ABSTRAK
Hibah dapat diberikan kepada pemerintah daerah lainnya juga dapat diberikan kepada perusahaan daerah dan kepada badan/orang swasta maupun kelompok masyarakat/perorangan. Sebelum berlakunya Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 di Bali Desa Pakraman selama ini telah mendapatkan dana hibah dari pemerintah daerah untuk pemenuhan kebutuhan masyarakat. Namun Desa Pakraman pada Tahun 2015 tidak dapat menerima dana hibah dari pemerintah daerah yang telah dianggarkan. Hal ini diakibatkan karena adanya kekosongan norma mengenai pemberian hibah kepada desa pakraman pada Pasal 298 ayat (5) huruf d Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah. Bertolak dari hal tersebut, substansi permasalahannya ada dua yaitu, Bagaimana kedudukan hukum desa pakraman sebagai penerima dana hibah dalam UndangUndang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah serta Bagaimana konstruksi pengaturan desa adat sebagai penerima dana hibah. Dua permasalahan pokok ini pada intinya ditujukan untuk mengetahui dan menganalisa kedudukan hukum desa pakraman sebagai penerima dana hibah dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah. Penelitian ini dilaksanakan dengan menggunakan penelitian hukum normatif yang dilakukan melalui analisis terhadap norma dalam peraturan perundang-undangan. Pendekatan dalam penelitian ini menggunakan pendekatan perundang-undangan, pendekatan analisis konsep hukum serta pendekatan sejarah. Bahan hukum yang digunakan dalam penelitian ini adalah bahan hukum primer, bahan hukum sekunder serta bahan hukum tersier. Berdasarkan hasil penelitian didapat bahwa Desa pakraman tidak memiliki kedudukan hukum sebagai sebagai penerima dana hibah dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah. Desa pakraman adalah kesatuan masyarakat hukum yang diikat oleh adat istiadat atau hukum adat yang tumbuh dan berkembang dalam lingkungan masyarakat setempat. Sedangkan Organisasi Kemasyarakatan berbadan hukum Indonesia adalah organisasi yang didirikan dan dibentuk oleh masyarakat secara sukarela berdasarkan kesamaan aspirasi, kehendak, kebutuhan, kepentingan, kegiatan, dan tujuan untuk berpartisipasi dalam pembangunan demi tercapainya tujuan Negara Kesatuan Republik Indonesia yang berdasarkan Pancasila yang memiliki bentuk perkumpulan dan yayasan. Pengaturan yang ideal agar desa pakraman dapat diberikan dana hibah adalah dengan melakukan revisi Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah khusunya Pasal 298 ayat (5) mengenai hibah secara eksplisit, tegas dan terang secara substansial, serta mencantumkan ketentuan kesatuan masyarakat hukum adat untuk mengisi kekosongan norma berkaitan dengan pemberian hibah kepada desa pakraman di Bali. Kata Kunci : Kedudukan Hukum, Desa Pakraman, Hibah
ix
ABSTRACT
Grants may be awarded to other local governments and also can be given to a local company and the entities / private individuals and community groups / individuals. Before the enactment of the law number 23 in 2014, in Bali, Desa Pakraman has been getting a grant from the local government to meet community needs. But the Desa Pakraman in 2015 cannot receive a grant from the local government that has been budgeted. It is caused by the enforcement of the norm Article 298 paragraph (5) d of Law Number 23 in 2014 on Regional Government. Starting from this, the substance of the problem is twofold, How Desa Pakraman have a position as a grants recipients in Law No. 23 in 2014 on Regional Government and How Desa Pakraman legal position as grant recipients. Two main problems are essentially intended to identify and analyze the position of Desa Pakraman as grant recipients in Law Number 23 in 2014 on Regional Government. This research was using the normative legal research, conducted through an analysis of the norms of the legislation. The approach in this study using the approach of legislation, analytical approach legal concepts and approaches of history. Legal materials used in this research is the primary legal materials, secondary law and tertiary legal materials. Based on the result is that the Desa Pakraman does not have a legal position as a grants recipients in Law No. 23 in 2014 on Regional Government. Desa Pakraman is a unit of community bound by tradition or customary law that grow and develop in their local community. While Community Organizations incorporated in Indonesia is an organization founded and formed by people voluntarily based on common aspirations, wishes, needs, interests, activities, and goals to participate in development in order to achieve the purpose of the Unitary Republic of Indonesia based on Pancasila which has the form of associations and foundations , An ideal setting that Desa Pakraman can be given a grant is to do a revision of Law No. 23 in 2014 on Regional Government especially Article 298 paragraph (5) of the grant explicit, firm and bright substantially, and includes list the unity of indigenous people to fill the vacuum of norm relating to provision of grants for Desa Pakraman in Bali.. Keywords: Legal Position, Desa Pakraman, Grants
x
DAFTAR ISI
HALAMAN JUDUL ............................................................................................
i
HALAMAN PERSYARATAN GELAR MAGISTER ........................................ ii LEMBAR PENGESAHAN .................................................................................. iii LEMBAR PERNYATAAN TELAH DIUJI ......................................................... iv SURAT PERNYATAN BEBAS PLAGIAT ........................................................ v UCAPAN TERIMA KASIH ................................................................................. vi ABSTRAK ............................................................................................................ ix ABSTRACT .......................................................................................................... x RINGKASAN ....................................................................................................... xi DAFTAR ISI ......................................................................................................... xv BAB I PENDAHULUAN .................................................................................... 1 1.1. Latar Belakang Masalah................................................................................. 1 1.2. Rumusan Masalah .......................................................................................... 8 1.3. Ruang Lingkup Masalah ................................................................................ 9 1.4. Tujuan Penelitian ........................................................................................... 9 1.4.1. Tujuan Umum .................................................................................... 9 1.4.2. Tujuan Khusus ................................................................................... 9 1.5. Manfaat Penelitian ........................................................................................ 10 1.5.1
Manfaat Teoritis ................................................................................. 10
1.5.2
Manfaat Praktis .................................................................................. 10
1.6. Orisinalitas Penelitian................................................................................ .... 11
xi
1.7. Landasan Teoritas .......................................................................................... 13 1.7.1. Teori Kedaulatan Hukum ................................................................... 13 1.7.2. Teori Perjenjangan Norma ................................................................. 14 1.7.3. Konsep Negara Hukum ...................................................................... 16 1.7.4. Konsep Badan Hukum ....................................................................... 23 1.7.5. Asas-Asas Pembentukan Perundang-undangan ................................. 26 1.7.6. Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik ...................................... 28 1.8. Metode Penelitian .......................................................................................... 30 1.8.1. Jenis Penelitian ................................................................................... 30 1.8.2. Jenis Pendekatan ................................................................................ 31 1.8.3. Sumber Bahan Hukum. ...................................................................... 32 1.8.4. Teknik Pengumpulan Bahan Hukum ................................................. 34 1.8.5. Teknik Analisis .................................................................................. 35 BAB II TINJAUAN UMUM TENTANG DESA PAKRAMAN SEBAGAI PENERIMA DANA HIBAH ................................................................. 37 2.1. Tinjauan tentang Desa Pakraman....................................................................37 2.1.1. Pengertian Desa dan Desa Pakraman..................................................37 2.1.2. Sejarah Lahirnya Desa Pakraman di Bali............................................45 2.2. Tinjauan tentang Organisasi Kemasyarakatan yang Berbadan Hukum Indonesia........................................................................................................ 55 2.2.1. Tinjauan tentang Organisasi Kemasyarakatan................................... 55 2.2.2. Tinjauan tentang Badan Hukum......................................................... 58 2.3. Tinjauan tentang Hibah...................................................................................70
xii
BAB III KEDUDUKAN PENERIMA NOMOR
HUKUM
DANA
23
DESA
HIBAH
TAHUN
2014
PAKRAMAN
DALAM
SEBAGAI
UNDANG-UNDANG
TENTANG
PEMERINTAHAN
DAERAH.............................................................................................72 3.1. Pengaturan tentang Lembaga Kemasyarakatan dan Organisasi Kemasyarakatan Berbadan Hukum Indonesia.............................................. 72 3.1.1. Pengaturan tentang Lembaga Kemasyarakatan................................ 72 3.1.2. Pengaturan tentang Organisasi Kemasyarakatan berbadan Hukum Indonesia............................................................................................ 76 3.2. Pengaturan dan Kedudukan Desa Pakraman di Bali.......................................81 3.2.1. Pengaturan Desa pakraman di Bali.................................................... 81 3.2.2. Kedudukan Desa Pakraman di Bali................................................... 87 3.3. Kedudukan Hukum Desa Pakraman Sebagai Penerima Dana Hibah Dalam Undang-Undang
Nomor
23
Tahun
2014
Tentang
Pemerintahan
Daerah...........................................................................................................101 BAB IV KONSTRUKSI PENGATURAN DESA PAKRAMAN SEBAGAI PENERIMA DANA HIBAH............................................................ 115 4.1. Pengaturan Pemberian Dana Hibah Pasca Ditetapkannya Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah................................. 115 4.2. Konstruksi Pengaturan Desa Pakraman Sebagai Penerima Dana Hibah..... 127
xiii
BAB V PENUTUP............................................................................................143 5.1 Simpulan..................................................................................................... 143 5.2 Saran............................................................................................................144 DAFTAR PUSTAKA
xiv
BAB I PENDAHULUAN
1.1.
Latar Belakang Masalah Otonomi daerah merupakan salah satu bentuk keputusan politik untuk
memberikan kewenangan kepada daerah dalam upaya meningkatkan pelayanan publik dan kesejahteraan masyarakat.1 Salah satu bentuk upaya pemerintah dalam mensejahterakan masyarakat adalah dengan mengalokasikan anggaran hibah. Setiap tahunnya pemerintah daerah baik pemerintah provinsi maupun pemerintah kabupaten/kota di seluruh Indonesia mengalokasikan anggaran hibah. Pemberian bantuan tersebut dibenarkan, saat ini regulasi pemberian hibah dan bantuan sosial yang bersumber dari APBD oleh Pemerintah Daerah baik Pemerintah Provinsi dan
Pemerintah
Kabupaten/Kota
dapat
dikatakan
“komplit”
walaupun
sesungguhnya masih diperlukan berbagai peraturan pendukung lainnya sebagai penjelasan dari beberapa ketentuan yang butuh penjelasan dari kementeraian dalam negeri. Hibah dapat diberikan kepada pemerintah daerah lainnya juga dapat diberikan kepada perusahaan daerah dan kepada badan/orang swasta maupun kelompok masyarakat/perorangan. Ketentuan peraturan perundang-undangan yang mengatur pemberian belanja hibah oleh pemerintah daerah adalah Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Dalam Pasal 164 ayat (1) menyatakan bahwa Lain-lain pendapatan daerah yang sah sebagaimana dimaksud dalam Pasal 156 1
Hesti Puspitosari, dkk, 2006, Marginalisasi Rakyat dalam Anggaran Publik : Partisipasi Masyarakat Dalam Menyusun Anggaran Publik di Daerah, Malang Corruption Watch (MCW) dan YAPPIKA, Jakarta, h. 23.
huruf c merupakan seluruh pendapatan daerah selain PAD dan dana perimbangan, yang meliputi hibah, dana darurat, dan.lain-lain pendapatan yang ditetapkan Pemerintah. Sedangkan pada ayat (2) menyatakan bahwa Hibah sebagaimana dimaksud pada ayat (1) merupakan bantuan berupa uang, barang, dan/atau jasa yang berasal dari Pemerintah, masyarakat, dan badan usaha dalam negeri atau luar negeri. Adapun peraturan pelaksana dari Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah yang mengenai pemberian hibah adalah Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 32 Tahun 2011 Tentang Pedoman Pemberian Hibah dan Bantuan Sosial yang Bersumber dari APBD yang ditetapkan pada tanggal 27 Juli 2011 dan diundangkan pada tanggal 28 Juli 2012. Kemudian pada tanggal 21 Mei 2012 telah ditetapkan Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 39 Tahun 2012 tentang Perubahan atas Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 32 Tahun 2011 tentang Pedoman Pemberian Hibah dan Bantuan Sosial yang Bersumber dari APBD yang diundangkan pada tanggal 22 Mei 2012. Dalam Pasal 1 angka 14 Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 32 Tahun 2011 tentang Pedoman Pemberian Hibah Dan Bantuan Sosial Yang Bersumber Dari Anggaran Pendapatan Dan Belanja Daerah (APBD) dinyatakan bahwa : “Hibah adalah pemberian uang/barang atau jasa dari pemerintah daerah kepada pemerintah atau pemerintah daerah lainnya, perusahaan daerah, masyarakat dan organisasi kemasyarakatan, yang secara spesifik telah ditetapkan peruntukannya, bersifat tidak wajib dan tidak mengikat, serta tidak secara terus menerus yang bertujuan untuk menunjang penyelenggaraan urusan pemerintah daerah”.
Sedangkan pada Pasal 5 menyatakan Hibah dapat diberikan kepada: a. pemerintah; b. pemerintah daerah lainnya; c. perusahaan daerah; d. masyarakat; dan/atau e. organisasi kemasyarakatan. Untuk itu pemberian hibah dilakukan setelah memprioritaskan pemenuhan belanja urusan wajib dengan memperhatikan asas keadilan, kepatutan, rasionalitas dan manfaat untuk masyarakat. Dalam arti kata pemberian hibah dan bantuan sosial dapat diberikan jika seluruh belanja urusan wajib sudah terpenuhi atau tidak ada lagi belanja satuan kerja (urusan wajib) yang tidak teranggarkan dalam anggaran belanja. Hibah yang diberikan oleh pemerintah daerah ini ditujukan untuk menunjang pencapaian sasaran program dan kegiatan pemerintah daerah dengan memperhatikan asas keadilan, kepatutan, rasionalitas, dan manfaat untuk masyarakat. Hibah yang diberikan kepada penerima memang harus benar-benar menunjang pencapaian sasaran dan kegiatan pemerintah daerah dan tidak untuk menunjang pencitraan kinerja pemerintah daerah dengan berpijak pada asas keadilan yaitu terdapat keseimbangan distribusi kewenangan dan pendanaannya dan/atau
keseimbangan
distribusi
hak
dan
kewajiban
berdasarkan
pertimbangan objektif, asas kepatutan, yaitu tindakan atau suatu sikap yang dilakukan dengan wajar dan proporsional, asas rasionalitas yaitu keputusan atas pemberian
hibah
benar-benar
mencapai
sasaran
dan
dapat
dipertanggungjawabkan serta asas manfaat untuk masyarakat, yaitu bahwa keuangan daerah diutamakan untuk pemenuhan kebutuhan masyarakat. Berdasarkan Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 32 Tahun 2011 tentang Pedoman Pemberian Hibah Dan Bantuan Sosial Yang Bersumber Dari Anggaran Pendapatan Dan Belanja Daerah (APBD) dalam Pasal 4 ayat (4) menentukan bahwa pemberian hibah harus memenuhi kriteria paling sedikit peruntukannya secara spesifik telah ditetapkan, tidak wajib, tidak mengikat dan tidak terus menerus setiap tahun anggaran, kecuali ditentukan lain oleh peraturan perundang-undangan dan memenuhi persyaratan penerima hibah. Adapun persyaratan pemberian hibah sesuai dengan Pasal 7 adalah sebagai berikut : (1) Hibah kepada masyarakat diberikan dengan persyaratan paling sedikit memiliki kepengurusan yang jelas dan berkedudukan dalam wilayah administrasi pemerintah daerah yang bersangkutan. (2) Hibah kepada organisasi kemasyarakatan diberikan dengan persyaratan paling sedikit telah terdaftar pada pemerintah daerah setempat sekurangkurangnya 3 tahun, kecuali ditentukan lain oleh peraturan perundangundangan, berkedudukan dalam wilayah daerah dan memiliki sekretariat tetap. Pemerintah Provinsi Bali sesuai dengan amanat peraturan perundangundangan yang mengatur tentang pemberian hibah tersebut, telah menganggarkan belanja hibah yang diberikan kepada kelompok masyarakat adat di Bali diantaranya kepada desa pakraman, kelompok subak dan sekaa teruna. Pemberian dana hibah ini telah diberikan setiap tahun, contohnya diberikan kepada desa
pakraman yang alokasi anggarannya berbeda-beda sesuai kebutuhan. Desa pakraman dalam mengajukan usulan dana hibah dilakukan dengan menyampaikan secara tertulis kepada kepala daerah dengan melampirkan rencana anggaran biaya. Belanja hibah tersebut ditetapkan melalui regulasi yaitu Peraturan Daerah (Perda) tentang Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD). Anggaran yang ditetapkan dalam APBD yang digunakan dalam penyelenggaraan pemerintahan bertujuan untuk kegiatan dan program yang dilaksanakan.2 Desa pakraman diberikan hibah oleh pemerintah Provinsi Bali merujuk Pasal 5 huruf d, dimana desa pakraman dikelompokkan sebagai masyarakat dalam kategori penerima hibah oleh pemerintah daerah. Pasca ditetapkannya Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, pemberian dana hibah diatur pada Pasal 298 ayat (4) yang menyatakan bahwa belanja hibah dan bantuan sosial dianggarkan dalam APBD sesuai dengan kemampuan keuangan daerah setelah memprioritaskan pemenuhan belanja urusan pemerintahan wajib dan urusan pemerintahan pilihan, kecuali ditentukan lain dalam ketentuan peraturan perundang-undangan. Selanjutnya pada Pasal 298 ayat (5) disebutkan bahwa Belanja hibah sebagaimana dimaksud pada ayat (4) dapat diberikan kepada: a. Pemerintah Pusat; b. Pemerintah Daerah lain; c. badan usaha milik negara atau BUMD; dan/atau
2
Hadriyanus Suharyanto, 2005, Konsep Anggaran Kinerja Dalam Anggaran Berbasis Kinerja Konsep dan Aplikasinya, Magister Adminitrasi Publik Universitas Gajah Mada, Yogyakarta, h. 4.
d. badan, lembaga, dan organisasi kemasyarakatan yang berbadan hukum Indonesia. Dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, hibah yang telah dianggarkan pemerintah Provinsi Bali kepada desa pakraman tidak bisa dilaksanakan karena harus mengacu pada ketentuan Pasal 298 ayat (5). Dalam Pasal 298 ayat (5) pada huruf d bahwa pemberian dana hibah hanya dapat diberikan kepada badan, lembaga, dan organisasi kemasyarakatan yang berbadan hukum Indonesia. Jika dicermati Pasal 298 ayat (5) huruf d desa pakraman tidak dapat dikelompokkan sebagai badan, lembaga maupun organisasi kemasyarakatan berbadan hukum Indonesia sehingga dalam Pasal 298 ayat (5) terdapat kekosongan norma mengenai pemberian hibah kepada desa pakraman di Bali. Sejalan dengan ditetapkannya Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah pada Pasal 298 yang mengatur tentang penerima hibah, pemerintah belum menetapkan Peraturan Pemerintah yang mengatur kembali tentang obyek hukum penerima hibah yang berbadan hukum Indonesia. Namun Pemerintah dalam hal ini Kementerian Dalam Negeri pada tanggal 18 Agustus 2015 telah menetapkan Surat Edaran Nomor : 900/4627/SJ tentang Penajaman Ketentuan Pasal 298 ayat (5) Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah. Dalam angka 9 surat edaran tersebut menyebutkan bahwa memperhatikan ketentuan tersebut pada angka 1 sampai dengan angka 8, maka dalam konteks penyelenggaraan pemerintahan daerah dengan berlakunya Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 uuntuk terciptanya harmonisasi,
stabilisasi, efektivitas, dan menjamin partisipasi masyarakat guna memperkuat dukungan terhadap penyelenggaraan pemerintah daerah, maka disampaikan bahwa yang dimaksud dengan badan, lembaga, dan organisasi kemasyarakatan yang berbadan hukum Indonesia sebagai berikut: a. Badan dan lembaga yang berbadan hukum Indonesia adalah: 1) Badan dan lembaga kemasyarakatan yang bersifat nirlaba, sukarela, dan sosial yang dibentuk berdasarkan peraturan perundang-undangan; 2) Badan dan lembaga kemasyarakatan yang bersifat nirlaba, sukarela, dan sosial yang telah memiliki Surat Keterangan Terdaftar (SKT) yang diterbitkan oleh Menteri Dalam Negeri, Gubernur, atau Bupati/ Walikota;dan b. Organisasi kemasyarakatan yang berbadan hukum Indonesia adalah organisasi kemasyarakatan
yang
berbadan
hukum
yayasan
atau
organisasi
kemasyarakatan yang berbadan hukum perkumpulan yang telah mendapatkan pengesahan badan hukum perkumpulan yang telah mendapatkan pengesahan badan hukum dari Kementerian Hukum dan Hak Asasi Manusia sesuai ketentuan peraturan perundang-undangan. Sedangkan pada angka 10 menyebutkan dalam rangka menjamin kepastian hukum dan keberlangsungan serta efektifitas penyelenggaraan pemerintahan daerah, efisiensi, transparansi dan akuntabilitas pelaksanaan anggaran hibah dan bantuan sosial yang tercantum dalam peraturan daerah tentang APBD sebelum diberlakukannya Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 maka berlaku ketentuan bahwa penyediaan anggaran belanja hibah dan bantuan sosial dilaksanakan
sepanjang telah dilakukan evaluasi dan mendapatkan rekomendasi dari kepala Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD) dan memperoleh pertimbangan dari Tim Anggaran Pemerintahan Daerah (TAPD) dan tercantum dalam KUA/PPAS tahun anggaran berkenaan sesuai maksud Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 32 Tahun 2011 sebagaimana diubah dengan Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 39 Tahun 2012. Kekosongan norma mengenai pengaturan pemberian dana hibah kepada desa pakraman berdasarkan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 dapat menyebabkan timbulnya berbagai benturan dalam pelaksanaan suatu peraturan hukum yang akhirnya menimbulkan keragu-raguan atau ketidakpastian hukum dalam pemberian dana hibah kepada desa pakraman di Bali sehingga penulis tertarik untuk menjadikannya suatu penelitian sebagai bahan penulisan tesis dengan judul “Kedudukan Hukum Desa Pakraman Sebagai Penerima Dana Hibah Dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah.”
1.2.
Rumusan Masalah Mengacu dari latar belakang masalah diatas dapat penulis sampaikan dua
permasalahan sebagai berikut : 1. Bagaimana kedudukan hukum desa pakraman sebagai penerima dana hibah dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah? 2. Bagaimana konstruksi pengaturan desa pakraman sebagai penerima dana hibah?
1.3.
Ruang Lingkup Masalah Adapun penulisan penelitian ini, penulis akan membatasi permasalahan
dalam ruang lingkup agar nantinya tidak menyimpang dari pokok pembahasan. Kajian masalah penelitian ini dibatasi pada kedudukan hukum desa pakraman sebagai penerima dana hibah dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah. Penelitian didahului dengan isu yang akan dibahas mengenai bagaimana kedudukan hukum desa pakraman sebagai penerima dana hibah dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah. Selanjutnya akan diteliti tentang konstruksi pengaturan desa pakraman sebagai penerima dana hibah.
1.4.
Tujuan Penelitian Secara garis besar dapat dikemukakan bahwa tujuan penelitian antara lain: 1.4.1. Tujuan Umum : Pada dasarnya penelitian ini bertujuan untuk menganalisa dan mengetahui kedudukan hukum desa pakraman sebagai penerima dana hibah
dalam
Undang-Undang
Nomor
23
Tahun
2014
tentang
Pemerintahan Daerah. 1.4.2. Tujuan Khusus : 1. Untuk menganalisa dan memaparkan Bagaimana kedudukan hukum desa pakraman sebagai penerima dana hibah dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah.
2. Untuk mengetahui bagaimana konstruksi pengaturan desa pakraman sebagai penerima dana hibah.
1.5.
Manfaat Penelitian Penelitian ini memiliki suatu manfaat yang dapat dipetik dan digunakan
oleh berbagai pihak apabila penelitian telah selesai dilaksanakan. 1.5.1. Manfaat Teoritis Secara
keilmuwan
penelitian
ini
dapat
bermanfaat
bagi
perkembangan ilmu hukum masyarakat dan kajian ilmu lainnya terutama yang berkaitan dengan masalah kedudukan hukum desa pakraman sebagai penerima dana hibah dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah. 1.5.2. Manfaat Praktis 1. Penelitian ini diharapkan dapat menjadi bahan pemikiran atau masukan dalam kedudukan hukum desa pakraman menurut peraturan perundang-undangan yang berlaku. 2. Penelitian ini diharapkan dapat menjadi penunjang bagi penelitian-penelitian selanjutnya mengenai kedudukan hukum desa pakraman sebagai penerima dana hibah dalam UndangUndang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah.
1.6.
Orisinalitas Penelitian Orisinalitas penelitian yang kami buat mempunyai permasalahan yang
berbeda dari penelitian-penelitian tentang kedudukan hukum desa pakraman sebagai penerima dana hibah dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah. Secara substansi penelitian yang membahas tentang pengaturan pemberian belanja hibah ditunjukkan dari penelitian berikut ini: a. Tesis Indrayadi Purnama Saputra (Mahasiswa Program Pasca Sarjana Universitas Gadjah Mada Yogyakarta) yang dilakukan pada Tahun 2013, berjudul “Tinjauan Yuridis Terhadap Mekanisme Pemberian Dana Hibah dan Bantuan Sosial dalam Pengelolaan Keuangan Daerah di Kota Tarakan”. Dalam tesis ini, permasalahan yang diangkat adalah sebagai berikut: 1. Bagaimanakah mekanisme pemberian hibah dan bantuan sosial di Kota Tarakan? 2. Apakah hambatan yang dihadapi dalam mekanisme pemberian hibah dan bantuan sosial di Kota Tarakan? 3. Bagaimanakah efektifitas mekanisme pemberian hibah dan bantuan sosial dalam pengelolaan keuangan di Kota Tarakan? Perbedaan tesis ini dengan tesis penulis yaitu tesis ini tidak mengkaji kedudukan hukum desa pakraman sebagai penerima dana hibah dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah tetapi mengkaji mekanisme pemberian hibah dan bantuan sosial di Kota Tarakan.
b. Tesis Zullya Eftriani (Mahasiswa Program Pasca Sarjana Universitas Gadjah Mada Yogyakarta) yang berjudul “Proses Perumusan Anggaran Belanja Hibah dan bantuan Sosial APBD Provinsi Kepulauan Bangka Belitung”, Tahun 2014. Dalam tesis ini, dikemukakan permasalahan sebagai berikut: 1. Bagaimana proses perumusan anggaran belanja hibah dan bantuan social APBD Provinsi Kepulauan Bangka Belitung tahun 2009-2013? 2. Bagaimana interaksi antar aktor dalam proses perumusan anggaran belanja hibah dan bantuan sosial APBD Provinsi Kepulauan Bangka Belitung tahun 2009-2013? 3. Apa yang menjadi modus penyimpangan dalam pengelolaan anggaran belanja hibah dan bantuan sosial APBD Provinsi Kepulauan Bangka Belitung tahun 2009-2013? Perbedaan tesis ini dengan tesis penulis yaitu tesis ini tidak mengkaji kedudukan hukum desa pakraman sebagai penerima dana hibah dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah tetapi mengkaji Perumusan anggaran belanja hibah dan bantuan sosial APBD Provinsi Kepulauan Bangka Belitung. Dengan melihat judul dan rumusan masalah diatas dapat disimpulkan penelitian yang penulis lakukan mengenai kedudukan hukum desa pakraman sebagai penerima dana hibah dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah memiliki perbedaan baik dari segi judul penelitian maupun
rumusan masalahnya. Maka dari itu penelitian ini sekiranya dapat
dinyatakan sebagai penelitian yang original dan dapat dipertanggungjawabkan.
1.7.
Landasan Teoritis Dalam upaya pembahasan penelitian ini maka penulis menggunakan teori-
teori, konsep-konsep, asas-asas dan pandangan sarjana sebagai dasar untuk menjelaskan hubungan konsep-konsep atau variable yang akan diteliti sehingga permasalahan yang dipaparkan dapat dipecahkan. Adapun landasan teoritis yang digunakan dalam penelitian ini adalah : 1.7.1
Teori Kedaulatan Hukum Teori ini dicetuskan oleh Krabbe. Dalam bahasa inggris, teori ini disebut
sovereignity law theory. Ajaran Krabbe ini sebagai bentuk dari reaksi terhadap teori kedaulatan Negara. Krabbe berpendapat bahwa, “yang memiliki kekuasaan tertinggi dalam suatu Negara itu adalah hukum itu sendiri”. Oleh karena itu, baik raja atau penguasa maupun rakyat atau warga negara, bahkan negara itu sendiri, semuanya tunduk pada hukum. Semua sikap, tingkah laku dan perbuatannya harus sesuai atau menurut hukum. Menurut Salim H.S, “kesimpulan dari teori kedaulatan hukum yaitu bahwa yang berdaulat adalah hukum”.3 Apabila teori Kedaulatan Hukum dikaitkan dengan permasalahan dalam penelitian ini maka dapat dikatakan segala perbuatan hukum yang dilakukan oleh pemerintah khususnya dalam pemberian anggaran hibah harus berdasarkan dengan hukum. Menurut J.C.T Simorangkir dan Woerjono Sastropranoto, dalam buku yang disusun bersama berjudul “Pelajaran Hukum Indonesia” diberikan definisi hukum yaitu: “Hukum ialah peraturan-peraturan yang bersifat memaksa, yang menentukan tingkah laku manusia dalam lingkungan masyarakat yang 3
Salim H.S, 2012, Perkembangan Teori dalam Ilmu Hukum, PT Rajagrafindo Persada, Jakarta, h. 135.
dibuat oleh badan-badan resmi yang berwajib, pelanggaran mana terhadap peraturan-peraturan berakibatkan diambilnya tindakan, yaitu dengan hukuman tertentu”.4 Terkait dengan pengertian hukum, Joseph T. Bockrath menyatakan bahwa: The Law is such a broad term that it is difficult to define. The following statements convey some of the meanings associated with the term: 1. Law means a rule of civil conduct; it commands what is right and prohibits what is wrong. 2. Law constitutes the rules under which civilized individuals and communities live and maintain their relationships with one another. It includes all legislative enactments and established controls of human action. 5 (Hukum adalah suatu istilah yang luas sehingga sulit untuk didefinisikan. Pernyataan berikut menyampaikan beberapa makna yang terkait dengan istilah tersebut: 1. Hukum berarti aturan perilaku sipil; yaitu perintah apa yang benar dan melarang apa yang salah. 2. Hukum merupakan aturan dimana individu dan masyarakat beradab hidup dan mempertahankan hubungan mereka satu sama lain. Ini mencakup semua pengundangan legislatif dan mengontrol tingkah laku manusia). Berdasarkan penjelasan tersebut diatas, hukum dapat diartikan dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku.
1.7.2
Teori Perjenjangan Norma Ajaran Stufenbau Theorie yang dikemukakan oleh Hans Kelsen yang
menganggap bahwa proses hukum digambarkan sebagai hierarki norma-norma. Validitas (kesahan) dari setiap norma (terpisah dari norma dasar) bergantung pada
4 C.S.T Kansil, 1986, Pengantar Ilmu Hukum dan Tata Hukum Indonesia, Balai Pustaka, Jakarta, h. 38. 5 Joseph T. Bockrath, 2000, Contracts and The Legal Environment for Engineers and Architects, The McGraw-Hill Companies Inc, United States of America, h. 5.
norma yang lebih tinggi.6 Hans Kelsen mengungkapkan hukum mengatur pembentukannya sendiri karena satu norma hukum menentukan cara untuk membuat norma hukum yang lain. Norma hukum yang satu valid karena dibuat dengan cara ditentukan dengan norma hukum yang lain dan norma hukum yang lain ini menjadi validitas dari norma hukum yang dibuat pertama. Hubungan antara norma yang mengatur pembentukan norma lain lagi adalah “superordinasi dan subordinasi. Norma yang menentukan pembentukan norma lain adalah norma yang lebih tinggi sedangkan norma yang dibuat adalah norma yang lebih rendah.7 Jenjang Perundang-Undangan adalah urutan-urutan mengenai tingkat dan derajat daripada Undang-Undang yang bersangkutan, dengan mengingat badan yang berwenang yang membuatnya dan masalahmasalah yang diaturnya. Undang-Undang juga dibedakan dalam Undang-Undang tingkat atasan dan tingkat bawahan yang dikenal dengan hierarki. UndangUndang yang lebih rendah tingkatannya tidak boleh bertentangan dengan UndangUndang yang lebih tinggi.8 Dalam penyelenggaraan pemerintah banyak ditemukan norma konflik, antara satu peraturan yang lebih rendah dengan peraturan yang lebih tinggi, maupun konflik norma secara horizontal antara pasal yang satu dengan pasal yang lain dalam Undang-Undang atau antara satu Undang-Undang dengan UndangUndang yang lain. Dalam menghadapi masalah hukum seperti ini maka
6 Antonius Cahyadi dan E. Fernando M. Maullang, 2007, Pengantar Ke Filsafat Hukum, Kencana Prenada Media Group, Jakarta, h. 83. 7 Hans Kelsen, 2006, Teori Umum Tentang Hukum Dan Negara, Nusamedia dan Nuansa, Bandung, h. 179. 8 Soeroso, 2005, Pengantar Ilmu Hukum, Sinar Grafika, Jakarta, h.131.
diperlukan penyelesaian dengan menggunakan asas-asas preverensi yang meliputi: a) Lex superior derogat legi inferiori artinya, peraturan perundangundangan yang lebih tinggi tingkatannya mengenyampingkan berlakunya peraturan perundang undangan yang lebih rendah tingkatannya. b) Lex specialis derogat legi generali artinya, peraturan perundangundangan yang bersifat khusus (special) mengenyampingkan berlakunya peraturan perundang-undangan yang bersifat umum (general). c) Lex posterior derogat legi priori artinya, peraturan perundangundangan yang baru mengenyampingkan berlakunya peraturan perundang-undangan yang lama.9 Keberadaan teori penjenjangan norma hukum pada tesis ini sangat penting karena dengan teori ini akan menjawab permasalahan yang terjadi secara akademis, dalam penelitian ini terjadi konflik norma antara peraturan yang lebih tinggi dengan peraturan yang lebih rendah yaitu antara Peraturan Perundangundangan dengan Peraturan Menteri Dalam Negeri, sehingga pada teori penjenjangan norma ini yang dipergunakan adalah lex superior derogat leg inferiori yang artinya dengan sistem piramida, peraturan yang lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi, peraturan yang lebih tinggi mengesampingkan peraturan yang lebih rendah.
1.7.3
Konsep Negara Hukum Istilah rechtstaat (negara hukum) merupakan istilah baru, baik jika
dibandingkan dengan istilah demokrasi, konstitusi, maupun kedaulatan rakyat. Para ahli telah memberikan pengertian tentang negara hukum. R. Supomo 9
h. 6-7.
Sudikno Mertokusumo, 2007, Penemuan Hukum Sebuah Pengantar, Liberty, Yogyakarta,
misalnya memberikan pengertian terhadap negara hukum sebagai negara yang tunduk pada hukum, peraturan-peraturan hukum berlaku pula bagi segala badan dan alat-alat perlengkapan negara. Negara hukum juga akan menjamin tertib hukum dalam masyarakat yang artinya memberikan perlindungan hukum, antara hukum dan kekuasaan ada hubungan timbal balik.10 Konsepsi negara hukum merupakan gagasan yang muncul untuk menentang absolutisme yang telah melahirkan negara kekuasaan.Pada pokoknya kekuasaan penguasa harus dibatasi agar jangan memperlakukan rakyat dengan sewenang-wenang. Pembatasan itu dilakukan dengan jalan adanya supremasi hukum, yaitu bahwa segala tindakan penguasa tidak boleh sekehendak hatinya,tetapi harus berdasar dan berakar pada hukum, menurut ketentuan hukum dan Undang-undang yang berlaku dan untuk itu juga harus ada pembagian kekuasaan negara khususnya kekuasaan yudikatif yang dipisahkan dari penguasa. Menurut M. Tahir Azhary, lima konsepsi negara hukum, yakni: 1) Negara Hukum Nomokrasi Islam yang diterapkan di negara-negara islam; 2) Negara Hukum menurut konsep Eropa Kontinental yang dinamakan rechtstaat. 3) Negara Hukum Rule of Law yang diterapkan di negara Anglo Saxon. 4) Negara Hukum Socialist yang diterapkan di negara komunis. 5) Negara Hukum Pancasila.11 Menurut Philipus M. Hadjon, asas utama Hukum Konstitusi atau Hukum Tata Negara Indonesia adalah asas Negara hukum dan asas demokrasi serta dasar
10
A. Mukthi Fadjar, 2004, Tipe Negara Hukum, Bayu Media dan In-Trans, Malang, h. 7. Muhammad Tahir Azhary, 2004, Negara Hukum: Suatu Studi tentang Prinsip-prinsipnya dilihat dari Segi Hukum Islam, Implementasinya pada Periode Negara Madinah dan Masa Kini, Prenada Media, Jakarta, h. 34. 11
Negara Pancasila maka secara ideal bahwa Negara Hukum Indonesia adalah “Negara Hukum Pancasila.”12 Ciri-ciri Negara Hukum Pancasila, ialah menurut Philipus M. Hadjon adalah : a. Keserasian hubungan antara pemerintah dan rakyat berdasarkan asas kerukunan; b. Hubungan fungsional yang proporsional antara kekuasaan negara; c. Prinsip penyelesaian sengketa secara musyawarah dan peradilan merupakan sarana terakhir; dan d. Keseimbangan antara hak dan kewajiban.13 Konsep negara hukum dianggap sebagai konsep universal, pada implementasi memiliki karakter yang beragam hal ini disebabkan karena falsafah bangsa, ideoligi negara dan lain-lain.14 Dalam sistem hukum eropa kontinental (civil law) negara hukum dikenal dengan istilah rechtsstaat, negara hukum menurut eropa kontinental ini harus memenuhi empat syarat seperti yang dikatakan Freidrich Julius Stahl dalam bukunya Ridwan H.R. adalah : 1. Perlindungan Hak Asasi Manusia. 2. Pemisahan atau pembagian kekuasaan untuk menjamin hak-hak itu. 3. Pemerintahan berdasarkan peraturan perundang-undangan. 4. Peradilan administrasi negara.15
12
I Dewa Gede Atmadja, 2010, Hukum Konstitusi : Problematika Konstitusi Indonesia Sesudah Perubahan UUD 1945, Setara Press, Jawa Timur, h. 157. 13 Philipus M. Hadjon, 2007, Perlindungan Hukum bagi Rakyat di Indonesia Sebuah Studi tentang Prinsip-Prinsipnya, Penanganannya oleh Pengadilan dalam Lingkungan Peradilan Umum dan Pembentukan Peradilan Administrasi Negara, Peradaban, Surabaya, h. 90. 14 Ridwan H.R., 2006, Hukum Administrasi Negara, PT. RajaGrafindo Persada, Jakarta, h. 1. 15 Ibid., h. 3.
Di negara-negara Eropa Kontinental dikenal konsep negara hukum (rechtsstaat) sebagai lawan dari negara kekuasaan (machstaat). Rechtsstaat ini adalah istilah bahasa Belanda yang punya pengertian sejajar dengan pengertian rule of law di negara-negara yang berlaku sistem Anglo Saxon. Dalam konsep negara hukum versi Eropa kontinental ini, prinsip supremasi hukum (supremacy of law) merupakan inti utamanya. Dengan demikian sejak kelahirannya, konsep negara hukum rule of law ini memang dimaksudkan sebagai usaha untuk membatasi kekuasaan penguasa negara agar tidak menyalahgunakan kekuasaan untuk menindas rakyatnya (abuse of power, abus de droit). Sehingga dapat dikatakan bahwa dalam suatu negara hukum semua orang harus tunduk kepada hukum secara sama yakni tunduk kepada hukum yang adil. Tidak ada seorang pun termasuk penguasa negara yang kebal terhadap hukum.16 Meskipun antara konsep rechtstaat (dari Jerman yang kemudian diikuti pula oleh Belanda) dengan konsep rule of law (dari Inggris) dalam banyak hal berjalan seiring, tetapi karena berbeda historis kelahirannya maka ada perbedaan disana sini antara kedua konsep tersebut. Tapi semuanya bermuara pada perlindungan hak-hak fundamental masyarakat. Karena konsep rechstaat lahir dari sistem hukum Eropa Kontinental, maka konsep tersebut lebih ditujukan kepada perbaikan dan pembatasan fungsi dari eksekutif dan pejabat administratif sehingga tidak melanggar hak-hak fundamental dari rakyat, sedangkan dengan konsep rule of law karena lahir dalam suasana sistem hukum Anglo Saxon maka aplikasi konsep tersebut lebih tertuju kepada perbaikan dan peningkatan peranan 16
Munir Fuady, 2011, Teori Negara Hukum Modern (Rechtstaat), PT Refika Aditama, Bandung, h. 2.
dari lembaga-lembaga hukum dan badan-badan pengadilan untuk menegakkan hukum dan hak-hak dasar manusia. 17 Konsep negara hukum dapat dibeda-bedakan sebagai berikut : 1.
Konsep negara hukum yang liberal
2.
Konsep negara hukum yang formal
3.
Konsep negara hukum yang substantif/materiil. Yang dimaksud dengan konsep negara hukum yang liberal adalah negara
hukum yang menjaga ketertiban masyarakat dan tidak terlalu aktif dalam menjaga keperluan rakyat. Sedangkan yang dimaksud dengan negara hukum formal adalah bahwa negara dimana pemerintahannya dan seluruh cabang pemerintahannya tunduk kepada hukum tertulis yang berlaku seperti konstitusi dan undang-undang. Kemudian, yang dimaksud dengan negara hukum yang materiil adalah negara yang didasarkan kepada hukum tetapi tidak terbatas kepada hukum yang formal semata-mata, melainkan hukum yang adil yang mengutamakan kesejahteraan rakyat, karena itu dalam perkembangannya konsep negara hukum yang materiil ini berjalan seiring dengan konsep negara berkesejahteraan sosial (social walfare state, wohlfahrt staat).18 Salah satu asas penting Negara hukum adalah asas legalitas. Substansi dari asas legalitas tersebut adalah menghendaki agar setiap tindakan badan/pejabat administrasi berdasarkan undang-undang. Asas legalitas berkaitan erat dengan gagasan demokrasi dan gagasan Negara hukum (het democratish ideal en het rechtsstaats ideal). Gagasan demokrasi menuntut agar setiap undang-undang dan 17 18
Ibid., h. 4. Munir Fuady, op.cit., h. 26-27.
keputusan mendapatkan persetujuan dari wakil rakyat dan lebih banyak memperhatikan kepentingan rakyat. Gagasan Negara hukum menuntut agar penyelenggaraaan kenegaraan dan pemerintahan harus didasarkan pada undangundang dan memberikan jaminan terhadap hak-hak dasar rakyat yang tertuang dalam undang-undang.19 Menurut Sjachran Basah, asas legalitas berarti upaya mewujudkan duet integral secara harmonis antara paham kedaulatan hukum dan paham kedaulatan rakyat berdasarkan prinsip monodualistis selaku pilar-pilar yang sifat hakikatnya konstitutif.20 Penerapan asas legalitas akan menunjang berlakunya kepastian hukum dan berlakunya kepastian hukum dan berlakunya kesamaan perlakuan.21 Secara teoritis dan yuridis, asas legalitas dapat diperoleh suatu badan/pejabat administrasi melalui atributif (legislator),baik di tingkat pusat maupun daerah. Di Indonesia, asas legalitas yang berupa atributif pada tingkat pusat diperoleh dari MPR merupakan UUD dan dari DPR yang bekerja sama dengan pemerintah merupakan undang-undang, sedangkan atributif yang diperoleh dari pemerintahan di tingkat daerah yang bersumber dari DPRD dan pemerintahan daerah adalah peraturan daerah. Kedua sumber wewenang di atas disebut original legislator atau berasal dari pembuat undang-undang asli (originale wetgever).Atas dasar itulah terjadinya penyerahan suatu wewenang dari pembentuk undang-undang kepada badan / pejabat administrasi Indonesia.Selanjutnya, atas dasar atributif itu tindakan badan/ 19
Ridwan H.R., 2002, Hukum Administrasi Negara, UII Press, Yogyakarta, h. 68. Sjachran Basah, 1992, Perlindungan Hukum terhadap Sikap Tindak Administrasi Negara, Alumni, Bandung, h. 2. 21 Indroharto, 1992, Perbuatan Pemerintah menurut Hukum Publik dan Hukum Perdata, Universitas Indonesia, Jakarta, h. 12. 20
pejabat administrasi Indonesia menjadi sah secara yuridis dan mempunyai kekuatan hukum mengikat umum karena telah memperoleh persetujuan dari wakil-wakilnya di parlemen.22 Penegasan Indonesia adalah Negara hukum yang selama ini diatur dalam penjelasan UUD 1945, dalam Perubahan UUD 1945 telah diangkat ke dalam UUD 1945 Pasal 1 ayat (3) yang menentukan “Negara Indonesia adalah Negara hukum”. Konsekuensi ketentuan ini adalah bahwa setiap sikap, kebijakan, dan perilaku alat Negara dan penduduk harus berdasar dan sesuai dengan hukum untuk mencegah terjadinya kesewenang-wenangan dan arogansi kekuasaan. Dalam Negara hukum, hukumlah yang memegang komando tertinggi dalam penyelenggaraan Negara.
Sesungguhnya,
yang memimpin dalam
penyelenggaraan Negara adalah hukum itu sendiri sesuai dengan prinsip the rule of law, and not of man. Dalam paham yang demikian, harus dibuat jaminan bahwa hukum itu sendiri dibangun dan ditegakkan menurut prinsip-prinsip demokrasi. Oleh karena itu, prinsip supremasi hukum dan kedaulatan hukum itu sendiri, pada dasarnya berasal dari kedaulatan rakyat. Prinsip Negara hukum tidak boleh ditegakkan dengan mengabaikan prinsip-prinsip demokrasi yang diatur dalam Undang-Undang Dasar.Oleh karena itu, perlu ditegaskan pula bahwa kedaulatan berada di tangan rakyat yang diberlakukan menurut Undang-Undang Dasar (constitutional democracy) yang
22
S.F. Marbun, 2004, Eksistensi Asas-asas Umum Penyelenggaraan Pemerintahan yang Layak dalam Menjelmakan Pemerintahan yang Baik dan Bersih di Indonesia, Unpad, Bandung, h. 22.
diimbangi dengan penegasan bahwa Negara Indonesia adalah Negara hukum yang berkedaulatan rakyat (democratische rechtsstaat).23 Dari salah satu unsur Rechtstaat pada negara hukum yaitu asas legalitas, dimana substansi dari asas legalitas adalah menghendaki agar setiap tindakan pemerintah harus berdasarkan peraturan perundang-undangan. Tanpa dasar peraturan perundang-undangan, pemerintah tidak berwenang melakukan suatu tindakan yang dapat mengubah atau mempengaruhi keadaan hukum warga negara.24. Sehingga penulis memakai asas legalitas pada teori negara hukum untuk menjawab permasalahan mengenai apakah desa adat memiliki kedudukan sebagai organisasi kemasyarakatan berbadan hukum indonesia sebagaimana dimaksud Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah. 1.7.4
Konsep Badan Hukum Badan Hukum (rechtpersoon) merupakan subyek hukum pendukung hak
dan kewajiban. Badan Hukum adalah segala sesuatu yang berdasarkan tuntutan kebutuhan masyarakat yang demikian itu oleh hukum diakui sebagai pendukung hak dan kewajiban.25 Dengan demikian Badan Hukum sengaja dibuat oleh manusia dengan maksud dan tujuan tertentu, mempunyai kekayaan sendiri yang terpisah oleh para individunya. Ditinjau lebih jauh sebenarnya jika Badan Hukum tersebut berbentuk suatu lembaga (institusi) adalah suatu badan atau lembaga yang tidak berwujud,
23 Jimly Asshiddiqie, 2004, Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia, Universitas Indonesia, Jakarta, h. 56. 24 Ni’Matul Huda, 2005, Hukum Tata Negara Indonesia, RajaGrafindo Persada, Jakarta, h. 78. 25 Chidir Ali, 1975, Badan Hukum, Alumni, Bandung, h. 20.
yang perwujudannya dapat dilihat dari tindakan para pengurus yang mewakili Badan Hukum tersebut, contohnya hak dan kewajiban sebuah perseroan terbatas dan yayasan atau perkumpulan sebagai Badan Hukum hanya dapat dijalankan oleh para pengurusnya. Maka sebagaimana dimaksud kehadirannya bahwa suatu perseroan terbatas (sebagai Badan Hukum), yayasan atau perkumpulan bisa juga disebut sebagai pribadi yang sah menurut hukum yang dapat bertindak sebagai pribadi sungguh-sungguh melalui pengurusnya. Ditinjau berdasarkan doktrin mengenai Badan Hukum, bahwa sesuatu lembaga atau badan disebut sebagai Badan Hukum, memiliki unsur-unsur antara lain : 1) Adanya harta kekayaan yang terpisah. 2) Mempunyai tujuan tertentu. 3) Mempunyai kepentingan sendiri. 4) Adanya organisasi yang teratur.26 Dalam memahami Badan Hukum ini, kita dapat melihat Badan Hukum (rechtperson) bertindak sebagai subjek hukum seperti halnya manusia (naturalperson). Terdapat beberapa teori mengenai Badan Hukum, antara lain: 1) Teori Fiksi yang dikemukakan oleh Friedrich Carl von Savigny dan Opzomer 2) Teori Kekayaan yang dikemukakan oleh A. Brinz. Dikatakan bahwa kekayaan Badan Hukum itu tidak terdiri dari hak-hak sebagaimana lazimnya. Kekayaan dipandang sebagai wewenang terlepas dari yang memegangnya. Yang penting bukan siapakah Badan Hukum itu, tetapi kekayaan itu diurus dengan tujuan tertentu.
26
R. Ali Rido, 1984, Hukum Dagang tentang Aspek-aspek Hukum dalam Asuransi Udara dan Perkembangan Perseroan Terbatas, Remadja Karya, Bandung, h. 231.
3) Teori Organ yang dikemukakan oleh Otto von Gierke. Badan Hukum seperti halnya manusia memiliki alat kelengkapan. Maka suatu Badan Hukum harus memiliki organ-organ penunjangnya sendiri. 4) Teori Pemilikan Bersama berasal dari Rudolf von Jhering. Menurut teori ini Badan Hukum sebenarnya adalah kumpulan manusia yang memilikin kepentingan bersama.27 Dalam Teori fiksi bahwa badan hukum itu semata – mata buatan negara saja. Badan hukum itu suatu fiksi, yakni suatu yang sebenarnya tidak ada, tetapi orang menciptakan dalam bayangannya badan hukum selalu subjek hukum yang dianggap sama dengan manusia. Orang bersikap seolah – olah ada subjek hukum yang lain, tetapi wujud yang tidak riil itu tidak dapat melakukan perbuatan – perbuatan sehingga yang melakukan ialah manusia sebagai wakilnya. 28 Selanjutnya dikemukakan dalam teori ini bahwa badan hukum adalah suatu abstraksi bukan merupakan suatu hal yang konkrit. Jadi karena hanya suatu abstraksi maka tidak mungkin menjadi suatu subjek dari hubungan hukum, sebab hukum memberi hak – hak kepada yang bersangkutan suatu kekuasaan dan menimbulkan kehendak berkuasa, badan hukum semata – mata hanya buatan pemerintah atau negara, terkecuali negara, badan hukum itu fiksi yakni suatu yang sebenarnya tidak ada tetapi orang menghidupkannya dalam bayangan untuk sesuatu hal.
Teori ini penulis pergunakan untuk menjawab permasalahan mengenai kedudukan hukum desa pakraman sebagai penerima dana hibah dalam UndangUndang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah .
27 28
Chidir Ali, op.cit., h. 31-33. Handri Raharjo, 2009, Hukum perusahaan, Yustisia, Yogyakarta, h. 19.
1.7.5
Asas-asas Pembentukan Perundang-undangan Teori ini dikemukakan oleh Lon I. Fuller, menyebutkan, agar hukum
(peraturan) berfungsi dengan baik, maka peraturan tersebut harus memenuhi atau mengikatkan diri secara ketat kepada 8 (delapan) syarat yang merupakan asas-asas dalam pembentukan peraturan perundang-undangan, yaitu : 1. ... a failure to acliieve rule at all, so that every issue must de decided on an ad hoc basi : (peraturan harus berlaku juga bagi penguasa, harus ada kecocokan atau konsistensi antara peraturan yang diundangkan dengan pelaksanaannya; dituangkan dalam atuan-aturan yang berlaku umum, artinya suatu sistem hukum harus mengandung paraturan-peraturan dan tidak boleh sekadar mengandung keputusan-keputusan yang bersifat sementara atau ad hoc); 2. a failure to publicize, or at least, to make available to the affected party, the rules he is expected to observe (aturan-aturan yang telah dibuat harus diumumkan kepada mereka yang menjadi objek pengaturan aturan-aturan tersebut); 3. the abuse of retroactive legislation, which not only cannot it self guide action, but underc its the integrity of rules prospective in effect, since it puts them under the threat of retrospective change (tidak boleh ada peraturan yang memiliki daya laku surut atau harus non-retroaktif, karena dapat merusak integritas peraturan yang ditujukan untuk berlaku bagi waktu yang akan datang); 4. a failure to make rules understandable (dirumuskan secara jelas, artinya disusun dalam rumusan yang dapat dimengerti); 5. the enactment of contradictory rules (tidak boleh mengandung aturan-aturan yang bertentangan satu sama lain); 6. rules that require conduct beyond the powers of the affected party (tidak boleh mengandung beban atau persyaratan yang melebihi apa yang dapat dilakukan); 7. introductions such frequent changes in the rules that the subject cannot orient his action by them (tidak boleh terus menerus diubah, artinya tidak boleh ada kebiasaan untuk sering mengubah-ubah peraturan sehingga menyebabkan seseorang kehilangan orientasi) 8. a failure of congruence between the rules as announced and their actual administration (harus ada kecocokan atau konsistensi antara peraturan yang diundangkan dengan pelaksanaan sehari-hari).29
29
h. 39.
Lon. I. Fuller, 1963, The Morality of Law, Yale University Press, New Haven and London,
Salah satu syarat yang merupakan asas dalam pembentukan peraturan perundang-undangan menurut Lon I. Fuller sebagaimana telah disebutkan di atas adalah; dimana peraturan perundangundangan tersebut harus dirumuskan secara jelas, artinya disusun dalam rumusan yang dapat dimengerti (afailure to make rule understandable). Dalam hal ini, peraturan yang dirumuskan itu jangan sampai menimbulkan berbagai penafsiran. Pendapat Fuller tersebut lebih lanjut dikembangkan oleh Abdul Manan, yang mengemukakan pendapatnya, bahwa apabila hukum (peraturan) itu bisa efektif dalam kehidupan masyarakat, diperlukan beberapa syarat : 1. Hukum yang dibuat itu haruslah tetap, tidak bersifat adhoc. 2. Hukum itu harus diketahui masyarakat, sebab masyarakat berkepentingan untuk diatur oleh hukum tersebut. 3. Hukum itu tidak saling bertentangan satu sama lain. 4. Hukum itu tidak boleh berlaku surut. Hukum itu harus mengandung nilai-nilai yuridis, filosofis, dan sosiologis. 5. Dihindari supaya tidak sering mengubah hukum. 6. Penerapan hukum hendaknya memperhatikan budaya hukum masyarakat. 7. Hukum itu hendaknya dibuat secara tertulis oleh instansi yang berwenang membuatnya.30 Bila dikaitkan dengan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, khususnya menyangkut ketentuan Pasal 298 ayat (5) huruf d kiranya tidak sesuai atau belum memenuhi persyaratan yang dikemukakan oleh Lon I. Fuller maupun Abdul Manan. Rumusan ketentuan Pasal 298 ayat (5) huruf d tidak jelas dan tidak dapat dimengerti tentang pemberian belanja hibah kepada badan, lembaga, dan organisasi kemasyarakatan yang berbadan hukum Indonesia
30
Abdul Manan, 2005, Aspek-aspek Pengubah Hukum, Kencana, Jakarta, h. 4.
sehingga harus diatur konstruksi norma yang tepat untuk memenuhi pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik.
1.7.6
Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik Istilah asas umum pemerintahan yang baik pertama diperkenalkan oleh De
Monchy di Belanda yang dalam laporannya dipergunakan istilah Algemene Beginselen Van Behoorlijke Bestuur yang berkenaan dengan usaha peningkatan perlindungan hukum bagi rakyat terhadap pemerintah.31 Asas-asas ini harus diperhatikan oleh pemerintah karena asas-asas ini diakui dan diterapkan dalam penyelenggaraan pemerintahan dan dalam proses Peradilan Tata Usaha Negara (PTUN) yakni setelah adanya Undang-Undang Nomor 51 Tahun 2009 tentang Perubahan Kedua Atas Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 Tentang Peradilan Tata Usaha Negara. Asas-asas umum pemerintahan yang baik adalah meliputi : kepastian hukum, tertib penyelenggaraan negara, keterbukaan, proporsional, professional dan akuntabilitas sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Nomor 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggaraan Negara Yang Bersih dan Bebas Dari Korupsi, Kolusi dan Nepotisme. Dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 Pasal 58 menentukan : Penyelenggara Pemerintahan Daerah, sebagaimana dimaksud dalam Pasal 57, dalam
menyelenggarakan
Pemerintahan
Daerah
berpedoman
pada
asas
penyelenggaraan pemerintahan negara yang terdiri atas:
31
Amrah Muslimin, 1982, Beberapa Asas-Asas dan Pengertian-pengertian Pokok tentang Administrasi dan Hukum Administrasi, Alumni, Bandung, h. 140.
a. kepastian hukum; b. tertib penyelenggara negara; c. kepentingan umum; d. keterbukaan; e. proporsionalitas; f. profesionalitas; g. akuntabilitas; h. efisiensi; i. efektivitas; dan j. keadilan. Dari uraian asas-asas umum pemerintahan yang baik di atas sangat relevan digunakan untuk mendukung penelitian ini, pemerintah harus menerapkan asasasas umum pemerintahan yang baik dalam menjalankan pemerintahannya terutama pada asas kepastian hukum dan asas keadilan khususnya dalam hal pemberian dana hibah kepada desa pakraman. Penulis dalam penelitian ini menggunakan asas kepastian hukum dan asas keadilan karena : 1. Asas kepastian hukum adalah asas dalam negara hukum yang mengutamakan landasan peraturan perundang-undangan, kepatutan dan keadilan dalam setiap kebijakan penyelenggaraan negara.32 Asas kepastian hukum memiliki dua aspek yaitu : aspek material yang berkaitan dengan kepercayaan,
dimana
asas
kepastian
hukum
menghalangi
badan
pemerintah menarik kembali keputusan dan merubahnya, dan aspek formal 32
h. 75.
Riawan Tjandra, 2008, Hukum Administrasi Negara, Universitas Atmajaya, Yogyakarta,
memberikan hak kepada yang berkepentingan untuk mengetahui dengan tepat apa yang dikehendaki daripadanya secara tepat dan tidak adanya berbagai tafsiran. 2. Asas keadilan menghendaki agar setiap tindakan badan atau pejabat administrasi negara selalu memperhatikan aspek keadilan dan kewajaran, asas keadilan menuntut tindakan pemerintah harus proposional, sesuai, seimbang dan selaras dengan hak setiap orang.
1.8.
Metodelogi Penelitian Penelitian yang dalam bahasa Inggris disebut dengan research, pada
hakekatnya merupakan sebuah upaya pencarian. Lewat penelitian (research) orang mencari (search) temuan-temuan baru, berupa pengetahuan yang benar (truth, true knowledge), yang dapat dipakai untuk menjawab suatu pertanyaan atau untuk memecahkan masalah.33 Penentuan metoda penelitian yang tepat sangat penting dalam sebuah penelitian. 1.8.1. Jenis Penelitian Penelitian ini menggunakan penelitian hukum normatif. Dipilihnya jenis penelitian hukum normatif karena penelitian ini menguraikan permasalah-permasalahan yang ada, untuk selanjutnya dibahas dengan kajian berdasarkan teori-teori hukum kemudian dikaitkan dengan
33
M. Syamsudin, 2007, Operasionalisasi Penelitian Hukum, PT RajaGrafindo Persada, Jakarta, h. 1.
peraturan perundang-undangan yang berlaku dalam praktek hukum.34 Penelitian hukum normatif tersebut mencakup beberapa hal yaitu penelitian terhadap asas-asas hukum, penelitian terhadap sistematika hukum, penelitian terhadap taraf sinkronisasi hukum dalam arti vertical maupun horizontal, perbandingan hukum dan sejarah hukum.35 Hal tersebut sesuai dengan definisi terkait Legal research, in a nutshell yaitu is a process of finding the law that governs activities in human society. It involves locating both the rules which are enforced by the state and commentaries which explain or analyze these rules.36 Kajian
dalam
penelitian
ini
menyangkut
kajian
terhadap
kedudukan hukum desa pakraman sebagai penerima dana hibah dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, yang dilatarbelakangi karena terjadinya kekosongan norma pada Pasal 298 ayat 5 huruf d. 1.8.2. Jenis Pendekatan Jenis pendekatan yang dipergunakan dalam penelitian ini akan dikaji dengan : 1.
Pendekatan Perundang-undangan (The Statute Approach)
2.
Pendekatan Analisis Konsep Hukum (Analitical & Conseptual Approach)
34 Soerjono Soekanto,2006, Penelitian Hukum Normatif (Suatu Tinjauan Singkat), PT. Grafindo Persada, Jakarta, h.13. 35 H. Zainuddin, 2011, Metode Penelitian Hukum, Sinar Grafika, Jakarta, h. 25-30. 36 Morris L. Cohen and Kent C. Olson, 1992, Legal Research In a Nutshell, West Publishing Co., United State of America, h. 1.
3.
Pendekatan Sejarah (Historical Approach)
Dalam metode Pendekatan Perundang-undangan perlu dipahaminya hierarki, dan asas-asas dalam peraturan perundang-undangan, karena pendekatan perundang-undangan adalah pendekatan dengan menggunakan legislasi dan regulasi.37 Jadi, dalam pendekatan perundang-undangan dilakukan dengan menelaah peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengan
kedudukan
desa
pakraman,
kemudian
dikaitkan
dengan
permasalahan yang akan dibahas sehingga diharapkan analisis hukum yang dihasilkan akan lebih akurat. Dalam metode Pendekatan Analisis Konsep Hukum digunakan karena tidak adanya aturan hukum untuk masalah yang dihadapi. Dalam hal ini diperlukan merujuk pada prinsipprinsip hukum yang dapat diketemukan dalam pandangan-pandangan sarjana atau doktrin-doktrin hukum.38 Dalam metode pendekatan sejarah digunakan untuk mengetahui asal usul lahirnya desa pakraman sesuai dengan pemasalahan yang akan diteliti. 1.8.3. Sumber Bahan Hukum Dalam memecahkan permasalahan hukum diperlukan sumbersumber-sumber penelitian. Dalam penelitian normatif ini, bahan-bahan hukum yang akan dipergunakan terdiri dari bahan-bahan hukum primer dan bahan-bahan hukum sekunder :
a. Bahan Hukum Primer
37
Peter Mahmud Marzuki, 2009, Penelitian Hukum, Kencana Prenada Media Group, Jakarta,
h. 97. 38
Ibid., h. 138.
Bahan hukum primer merupakan bahan hukum yang bersifat autoritatif artinya mempunyai otoritas. Bahan-bahan hukum primer terdiri dari perundang-undangan, catatan-catatan resmi atau risalah dalam pembuatan perundang-undangan, dan putusan-putusan hakim.39 Bahan Hukum Primer terdiri dari : Undang-Undang Dasar Republik Indonesia 1945, UndangUndang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan dan Peraturan, Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2014 tentang Desa dan Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2013 tentang Organisasi kemasyarakatan. b. Bahan hukum sekunder merupakan bahan hukum penunjang yang berupa semua publikasi tentang hukum yang bukan merupakan dokumen-dokumen resmi yang meliputi buku-buku teks yang membicarakan suatu dan/atau beberapa permasalahan hukum, termasuk skripsi, tesis, dan disertasi hukum, jurnaljurnal hukum. Selain itu juga mencakup majalah dan Makalah serta bahan Hukum bidang Pemerintahan yang diperoleh di internet. Fungsi bahan hukum sekunder adalah try to explain and analyze the law.40
39 40
Ibid, h.141. Morris L. Cohen and Kent C. Olson, op.cit., h. 8.
c. Bahan Hukum Tersier adalah bahan hukum yang memberikan petunjuk maupun penjelasan terhadap bahan hukum primer dan bahan hukum sekunder seperti : kamus hukum, ensiklopedia.41 1.8.4. Teknik Pengumpulan Bahan Hukum Teknik pengumpulan bahan hukum yang dipergunakan dalam penelitian ini adalah dengan sistem kartu (card system). Soerjono Soekanto
dan Sri Mamudji berpendapat bahwa kartu yang perlu dipersiapkan ada dua yaitu 42: a. Kartu kutipan yang digunakan untuk mencatat atau mengutip sumber bahan bacaan tersebut diperoleh (nama pengarang/penulis, judul buku atau artikel, impesum, halaman dan sebagainya) b. Kartu bibliografi dipergunakan untuk mencatat sumber bahan bacaan yang dipergunakan. Kartu ini sangat penting dan berguna pada waktu peneliti menyusun daftar kepustakaan sebagai bagian penutup dari laporan penelitian. Langkah
pertama
dilakukan
inventarisasi
dengan
mengkoleksi
dan
pengorganisasian bahan-bahan hukum ke dalam suatu sistem informasi sehingga memudahkan kembali melakukan penelusuran bahan-bahan hukum tersebut.
Bahan hukum dikumpulkan dengan studi dokumen, yakni dengan melakukan pencatatan terhadap sumber bahan hukum primer dan sekunder. Bahan hukum tersebut selanjutnya dilakukan identifikasi, inventarisasi, dengan cara pencatatan atau pengutipan, ikhtisar, dan kartu ulasan. Masing-masing kartu diberi identitas: sumber bahan yang dikutif, 41
Soerjono Soekanto dan Sri Mamudji, 2007, Penelitian Hukum Normatif, Suatu Tinjauan Singkat, PT. Raja Grafindo Persada, Jakarta, h. 13. 42 Ibid., h. 53.
topik yang dikutip dan halaman dari sumber kutipan, selanjutnya diklasifikasikan menurut sistematika rencana tesis, sehingga ada kartu untuk bahan Bab I, II dan seterusnya, kecuali bagian-bagian penutup. Kemudian dilakukan kualifikasi bahan hukum.43 1.8.5. Teknik Analisis Untuk menganalisis bahan-bahan hukum yang telah terkumpul dapat digunakan berbagai teknik analisis. Teknik analisis yang digunakan dalam penelitian ini adalah teknik deskripsi, teknis interpretasi, teknik evaluasi, teknik sistematisasi dan teknik argumentasi. Dalam tesis ini sesuai dengan kedua permasalahan dipergunakan lima teknis analisis tersebut. Teknik Interpretasi berupa penggunaan jenis-jenis penafsiran dalam Ilmu Hukum dan teknik konstruksi berupa pembentukan konstruksi yuridis
dengan
melakukan
analogi
dan
pembalikan
proposisi
(acontrario).44 Teknik ini dijelaskan melalui teknik deskripsi sebagai penggambaran terhadap suatu kondisi dan posisi dari proposisi-proposisi hukum atau non hukum itu sendiri. Dalam hubungannya antara proposisi dan proses berkaitan erat dengan kebenaran dan kevalidan suatu hal (sah/tidak), it is useful to observe and to maintain the key distinction between the truth of a proposition or conclusion on the one hand, and the validity of the process of argument on the other.45
43
Peter Mahmud Marzuki, op.cit., h. 150. Program Studi Magister Ilmu Hukum Program Pascasarjana Universitas Udayana, 2013, Pedoman Penulisan Usulan Penelitian dan Tesis, Program Studi Magister Ilmu Hukum, Denpasar, h. 32. 45 Ian McLeod, 1996, Legal Method, Macmillan Press LTD, London, h. 14. 44
Sedangkan keterkaitan teknik argumentasi, sistematika dan evaluasi pada kaidah/norma peraturan perundangan-undangan adalah dengan mencari keterkaitan rumusan konsep hukum atau proposisi hukum antara peraturan hukum yang sederajat maupun tidak sederajat, dalam hal ini adalah Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah kemudian dengan teknik evaluasi dilakukan penelitian berdasarkan bahan hukum dan terakhir disampaikan secara argumentatif, artinya penilaian harus berdasarkan alasan-alasan yang bersifat penalaran hukum.
