hogy a megrendelô állami szerv a közbeszerzési törvény szerint járt el. A Vértes András által vezetett Gazdaságkutató Intézet 2009 novemberben publikált felmérése szerint „a korrupció a hazai közbeszerzési eljárások 66-75 százalékát befolyásolja, és becslések szerint a közbeszerzési árakat 25 százalékkal drágítja”. Ha figyelembe vesszük – ezt ugyanez a felmérés rögzíti – hogy a 2008-as évben a közbeszerzések értéke 1600 milliárd forint volt, akkor éves szinten 300-400 milliárd forint körülire tehetô csak annak a korrupciónak a mértéke, amely a közbeszerzési törvény hatálya alá tartozó eljárásokat kíséri. Eközben négybôl három eljárás során a pontozás egyetlen szempontja a kenôpénz összege. A közbeszerzésekrôl szóló 2003. évi CXXIX. törvény csak a 2009. évben hat alkalommal változott, a módosítások pedig a lektorátus felkészületlensége miatt elhúzódó ellenôrzéseket, a járulékos költségek növekedését, a kapcsolódó rendeletek és hirdetményminták ideiglenes hiányát, lassúbb szerzôdéskötéséket és szabályozási bizonytalanságot eredményeztek, anélkül, hogy a korábbi évek során a szakma által sokszor jelzett problémákat akárcsak részben is orvosolták volna. A közbeszerzésekrôl szóló 2003. évi CXXIX. Törvényt (Kbt.) az elmúlt év során 6 alkalommal módosították; 2009. április 1., 2009. június 1., 2009. július 22., 2009. október 1., 2009. november 1., 2009. december 3. napján és döntés született a 2010. január 1. napján történô módosításról is. Ez a kiszámíthatatlanság mind az ajánlatkérôi, mind az ajánlattevôi oldal, mind pedig a Közbeszerzések Tanácsa egyes szervezeti egységeinek a munkáját megnehezíti. Különösen akkor, amikor az egyes módosítások a „szakma” véleményének elôzetes megkérdezése, vagy annak figyelembe vétele nélkül lépnek hatályba.


3/26/10 7:24 AM

A Kbt. 2009. április 1. napján hatályba lépett, minden elôkészítést és tájékoztatást nélkülözô módosítása egyaránt okozott eljárási nehézségeket, és a kis és közepes vállalkozásokat sújtó kiadásnövekedést. A módosítás látványos példája annak, hogy az eljárás egyszerûsítésére vonatkozó uniós jogharmonizációs kötelezettség magyar megvalósítási formájának átgondolatlansága miként teszi bonyolulttá a korábban még egyszerû eljárási módokat is. A módosítás a közbeszerzési eljárások rendszerét az Európai Unió elvárásainak megfelelôen a korábbi 3+1 lépcsôs rendszerbôl 2 lépcsôsre egyszerûsítette. A két lépcsôs rendszer azt jelenti, hogy – az arányaiban kis százalékot kitevô hirdetmény nélküli eljárásokat leszámítva – minden közbeszerzési eljárás hirdetményes kategóriába került, az ún. „nemzeti értékhatárt elérô vagy meghaladó” vagy az „uniós értékhatárt elérô vagy meghaladó” rezsimbe. (Nemzeti rezsim: árubeszerzések és szolgáltatás-megrendelések esetén a 8 és 52 millió forint közötti becsült értékû eljárások, míg az építési beruházások esetén 15 millió és ca. 1,3 Md forint közötti eljárások; uniós rezsimbe tartoznak a beszerzések, ha a nemzeti rezsim felsô értékhatárát elérik, vagy azt meghaladják.) Mindez – a közbeszerzések módosítás elôtti alsó értékhatárának változatlanul hagyásával – azt jelenti, hogy amíg a törvény korábban megengedte a kisebb értékû közbeszerzések esetén (árubeszerzés esetén 15 millió forintos határig, szolgáltatás-megrendelés esetén 12,5 millió forintos határig, az építési beruházások esetén pedig 45 millió forintos határig) a „hirdetmény közzététele nélkül induló egyszerû közbeszerzési eljárás” alkalmazását, addig a jelenlegi szabályozás szerint adott esetben – a Kbt. egybeszámításra vonatkozó rendelkezései alapján – egy néhány millió forint értékû eljárást is hirdetményes úton köteles az ajánlattevô lefolytatni, az azzal járó minden személyi és anyagi vonzattal együtt. (Ilyen költségek pl.: hirdetményfeladás, Közbeszerzések Tanácsa, Szerkesztôbizottság, Lektorátus, tájékoztatók feladása és az ezekhez kapcsolódó többszázezer forintos kötelezô költségek.) Az áprilisi törvénymódosítás elôtti idôszakban az ajánlatkérôk igyekeztek kihasználni a korábbi törvény adta eljárási lehetôségeket, ezért az év elsô hónapjaiban, de különösen márciusban a „kifutó” eljárásrendek olyan men�-


3/26/10 7:24 AM

I.1. Közbeszerzés

nyiségben zúdultak a Közbeszerzések Tanácsa Hirdetményellenôrzési Osztályára, hogy azt hónapokig nem tudták feldolgozni. Az átállást követôen pedig jó ideig az okozott torlódást, hogy a fent említett, hirdetmény közzététele nélkül induló, egyszerû közbeszerzési eljárások eltörlése miatt a hirdetményes eljárások száma hirtelen és jelentôsen megnôtt. Az ezzel járó késlekedések jelentôs problémát jelentettek a szigorú határidôkkel zajló közösségi forrásból megvalósuló projekteknél. A kisebb gazdasági társaságokat sújtó járulékos költség-növekedés kiterjedt a hirdetmény-ellenôrzési díjak megemelésére is, ráadásul a hirdetményminták sablonszövegeként szereplô – érdemi ellenôrzést nem igénylô – részei a betûkarakterszám alapulvétele miatt ugyanannyiba kerülnek, mint az érdemi részek, ami a szolgáltatással arányban nem álló értelmetlen szabályozás iskolapéldája. A kapkodó és átgondolatlan jogalkotás keretében az Igazságügyi és Rendészeti Minisztérium annak az alapvetô feladatának sem tett eleget, hogy a módosított törvény hatályba lépésének idôpontjára megalkossa a kapcsolódó rendeleteket – elsôsorban az újonnan alkalmazandó hirdetményminták vonatkozásában. Így fordulhatott elô az, hogy április közepéig nem lehetett ún. „általános egyszerû” eljárást megindítani, mert nem állt rendelkezésre az azt meghatározó megfelelô jogszabály (IRM rendelet). Ugyancsak a koherens szabályozás hiánya eredményezett kaotikus helyzetet a hirdetmény nélküli tárgyalásos eljárások (így pl. az ingatlanok közbeszerzésének) területén. A törvénymódosítás (252. §) akkor tette lehetôvé, hogy az ajánlatkérô hirdetmény nélküli tárgyalásos eljárást alkalmazzon, ha a beszerzés értéke nem érte el a mindenkori nemzeti közbeszerzési értékhatár másfélszeresét. Így a nemzeti értékhatár másfélszeresét elérô, de az uniós értékhatárt el nem érô, becsült értékû eljárások a módosítás elfogadását követôen nem voltak megindíthatók. Az áldatlan helyzetet csak a 2009. július 22. napján hatályba lépett újabb módosítás rendezte. Ehhez hasonló helyzetet eredményezett a 2010. január 1. napján hatályba lépett módosítás (Kbt. 21. § (4) bekezdés). Ennek alapján az ajánlatkérô az


3/26/10 7:24 AM

uniós értékhatárt elérô vagy azt meghaladó értékû eljárásait külön jogszabályban meghatározott elektronikus úton köteles lefolytatni. Ez a „külön jogszabály” február végéig még nem lépett hatályba, ami azzal járt, hogy a hatályos magyar jogszabályok alapján gyakorlatilag az év elsô napja óta nem indítható szabályosan uniós értékhatárt elérô vagy azt meghaladó értékû közbeszerzési eljárás. Sem az ajánlatkérôi, sem az ajánlattevôi oldal nincsen felkészülve az elektronikus úton történô közbeszerzések lefolytatására, így még a kiegészítô szabályozás hatályba lépése esetén is rendkívüli nehézségeket fog eredményezni a megfelelô elôkészítés és felkészülési idô nélküli jogalkotás. Számos esetben a jószándékú módosítások is a kívánttal ellenkezô eredményre vezettek. A közbeszerzési törvény módosítása úgy szándékozott megakadályozni a sokszor megtapasztalt „egyetlen ajánlattevôre szabott”, illetve a más ajánlattevôk kizárásával egy pályázóra szûkített eljárásokat, hogy ezekben az esetekben kötelezôen elôírja az eljárás eredménytelenné nyilvánítását. (Kbt. 92/A. §: „Eredménytelen az eljárás, ha több ajánlatot nyújtottak be, de a benyújtott ajánlatok között csak egyetlen érvényes ajánlat van.”) A gyakorlatban azonban az ajánlattevôi „leleményesség” úgy használja ki e szabályt, hogy az ajánlatok bontásakor megismert adatok alapján (a vetélytársak ajánlatai) döntenek pl. a hiánypótlás negligálásáról abból a célból, hogy saját érvénytelen ajánlatukkal idézzék elô az eljárás eredménytelenségét. Az eredményhirdetést követô 8 napos szerzôdéskötési tilalom „uniós” eljárások esetén 12 napra, míg a „nemzeti” eljárásrendben 20 napra történô emelése – fôleg az utóbbi esetében – teljes mértékben érthetetlen és indokolatlan. Egy nemzeti eljárásrend szerinti közbeszerzés 20-25 nap alatt az eredményhirdetésig lefolytatható, így a további 20 napos moratórium jelentôs idôveszteséget eredményez. A számtalan elôkészítetlen és káros módosítás azonban nem volt tekintettel azokra a korábbi évek során többször jelzett problémákra, melyek megoldatlansága máig komoly gondokat okoz. A Kbt. módosítására vonatkozóan mind az ajánlatkérôk, mind pedig az ajánlattevôk hosszú listákkal rendelkeznek, melyeket évek óta nem vesznek figyelembe az egyes – és mint látható, gyakori


3/26/10 7:24 AM

I.2. Állami cégek

– törvénymódosítások során. Ilyen például az értékhatárok kérdése, az egybeszámítási kötelezettségre vonatkozó szabályok értelmezése (Kbt. 35 - 40. §), a kirívóan alacsonynak vagy magasnak értékelt ellenszolgáltatást tartalmazó ajánlatok kérdésköre és értelmezése (Kbt. 86. §), a lehetetlennek vagy túlzottan magas vagy alacsony mértékûnek, illetôleg kirívóan aránytalannak értékelt kötelezettségvállalást tartalmazó ajánlatok kérdésköre (Kbt. 87. §). A kartellekkel szembeni fellépés a legtöbb esetben bizonyítási nehézségekbe ütközik, így a versenyhivatal a rendelkezésére álló szankciókat nem, vagy legjobb esetben is csak évekig tartó peres eljárást követôen alkalmazhatja, ráadásul e szankciók mértéke az ilyen formán elnyert beruházások hasznának nagyságával összevetve a legcsekélyebb visszatartó erôt sem jelenti.

I. 2. ÁLLAMI CÉGEK Az elmúlt években különálló és újszerû szabályozást igénylô problémakörré nôtte ki magát az állami tulajdonú gazdasági társaságok mûködése. Nyilvánvaló, hogy a politikai hitbizománnyá vált állami, illetve egyes önkormányzati felügyelô-bizottságok a jelenlegi társasági törvény alapján nem csupán alkalmatlanok arra, hogy az elnevezésükbôl is következô feladatukat ellássák, de a többmilliárdos közpénzpazarlás mellett még azzal is szembesülnünk kell, hogy az érdemi vizsgálatokat megakadályozó felügyelô bizottsági tagok mentesülnek a büntetôjogi felelôsségre vonás alól. Ha csak a közelmúltbeli, a Magyar Nemzeti Vagyonkezelônél, illetve a BKV-nál történt közpénzpazarlásra gondolunk, annak ellenére, hogy a bûncselekmények elkövetésének már számtalan gyanúsítottja van, egyik esetben sem fordult elô, hogy az érdemi vizsgálatokat akadályozó, azok ellen szavazó FB-tagoknak számot kellett volna adniuk arról, hogy milyen formában gyakorolták ellenôrzési jogosítványaikat abban az idôben, amikor az elvileg általuk felügyelt cég közpénzek milliárdjait elherdálva jelentôs veszteségeket felhalmozva mûködött. Ezek az esetek egyszerre vetik fel a társasági törvény és a büntetô törvénykönyv módosításának szükségességét.


3/26/10 7:24 AM

A Szabadság Kör arra is felhívja a figyelmet, hogy a közpénzek ilyen mértékû elherdálását az állami, illetve egyes önkormányzati cégek mûködésének átláthatatlansága okozza. Újra és újra hangsúlyozni kell a közérdekû adatok nyilvánosságának és egyértelmû meghatározásának fontosságát. Szélesebb körben és még világosabban – akár taxatív felsorolással – kell meghatározni, hogy melyek azok az adatok, amelyek közérdekûnek minôsülnek. Tûrhetetlen, hogy akár egy állami résztulajdonban álló cég vezetôjének, akár egy állami fenntartású egyetem rektorának a fizetése ne legyen nyilvános és bárki számára hozzáférhetô adat. A jelenlegi szabályozás módosításra szorul, mert jelenleg a közérdekû adatok eltitkolásának egyetlen szankciója egy hónapokig tartó per, melynek végén, ha az igényelt adatot a bíróság is közérdekû adatnak minôsíti, megismerhetôvé válik az, aminek már kezdettôl fogva nyilvánosnak kellett volna lennie. Az a gyakorlat, hogy törvénytelenség elkövetôjének a már eredetileg is fennálló kötelezettségének teljesítésén túl semmilyen többlet-jogkövetkezménnyel nem kell számolnia, ugyanolyan abszurd, mintha a pénztartozást az esedékességet követôen bármikor, kamatmentesen lehetne visszafizetni. Olyan szabályozásra van szükség, mely a közérdekû adatok eltitkolását a nyilvánvaló esetekben automatikusan büntetôjogi szankcióval sújtja. A közpénzekkel való gazdálkodás átláthatósága nélkül az állammal szemben végtelenül megrendült közbizalom helyreállítása nem képzelhetô el. A Szabadság Kör álláspontja szerint az állampolgári kedélyeket joggal borzoló állami tulajdonú cégvezetôi fizetések ügyében is világos jogi szabályozásra van szükség. Egyfelôl a társadalom jogos igénye, hogy egy sok tekintetben szegénynek mondható országban az állami kinevezésekkel megszerezhetô állásokban ne lehessen 3-7 milliós havi jövedelemre szert tenni. Ezekben az esetekben nem a szûken vett közigazgatásban elérhetô fizetésekrôl van szó, mert a miniszteri, sôt a miniszterelnöki fizetés is lényegesen kevesebb ennél, sôt, még közép-európai összehasonlításban sem tekinthetô magasnak. Az állami cégvezetôk azonban, mint például a Posta, a BKV vagy a Fejlesztési Bank vezetôi, illetve a pénzügyek területén szabályozási vagy felügyeleti hatáskörrel rendelkezô állami szervek (pl. a PSZÁF vagy az MNB) egyértelmûen ebbe a körbe esnek. E tisztségek betöltôi az


3/26/10 7:24 AM

I.2. Állami cégek

általuk felvett kiemelt fizetések indokoltságával kapcsolatosan azzal érvelnek, hogy a magánszektorban hasonló beosztásban még az államinál is magasabb jövedelmek érhetôk el. A Szabadság Kör álláspontja szerint az állami szféra (ezalatt nem csupán a közigazgatást, hanem a tágabb értelemben vett közszolgáltatást nyújtó, részben vagy egészben állami vagy önkormányzati tulajdonú cégeket is értve) a közszolgálat színtere. A versenyszféránál alacsonyabb jövedelmeket a kiszámítható munkahely, az állam által biztosított munkafeltételek és a személyes kockázatvállalás hiánya ellensúlyozza. Ha a közszféra és a magánszféra vezetôi jövedelmei közötti különbség áthidalhatatlan, valóban jogos érv, hogy ennek következménye a kontraszelekció lesz. Az elmúlt évek során azonban alig láttunk példát arra, hogy az állami szférában, a magánszférához hasonlóan megfizetett gazdasági társaságok vezetôi e juttatásokért cserébe bármen�nyivel is jobb teljesítményt nyújtottak volna, mint bármely más átlagosan fizetett köztisztviselô. Az pedig különösen elfogadhatatlan és a magángazdaság mûködési elveivel is ellentétes, hogy az állami cégeknél az elért gazdasági eredményektôl függetlenül osztanak jutalmakat. Véleményünk szerint olyan szabályozás megalkotása szükséges, amely törvényben rögzített kereteket szab az állami cégvezetôk jövedelmének és kizárólag a nyilvános, átlátható és a társaság eredményén alapuló jutalmazást teszi lehetôvé.


3/26/10 7:24 AM

II. FOGYASZTÓVÉDELEM Az elmúlt években Magyarország polgárainak az állammal szembeni bizalmatlansága aggasztó méreteket öltött. Az emberek még azokon a területeken sem számítanak az állam segítségére, ahol az állam feladata a piacgazdaság erôfölényben lévô szereplôivel szemben az egyén esélyegyenlôségének és védelmének biztosítása lenne. Az nem tekinthetô fogyasztóvédelemnek, ha a kormány azt kéri az emberektôl, hogy ôk maguk gyôzôdjenek meg arról, hogy egészséges élelmiszert vásárolnak-e a boltokban. Az elmúlt esztendôk élelmiszerpiactól a bankpiacig terjedô botrányai megmutatták, hogy az ellenôrzések és a szankciók terén még mindig csak a felszínét karcoljuk a fogyasztóvédelemnek. A kormányzati akarat és állami garanciák nélkülözhetetlenek az emberek biztonságának megerôsítéséhez. Az állammal szembeni társadalmi bizalmatlanság következménye különösen súlyos a fogyasztóvédelem területén. A fejlett fogyasztóvédelmi jogszabályok, melyek a 20. század második felének termékei, azzal a felismeréssel születtek, hogy a világgazdaságban a határokon átívelô globalizáció következtében olyan pénzügyi, gazdasági erôvel és befolyással rendelkezô vállalatok jöttek létre, melyek ereje az államokéval vetekszik. A polgár, mint ügyfél vagy fogyasztó esélytelen és végtelenül kiszolgáltatott e hatalmas gazdasági konglomerátumokkal szemben. Ebben az összefüggésben az állam, mint a jogalkotás eszközével felruházott szabályozó hatóság, az állampolgárok szövetségeseként jelent meg, és megfelelô jogszabályi és intézményi keretek kialakításával garantálta vagy elôsegítette a fogyasztók jogainak megóvását. A rendszerváltozást követôen, a piacgazdaságra történô átállás idôszakában a fogyasztóvédelem intézményi és törvényi garanciái a magyar államszervezet, illetve jogrendszer részévé váltak. Az újfajta intézmények és jogi eszközök (bankfelügyelet, közbeszerzési döntôbizottság, a fogyasztók érdekében benyújtható közérdekû kereset, tisztességtelen általános szerzôdési feltétel) az állampolgárok kiszolgáltatottságát voltak hivatottak enyhíteni. Ezen intézmények hatékony mûködésének garanciája a mindenkori kormányzattól való távolság-


3/26/10 7:24 AM

II. Fogyasztóvédelem

tartás volt, mely akként érvényesült, hogy a kinevezési jogkör idôszerû gyakorlásán és a szakmailag megalapozott jogalkotáson túl a mindenkori kormány nem befolyásolta e szervezetek mûködését. A fogyasztóvédelem hatékonyságát az elmúlt években - az állami szervek iránti bizalom radikális csökkenése mellett az is jelentôs mértékben gyengítette, hogy az érintett intézmények átalakítása, vezetôinek több esetben jogellenesnek bizonyult leváltása olyan egyértelmû kormányzati beavatkozást és nyomásgyakorlást jelentett e szervezetek életébe, mely bármilyen szakmai konszenzust nélkülözött vagy éppen felülírt. Magyarországon a fogyasztók jogi érdekeinek érvényesítését az 1997-ben elfogadott fogyasztóvédelmi törvény rendelkezései garantálják. Mivel e rendkívül kiterjedt témakör teljeskörû megismertetése e jelentés kereteit szétfeszítené, így a jogszabállyal kapcsolatosan csupán általánosságban jegyezzük meg, hogy az európai normáknak megfelelô garanciákat biztosít a fogyasztók számára. A fogyasztóvédelmi intézményrendszer keretében létrejött békéltetô testületek a fogyasztói panaszok peren kívüli és gyors elbírálását teszik lehetôvé. A fogyasztóvédelmi törvény legutóbbi módosítása ugyanakkor visszalépést jelent számos ponton. Ezek közül a legjelentôsebb, hogy az állami hivatalok lemondanak a nyilvánosságra hozatal visszatartó erejû szankciójának alkalmazási lehetôségérôl, vagyis a jövôben nem hozzák nyilvánosságra azon cégek nevét, amelyek fogyasztói jogokat sértenek, hanem ezt a lehetôséget átutalják a megfelelô jogi kompetenciával nem rendelkezô békéltetô testületekhez. Álláspontunk szerint az állam errôl az eszközrôl nem mondhat le, mert ezzel valójában a fogyasztók érdekvédelmérôl mond le. A törvénymódosítás kapcsán szintén kifogásolható, hogy az új rendszerben a legfôbb ügyésztôl elvonják a perindítás lehetôségét, és a civil szervezetek közérdekû perindítási lehetôségeit is szûkítik. A Szabadság Körnek az a meglátása, hogy a kormány a fogyasztóvédelmi törvény módosításakor a kereskedôket védte a fogyasztókkal szemben. A fogyasztóvédelem intézményi rendszere sem alkalmas Magyarországon a polgárok korszerû védelmére, mert túlságosan széttagolt: a Nemzeti Fogyasztóvédelmi Hatóság létrejötte után is több minisztérium és különbözô szervezetek foglalkoznak a kérdéssel. Rendkívül sok a párhuzamosság és az átfedés, amely nehezíti a hatékony fellépés lehetôségét. Az jelentene valódi elôrelépést,


3/26/10 7:24 AM

ha a jelenlegi megosztott rendszer helyett valóban egy szervezethez kerülne a teljes állami fogyasztóvédelem. Szintén megoldásra váró súlyos eljárásjogi probléma, hogy a jelenlegi jogi környezetben egyéni fogyasztói panaszok esetében a hatóságok nem tudnak eljárni. A fogyasztóvédelem témakörön belül a Szabadság Kör két konkrét területre; a közszolgáltatások és a bankszektor területén tapasztalható megoldatlan kérdésekre fókuszál, melyek a balul sikerült privatizációk és a fogyasztóvédelmi törvény által nem érintett jogszabályi fogyatékosságok miatt állnak elô (közszolgáltatások), illetve, mely ügyekben a fogyasztói érdekérvényesítés megfelelô jogi szabályozás hiányában (bankszektor) jelentôs nehézségekbe ütközik.

II. 1. KÖZSZOLGÁLTATÓK A közszolgáltatások területén kiemelt jelentôséggel bírnak a mára a háztartások többsége számára legsúlyosabb terhet jelentô hatósági árak, melyek meghatározására a kormány, illetve az e célra létrehozott állami intézmények, valamint az önkormányzatok jogosultak. E területeken gyakori az erôfölénnyel, az oligopolisztikus, vagy monopolhelyzettel való visszaélés, mert a piacnyitás nem érdemi versenyt, hanem több esetben szerzôdésben garantált nyereséget eredményezett a közszolgáltatást nyújtó cégeknek. Vissi Ferenc találó megfogalmazása szerint: „Az a verseny kívánatos és egyben közérdekû, amely e hatékonyságokat keletkezteti. Ha e hatékonyságok nem keletkeznek, akkor azt mondhatjuk, hogy a közérdekû versengés feltételei nem állnak fenn. Ekkor az állami vezetésnek általában kétféle típusú teendôje van, egyrészt olyan szabályokat kell a szereplôkre rákényszeríteni, amelyek között a versengés hiánya mellett is elérhetô közérdekû hasznosság a lehetô legnagyobb, és a közérdekbôl elkerülendô, általában a verseny torzítása-korlátozása miatt keletkezô kár a lehetséges legkisebb. Másrészt a kormánynak meg kell határoznia azokat az intézkedéseket, amelyek a verseny feltételeit megteremtik.” Tény, hogy miközben a statisztikai adatok szerint az elmúlt két évtizedben az összfogyasztói árszínt tizenháromszorosára nôtt (tehát a rendszerváltozástól napjainkig a teljes infláció 1300 %-os volt), addig például a fôvárosban


3/26/10 7:24 AM

II.2. Bankszektor

a vízdíjak száztizenhatszorosára (!), a csatornadíjak háromszázkilencvenegyszeresére(!), a helyi közlekedési tarifák harmincnégyszeresére(!), a köztisztasági szolgáltatások harmincháromszorosára(!), emelkedtek. (A KSH szerint 1989-ben 1 m3 ivóvíz átlagára 1,20 forint, volt, 2010-ben 217 forint. 1 m3 csatornadíj 1989-ben 0,80 forint volt, 2010-ben 313 forint. A helyi közlekedésben Budapesten egy villamos vonaljegy ára 1989-ben 5 forint, az autóbuszé 6 forint volt, 2010-ben egységesen 320 forint.) A Szabadság Kör álláspontja szerint a fentiek alapján teljesen egyértelmû, hogy a monopolhelyzetben lévô közszolgáltató cégek magán- (és a legtöbb esetben külföldi) tulajdonba adása a fogyasztói érdekeket durván sérti, míg a fogyasztói és az állami érdekérvényesítést e kulcsfontosságú, valamennyi magyar állampolgárt érintô területen jelentôsen korlátozza. A Szabadság Kör egyetért a korábbi állampolgári jogok országgyûlési biztosának véleményével, mely szerint célszerû lenne jogszabályban rögzíteni, hogy a villamosenergia, illetve a földgáz árának megállapításánál a fogyasztói érdekképviseletek véleményét elôzetesen ki kell kérni.

II. 2. BANKSZEKTOR Magyarországon ma minden ötödik állampolgár az adósok táborát gyarapítja, ezért a pénzügyi fogyasztók védelme - véleményünk szerint - kiemelten fontos. A világgazdasági válság állampolgárokra gyakorolt hatásának legfontosabb tapasztalata, hogy a bankszektorral kapcsolatos jogszabályi rendelkezések sem a fogyasztók, sem az állam számára nem biztosítanak megfelelô lehetôséget a bankok által kezdeményezett, önkéntes és egyoldalú szerzôdésmódosításokkal szembeni hatékony fellépésre. A pénzintézetek által valamennyi hitelszerzôdésben rögzített jogosultság a hitelek kamatterheinek részükrôl történô egyoldalú módosítása a gyakorlatban szinte bármilyen indokkal alkalmazható. Ez pedig oda vezet, hogy a formálisan polgári jogi jogviszonyban a hitelezô erôs pozíciójának és az adós kiszolgáltatottságának következményeként a hitelügylet valamennyi kockáza-


3/26/10 7:24 AM

tát a gyengébb fél viseli. A felek egyenlôtlensége és a bankokat megilletô, hitelszerzôdésekbe foglalt jogosultságok folytán a jogviszony sokkal inkább a közjog alá-fölérendeltségi viszonyaira emlékeztet, mint a felek magánautonómiáján, kölcsönös megegyezésén alapuló magánjogi szerzôdésekre. E területeken az állampolgárok jogainak védelmét kizárólag az erôs és hatékony állami szerepvállalás és a felek egyenlôtlenségének kiküszöbölését célzó jogszabályi rendelkezések biztosíthatják. Jó szándékú, de a problémák megoldására alkalmatlan kezdeményezés a kormány által szorgalmazott és a jelentôsebb magyarországi pénzintézetek által elfogadott banki etikai kódex. A 2009. december 1.-étôl érvényes szerzôdés csupán az aláíró pénzintézetek önkéntes vállalásai gyûjteményének tekinthetô, nem mindenkire kötelezô jogi norma. A kódexben szereplô önkéntes vállalások döntôen csak olyan kirívó megkötések tilalmára vonatkoznak, amelyek Nyugat-Európában már régóta nem alkalmazhatóak. A világgazdasági és pénzügyi válság miatt napirendre került bankmûködés szabályozásának területén jelentôs változások nem történtek. Míg világszerte a kormányok csaknem 3 milliárd dollárt juttattak a bankoknak a pénzintézeti fizetésképtelenség elkerülése érdekében, addig Magyarországon az ugyanilyen célból a bankok részére folyósított több százmilliárdos kedvezményes hitel biztosítása nem járt együtt olyan szervezeti és üzletpolitikai átalakítások jogszabályi szintû szabályozásával, amelyek a fogyasztók kiszolgáltatottságát enyhítették volna. E folyamatok ismeretében egyértelmûen kijelenthetô, hogy a világgazdasági válság következtében szükségessé vált „bankmentés” árát teljes egészében a lakosság fizette meg, anélkül, hogy cserébe bármit is kapott volna. Sôt, az ügyfeleket a mai napig sújtja, hogy a bankok drasztikusan visszafogták a hitelezést és nagymértékben rontottak a korábbi hitelfeltételeken. A válság miatt bevezetett banki szigorítások egyértelmûvé tették, hogy az egyoldalú szerzôdési feltételek válsághelyzetben teljesen kiszolgáltatják az ügyfeleket a pénzintézeteknek.


3/26/10 7:24 AM

II.2. Bankszektor

A banki etikai kódex alkalmatlan arra, hogy érdemben változtasson azon a pénzintézeti gyakorlaton, melynek során a bankok - kizárólag a saját érdekeiket szem elôtt tartva - bármikor módosíthatják a hitelszerzôdést, az adósnak pedig az egyoldalú módosításokkal szemben még jogorvoslati lehetôsége sincs, noha az adóst sújtó tehernövekedés végsô soron a hitelbôl vásárolt lakás elvesztését is eredményezheti. Az állam gyengeségét jelzi, hogy a jogalkotás normatív eszköze helyett a bankokkal való békés megegyezést kereste. Ennek következménye egy olyan banki etikai kódex lett, amelynek magatartási szabályaihoz történô csatlakozásról szabadon hozhatnak döntést a hitelintézetek. Tény, hogy a lakosság túlnyomó többségével kapcsolatban álló 13 nagyobb pénzintézet magára nézve kötelezônek ismerte el az etikai kódexet, ezzel azonban különösebb kockázatot nem vállaltak, mivel a kódex rendelkezései csak a legkirívóbban fogyasztóellenes - az Európai Unió tagországainak többségében régóta jogsértô - szerzôdéses kikötésektôl kell tartózkodniuk. Ez azt jelenti, hogy az egyoldalú szerzôdésmódosítás lehetôsége csak annyiban szûkült, hogy a bankok a költségeket, a díjakat, valamint a jutalékot utólag, üzletpolitikai megfontolásokra történô hivatkozással nem változtathatják meg. Azonban akár a pénzpiaci és makrogazdasági körülményekre, akár az adós kockázati besorolásának megváltozására figyelemmel a pénzintézetek továbbra is jogosultak a kamatemelésre. Tekintettel a fenti feltételek általánosságban történô rögzítésére, azt kell megállapítanunk, hogy a fogyasztókat leginkább sújtó kamatemelésre változatlanul lehetôsége van a bankoknak, az ilyen tartalmú, egyoldalú szerzôdésmódosítás a pénzpiaci, illetve a makrogazdasági körülményekre hivatkozással bármikor szankció nélkül végrehajtható. (Ezt a kódex kizárólag csak az egy évnél rövidebb lejáratú hitelek esetén zárja ki, azonban az ilyen rövid futamidejû szerzôdések csak a hitelpiac elhanyagolható részét teszik ki.) Az egyetlen érdemi elôrelépés csupán a fizetésképtelen adósok kárának mérséklése terén történt, mivel a hiteltörlesztés elmulasztása esetén az ingatlan


3/26/10 7:24 AM

elárverezésére csak három hónap után kerülhet sor, mely idô alatt az adós is jogosult ingatlanának értékesítésére. Összességében a banki etikai kódex az esetek döntô többségében a fogyasztók kiszolgáltatottságát, a szerzôdéses aszimmetriát nem csökkenti, a bankok mozgásterét pedig érdemben nem szûkíti. Meggyôzôdésünk, hogy a hitelek Magyarországon is hozzájárulhatnának a gazdasági fejlôdéshez és a jólét növekedéséhez, ehhez azonban tisztességes és átlátható viszonyokra van szükség.


3/26/10 7:24 AM

Összegzés

ÖSSZEGZÉS Összességében megállapítjuk, hogy a Szabadság Kör Fehér Könyvében érintett területeken Magyarország polgárai különösen kiszolgáltatottak. Ma Magyarországon a polgárok vagy - más alternatíva híján – elfogadják a kialakult szabályokat, vagy lemondanak a hitelfelvételrôl, a közbeszerzés során elnyerhetô megbízásokról, illetve az állammal, mint a polgári jogviszonyok alanyával való szerzôdéses kapcsolatokról. Elôbbi esetben behozhatatlan versenyhátrányba kerülnek, az utóbbinál pedig szemet hunynak a szabálytalanságok felett, ros�szabb esetben maguk is a korrupció résztvevôivé válnak. Ha az esetleges jogi következményeket sikerül elkerülni, akkor még a korrupt állami mûködésébe belefásult társadalom ítéletével sem kell, hogy számoljanak. A szavakban a törvényességet hirdetô állam ugyanis mûködésével mára nem a tiszta közélet, hanem a korrupció pártjára állt. Nem a gyengéket védi, hanem az erôsektôl remél hasznot. A megoldást csak az jelentheti, ha a szavak és tettek, a hangoztatott jogalkotói szándék és a valóság között ismét sikerül a magyar fogyasztók számára is kézzelfogható összefüggést teremteni.


3/26/10 7:24 AM

A Szabadság Kör tagjai: Balog Zoltán (teológus, politikus) Borókai Gábor (újságíró) Elek István (közíró) Gál Kinga (jogász, politikus) Gulyás Gergely (jogász) Gyôri Enikô (volt nagykövet, tanácsadó) Gyürk András (politikus) Hammerstein Judit (tanácsadó) Hankiss Ágnes (író, pszichológus) Hegedûs Zsuzsa (szociológus) Hidvéghi Balázs (politikai tanácsadó) Holbok Sándor (jogász) Kerezsi Loránd (politikai tanácsadó) Manchin Róbert (alpolgármester) Ôry Csaba (jogász, politikus) Panyi Miklós (jogász) Prôhle Gergely (liberális Fridrich Naumann Alapítvány volt magyarországi vezetôje, tanácsadó) Segesdi János (alpolgármester) Szájer József (jogász, politikus) T. Mészáros András (polgármester) Torda Eszter (jogász, tanácsadó)


3/26/10 7:24 AM


3/26/10 7:24 AM


3/26/10 7:24 AM

www.szabadsagkor.blog.hu


3/26/10 7:24 AM


3/26/10 7:24 AM

KISZOLGÁLTATOTT POLGÁR KORRUPT ÁLLAM FEHÉR KÖNYV. a korrupció és a fogyasztóvédelem magyarországi helyzetérôl

Recommend Documents