Kennis maken, kennis delen. Naar een innovatiestrategie voor het hoger onderwijs

03 04

Bezuidenhoutseweg 60 Postbus 90405 2509 LK Den Haag ISBN 90-6587-850-5 / CIP

Kennis maken, kennis delen Naar een innovatiestrategie voor het hoger onderwijs

advies Kennis maken, kennis delen

Naar een innovatiestrategie voor het hoger onderwijs Uitgebracht aan de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen

Publicatienummer 4, 25 april 2003

SociaalEconomische Raad

Sociaal-Economische Raad De Sociaal-Economische Raad (SER) adviseert de regering en het parlement over de hoofdlijnen van het te voeren sociale en economische beleid en over belangrijke wetgeving op sociaal-economisch terrein. Daarnaast is de SER belast met bestuurlijke en toezichthoudende taken met betrekking tot de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie (productschappen en bedrijfschappen). De raad is voorts betrokken bij de uitvoering van enkele wetten. De SER is in 1950 ingesteld bij de Wet op de bedrijfsorganisatie. Zitting in de SER hebben vertegenwoordigers van ondernemers en van werknemers alsmede onafhankelijke deskundigen. De raad is een onafhankelijk orgaan dat door het gezamenlijke Nederlandse bedrijfsleven wordt gefinancierd. De SER wordt bij de uitvoering van zijn functies bijgestaan door een aantal vaste en tijdelijke commissies. Enkele vaste commissies zijn onder bepaalde voorwaarden ook zelfstandig werkzaam. De belangrijkste adviezen die de SER uitbrengt, worden in boekvorm uitgegeven. Zij zijn tegen kostprijs verkrijgbaar. Een overzicht van recente publicaties vindt u achterin. Een uitgebreider overzicht wordt op aanvraag gratis toegezonden. Het maandblad SER-bulletin geeft uitgebreid nieuws en informatie over de SER. De SER beschikt ook over een eigen site op Internet, met onder meer de samenstelling van de raad en zijn commissies, persberichten en het laatste nieuws. © 2003, Sociaal-Economische Raad Alle rechten voorbehouden. Overname van teksten is toegestaan onder bronvermelding. Sociaal-Economische Raad Bezuidenhoutseweg 60 Postbus 90405 2509 LK Den Haag Telefoon: 070 - 3 499 499 Telefax: 070 - 3 832 535 E-mail: [email protected] Internet: www.ser.nl ISBN 90-6587-850-5 / CIP

2

Inhoudsopgave Samenvatting 1

Inleiding 1.1 1.2 1.3

2

3

4

5

. .

7 15 Adviesaanvraag Plaatsbepaling Leeswijzer

15 16 17

Kennis en economie

19

2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6

19 19 23 27 30 32

Inleiding Onderwijs en onderzoek, pijlers onder de kenniseconomie Privaat rendement, publiek profijt De ambities van Nederland in Europees perspectief Het General Agreement on Trade in Services De actuele positie van Nederland

Algemene visie van de raad

39

3.1 3.2 3.3

39 40 43

Ambities nopen tot actie Naar een innovatieagenda Drie strategieën

Basisstrategie: overheid, onderwijs en kenniseconomie

45

4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6

45 46 47 51 55 58

Overheidszorg voor onderwijs Toegankelijkheid, kwaliteit, bekostiging Bekostiging via aanbod of vraag Macrodoelmatigheid Open bestel en de EU Standpunt van de raad

Breedtestrategie: instellingen, mogelijkheden, middelen en marktgerichtheid

63

5.1 5.2 5.3 5.4

63 63 71 74

Inleiding Doelmatigheid en extra inkomsten Eigen bijdrage van studenten Standpunt van de raad

3

6

Dieptestrategie: excelleren door gericht investeren

85

6.1 6.2 6.3 6.4 6.5

85 85 87 88 91

Inleiding Landschap zonder toppen De Barcelona-ambitie Op weg naar een kennisstrategie Standpunt van de raad

Bijlagen 1 2 3

95 Adviesaanvraag Samenstelling van de commissie Arbeidsvraagstukken Lijst van afkortingen

Publicatieoverzicht

4

97 99 101

103

. .

SAMENVATTING

5

SAMENVATTING

6

SAMENVATTING

Adviesaanvraag Op 5 november 2002 heeft staatssecretaris Nijs van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen de SER gevraagd te adviseren over de gevolgen van maatschappelijke ontwikkelingen voor het (stelsel van) hoger onderwijs en onderzoek, met als centrale thema de verdeling van rollen en verantwoordelijkheden. De staatssecretaris is in het bijzonder geïnteresseerd in de opvattingen van de raad over een vijftal onderwerpen: 1 de versterking van de responsiviteit van het hoger onderwijs; 2 de (on)mogelijkheden van differentiatie in het hoger onderwijs; 3 de wijze van regulering van de hogeronderwijsmarkt; 4 het Nederlandse antwoord op Europese dossiers; 5 de consequenties van de zogeheten innovatienorm om in 2010 de uitgaven voor Research & Development (R&D) 3 procent van het bruto binnenlands product te laten bedragen, waarvan tweederde afkomstig zou moeten zijn uit de particuliere sector.

Beleidsopgaven Vertrekpunt van het advies is de Nederlandse ambitie om in het jaar 2010 tot de koplopers in Europa te behoren. In 2000 hebben de EU-landen in de Europese Raad in Lissabon afgesproken voor 2010 van Europa de meest dynamische en concurrerende regio ter wereld te maken, die in staat is tot duurzame economisch groei met meer en betere banen en een hechtere sociale samenhang. Nederland is met zijn middelmatige positie ver verwijderd van zijn ambitie tot de koplopers in Europa te behoren en dreigt verder af te glijden als concrete maatregelen uitblijven. Andere landen zitten niet stil, zij zien de urgentie van een sterke kenniseconomie in een wereld waarin internationale ontwikkelingen een steeds grotere invloed krijgen op nationale ontwikkelingen. De afgelopen jaren is de geloofwaardigheid van de Nederlandse ambitie ernstig onder druk komen te staan door het gebrek aan concrete beleidsmaatregelen. De raad maakt zich grote zorgen over deze situatie. Hij stelt vast dat er bijzonder weinig besef is in de samenleving en in de politiek dat we hoognodig maatregelen dienen te nemen, dat onze ambities slechts papieren tijgers zijn en dat we in werkelijkheid teren op oude investeringen waardoor we achterin het Europees peloton van kenniseconomieën raken. Hij is ervan overtuigd dat investeren in hoger onderwijs en onderzoek een eerste noodzakelijke stap is om niet verder achterop te raken. Maar er is méér nodig om de huidige positie daadwerkelijk te verbeteren. Dit advies bevat de bouwstenen voor een innovatiestrategie voor het hoger onderwijs en onderzoek. Een strategie die niet alleen is gericht op het maken van kennis maar evenzeer op het delen van kennis. Een strategie waarbij het niet alleen gaat om investeren, maar ook om het vergroten van het rendement van de investeringen en om het vertalen 7

SAMENVATTING

van ambities in duidelijke keuzes. De afgelopen jaren heeft in het beleid voor het hoger onderwijs zeer sterk de nadruk gelegen op het vergroten van de autonomie van de instellingen. Die ontwikkeling waardeert de raad positief, maar daarnaast is een sterkere publieke verantwoording nodig en beleid om naast concurrentie ook tegelijk samenwerking te bevorderen om keuzes van nationaal strategisch belang tot stand te laten komen.

Algemene visie De visie van de raad bevat zes essentiële elementen. Essentieel in die zin dat ze ‘met zijn zessen’ het standpunt van de raad weergeven. Alleen als sixpack vertegenwoordigen ze in de ogen van de raad een evenwichtig en samenhangend pakket waaraan geen element mag worden onttrokken. In de eerste plaats is het de hoogste tijd dat de overheid de Lissabonagenda expliciet ter hand neemt door haar ambitie om tot de koplopers van Europa te behoren expliciet te verwoorden en een hanteerbaar aantal concrete doelen te stellen. Het tegengaan van schooluitval en het bevorderen van bètatechnische studierichtingen passen daar uitstekend in. De innovatieagenda voor hoger onderwijs en onderzoek vraagt nadrukkelijke afstemming op de innovatieagenda voor de kenniseconomie. Met de Europese onderwijsen onderzoekruimte als leidraad zijn keuzen nodig ter bevordering van clusters en speerpunten. In samenspraak met alle relevante actoren legt de overheid in een nationaal beleidskader de richting vast waarin het hoger onderwijs en onderzoek zich dienen te ontwikkelen. In de tweede plaats is en blijft financiering van het initiële hoger onderwijs uit de publieke kas noodzakelijk. Het hoge maatschappelijk rendement van het hoger onderwijs en onderzoek rechtvaardigt continuering van de publieke bekostiging. Het is de taak van de overheid te zorgen voor een adequate bekostiging van het hoger onderwijs en onderzoek, waarbij onder andere de kwaliteit en toegankelijkheid als uitgangspunten dienen. In de derde plaats zijn dringend aanvullende investeringen in het hoger onderwijs en onderzoek uit de publieke kas nodig om de ambitie om tot de koplopers in Europa te behoren te kunnen realiseren. De raad is ervan overtuigd dat extra investeringen in onderwijs en onderzoek zich dubbel en dwars terugverdienen, ook of misschien wel juist in tijden van conjuncturele tegenwind. Hij kiest voor maatregelen die de financiële armslag van instellingen doen toenemen en voor een strategische, specifieke inzet van aanvullende investeringen uit de publieke kas die private investeringen kunnen uitlokken of ondersteunen en daarmee direct het belang van de verdere ontwikkeling van kenniseconomie en kennissamenleving steunen. De raad gaat ervan uit dat de kwaliteit van het hoger onderwijs gediend is met dergelijke gerichte extra investeringen die ten doel hebben innovaties te ondersteunen en excellentie te bevorderen.

8

SAMENVATTING

In de vierde plaats meent de raad dat de instellingen hun financiële armslag zelf kunnen vergroten door de doelmatigheid substantieel te verbeteren en de bureaucratie terug te dringen. Dat kan zowel door landelijk een goed macrodoelmatigheidsbeleid te voeren als door instellingen aan te moedigen intern orde op zaken te stellen en keuzes te maken. Instellingen maken dat zichtbaar door een verdere versterking van de meervoudige publieke verantwoording. De raad dringt erop aan dat het doelmatigheidsstreven in de publieke verantwoording een institutionele verankering krijgt. Een betekenisvolle verbetering van het interne rendement (het aantal geslaagde deelnemers) is een noodzakelijke eerste stap om meerwaarde te kunnen bieden en aanvullende investeringen aan te trekken. Het Europees perspectief is daarbij uitgangspunt. In eigen land dienen samenwerking en onderlinge afstemming centraal te staan om de Europese concurrentie beter aan te kunnen en armslag te scheppen voor nieuwe veelbelovende activiteiten. In de vijfde plaats meent de raad dat, gelet op het hoge individuele profijt en de behoefte aan extra investeringen in het hoger onderwijs, dat het verantwoord is naast de gewenste aanvullende investeringen uit de publieke kas een beperkte verhoging van de eigen bijdrage van de deelnemer te onderzoeken. De raad meent dat de combinatie van een gedegen basisfinanciering, een sterke verbetering van het intern rendement, gepaard gaande met gerichte kwaliteitsimpulsen mede aanleiding mogen zijn voor een beperkte verhoging van de retributies. Echter, een beheerste verhoging van de retributie moet gepaard gaan met een aanpassing van de studiefinanciering, waarbij de toegankelijkheid volledig behouden blijft. Een onderzoek naar de omvang van de verhoging van de bijdrage van de deelnemer zou dan ook nadrukkelijk rekening moeten houden met de overheidstaak ten aanzien van de kwaliteit en toegankelijkheid van het hoger onderwijs, de mogelijke externe effecten van een retributieverhoging en de constatering dat Nederland in Europa al een koppositie inneemt wat betreft de eigen bijdrage van deelnemers aan hoger onderwijs. Een verhoging van de eigen bijdrage zou mede hierdoor niet te groot mogen uitvallen. Verder is onderzoek nodig naar de mogelijkheden van gunstige kredietfaciliteiten om investeringen in ‘human capital’ te bevorderen. Verhoging van retributies dient volgens de raad uitdrukkelijk in verhouding te staan tot de groei van de overheidsinvesteringen in het hoger onderwijs en onderzoek en dient zeker niet in de plaats te komen van de overheidsbijdrage. Integendeel: een verhoging van de eigen bijdrage van de deelnemers kan uitsluitend plaatsvinden wanneer ook de publieke investeringen in het hoger onderwijs verhoogd worden. De raad wenst immers dat, onder nader te stellen voorwaarden, de armslag van instellingen wordt vergroot. Gegeven de Lissabonagenda is hij zeker geen voorstander van een bezuinigingsscenario. Een van de overige te stellen voorwaarden is dat er sprake moet zijn van een verbetering van de prijs-kwaliteitverhouding. In de zesde plaats krijgen besturen van de instellingen voor hoger onderwijs, anders dan nu het geval is, beleidsruimte om retributies naar opleidingen te differentiëren, zowel naar boven als naar beneden. Met dit uitgangspunt neemt de raad afstand van een gestandaardiseerde, uniforme retributie. Instellingen dienen vooraf te verantwoorden op welke 9

SAMENVATTING

gronden zij binnen bepaalde marges van het standaardniveau willen afwijken. Dit uitgangspunt komt erop neer dat lagere retributies worden gefinancierd uit besparingen elders (of bijvoorbeeld door bijdragen van derden) en dat tegenover hogere retributies duidelijke en aantoonbare meerwaarde staat. De overheid zelf kan in deze systematiek op grond van overwegingen van algemeen belang of specifiek beleid voor bepaalde opleidingen de eigen bijdrage van de deelnemer verlagen (en de instelling daarvoor schadeloos stellen). De raad gaat ervan uit dat instellingen bij de vaststelling van de retributie het maatschappelijk belang een hoog gewicht geven (onder meer vanuit een oogpunt van maatschappelijk ondernemen) en dit ook adequaat verantwoorden vanuit een door hen vast te stellen kader van meervoudige publieke verantwoording waarin het totale instellingsbeleid aan de orde is. De uitwerking van het sixpack vereist een gedifferentieerd beleid waarin alle betrokkenen worden aangesproken. De raad wijst er daarbij nadrukkelijk op dat bovengenoemde zes beleidsuitgangspunten niet los van elkaar kunnen en mogen worden beschouwd, willen zij een juiste invulling zijn van de gezamenlijke verantwoordelijkheid van alle betrokken partijen. De raad haakt vervolgens aan bij de opvatting van de Europese Commissie (EC) dat een sterke groei van de totale investeringen vooral tot stand moet komen door een combinatie van meer en gerichte overheidsinvesteringen en hogere private bijdragen. De EC merkt daarbij op dat het tekort aan financiering van het Europese onderwijs voornamelijk het gevolg is van de betrekkelijk geringe bijdrage uit private bronnen (bedrijven en individuen) ter aanvulling op (en niet ter vervanging van) de publieke financiering, die de continuïteit van het Europese sociale model op het gebied van onderwijs en beroepsopleiding garandeert. De raad presenteert zijn innovatieagenda voor het hoger onderwijs en onderzoek aan de hand van drie strategieën: de basis-, de breedte- en de dieptestrategie.

Basisstrategie De basisstrategie richt zich vooral op de overheid en haar verantwoordelijkheid voor een adequate basisbekostiging voor het hoger onderwijs. De raad constateert dat het hoger onderwijs de afgelopen jaren is geconfronteerd met opeenvolgende bezuinigingen, die ertoe hebben geleid dat de bekostiging per student sterk achteruit is gegaan. Hij meent dat de overheid er goed aan doet de ambitie die zij bij de Raad van Lissabon heeft geformuleerd te ondersteunen met een langetermijnstrategie voor het onderwijs en onderzoek. Extra investeringen in het hoger onderwijs zijn daarbij, gelet op de specifieke positie van het hoger onderwijs in de kenniseconomie, onontbeerlijk.

10

SAMENVATTING

Op dit moment ziet de raad geen aanleiding om een resolute en fundamentele verandering van het bekostigingssysteem van het hoger onderwijs aan te bevelen, mede omdat dit systeem duidelijke elementen van vraagsturing in zich draagt. Een systeem van vraagfinanciering – waarbij de financiering van de instellingen loopt via de student in de vorm van vouchers of leerrechten – brengt volgens de raad vooralsnog te veel onzekerheden met zich voor zowel studenten, instellingen als de overheid. Hij beveelt aan binnen het huidige bekostigingssysteem meer ervaring op te doen met alternatieve financieringswijzen door ruimte te creëren voor experimenten zoals de voucherexperimenten in het hoger onderwijs. Als uit deze experimenten zou blijken dat vraagfinanciering gunstige effecten heeft op het onderwijs, waardoor de huidige onzekerheden voor een groot deel vervangen worden door zekerheden, zal de raad bezien of zijn huidige standpunt moet worden herzien. De raad wijst graag nogmaals op zijn eerdere pleidooi voor een directere koppeling van de bekostiging aan het geleverde onderwijs of de onderwijsprestaties. Dat zou goed aansluiten bij de ingevoerde BaMa-structuur en er bovendien voor zorgen dat de vrijheid van studenten om aan andere hogescholen of universiteiten studiepunten te behalen ook leidt tot een vergoeding van de bekostigde instellingen waar die studiepunten zijn behaald. De raad meent dat de minister de macrodoelmatigheid van het hoger onderwijs moet bewaken, gegeven de zienswijze dat instellingen uiteindelijk hun eigen microrationaliteit zullen laten prevaleren. Dat neemt niet weg dat ook de instellingen een eigen verantwoordelijkheid dragen voor de aansluiting van hun aanbod bij de vraag. Macrodoelmatigheid moet zich zowel op het nieuwe als op het bestaande aanbod richten. De raad werkt in dit advies een procedure uit waarbij een adviescommissie tot taak krijgt periodiek de macrodoelmatigheid te toetsen op basis van knelpunten tussen vraag en aanbod in het hoger onderwijs. De raad stelt zich op het standpunt dat het initiële hoger onderwijs een verantwoordelijkheid is en moet blijven van de overheid waaraan vorm wordt gegeven in een publiek stelsel. Uit de discussie over het General Agreement on Trade in Services (GATS) concludeert de raad dat de beoogde liberalisering van de dienstenmarkt niet noodzakelijkerwijs inhoudt dat Nederland zijn markt voor hoger onderwijs, met inbegrip van het publieke hoger onderwijs, moet omvormen tot een private markt. Hij bepleit dan ook dat het kabinet en de EU zich er in de onderhandelingen voor inspannen dat het publieke stelsel van hoger onderwijs niet onder de liberalisering van het GATS komt te vallen. Verder is de raad er op dit moment geen voorstander van het publiek bekostigde bestel volledig te openen voor private, commerciële onderwijsaanbieders. Om meer inzicht te krijgen in mogelijke consequenties pleit hij voor experimenten met het openstellen van het publieke bestel voor private aanbieders.

11

SAMENVATTING

Breedtestrategie De breedtestrategie richt zich primair op de instellingen. Deze strategie omvat een pakket van inspanningen die tegenover de extra investeringen van de overheid dienen te staan en deze versterken. In de breedtestrategie gaat het erom de doelmatigheid van het Nederlandse hogeronderwijsstelsel te vergroten en de bureaucratie terug te dringen. Het interne rendement van de instellingen moet aanzienlijk omhoog. Iedere instelling zal vanuit de eigen verantwoordelijkheid vorm moeten geven aan de doelstellingen van de breedtestrategie en daar ook publiek verantwoording over moeten afleggen (meervoudige publieke verantwoording). De instellingen zullen geld moeten vrijmaken door een efficiëntere werkwijze en strategische keuzen met betrekking tot het eigen specialisatieprofiel zodat een goede voedingsbodem ontstaat voor de dieptestrategie. Daarnaast zullen instellingen onder meer door een marktgericht aanbod voor private investeringen in een leven lang leren, meer middelen moeten verwerven uit private bronnen. In deze breedtestrategie past ook de omvang van de verhoging van de eigen bijdrage van de deelnemer en de vrijheid voor instellingen om binnen zekere kaders de hoogte van de eigen bijdrage te differentiëren. De breedtestrategie moet erop gericht zijn belangrijke knelpunten in het hoger onderwijs, zoals een te laag intern rendement en een nog te verbeteren relatie tussen onderwijs en bedrijfsleven, weg te nemen. Uitgangspunt moet zijn om door middel van extra investeringen, zowel publiek als privaat, en het verhogen van rendement en doelmatigheid, aansluiting te vinden bij de top in de Europese ontwikkeling. Zowel in het hbo als in het wo is volgens de raad samenwerking nodig om versnippering en overlap te voorkomen en om onderwijs en onderzoek te kunnen leveren van een kwaliteit die nodig is om de Nederlandse positie in de kenniseconomie te waarborgen en te verbeteren. Door concentratie en differentiatie kan voldoende ‘kritische massa’ ontstaan om de concurrentie in Europa aan te kunnen gaan. De raad bepleit op korte termijn te komen tot een jaarlijks te actualiseren benchmark van opleidingen en instellingen op basis van een aantal criteria, zoals gegevens over het interne rendement en de uitkonsten van visitaties. Een benchmark past ook binnen het kader van de door de raad bepleite verdere uitwerking van de meervoudige publieke verantwoording. De benchmark is ook een goed instrument om meer inzicht te verschaffen in de wijze waarop hogescholen en universiteiten vormgeven aan hun rol als kenniscentrum. Uit onderzoek blijkt dat deze rol nog niet optimaal is.

Dieptestrategie Bij de dieptestrategie gaat het erom additionele investeringen van zowel publieke als private bronnen gericht te besteden aan veelbelovende en vernieuwende ontwikkelingen, waarvan het initiatief bij voorkeur bij de instellingen ligt in partnership met het bedrijfsleven. 12

SAMENVATTING

Instellingen moeten worden aangezet tot excellent onderzoek en daaraan gerelateerde opleidingen. Het streven naar excellentie vereist discriminatie op kwaliteit. Het referentiekader ervoor moet binnen de Europese hoger onderwijs- en onderzoekruimte worden gevonden. De instellingen moeten met het oog gericht op dit referentiekader hun ambities formuleren. Deze verandering van perspectief gaat nu nog te langzaam en te mondjesmaat. Daarom beveelt de raad aan te komen tot een actief overheidsbeleid ter stimulering van deze ontwikkeling. Door de inzet van specifieke instrumenten zoals fiscale stimulansen en daaraan verbonden condities bijvoorbeeld in verband met de gewenste kritische massa of samenwerking in consortia kan de overheid sturing geven. Extra investeringen vanuit de publieke middelen zijn volgens de raad noodzakelijk om de Nederlandse positie te verbeteren. De raad pleit voor een zeer gerichte inzet van middelen voor een beperkt aantal geselecteerde thema’s. Ook hier kan de overheid de vinger aan de pols houden door strikte condities te hanteren, bijvoorbeeld over samenwerking tussen instellingen onderling en tussen instellingen en bedrijven. Daarnaast ligt het in de rede dat bij de beoordeling van ingediende plannen gelet wordt op zaken zoals het verwachte maatschappelijke nut en op de toegevoegde waarde in internationaal verband. Gedegen analyse moet uitwijzen op welke terreinen ons land ‘groot’ moet zijn (bevordering clusters, speerpunten) en hoe deze aandachtsgebieden of thema’s passen in de Europese onderzoeksruimte. Van belang is het bedrijfsleven en andere relevante stakeholders te betrekken bij het aangeven van de richting waarin het hoger onderwijs en onderzoek zich zouden moeten ontwikkelen. Die betrokkenheid kan uitmonden in een nationaal beleidskader dat inzet op strategische keuzes en specialisaties en differentiaties in het hoger onderwijs en onderzoek. Daarnaast kan een nationaal beleidskader de kaders bieden voor gerichte (private en publieke) investeringen in het hoger onderwijs en onderzoek. In Finland is goede ervaring opgedaan met een overlegorgaan onder voorzitterschap van de premier, met daarin betrokken ministers, universiteiten en topmensen uit de grote bedrijven. De raad beveelt aan bij een eventuele instelling van een Nederlandse variant op dit Finse model ook vertegenwoordigers van andere relevante organisaties te betrekken.

13

SAMENVATTING

14

1

Inleiding

1.1

Adviesaanvraag Op 5 november 2002 heeft staatssecretaris Nijs van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen de SER een adviesaanvraag voorgelegd over het Hoger Onderwijs en Onderzoeksplan 2003 (HOOP)1. De SER is gevraagd te adviseren over de gevolgen van maatschappelijke ontwikkelingen voor het (stelsel van) hoger onderwijs en de (afbakening van) rollen en verantwoordelijkheden van betrokken partijen. Het advies zou vooral moeten ingaan op de vraag welke verdeling van rollen en verantwoordelijkheden gewenst is om de uitdagingen aan te gaan die op het hoger onderwijs afkomen. De raad is gevraagd zijn visie te geven op het gewenste ontwikkelingsperspectief van het hbo en het wo, met het oog op te verwachten arbeidsmarktontwikkelingen en de conclusies van de Europese Raad van Barcelona in maart 2002. De staatssecretaris vraagt de SER in het bijzonder aandacht te besteden aan een vijftal vragenclusters, die de raad als volgt samenvat: • de versterking van de responsiviteit van het hoger onderwijs: het gaat hier om onderwerpen zoals het verbeteren van de wisselwerking tussen het kennisaanbod en de maatschappelijke vraag en een verdere versterking van hogescholen en universiteiten als interactieve kenniscentra; • de mogelijkheden van differentiatie in het hoger onderwijs: een heterogener wordend aanbod vraagt om onderwijs-op-maat en differentiatie in het hoger onderwijs, maar dat mag niet ten koste gaan van de herkenbaarheid voor de arbeidsmarkt; • de wijze van regulering van de hogeronderwijsmarkt: toenemende differentiatie en keuzevrijheid vragen om een open bestel en meer marktwerking, maar daaraan zijn zowel kansen als risico’s verbonden; • het Nederlandse antwoord op Europese dossiers: genoemd worden de strategische doelstellingen een Europese ruimte voor een leven lang leren en het Werkprogramma voor 2010 voor onderwijs- en opleidingsstelsels van de Europese Raad; • de gevolgen van de innovatiedoelstelling: het gaat om de consequenties voor het hoger onderwijs van het in Barcelona afgesproken streven tegen het jaar 2010 de uitgaven voor research and development (R&D) 3 procent van het bruto binnenlands product te laten bedragen, waarvan tweederde afkomstig uit de particuliere sector. De voorbereiding van het advies is door het dagelijks bestuur van de raad in handen gelegd van de commissie Arbeidsmarktvraagstukken. De samenstelling van deze commissie is in bijlage 2 opgenomen. Het advies is door de raad vastgesteld in zijn vergadering

1

De adviesaanvraag is als bijlage 1 opgenomen bij dit advies.

15

INLEIDING

van 25 april 2003. Het verslag van de vergadering is op te vragen bij het secretariaat van de raad. Na vaststelling is het ook via de website van de SER te raadplegen (www.ser.nl).

1.2

Plaatsbepaling Bij de behandeling van de adviesaanvraag heeft de raad verschillende overwegingen laten meespelen die hij hierna kort belicht. Perspectief advies Met de adviesaanvraag HOOP 2003 krijgt de SER de kans proactief invloed uit te oefenen op het meerjarig beleid voor het hoger onderwijs en onderzoek. Bij de vaststelling van dit advies is onzeker welke kant dat beleid zal opgaan. De gedachten daarover in de adviesaanvraag staan vooralsnog op losse schroeven gegeven de nog lopende formatieprocedure. Deze omstandigheden maken het aan de ene kant lastiger voor de raad omdat standpunten niet zijn af te zetten tegen een concrete visie van het kabinet. Aan de andere kant is ruimte ontstaan om de uitgangspunten van een nieuw te formeren kabinet te beïnvloeden. De raad wil die ruimte benutten en kiest daarom voor een kort en bondig, strategisch gericht advies. Hij concentreert zich aldus op een innovatiestrategie voor het hoger onderwijs en onderzoek. Vertrekpunt is de Nederlandse ambitie om in het jaar 2010 tot de koplopers in Europa te behoren. De Nederlandse regering heeft die ambitie verbonden aan de zogeheten Lissabonstrategie: in 2000 hebben de EU-landen in de Europese Raad in Lissabon afgesproken voor 2010 van Europa de meest dynamische en concurrerende regio ter wereld te maken, die in staat is tot duurzame economische groei met meer en betere banen en een hechtere sociale samenhang. Nederland is op dit moment nog ver verwijderd van zijn ambitie en dreigt zelfs verder achterop te raken als concrete maatregelen uitblijven. Tegen die achtergrond is de raad ervan overtuigd dat investeren in hoger onderwijs en onderzoek lonend is. Dit advies bevat bouwstenen voor een innovatiestrategie voor het hoger onderwijs en onderzoek die niet alleen is gericht op het maken van kennis maar even zeer op het delen van kennis. Samenhang met andere SER-adviezen In zijn vorige advies over het hoger onderwijs heeft de raad aanbevelingen gedaan die onverminderd actueel zijn2. Zo vroeg hij aandacht voor de kwaliteit en vernieuwingskracht van het hoger onderwijs en stond hij uitgebreid stil bij de tekorten aan hoger opgeleid personeel zowel buiten als binnen het onderwijs. Zijn opvattingen over de marktoriëntatie van het hoger onderwijs zijn nog steeds actueel waar het gaat om 1) het belang van responsiviteit en de vraag naar onderwijs en kennis van bedrijven en studenten en 2) het

2

SER-advies Hoger Onderwijs en Onderzoek Plan 2000, publicatienr. 99/04, Den Haag 1999, pp. 5-9.

16

INLEIDING

onder voorwaarden functioneren van universiteit en hogeschool als marktpartij in het contractonderwijs en in het contractonderzoek. Voor de raad is niet de creatie van markten het doel maar het bevorderen van een open verkeer van kennis en ideeën tussen universiteiten, beroepsopleidingen, bedrijven, overheden en maatschappelijke instellingen. Onder de noemer mensen, middelen en mogelijkheden zijn randvoorwaarden geformuleerd, waaronder het dringende advies van de raad om voorgenomen bezuinigingen te heroverwegen en een aanvullend budget toe te kennen. Voor dit advies over het hoger onderwijs en onderzoek is verder het in juni 2002 uitgebrachte raadsadvies over een leven lang leren relevant3. Daarin benadrukt de raad het grote belang van goed initieel onderwijs als basis voor een leven lang leren. Het kabinet blijft onverkort verantwoordelijk voor (de bekostiging van) het initieel onderwijs. Tot slot heeft dit advies raakvlakken met enkele nog uit te brengen SER-adviezen, waaronder een advies over levensloopbeleid en een advies over de gevolgen van de ambities van Lissabon voor het Nederlandse innovatiebeleid. Dat laatste thema is vooral relevant voor de onderzoekscomponent in het HOOP. In aansluiting op de gangbare benadering concentreert dit advies zich op het hoger onderwijs en komt onderzoek zijdelings aan de orde.

1.3

Leeswijzer Dit advies geeft de visie van de raad op een strategische innovatieagenda voor het hoger onderwijs en onderzoek. Na dit inleidende eerste hoofdstuk volgt in hoofdstuk 2 een analyse van de problematiek, gevolgd door enige uitgangspunten en oplossingsrichtingen. De raad begint zijn analyse in de steeds internationaler wordende context waarin het hoger onderwijs en onderzoek opereren. Daarbinnen neemt de Nederlandse ambitie tot de koplopers van Europa te behoren een belangrijke plaats in. Wens, maar bepaald nog geen werkelijkheid. Hoofdstuk 3 bevat de visie van de raad op het gewenste beleidskader voor de innovatieagenda voor het hoger onderwijs en onderzoek. De raad schetst zijn opvattingen in hoofdlijnen aan de hand van een zestal uitgangspunten die onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden, als ware het een sixpack. Het sixpack krijgt verdere uitwerking in een drietal strategieën: de basis-, de breedte- en de dieptestrategie. Hoofdstuk 4 behandelt de zogeheten basisstrategie, die vooral is gericht op de overheid en haar verantwoordelijkheid voor een solide, gedegen basis voor het hoger onderwijs en onderzoek. In hoofdstuk 5 werkt de raad de breedtestrategie verder uit. Deze richt zich primair op de instellingen en de mogelijkheden om extra inkomsten te verwerven, de doelmatigheid te vergroten en zich te verantwoorden naar de buitenwereld. Hoofdstuk 6 gaat tot slot in op de dieptestrategie, waarbij het erom gaat additionele investeringen van zowel publieke

3

SER-advies Het nieuwe leren, advies over een leven lang leren in de kenniseconomie, publicatienr. 02/10, Den Haag 2002, pp. 95-96.

17

INLEIDING

als private bronnen gericht te besteden aan veelbelovende en vernieuwende ontwikkelingen. De samenvatting treft u voor in het advies aan. Bijlage 3 bevat een overzicht van de meest gebruikte afkortingen.

18

2

Kennis en economie

2.1

Inleiding Dit hoofdstuk bevat een analytisch kader ten behoeve van de hierna volgende visie van de raad op de invulling van verantwoordelijkheden van partijen in het onderwijsveld. In vogelvlucht volgt een schets van de problematiek, uitmondend in uitgangspunten en oplossingsrichtingen en -strategieën. Kern van het betoog is dat er een innige relatie is tussen investeringen in hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek en de prestaties van de kenniseconomie. Onze nationale én onze individuele welvaart zijn mede het product van ons onderwijs en onderzoek: collectieve en private rendementen gaan hand in hand. Welke betekenis heeft dat voor de rol van de verschillende betrokken partijen? Om die vraag te beantwoorden is meer informatie nodig. Hoe staan we er in Nederland voor? Gelet op de Nederlandse doelstelling om tot de koplopers in Europa te behoren, is onze positie bepaald niet rooskleurig. Niet alleen zijn er op diverse indicatoren grote afstanden ten opzichte van het relevante buitenland, ook zijn er aanwijzingen dat ons land verder afglijdt in de internationale rangorde van kenniseconomieën. Vernieuwing en groei zijn nodig, maar komen niet vanzelf. Daarvoor zijn investeringen nodig in menselijk kapitaal en innovatievermogen. Budgettaire restricties dwingen tot selectiviteit en heldere keuzen.

2.2

Onderwijs en onderzoek, pijlers onder de kenniseconomie Onderwijs en onderzoek zijn de pijlers onder de kenniseconomie. Onderwijs levert de vaardigheden waar de kenniseconomie om vraagt, onderzoek voorziet de kenniseconomie van nieuwe inzichten en technieken1. Simpeler dan in De pijlers onder de kenniseconomie kan de betekenis van onderwijs en onderzoek voor de economie niet worden verwoord. En omgekeerd is de sterk toegenomen betekenis van onderwijs en onderzoek voor de productie van goederen en diensten aanleiding om te spreken van een ontwikkeling naar de kenniseconomie. De typering van onze economie als een kenniseconomie duidt op een aantal maatschappelijke veranderingen. De technologische ontwikkeling en de snelle informatisering van het maatschappelijk leven zijn er voorbeelden van, naast sociaal-culturele en demografi-

1

CPB, De pijlers onder de kenniseconomie, Opties voor institutionele vernieuwing, Den Haag (s.d.).

19

KENNIS EN ECONOMIE

sche veranderingen. Als gevolg van de ontgroening en de vergrijzing van de arbeidsmarkt zal het arbeidsaanbod nog maar weinig toenemen2. Gegeven het relatief hoge Nederlandse welvaartsniveau moet de economie een hoge toegevoegde waarde hebben om dat niveau te handhaven. De internationalisering van de economie en de snelle technologische ontwikkeling kunnen daaraan een positieve bijdrage leveren. Innovatie – om het even of het gaat om innovatie van producten, processen, markten of organisaties – creëert toegevoegde waarde en vormt de basis voor maatschappelijke welvaart. Door dingen anders (beter) te doen en andere (nieuwe) dingen te doen kan efficiënter en effectiever worden voorzien in bestaande behoeften, terwijl tegelijkertijd nieuwe behoeften kunnen worden ontdekt en bevredigd3. De kenniseconomie is vooral een innovatieve economie, waarin verandering en ontwikkeling centraal staan. De nationale welvaart is afhankelijk geworden van de mate waarin het innovatieproces op gang blijft. Kennis, zeker in de vorm van menselijk kapitaal, en toegang tot de kennisinfrastructuur zijn daarvoor onontbeerlijk. Kennis heeft vele facetten (zie kader).

Wat is kennis? Er is geen eenduidige omschrijving voor wat onder kennis moet worden verstaan*. Verschillende vormen van kennis worden onderscheiden**, namelijk kennis over feiten, min of meer gelijk aan informatie die gecodificeerd kan worden; kennis over wetmatigheden, de theorie- en modelvorming waarin feiten betekenis krijgen; kennis die in het daadwerkelijk handelen wordt geleerd: de vaardigheden en competenties waarover individuen beschikken en die voor een deel bestaat uit tacit kennis, dat wil zeggen de stilzwijgende kennis die moeilijk op anderen valt over te dragen zoals ervaring, intuïtie en sociaal gevoelen en waartoe ook de meta-kennis kan worden gerekend, en ten slotte kennis over de context ofwel het netwerk waarbinnen men functioneert. De laatste vormen van kennis hangen samen met het feit dat niemand meer in staat is alle relevante feiten en ideeën zelf te kennen en dus de informatiestromen moet leren beheersen (het leren leren) en kennis moet hebben van deskundigen, die wel op de hoogte zijn. • * WRR, Van oude en nieuwe kennis, Den Haag 2002. • **L. Soete en R. Weehuizen, Innovatie in de polder, op.cit., pp. 71 en 72.

2 3

Ministerie van Economische Zaken, Naar een hoogwaardige en duurzame kenniseconomie, Verkenning Economische Structuur, Den Haag (s.d.), p. 15. L. Soete en R. Weehuizen, Innovatie in de polder: nieuwe beleidsuitdagingen. In: Ministerie van Economische Zaken, Het Nederlandse innovatiebeleid: tijd voor vernieuwing? Den Haag, 2002, p. 65.

20

KENNIS EN ECONOMIE

De kenniseconomie is een netwerkeconomie Het grote belang van human capital is natuurlijk geen ontdekking van vandaag of gisteren. In combinatie met de snel veranderende maatschappelijke context zijn er wel belangrijke verschillen met het verleden. Kennis wordt in toenemende mate een stroomgrootheid. Kennis is nooit af; nieuwe kennis vervangt achterhaalde kennis in een steeds sneller tempo. Bovendien blijft de toenemende kennisintensiteit niet beperkt tot enkele beroepen maar doet zich voor over de volle breedte van het arbeidsbestel. Daarom zijn onder meer ook in het middelbaar beroepsonderwijs kerncompetenties, zoals het ‘leren leren’ belangrijker geworden. En dankzij de opmars van de informatie- en communicatietechnologie functioneert kennis in een steeds ruimere context. Ook in arbeidsorganisaties nemen netwerkstructuren in betekenis toe. Het CPB constateert dat het Tayloristische productiemodel – dat gebaseerd is op specialisatie in nauw omschreven taken – plaatsmaakt voor een meer holistisch model gebaseerd op frequente baanwisselingen, eigen initiatief en bereidheid en capaciteit tot leren4. Het ‘puntmutsmodel’ maakt plaats voor een platte netwerkstructuur (business units). Bij de rationalisering van productieprocessen is sprake van taakverbreding5. Dat gaat gepaard met een verruiming van de handelingsruimte en de verantwoordelijkheid van individuele medewerkers. Voor veel ondernemingen betekent dit dat de mate van innovativiteit afhangt van de mate waarin kenniswerkers interactief kunnen functioneren in interne en externe netwerken en zo een actieve bijdrage leveren aan de ontwikkeling van nieuwe ideeën. Netwerken vormen als het ware verbindende elementen in de kennisinfrastructuur. Met andere woorden, kennis staat niet op zichzelf en kennis is evenmin een min of meer toevallige persoonlijke verworvenheid. Kennis is vooral het resultaat van gerichte investeringen in onderwijs, onderzoek en ontwikkeling, in menselijk kapitaal en in innovatievermogen. In een adequate kennisinfrastructuur verbinden goed functionerende kennisinstellingen de pijlers onder de kenniseconomie. Die pijlers bestaan uit kennisontwikkeling, -verspreiding en -benutting. Het zijn belangrijke determinanten voor de productiviteitsgroei in een economie en bepalen steeds meer de mate waarin een economie effectief en succesvol kan concurreren6. In veel landen voelt men de noodzaak om de publieke kennisinfrastructuur in te zetten voor de kenniseconomie. In het Verenigd Koninkrijk bijvoorbeeld loopt op dit moment een ambitieuze hervorming van de kennisinfrastructuur om te komen tot een betere verbinding tussen de verschillende pijlers van de kenniseconomie (zie kader).

4 5 6

CPB, De pijlers onder de kenniseconomie, Opties voor institutionele vernieuwing, op.cit., p. 14. D. Raffe, The new flexibility in vocational education. In: W.J. Nijhof en J.N. Streumer (eds.) Flexibility in training and vocational education, Utrecht 1994, pp. 13-33. Ministerie van Economische Zaken, Naar een hoogwaardige en duurzame kenniseconomie, Den Haag 2001, p. 22.

21

KENNIS EN ECONOMIE

Het Verenigd Koninkrijk en de kenniseconomie Het Verenigd Koninkrijk heeft in Europa het voortouw genomen met een ambitieuze hervorming van zijn kennisinfrastructuur ten behoeve van de kenniseconomie. Daarbij is een aantal institutionele hervormingen ingevoerd die een grootschalige, marktgerichte aanpak laten zien, waarbij een duidelijke keuze is gemaakt voor commercialisering van publieke kennis: • ‘University for industry’, virtueel studeren via internet, op commerciële wijze; • fiscale prikkels voor de bevordering van kennisintensief ondernemerschap; • kennisintensief ondernemerschap: stimulering van startende ondernemingen van universitaire onderzoekers (vermarkting van publieke kennis); • kennisintensief ondernemerschap: bevordering van investeringen in ‘corporate spin-offs’ door onderzoek en ontwikkeling (o&o-)medewerkers van bedrijven (vermarkting van private kennis die anders op de plank blijft liggen); • internationale samenwerking met Amerikaanse universiteiten; • investeren in ICT voor het onderwijs. Op grond van de bevindingen in het VK en de vorderingen die de Britten ermee maken, bevelen de auteurs aan om de instituties die het nationale innovatievermogen beheersen te moderniseren. Aandachtspunten zijn de verhandelbaarheid van kennis (octrooien), de allocatie van fondsen op basis van kwaliteit en liberalisering van de kennismarkt, aandacht voor ondernemerschap en ICT-vaardigheden in het onderwijs en informatisering van de overheid. • Bron: V.A. Gilsing, Th.J.A. Roelandt en M. van der Steen, Is het gras groener bij de overburen? In: ESB, 27 oktober 2000, pp. 856-858.

Naar samenhang en wisselwerking in de kennisinfrastructuur Kennis als doorslaggevende concurrentiefactor in de economie houdt in dat veel staat of valt met de kwaliteit van de beroepsbevolking. In het verlengde daarvan gaat het ook om de kwaliteit (en productiviteit) van onderwijs, wetenschap en technologie en van de mate waarin absorptie plaatsvindt van dat onderzoek door innoverende ondernemingen in competitieve markten. Dit is tevens een aanwijzing voor nut en noodzaak van samenhang tussen onderwijs en onderzoek met het bedrijfsleven. In Nederland ontbreekt het op dit punt niet aan goede voornemens, maar wel aan duidelijke actie. De samenwerking tussen kennisinstellingen en bedrijven laat te wensen over, waardoor clustervorming onvoldoende van de grond

22

KENNIS EN ECONOMIE

komt. De houding ten opzichte van innovatie kan beter7. In hoofdstuk 6 komen deze onderwerpen nader aan de orde.

2.3

Privaat rendement, publiek profijt De vruchtbare driehoeksverhouding tussen onderwijs, onderzoek en economie is op verschillende manieren in beeld gebracht. Een studie van de OECD maakt duidelijk dat investeringen in onderwijs op ten minste twee terreinen profijt opleveren8. Het individu profiteert in termen van een hoger inkomen, een hogere participatiekans en een lager werkloosheidsrisico. De OECD berekent in deze studie dat de opbrengst van het tertiair onderwijs voor het individu in Nederland ruim 12 procent bedraagt (vergelijkbaar met de VS, Denemarken en Zweden)9. Een recente SBO-studie geeft aan dat het individuele rendement 6 tot 8 procent bedraagt en dat is volgens de auteurs hoger dan het rendement op aandelen10. Het CPB houdt het erop dat het volgen van één jaar onderwijs in Nederland een rendement van gemiddeld ongeveer 8,5 procent meer salaris oplevert11. Daarnaast wijst de OECD op de maatschappelijke opbrengsten. De economie profiteert doordat investeringen in onderwijs bijdragen aan de economische groei. Het maatschappelijk rendement van hoger onderwijs is groot en kent meerdere aspecten12: • Hoger onderwijs en onderzoek dragen sterk bij tot innovatie en economische groei. Een hoger opgeleide beroepsbevolking heeft een positieve invloed op technologische ontwikkeling en diffusie van nieuwe technologieën. • Waar hoger opgeleiden functioneren stijgt ook de productiviteit van de lager en middelbaar opgeleiden. • Hoger opgeleiden participeren meer en langer op de arbeidsmarkt en doen minder een beroep op de sociale zekerheid. • Hoger opgeleiden zijn gemiddeld gezonder, zijn minder betrokken bij ongevallen en bij criminaliteit.

7 8 9 10

11 12

M.E.Porter, Innovation and competitiveness: findings on the Netherlands, Innovation Lecture, Ministerie van Economische Zaken, Den Haag, 3 december 2001. OECD, Investment in human capital through post-compulsory education and training, In: Economic Outlook, Paris 2001, pp. 151-171. Het gaat dan om het verschil in gemiddeld inkomen in vergelijking met werknemers met alleen een tweede fase secundaire opleiding. Definitie van rendement is dan wat een jaar tertiair onderwijs als effect heeft op het nettoloon. W. Groot en H. Maassen van den Brink, Investeren en terugverdienen. Kosten en baten van onderwijsinvesteringen, SBO, Den Haag, januari 2003, p. 10. Berekend over de gehele beroepsloopbaan. CPB, De pijlers onder de kenniseconomie, Opties voor institutionele vernieuwing, op.cit., p. 65. W. Groot en H. Maassen van den Brink, Investeren en terugverdienen. Kosten en baten van onderwijsinvesteringen, op.cit., pp. 51-55.

23

KENNIS EN ECONOMIE

De eerstgenoemde rendementen zijn ook van een rendementscijfer te voorzien. Zo leidt de toename van de gemiddelde opleidingsduur van de beroepsbevolking met 1 jaar tot een productiviteitsstijging van 5 à 15 procent13. Dit is uiteraard niet los te zien van de kwaliteit van het genoten onderwijs. De OECD doet eveneens een poging te becijferen in welke mate de samenleving profiteert van de onderwijsinvesteringen. Kosten en baten van het volgen van een tertiaire opleiding zouden volgens berekeningen van het OECD in Nederland een gemiddeld maatschappelijk rendement opleveren van ongeveer acht procent14.

13

14

Groot en Maassen van den Brink halen verschillende studies aan met rendementscijfers die binnen deze uitkomst vallen. W. Groot en H. Maassen van den Brink, Investeren en terugverdienen. Kosten en baten van onderwijsinvesteringen, op.cit., p. 52. OECD, Investment in human capital through post-compulsory education and training, In: Economic Outlook, op.cit., pp. 159 en 160. De percentages zijn berekend onder de aanname dat loonverschillen productiviteitsverschillen weergeven. De cijfers moeten worden opgevat als indicaties.

24

KENNIS EN ECONOMIE

Publiek en privaat rendement, waar zit het verschil? Het verschil tussen het privaat rendement en publiek rendement van onderwijs is niet erg groot. Dat is niet toevallig. De OECD berekent het publiek rendement aan de hand van een nauwe definitie waarbij loonverschillen die samenhangen met het opleidingsniveau ook productiviteitsverschillen aangeven. Individuele baten en maatschappelijke baten zijn dan gelijk. Het maatschappelijk rendement, namelijk het rendement op de som van alle gedane investeringen, komt veelal wat lager uit dan het privaat rendement omdat de publieke investeringen omvangrijker zijn dan de private investeringen en omdat in de publieke kosten ook de ‘opportunity costs’ zijn verdisconteerd van het (tijdelijk of permanent) niet aan het arbeidsproces deelnemen*. Het CPB wijst er in dit verband op dat in de literatuur maatschappelijk rendement niet altijd eensluidend wordt gedefinieerd, soms maakt het individueel rendement onderdeel uit van het publiek rendement, soms komt het maatschappelijk rendement bovenop het private rendement. Maatschappelijke baten worden afgewogen tegen maatschappelijke kosten ongeacht de vraag of de baten toevallen aan (en de kosten gedragen worden door) individuen of het bedrijf of via hen aan de fiscus of aan derden. Onderzoek naar de externe effecten van onderwijsinvesteringen leveren geen eenduidig beeld op. De inzichten op dit terrein zijn nog niet uitgekristalliseerd. Vaak is, aldus het CPB, niet duidelijk in hoeverre de positieve, immateriële opbrengst ook daadwerkelijk door het onderwijs veroorzaakt wordt. Gelet op de hoge individuele rendementen is er zo meent het CPB geen aanleiding om op deze grond de overheidsbijdrage te verhogen, omdat hiervan geen welvaartswinst mag worden verwacht**. • *OECD, Investment in human capital through post-compulsory education and training, In: Economic Outlook, op.cit., pp. 159 en 160. • **CPB, De pijlers onder de kenniseconomie, Opties voor institutionele vernieuwing, op.cit., pp. 66, 67 en 93.

Ook de Europese Commissie heeft er onlangs op gewezen dat de lidstaten zich meer bewust moeten zijn van het positieve verband tussen onderwijs en groei15. Investeringen in menselijk kapitaal dragen aanzienlijk bij tot productiviteitsgroei en zijn in vergelijking met alternatieve bestedingen op zowel micro-economisch als sociaal niveau attractief16. Volgens ramingen voor de OECD-landen neemt door een extra jaar schoolbezoek

15 16

Commissie van de Europese Gemeenschappen, Efficiënt investeren in onderwijs en beroepsopleiding: een dwingende noodzaak voor Europa, COM, Brusssel 2002, p. 6. De la Fuente and Ciccone, ‘Human capital in a global and knowledge-based economy’, Definitief verslag voor DG Werkgelegenheid en sociale zaken, Europese Commissie, 2002.

25

KENNIS EN ECONOMIE

de totale productiviteit onmiddellijk met omstreeks 5 procent toe en met nog eens 2,5 procent op de lange termijn17. De OECD stelde eveneens vast dat een verbetering van het menselijk kapitaal, die in de jaren ’90 in verscheidene EU-lidstaten ten opzichte van het voorafgaande decennium geconstateerd kon worden, macro-economisch gezien jaarlijks tot een groei van één extra procentpunt of meer heeft geleid18. Daarnaast zijn er sociale opbrengsten in de vorm van externe effecten die minder goed kwantitatief te duiden zijn, zoals een betere gezondheid en een lagere criminaliteit. Daar komen bovendien lagere lasten bij, zoals minder ziektekosten en dergelijke. Onderwijs heeft met andere woorden ook invloed op het individueel welbevinden en draagt bovendien bij tot de sociale cohesie in de samenleving19. Voorzover er pogingen zijn gedaan om de effecten te kwantificeren zijn deze positief20. Dit is een belangrijke constatering gelet op het feit dat de bevordering van sociale samenhang een van de kerndoelen is van de Lissabonstrategie. Hoewel het lastig is dit soort opbrengsten in geld te waarderen zijn ook deze externe effecten van eminent publiek belang. Een soortgelijke redenering geldt voor het rendement van (fundamenteel) wetenschappelijk onderzoek. Wetenschappelijk onderzoek heeft een belangrijke invloed op innovatie en economische groei. Bekend is dat innovatieve bedrijven zich graag vestigen op locaties waar onderzoekers aanwezig zijn die zich bezighouden met fundamenteel onderzoek. Omgekeerd leidt fundamenteel onderzoek niet zelden tot nieuwe bedrijvigheid. Universiteiten en hogescholen stimuleren deze ontwikkeling door zogenoemde technostarters (of ‘spin-out’ bedrijven) op weg te helpen. Uit onderzoek onder innoverende bedrijven blijkt bovendien dat indien bedrijven een publieke en/of private kennisrelatie hebben, de meerwaarde van een kennisrelatie in termen van bruto toegevoegde waarde per werknemer 6 tot 7,5 procent bedraagt21. Dat relatief weinig bedrijven (25 procent) gebruikmaken van een kennisrelatie betekent waar-

17 18 19

20 21

De la Fuente and Ciccone, op.cit. OECD, Education at a glance, Parijs 2002. W. Groot en H. Maassen van den Brink, Investeren en terugverdienen. Kosten en baten van onderwijsinvesteringen, op.cit., p. 54. Onderwijsdeelname correleert positief met menselijk geluk. zie: R. Veenhoven, Het grootste geluk voor het grootste aantal, geluk als richtsnoer voor beleid. Oratie EUR, Rotterdam, 31 mei 2002, p. 22. Zie: D. Greenaway and M. Haynes, Funding higher education in the UK: the role of fees and loans. In: The Economic Journal, February 2003, p. 158. OECD, The well being of nations, Paris 2001. Onder kennisrelaties wordt verstaan: “regelmatige uitwisseling van kennis(dragers) of het gezamenlijk ontwikkelen van kennis door publieke en private partijen, zonder dat er sprake is van een eenzijdige inkoop van kennis”. A.P. Poot en E. Brouwer, Samen Innoveren, een onderzoek naar publiek private en private kennisrelaties in Nederland, EZ, Den Haag, febr. 2001, p. 5.

26

KENNIS EN ECONOMIE

schijnlijk dat zij de voordelen ervan nog sterk onderschatten. Toch ligt er een enorme groeipotentie in een beter gebruik van beschikbare kennis22. In dit verband is het belangrijk om op te merken dat de raad in een afzonderlijk advies aandacht zal besteden aan het innovatief vermogen van de Nederlandse economie.

2.4

De ambities van Nederland in Europees perspectief De Lissabonstrategie De Europese Raad heeft in de top van Lissabon in 2000 afgesproken dat hij van Europa de meest dynamische en concurrerende regio ter wereld wil maken “die in staat is tot duurzame economische groei met meer en betere banen en een hechtere sociale samenhang”. Deze doelstelling die bekend is geworden als de Lissabonstrategie, wil de EU voor 2010 realiseren. Tijdens de Europese Raad in 2001 in Göteborg is de Lissabonstrategie nog uitgebreid met een milieudimensie23. Nederland heeft de Europese ambities met betrekking tot de economische ontwikkeling onderschreven en er de ambitie aan verbonden tot de koplopers in Europa te behoren24. Het onderwijs levert een belangrijke bijdrage aan het realiseren van de Lissabonstrategie. Zo is een leven lang leren al tijdens de top van Lissabon hoog op de politieke agenda geplaatst. Voor de Europese Raad vloeit hieruit voort dat aanpassing van de Europese onderwijs- en opleidingsstelsels nodig is, onder meer om beter aan te sluiten bij de behoeften van de kennismaatschappij en de noodzaak van meer en betere werkgelegenheid. Deze kanteling in het perspectief op het onderwijs moet in de komende jaren de onderwijsvernieuwing bepalen25. Op de Europese top in Barcelona van maart 2002 is onder de noemer van een concurrerende kenniseconomie een aantal voor het onderwijs relevante conclusies getrokken: De Europese Raad stelt zich ten doel zijn onderwijs- en opleidingsstelsels voor 2010 tot een kwaliteitsreferentie op wereldniveau te maken. Hij komt overeen dat de drie grondbeginselen van dit

22

23 24 25

Ook andere landen proberen hier op in te spelen bij de herziening van het eigen hoger onderwijsstelsel. Zie bijvoorbeeld de plannen in het Verenigd Koninkrijk: bevordering van samenwerking tussen universiteiten en het bedrijfsleven (nationaal, regionaal en sectoraal), bevordering kennisuitwisseling en vergroting van het aantal studenten dat naar het hoger onderwijs doorstroomt en de instelling van een ‘hoger onderwijs innovatiefonds’ en een netwerk van kenniscentra zijn belangrijke elementen. Department for Education and Skills, The future of higher education, Norwich, January 2003. Europese Raad van Lissabon, Conclusies van het voorzitterschap, 2000. Europese Raad van Götenburg, Conclusies van het voorzitterschap, 2001. Tweede Kamer, De kenniseconomie in zicht. De Nederlandse invulling van de ‘Lissabon-Agenda’ voor 2001, vergaderjaar 2000-2001, 27 406, nr. 2, p. 3. Commissie van de Europese Gemeenschappen, Een memorandum over levenslang leren, Brussel, 30 oktober 2000, p. 3.

27

KENNIS EN ECONOMIE

programma de volgende moeten zijn: verbeterde kwaliteit, vergemakkelijking van universele toegang, en openstelling voor de omringende wereld26. De Europese Raad dringt aan op verdere maatregelen, waaronder de invoering van instrumenten met het oog op de transparantie van diploma’s en kwalificaties en nauwere samenwerking op het gebied van universiteitsdiploma’s, zoals vastgelegd in het SorbonneBologna-Praag-proces, voor de bijeenkomst van Berlijn in 2003. De bevoegdheid van Europese instituties op onderwijsgebied De Gemeenschap ontleent haar relatief beperkte bevoegdheden op onderwijsgebied aan artikel 149 (ex-artikel 126) van het EG-Verdrag. Daarin staat onder meer dat de Gemeenschap bijdraagt tot: de ontwikkeling van onderwijs van hoog gehalte door samenwerking tussen de lidstaten aan te moedigen en zo nodig door hun activiteiten te ondersteunen en aan te vullen, echter met volledige eerbiediging van de verantwoordelijkheid van de lidstaten voor de inhoud van het onderwijs en de opzet van het onderwijsstelsel en van hun taalkundige en culturele verscheidenheid. Het optreden is erop gericht: de Europese dimensie in het onderwijs tot ontwikkeling te brengen, de mobiliteit van studenten en docenten te bevorderen, mede door de academische erkenning van diploma’s en studietijdvakken aan te moedigen, de samenwerking tussen de onderwijsinstellingen te bevorderen en de ontwikkeling van uitwisselingsprogramma’s te bevorderen. Blijft overeind dat de lidstaten zelf vorm en inhoud willen geven aan onderwijsvernieuwing, ook al onderschrijven zij graag het belang van samenwerking in Europees verband. De meeste lidstaten houden het liefst de volledige controle over de inhoud en de organisatie van het onderwijssysteem in eigen hand, en in het Verdrag van Maastricht is dit subsidiariteitsbeginsel nog eens vastgelegd27. Dat neemt niet weg dat de ontwikkeling van een concurrerende kenniseconomie op Europese schaal voor de Europese Commissie een belangrijk motief is om zich met de kwaliteit van de Europese onderwijs- en opleidingsstelsels bezig te houden. De kenniseconomie ontwikkelt zich in een Europese of bredere internationale context, hetgeen als eerste van het hoger onderwijs een brede en internationale oriëntatie vraagt. Als gevolg van convergerende ontwikkelingen op de Europese arbeidsmarkten en toenemende arbeidsmobiliteit, krijgt het hoger onderwijs in de verschillende lidstaten eenzelfde referentiekader (bijvoorbeeld door diplomavergelijking), zodat ook de verschillende onderwijsstelsels de neiging hebben om naar elkaar toe te groeien. Gelet op de relatie tussen economie en arbeidsmarkt, de convergentie van de levensstandaard en de geldende EMU-criteria zal dit er zelfs toe kunnen leiden dat ook de financieringsruimte voor het onderwijs in de verschillende lidstaten dicht bij elkaar komt te liggen28.

26 27 28

Europese Raad van Barcelona, Conclusies van het voorzitterschap, 2002. M.L.W. Verbruggen, De Bolognaverklaring en het Europees onderwijsbeleid: enkele juridische kanttekeningen, In: Onderwijsraad, Het Europa van het hoger onderwijs: een essay, Den Haag, mei 2002, p. 30. W. Groot en H. Maassen van den Brink, Europa in het onderwijs, In: Onderwijsraad, Het Europa van het hoger onderwijs, Den Haag, mei 2002, p. 18.

28

KENNIS EN ECONOMIE

De oriëntatie op de kenniseconomie vormt een belangrijk gemeenschappelijk ijkpunt voor de onderwijsplannen in de verschillende lidstaten. De daarmee samenhangende tendens tot convergentie betekent overigens niet dat onderwijssystemen identiek zullen worden. Er blijft ruimte voor eigen nationale keuzen. De open coördinatie voor de onderwijs- en scholingsstelsels binnen de EU kan aanleiding geven tot een zekere beleidsconcurrentie tussen de lidstaten. Internationalisering van het onderwijs Onder invloed van het streven naar een vrij verkeer van goederen en diensten krijgt het onderwijs steeds meer te maken met de wens tot het opheffen van barrières die de mobiliteit van mensen en organisaties belemmeren. Mede door de vorming van een Europese arbeidsmarkt heeft de Europese eenwording gevolgen voor het hoger onderwijs29. Daardoor treden twee ogenschijnlijk tegengestelde effecten op, die te maken hebben met het verschil tussen internationalisering en globalisering (zie kader).

Globalisering of internationalisering Internationalisering en globalisering is niet hetzelfde. Internationalisering staat voor samenwerking tussen nationale staten, waarin uitdrukkelijk een rol is weggelegd voor overheden. Globalisering is sterk economisch getint, het gaat om een onderlinge vervlechting van economieën, waarbij thema’s als het openbreken van markten en vrije handel centraal staan. Bij globalisering is op onderwijsgebied sprake van een afnemende rol van overheden en toename van concurrentie op de onderwijsmarkt. • Bron: F. van Vught, tijdens Elsevier Symposium “Internationalisering in het Hoger Onderwijs” (3-10-2002). Zie ook: F. van Vught , M. van der Wende, D. Westerheijden, Globalisation and internationalisation: policy agendas compared, in: J. Enders and O. Fulton (eds.) Higher education in a globalising world, Dordrecht 2002. pp. 103-120.

In de eerste plaats is sprake van harmonisatie en convergentieprocessen op velerlei terreinen, niet zelden gedragen door overheidsbeleid geïnspireerd door best practises van andere landen. De Bolognaverklaring heeft aan dit proces een belangrijke bijdrage geleverd30 en heeft inmiddels ingrijpende gevolgen gehad voor de onderwijsstelsels in de EU, waarvan de ontwikkeling van het bachelor-masterstelsel het meest in het oog springt. Zo is ook binnen het onderwijs sprake van een vorm van open coördinatie.

29 30

W. Groot en H. Maassen van den Brink, Europa in het onderwijs, In: Onderwijsraad, Het Europa van het hoger onderwijs, op.cit., p. 25. De Bolognaverklaring en zijn voorloper, de Sorbonneverklaring, hebben zich ontwikkeld buiten het EG-verdragsartikel, op initiatief van ministers van diverse landen. M.L.W. Verbruggen, De Bolognaverklaring en het Europees onderwijsbeleid: enkele juridische kanttekeningen, In: Onderwijsraad, Het Europa van het hoger onderwijs, op.cit., p. 53.

29

KENNIS EN ECONOMIE

In de tweede plaats lokken convergerende ontwikkelingen op hun beurt profilering en differentiatie uit. Differentiatie komt naar voren in de vorm van grotere verschillen in kwaliteit, niveau en methodiek tussen instellingen. Profilering uit zich door de behoefte om informatie over deze verschillen over te brengen aan potentiële studenten en werkgevers. Groot en Maassen van den Brink menen dat een grotere differentiatie in het Nederlandse hoger onderwijs noodzakelijk is om zich in Europa te kunnen handhaven. Een verruiming van de hogeronderwijsruimte tot een Europese hogeronderwijsruimte plaatst de instellingen immers in een andere concurrentiepositie. De vraag is dan wel of de Nederlandse onderwijsinstellingen de concurrentie op dit niveau aankunnen en welke restricties de overheid aan ‘vrije’ marktwerking zal verbinden. Marktwerking kan kwaliteitsbevorderend werken, maar alleen binnen strikte mededingingsregels, bij strenge controle op de naleving en voldoende transparantie. Onderwijsinstellingen moeten de wedijver voelen van andere aanbieders, en studenten moeten keuzemogelijkheden hebben. Internationalisering verwijst zo ook naar de positionering van Nederlandse hogeronderwijsinstellingen op de internationale onderwijsmarkt. Het toenemende belang van garanties voor studenten om hun onderwijsprestaties mee te laten tellen bij andere instellingen en het internationaal herkenbaar maken van eerder behaalde onderwijskwalificaties vragen om goed werkende accrediteringsautoriteiten. In Nederland is in opdracht van de overheid een Nationaal Accreditatie Orgaan (NAO) opgezet, dat vanaf de zomer van 2002 operationeel is. Doel is om alle hogeronderwijsprogramma’s in de komende jaren aan een accreditatie te onderwerpen en vanaf 1 september 2008 accreditatie een voorwaarde te laten zijn voor de publieke bekostiging van opleidingen. Voor het wetenschappelijk onderzoek betekent de Europese hogeronderwijsruimte ook een onderzoeksruimte waarin grensoverstijgende samenwerkingsclusters mogelijk zijn. De effectiviteit van dergelijke clusters neemt toe indien ook op Europees niveau de koppeling met private onderzoeksinspanningen wordt gelegd. Zo niet dan dreigt een Europeanisering van wat Soete de ‘Nederlandse kennisziekte’ noemt met als uiteindelijk resultaat dat de private onderzoeksactiviteiten uit Europa verdwijnen31.

2.5

Het General Agreement on Trade in Services Het General Agreement on Trade in Services (GATS) is uitdrukking van de gedachte dat liberalisering van de wereldhandel in goederen en diensten de welvaart verhoogt en bijdraagt aan een efficiënte allocatie. Het GATS beoogt vooral de toetredingsbarrières die landen hebben opgeworpen te slechten. In 2001 is een nieuwe ronde onderhandelingen begonnen tussen de 144 leden van de World Trade Organisation (WTO), die moet leiden tot een nieuw verdrag per 1 januari 2005. Het hoger onderwijs staat daarbij eveneens op de

31

L. Soete, De Nederlandse Kennisziekte, In: ESB, 7 februari 2003, p. 51.

30

KENNIS EN ECONOMIE

agenda32, maar het is op dit moment niet duidelijk wat de reikwijdte van dit agendapunt is. Die onduidelijkheid houdt verband met het feit dat de EC namens de lidstaten onderhandelt en geen duidelijk inzicht geeft in haar onderhandelingsstrategie. Van belang is ook dat de WTO erkent dat liberalisering geen ongeclausuleerd proces is, maar dat tegemoet moet worden gekomen aan de behoeften en rechten van nationale staten om nadere regels te stellen die ten doel hebben de nationale beleidsdoelen veilig te stellen. Dat is een algemene regel die in de preambule van het verdrag is opgenomen. Meer specifiek is in art. 1.3 van het verdrag geregeld dat ‘diensten aangeboden in het kader van de publieke taak van de overheid’ van het verdrag zijn uitgesloten, onder voorwaarde dat deze diensten op niet-commerciële (not for profit) basis en niet in concurrentie met andere dienstverleners worden aangeboden. Op grond hiervan wordt algemeen aangenomen dat het hoger onderwijs, voorzover dit door publieke en private partijen op een non-profit basis wordt aangeboden, buiten het verdrag valt33. Dit standpunt is onlangs ook ingenomen door Europees commissaris Pascal Lamy, die nieuwe voorstellen van de Commissie bij de WTO zal indienen op grond waarvan de onderhandelingen over de liberalisering van diensten kunnen beginnen. Onderwijs en gezondheidszorg worden niet in de onderhandelingen betrokken. Deze ‘diensten van collectief belang voor de Unie’ blijven aldus Lamy, hermetisch gesloten34. Getuige de onzekerheid die in de literatuur bestaat over de vraag of het hoger onderwijs onder de werkingssfeer van het GATS valt, is een verduidelijking van de reikwijdte van het verdrag als een van de uitkomsten van de onderhandelingen dringend gewenst. Indien blijkt dat het publieke stelsel van hoger onderwijs niet onder het GATS valt, moet antwoord komen op de vraag of dit impliceert dat de GATSonderhandelingen ertoe zullen leiden dat er een scheiding noodzakelijk wordt tussen het private geliberaliseerde onderwijssegment en het publieke niet-geliberaliseerde segment. Dat zou voor Nederland de gewenste verdere ontwikkeling van een hybride stelsel – instellingen worden publiek bekostigd en ondernemen commerciële activiteiten die extra middelen binnenbrengen – in de weg kunnen staan. Aangetekend kan worden dat de flexibiliteit van het verdrag ook tot uitdrukking komt in de ruime mogelijkheden om aan liberalisering specifieke voorwaarden te verbinden. Liberalisering houdt nog geen deregulering in35. Dit gezegd zijnde kan ook worden aangetekend dat het verdrag complex is en wellicht daardoor vrij ondoorzichtig. Daardoor, zo meent Sauvé, circuleert in de publieke discussie een aantal hardnekkige misverstanden zoals over de universele werking (omdat een dienst onder het verdrag valt zou het per se onderwerp van liberalisering zijn), de onbeperkte mededinging (handels- en inves-

32 33 34 35

V. Assink, Gats, Implicaties voor de hogescholen van het General Agreement on Trade in Services, HBO-raad, Den Haag, december 2002. p. 4. VSNU, Communication of the Dutch universities on higher education and the General Agreement on Trade and Services. Het Financieele Dagblad, 6 februari 2003. P. Sauvé, Trade, education and the GATS: what’s in, what’s out, what’s all the fuss about? Paper prepared for the OECD/ US forum on trade in educational services, Washington 23-24 May 2002, p. 14.

31

KENNIS EN ECONOMIE

teringsrestricties zouden niet meer mogelijk zijn) en de onomkeerbaarheid. In feite kunnen lidstaten diensten uitsluiten, discrimineren en in omvang beperken, maar dat moet de lidstaat dan wel willen en in het verdrag laten optekenen. De raad meent dat uit hoofde van het GATS liberalisering in de zin van openstelling van de toegang tot de Nederlandse markt voor het publieke onderwijs niet noodzakelijk aan de orde is. Nederland moet als lidstaat van de EU duidelijk maken wat haar standpunt is en wat haar inbreng in de onderhandelingen zal zijn. De raad meent dat daarbij onverkort als uitgangspunt moet gelden dat het stelsel van initieel hoger onderwijs een publiek stelsel blijft en niet onder het GATS wordt gebracht. Daarbij zal het erom gaan de publieke activiteiten binnen het publieke stelsel te positioneren naast commerciële activiteiten die door publieke instellingen worden ondernomen in relatie tot de ontwikkeling van een private hogeronderwijsmarkt. Dit in verband met het feit dat behoud van het publieke stelsel naar het oordeel van de raad niet hoeft tegen te houden dat publieke instellingen commerciële activiteiten ontwikkelen en dat ook (aangewezen en geaccrediteerde) private partijen tot de hogeronderwijsmarkt zullen toetreden.

2.6

De actuele positie van Nederland Het hoge ambitieniveau van de Lissabonstrategie hangt samen met de grote achterstand van Europa ten opzichte van zijn concurrenten, de Verenigde Staten van Amerika en Japan. Binnen Europa heeft Nederland zijn ambitieuze doel om tot de koplopers te behoren nog lang niet gerealiseerd. Nederland dreigt zelfs verder achterop te raken. Internationale benchmarks van de kenniseconomie wijzen in die richting, ‘Lissabon’ raakt verder uit beeld36. Niet vreemd gezien het feit dat kabinetten tot nu toe weinig tot niets hebben ondernomen om de kenniseconomie dichterbij te brengen. Uitzonderingen daargelaten is in de samenleving en in de politiek bijzonder weinig besef dat onze ambities slechts papieren tijgers zijn en dat we hoognodig maatregelen moeten nemen. De werkelijkheid is dat we teren op oude investeringen en dat we achterin het Europees peloton dreigen te raken als het gaat om het realiseren van een kenniseconomie. Er zijn verschillende invalshoeken mogelijk om de relatief achterop geraakte positie van Nederland in beeld te brengen. In de eerste plaats volgt een beschrijving van specifieke knelpunten op de arbeidsmarkt die de verdere ontwikkeling van de kenniseconomie belemmeren. In de tweede plaats volgt een vergelijking tussen de prestaties van de economieën van de EU en de VS en de plaats die Nederland daarin inneemt. In de derde plaats volgt een schets van de prestaties van Nederland binnen de EU op het gebied van onderwijs en onderzoek.

36

Het Financieele Dagblad, Investeringen EU-landen in kennis te laag, ‘Lissabon’ raakt verder uit beeld, 9 december 2002.

32

KENNIS EN ECONOMIE

Belemmeringen op de arbeidsmarkt Het aandeel van de hoogopgeleiden in het arbeidsaanbod is de afgelopen decennia gestegen van tien procent in 1970 tot meer dan een kwart in 2000. Voor de komende decennia verwacht het CPB een verdere toename tot circa 30 procent in 202037. Ook het ministerie van OCenW gaat in zijn ramingen uit van een doorgaande (doch bescheiden) stijging van het aantal studenten in het hoger onderwijs38. Een dergelijke stijging wordt onvoldoende geacht om aan de vraag tegemoet te kunnen komen. Blijvende en misschien zelfs toenemende schaarste aan hoger opgeleiden is volgens het CPB een plausibel scenario. Daarom is het zaak het beschikbare aanbod zo goed mogelijk te benutten. Strategieën gericht op het uitlokken van extra aanbod zijn over het algemeen niet erg succesvol39. Voor de meer nabije toekomst heeft het ROA onderzoek gedaan naar de arbeidsmarkt voor kenniswerkers tot 200640. Onder kenniswerkers verstaat het ROA in deze studie de hogere en wetenschappelijke beroepen (hogere en wetenschappelijke HRST-beroepen: Human Resources in Science and Technology) en mensen werkzaam in onderzoeksberoepen41. Rekening houdend met de uitbreidingsvraag, de vervangingsvraag, de verwachte baanopeningen en de verwachte arbeidsmarktinstroom resulteren knelpunten voor een aantal beroepen (zie tabel 2.1). tabel 2.1

Indicator Toekomstige Knelpunten in de Personeelsvoorziening naar Beroep, naar onderzoeksberoepsgroep, 2001-2006 Onderzoeksgroep

ITKP*

Typering

landbouwkundigen

0,95

enige

wiskundigen en natuurwetenschappers

0,93

groot

werktuigbouwkundigen

0,92

groot

(weg- en water)bouwkundigen

0,86

zeer groot

elektrotechnici

0,83

zeer groot

materiaalkundigen

0,92

groot

medici en farmaceuten

0,94

groot

economen en sociaalwetenschappers

0,88

zeer groot

Totaal onderzoeksberoepsgroepen

0,91

groot

* De ITKP geeft aan in welke mate het voor werkgevers mogelijk is om de gewenste personeelssamenstelling te realiseren bij de voorspelde vraagaanbodverhoudingen. De ITKP heeft een waarde tussen 0 en 1. Naarmate de waarde van de indicator lager is, des te groter zijn de knelpunten in de personeelsvoorziening. Bron: ROA, De arbeidsmarkt voor kenniswerkers, p. 25.

37 38

39 40 41

CPB, De pijlers onder de kenniseconomie, op.cit. De prognose voorziet een (bescheiden) stijging van circa 475.000 in 2000 tot circa 530.000 in 2020 (met een ondergrens van 480.000 en een bovengrens van 580.000). G. Korteweg, Onzekerheid van ramingen in een bestuurlijke omgeving, in: CBS, Maandstatistiek bevolking, 2002 nr. 4, pp. 14-17. CPB, De pijlers onder de kenniseconomie, op.cit. p. 1. ROA, De arbeidsmarkt voor kenniswerkers, Maastricht 2002. De HRST-groep (human resources in science and technology) volgt uit de Standaard Beroepenclassificatie, de onderzoeksberoepen zijn ontleend aan de R&D-enquête.

33

KENNIS EN ECONOMIE

Worden de HRST-beroepen vergeleken met alle beroepen (inclusief elementaire, lagere en middelbare beroepen) dan is het contrast zeer groot. De grote en zeer zware knelpunten zijn zwaar oververtegenwoordigd. Andermaal is duidelijk dat beroepen met (vrijwel) geen knelpunten voornamelijk, zo niet uitsluitend, gezocht moeten worden binnen de niet HRST-beroepen 42. Aan deze uitkomsten verbindt het ROA de conclusie dat Nederland een in Europees perspectief groot wetenschappelijk en technologisch arbeidspotentieel heeft (HRST-groep), waarbij het mbo via doorstroming in de beroepskolom een relatief belangrijke rol speelt. Tegelijkertijd is er ook een grote vraag naar met name hoger opgeleid personeel. Het gevolg is dat er knelpunten op de arbeidsmarkt voor kenniswerkers zijn, waardoor het innovatief vermogen van de Nederlandse economie afgeremd wordt. Naar verwachting zullen er tot 2006 ernstige knelpunten blijven optreden in de meeste HRST-beroepen en in de meeste onderzoeksberoepen. Dit heeft mede tot gevolg dat bedrijfsleven, overheid en universiteiten in een sterke concurrentie verwikkeld zijn om de schaarse kenniswerkers. Meer specifiek spitst de problematiek zich toe op tekorten aan bètaopgeleiden, tekorten die mede worden veroorzaakt door het lerarentekort (kwantitatief en kwalitatief) in deze richtingen en aan de pakketkeuzen in het secundair onderwijs (zie ook hoofdstuk 6). Knelpunten lijken voor een deel te worden opgelost door de instroom van buitenlandse kenniswerkers, met name bij de universiteiten43. Een ander knelpunt zijn de tekorten aan onderwijspersoneel. In de discussie over het tekort aan onderwijzend personeel richt de aandacht zich vooral op het primair en secundair onderwijs. Het probleem strekt zich echter ook uit naar het tertiair onderwijs. Door de onevenwichtige leeftijdsopbouw van het onderwijzend personeel in hbo en wo zal de vergrijzing al op korte termijn tot personeelsproblemen leiden zo is de verwachting. De Adviesraad voor het Wetenschaps- en Technologiebeleid schrijft hierover dat hooggekwalificeerde onderzoekers op betrekkelijk grote schaal en in een kort tijdsbestek met pensioen zullen gaan en dat het ernaar uitziet dat jongeren niet erg gebrand zijn op een academische carrière. Dit betekent dat de vraag urgent wordt wie straks de nieuwe kennis produceert waaraan de kennissamenleving behoefte heeft 44. De commissie Van Vucht Tijssen constateert dat bij de universiteiten binnen tien jaar een derde van de wetenschappelijke staf met pensioen gaat45. In potentie is er volgens deze commissie wel voldoende jong talent om deze plaatsen te vullen. Knelpunten liggen onder meer bij een gebrek aan financiële middelen om jong talent nu reeds aan de universiteiten te binden, het ‘magere’ imago van de universiteiten op de arbeidsmarkt en de gebrekkige doorstroom van vrouwelijke onderzoekers binnen de universiteit.

42 43 44 45

ROA, De arbeidsmarkt voor kenniswerkers, op.cit., p. 24. ROA, De arbeidsmarkt voor kenniswerkers, op.cit., p. 51. AWT, Academia in the 21st century, AWT-achtergrondstudie nr. 28, 2002, p. 15. Commissie Van Vucht Tijssen, Talent voor de Toekomst, Toekomst voor Talent, Utrecht, juni 2000.

34

KENNIS EN ECONOMIE

Europa en de Nederlandse positie als kenniseconomie Europa heeft in vergelijking met de VS nog steeds een duidelijke achterstand, die bovendien eerder toe- dan afneemt. Dat bleek onder meer tijdens de innovatielezing46 uit de presentatie van Europees commissaris Busquin47. Publieke investeringen in private onderzoeks- en ontwikkelingsactiviteiten blijven achter bij die in de VS en ook de private o&oinvesteringen van Europese multinationale ondernemingen verschuiven naar o&o-locaties buiten Europa, met name de VS en Azië. Daarnaast neemt het aantal innovatieve ondernemingen vooral in de sector van het midden- en kleinbedrijf af, en daarmee de economische groei. Volgens een recent onderzoek heeft de EU minder onderzoekers dan de VS en Japan: per 1000 werknemers gaat het om 5,4 onderzoekers in Europa, tegen 8,1 in de VS en 9,26 in Japan. Ook is de particuliere bijdrage aan het totaal aan onderzoeksuitgaven met 56 procent laag in Europa (tegen 68 procent in de VS en 72 procent in Japan). In dat onderzoek is tevens een index ontwikkeld die investeringen in kenniseconomie, onderzoek, onderwijs, opleiding en human resources bijeen neemt. Nederland zit op dit moment in een middengroep, samen met België, Oostenrijk, Duitsland, het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk48. Op kop lopen Denemarken, Zweden en Finland. Bij gelegenheid van de hierboven genoemde innovatielezing luidde staatssecretaris Wijn de noodklok: Nederland is in twee jaar tijds terechtgekomen van de derde op de vijftiende plaats van concurrerende economieën. Bovendien stagneert de productiviteitsgroei49. Het innovatief vermogen van de Nederlandse economie is onvoldoende en neemt af. Het beeld dat Busquin schetste gaat ook voor Nederland op. Het EIM constateert dat het percentage bedrijven dat nieuwe producten op de markt brengt sterk daalt: 60 procent in 1999, 49 procent in 2000 tot 43 procent begin 2002. Uit de MKB-Industriemonitor blijkt een nog minder florissant beeld: slechts 30 procent van de bedrijven was van plan in 2002 nieuwe producten te introduceren. De groei van de aanvragen voor innovatiesubsidies in het kader van de Wet bevordering speur- en ontwikkelingswerk (WBSO) vlakt sterk af en de samenwerking van industriële mkb-bedrijven met kennisinstellingen staat op een laag pitje50. De recente bezuinigingen op innovatiesubsidies kunnen in dit licht bezien wellicht worden begrepen, maar zijn gelet op de doelstellingen van de overheid een verkeerd signaal51.

46

47 48 49 50 51

De Innovation Lecture, met als thema ‘Closing the Gap’ werd georganiseerd door het ministerie van Economische Zaken op 9 december 2002, met bijdragen van staatssecretaris J. Wijn, EU-commissaris Ph. Busquin, L. Thurow en L. Soete. Ph. Busquin, The European Union and the R&D Gap, Innovation Lecture 2002, Den Haag, 9 december 2002. Het Financieele Dagblad, Investeringen EU-landen in kennis te laag, ‘Lissabon’ raakt verder uit beeld, op.cit. J. Wijn, The Netherlands and the Gap, EZ, Innovation Lecture 2002, Den Haag, 9 december 2002. Rabobank/MKB Nederland, MKB-industriemonitor. De vinger aan de pols in het industriële mkb, nr. 1. Eindhoven/ Delft, juli 2002. Kamervragen (ingezonden 21 februari 2003) van het lid Hessels (CDA) aan de staatssecretaris van Economische Zaken over de innovatiesubsidies MKB, 5 maart 2003.

35

KENNIS EN ECONOMIE

Alles bijeengenomen dreigt Nederland door deze ongunstige tendensen in een negatieve spiraal terecht te komen waarin welvaartsverlies nieuw welvaartsverlies uitlokt. Het is dringend noodzakelijk die tendens om te buigen en investeringen in onderwijs en onderzoek te benutten als springplank voor groei en vernieuwing. Investeringen in onderwijs … Als er een directe relatie wordt verondersteld tussen de kracht van de kenniseconomie en de omvang van de investeringen in onderwijs en onderzoek dan spreken de cijfers dit zeker niet tegen. De onderwijsuitgaven als percentage van het bbp van Nederland behoren tot de laagste in Europa52. Daarbij moet worden aangetekend dat de uitgaven per deelnemer in Nederland vooral laag zijn in het secundair onderwijs. De uitgaven per deelnemer in het tertiair onderwijs zijn in Nederland hoger dan in de directe buurlanden, maar lager dan het OECD-gemiddelde53. Het beeld wordt echter vertroebeld omdat in de uitgaven per deelnemer in Nederland niet alleen de eerste geldstroommiddelen voor onderzoek zijn opgenomen (die in Nederland vrij fors zijn, namelijk circa eenderde van deze bedragen54) maar ook de uitgaven voor academische ziekenhuizen en wachtgelden55. Volgens opgave van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen bedraagt de instellingsbijdrage per student (inclusief ontvangen collegegeld) in 2000 € 5900 voor het wo en € 5800 voor het hbo. Sinds 1980 zijn de uitgaven van de overheid voor het hoger onderwijs sterk gedaald (zie tabel 2.2). tabel 2.2

Reële groei overheidsuitgaven per deelnemer 1985-1995 ten opzichte van 1980. Groei overheidsuitgaven in procenten (1980 = 100) 1985

1990

1995

basisonderwijs

2

0

13

speciaal onderwijs

-4

-3

3

voortgezet onderwijs avo

-14

-10

-

lbo/vbo en mbo

-12

-11

-

hbo

-14

-2

-9

wo

-22

-14

-12

wo*

-33

-27

-54

*Exclusief onderzoek en gezondheidszorg. Bron: Groot en Maassen van den Brink, eigen bewerking van SCP (1998, 2002).

52

53 54 55

In 1999 bedroegen de totale uitgaven aan (publiek en privaat) onderwijs in de OECD-landen 5,5 procent van het bbp, in Nederland was dit 4,7 procent. Dit percentage ligt in dat jaar bijna één procentpunt onder dat van de buurlanden België (5,5 procent) en Duitsland (5,6 procent) en ruim onder dat van andere welvarende landen Frankrijk (6,2 procent), de Verenigde Staten (6,5 procent), Noorwegen (6,6 procent), Denemarken en Zweden (beide 6,7 procent). Zie: W. Groot en H. Maassen van den Brink, Investeren en terugverdienen. Kosten en baten van onderwijsinvesteringen, op.cit., p. 38. De gegevens zijn ontleend aan: OECD, Education at a glance, Paris 2002. De onzuivere onderwijsuitgaven (inclusief onderzoeksuitgaven) bedragen gemiddeld in de OECD $ 11720 tegen $ 10757 in Nederland. CPB, De pijlers onder de kenniseconomie, op.cit., p. 53. OECD, Education at a glance, Paris 2001, p. 118. B. Jongbloed, Prikkels in de bekostiging van het Nederlandse universitaire onderzoek, In: TH&MA, 2002, nr. 3, p. 19.

36

KENNIS EN ECONOMIE

Ook andere indicatoren wijzen erop dat structurele knelpunten dreigen te ontstaan. Van de 25-34 jarigen in Nederland heeft 25 procent een opleiding op tertiair niveau. De meeste buurlanden scoren hoger, het Verenigd Koninkrijk 27 procent, Denemarken 29 procent, Frankrijk 31 procent, België 34 procent. Duitsland blijft hierbij achter met 22 procent. Voorts is het bedenkelijk dat de deelname aan technische opleidingen in het tertiair onderwijs in Nederland relatief laag is. In de beroepsbevolking van 25-34 jaar was 0,6 procent afgestudeerd in de techniek. In omringende landen varieert dat van 0,8 procent (Duitsland) tot 2 procent (Frankrijk). Ook de deelname van volwassenen aan het formeel onderwijs is relatief laag namelijk 2,5 procent van de 30-39-jarigen. In Europa is dit gemiddeld 5 procent terwijl het Verenigd Koninkrijk op 14 procent uitkomt. De hier gepresenteerde gegevens geven een beeld van de relatieve achterstand van Nederland ten opzichte van haar buurlanden op een aantal indicatoren. Daarbij ontstaat natuurlijk geen zuiver beeld van de onderwijspositie van Nederland in Europa. Het zijn immers niet altijd dezelfde landen die het beter doen. Wel is duidelijk dat Nederland niet tot de top in Europa behoort en dat Nederland een plaats in de middengroep inneemt. Dat is in het licht van de kenniseconomie geen geruststellende gedachte. De lat hoort hoger te liggen. De Europese Commissie heeft daartoe in navolging van Lissabon een benchmarkprogramma voor onderwijs en scholing opgesteld56. De intentie is om de kwaliteit en de effectiviteit van de Europese onderwijsstelsels te vergroten en de toegankelijkheid te verbeteren. De opencoördinatiemethode zal worden toegepast, waarbij een zestal indicatoren zal worden benut om vooruitgang te meten te weten: • het investeringsniveau in onderwijs en scholing; • het voortijdig schoolverlaten; • het aantal afgestudeerden in bètatechniekwetenschappen; • het aandeel van de bevolking met ten minste een startkwalificatie; • kerncompetenties voor de kennissamenleving57; • participatie in een leven lang leren. De oproep van de Europese commissie moet voor Nederland een uitdaging zijn om zich nadrukkelijk te positioneren op de indicatoren waarin het achterloopt, in het bijzonder door te kiezen voor een halvering van het vroegtijdig schoolverlaten en een substantiële verhoging van het aantal bètatechniekstudenten met daarbinnen een verhoging van het aandeel van vrouwen.

56 57

Commissie of the EC, European benchmarks in education and training: follow-up to the Lisbon European Council, COM(2002) 629, Brussels, 20.11.2002. De indicator is geoperationaliseerd als de mate van geletterdheid en bekwaamheid in wiskunde van 15-jarigen.

37

KENNIS EN ECONOMIE

… en investeringen in onderzoek Nederland investeert ongeveer twee procent van het bbp in wetenschappelijk onderzoek. De EU-ambitie geformuleerd in Barcelona is om hiervoor in 2010 drie procent te reserveren. Hiervan zou twee derde afkomstig moeten zijn uit de particuliere sector. Uit onderstaande tabel valt af te leiden dat de investeringen van bedrijven toenemen en de overheidsinvesteringen afnemen en beneden het beoogde niveau blijven. Om de Barcelonaambitie te realiseren is nog een grote slag nodig. tabel 2.3

Onderzoek & ontwikkelingsuitgaven als percentage bbp naar sponsor, 1981-1999. Bedrijven

Overheid

Overigen*

Totaal

1981

1991

1999

1981

1991

1999

1981

1991

1999

1981

1991

1999

NL

0,82

0,94

1,02

0,84

0,96

0,73

0,11

0,08

0,30

1,78

1,97

2,05

EU

0,82

0,99

1,04

0,79

0,78

0,64

0,08

0,13

0,18

1,69

1,90

1,86

OESO

1,01

1,32

1,39

0,89

0,80

0,65

0,07

0,12

0,17

1,97

2,24

2,21

*Semi-publieke fondsen en internationale bronnen. Bron: OECD/AWT58.

Dit thema zal ‘in de diepte’ aan de orde komen in het advies dat de raad zal uitbrengen over het te voeren Nederlandse innovatiebeleid in het kader van de Lissabonstrategie. Daarbij komt expliciet de vraag aan de orde op welke wijze moet worden ingespeeld op ontwikkelingen en mogelijkheden van (het beleid van) de EU.

58

AWT, Gewoon doen!?, perspectief op de Barcelona-ambitie ‘3% BBP voor O&O’, AWT-advies no. 49, juni 2002.

38

3

Algemene visie van de raad

3.1

Ambities nopen tot actie De confrontatie van de nationale ambities met de actuele stand van zaken in Nederland en de EU stemt de raad weinig optimistisch. Tegelijkertijd verslechteren de economische condities en nemen de budgettaire problemen toe. Substantiële investeringen zijn noodzakelijk en profijtelijk om de Lissabondoelstellingen te realiseren, maar steeds indringender is de vraag of die mogelijkheden er wel zijn. De EC gaat ervan uit dat deze situatie geldt voor het merendeel van de lidstaten: Gezien de toenemende druk op de overheidsmiddelen als gevolg van de geringe groei sinds 2001, verslechterende economische vooruitzichten en ernstige budgettaire restricties, vereist handhaving van het huidige investeringspeil al een hele krachtsinspanning1. Toch zou het kortzichtig zijn om in de komende vier jaar een nuloptie te hanteren voor hoger onderwijs en onderzoek. De ambities van Lissabon en Barcelona dreigen nu al achter de horizon te verdwijnen. De raad acht dat een buitengewoon ongewenste situatie. De kracht en duurzaamheid van het economisch herstel hangen namelijk in hoge mate af van onze huidige investeringen in onderwijs en onderzoek. Daarom is het volgens de raad noodzakelijk om niet verder te tornen aan de financiële basis van het hoger onderwijs en onderzoek en om te zien naar mogelijkheden om de financiële en bestuurlijke slagkracht van instellingen te vergroten. Daarnaast is het noodzakelijk een duidelijke strategie te ontwikkelen om zowel in financiële als in institutionele zin de relatie te leggen tussen de economische ontwikkeling en de bijdrage daaraan van onderwijs en onderzoek. Een innovatieagenda is nodig waarin de koppeling wordt gelegd tussen bedrijven en kennisinstellingen: de lay-out voor een effectieve kennisinfrastructuur2. De innovatiestrategie dient niet alleen gericht te zijn op het maken van kennis maar evenzeer op het delen van kennis. Het gaat daarbij niet alleen om investeren, maar ook om het vergroten van het rendement uit investeringen en om het vertalen van ambities in duidelijke keuzes. De afgelopen jaren heeft in het hogeronderwijsbeleid zeer sterk de nadruk gelegen op het vergroten van de autonomie van de instellingen. Die ontwikkeling is positief, maar behoeft aanvulling met een sterkere publieke verantwoording en met beleid om naast concurrentie ook tegelijk samenwerking te bevorderen en keuzes van nationaal strategisch belang tot stand te laten komen.

1 2

Commissie van de Europese Gemeenschappen, Efficiënt investeren in onderwijs en beroepsopleiding: een dwingende noodzaak voor Europa, COM, Brusssel 2002, p. 16. Hieraan werkt de SER-Werkgroep Innovatie (van de SEB) ter voorbereiding van het eerder vermelde advies over het Nederlandse innovatiebeleid in het kader van de Lissabonstrategie.

39

ALGEMENE VISIE VAN DE RAAD

De overheid dient de kaders aan te geven voor de bevordering van die ontwikkeling. De verschillende partijen, waaronder de overheid, kunnen en moeten binnen die kaders hun onderscheiden verantwoordelijkheden nemen.

3.2

Naar een innovatieagenda Dit advies levert bouwstenen voor een innovatieagenda voor het hoger onderwijs en onderzoek. Op basis van de voorgaande beschouwing hanteert de raad een zestal onderling verweven beleidsuitgangspunten die naar zijn oordeel tezamen een evenwichtig en samenhangend pakket vormen, als ware het een sixpack, waaraan geen element kan worden onttrokken. In de eerste plaats meent de raad dat de overheid expliciet haar verantwoordelijkheid voor de Lissabonagenda moet nemen. Daarmee wordt richting gegeven aan de publieke en private investeringen in onderwijs en onderzoek. De innovatieagenda voor hoger onderwijs en onderzoek (de HOOP-agenda) moet nadrukkelijk worden afgestemd op de innovatieagenda voor de kenniseconomie. De overheid moet haar ambities expliciet verwoorden en een hanteerbaar aantal concrete doelen stellen. De raad meent dat doelstellingen als het tegengaan van schooluitval en het bevorderen van bètatechnische studierichtingen in deze benadering passen. Tevens moeten met de Europese onderwijs en onderzoekruimte als leidraad keuzen worden gemaakt (bevordering van clusters/speerpunten). Van belang is dat het bedrijfsleven en andere stakeholders betrokken worden bij het aangeven van de richting waarin het hoger onderwijs en onderzoek zich zouden moeten ontwikkelen. Die betrokkenheid kan uitmonden in een nationaal beleidskader dat inzet op strategische keuzes en specialisaties en differentiaties in het hoger onderwijs en onderzoek. Daarnaast kan een nationaal beleidskader de kaders bieden voor gerichte (private en publieke) investeringen in het hoger onderwijs en onderzoek. In de tweede plaats blijft financiering van het initiële hoger onderwijs uit de publieke kas noodzakelijk. Eerder heeft de raad in zijn advies Het nieuwe leren aangegeven, dat die overheidsverantwoordelijkheid ten principale zich uitstrekt over het gehele initiële onderwijs tot en met het mastersdiploma aan de universiteit3. De raad ziet geen aanleiding om dit uitgangspunt nu ter discussie te stellen en delen van het initiële onderwijs te privatiseren. Het hoge maatschappelijk rendement van het hoger onderwijs en onderzoek (marktfalen) en inkomenspolitieke overwegingen rechtvaardigen continuering van publieke bekostiging ervan4. De overheid dient zorg te dragen voor een adequate bekosti-

3

4

Zie voor de onderbouwing het SER-advies Het nieuwe leren, op.cit., pp. 72 en 73. In dat advies wijst de raad erop dat de overheidsverantwoordelijkheid voor het initiële onderwijs niet uitsluit dat de overheid ook een specifieke verantwoordelijkheid kan nemen voor het postinitiële onderwijs. Zo ook kunnen er omstandigheden zijn waaronder het bedrijfsleven een bijdrage wil leveren aan het initieel onderwijs, zie p. 96. Zie ook par. 4.1 van dit advies. CSED rapport, Levensloopbanen: gevolgen van veranderende arbeidspatronen, SER, Den Haag 12 september 2001, p. 128

40

ALGEMENE VISIE VAN DE RAAD

ging van het hoger onderwijs en onderzoek. Kwaliteit en toegankelijkheid zijn hierbij uitgangspunten. In de derde plaats zijn additionele investeringen in het hoger onderwijs uit de publieke kas, gegeven hun betekenis voor de kenniseconomie en gelet op de gemaakte keuzen in Lissabon en Barcelona, dringend gewenst. De raad is ervan overtuigd dat extra investeringen in onderwijs en onderzoek zich dubbel en dwars terugbetalen, ook of misschien wel juist in tijden van conjuncturele tegenwind. Hij kiest voor maatregelen die de financiële armslag van instellingen doen toenemen. De instellingen zelf beschikken daartoe over vaak nog onbenutte mogelijkheden. Daarnaast pleit de raad voor een strategische, specifieke inzet van additionele investeringen uit de publieke kas die private investeringen kunnen uitlokken of ondersteunen en daarmee direct het belang van de verdere ontwikkeling van kenniseconomie en kennissamenleving steunen. De raad gaat ervan uit dat de kwaliteit van het hoger onderwijs gediend is met dergelijke extra investeringen en dat de extra investeringen ten doel hebben innovaties te ondersteunen en excellentie te bevorderen. In de vierde plaats meent de raad dat instellingen zelf de financiële armslag kunnen vergroten door de doelmatigheid te verbeteren en de bureaucratie terug te dringen. Dat kan zowel door landelijk een goed macrodoelmatigheidsbeleid te voeren als door de instellingen aan te moedigen intern orde op zaken te stellen en keuzes te maken. De instellingen dienen dit zichtbaar te maken met een verdere versterking van de meervoudige publieke verantwoording. De raad dringt er voorts op aan dat het doelmatigheidsaspect in de publieke verantwoording een institutionele verankering krijgt5. De raad meent dat een betekenisvolle verbetering van het interne rendement een noodzakelijke eerste stap is om meerwaarde te kunnen bieden en additionele investeringsmiddelen aan te trekken. Daarbij dient het Europees perspectief als uitgangspunt. Door samenwerking en afstemming op nationaal niveau kunnen de hogeronderwijsinstellingen in Nederland de Europese concurrentie beter aan, en armslag scheppen voor nieuwe veelbelovende activiteiten. In de vijfde plaats meent de raad, gelet op het hoge individuele profijt en de behoefte aan extra investeringen in het hoger onderwijs, dat het verantwoord is naast de gewenste extra impuls van de overheid een verhoging van de eigen bijdrage van de deelnemer te onderzoeken. De raad meent dat de combinatie van een gedegen basisfinanciering, een sterke verbetering van het intern rendement, gepaard gaande met gerichte kwaliteitsimpulsen mede aanleiding mag zijn om van de deelnemers een extra bijdrage te vragen. Echter, een beheerste verhoging van de retributie moet gepaard gaan met een aanpassing van de hoogte van de studiefinanciering, zodat niet wordt ingeleverd op de toegankelijkheid.

5

Dat wil zeggen dat instellingen op basis van identieke criteria rapporteren en dat dit voor derden controleerbaar is.

41

ALGEMENE VISIE VAN DE RAAD

Een onderzoek naar de omvang van de verhoging van de bijdrage van de deelnemer zou dan ook nadrukkelijk rekening moeten houden met de overheidstaak ten aanzien van de kwaliteit en toegankelijkheid van het hoger onderwijs, de mogelijke externe effecten van een retributieverhoging en de constatering dat Nederland in Europa al een koppositie inneemt wat betreft de eigen bijdrage van deelnemers aan hoger onderwijs. Een verhoging van de eigen bijdrage zou mede hierdoor niet te groot mogen uitvallen. Verder is onderzoek nodig naar de mogelijkheden van gunstige kredietfaciliteiten om investeringen in ‘human capital’ te bevorderen6. Verhoging van retributies dient volgens de raad in verhouding te staan tot de groei van de overheidsinvesteringen in het hoger onderwijs en onderzoek en dient zeker niet in de plaats te komen van de overheidsbijdrage. In tegendeel: een verhoging van de eigen bijdrage van de deelnemers kan uitsluitend plaatsvinden wanneer gelijktijdig de publieke investeringen in het hoger onderwijs verhoogd worden. De raad wenst immers dat, onder nader te stellen voorwaarden, de armslag van instellingen wordt vergroot, en is gegeven de Lissabonagenda zeker geen voorstander van een bezuinigingsscenario. Eén van de overige te stellen voorwaarden is dat er sprake moet zijn van een verbetering van de prijs-kwaliteitverhouding. In de zesde plaats krijgen besturen van de instellingen voor hoger onderwijs, anders dan nu het geval is, beleidsruimte om retributies naar opleidingen te differentiëren, zowel naar boven als naar beneden. Met dit uitgangspunt neemt de raad afstand van een gestandaardiseerde, uniforme retributie. Instellingen dienen vooraf te verantwoorden op welke gronden zij binnen bepaalde marges van het standaardniveau willen afwijken. Dit uitgangspunt komt erop neer dat lagere retributies worden gefinancierd uit besparingen elders (of bijvoorbeeld door bijdragen van derden) en dat tegenover hogere retributies duidelijke en aantoonbare meerwaarde staat. Voor aankomende studenten moet een hogere retributie tengevolge van een duidelijke meerwaarde helder en inzichtelijk zijn. De overheid zelf is voorts gemachtigd om op grond van overwegingen van algemeen belang of specifiek beleid voor bepaalde opleidingen de eigen bijdrage van de deelnemer te verlagen (en de instelling daarvoor schadeloos te stellen). De raad gaat ervan uit dat instellingen bij de vaststelling van de retributie het maatschappelijk belang een hoog gewicht geven (onder meer vanuit een oogpunt van maatschappelijk ondernemen) en dit ook adequaat verantwoorden vanuit een door hen vast te stellen kader van meervoudige publieke verantwoording waarin het totale instellingsbeleid aan de orde is. De uitwerking van het sixpack vereist een gedifferentieerd beleid waarin alle betrokkenen worden aangesproken. De raad wijst er daarbij nadrukkelijk op dat bovengenoemde zes

6

De CSED wijst er op dat het hoge individuele profijt van hogeronderwijsdeelnemers op zichzelf al een voldoende reden is om de retributies te verhogen. Zij merkt tevens op dat uit Australische ervaringen blijkt dat de toegankelijkheid goed kan worden gegarandeerd door een stelsel van studieleningen met een langlopende inkomensafhankelijke terugbetalingstermijn. Zie CSED rapport, Levensloopbanen: gevolgen van veranderende arbeidspatronen, op.cit., p. 129.

42

ALGEMENE VISIE VAN DE RAAD

beleidsuitgangspunten niet los van elkaar kunnen en mogen worden beschouwd, willen zij een juiste invulling zijn van de gezamenlijke verantwoordelijkheid van alle betrokken partijen. De raad haakt vervolgens aan bij de opvatting van de EC dat een sterke groei van de totale investeringen vooral tot stand moet komen door een combinatie van meer en gerichte overheidsinvesteringen en hogere private bijdragen. De EC merkt daarbij op dat het tekort aan financiering van het Europese onderwijs voornamelijk het gevolg is van de betrekkelijk geringe bijdrage uit private bronnen (bedrijven en individuen) ter aanvulling van (en niet ter vervanging van) de publieke financiering, die de continuïteit van het Europese sociale model op het gebied van onderwijs en beroepsopleiding garandeert.

3.3

Drie strategieën De uitwerking van een innovatieagenda voor het hoger onderwijs en onderzoek vraagt van de overheid dat zij zorgt voor een gezonde basisfinanciering (basisstrategie), de mogelijkheid om de armslag van instellingen te verruimen binnen door de overheid gestelde kaders en de eigen verantwoordelijkheid van instellingen voor de publieke zaak te stimuleren (breedtestrategie) en ten slotte kwaliteit en excellentie extra te belonen (dieptestrategie)7. Deze driesporenaanpak wordt in het navolgende kort aangeduid en in de volgende hoofdstukken van dit advies uitgewerkt. Basisstrategie De basisstrategie houdt in dat de overheid wordt aangesproken op een adequate basisbekostiging van de instellingen. De middelen zijn bedoeld voor het functioneren, onderhouden en optimaliseren van de primaire processen van instellingen. De overheid moet oog houden voor een bekostigingsniveau per student dat toereikend is om het onderwijsproces te onderhouden en te innoveren. De weg van voortdurende bezuinigingen is heilloos en in het licht van de kenniseconomie gevaarlijk voor de ontwikkeling van de werkgelegenheid in de toekomst. De Nederlandse kenniseconomie zal de concurrentie met het buitenland moeten aankunnen. Bij de basisstrategie behoort ook een adequate studiefinanciering, waarmee vooral ook de toegankelijkheid van het onderwijs gewaarborgd wordt. Daarnaast draagt de overheid de verantwoordelijkheid voor het geheel van het aanbod aan hoger onderwijs. Breedtestrategie De breedtestrategie richt zich primair op de instellingen. De breedtestrategie omvat een pakket van inspanningen die tegenover de extra investeringen van de overheid dienen te

7

Inhoudelijk niet te verwarren met de beleidsaanpak in het SER-advies Koersen op vernieuwing, publicatienr. 02/12, Den Haag, 18 oktober 2002. De termen zijn bedoeld als handvatten om de verschillende noodzakelijk te nemen beleidsmaatregelen in kaart te brengen.

43

ALGEMENE VISIE VAN DE RAAD

staan en die deze versterken. In de breedtestrategie gaat het erom de doelmatigheid van het Nederlandse hogeronderwijsstelsel te vergroten en de bureaucratie terug te dringen. Het interne rendement van de instellingen moet aanzienlijk omhoog. Iedere instelling zal vanuit de eigen verantwoordelijkheid vorm moeten geven aan de doelstellingen van de breedtestrategie en daar op transparante wijze verantwoording over moeten afleggen (meervoudige publieke verantwoording). De instellingen zullen geld moeten vrijmaken door een efficiënter werkwijze en strategische keuzen met betrekking tot het eigen specialisatieprofiel zodat een goede voedingsbodem ontstaat voor de dieptestrategie (zie verder). Voorts zullen instellingen onder meer door een marktgericht aanbod voor private investeringen in een leven lang leren, meer middelen moeten verwerven uit private bronnen. In deze breedtestrategie past ook de omvang van de verhoging van de eigen bijdrage van de deelnemer en de vrijheid voor instellingen om binnen zekere kaders de hoogte van de eigen bijdrage te differentiëren. De breedtestrategie moet erop gericht zijn belangrijke knelpunten in het hoger onderwijs, zoals een te laag intern rendement en een nog te verbeteren relatie tussen onderwijs en bedrijfsleven, weg te nemen. Dat laatste betreft zowel het hoger onderwijs als het wetenschappelijk onderzoek. Uitgangspunt moet zijn om door middel van extra investeringen, zowel publiek als privaat, en het verhogen van rendement en doelmatigheid, aansluiting te vinden bij de top in de Europese ontwikkeling. Dieptestrategie Bij de dieptestrategie gaat het erom additionele investeringen van zowel publieke als private bronnen gericht te besteden aan veelbelovende en vernieuwende ontwikkelingen in onderwijs en onderzoek, waarvan het initiatief bij voorkeur bij de instellingen ligt in partnership met het bedrijfsleven. Excellent onderzoek en gerelateerde topopleidingen kunnen op die manier tot ontwikkeling komen. Ook hier bepaalt de Europese onderwijsen onderzoeksruimte het perspectief en ambitieniveau. Een als gevolg daarvan sterkere kwalitatieve gelaagdheid in het landschap van het hoger onderwijs moet worden aanvaard. De dieptestrategie is immers gericht op het bevorderen van excellentie. De NWO tweede geldstroommiddelen worden bij de dieptestrategie betrokken en het bedrijfsleven wordt uitgenodigd om in nieuwe ontwikkelingen te investeren. Innovatiesubsidies zijn een goed instrument om de betrokkenheid van het bedrijfsleven te vergroten.

44

4

Basisstrategie: overheid, onderwijs en kenniseconomie

4.1

Overheidszorg voor onderwijs Nederland is nog ver verwijderd van de geambieerde positie als koploper in Europa, getuige de analyse uit het vorige hoofdstuk. Verontrustend is dat de gegevens erop wijzen dat, mede door de extra inspanningen van andere landen1, de Nederlandse positie eerder verslechtert dan verbetert. De kenniseconomie en de versterking van het innovatievermogen van Nederland vragen om een hoge kwaliteit van het gehele onderwijs, van primair tot en met het hoger onderwijs maar ook van scholing en postinitieel tertiair onderwijs. Onderwijs moet meer dan ooit ‘een voorwerp van de aanhoudende zorg der regering’ zijn. Het realiseren van hoogwaardig initieel onderwijs is een van de belangrijkste uitdagingen in het licht van toekomstige ontwikkelingen en het uitbouwen van de kenniseconomie. Het initiële onderwijs behoort naar zijn aard, maatschappelijke functies en zijn externe effecten tot het publieke domein2. De raad benadrukt de verantwoordelijkheid van de overheid voor het tot stand brengen en in stand houden van kwalitatief hoogwaardig initieel onderwijs, vanwege de grote maatschappelijke belangen die hiermee gemoeid zijn. De raad gaat in dit advies in op het hoger onderwijs en de verantwoordelijkheden van de overheid in dat kader. In het ontwerp-HOOP 2000 is die verantwoordelijkheid als volgt verwoord: De overheid heeft en houdt een eigenstandige verantwoordelijkheid voor het hoger onderwijs. Het is een overheidstaak om de kwaliteit en toegankelijkheid van het onderwijs te garanderen. Niet alleen omdat er grote behoefte is aan hoger opgeleiden op de arbeidsmarkt, maar ook omdat de rol van hogescholen en universiteiten in de brede kennisinfrastructuur van belang is voor de sociaal-culturele ontwikkeling van ons land, de internationale concurrentiepositie van de Nederlandse economie in het algemeen en voor de aantrekkelijkheid van Nederland als vestigingsplaats voor hoogwaardige werkgelegenheid in het bijzonder3.

1

2 3

Voor de nabije toekomst kan bijvoorbeeld gewezen worden op de voorgenomen herziening van en investeringsstrategie voor het hoger onderwijs in Engeland ‘The future of higher education’ (mede beargumenteerd vanuit de uitdagingen van andere landen) en de voorgenomen hervorming van het onderwijs in Duitsland 'Zukunft Bildung und Betreuung' met het doel het Duitse onderwijssysteem over tien jaar weer tot de wereldtop te laten behoren. Een eerste stap daarbij is een hervorming van en extra impuls voor het basis- en voortgezet onderwijs van 4 mld. euro. (www.bmbf.de). P. Kalma, Quasi-ondernemers. Marktwerking in de non-profitsector. In: SCP, Particulier initiatief en publiek belang: beschouwingen over de aard en toekomst van de Nederlandse non-profitsector, Den Haag, maart 2002. Ministerie van OCenW, Ontwerp-HOOP 2000, Den Haag, september 1999, p. 12.

45

BASISSTRATEGIE: OVERHEID, ONDERWIJS EN KENNISECONOMIE

Het mag echter duidelijk zijn dat het hoger onderwijs voortbouwt op de resultaten van het primair en secundair onderwijs. De problemen die daar bestaan (lerarentekorten en de grote voortijdige uitval in het beroepsonderwijs) hebben niet alleen repercussies voor de maatschappij maar ook direct voor het hoger onderwijs.

4.2

Toegankelijkheid, kwaliteit, bekostiging Gegeven het grote belang voor de samenleving heeft de overheid een structurele financieringsverantwoordelijkheid voor het hoger onderwijs. Ruim 60 hogescholen, 13 universiteiten en de Open universiteit verzorgen het hoger onderwijs in Nederland. Op grond van de Wet hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek komen deze instellingen voor rijksbekostiging in aanmerking met het oog op de instandhouding van het stelsel van hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek. Dit om te voorzien in de maatschappelijke behoefte aan doelmatig, kwalitatief hoogwaardig, toegankelijk en gevarieerd hoger onderwijs4. In het advies dat de SER heeft uitgebracht voor het HOOP 2000 heeft hij de verantwoordelijkheden van de verschillende partijen als volgt omschreven5: De overheid is er in de visie van de raad primair verantwoordelijk voor dat er een klimaat ontstaat waarin onderwijsvernieuwing, kenniscreatie en kennisoverdracht optimaal kunnen gedijen. De verantwoordelijkheid van de overheid voor het initiële onderwijs neemt daarin een centrale plaats in (p. 79). Het is een reguliere taak van universiteiten en hogescholen om het onderwijs te laten aansluiten op de eisen die vanuit het beroepenveld worden gesteld en in te spelen op de vraag naar kennis vanuit bedrijven en instellingen. Hun aanbod moet aansluiten bij wensen van bedrijven en wensen van individuele deelnemers. Een aanbod dat flexibel is naar onderwijskundige vorm en organisatie (pp. 77 en 78). Bedrijven moeten zich inspannen om te komen tot een goede omschrijving van de vraag, zowel kwantitatief als kwalitatief (p. 77). Ook in dit advies gaat de raad uit van deze verdeling van de verantwoordelijkheden voor het onderwijs. Over het onderzoek en de rol van overheid, universiteiten en bedrijven daarbij komt de raad te spreken in hoofdstuk 6. Het bewaken van kwaliteit, toegankelijkheid en doelmatigheid staat centraal in de rol van de overheid. Volgens het ministerie van OCenW scoren het Nederlandse onderwijs en onderzoek goed op veel punten in termen van kwaliteit, toegankelijkheid en doelmatigheid. Toch zijn er in de huidige situatie en in het licht van de trends belangrijke knelpunten6. Zo constateert het ministerie dat de kwaliteit van het hoger onderwijs gemiddeld wel

4 5 6

Ministerie van OCenW, Rijksbegroting, Begroting VIII Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, Den Haag 2003, p. 174. SER-advies Hoger Onderwijs en Onderzoek Plan 2000, publicatienr. 99/04, Den Haag 1999, pp. 77-80. Ministerie van OCenW, Grenzeloos leren, een verkenning naar onderwijs en onderzoek in 2010, Zoetermeer 2001.

46

BASISSTRATEGIE: OVERHEID, ONDERWIJS EN KENNISECONOMIE

goed is, maar dat de aansluiting op de arbeidsmarkt verdere verbetering verdient, er nog te weinig differentiatie in kwaliteit is (hoogvlakte zonder toppen), de differentiatie naar inhoud soms zijn doel voorbij schiet, de opleidingen onvoldoende flexibel zijn en de transparantie van het aanbod te wensen over laat. Ook de toegankelijkheid van het hoger onderwijs beoordeelt het ministerie als goed. Toch zijn lagere inkomensklassen, waaronder allochtonen, vooral in het wetenschappelijk onderwijs ondervertegenwoordigd, voornamelijk vanwege de uitval in het voortraject. Ook trekt het hoger onderwijs weinig studenten uit het buitenland en in het kader van een leven lang leren. De doelmatigheid binnen de instellingen laat, aldus de verkenning Grenzeloos leren, te wensen over, vooral doordat te veel studenten voortijdig stoppen. In het licht van de groeiende behoefte aan hoger opgeleiden en een doelmatige besteding van middelen verdient terugdringen van deze uitval prioriteit. In het volgende hoofdstuk gaat de raad dieper in op deze onderwerpen.

4.3

Bekostiging via aanbod of vraag De huidige bekostigingssystematiek van het hoger onderwijs, die omschreven kan worden als aanbodfinanciering, staat ter discussie. In beleidsdocumenten wordt soms meer soms minder voorzichtig gepleit voor vraagfinanciering of in ieder geval voor onderzoek naar de mogelijkheden van vraagfinanciering. Vraagfinanciering zou studenten meer keuzevrijheid bieden om hun eigen studie in te richten en op die manier ook een betere kwaliteit van het onderwijs bewerkstelligen. Het huidige systeem: aanbodbekostiging Het huidige bekostigingssysteem voor het hoger onderwijs gaat uit van aanbodbekostiging: de gelden gaan van de overheid naar de aanbieders van het onderwijs, naar de instellingen. Daarom kan ook gesproken worden van instellingsbekostiging. De bekostiging is echter wel vraaggerelateerd. De aantallen studenten en de prestaties van de instellingen (gemeten in diploma’s) zijn van belang voor de verdeling over de instellingen van de gelden die de overheid beschikbaar stelt (zie kader). Daarnaast loopt een deel van de inkomsten van de hogescholen en universiteiten via de studenten in de vorm van collegegelden. Deze inkomsten dekken ongeveer 20 procent van de kosten van het hoger onderwijs; in het wo zo’n 19 procent van de onderwijskosten, in het hbo ongeveer 22 procent. De overheidsfinanciering wordt als lumpsum ter beschikking gesteld van de instellingen. Dat betekent dat de instellingen autonoom zijn in de besteding van de gelden en dat de overheid niet via de reguliere instellingsbekostiging kan sturen in het hoger onderwijs. Aanbodbekostiging is dus niet synoniem met aanbodsturing. Accreditatie In het Nederlandse hoger onderwijs is een systeem van accreditatie ingevoerd, dat wil zeggen een systeem waarin het verlenen van een keurmerk aangeeft dat de kwaliteit van 47

BASISSTRATEGIE: OVERHEID, ONDERWIJS EN KENNISECONOMIE

een opleiding voldoet aan de gestelde (kwaliteits)norm. Accreditatie is daarbij een voorwaarde voor bekostiging. Dit systeem heeft in zijn huidige opzet, afgezien van de voorwaarde van accreditatie, geen gevolgen voor de bekostigingssystematiek. Opleidingen van bekostigde instellingen die een accreditatie hebben en aan de overige voorwaarden die de WHW stelt voldoen, komen voor bekostiging in aanmerking.

Bekostigingssysteem voor universiteiten en hogescholen Voor de universiteiten is de bekostiging opgebouwd uit drie elementen. Het is voor een deel afhankelijk van het aantal eerstejaarsstudenten (input financiering, 13 procent) en voor een deel van het aantal diploma’s (output financiering, 50 procent). Het derde deel (37 procent) is onafhankelijk van inschrijvingen en diploma’s en heeft ten doel stabiliteit in de financiering van de universiteiten te brengen. Met de verschillen in kosten tussen opleidingen wordt rekening gehouden door verschil in de vergoeding per diploma (2 tarieven voor behaald propedeuse, drie tarieven voor behaald bachelor en behaald master). De hogescholen kennen een andere systematiek. Het beschikbare budget wordt over de hogescholen verdeeld aan de hand van de volgende formule: basisvergoeding x dynamische vraagfactor x inschrijvingen. Met de dynamische vraagfactor wordt rekening gehouden met de output van de hogescholen (aantal diploma’s en drop outs). Er worden twee basisvergoedingen gehanteerd met het oog op verschillen in kosten voor opleidingen. De overheidsvergoedingen worden als lumpsum ter beschikking gesteld. Bekostiging in het buitenland Het Nederlandse bekostigingssysteem wijkt op een aantal punten af van systemen in het buitenland7. Alle onderzochte landen kennen een model dat uitgaat van aanbodbekostiging. De verschillen treden vooral op in de nadruk op input (aantallen studenten, oppervlakte etc.) of outputfinanciering (afgestudeerden, studiepunten etc.). In zes landen worden voor de bekostiging alleen inputcriteria gebruikt. Denemarken hanteert alleen outputcriteria. In de VS (Tennessee), Nederland en Zweden wordt een mix van input- en outputcriteria gebruikt waarbij in ons land en Zweden de nadruk ligt op outputfinanciering.

7

Kaiser, Vossensteyn en Koelman, Public funding of higher education, a comparitive study of funding mechanisms in ten countries, CHEPS, Enschede 2001. Het onderzoek had naast Nederland betrekking op de volgende landen: Denemarken, Vlaanderen, Frankrijk, Duitsland, Zweden, Verenigd Koninkrijk, Australië, Nieuw-Zeeland en uit de VS de staat Tennessee.

48

BASISSTRATEGIE: OVERHEID, ONDERWIJS EN KENNISECONOMIE

Het collegegeld verschilt sterk tussen de onderzochte landen. Een aantal landen kent geen collegegeld8. In Vlaanderen en Frankrijk is het collegegeld lager dan in ons land, in de andere landen (VK, Nieuw-Zeeland, Australië en Tennessee) is het hoger. Met uitzondering van Nederland en het Verenigd Koninkrijk kennen de andere landen een variabel collegegeld9. Vraagfinanciering Vraagfinanciering is een bekostigingssysteem waarbij de financiering van (hoger)onderwijsinstellingen loopt via de student in de vorm van vouchers of leerrechten. Vraagfinanciering is een van de mogelijke manieren om vorm te geven aan vraagsturing. Vraagsturing is aan de orde gekomen omdat de overheid scholen meer ruimte en burgers meer keuzevrijheid wil bieden. Vraagsturing kan een middel zijn om meer maatwerk en kwaliteitswinst in het onderwijs te boeken. Door de onderwijsdeelnemer of -vrager centraal te stellen en de vraag naar onderwijs te stimuleren, kan meer variatie en differentiatie in het onderwijs tot stand komen. Bovendien lijkt vraagsturing een bijdrage te kunnen leveren aan het verhogen van het rendement van het hoger onderwijs omdat immers beter wordt aangesloten bij de voorkeuren van de student10. In de verkenning Grenzeloos leren wordt de volgende vormgeving voor vraagfinanciering geschetst11: • In plaats van de huidige studiefinanciering en instellingsbekostiging krijgt de student een begrensde hoeveelheid individuele leerrechten. De overheid stelt vast wie recht heeft op een bepaalde publieke voorziening en welke financiële tegemoetkoming daarbij hoort. • De student kan de leerrechten gebruiken voor alle geaccrediteerde opleidingen, dus ook andere dan de huidige bekostigde opleidingen (het vraagstuk van het ‘open’ onderwijsbestel komt aan de orde in paragraaf 4.5). • Er is in beginsel geen directe financiële relatie tussen de overheid en onderwijsinstellingen. Alleen in specifieke gevallen bekostigt de overheid. Zo kan zij (de infrastructuur van) opleidingen (mee)financieren die van maatschappelijk belang zijn, bijvoorbeeld vanwege hun culturele of economische waarde. Overwegingen bij vraag- en aanbodfinanciering In het vorige HOOP-advies heeft de SER erop gewezen dat flexibilisering van leerwegen en leerpaden in het hoger onderwijs vragen oproept bij de bekostiging van het hoger onderwijs. Oplossingen zouden gevonden kunnen worden in een directere koppeling van

8 9 10 11

Denemarken, Duitsland, Zweden. Bijv. in Australië varieert het (gemiddeld in de periode 1999-2001) tussen 1850 en 3250 euro, in Tennessee tussen de 1600 en 3800 euro. Ministerie OCenW, Begroting 2003, p. 163. Daarbij wordt aangegeven dat het voor de toekomst van belang is een beeld te krijgen of en hoe een (volledige) omslag van aanbod naar vraagsturing kan plaatsvinden. Ministerie van OCenW, Grenzeloos leren, een verkenning naar onderwijs en onderzoek in 2010, Zoetermeer 2001.

49

BASISSTRATEGIE: OVERHEID, ONDERWIJS EN KENNISECONOMIE

de (instellings)bekostiging aan het geleverde onderwijs of de onderwijsprestaties. Mogelijkheden daartoe zijn de koppeling van de bekostiging aan onderdelen van opleidingen of studies (meerdere meetpunten, modules, studiepunten) of door de bekostiging via de student te laten lopen12. Deze laatste optie, bekostiging via de student, neemt een centrale plaats in de huidige beleidsdiscussie in13. Keuzevrijheid voor de student en maatwerk zijn daarbij belangrijke motieven. De vraag of vraagfinanciering ook werkelijk leidt tot grotere differentiatie of flexibiliteit in het hoger onderwijs kan niet zonder meer bevestigend of ontkennend beantwoord worden. Het is daarbij onder meer van belang of de voucher of het leerrecht zodanig is vormgegeven dat de betaling aansluit bij het gedifferentieerde onderwijs. Voor het huidige systeem heeft de raad een meer directe koppeling van de bekostiging aan het geleverde onderwijs voorgesteld: bij een gedifferentieerd aanbod hoort een gedifferentieerde bekostiging14. Vraag is of vraag- dan wel instellingsfinanciering beter past bij de doelstellingen van het onderwijs. De raad wil daarbij benadrukken dat de ‘vraag naar onderwijs’ breder is dan de ‘vraag van studenten naar onderwijs’. De vraag wordt ook uitgeoefend door bedrijven (arbeidsmarkt), door de maatschappij (externe effecten, culturele en burgerschapsaspecten) en door de overheid (kwaliteit, toegankelijkheid, doelmatigheid). Als het accent in de financiering volledig bij de student wordt gelegd is het de vraag of en zo ja hoe de vraag van de andere betrokkenen gehonoreerd kan worden of in het systeem kan worden ingebracht. De voordelen van vouchers moeten niet alleen worden afgezet tegen de nadelen ervan maar ook tegen de voor- en nadelen van de huidige bekostigingssystematiek. De huidige systematiek is voor een belangrijk deel studentgebonden en loopt via de inschrijvingen of het aantal studenten en de behaalde diploma’s. Daardoor is er in het hoger onderwijs sprake van concurrentie om de student (in feite dus ook een vorm van vraagsturing). Door bekostiging van het aantal diploma’s is er sprake van output- of prestatiefinanciering. Dat wil zeggen dat een aantal van de voordelen die worden toegeschreven aan vraagfinanciering ook aanwezig zijn in het huidige systeem van instellingsbekostiging. Uit het eerder aangehaalde onderzoek naar de bekostigingssystemen in een aantal landen blijkt dat in geen van de landen in het hoger onderwijs vraagfinanciering wordt aangetroffen terwijl ook uit andere landen geen systeem van vraagfinanciering voor het

12 13 14

SER-advies Hoger Onderwijs en Onderzoek Plan 2000, publicatienr. 99/04, Den Haag 1999, p. 84. Zie bijv.: Ministerie van OCenW, Grenzeloos leren, het rapport De lerende centraal en de Begroting 2003. SER-advies HOOP 2000, op.cit. p. 84.

50

BASISSTRATEGIE: OVERHEID, ONDERWIJS EN KENNISECONOMIE

publiek bekostigde onderwijs bekend is15. In Australië en Nieuw-Zeeland zijn wel initiatieven geweest om te komen tot een vouchersysteem. De zeer ingrijpende gevolgen voor instellingen en het overheidsbudget alsmede de grote onzekerheid over de effecten van de invoering hebben er echter toe geleid dat deze plannen geen vervolg hebben gekregen16.

Experiment ‘vouchers in vraaggestuurd duaal onderwijs’ Dit experiment is in 2001 gestart en heeft twee centrale doelstellingen: • het opdoen van ervaring met vergroting van flexibiliteit en vraagsturing van (duale) leerroutes; • het verkrijgen van inzicht in de leereffecten voor de gedachtevorming over het eventueel invoeren van vouchers of andere vormen van vraagfinanciering. Het experiment loopt tot en met 2003 en wordt door vier partijen gefinancierd: OCenW, EZ, hogescholen en branches en wordt uitgevoerd door MKBNederland en de HBO-raad. Aan het experiment doen mee:10 HBO-instellingen, 6 mkb-brancheorganisaties en 1000 studenten die in de laatste fase van hun studie zijn. De studenten krijgen 84 vouchers die goed zijn voor twee jaar studie. De vouchers kunnen, via een plan dat leidt tot een HBO-diploma, ingezet worden voor het verkrijgen van kwalificaties in bedrijven of voor het volgen van cursussen bij de deelnemende HBO-instellingen (de student is vrij om te kiezen). In 2002 is het experiment verdiept. In een beperkte setting (4 hogescholen, 7 opleidingen en circa 100 studenten) wordt vraagfinanciering gesimuleerd. • Bron: Ministerie OCenW, Begroting 2003 en Hans Vossensteyn, Vouchers in Dutch Higher Education, From debate to experiment, CHEPS, Universiteit Twente 2001.

4.4

Macrodoelmatigheid De huidige situatie Het is van belang dat de gelden die beschikbaar zijn voor het onderwijs zo doelmatig mogelijk worden ingezet. Die doelmatigheid betreft niet alleen het handelen van de instellingen maar ook het handelen van de overheid. Aan de doelmatigheid van de instellingen wordt afzonderlijk aandacht besteed in hoofdstuk 5. Doelmatigheid raakt aan ver-

15

16

In de VS vinden wel experimenten plaats met vouchers in het primair en secundair onderwijs. Zie: Ladd, School Vouchers: A Critical View en Neal, How Vouchers Could Change the Market for Education,in The Journal of Economic Perspectives, nov. 2002, resp. pp. 3 - 22 en 25 - 44. Kaiser, op.cit., par. 0.2.2.

51

BASISSTRATEGIE: OVERHEID, ONDERWIJS EN KENNISECONOMIE

schillende aspecten van het overheidshandelen voor (hoger) onderwijs. De bekostigingssystematiek is eerder aan de orde geweest. In deze paragraaf wordt de aandacht gericht op de macrodoelmatigheid van het hoger onderwijs. Macrodoelmatigheid heeft betrekking op de landelijke afstemming van vraag naar en aanbod van onderwijs ofwel het zoveel als mogelijk voorkomen van tekorten en overschotten17. In de huidige wetgeving is macrodoelmatigheid een overweging bij het besluit van de minister tot het bekostigen van opleidingen. De bestaande situatie is dat de instellingen een grote autonomie hebben en dat dit ook tot op zekere hoogte geldt voor het uitbreiden, inkrimpen, afstoten en opstarten van opleidingen en/of studierichtingen. De keuze voor een bepaalde omvang van een opleiding of het afstoten daarvan kan op het niveau van de instelling rationeel zijn maar op regionaal of landelijk niveau leiden tot overaanbod, een tekort of een zeer onevenwichtige spreiding van het aanbod18. Een individuele instelling zal een nieuwe opleiding die voor de instelling doelmatig is niet op macrodoelmatigheidsgronden achterwege laten. Er zal daarom getoetst moeten worden of de som van de microrationele beslissingen resulteert in een landelijk beeld dat strookt met de doelstellingen van het hogeronderwijsbeleid. Volgens de vigerende wettelijke bepalingen moeten instellingen voor het instellen van nieuwe opleidingen en het opheffen van bestaande opleidingen rekening houden met “een doelmatige taakverdeling tussen de instellingen, gelet op het geheel van de voorzieningen op het gebied van het hoger onderwijs” (WHW, art. 6.2) en moet een advies worden uitgebracht door de ACO, de adviescommissie onderwijsaanbod. Deze commissie, die advies uitbrengt aan de minister, is: belast met de beoordeling van de doelmatigheid van de opleidingen die de instellingen voornemens zijn te verzorgen. De commissie betrekt daarbij de behoeften aan hoger onderwijs en onderzoek, gelet op het geheel van de voorzieningen op het gebied van het hoger onderwijs en mede gelet op de spreiding van de voorzieningen. De commissie houdt daarbij rekening met het profiel van de instellingen (WHW, art. 6.3 lid 1). De minister kan aan een nieuwe opleiding de bekostiging onthouden of zelfs bij een bestaande opleiding de bekostiging beëindigen als deze gelet op het geheel van de voorzieningen op het gebied van het hoger onderwijs, in redelijkheid niet doelmatig kan worden geacht (WHW, art. 6.4 en 6.5).

17 18

Voor een uitgebreidere beschrijving van het begrip macrodoelmatigheid en de problemen bij de vaststelling ervan, zie: SER-advies Koersen op vernieuwing, publicatienr. 02/12, Den Haag 2002. Een opleiding kan op goede gronden verwachten voor een bepaalde opleiding een 'marktaandeel' van 15 procent te kunnen halen. Als 10 opleidingen die verwachting hebben is het duidelijk dat er overcapaciteit ontstaat, zij het dat niet op voorhand duidelijk is waar deze zal optreden. Een vergelijkbare situatie kan zich voordoen bij een tekort aan deelnemers. Als een minimuminstroom van 20 deelnemers is vereist en de instelling maar 15 aanmeldingen krijgt kan de opleiding niet gehandhaafd worden. Als dit voor meerdere opleidingen geldt zullen deze afzonderlijk alle tot sluiting overgaan. Samenwerking of afstemming kan echter tot handhaving van een deel van de opleidingen leiden omdat er voor minder opleidingen voldoende instroom is.

52

BASISSTRATEGIE: OVERHEID, ONDERWIJS EN KENNISECONOMIE

Bij het wetsvoorstel tot wijziging van de WHW in verband met de invoering van accreditatie waren in eerste instantie de mogelijkheden voor de minister om in te grijpen in het onderwijsaanbod sterk verminderd. Na een afwijzende reactie op dit aspect van het ontwerp van wet van de Onderwijsraad en de Raad van State is het wetsvoorstel aangepast en is er zelfs sprake van een versterking van het macrodoelmatigheidsaspect en van de positie van de minister daarin (zie kader)19. Deze nieuwe bepalingen rond de doelmatigheid van het onderwijsaanbod zullen in werking treden als de accreditatiekaders en de daarbij behorende toetsingskaders zijn vastgesteld. Tot die tijd zal de ACO de doelmatigheid van de opleidingen blijven beoordelen20.

19

20

Tweede Kamer, Wijziging van onder meer de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek in verband met de invoering van accreditatie in het hoger onderwijs, vergaderjaar 2000-2001, 27920, A en verder. Zie ook de Wet van 6 juni 2002 tot wijziging van onder meer de WHW ivm de invoering van accreditatie in het hoger onderwijs , Staatsblad 2002, 302 en Besluit van 5 juli 2002 (ivm de inwerkingtreding van de wijziging van de WHW), Staatsblad 2002, 377. Staatsblad 2002, 377.

53

BASISSTRATEGIE: OVERHEID, ONDERWIJS EN KENNISECONOMIE

WHW en macrodoelmatigheid Artikel 6.2 Onderwijsaanbod 1. Het instellingsbestuur legt het voornemen tot het verzorgen van een nieuwe opleiding aan Onze minister voor met het oog op de beoordeling van een doelmatige taakverdeling tussen de instellingen, gelet op het geheel van de voorzieningen op het gebied van het hoger onderwijs. 2. Het instellingsbestuur legt het voornemen voor nadat de opleiding de toets nieuwe opleiding met positief gevolg heeft ondergaan. 3. Onze minister wordt geacht met het voornemen in te stemmen, indien hij niet binnen vier maanden na ontvangst heeft verklaard dat aan het voornemen geen uitvoering kan worden gegeven in verband met een ondoelmatige taakverdeling tussen de instellingen die als gevolg daarvan zou ontstaan. Onze minister kan zich hierbij laten adviseren door een adviescommissie bestaande uit drie deskundigen uit de betrokken sector. 4. Onze minister stelt beleidsregels vast op grond waarvan hij de aanvragen beoordeelt. Algemene voornemens op dit punt worden verwoord in het hoger onderwijs- en onderzoekplan. Wijzigingen van de beleidsregels worden meegedeeld aan beide Kamers der Staten-Generaal. Artikel 6.5 Ontneming rechten aan opleidingen 1. Onze minister kan besluiten dat aan een opleiding de rechten, genoemd in artikel 1.9, eerste en tweede lid, worden ontnomen, indien: a. de verzorging van die opleiding, gelet op de spreiding en de mate van verscheidenheid van de voorzieningen in het hoger onderwijs, en het profiel van de instelling die de desbetreffende opleiding verzorgt, in redelijkheid niet of niet meer doelmatig kan worden geacht, of b. niet of niet meer wordt voldaan aan hetgeen bij of krachtens deze wet is bepaald over de kwaliteitszorg, de registratie, het onderwijs, de examens, de promoties of de vooropleidingseisen. 2. Bij een besluit tot ontneming van rechten bepaalt Onze minister het tijdstip waarop dat besluit van kracht wordt, zodanig dat de voor de opleiding ingeschreven studenten de opleiding aan dezelfde instelling of aan een andere instelling binnen een redelijke termijn kunnen voltooien. • Bron: Staatsblad 2002, 302, p. 8.

54

BASISSTRATEGIE: OVERHEID, ONDERWIJS EN KENNISECONOMIE

4.5

Open bestel en de EU Huidige situatie In het huidige publieke onderwijsbestel wordt het onderwijs dat gegeven wordt door universiteiten en hogescholen bekostigd door de Rijksoverheid. Deze universiteiten en hogescholen worden in de WHW genoemd. Daarnaast kent het systeem ‘aangewezen instellingen’: instellingen waarvan de opleiding / het diploma wordt erkend maar die niet bekostigd worden. Het huidige systeem kan ‘gesloten’ genoemd worden in tegenstelling tot een ‘open systeem’ waarbij in beginsel alle instellingen of opleidingen die aan bepaalde eisen voldoen in aanmerking komen voor overheidsbekostiging. Met de invoering van accreditatie treedt er een verandering op in die zin dat de universiteiten en hogescholen die voor bekostiging in aanmerking komen slechts aanspraak maken op bekostiging uit ’s Rijks kas, voorzover aan die opleidingen accreditatie is verleend of die opleidingen de toets nieuwe opleiding met positief gevolg hebben ondergaan (WHW, art. 1.9). Een verandering ten opzichte van de eerdere situatie is daarbij dat de beoordeling van de oriëntatie van de opleiding (hbo of wo) wordt gebaseerd op het karakter van de opleiding, niet op de kenmerken van de instelling die de opleiding aanbiedt. Dat betekent dat een hogeschool een wo-opleiding kan aanbieden en een universiteit een hbo-opleiding21. Daarbij kan accreditatie een bijdrage leveren aan het tot stand komen van een open bestel (zie kader).

21

NAO, Uitgangspunten accreditatie NAO, 2003.

55

BASISSTRATEGIE: OVERHEID, ONDERWIJS EN KENNISECONOMIE

Accreditatie Met de ondertekening van de Bologna-verklaring hebben alle Europese landen besloten om in het licht van het streven naar een gemeenschappelijke open Europese onderwijsruimte een stelsel van hoger onderwijs in twee cycli (Bachelor en Master) in te voeren. Dit is aanleiding voor een aantal landen om een accreditatiestelsel voor het hoger onderwijs in te voeren, waarmee kan worden vastgesteld of opleidingen aan criteria voor basiskwaliteit voldoen. Daarmee wordt een belangrijke bijdrage geleverd aan de internationale herkenbaarheid van het hoger onderwijs, wat bijdraagt aan uitwisseling van studenten en een betere voorbereiding van studenten op de internationale arbeidsmarkt. Accreditatie is ‘het verlenen van een keurmerk dat aangeeft dat aan bepaalde kwalitatieve maatstaven wordt voldaan’. Het keurmerk wordt verleend na toetsing door de Nederlandse Accreditatie Organisatie (NAO) van een externe beoordeling die in opdracht van de instelling door een visiterende en validerende instantie (VBI) is uitgevoerd. Het aangrijpingspunt voor accreditatie is de opleiding. Het initiatief voor accreditatie ligt bij de instelling. Accreditatie is in beginsel voorwaarde voor bekostiging van de opleiding door de overheid, het recht om erkende diploma’s af te geven en toekenning van studiefinanciering aan studenten. Met accreditatie wordt nagestreefd om: • het onderwijsstelsel transparant te maken; • onafhankelijke kwaliteitsbeoordeling te waarborgen; • internationale vergelijkingen mogelijk te maken; • buitenlandse onderwijsaanbieders tot de nationale markt te kunnen toelaten toetreden; • de kwaliteit van Nederlandse opleidingen verder te verhogen. • Bron: Nederlandse Accreditatie Organisatie (NAO).

Een open bestel? Het beleid is erop gericht om het bestel voor het hoger onderwijs te openen. Het beleidsvoornemen is om in 2008 de markt voor het bekostigde hoger onderwijs in Nederland te openen voor geaccrediteerde opleidingen en de rijksbijdrage niet langer te beperken tot de huidige bekostigde universiteiten en hogescholen. Daarbij is het niet zo dat elke geaccrediteerde opleiding ook bekostigd zal worden. Het is de bedoeling dat kwaliteit en

56

BASISSTRATEGIE: OVERHEID, ONDERWIJS EN KENNISECONOMIE

schaarste van de geaccrediteerde opleiding veel meer dan nu een rol gaan spelen bij de bekostiging22. In zijn reactie op het SER-advies Het nieuwe leren geeft het kabinet aan te zullen kijken naar de mogelijkheden van experimenten met het Open Bestel23. Een ‘open bestel’ betekent dat private onderwijsinstellingen (ondernemingen) zich kunnen kwalificeren om in aanmerking te komen voor overheidsbekostiging. Openheid vergroot de concurrentie in het hoger onderwijs en kan op die manier de kwaliteit vergroten en de aansluiting tussen het aanbod en de wensen van de onderwijsvragers vergroten. Daarnaast kan een open bestel er ook voor zorgen dat de monopoliepositie die bekostigde instellingen hebben, en die vooral in het hbo op regionaal niveau dreigt, wordt tegengegaan. Monopolie brengt risico met zich mee voor kwaliteit en vernieuwing24. Een ‘open bestel’ betekent ook dat de koppeling tussen het publieke karakter van onderwijs (bekostiging door de overheid) en de publieke instellingen die dat onderwijs verzorgen doorbroken wordt. Door het voor private ondernemingen mogelijk te maken mee te dingen naar publieke bekostiging komt het EU-mededingingsrecht in beeld en het beginsel van vrij verkeer van diensten25. Een open bestel betekent dat instellingen of bedrijven uit EU-lidstaten zich kunnen aanmelden voor een Nederlandse accreditatie en mee kunnen dingen naar overheidsbekostiging of dat in EU-lidstaten geaccrediteerde instellingen (uitgaande van wederzijdse erkenning van accreditatie) zich kunnen kwalificeren voor overheidsbekostiging. Een open bestel zou dus een bestel betekenen waarin zowel Nederlandse instellingen als instellingen uit EU-lidstaten met zowel een publieke als een private achtergrond, in Nederland publiek gefinancierd hoger onderwijs kunnen aanbieden. Daarnaast lijkt het aannemelijk dat ook andere buitenlandse privaat gefinancierde onderwijsinstellingen die in Nederland gevestigd zijn zich kunnen kwalificeren voor publieke bekostiging van door hen aangeboden geaccrediteerde opleidingen. Het open bestel heeft ook een relatie met de onderhandelingen die in het kader van het GATS worden gevoerd. De bedoelingen en de mogelijke consequenties van het GATS voor het hoger onderwijs zijn geschetst in hoofdstuk 2. Toepasselijkheid van het Europese mededingingsrecht zal verder betekenen dat de overheid de ‘oude publieke instellingen’ in economisch opzicht niet anders mag behandelen dan de private instellingen die publieke bekostiging verwerven.

22 23 24 25

Het Hoger Onderwijs gaat ‘Hoger Op’, Toespraak van staatssecretaris Nijs tijdens het Elsevier Symposium Internationalisering in het Hoger Onderwijs (3-10-2002). Ministerie van EZ, Kabinetsreactie SER-advies "Het nieuwe leren", kenmerk I/II/PPO/03008050, maart 2003. CPB, De pijlers onder de kenniseconomie, op.cit., p. 102. Het tot stand brengen van een interne markt voor diensten is een kernelement van het programma dat de Europese Raad van Lissabon heeft goedgekeurd om de EU tegen 2010 tot de meest concurrerende en meest dynamische kenniseconomie ter wereld te maken. Zie: Europese Commissie, De toestand van de interne markt voor diensten, Verslag van de commissie aan de Raad en het Europees Parlement. COM(2002) 441 definitief, Brussel 2002

57

BASISSTRATEGIE: OVERHEID, ONDERWIJS EN KENNISECONOMIE

EU-mededinging en een afgedwongen open bestel Het Europese mededingingsrecht en daarmee een afgedwongen open bestel kan ook op een andere manier in beeld komen. Doordat universiteiten en ook hogescholen meer en meer geld verwerven uit activiteiten die zij verrichten voor derden en door activiteiten die zij voor eigen rekening verrichten, verandert het karakter van de onderwijsinstellingen. Het zijn niet langer louter publieke instellingen maar publieke instellingen die ook private activiteiten ontplooien. Zij hebben daarmee een hybride karakter verkregen. Deze ontwikkeling vindt niet alleen in Nederland plaats maar ook in andere landen en met name ook in de EU. In een recente communicatie van de Europese Commissie wordt erop gewezen dat de EU-universiteiten ten opzichte van die in de VS weinig geld van private bedrijven weten aan te trekken26. Er wordt aangegeven dat de EU-universiteiten hun inspanningen op dat terrein zouden moeten vergroten en dat de staten dat mogelijk moeten maken27. Ook in de EU is dus sprake van universiteiten met zowel een publieke taak en bekostiging als een privaat opererende universiteit die inspeelt op de vraag van derden. De vraag is vervolgens hoe vanuit het Europese recht naar deze hybride organisaties wordt gekeken. De economische activiteiten die de instellingen verrichten zouden het mogelijk maken universiteiten en hogescholen te bestempelen als ‘undertakings’28. In dat geval zou het mededingingsrecht op de onderwijsinstellingen van toepassing worden, zowel het Europese als het Nederlandse. Voor de EU zou dat ook betekenen dat voor het hoger onderwijs ook het vrije verkeer van diensten gaat gelden.

4.6

Standpunt van de raad De basisstrategie richt zich vooral op de overheid en haar verantwoordelijkheid voor een solide basis voor het hoger onderwijs. Die solide basis betreft enerzijds de kwaliteit van het primair en secundair onderwijs en anderzijds de financiële mogelijkheden van het hoger onderwijs, gerelateerd aan de eisen – kwaliteit, doelmatigheid, toegankelijkheid – die aan dat onderwijs worden gesteld. Voor de raad staat daarbij centraal dat de kenniseconomie en de versterking van het innovatievermogen van Nederland vragen om een hoge kwaliteit van het gehele onderwijs en van het hoger onderwijs in het bijzonder. Ambitie vraagt extra investeringen De raad constateert dat het hoger onderwijs de afgelopen jaren is geconfronteerd met opeenvolgende bezuinigingen (zie hoofdstuk 2), die ertoe hebben geleid dat de bekostiging per student sterk achteruit is gegaan. De opeenvolgende bezuinigingen maakten het

26 27 28

Wel zijn er grote verschillen tussen de lidstaten. Europese Commissie, Communication from the Commission: The role of the universities in the Europe of knowledge, COM(2003) 58 final, Brussels 05.02.2003. Zie: C-41/90 (Hofner en Elsner), C-159/91 en C-160/91 (Poucet en Pistre).

58

BASISSTRATEGIE: OVERHEID, ONDERWIJS EN KENNISECONOMIE

daarbij voor de instellingen vrijwel onmogelijk een langetermijnstrategie te ontwikkelen en te implementeren die past bij de Nederlandse ambitie om in 2010 tot de koplopers te behoren in de Europese kenniseconomie. De raad meent dat de overheid er goed aan doet de ambitie die hij bij de Raad van Lissabon heeft geformuleerd te ondersteunen met een langetermijnstrategie voor het onderwijs en onderzoek, waarin: • de overheid een aantal doelstellingen voor het onderwijs formuleert; • de bestaande problemen worden geadresseerd en aangepakt; • de instellingen zoveel mogelijk zekerheid voor de toekomst wordt geboden; • de overheid aangeeft welke investeringen zij in het onderwijs nodig acht. Extra investeringen in het hoger onderwijs zijn daarbij, gelet op de specifieke positie van het hoger onderwijs in de kenniseconomie, onontbeerlijk. Bekostiging: instellingsfinanciering met ruimte voor experimenten De huidige bekostigingssystematiek voor het hoger onderwijs staat ter discussie. Als alternatief wordt gepleit voor vraagfinanciering, dat wil zeggen financiering van het (hoger) onderwijs via de student door middel van vouchers of leerrechten. Het huidige systeem kan worden omschreven als aanbodfinanciering in die zin dat de overheid de instellingen financiert. In het systeem spelen de vraag naar en de output van opleidingen een rol omdat zowel het aantal studenten als het aantal diploma’s bepalend zijn voor de financiering van de instelling. De raad is van oordeel dat er op dit moment geen reden is om een resolute en fundamentele verandering van het bekostigingssysteem van het hoger onderwijs aan te bevelen. Alhoewel het bekostigingssysteem zal moeten worden aangepast aan de veranderde omstandigheden, meent de raad dat een systeem van vraagfinanciering – waarbij de financiering van de instellingen loopt via de student in de vorm van vouchers of leerrechten – vooralsnog te veel onzekerheden met zich brengt voor zowel studenten, instellingen als de overheid. Verder wijst de raad erop dat een systeemverandering het onderwijsbudget zal belasten met de nodige overgangskosten. Daarnaast wil de raad benadrukken dat de ‘vraag naar onderwijs’ breder is dan de ‘vraag van studenten naar onderwijs’. De vraag wordt ook uitgeoefend door bedrijven (arbeidsmarkt), de maatschappij (culturele en burgerschapsaspecten) en de overheid (kwaliteit, toegankelijkheid, doelmatigheid). Wat de herziening van de huidige bekostigingssystematiek betreft heeft de raad eerder gepleit voor een directere koppeling van de bekostiging aan het geleverde onderwijs of de onderwijsprestaties29. Mogelijkheden daartoe zijn de koppeling van de bekostiging aan onderdelen van opleidingen of studies (meerdere meetpunten, modules, studiepun-

29

SER-advies HOOP 2000, op.cit., p. 84.

59

BASISSTRATEGIE: OVERHEID, ONDERWIJS EN KENNISECONOMIE

ten). Een dergelijke verandering in de bekostiging zou goed aansluiten bij de ingevoerde BaMa-structuur en er bovendien voor zorgen dat de vrijheid van studenten om aan andere hogescholen of universiteiten studiepunten te behalen ook leidt tot een vergoeding van de, bekostigde, instellingen waar die studiepunten zijn behaald. Daarnaast zou een dergelijke verandering wellicht ook een rol kunnen spelen in het kader van het European Credit Transfer System30. De raad meent dat er binnen het bekostigingssysteem ruimte moet zijn voor experimenten en het toepassen van specifieke bekostiging in specifieke omstandigheden. Het is nuttig om te kunnen bezien of andere bekostigingssystemen mogelijk zijn, hoe zij uitwerken naar de verschillende partijen en of zij oplossingen bieden voor bepaalde problemen. Als voorbeeld van deze aanpak wijst de raad op het experiment met vouchers in het hoger onderwijs dat is ontwikkeld door het ministerie van OCenW, MKB-Nederland en de HBOraad en dat met name wordt ingezet in het kader van duale onderwijstrajecten. Als uit deze experimenten zou blijken dat vraagfinanciering wel degelijk gunstige effecten heeft op het onderwijs waardoor de onzekerheden voor een groot deel vervangen worden door zekerheden, zal de raad bezien of zijn huidige standpunt moet worden herzien. Een ander model waarmee naar de mening van de raad experimenten mogelijk zijn, bijvoorbeeld bij kleine studies, is een tendersysteem waarin de overheid offertes vraagt van instellingen om gedurende een aantal jaren een zeker aanbod (capaciteit) met een bepaalde kwaliteit te leveren31. Macrodoelmatigheid belangrijk, ook voor bestaand aanbod Eerder heeft de raad het standpunt ingenomen dat de minister van OCenW eindverantwoordelijk is voor het uit de publieke middelen bekostigde stelsel van beroepsonderwijs en de volwasseneneducatie en daarmee ook voor het totale aanbod, de spreiding van dat aanbod en voor een doelmatige besteding van overheidsgeld voor en door de instellingen. Die eindverantwoordelijkheid kan naar de mening van de raad niet gedelegeerd worden32. Dit standpunt van de raad over de eindverantwoordelijkheid van de minister geldt mutatis mutandis ook voor het hoger onderwijs. Dit alles neemt, naar de mening van de raad, niet weg dat de instellingen ook een eigen verantwoordelijkheid hebben om te bezien hoe hun (voorgenomen) aanbod past in het totaal. De concurrentie tussen de instellingen en de aan het aantal deelnemers gekoppelde financiering maakt dat de instellingen zowel voor uitbreiding als vermindering van het aantal opleidingen uitein-

30 31

32

Het ECTS zorgt voor het waarderen en vergelijken van studieresultaten en het erkennen daarvan door verschillende universiteiten. Zie: W.A. Jongbloed, op.cit. Volgens Jongbloed is het dan wel nodig (niet alleen bij het tendersysteem) dat de overheid duidelijke keuzes maakt ten aanzien van selectie (wel of niet toegestaan), de hoogte van de publieke bekostiging per type opleiding en de inrichting van de studiefinanciering (splitsing collegegeld en levensonderhoud). SER-advies Koersen op vernieuwing, publicatienr. 02/12, pp. 31-32.

60

BASISSTRATEGIE: OVERHEID, ONDERWIJS EN KENNISECONOMIE

delijk hun eigen microrationaliteit zullen laten prevaleren boven de macrodoelmatigheid. In de wijziging van de WHW (art. 6.2 (nieuw)) wordt voor de macrodoelmatigheid de nadruk gelegd op het verzorgen door instellingen van nieuwe opleidingen en het oordeel van de minister daarover33. Macrodoelmatigheid moet naar het oordeel van de raad echter ook betrekking hebben op bestaande opleidingen. Veranderingen in de vraag of andere veranderingen op het gebied van onderwijs kunnen tot gevolg hebben dat het aanbod door bestaande opleidingen niet langer macrodoelmatig is. Ook in die gevallen zou de minister mogelijkheden moeten hebben om in te grijpen in het aanbod. Artikel 6.5 WHW biedt de minister daartoe wel de mogelijkheid maar het biedt geen kader waarbinnen dat ingrijpen kan plaatsvinden. In het eerder genoemde advies Koersen op vernieuwing heeft de raad een dergelijk kader geschetst34. Hij beveelt dit ook aan voor het hoger onderwijs. De raad stelt daartoe de volgende procedure voor: • Een adviescommissie (zie WHW art. 6.2 lid 3) krijgt tot taak periodiek de macrodoelmatigheid te toetsen op basis van knelpunten tussen vraag en aanbod in het hoger onderwijs (onderzoekstaak). Deze toets beperkt zich tot de knelpunten die de commissie zelf heeft geconstateerd of die haar zijn gemeld en behelst geen allesomvattende vergelijking van vraag en aanbod. De raad bepleit een toets die gebaseerd is op serieus te nemen signalen vanuit verschillende (landelijke en/of regionale) gremia die aanleiding geven tot reflectie op een bepaald opleidingenaanbod. Dit kan nieuw en bestaand aanbod zijn. De commissie doet ook suggesties aan de minister voor het oplossen van de gesignaleerde knelpunten (adviestaak). • De minister geeft vervolgens een beleidsmatig oordeel over de gesignaleerde knelpunten en oplossingen. Als er sprake is van overaanbod, dienen bij de vraag welk deel van het aanbod dan verminderd moet worden elementen van kwaliteit (zowel van de opleiding op zich als van de instelling) en spreiding (bewaken toegankelijkheid) betrokken te worden. Spreiding kan daarbij ook betrekking hebben op een versnippering van het aanbod die ten koste gaat van de doelmatige aanwending van middelen. • De minister neemt een besluit over de bekostiging van het desbetreffende aanbod. Hoger onderwijs is publieke zaak De raad stelt zich op het standpunt dat het initiële hoger onderwijs een verantwoordelijkheid is en moet blijven van de overheid waaraan vorm wordt gegeven in een publiek stelsel. Uit de discussie over het GATS concludeert de raad dat de beoogde liberalisering van de dienstenmarkt niet noodzakelijkerwijs inhoudt dat Nederland zijn markt voor hoger

33 34

De bepaling in de huidige wet (art. 6.2) dat de instellingen bij het instellen en opheffen van opleidingen rekening moeten houden met het bestaande aanbod komt te vervallen. SER-advies Koersen op vernieuwing, op.cit., pp. 38 en 39.

61

BASISSTRATEGIE: OVERHEID, ONDERWIJS EN KENNISECONOMIE

onderwijs, met inbegrip van het publieke hoger onderwijs, moet omvormen tot een private markt. Hij bepleit dan ook dat het kabinet en de EU zich er in de onderhandelingen voor inzetten dat het publieke stelsel van hoger onderwijs niet onder de liberalisering van het GATS komt te vallen. Verder is de raad er op dit moment geen voorstander van het publieke bekostigde hogeronderwijsbestel volledig te openen voor private, commerciële onderwijsaanbieders. De raad meent dat er op dit moment onvoldoende zicht is op de mogelijke consequenties van het volledig openstellen van het publieke hoger onderwijs voor de universiteiten en hogescholen en de studenten. Die onzekerheid geldt ook voor de sturings- en beïnvloedingsmogelijkheden van de Nederlandse overheid en daarmee voor de mate waarin en de wijze waarop de overheid in een open bestel verantwoordelijkheid kan dragen voor het hoger onderwijs. Wel meent de raad dat in specifieke omstandigheden en onder strikte voorwaarden een experiment met het openstellen van het publieke bestel voor private aanbieders mogelijk moet zijn. Een open bestel vraagt precieze criteria voor de bekostiging door de overheid in het licht van een eerlijke dan wel juridisch juiste verhouding tussen publieke en private onderwijsaanbieders. Gelet op de adviesaanvraag over dit onderwerp aan de Onderwijsraad gaat de raad niet verder in op dit aspect van een open bestel. Ten slotte wijst de raad erop dat ook binnen de context van de EU hoger onderwijs vorm moet krijgen binnen een publiek stelsel. De weg die veel landen en ook de Europese Commissie zijn ingeslagen om het hoger onderwijs niet volledig uit de publieke middelen te bekostigen maar deze ook geld uit de markt te laten halen leidt ertoe dat universiteiten en hogescholen hybride instellingen zijn geworden; instellingen met zowel publieke als private kenmerken. De raad meent dat dit beleid niet tot gevolg mag hebben dat instellingen als onderneming worden gezien en daardoor onder het EU mededingingsrecht vallen. De verantwoordelijkheid van de overheid voor het hoger onderwijs en de daaruit voortvloeiende rol, die breed wordt erkend, zou daarmee verloren gaan.

62

5

Breedtestrategie: instellingen, mogelijkheden, middelen en marktgerichtheid

5.1

Inleiding De breedtestrategie richt zich primair op de instellingen. Het betreft het verwerven van extra inkomsten, het vergroten van de interne doelmatigheid, vermindering van de bureaucratie en de verantwoording door de instellingen naar de buitenwereld. In dit hoofdstuk beziet de raad de mogelijkheden om meer middelen te werven en de stand van zaken met betrekking tot de zogeheten derde geldstroom en de interne doelmatigheid van de instellingen (interne rendementen).

5.2

Doelmatigheid en extra inkomsten De instellingen voor hoger onderwijs kunnen hun beleidsruimte ook vergroten door het vergroten van de doelmatigheid waarmee de bestaande middelen worden ingezet (inclusief vermindering van de bureaucratie) en door het verwerven van extra inkomsten. De doelmatigheid heeft daarbij niet alleen betrekking op het onderwijs (en onderzoek) maar ook op de wijze waarop het hoger onderwijs functioneert als kenniscentrum. In deze paragraaf wordt achtereenvolgens aandacht besteed aan: • de interne rendementen van het hoger onderwijs; • aspecten van samenwerking, concentratie en specialisatie; • de kenniscentrumfunctie van het onderwijs. Interne rendementen Het interne rendement geeft aan na hoeveel jaar welk deel van de studenten die aan een studie zijn begonnen die succesvol heeft afgerond. Het is daarmee een indicatie van de doelmatigheid waarmee universiteiten en hogescholen onderwijs verzorgen. Die doelmatigheid heeft twee aspecten. Ten eerste is het van belang dat zoveel mogelijk studenten die aan een studie beginnen deze succesvol afronden. Nederland heeft een goed en hoog opgeleide beroepsbevolking nodig. De verwachte tekorten aan hoger opgeleiden maken het daarnaast extra noodzakelijk dat degenen die een hogere opleiding kunnen volgen dat ook doen en deze ook succesvol kunnen afronden1. Ten tweede is het van belang dat de onderwijsinstellingen het geld dat hun ter beschikking staat voor onderwijs zo efficiënt en effectief mogelijk gebruiken voor dat onderwijs. Bij dat laatste is niet alleen de

1

SER-advies HOOP 2000, op.cit. Naast het interne rendement is natuurlijk ook het externe rendement van belang: hoe vergaat het de afgestudeerden op de arbeidsmarkt. Voor het hbo worden gegevens hierover gepubliceerd in de jaarlijkse HBO-Monitor. Gelet op de verwachte krappe arbeidsmarkt voor vrijwel alle hogere opleidingen wordt er niet op ingegaan. De aandacht voor macrodoelmatigheid die de raad bepleit raakt wel aan dit onderwerp.

63

BREEDTESTRATEGIE: INSTELLINGEN, MOGELIJKHEDEN, MIDDELEN EN MARKTGERICHTHEID

effectieve besteding van het onderwijsgeld aan de orde, bijvoorbeeld gemeten als intern rendement, maar ook de verdeling van de beschikbare middelen over het primaire proces en de overhead2. Gegevens over de interne rendementen van het hoger onderwijs worden onder meer gepubliceerd door het CBS en het ministerie van OCenW3. Deze rendementen worden per cohort berekend en zijn beschikbaar voor het hbo en wo in totaliteit en naar HOOPgebied. Het blijkt dat zowel voor het hbo als voor het wo de rendementen tamelijk stabiel zijn. Voor het hbo ligt het rendement na vijf jaar voor de cohorten 1991 tot en met 1996 op 56 à 57 procent, na zes jaar ligt het op ongeveer 64 procent. Voor het wo ligt het rendement voor de cohorten 1990 tot en met 1996 na vijf jaar lager dan 30 procent, na zes jaar ligt het op ongeveer 42 procent en na zeven jaar op ongeveer 53 procent. Deze rendementen gaan gepaard met een gemiddelde verblijfsduur van afgestudeerden in het hbo van ongeveer 4 jaar en 4 maanden. In het wo is de gemiddelde verblijfsduur van afgestudeerden rond de 5 jaar en 10 maanden. De rendementen verschillen per sector. In het hbo liggen de rendementen in het technisch onderwijs en het gezondheidszorg onderwijs boven het gemiddelde rendement terwijl deze in het economisch en het pedagogisch onderwijs lager dan gemiddeld uitkomen. In het wo ligt het rendement in de sectoren natuur en gezondheid hoger dan het gemiddelde en lager bij recht en taal&cultuur. Uit de beschikbare gegevens blijkt tevens dat de rendementen per opleiding sterk kunnen verschillen tussen de verschillende hogescholen en universiteiten (zie kader).

2 3

Over de verdeling tussen primair proces en overhead zijn voorzover bekend geen (landelijke) gegevens beschikbaar. CBS/Kluwer, Jaarboek onderwijs in cijfers 2002, 2002 en Ministerie OCenW, Onderwijs Cultuur en Wetenschappen in cijfers 2003, Zoetermeer 2002.

64

BRE E D T ES T RA TE G IE : IN S TE L LI NG E N , M O G E LIJ K H E D E N, M ID D E L E N E N M A R K TG E R IC HT H E ID

Verschillen in rendementen per opleiding tussen hogescholen en universiteiten hbo Bij de opleiding sociaal-juridische dienstverlening varieert het rendement tussen 67 procent (HS Zuyd) en 49 procent (HS Amsterdam). Voor de opleiding maatschappelijk werk en dienstverlening, die door veel hogescholen wordt gegeven, is het hoogste rendement 61 procent (Ichtus HS, HS Zuyd), het laagste is 38 (HS Rotterdam). Bij de opleiding management, economie en recht zijn de verschillen nog groter. Het rendement varieert tussen 67 procent (HS Leeuwarden) en 25 procent (Ichtus, Haagse HS). Bij de opleiding verpleging liggen de rendementen tussen 76 (HS Alkmaar) en 49 (HS Rotterdam). Ook bij de technische opleidingen is sprake van een grote variatie. Bij de opleiding elektrotechniek bijvoorbeeld wordt het hoogste rendement gehaald door de HS Brabant (75) en het laagste door Fontys Venlo (33). wo Ook bij de universiteiten is sprake van een grote variatie in rendementen van dezelfde opleidingen. Zo is het rendement bij Nederlands recht het hoogst bij de VU (61%) en het laagst bij de UvA (44%). Bij economie is het rendement in Maastricht 60 procent en bij de EUR 48 procent en bij bedrijfswetenschappen haalt Nijmegen een rendement van 70 en de VU slechts 44. Bij geneeskunde ligt het rendement hoog, boven de 80, met Maastricht als absolute top met 93 procent. Bij informatica variëren de rendementen tussen 61 (Nijmegen) en 37 (UvA). Als laatste voorbeeld wordt elektrotechniek genoemd waar het hoogste rendement wordt gehaald door Delft (52) en Eindhoven en Twente een rendement behalen van resp. 46 en 45. • Bron: Elsevier Weekblad, THEMA Studeren, oktober 2002. De rendementscijfers zijn afkomstig van de HBO-raad en de VSNU.

Het rendement blijkt ook per sekse sterk te verschillen. Zowel in het hbo als in het wo ligt het rendement van vrouwelijke studenten ongeveer 10 procentpunten hoger dan dat van hun mannelijke collega’s. Dit verschil geldt niet alleen voor het totaal maar ook voor de verschillende sectoren. Ook de vooropleiding is relevant voor het rendement. In het hbo worden de hoogste rendementen (na 6 jaar) behaald door studenten afkomstig uit het vwo (71), mbo (62) en wo (63). Het havo (bedoeld als de koninklijke route naar het hbo) heeft een rendement van 57. In het wo zijn de verschillen minder. Voor studenten met een hbo-vooropleiding heb-

65

BREEDTESTRATEGIE: INSTELLINGEN, MOGELIJKHEDEN, MIDDELEN EN MARKTGERICHTHEID

ben is het rendement na 4, 5 en 6 jaar aanmerkelijk hoger dan voor vwo-studenten. Uiteindelijk is het rendement voor vwo-opgeleiden iets hoger. Samenwerken Het huidige Nederlandse hogeronderwijslandschap wordt gekenmerkt door hogescholen en universiteiten die veel vergelijkbare studies aanbieden. Dit landschap is ontstaan door de opvattingen binnen het onderwijsbeleid waarin gelijkheid, gelijkmatige spreiding en de ‘Von Humboldt-opvattingen’ over de universiteiten (onderzoek centraal en een breed academisch aanbod) domineerden. Deze vormgeving van het onderwijsaanbod brengt het gevaar met zich van versnippering, overlap en van concurrentie op basis van ‘meer van hetzelfde’ in plaats van concurrentie op kwaliteit. Een dergelijk aanbod kan ook vanuit macro-overwegingen minder optimaal zijn. Eerder in dit advies is macrodoelmatigheid ter sprake gebracht. Daar ging het om de verantwoordelijkheid van de overheid voor het geheel van de voorzieningen en de spreiding en daarmee vooral van de kwantitatieve aspecten van het aanbod. De doelmatigheid die hier beoogd wordt betreft naast het kwantitatieve vooral het kwalitatieve aspect van het aanbod. Dit vanuit de vraag of de huidige vormgeving van het aanbod aan hoger onderwijs past bij de ontwikkelingen in onderwijs en onderzoek. Ook het onderzoeksbeleid heeft geleid tot concurrentie tussen universiteiten en onderzoekscentra. Ook hier heeft dit niet tot (onderzoeks)specialisatie geleid maar tot verdere (onderzoeks)duplicatie, waarbij elke universiteit inspeelde op nieuwe onderzoeksgebieden als life sciences, nanotechnologie, informatietechnologie, nieuwe materialen enzovoort4. De Europese Commissie wijst er in dit verband op dat de universiteiten voor zowel onderwijs als onderzoek behoefte hebben aan een zekere kritische massa om hun positie in een veranderende wereld te kunnen behouden5. Dit heeft te maken met een steeds verder gaande diversificatie in en specialisatie van kennis en de tegelijkertijd groeiende behoefte aan interdisciplinariteit zoals die gevraagd wordt in belangrijke onderzoeksterreinen als duurzame ontwikkeling, gezondheidszorg enzovoort6. In dit verband kan ook gewezen worden op de ‘verandering in kennis’ in die zin dat de grenzen tussen fundamenteel en toegepast onderzoek minder scherp worden7. Gelet op al deze veranderingen merkt de Europese Commissie op dat8: Excellence today is no longer produced or measured at the national level, even in the biggest European countries, but at the level of the European or world community of teachers and researchers.

4 5 6 7 8

L. Soete, De Nederlandse kennisziekte, in: ESB, 7-2-2003, p. 51. Europese Commissie, The role of universities in the Europe of knowledge, COM(2003) 58 final Zie in dit verband bijv. AWT, Academia in the 21st century, an analysis of trends and perspectives in higher education and research, 2002. m.n. hfst. 3.2. Idem. Zie ook: Michael Lawlor, Biotechnology and Government Funding, in: Challenge, jan./febr. 2003, pp. 15-37. Europese Commissie, 2003 op.cit., p. 9.

66

BRE E D T ES T RA TE G IE : IN S TE L LI NG E N , M O G E LIJ K H E D E N, M ID D E L E N E N M A R K TG E R IC HT H E ID

Samenwerking tussen hogescholen en universiteiten is daarom niet alleen nodig om versnippering en overlap te voorkomen maar vooral om onderwijs en onderzoek te leveren van een kwaliteit die nodig is om de Nederlandse positie in de kenniseconomie te waarborgen en te verbeteren. Als een voorbeeld hiervan kan het Bachelor-Masterconvenant voor de opleidingen in de (technische) Natuurwetenschappen genoemd worden, dat als motto heeft ‘Niet alles meer overal’9. In dit plan maken de universiteiten afspraken over samenwerking en clustering met betrekking tot de masteropleidingen die per locatie worden aangeboden en over onderlinge afstemming van de bacheloropleidingen zodat de overstap van de ene naar de andere universiteit voor de studenten makkelijker wordt. Kenniscentra Universiteiten en hogescholen verrichten naast het onderwijs en onderzoek dat gefinancierd wordt uit de reguliere bekostiging (en voor universiteiten de tweede geldstroom) ook contractonderwijs en contractonderzoek; dat wil zeggen onderzoek en onderwijs in opdracht van derden (zie kader).

9

VSNU, Bachelor-Masterconvenant, september 2002.

67

BREEDTESTRATEGIE: INSTELLINGEN, MOGELIJKHEDEN, MIDDELEN EN MARKTGERICHTHEID

Geldstromen in het hoger onderwijs in 2000 De Nederlandse universiteiten ontvangen hun inkomsten voor onderwijs en onderzoek uit drie verschillende bronnen. De eerste geldstroom wordt gevormd door de rijksbijdrage voor onderwijs en onderzoek en de collegegelden. In 2000 bedroeg de rijksbijdrage ongeveer 2,6 mld. euro. Ongeveer 35 procent van de rijksbijdrage is bestemd voor onderwijs. De inkomsten uit collegegelden bedroegen ruim 193 mln. euro. De totale eerste geldstroom komt daarmee op ca. 2,8 mld. euro De tweede geldstroom bestaat uit fondsen die door intermediaire organisaties als NWO en KNAW beschikbaar worden gesteld. Het gaat om ongeveer 86 mln. euro. Het aandeel van de tweede geldstoom geeft een indicatie van de mate van competitie binnen de publieke onderzoeksbekostiging van een land. Nederland scoort hierin relatief laag in vergelijking met andere Europese landen en de Verenigde Staten. De derde geldstroom beslaat alle overige inkomsten die universiteiten verkrijgen waaronder inkomsten uit contractonderzoek en -onderwijs en beloopt ca. 932 mln. euro. De hogescholen kennen twee geldstromen. In de eerste plaats de bekostiging vanuit de rijksoverheid. Hiertoe behoren de rijksbijdrage (ongeveer 1,27 mld. euro) en de inkomsten uit collegegelden (ca. 361 mln. euro). In de tweede plaats de baten uit werk in opdracht van derden (ongeveer 123 mln. euro) en overige inkomsten. Deze beliepen nog eens 132 mln. euro. • Bron: Ministerie van OCenW.

De daarmee gemoeide zogeheten derdegeldstroom kan beschouwd worden als een indicator voor de wijze waarop universiteiten en hogescholen fungeren als kenniscentrum10. De ontwikkeling van de derde geldstroom (onderzoek, onderwijs en andere activiteiten in opdracht van derden) voor universiteiten wordt weergegeven in tabel 5.1.

10

Voor de rol van kenniscentrum en het belang daarvan zie bijv. SER-advies HOOP 2000.

68

BRE E D T ES T RA TE G IE : IN S TE L LI NG E N , M O G E LIJ K H E D E N, M ID D E L E N E N M A R K TG E R IC HT H E ID

tabel 5.1

Baten uit derde geldstroom bij universiteiten naar herkomst (mln. euro) 1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

420

468

548

563

567

668

692

742

836

900

231

268

299

328

325

398

404

433

486

515

- Nationale overheden

85

98

110

118

107

154

159

170

171

168

- Internationale overheden

25

34

43

55

54

60

60

62

67

70

- Bedrijven

50

56

59

65

64

70

69

81

93

101

- Partic. Non-profit instellingen (PNP)

70

80

87

90

101

113

116

120

157

176

Andere activiteiten:

190

201

249

235

241

270

288

310

350

386

- Cursussen

96

110

123

129

135

147

159

154

168

188

- Overige

94

91

125

106

107

123

128

155

182

198

Totaal w.v. Onderzoek in opdracht van:

Bron: CBS, Kennis en economie, 2001.

De tabel laat zien dat de derde geldstroom in een periode van 10 jaar ruim verdubbeld is en dat dit zowel geldt voor het contractonderzoek als het contractonderwijs. Tegenover de verdubbeling van de derde geldstroom stond een groei met ruim 40 procent van de eerste geldstroom11. Bij de hogescholen bestaan de activiteiten voor derden voornamelijk uit contractonderwijs. Uit de onderstaande tabel blijkt dat het aandeel van de contractactiviteiten in de totale inkomsten in 2001 licht gedaald is. tabel 5.2

Baten contractactiviteiten in procenten van totale baten 1998

1999

2000

2001

rijksbijdragen

66,4

66,5

65,9

67,2

collegegelden

18,5

18,6

18,6

17,7

derden

7,2

7,1

7,2

6,9

overig

7,9

7,8

8,2

8,2

Bron: HBO-raad, HMI 2002.

Een aparte plaats wordt ingenomen door de Technologische Topinstituten (TTI)12. Dit zijn instituten waarin zowel publieke (research instellingen en universiteiten) als private organisaties deelnemen. De TTI’s kunnen worden beschouwd als een ‘researchalliantie’

11 12

Ministerie van OCenW, OCenW in kerncijfers 2003, p. 120. CBS, Kennis en economie, pp. 135 en 136.

69

BREEDTESTRATEGIE: INSTELLINGEN, MOGELIJKHEDEN, MIDDELEN EN MARKTGERICHTHEID

tussen deelnemers uit de private en publieke sector, waarin bedrijfsrelevant onderzoek van hoog internationaal niveau moet worden verricht. Er zijn vier TTI’s op de gebieden: voeding, metalen, polymeren en telematica. Opvallend is dat TNO bij alle TTI’s betrokken is. Bij de start is voor de bekostiging (tot en met 2005) een verdeelsleutel afgesproken van 50 procent overheid en 25 procent voor de publieke instellingen en voor het bedrijfsleven. Het blijkt dat de overheidsbijdrage beneden het maximum van 50 procent blijft/kan blijven en dat er daarnaast substantiële inkomsten zijn uit contractonderzoek. Om als kenniscentrum te kunnen fungeren is de opvatting bij bedrijven over de universiteit als kennisbron belangrijk. Uit onderzoek blijkt dat het eigen bedrijf en de eigen bedrijfskolom de belangrijkste informatiebronnen zijn13. De universiteiten en researchinstellingen vallen binnen de categorie ‘externe adviseurs’. Binnen deze categorie, waarvan 69 procent van de bedrijven gebruikmaakt, is de verdeling over de verschillende bronnen als volgt: private onderzoeksbureaus 37 procent, researchinstellingen 23 procent, universiteiten 18 procent, innovatiecentra 14 procent en brancheorganisaties 52 procent. Researchinstellingen, universiteiten en innovatiecentra behoren daarmee tot de minst gebruikte informatiebronnen binnen deze categorie maar ook binnen het totaal van de onderscheiden bronnen. Het belang van buitenlandse partners neemt sterk toe. Van de samenwerkende innovatoren heeft 52 procent een partner uit het buitenland. In 20 procent van de gevallen betreft dat een researchinstelling, in 18 procent een buitenlandse universiteit. Wil het bedrijfsleven kunnen profiteren van de publieke kennisinstellingen, dan is een goede toegankelijkheid (van kennis) van deze instellingen van groot belang. Naar de toegankelijkheid van publieke kennisinstellingen is onderzoek verricht door het EIM in opdracht van de AWT (zie kader).

13

Ibid., p. 116 e.v.

70

BRE E D T ES T RA TE G IE : IN S TE L LI NG E N , M O G E LIJ K H E D E N, M ID D E L E N E N M A R K TG E R IC HT H E ID

Bedrijven over toegankelijkheid kennisinstellingen De onderzochte bedrijven geven aan dat, ondanks een verbetering, de kennisinstellingen nog (te) ver afstaan van de industriële werkelijkheid (d.w.z. dat de toepassingsgerichtheid te wensen overlaat). Voor alle kennisinstellingen vinden de bedrijven de overzichtelijkheid een groot probleem. Bedrijven (de onderzochte bedrijven zijn innovatiegericht) hebben grote moeite om te achterhalen welke kennis bij welke universiteiten of onderzoeksgroep aanwezig is. De bestaande contacten zijn vaak sterk persoonsgebonden. De vele kennistransferpunten functioneren blijkbaar nog niet optimaal. Het instellen van een centrale contactpersoon / kennismakelaar die een goed overzicht heeft welke kennis waar aanwezig is en die daardoor snel kan doorverwijzen zou een verbetering kunnen zijn volgens de bedrijven. Ook het meer gebruiken van internet zou de overzichtelijkheid kunnen vergroten. Bedrijven vinden de toegankelijkheid voor een specifieke vernieuwingsactiviteit bij universiteiten over het algemeen beter dan bij hbo’s en technologische instituten. De bescherming van aanwezige kennis door universiteiten belemmert echter meer dan bij de andere twee. De hbo’s scoren hoog ten aanzien van de betaalbaarheid, maar minder op overzichtelijkheid, bereikbaarheid van medewerkers en vakkennis. Over de technologische instituten zijn de bedrijven kritisch. Ze worden over het algemeen te duur gevonden voor hetgeen ze leveren en er is onduidelijkheid over wat het project gaat opleveren en kosten. Op alle aspecten scoren de technologische instituten lager dan universiteiten en hbo’s (met name bij het maken en nakomen van afspraken). De openbare beschikbaarheid van kennis is ook een probleem bij technologische instituten. • Bron: R. Kemp, J. Borger, Toegankelijkheid van publieke kennisinstellingen, een empirisch onderzoek naar de ervaringen van bedrijven, Zoetermeer 2001 en A. Bruins, R. Kemp, Toegankelijkheid van publieke kennisinstellingen, inzichten op basis van diepte-interviews met ondernemers, Zoetermeer 2001.

5.3

Eigen bijdrage van studenten In Nederland is er discussie over de vraag of een verhoging en wellicht differentiatie van collegegelden tot de mogelijkheden behoort14. De bekostiging van het hoger onderwijs in Nederland loopt voor een deel via het collegegeld. In het wetenschappelijk onderwijs

14

Zie ook: CSED-rapport, Levensloopbanen: gevolgen van veranderende arbeidspatronen, op.cit., p. 129.

71

BREEDTESTRATEGIE: INSTELLINGEN, MOGELIJKHEDEN, MIDDELEN EN MARKTGERICHTHEID

dekt het collegegeld ongeveer 19 procent van de onderwijskosten, in het hoger beroepsonderwijs ongeveer 22 procent15. De ontwikkeling van het collegegeld (in lopende prijzen) wordt weergegeven in tabel 5.3. tabel 5.3

Overzicht collegegeld, in euro’s (collegegeld 1994-2001 oorspronkelijk in guldens, afgerond op een decimaal)

1994/95

1995/96

1996/97

1997/98

1998/99

1999/00

2000/01

2001/02

2002/03

975,60

1021,00

1089,00

1168,50

1247,90

1277,80

1304,20

1329,58

1395,83

Bron: Ministerie OCenW. De vraag laat zich stellen of het verantwoord is het collegegeld te verhogen om op die manier extra middelen voor het hoger onderwijs te verwerven ondanks de in vergelijking met de rest van Europa reeds relatief hoge eigen bijdrage van studenten in Nederland. Om deze vraag te kunnen beantwoorden moeten eerst de volgende vragen beantwoord worden: • Is er een positief rendement op de investeringen van individuen in hoger onderwijs? • Welke gevolgen heeft een hoger collegegeld voor de toegankelijkheid? Hoofdstuk 2 heeft overtuigend laten zien dat, naast positieve maatschappelijke en sociale rendementen van hoger onderwijs, het volgen en succesvol afronden van hoger onderwijs zeer zeker ook positieve individuele rendementen met zich brengt. Deze hoge rendementen leiden echter niet automatisch tot de gewenste private investeringen in hoger onderwijs. Structureel is sprake van onderinvesteringen in onderwijs, waardoor verwachte rendementen niet worden gehaald en gunstige externe effecten uitblijven. Hiervoor zijn verschillende oorzaken aanwijsbaar. In de eerste plaats speelt een rol dat individuen niet altijd goed kunnen inschatten of (op individueel niveau) de door hen gemaakte kosten opwegen tegen de opbrengsten in de toekomst. Wie risicomijdend gedrag vertoont, zal niet investeren16. Ook het bestaan van een mogelijke leenaversie bij (een deel van de ) studentenpopulatie (of hun ouders) kan een rol spelen. Daarnaast kunnen er institutionele restricties zijn die worden veroorzaakt door de geringe bereidheid van kredietverleners om menselijk kapitaal te financieren17. Daarbij doet zich bovendien het probleem voor dat het sociaal rendement in de besluitvorming van individuen geen rol speelt en dat relatief moeilijke studies hetzelfde inkomen (privaat rendement) opleveren als studierichtingen die wat gemakkelijker zijn te volgen. Maar ook voor de overheid geldt dat sociale rendementen nauwelijks een rol spelen in de beleidsbeslissingen. Voorzover er sprake is van marktfalen, wordt dit falen niet altijd door publieke interventies verholpen.

15 16 17

Kaiser et al., Public funding of higher education, op.cit.. De cijfers hebben betrekking op 1998. CPB, Pijlers onder de kenniseconomie, op.cit., p. 69. W. Groot en H. Maassen van den Brink, Investeren en terugverdienen. Kosten en baten van onderwijsinvesteringen, op.cit., p. 59.

72

BRE E D T ES T RA TE G IE : IN S TE L LI NG E N , M O G E LIJ K H E D E N, M ID D E L E N E N M A R K TG E R IC HT H E ID

Het is in de ogen van de raad dan ook absoluut géén optie dat het profijtbeginsel de overheid ertoe zou brengen haar onderwijsbudget in te krimpen ten koste van hogere individuele bijdragen. De omvang van het maatschappelijk rendement en de kwaliteit die dat oplevert voor de samenleving, staan niet toe dat de overheid haar publieke taak verwaarloost. De mate waarin de overheid daarnaast met succes een beroep kan doen op medefinanciering door andere partijen hangt sterk af van de kwaliteit van haar eigen bijdrage en de souplesse van de kredietverlening. Het Verenigd Koninkrijk bijvoorbeeld heeft ervoor gekozen, gelet op de hoge private rendementen en onder de randvoorwaarde van toegankelijkheid (fair acces en bijpassende studiebeurzen), de onderwijsinstellingen de vrijheid te geven een grotere eigen bijdrage van haar deelnemers te vragen. Dit gaat gepaard met een gelijktijdige verhoging van de publieke investeringen in het hoger onderwijs. Ook bij de tweede vraag of een verhoging van het collegegeld leidt tot een vermindering van de toegankelijkheid gelden verschillende overwegingen. Het CPB concludeert op basis van de beschikbare onderzoeken dat zowel internationaal als voor Nederland de prijsgevoeligheid van de deelname aan hoger onderwijs gering lijkt. Het risico kan echter niet volledig worden uitgesloten, met name niet voor leerlingen met een lagere sociaal-economische achtergrond18. Een opmerkelijke bevinding in dit kader is dat alhoewel er geen significante negatieve (korte termijn) elasticiteit voor collegegeldverhoging wordt gevonden voor alle studenten, deze wel wordt gevonden voor mannelijke science studenten. Voor financiële ondersteuning is er sprake van een (bij science, engineering en health) significante positieve elasticiteit (korte termijn)19. Ook in een OECD-studie van Blöndal en anderen wordt aandacht gegeven aan de vraag of een verhoging van de eigen bijdrage gevolgen heeft voor de vraag (deelname)20. Het onderzoek spitst zich daarbij toe op het VK, Nieuw-Zeeland en Australië. Op basis van ervaringen in die landen is de verwachting dat een hogere eigen bijdrage slechts een zeer klein effect zal hebben op de studentenaantallen. Verder is er, op grond van het beperkte materiaal, aanleiding te veronderstellen dat een verhoging van collegegelden en een verruiming van studieleningen ook de verdeling van de studentenpopulatie naar sociale achtergrond nauwelijks verandert21.

18 19 20 21

CPB, Pijlers onder de kenniseconomie, op.cit., pp.98 en 99. Canton en De Jong, The Demand for higher Education in the Netherlands, 1950-'99, CPB Discussion Paper no. 12, Den Haag 2002. Blöndal, Field, Girouard, Investment in human capital through upper-secondary and tertiary education, in: OECD Economic Studies No. 34, 2202/I, pp. 41-89. Deze conclusie wordt, voor Australië, ook getrokken in de studie: CBP/CHEPS, Higher Education Reform: Getting the Incentives Right, Den Haag 2001, p. 61 e.v. Zie ook: CSED-rapport, Levensloopbanen: gevolgen van veranderende arbeidspatronen, op.cit., p. 129.

73

BREEDTESTRATEGIE: INSTELLINGEN, MOGELIJKHEDEN, MIDDELEN EN MARKTGERICHTHEID

5.4

Standpunt van de raad Meer doelmatigheid, meer middelen, meer verantwoording Eerder in dit advies is aangegeven dat de ambitie die Nederland heeft uitgesproken in het licht van Lissabon-strategie en de actuele zorgwekkende situatie van het Nederlandse onderwijs vragen om investeringen in dat onderwijs. Naast een mogelijke extra bijdrage van de overheid is het nodig om te bezien of het hoger onderwijs zelf extra bijdragen kan genereren en winst kan boeken uit het doelmatiger omgaan met de bestaande middelen: de breedtestrategie. De raad bepleit een aanpak die zich laat kenschetsen met de termen: meer doelmatigheid, meer middelen en meer verantwoording. Bij het doelmatig gebruik van middelen denkt de raad vooral aan de vermindering van de bureaucratie, de verhoging van de interne rendementen en aan de voordelen die samenwerking kan bieden boven concurrentie. Bij het verwerven van extra middelen denkt de raad aan het collegegeld, contractonderwijs en -onderzoek en het uitnutten van kennis die door onderzoek is verkregen. In dat kader denkt de raad dat een verbetering van de manier waarop de universiteiten en hogescholen zich verantwoorden over hun doen en laten naar de verschillende belanghebbenden een bijdrage kan leveren aan de doelmatigheid van de instellingen en hun marktgerichtheid. Samenwerking De raad meent dat zowel in het wo als in het hbo samenwerking nodig is. Niet alleen om versnippering en overlap te voorkomen maar vooral om onderwijs en onderzoek te kunnen leveren van een kwaliteit die nodig is om de Nederlandse positie in de kenniseconomie te waarborgen en te verbeteren. De ontwikkelingen in onderwijs en onderzoek en de budgettaire randvoorwaarden vragen daarbij om het maken van keuzes. Door concentratie en differentiatie kan voldoende ‘kritische massa’ ontstaan die nodig is voor kwalitatief hoogstaand en internationaal concurrerend onderwijs en onderzoek. Dergelijke samenwerking zou door de overheid gestimuleerd en gehonoreerd moeten worden. In het huidige bestel staat concurrentie tussen instellingen centraal. De raad meent dat door de hier bedoelde samenwerking de negatieve aspecten van concurrentie gemitigeerd kunnen worden. Samenwerking mag echter een competitieve houding van de instellingen ten aanzien van de kwaliteit van onderwijs en onderzoek niet in de weg staan. Meervoudige publieke verantwoording Universiteiten en hogescholen worden geacht responsief te zijn, dat wil zeggen dat zij moeten kunnen reageren op signalen uit de omgeving binnen het kader van hun mogelijkheden (en publieke taakopdracht). De instellingen worden daartoe in staat gesteld door publieke middelen, die zij in grote autonomie mogen besteden. Dit vraagt van de instellingen een verantwoording naar de samenleving over de wijze waarop ze hun taak vervullen en de wijze waarop ze de hun toe vertrouwde publieke middelen besteden. 74

BRE E D T ES T RA TE G IE : IN S TE L LI NG E N , M O G E LIJ K H E D E N, M ID D E L E N E N M A R K TG E R IC HT H E ID

In dat kader is het concept van meervoudige publieke verantwoording (mpv) ontstaan. Dit concept gaat uit van zelfstandigheid en eigen meesterschap van de instellingen. Daarnaast gaat mpv ervan uit dat het streven naar beter inspelen op de behoeften van de omgeving uiteindelijk de belangrijkste doelstelling is. Het gaat er dan om signalen uit de omgeving te vertalen naar het eigen functioneren en verantwoording af te leggen over de mate waarin en de kwaliteit waarmee de instelling daarin succesvol is en over de bedrijfsvoering waarbinnen dat gebeurd is. Een van de aspecten in het geheel van mpv is het ontwikkelen van indicatoren waarop de instelling zich wil laten beoordelen en waarmee zaken meetbaar worden22. De raad bepleit publieke verantwoording een duidelijke plaats te geven en institutioneel te verankeren in het hoger onderwijsbestel. Daarbij moet een gemeenschappelijke opzet van de verantwoording gelden voor de universiteiten en hogescholen waarbij een aantal zaken, waaronder de doelmatigheid van de organisatie, volgens vaste regels worden verantwoord. Op die wijze kunnen de instellingen op transparante wijze recht doen aan hun publieke karakter en tevens bijdragen tot een doelmatig gebruik van publieke middelen. Binnen deze verantwoording moeten de universiteiten en hogescholen ook aangeven op welke grond zij hun collegegeld hebben vastgesteld. Ook het onderwijsaanbod en het onderzoek dat verricht wordt dienen deel uit te maken van de mpv. Een van de aspecten die in dat verband een rol spelen is de verdeling van de onderzoeksgelden. Het blijkt dat de verdeling binnen de universiteiten van de onderzoeksgelden uit de eerste geldstroom vooral op historische gronden gebeurt. De raad vindt het van belang dat kwaliteit en strategische keuzes een grotere rol gaan spelen in deze verdeling. Belangrijk daarbij is de eerder genoemde samenwerking, concentratie en differentiatie met het oog op kwaliteitsverbetering. Mpv kan daar een bijdrage aan leveren door de verdeling en de gebruikte criteria duidelijk te maken. Rendementen Uit een vergelijking van interne rendementen komt naar voren dat deze tussen opleidingen verschillen maar dat ze per opleiding ook sterk verschillen tussen de instellingen. Daaruit kan (voorzichtig) geconcludeerd worden dat het rendement niet alleen afhankelijk is van de aard van de studenten (motivatie, inzet etc.) die zich tot die opleiding aangetrokken voelen, maar ook van de wijze waarop de opleiding is ingericht en vormgegeven.

22

Zie: F.J. de Vijlder, A. Westerhuis, Meervoudige publieke verantwoording, een aanzet tot conceptualisering en een verkenning van de praktijk, Max Goote Kenniscentrum en Cinop, Amsterdam 2002

75

BREEDTESTRATEGIE: INSTELLINGEN, MOGELIJKHEDEN, MIDDELEN EN MARKTGERICHTHEID

Bij de beoordeling van rendementscijfers dient bedacht te worden dat bij de meeste opleidingen geen sprake is van selectie vooraf. In het Nederlandse stelsel vindt de selectie plaats in (de eerste jaren in) het hoger onderwijs. De selectie en de extra gemotiveerdheid van de toegelaten studenten samen met de sterk gestructureerde onderwijsaanpak leveren waarschijnlijk de verklaring voor de hoge rendementen bij de studie medicijnen. Verder is het bij de beoordeling van de rendementen van belang te onderkennen dat zij een weerslag vormen van een onderwijssituatie zoals deze in het verleden bestond. Recente veranderingen in het onderwijs komen daarom (nog) niet tot uitdrukking in de rendementen. In de afgelopen jaren zijn verschillende onderwijsveranderingen en -vernieuwingen doorgevoerd onder het motto ‘de student centraal’. Daarbij gaat het erom in het aangeboden onderwijs zo goed mogelijk aan te sluiten bij de wensen en mogelijkheden van de student, vanzelfsprekend zonder dit ten koste te laten gaan van de kwaliteit. Aspecten van de verandering zijn veranderingen in lesopzet, samenwerking tussen verschillende disciplines, competentiegerichte curricula, vraaggestuurd onderwijs, gebruik van gevarieerde en studentactiverende werkvormen, maatwerk door studenten, versnelling en verdieping en verschillen in leerroutes (stage-elementen, duale routes, voucherexperimenten). Deze veranderingen zijn erop gericht meer studenten te trekken en meer studenten de opleiding succesvol te laten afronden. Desalniettemin constateert de Inspectie van het Onderwijs diverse knelpunten (zie kader).

Inspectie over hoger onderwijs De Inspectie van het Onderwijs constateert dat opleidingen in het hoger onderwijs proberen een betere samenhang tussen verschillende vakken te bewerkstelligen maar constateert ook dat dit een moeizaam proces is. In het hoger beroepsonderwijs worden werkvormen vernieuwd waardoor studenten steeds meer verantwoordelijkheid dragen voor het eigen leerproces. Tegelijkertijd constateert de Inspectie dat visitatiecommissies veelvuldig kritische opmerkingen maken over de samenhang en de integratie van het curriculum en de afstemming van theorie en praktijk. Ook constateert de Inspectie dat bijna de helft van de opleidingen in het hbo onvoldoende scoort voor de maatregelen die bijdragen aan een effectief rendement en dat het effect van de maatregelen van opleidingen in het wetenschappelijk onderwijs om het doctoraalrendement te verbeteren nog niet zichtbaar is in het opleidingsrendement van de beschouwde opleidingen. • Bron: Inspectie van het Onderwijs, Onderwijsverslag over het jaar 2001, Utrecht 2002, p. 227 e.v.

De raad concludeert dat het noodzakelijk is dat de instellingen voor hoger onderwijs door gaan met het verbeteren en vernieuwen van hun onderwijs, mede met het doel de aantrekkelijkheid van het onderwijs en de rendementen daarvan te vergroten. De raad heeft echter de indruk dat dit onderwerp veel meer aandacht behoeft van de instellingen en de

76

BRE E D T ES T RA TE G IE : IN S TE L LI NG E N , M O G E LIJ K H E D E N, M ID D E L E N E N M A R K TG E R IC HT H E ID

instellingsbesturen dan nu het geval is. Daarom bepleit de raad om op korte termijn te komen tot een jaarlijks te actualiseren landelijke benchmark waarin opleiding en instelling worden vergeleken op een aantal relevante criteria zoals gegevens over het interne rendement en de uitkomsten van visitaties. Een dergelijke benchmark maakt het voor studenten mogelijk opleidingen op basis van dezelfde gegevens te vergelijken terwijl er van de positie op de ranglijst voor de opleidingen en instellingen druk uitgaat tot consolidatie of verbetering van die positie. De raad kiest hier naast een benchmark voor opleidingen nadrukkelijk ook voor een benchmark op het niveau van universiteit en hogeschool omdat dat dit de bestuurlijke entiteit is waar de verschillende opleidingen onder vallen. Daarbij kunnen de instellingen ook beschouwd worden als het ‘merk’ waaronder de opleidingen worden aangeboden. Een benchmark, zowel van opleidingen als instellingen, past ook binnen het kader van de eerder bepleite meervoudige publieke beantwoording. Kenniscentra In de adviesaanvraag wordt de raad de volgende vraag voorgelegd: In uw advies over het HOOP 2000 heeft u aandacht besteed aan de positie van hogescholen en universiteiten als interactieve kenniscentra. Zijn uw analyse en aanbevelingen nog geldig? Is er vooruitgang geboekt de afgelopen jaren? Is bijstelling van het beleid noodzakelijk? Uit de gepresenteerde cijfers komt naar voren dat de universiteiten een voortgaande groei laten zien op het gebied van contractonderwijs en -onderzoek. Dat duidt erop dat hun positie als kenniscentrum zich versterkt. Voor hogescholen geldt dat in veel mindere mate. Contractinkomsten blijven daar constant. Het verrichten van contractwerkzaamheden is slechts een van de manieren waarop het hoger onderwijs een rol kan spelen als kenniscentrum. Ook andere activiteiten – contacten met bedrijven, lectoren, bijzonder hoogleraren, duaal onderwijs enzovoort – zijn belangrijk. Op deze terreinen zijn de afgelopen jaren veel ontwikkelingen in gang gezet.

77

BREEDTESTRATEGIE: INSTELLINGEN, MOGELIJKHEDEN, MIDDELEN EN MARKTGERICHTHEID

SER-advies HOOP 2000 In het advies HOOP 2000 benadrukt de SER het belang dat hogescholen en universiteiten (zouden) moeten hebben in de regionale kennisinfrastructuur. Hij geeft daarbij een schets van hoe de regionale positie kan worden ingevuld. Van belang daarbij is dat de instellingen zich herkenbaar als regionaal kennis- en onderwijscentrum positioneren. Verder achtte de raad het van groot belang dat hogescholen en universiteiten goede afspraken maken over hun taken in de regionale kennisinfrastructuur en de dienstverlening naar individuele kennisvragers. De hogescholen functioneren dan, in de zienswijze van de raad, primair als aanspreekpunt / vraagbaak voor toegepaste kennis en toegepast onderzoek voor kleine en middelgrote bedrijven. Universiteiten kunnen naast hun eigen directe contacten met innovatoren uit het klein- of grootbedrijf ook fungeren als kennisbron voor het hbo. • Bron: SER-advies HOOP 2000, p. 78 e.v. In dit advies is ook aangegeven dat oneerlijke (prijs)concurrentie voorkomen moet worden (p. 49 e.v en p. 80).

Uit onderzoek bij bedrijven komt naar voren dat universiteiten en hogescholen hun rol als kenniscentrum onvoldoende vervullen. De conclusie van de raad is daarom dat de eerdere analyse en aanbevelingen (zie kader) nog geldig zijn en dat er enige vooruitgang is geboekt. Ook nu geldt dat de rol als kennisbron blijvend versterkt moet worden, vooral vanwege de rol die kennis heeft in de concurrentiepositie van bedrijven maar ook als mogelijkheid voor universiteiten en hogescholen om, in het verlengde van hun primaire taak, extra inkomsten te verwerven. Uit het onderzoek onder bedrijven komt duidelijk naar voren dat de aandacht die dit onderwerp binnen de instellingen heeft, nog te gering is. De onoverzichtelijkheid van universiteiten en hogescholen is daarbij een probleem. Als mogelijke oplossingen om de overzichtelijkheid te vergroten noemen bedrijven het duidelijker maken waar welke kennis aanwezig is, welke onderzoeksprojecten er lopen en het verbeteren van de doorverwijsfunctie, bijvoorbeeld door het aanstellen van een centrale contactpersoon of kennismakelaar23. Ook het meer en beter gebruiken van internet zou de overzichtelijkheid kunnen vergroten24. Het is in eerste instantie aan de instellingen om hun rol als kenniscentrum waar te maken. Daarnaast zou het overheidsbeleid een aantal faciliterende maatregelen kunnen

23 24

In dit verband kan gewezen worden op het experiment met de regioregisseurs in het hbo van de HBO-raad, MKBNederland en het Ministerie van EZ. Kemp en Borger, Toegankelijkheid van publieke kennisinstellingen, op. cit., p. 5 e.v.

78

BRE E D T ES T RA TE G IE : IN S TE L LI NG E N , M O G E LIJ K H E D E N, M ID D E L E N E N M A R K TG E R IC HT H E ID

treffen. Een mogelijkheid daartoe is om in onderzoekssubsidies een deel van het bedrag te oormerken voor kennisdiffusie. Een andere mogelijkheid heeft de raad eerder gepropageerd in zijn advies Koersen op vernieuwing25. Het gaat daarbij om het richten van investeringsprogramma’s (door de overheid) op aandachtsgebieden waar de overheid stimulering van innovaties wenselijk acht. Aansluiting tussen onderwijs en bedrijfsleven en kennisinfrastructuur kunnen een dergelijk aandachtsgebied zijn26. Een andere mogelijkheid is om aan bepaalde subsidies (gericht op innovatie van het onderwijs of op onderzoek) de eis te stellen van cofinanciering door direct betrokken partijen als instellingen, bedrijven en/of branches. Een apart vraagstuk in dezen is de wijze waarop vooral de universiteiten omgaan met de kennis en inzichten die zij verworven hebben. Universiteiten hebben als doel het verwerven en verspreiden van kennis, aan de andere kant kan de verworven kennis bedrijven in staat stellen veel geld te verdienen. In dat laatste geval zou de universiteit ten minste mee moeten delen in de baten van de kennis. Een mogelijkheid om kennis te beschermen en te exploiteren is het octrooi. Over dit onderwerp heeft de AWT in 2001 een advies gepubliceerd (zie kader)27.

25 26 27

SER-advies Koersen op vernieuwing, advies over macrodoelmatigheid, innovatiebeleid en beroepspraktijkvorming in het (middelbaar) beroepsonderwijs, publicatienr. 02/12, Den Haag 2002, hfst. 3. Zie in dit verband ook de brief d.d. 4 februari 2003, over Versterking van het beroepsonderwijs die door o.a. BVE Raad, HBO-raad, Colo, VNO-NCW, MKB Nederland, FNV, CNV en Unie mhp aan de kabinetsinformateur is gestuurd. AWT, Handelen met kennis, Universitair octrooibeleid omwille van kennisbenutting, advies 46, 2001.

79

BREEDTESTRATEGIE: INSTELLINGEN, MOGELIJKHEDEN, MIDDELEN EN MARKTGERICHTHEID

Octrooibeleid Uitgangspunt van octrooibeleid zou volgens de AWT moeten zijn dat de universiteiten het feitelijk octrooieren van kennis en vindingen die in universiteiten zijn ontwikkeld bij voorkeur aan bedrijven overlaten (daarbij moet dan wel een faire prijs bedongen worden, moet actief gebruik afdwingbaar zijn en moet de geheimhouding beperkt zijn). Het behoort immers tot de hoofdactiviteiten van bedrijven om commerciële ontwikkelingsmogelijkheden van kennis te bezien en ernaar te handelen. De AWT vindt dit ten principale geen hoofdactiviteit van universiteiten. Elders in het advies zegt de AWT dat het doel van een universitair octrooibeleid moet zijn de intensievere benutting van universitair ontwikkelde kennis ten behoeve van innovatie, niet het genereren van inkomsten voor de desbetreffende kennisinstelling. In een brief over het universitair octrooibeleid geeft het kabinet, op basis van eerdere standpunten en onderzoek naar het universitair octrooibeleid, de volgende uitgangspunten voor dit beleid*: • meer industriële toepassing van publiek gefinancierde kennis. Een methode hiervoor is het octrooieren en exploiteren van de beschermde kennis; • octrooieren van kennis door universiteiten moet geen doel op zich worden; • de verantwoordelijkheid voor het zoveel mogelijk toepassen van publiek gefinancierde kennis ligt bij de universiteiten en de bedrijven; • het beleid van de overheid is erop gericht de aansluiting tussen publieke kennisinfrastructuur en de bedrijven te verbeteren en het uitwisselen en toepassen van kennis te bevorderen. Op basis hiervan deelt het kabinet de menig van de AWT, octrooieren overlaten aan bedrijven, niet. Universiteiten moeten zelf bepalen hoe zij hun octrooibeleid invullen. • *Tweede Kamer, Industrie en dienstenbeleid, Rapportage Het universitaire octrooibeleid, vergaderjaar 2000-2001, 26628 nr. 4. • Bron: AWT, Handelen met kennis, Universitair octrooibeleid omwille van kennisbenutting, advies 46, 2001.

De raad is met het kabinet van mening dat de universiteiten zelf hun octrooibeleid moeten invullen. Hij is echter wel van menig dat de discussie die over dit onderwerp tussen de verschillende betrokkenen wordt gevoerd op niet te lange termijn tot conclusies moet leiden die kunnen worden omgezet in beleid. De raad meent dat een actievere opstelling van de universiteiten ten aanzien van octrooien gewenst is. Het beleid kan zodanig vorm-

80

BRE E D T ES T RA TE G IE : IN S TE L LI NG E N , M O G E LIJ K H E D E N, M ID D E L E N E N M A R K TG E R IC HT H E ID

gegeven worden dat patentering de verspreiding van wetenschappelijke kennis niet in de weg hoeft te staan28. De raad wijst erop dat de rol die hogescholen en universiteiten vervullen als kenniscentrum ook een uiting is van de responsiviteit van die instelling. In opdracht van het ministerie van Economische Zaken, de HBO-raad en VNO-NCW is een meetinstrument voor de responsiviteit van het hoger onderwijs ontwikkeld29. Het instrument is erop gericht responsiviteit beter hanteerbaar te maken in het beleid. Elementen van het meetinstrument zijn vragen over de arbeidsmarktresponsiviteit (bedrijven, beroepenveld, kennis en technologie) en de consumentenresponsiviteit (studenteninstroom, vooropleidinginstellingen, studenten) met behulp waarvan een responsiviteitsscore kan worden berekend. De raad meent dat een dergelijk instrument ook nuttig is voor het wo en dat de uitkomsten onderdeel moeten zijn van de mpv en de hiervoor bepleite benchmark. Verhoging eigen bijdrage studenten onder voorwaarden Gelet op het private rendement op hoger onderwijs en de behoefte aan extra investeringen meent de raad dat het verantwoord is naast de gewenste extra impuls van de overheid de eigen bijdrage van de student te verhogen. De raad wijst er daarbij op dat op grond van verschillend onderzoek geconstateerd kan worden dat het private rendement op hoger onderwijs positief is en hoger dan het rendement op vele andere investeringen. De raad gaat ervan uit dat een hoog rendement blijvend is, enerzijds vanwege de grote behoefte aan hoger opgeleiden en de voorziene tekorten en anderzijds omdat de capaciteit onder de bevolking om hoger onderwijs te volgen beperkt is30. De raad benadrukt dat de verhoging van de eigen bijdrage bedoeld is om de financiële middelen van het hoger onderwijs te vergroten; middelen die kunnen worden ingezet voor de vernieuwing en de verbetering van dat onderwijs. Voor de raad betekent dit dat een verhoging van de eigen bijdrage niet mag leiden tot of gepaard mag gaan met een verlaging van de bijdrage van de overheid aan het hoger onderwijs. Daarom wil de raad de mate van de verhoging van de eigen bijdrage van studenten koppelen aan de mate waarin de overheid haar bijdrage aan het hoger onderwijs vergroot. Om de toegankelijkheid van het hoger onderwijs te waarborgen moet een verhoging van de eigen bijdrage niet worden gerealiseerd voordat het systeem van studiefinanciering adequaat is aangepast. Verhoging van de eigen bijdrage brengt het risico met zich dat de deelname aan het hoger onderwijs of dat de sociale achtergrond van de studenten zich wijzigt ten nadele van de lagere inkomensgroepen. Gelet op het belang van een hoog opgeleide beroepsbevolking

28 29 30

Zie voor dit laatste bijv.: Lawlor, op.cit., p. 25 e.v. en CPB/CHEPS, Higher Education Reform: Getting the Incentives Right, op.cit., p. 146 e.v. Ecorys-NEI, Responsiviteit van hoger onderwijs, de ontwikkeling van een meetinstrument, Rotterdam 2003. Blöndal, op.cit., p. 66.

81

BREEDTESTRATEGIE: INSTELLINGEN, MOGELIJKHEDEN, MIDDELEN EN MARKTGERICHTHEID

en gelet op de verwachte tekorten aan hoger opgeleiden kan Nederland zich geen terugloop in de deelname aan het hoger onderwijs veroorloven. Het risico op verminderde deelname kan worden verkleind door het verbeteren van het Nederlandse studiefinancieringsstelsel, waarbij gedacht kan worden aan de uitbreiding van de leenfaciliteiten (sociaal leenstelsel) of de introductie van een systeem van academicibelasting31. Door de staatssecretaris van OCenW is een adviescommissie ingesteld onder voorzitterschap van W.A. Vermeend. De opdracht van de commissie is het formuleren van uitgangspunten voor een nieuw stelsel van studiefinanciering. Deze uitgangspunten moeten leiden tot meer keuzevrijheid voor de student, ondersteuning van internationale mobiliteit onder studenten en voldoende financiële middelen voor de student. De commissie zal haar eindrapport voor 1 juli 2003 aanbieden. Gelet op het werk van deze commissie wil de raad op dit moment geen uitspraken doen over de precieze vormgeving van een nieuwe studiefinanciering. Wel vraagt de raad aandacht voor mogelijkheden om via de studiefinanciering of de terugbetalingsregeling de aantrekkelijkheid van bepaalde studies te vergroten. De raad onderkent dat met een verhoging van het collegegeld de uitzonderingspositie van Nederland in de EU wordt versterkt. Zeven lidstaten kennen geen collegegeld voor het hoger onderwijs. In de andere landen, met uitzondering van het VK, is het collegegeld (aanmerkelijk) lager dan in Nederland. Een verhoging brengt het gevaar met zich dat Nederlandse studenten eerder voor een studie in het buitenland kiezen en dat buitenlandse studenten Nederland mijden. Dat een dergelijke ontwikkeling nadelig is voor het Nederlandse hoger onderwijs hoeft geen betoog. Een verhoging van de eigen bijdrage zou daarom niet te groot mogen zijn. Bij een verhoging van de eigen bijdrage van de deelnemer zou dan ook onderzocht moeten worden welke gevolgen die verhoging heeft voor de overheidstaak ten aanzien van de kwaliteit en toegankelijkheid van het hoger onderwijs en wat de gevolgen zijn van een verhoging van het Nederlandse collegegeld ten opzichte van het collegegeld in het buitenland. De raad bepleit de universiteiten en hoge scholen de mogelijkheid te geven om het collegegeld binnen zekere grenzen hoger of lager vast te stellen dan het niveau van de verhoogde eigen bijdrage. Deze mogelijkheid tot differentiatie betreft zowel de instellingen als de opleidingen binnen die instellingen. Deze vrijheid maakt het voor de instellingen mogelijk zich te onderscheiden en onderwijsdifferentiatie te vertalen in kostendifferentiatie. Daarnaast kan prijscompetitie leiden tot een hogere efficiëntie en kan verschil in collegegeld aanzetten tot een meer bewuste studiekeuze32.

31 32

Het risico op verminderde deelname door een verhoogde eigen bijdrage wordt ook verkleind door een verhoging van de rendementen zoals hiervoor door de raad is bepleit. CPB, op.cit., p. 100. Zie in dit verband ook CPB/CHEPS, op.cit., p. 138 e.v.

82

BRE E D T ES T RA TE G IE : IN S TE L LI NG E N , M O G E LIJ K H E D E N, M ID D E L E N E N M A R K TG E R IC HT H E ID

De raad meent dat een hoger collegegeld altijd zijn grond moet vinden in extra kwaliteit. Een essentiële voorwaarde voor het verhogen van het collegegeld is voor de raad dat het voor de student duidelijk is hoe het hogere collegegeld zich verhoudt tot de kwaliteit van de opleiding. Daarenboven mag, naar het oordeel van de raad, het verhoogde collegegeld geen afbreuk doen aan het publieke karakter van het bekostigde hoger onderwijs, en daarmee aan de toegankelijkheid, van het bekostigde hoger onderwijs. Over het gebruik dat de instellingen maken van de vrijheid zelf de hoogte van de collegegelden te bepalen dienen zij vooraf verantwoording af te leggen in het kader van de meervoudige publieke verantwoording, die de raad in dit advies voorstelt. Daarnaast meent de raad dat er toezicht moet zijn op de ontwikkelingen van het collegegeld om te bezien hoe de instellingen met de nieuwe vrijheid omgaan en om bij niet voorziene ongewenste ontwikkelingen de minister te kunnen adviseren de kaders aan te passen. Zo meent de raad dat het ontketenen van een prijzenslag om de student niet in het voordeel is van de instellingen en zeker niet in het voordeel van het hoger onderwijs in het geheel.

83

BREEDTESTRATEGIE: INSTELLINGEN, MOGELIJKHEDEN, MIDDELEN EN MARKTGERICHTHEID

84

6

Dieptestrategie: excelleren door gericht investeren

6.1

Inleiding In Nederland is in de loop der tijd een stelsel van hoger onderwijs en onderzoek tot stand gebracht dat ons land op dit moment als redelijke ‘middenmoter’ positioneert. Wil Nederland daadwerkelijk de geambieerde positie van koploper innemen, dan is per direct een forse inhaalslag nodig. De afgelopen jaren is de geloofwaardigheid van de Nederlandse ambitie ernstig onder druk komen te staan door het absolute gebrek aan concrete beleidsmaatregelen. De raad maakt zich grote zorgen over deze situatie, temeer omdat Nederland verder achterop dreigt te raken. Tal van bedreigingen wijzen in die richting getuige de analyse in voorgaande hoofdstukken. Andere landen staan bovendien niet stil. Zij zien de urgentie van een sterke kenniseconomie in een wereld waarin internationale ontwikkelingen een steeds grotere invloed krijgen op nationale ontwikkelingen. Voor landen zoals het Verenigd Koninkrijk of Duitsland is het evident dat zij juist in deze tijd van conjuncturele tegenwind kiezen voor éxtra investeringen in onderwijs en onderzoek in plaats van op de rem te gaan staan zoals nu in Nederland dreigt te gebeuren1. Als Nederland wil excelleren is méér nodig dan nu gebeurt. In dit hoofdstuk staat de vraag centraal wat Nederland kan doen om zijn positie daadwerkelijk te versterken.

6.2

Landschap zonder toppen De Nederlandse overheid erkent de problematiek van het gebrek aan excellentie. Zo wijst het ministerie van OCenW er in de toekomstverkenning Grenzeloos leren op dat er nog weinig kwalitatieve differentiatie is in het aanbod van hoger onderwijs: Er is nog weinig kwalitatieve differentiatie in het aanbod aan hoger onderwijs. Opvallend is dat er – ook binnen het wetenschappelijk onderwijs – slechts enkele topopleidingen zijn en geen internationaal herkenbare topinstellingen. Er wordt vaak gesproken van een’hoogvlakte zonder toppen’2. Ook het Nederlandse onderzoek kampt volgens de toekomstverkenning met knelpunten. Zo is er een gebrek aan onderzoekscapaciteit, onder meer vanwege de geringe instroom van talentvolle jonge onderzoekers. Universiteiten hebben weinig aantrekkingskracht op talentvolle academici. Jonge, goede, onderzoekers krijgen onvoldoende de ruimte om met eigen ideeën te experimenteren. De ruimte voor

1 2

In hfst. 4 is reeds gewezen op de voorgenomen herziening van en investeringsstrategie voor het hoger onderwijs in Engeland en de voorgenomen hervorming van het onderwijs in Duitsland (zie par. 4.1). Ministerie van OCenW, Grenzeloos leren, Een verkenning naar onderwijs en onderzoek in 2010, op.cit., p. 51.

85

DIEPTESTRATEGIE: EXCELLEREN DOOR GERICHT INVESTEREN

investeringen in nieuwe onderzoeksfaciliteiten – vaak juist van belang vanwege de internationalisering – is krap3. Daarnaast vormen knelpunten op het gebied van personeel meer in het algemeen een belangrijke bedreiging voor de kwaliteit van het hoger onderwijs en onderzoek4. Zo constateert de commissie Van Vucht Tijssen dat bij de universiteiten binnen tien jaar een derde van de wetenschappelijke staf met pensioen gaat5. In hoofdstuk 2 is hierop reeds dieper ingegaan. Brain drain In ons vlakke land lijkt middelmatigheid de norm te zijn, de ‘toppen’ ontbreken. Tegelijkertijd krijgt Nederland door de internationalisering steeds meer te maken met internationale concurrentie op kwaliteit, mede door een grotere keuzevrijheid en mobiliteit van studenten en docenten. Onderwijs en onderzoek zullen in toenemende mate de landsgrenzen overschrijden. De toenenemende concurrentie doet zich voor tussen universiteiten en hogescholen onderling, maar ook tussen landen en tussen instellingen die vooral uit publieke middelen worden bekostigd en particuliere of privaat gefinancierde onderzoek & ontwikkeling. Toch trekken Europese onderwijs- en onderzoekinstellingen minder studenten aan uit andere landen dan in de Verenigde Staten gebeurt. Zo trok Europa in 2000 circa 450 000 studenten uit het buitenland, waar de VS meer dan 540 000 buitenlandse studenten voor hun aanbod wisten te interesseren6. Ook slagen de VS erin afgestudeerden en gepromoveerden voor een aantal jaren of blijvend voor de eigen arbeidsmarkt te behouden. Heel West-Europa heeft te maken met deze zogeheten ‘brain drain’, het verlies van talent, door de emigratie van talenten in hoofdzaak naar de VS. Voor een deel hangt het minder aantrekkelijke klimaat voor onderwijs en onderzoek van Europa vergeleken met de VS samen met een gebrek aan kritische massa om de zaken groot aan te pakken. Dat vergt samenwerkingsconstructies en bundeling van krachten, kortom netwerkvorming. Daarnaast hangt dit fenomeen ook samen met buiten het onderwijs en onderzoek gelegen factoren, zoals een meer rigide functionerende arbeidsmarkt en minder mogelijkheden voor innovatieve ondernemingen. Bèta en techniek in de problemen Vooral de bèta- en technische opleidingen en onderzoekrichtingen hebben te maken met grote problemen om mensen te werven. Steeds meer verschijnen verontrustende berich-

3 4 5 6

Ibid., p. 67. Zie bijv. Commissie Van Rijn, De arbeidsmarkt in de collectieve sector, investeren in mensen en kwaliteit, BZK, Den Haag 2001. Commissie Van Vucht Tijssen, Talent voor de Toekomst, Toekomst voor Talent, Utrecht, juni 2000. Commission of the European Communities, Communication from the Commission, The role of the universities in the Europe of knowledge, Brussels, 5 februari 2003.

86

DIEPTESTRATEGIE: EXCELLEREN DOOR GERICHT INVESTEREN

ten in de media over de teloorgang van de technologie in Nederland door het ontbreken van goed opgeleide mensen7. Grote bedrijven spelen met de gedachte hun onderzoek & ontwikkeling naar het buitenland te verplaatsen vanwege het gebrek aan gekwalificeerd wetenschappelijk personeel. Promovendi in de wis- of natuurkunde komen op dit moment voor het merendeel uit andere landen, zoals China, Rusland of Indonesië. Tegen deze achtergrond maakt de raad zich ernstig zorgen over de (onbedoelde) gevolgen voor de exacte vakken van de kabinetsplannen voor bijgestelde invulling van de profielen in havo en vwo8.

6.3

De Barcelona-ambitie Tijdens de Europese Raad in Barcelona in 2002 hebben de regeringsleiders een Europese ambitie geformuleerd om de uitgaven voor onderzoek en ontwikkeling binnen de Unie te doen verhogen in de richting van 3 procent van het bbp: De Europese Raad stemt er derhalve mee in dat de algemene uitgaven voor o&o en innovatie in de Unie verhoogd worden met het doel 3 procent van bbp voor 2010 te benaderen. Tweederde van deze nieuwe investering moet afkomstig zijn uit de particuliere sector9. Al jaren schommelen de uitgaven aan onderzoek en ontwikkeling rond de 2 procent, net als in de EU en de OECD. In de EU zitten de uitgaven iets onder het Nederlandse percentage, in OECD-verband zijn de uitgaven iets hoger. In de EU en de OECD bestaat over het algemeen een andere balans tussen publieke en private o&o-uitgaven dan in Nederland. In Nederland liggen de private en publieke uitgaven dichter bij elkaar. Vooral de private sector in Nederland zou een grote slag moeten maken om de Barcelona-ambitie te realiseren10. De AWT plaatst een aantal kritische kanttekeningen bij de Barcelona-ambitie. Zo moet de Barcelona-ambitie gezien worden in het licht van de Lissabon-doelstelling die aanzienlijk ambitieuzer en complexer is met zijn nadrukkelijke koppeling tussen economische en sociale doelen. Innovatie is een van de middelen om daaraan bij te dragen, naast bijvoorbeeld verhoging van de arbeidsproductiviteit. Verhoging van de o&o-uitgaven levert op haar beurt weliswaar een bijdrage aan de versterking van het innovatief vermogen van bedrijven, maar is evenmin het enige middel. Geschoold personeel, nieuwe productiemiddelen, licenties, sofware enzovoort zijn eveneens noodzakelijk om nieuwe producten of diensten met succes in de markt te zetten. De AWT verbindt daaraan de conclusies dat de Barcelona-ambitie niet verabsoluteerd moet worden en dat investeren in o&o met het

7 8 9 10

Bijv.: H.K.Kuiken, Wiskunde sterft in Nederland, in: Trouw, 19 februari 2003; Ministerie van OCenW, Ruimte laten en keuzes bieden in de tweede fase havo en vwo, Zoetermeer, januari 2003. Conclusies van het voorzitterschap. Europese Raad van Barcelona, 15 en 16 maart 2002. Adviesraad voor het Wetenschaps- en Technologiebeleid, Gewoon doen!? Perspectief op de Barcelona-ambitie ‘3% voor O&O’, Den Haag, juni 2002, p. 7.

87

DIEPTESTRATEGIE: EXCELLEREN DOOR GERICHT INVESTEREN

oog op het stimuleren van innovatie niet effectief is als andere essentiële factoren daarbij achterblijven. Verder zijn ook praktische kanttekeningen te plaatsen bij het gebruik van 3 procent o&ouitgaven als indicator. Zo worden niet alle onderzoeks- en ontwikkelingsactiviteiten binnen bedrijven gemeten en vindt o&o ook buiten bedrijven plaats. Daarnaast is het realistischer eveneens naar de absolute uitgaven te kijken. In ons land is het laatste decennium een groeipercentage gerealiseerd van 3,16 procent per jaar. Door de sterke toename van het bbp in diezelfde periode komt die stijging slechts ten dele tot uiting in het quotiënt van o&o-uitgaven en het bbp. De AWT waarschuwt voor een te bekrompen, nationale blik: Indien de Barcelona-ambitie te zeer op nationale niveaus wordt bekeken, kan dit contraproductieve effecten sorteren. De Barcelona-ambitie zal de concurrentie tussen EU-landen onderling verder aanscherpen. Dit terwijl een grotere mate van samenwerking, integratie en coördinatie op het gebied van onderzoek en ontwikkeling in de EU gewenst is11. De AWT acht het onwaarschijnlijk dat de private sector in Nederland in de nabije toekomst substantieel meer zal gaan uitgeven aan o&o. Dit is mede te verklaren uit sectorverschillen. Nederland heeft weinig bedrijven die grote investeringen kunnen en willen genereren en is juist sterk in de dienstensector waarin over het algemeen minder o&o-uitgaven voorkomen. De Barcelona-ambitie is dan ook nauwelijks realistisch te noemen. De overheid moet de 3 procent norm dan ook vooral beschouwen als een baken dat oriënterend werkt en ontwikkelingen in gang zet. De AWT doet vervolgens een groot aantal aanbevelingen om private uitgaven aan o&o te stimuleren. Naast maatregelen die in algemene zin het innovatieklimaat aantrekkelijker dienen te maken, presenteert de AWT ook een aantal beleidsmaatregelen die aangrijpen op private investeringsbeslissingen in o&o. Te noemen zijn verschillende maatregelen rond het verbeteren van bètaopleidingen, het vasthouden en aantrekken van bètatalent (brain gain) door in ieder geval formele belemmeringen te minimaliseren en bedrijven te faciliteren bij het aantrekken van topkader. Daarnaast gaat het om maatregelen die samenwerking bevorderen en wisselwerking stimuleren. Tot slot noemt de AWT nog maatregelen in verband met subsidies en fiscale stimulansen. Duidelijk is dat het realiseren van dergelijke vernieuwingen extra investeringen vragen.

6.4

Op weg naar een kennisstrategie De situatie in Nederland is zorgelijk en voortvarende actie is urgent12. In Nederland loopt het aandeel van onderzoek en ontwikkeling in ondernemingen terug (zie ook hoofdstuk

11 12

AWT, op.cit., p. 12. Kennis, kennis, kennis. Kennisstrategie 2010, actieplan. VNO-NCW, KNAW, NWO, TNO, VSNU, Den Haag, februari 2003.

88

DIEPTESTRATEGIE: EXCELLEREN DOOR GERICHT INVESTEREN

2). Net als in de rest van Europa is in Nederland sprake van de zogeheten Europese kennisparadox: de vertaling van ontwikkelde kennis naar toepassingen is aanzienlijk minder sterk dan bijvoorbeeld in de Verenigde Staten. Nederland heeft in vergelijking tot andere landen weinig onderzoekers. De relatieve positie van Nederland verslechtert bovendien doordat andere landen actief en voortvarend investeren in kennis en innovatie. Als eerste stap op weg naar een kennisstrategie 2010 bieden de hier aangehaalde Manifestpartijen een actieplan, bestaande uit tien actiepunten voor de overheid en de partijen zelf, alsmede hun achterbannen (zie kader).

Actieplan Manifestpartijen 1 Totstandbrengen van een coördinerende structuur voor de kennisstrategie. 2 Plegen van een extra publieke investering in wetenschappelijk onderzoek. 3 Verhogen van de instroom in bèta-, technisch en levenswetenschappelijk hoger onderwijs. 4 Versterken van de Nederlandse uitgangspositie in internationaal perspectief en in het bijzonder binnen Europa. 5 Invoeren van effectieve systeemprikkels ter bevordering van focus en samenwerking. 6 Stimuleren van onderzoek en ontwikkeling (R&D) in het bedrijfsleven. 7 Significant verhogen van het aantal high tech innovatieve starters. 8 Bevorderen van het aantrekken en behouden van goede buitenlandse kenniswerkers. 9 Tegengaan van versnippering van departementale onderzoekssubsidies. 10 Opnemen van een kennispassage in het komende regeerakkoord. • Bron: Kennis, kennis, kennis. Kennisstrategie 2010 actieplan, VNO-NCW, KNAW, NWO, TNO, VSNU, Den Haag 2003

Eerder in dit advies is al gewezen op het fenomeen van ‘de Nederlandse kennisziekte’13. Ondanks hoge nationale publieke o&o uitgaven loopt de private o&o verder terug. De ‘ziekte’ hangt samen met de spanning tussen een marktgedreven internationaliseringsproces van bedrijfsgericht onderzoek en een omgekeerd overheidsgedreven nationaliseringsproces van publiek onderzoek. Het Nederlandse publieke onderzoeksbeleid kenmerkt zich het laatste decennium vooral door een versterking van de nationale concurrentie tussen universiteiten en publieke onderzoekcentra, zoals de vorming van onderzoekscholen. De daaruit volgende kwaliteitsimpuls heeft volgens Soete echter niet geleid tot onderzoeksspecialisatie maar eerder tot verdere onderzoeksduplicatie:

13

L. Soete, De Nederlandse kennisziekte, In: ESB, 7-2-2003, p. 51.

89

DIEPTESTRATEGIE: EXCELLEREN DOOR GERICHT INVESTEREN

Het uiteindelijke resultaat is een vrij autarkisch wetenschapslandschap met een veelheid aan verschillende, relatief kleine onderzoeksgroepen, die elk op zoek zijn naar bijkomende financiering en netwerken met andere Europese publieke onderzoeksgroepen. Een verdere teloorgang van private middelen dreigt als het beleid zich niet óók richt op het private deel van de onderzoeksruimte en de koppeling tussen publiek en privaat. Zonder dat dreigt een ‘Europeanisering’ van de Nederlandse kennisziekte. Zie bijvoorbeeld het Europese zesde kaderprogramma, dat zich louter richt op met elkaar netwerkende universiteiten en publieke onderzoekinstituten. De plannen voor een Europese onderzoeksruimte zijn een absolute noodzaak. Recent wees Porter er in de Innovatielezing op dat in Nederland de houding ten opzichte van innovatie verkeerd gericht is14: • er is minder oog voor de maatschappelijke relevantie van wetenschapsbeoefening: wetenschap wordt beoefend voor de wetenschap zelf, niet voor de toepassing ervan; • de commercialisering van wetenschap ziet men niet als een kritische factor ten behoeve van de wetenschappelijke vooruitgang, maar als een bedreiging van de wetenschappelijke onafhankelijkheid; • universiteiten zien over het geheel genomen niet veel heil in contacten met het bedrijfsleven en onderkennen onvoldoende de mogelijkheden om van de private sector te leren. Recent heeft de Europese Commissie een uitnodiging tot discussie gepubliceerd over de rol van de Europese universiteiten in The Europe of knowledge. Op de agenda staan vragen omtrent: • de adequate en duurzame inkomensbronnen en de efficiënte besteding ervan; • de bestuurlijke en professionele autonomie van instellingen; • de ontwikkeling van excellentie en de financiering ervan; • de betere afstemming op regionale behoeften; • betere samenwerking met het bedrijfsleven, beter diffusie en benutting van nieuwe kennis; • de bevordering van een Europese ruimte voor hoger onderwijs. Weinig kruisbestuiving Private investeringen moeten in lijn met de Barcelonadoelstellingen verhoudingsgewijs een groter aandeel gaan uitmaken van de totale investeringen (3 procentnorm). Gebleken is dat veel bedrijven nauwelijks naar universiteiten of publiek gefinancierde onderzoekinstellingen kijken als mogelijke bronnen van innovatie. Een Europees onderzoek wees

14

M.E.Porter, Innovation and competitiveness: findings on the Netherlands, Innovation Lecture, EZ, Den Haag, 3 december 2001.

90

DIEPTESTRATEGIE: EXCELLEREN DOOR GERICHT INVESTEREN

uit dat minder dan 5 procent van de innovatieve bedrijven informatie uit die kring als belangrijk beschouwt15.

6.5

Standpunt van de raad Nederland moet niet alleen meer, maar ook meer gericht investeren om zijn ambitie tot de koplopers in Europa te behoren te realiseren. Dat is de strekking van wat de raad de dieptestrategie noemt. Bij de dieptestrategie gaat het erom additionele investeringen van zowel publieke als private bronnen gericht te besteden aan veelbelovende en vernieuwende ontwikkelingen, waarvan het initiatief bij voorkeur bij de instellingen ligt in partnership met het bedrijfsleven. Publieke middelen zijn schaars en kunnen maar één keer worden uitgegeven. Tegelijkertijd is de roep om excellentie urgenter dan ooit. Dat dwingt de overheid erop toe te zien dat het maximale profijt wordt getrokken uit de door haar ter beschikking gestelde middelen. Een goed uitvoerbaar en handhaafbaar bekostigingsstelsel is daarvoor onontbeerlijk. Van de instellingen verwacht de raad een verbetering van de doelmatigheid en de kwaliteit, zichtbaar te maken via onder meer de meervoudige publieke verantwoording. De dieptestrategie heeft dan ook een duidelijke relatie met de basis- en de breedtestrategie. De raad concludeert dat het bevorderen van concurrentie tussen instellingen zonder nader beleid zijn schaduwzijde heeft en zeker niet zonder meer leidt tot een doelmatige inzet van middelen. Daarnaast vindt hij dat absoluut sprake is van een ongewenst effect als verdere investeringen met publieke middelen tot gevolg hebben dat private investeringen blijven afkalven. De raad ziet het als een belangrijke uitdaging te komen tot een beleid dat een gezonde concurrentie tussen instellingen bevordert, samenwerking en krachtenbundeling stimuleert en private investeringen uitlokt in plaats van afstoot. De raad gaat in een nog uit te brengen advies over innovatie afzonderlijk in op de laatstgenoemde materie. De raad beveelt aan instellingen aan te zetten tot excellent onderzoek en daaraan gerelateerde topopleidingen. Het streven naar excellentie vereist discriminatie op kwaliteit. Een als gevolg daarvan sterker kwalitatieve gelaagdheid in het landschap van het hoger onderwijs moet worden aanvaard. Het referentiekader ervoor moet binnen de Europese hoger onderwijs en onderzoeksruimte worden gevonden. De instellingen moeten met het oog gericht op dit referentiekader hun ambities formuleren en afzonderlijk en in samenspraak strategische keuzes maken die leiden tot speerpunten in onderzoek en gerelateerde topopleidingen. Binnen de landsgrenzen is bundeling van krachten en samenwerking nodig om gezamenlijk te komen tot de noodzakelijke kritische massa die nodig

15

Gemeten via de Community Innovation Survey (CIS), zie: The role for universities.p. 7.

91

DIEPTESTRATEGIE: EXCELLEREN DOOR GERICHT INVESTEREN

is in een steeds internationalere omgeving. Deze verandering van perspectief gaat nu te langzaam en te mondjesmaat. Daarom beveelt de raad aan te komen tot een krachtige stimulans van die ontwikkeling door prikkels in het systeem van hoger onderwijs en onderzoek in te bouwen. Te denken valt bijvoorbeeld aan fiscale stimulansen, waaraan specifieke voorwaarden kunnen worden verbonden zoals een vereiste van samenwerking in consortia. Extra investeringen vanuit de publieke middelen zijn volgens de raad noodzakelijk om de Nederlandse positie te verbeteren. Hij gelooft echter niet dat een generieke, ongedifferentieerde inzet van extra publieke middelen tot de gewenste verbeteringen zal leiden. Daarom pleit de raad voor een zeer gerichte inzet van middelen voor speciale thema’s. Aan die inzet dienen ook strikte condities te zijn verbonden. Hij denkt dan aan condities zoals het vereiste van samenwerking tussen instellingen, maar vooral ook tussen instellingen en innovatieve bedrijven. Ook ligt in de rede dat bij de beoordeling van ingediende plannen gelet wordt op zaken zoals het verwachte maatschappelijke nut of op de toegevoegde waarde in internationaal verband. Verder valt te overwegen de NWO tweede geldstroommiddelen bij de dieptestrategie te betrekken en het bedrijfsleven uit te nodigen om in nieuwe ontwikkelingen te investeren. Gedegen analyse moet uitwijzen op welke terreinen ons land ‘groot’ moet zijn en hoe deze aandachtspunten passen in de Europese onderzoeksruimte. Van belang is het bedrijfsleven en andere stakeholders te betrekken bij het aangeven van de richting waarin het hoger onderwijs en onderzoek zich zouden moeten ontwikkelen. Die betrokkenheid kan uitmonden in een nationaal beleidskader dat inzet op strategische keuzes en specialisaties en differentiaties in het hoger onderwijs en onderzoek. Tevens kan een nationaal beleidskader de kaders bieden voor gerichte (private en publieke) investeringen in het hoger onderwijs en onderzoek. De overheid kan aldus meer richting geven aan het ontstaan van excellentie door een aantal speerpunten te formuleren in overleg met relevante kennisinstellingen en grote bedrijven. In Finland is goede ervaring opgedaan met een overlegorgaan onder voorzitterschap van de premier, met daarin betrokken ministers, universiteiten en topmensen uit de grote bedrijven. De raad beveelt aan bij een eventuele instelling van een Nederlandse variant op dit Finse model ook vertegenwoordigers van relevante organisaties te betrekken.

92

DIEPTESTRATEGIE: EXCELLEREN DOOR GERICHT INVESTEREN

Tot slot wijst de raad graag nog eens op de grote verdienste van ons hoger onderwijs en dat is de toegankelijkheid ervan. Het is zijn stellige overtuiging dat de maatschappelijke behoefte aan meer differentiatie nimmer ten koste mag gaan van die belangrijke verworvenheid.

Den Haag, 25 april 2003

H.H.F. Wijffels voorzitter

N.C.M. van Niekerk algemeen secretaris

93

DIEPTESTRATEGIE: EXCELLEREN DOOR GERICHT INVESTEREN

94

BIJLAGEN

95

96

BIJLAGE 1

97

BIJLAGE 1

98

BIJLAGE 2

Samenstelling van de commissie Arbeidsmarktvraagstukken ten behoeve van de advisering over HOOP 2003 (AMV/HOOP2003) leden

plaatsvervangende leden

Onafhankelijke leden prof.dr. J.M.G. Leune (voorzitter) mevrouw prof.mr. I.P. Asscher-Vonk prof.dr. F. Leijnse R.L.O. Linschoten mevrouw dr. K.G. Tijdens prof.dr. W. van Voorden prof.dr. F.A. van Vught dr. M.L. Wilke Ondernemersleden drs. A. van Delft (MKB-Nederland) mevrouw G. Dolsma (VNO-NCW) mevrouw mr. C.S. Frenkel (VNO-NCW) drs. G.A.M. van der Grind (LTO-Nederland) ing. A. Hekman (LTO-Nederland) drs. J.W. Koole (VNO-NCW) mevrouw drs. K. Kuiper (MKB-Nederland) mr. S.J.L. Nieuwsma (VNO-NCW) Werknemersleden mevrouw drs. L.W. Bijleveld (FNV) mevrouw drs. A.M. Jongerius (FNV) W.W. Muller (Unie mhp) drs. A.H.F.M. Ploegmakers (FNV) S. van de Pol (FNV) R.C. Roelofse (CNV) mevrouw drs. D. Vaartjes-van Suijdam (CNV) drs. J.P.C. Wichers (Unie mhp)

mevrouw ir. G.F.W.C. Visser-Van Erp mr. J.W. van den Braak

mr. G. de Bock drs. A.J.E.G. Renique drs. C. Hoogendijk

mevrouw C. van der Vliet mevrouw drs. C.M.C. Verlinden mevrouw drs. L. Kruse drs. F.B.T. Bluiminck

drs. J.H. de Lange

Adviserende leden drs. H.J. Roodenburg (CPB) dr. R. Venniker (CPB)

99

BIJLAGE 2

Miniteriële vertegenwoordigers mevrouw L. Bastiaansen (SZW) drs. K.J.M. Burger (OCenW) drs. W.J. van Casteren (OCenW) mevrouw drs. M.M. Cluitmans (EZ) mevrouw ir. J.D.C. van der Endt (LNV) mevrouw M. Linck (BZK) drs. S.B. van Meerwijk (EZ mevrouw drs. K. Meyer (EZ) drs. M.C.F. Meijer (SZW) drs. J.J.A. Teeuwisse (VWS) Secretariaat mevrouw drs. B.P.M. Claassen drs. L. Faase drs. H. van der Meer

100

BIJLAGE 3

Lijst van afkortingen ACO AWT BaMa-structuur bbp BVE Raad CIS CBS CPB EC ECTS EIM EMU EU GATS hbo HOOP HRST I&T ITKP KNAW mpv NAO NWO o&o OECD R&D TTI VBI VK VSNU WBSO wo WHW WRR WTO

Adviescommissie onderwijsaanbod Adviesraad voor het Wetenschaps- en Technologiebeleid Bachelor en Master-structuur bruto binnenlands product Beroepsonderwijs en Volwasseneneducatie (Raad) Community Innovation Survey Centraal Bureau voor Statistiek Centraal Planbureau Europese Commissie European Credit Transfer System Economisch Instituut voor het Midden- en kleinbedrijf Europese Monetarie Unie Europese Unie General Agreement on Trade in Services hoger beroepsonderwijs Hoger Onderwijs- en Onderzoeksplan Human Resources in Science and Technology informatie- en communicatietechnologie Indicator Toekomstige Knelpunten in de Personeelsvoorziening Koninklijke Nederlandse Academie van Wetenschappen meervoudige publieke verantwoording Nationaal Accreditatie Orgaan Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek onderzoek & ontwikkeling Organisation of Economic Co-operation and Development Research & Development Technologische Topinstituten visiterende en validerende instantie Verenigd Koninkrijk Vereniging van Samenwerkende Nederlandse Universiteiten Wet bevordering speur- en ontwikkelingswerk wetenschappelijk onderwijs Wet hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid World Trade Organisation

101

102

Publicatieoverzicht Adviezen Kennis maken, kennis delen 2003, 106 pp., ISBN 90-6587-850-5, bestelnr. 03/04

€

6,80

Aanpassing Arbeidstijdenwet 2003, 84 pp., ISBN 90-6587-849-1, bestelnr. 03/03

€

5,65

Duurzaamheid vraagt om openheid; op weg naar een duurzame consumptie 2003, 90 pp., ISBN 90-6587-848-3, bestelnr. 03/02

€

5,65

Conventie over de toekomst van Europa 2003, 82 pp., ISBN 90-6587-843-2, bestelnr. 03/01

€

5,65

Verruiming zeggenschap werknemers over arbeidstijden 2002, 68 pp., ISBN 90-6587-839-4, bestelnr. 02/14

€

5,65

Bemiddeling in Finaciële diensten 2002, 94pp., ISBN 90-6587-838-6, bestelnr. 02/13

€

6,80

Koersen op vernieuwing 2002, 90 pp., ISBN 90-6587-837-8, bestelnr. 02/12

€

5,65

Normering piekblootstelling organische oplosmiddelen 2002, 48 pp., ISBN 90-6587-836-X, bestelnr. 02/11

€

5,65

Het nieuwe leren 2002, 118 pp., ISBN 90-6587-826-2, bestelnr. 02/10

€

6,80

Innovatie voor duurzaam voedsel en groen 2002, 88 pp., ISBN 90-6587-827-0, bestelnr. 02/09

€

5,65

Sociaal-economisch beleid 2002-2006 2002, 288 pp., ISBN 90-6587-821-1, bestelnr. 02/08

€ 12,45

Nationale strategie voor duurzame ontwikkeling 2002, 36 pp., ISBN 90-6587-823-8, bestelnr. 02/07

€

5,65

Nieuwe risico's 2002, 100 pp., ISBN 90-6587-824-6, bestelnr. 02/06

€

6,80

Werken aan arbeidsgeschiktheid 2002, 366 pp., ISBN 90-6587-818-1, bestelnr. 02/05

€ 14,75

Nationale CO2-emissiehandel in Europees perspectief 2002, 64 pp., ISBN 90-6587-817-3, bestelnr. 02/04

€

5,65

Steden op koers 2002, 86 pp., ISBN 90-6587-813-0, bestelnr. 02/03

€

5,65

EU en de vergrijzing 2002, 96 pp., ISBN 90-6587-812-2, bestelnr. 02/02

€

6,80

Aanvullend advies Nieuwe Pensioenwet 2002, 58 pp., ISBN 90-6587-811-4, bestelnr. 02/01

€

5,65

103

Nationaal Milieubeleidsplan 4 2001, 58 pp., ISBN 90-6587-807-6, bestelnr. 01/08

€

5,65

Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening 2001, 114 pp., ISBN 90-6587-802-5, bestelnr. 01/07

€

6,80

Nieuwe Pensioenwet 2001, 222 pp., ISBN 90-6587-790-8, bestelnr. 01/06

€ 10,20

Natuur voor mensen, mensen voor natuur 2001, 66 pp., ISBN 90-6587-783-5, bestelnr. 01/05 Arbeidsmobiliteit in de EU 2001, 142 pp., ISBN 90-6587-777-0, bestelnr. 01/04

€

5,65

€

6,80

Nationaal Verkeers- en Vervoersplan 2001-2020 2001, 84 pp., ISBN 90-6587-776-2, bestelnr. 01/03

€

5,65

Het functioneren en de toekomst van de structuurregeling 2001, 126 pp., ISBN 90-6587-773-8, bestelnr. 01/02

€

6,80

Koers BVE 2001, 116 pp., ISBN 90-6587-772-X, bestelnr. 01/01

€

6,80

Naar een gezond stelsel van ziektekostenverzekeringen 2000, 200 pp., ISBN 90-6587-770-3, bestelnr. 00/12

€ 10,20

De winst van waarden 2000, 146 pp., ISBN 90-6587-771-1, bestelnr. 00/11

€

6,80

Toekomstgericht woonbeleid 2000, 50 pp., ISBN 90-6587-758-4, bestelnr. 00/10

€

5,65

Meerjarennota Emancipatiebeleid 2000, 78 pp., ISBN 90-6587-756-8, bestelnr. 00/09

€

5,65

Sociaal-economisch beleid 2000-2004 2000, 246 pp., ISBN 90-6587-751-7, bestelnr. 00/08

€

11,35

Sociaal-economische grondrechten in de EU 2000, 18 pp., ISBN 90-6587-749-5, bestelnr. 00/07

€

4,50

Witte vlekken op pensioengebied, quick scan 2001 2002, 94 pp., ISBN 90-6587-815-7

€

6,80

CSED-rapport: Levensloopbanen: gevolgen van veranderende arbeidspatronen 2001, 140 pp., ISBN 90-6587-797-5

€

6,80

CSED-rapport Gezondheidszorg in het licht van de toekomstige vergrijzing 1999, 198 pp., ISBN 90-6587-720-7

€

11,35

CSED-rapport Economische dynamiek en sociale uitsluiting 1997, 220 pp., ISBN 90-6587-656-1

€

11,35

CSED-rapport Arbeidsmarkt, informatietechnologie en internationalisering 1996, 189 pp., ISBN 90-6587-610-3

€

11,35

Rapporten

104

Samenvattingen 02/10N Het nieuwe leren 2002, 20 pp., ISBN 90-6587-819-X

gratis

02/08N Sociaal-economisch beleid 2002-2006 2002, 40 pp., ISBN 90-6587-820-3

gratis

02/05N Werken aan arbeidsgeschiktheid 2002, 32 pp., ISBN 90-6587-819-X

gratis

01/02N Het functioneren en de toekomst van de structuurregeling 2001, 20 pp., ISBN 90-6587778-9

gratis

00/12N Naar een gezond stelsel van ziektekostenverzekeringen 2000, 34 pp., ISBN 90-6587-774-6

gratis

98/07N Naar een robuust belastingstelsel 1998, 38 pp.

gratis

98/08N Sociaal-economisch beleid 1998-2002 1998, 38 pp.

gratis

Vertaalde samenvatingen 03/01E Convention on the Future of Europe 2003, 18 pp., ISBN 90-6587-842-4

gratis

03/01F La Convention sur l’avenir de l’Europe 2003, 18 pp., ISBN 90-6587-844-0

gratis

02/02E Ageing population and the EU 2002, 18 pp., ISBN 90-6587-828-9

gratis

02/05D Der Empfehlung zur Erhöhung der Arbeitsfähigkeit und zur Erwerbungfähigkeitversicherung 2002, 42 pp., ISBN 90-6587-831-9

gratis

02/05E Working on occupational disability - policy proposals 2002, 38 pp., ISBN 90-6587-829-7

gratis

02/05F Oeuvrer pour l’aptitude à l’emploi 2002, 40 pp., ISBN 90-6587-830-0

gratis

02/08/F Politique économique et sociale de 2002 à 2006 2002, 40 pp., ISBN 90-6587-822-X

gratis

105

02/08D Sozial- und Wirtschaftspolitik 2002-2006 2002, 40 pp., ISBN 90-6587-832-7

gratis

02/08E Social and Economic Policy 2002-2006 2002, 36 pp., ISBN 90-6587-835-1

gratis

02/10E The New Learning - Advisory report on lifelong learning in the knowledge-based economy 2002, 20 pp., ISBN 90-6587-825-4

gratis

01/01E Steering a course for BVE 2001, 22 pp., ISBN 90-6587-787-8

gratis

01/02D Vörschläge zur gesetzlichen Regelung des Aufsichtsrats bei Grossunternehmen 2001, 24 pp., ISBN 90-6587-780-0

gratis

01/02E The Functioning and future of the Structure Regime 2001, 26 pp., ISBN 90-6587-779-7

gratis

01/02F L’avenir des règles applicables à la structure des grandes sociétés 2001, 25 pp., ISBN 90-6587-781-9

gratis

01/03E National Traffic and Transport Plan 2001-2020 2001, 16 pp., ISBN 90-6587-791-6

gratis

01/04E Labour mobility in the European market 2001, 16 pp., ISBN 90-6587-782-7

gratis

Algemeen SER-adviezen Een jaarabonnement op adviezen die de SER uitbrengt

€ 90,75

SER-bulletin Maandelijkse uitgave met nieuws en informatie over de SER en de Stichting van de Arbeid Abonnement per kalenderjaar

€ 24,95

De Sociaal-Economische Raad belicht (folder)

gratis

Knipselkrant Achtergrondartikelen en commentaren op sociaal-economisch gebied uit de dag- en weekbladen (dagelijks). Jaarabonnement € 90,75

Een overzicht van alle SER-uitgaven treft u aan op onze website: www.ser.nl Veel teksten kunt u zelf downloaden. Alle uitgaven zijn te bestellen door overmaking van de vermelde prijs op gironummer 33328 ten name van de SER te Den Haag, onder vermelding van bestelnummer of titel. Op aanvraag zenden wij u gratis een uitgebreid publicatieoverzicht toe. Telefoon 070 - 3499 505.

106

03 04

Bezuidenhoutseweg 60 Postbus 90405 2509 LK Den Haag ISBN 90-6587-850-5 / CIP

Kennis maken, kennis delen Naar een innovatiestrategie voor het hoger onderwijs