K formě závazných stanovisek vydávaných dle památkového zákona Stanovisko OLP ke sporu mezi OPP a PI
Popis sporu OPP je toho názoru, že v případech, kdy na vydání závazného stanoviska navazuje územní souhlas (§ 96 stavebního zákona) či souhlas vydaný na základě ohlášení stavby (§ 106 stavebního zákona), je toto závazné stanovisko vydáváno ve formě závazného stanoviska dle § 149 správního řádu, nikoliv jako samostatné rozhodnutí. PI tento názor zpochybňuje, mj. s poukazem na znění § 149 odst. 1 („…jehož obsah je závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu.“), když dovozuje, že ani územní souhlas, ani souhlas vydaný na základě ohlášení stavby neobsahují výrokovou část. Z důvodů právní jistoty doporučuje, vzniknou-li pochybnosti ohledně formy závazného stanoviska, vydávat toto formou rozhodnutí. Zákony, judikatura, stanoviska MV a MMR Územní souhlas a souhlas vydaný na základě ohlášení stavby upravuje stavební zákon v § 96, resp. § 105 a násl. Ustanovení § 96 odst. 4 věta prvá a druhá zní, cit.: „Je-li záměr v souladu s požadavky uvedenými v § 90, vydá stavební úřad územní souhlas se záměrem, a to do 30 dnů ode dne jeho oznámení, a opatří situační výkres ověřovací doložkou. Dojde-li však stavební úřad k závěru, že záměr nesplňuje podmínky pro vydání souhlasu, nebo je-li třeba stanovit podmínky pro jeho realizaci (pozn. – tedy např. v případě podmínek stanovených v závazném stanovisku orgánu památkové péče), rozhodne usnesením, které vydá ve lhůtě 30 dnů od oznámení záměru, o projednání záměru v územním řízení.“. Podle § 106 odst. 1, cit.: „Ohlášenou stavbu, terénní úpravy nebo zařízení podle § 104 odst. 2 může stavebník provést na základě písemného souhlasu stavebního úřadu; u dočasné stavby souhlas obsahuje dobu jejího trvání. Nebude-li stavebníkovi souhlas doručen do 40 dnů ode dne, kdy ohlášení došlo stavebnímu úřadu, ani mu v této lhůtě nebude doručen zákaz podle § 107, platí, že stavební úřad souhlas udělil.“. Podle § 149 odst. 1 správního řádu, cit. „Závazné stanovisko je úkon učiněný správním orgánem na základě zákona, který není samostatným rozhodnutím ve správním řízení a jehož obsah je závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu. Správní orgány příslušné k vydání závazného stanoviska jsou dotčenými orgány.“. Zvláštní zákon (např. památkový zákon) může v některých případech závaznému stanovisku přisoudit povahu rozhodnutí. Podle § 44a odst. 3 věty prvé památkového zákona totiž, cit.: „Závazné stanovisko podle § 14 odst. 1 a 2, je-li vydáno orgánem státní památkové péče ve věci, o které není příslušný rozhodovat stavební úřad podle zvláštního právního předpisu, je samostatným rozhodnutím ve správním řízení, jinak je úkonem učiněným dotčeným orgánem pro řízení vedené stavebním úřadem.“ (pozn. tedy závazným stanoviskem dle § 149 správního řádu). Nejvyšší správní soud opakovaně konstatoval, např. v rozsudcích č.j. 2 Aps 1/2006-80 a č.j. 7 As 1/2008-86, zejména pak v rozsudku 1 As 92/2008-76, že územní souhlas (podobně též souhlas dle § 106 stavebního zákona) je rozhodnutím a není jiným správním úkonem dle části čtvrté správního řádu. Z posledně jmenovaného rozsudku NSS cit.: „Územní souhlas je určitou alternativou vůči územnímu rozhodnutí; vydání územního souhlasu totiž představuje oproti procesu vydání územního rozhodnutí procesně jednodušší postup. V mnohém se podobá souhlasu s provedením ohlášené stavby, terénní úpravy nebo zařízení (§ 106 stavebního zákona), jehož vydání opět znamená jednodušší variantu oproti řízení o vydání 1
stavebního povolení.“. Dále pak, cit.: „Územní souhlas je tedy individuálním správním aktem, který má přímé účinky na žadatele o vydání územního souhlasu ..., ale může se též přímo dotknout práv třetích osob. Stavební zákon s tím explicitně počítá, neboť vydání územního souhlasu podmiňuje doložením souhlasů se záměrem všech osob, které jím mohou být dotčeny na svých právech.“. A konečně, cit.: „Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že výklad opačný, podle něhož územní souhlas rozhodnutím není, by takovýmto osobám odejmul možnost svá práva ochránit stanoveným postupem u správního orgánu a odňal by jim i právo na přístup k soudu (čl. 36 Listiny základních práv a svobod).“. S výše uvedenými závěry se bez dalšího ztotožňuje Ministerstvo vnitra (viz ve spise založené výkladové stanovisko MV ze dne 5.3.2010). Ministerstvo pro místní rozvoj ve svém stanovisku ze dne 12.3.2010 zřejmě nebere výše uvedenou judikaturu v potaz. Uvádí mj., že územní souhlas i souhlas s ohlášením se nevydávají ve správním řízení a jsou vydávány formou vyjádření, osvědčení či souhlasu dle § 154 správního řádu. JUDr. J. Vedral (Bulletin ČSSP, 3/2009) s výše uvedeným judikátem polemizuje, nicméně shoduje se s ním v tom, že územní souhlas je v materiálním smyslu rozhodnutím. Řešení Ustálená judikatura Nejvyššího správního soudu není závazná a působí jen přesvědčivostí své argumentace. Ve skutečnosti ovšem působí tak, jakoby závazná byla, a podílí se na faktickém dotváření práva (viz k tomu např. Knapp V., Teorie práva, str. 170). Už jen z toho důvodu, že stane-li se otázka formy závazného stanoviska předmětem soudního řízení, je výsledek tohoto řízení nasnadě. Závěry Nejvyššího správního soudu je tedy nutno respektovat. Výše uvedené znamená, že má-li po vydání závazného stanoviska následovat územní souhlas (§ 96 stavebního zákona) či souhlas vydaný na základě ohlášení stavby (§ 106 stavebního zákona), je toto závazné stanovisko vydáváno orgánem památkové péče ve formě závazného stanoviska dle § 149 správního řádu, nikoliv jako samostatné rozhodnutí. To platí i v případě, kdy je „vydán“ fiktivní souhlas dle § 106 stavebního zákona. To, že § 149 odst. 1 obsahuje slova („…jehož obsah je závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu.“) nelze jako výhradu připustit, když právě Nejvyšší správní soud judikoval jak výše uvedeno při vědomí toho, že ani souhlas dle § 96, ani souhlas dle § 106 (natož pak „fiktivní rozhodnutí“ dle tohoto ustanovení) nenaplňují formální znaky rozhodnutí (jen materiální) a neobsahují tedy ani výrokovou část. Tomu přisvědčuje i názor Nejvyššího správního soudu (viz bod 13 výše cit. judikátu), že územní souhlas je rozhodnutím „pouze“ ve smyslu § 67 odst. 1 a nezmiňuje tak i další odstavce tohoto paragrafu, např. odstavec 2, který upravuje formu rozhodnutí, mj. obligatorní výrokovou část. K tomu dodáváme, že každý individuální správní akt musí výrok (materiálně) obsahovat, ač nemusí být takto formálně členěn (výrok, odůvodnění, poučení). Lze si v praxi představit i hraniční situace (viz např. § 103 stavebního zákona), kdy není zřejmé, zda bude po vydání závazného stanoviska následovat postup stavebního úřadu dle § 96 a 106 stavebního zákona. V těchto případech pak bude z důvodu právní jistoty adresátů i ochrany veřejného zájmu vhodnější vydávat závazné stanovisko formou rozhodnutí.
2
Závazná stanoviska podle památkového zákona stanovisko OLP ke sporu OPP a PI Popis sporu PI je toho názoru, že závazné stanovisko podle § 14 lze vydat i po provedení (části) prací na věci, neboť slova „předem si vyžádá“ nelze chápat restriktivně a o závazné stanovisko podle tohoto ustanovení si lze požádat i dodatečně. OPP s tímto názorem nesouhlasí a uvádí, že pokud má být vydáváno závazné stanovisko po provedení (části) prací, je nutno postupovat výhradně podle § 11 odst. 3. Obecně k § 11 odst. 3 a § 14 Památkový zákon obsahuje dvě ustanovení, týkající se vydávání závazných stanovisek. Prvním je ustanovení § 11 odst. 3, které je velmi obecné a absentuje v něm jakákoliv procedurální i věcná úprava tohoto závazného stanoviska, tedy např. obsahové náležitosti závazného stanoviska, určení, zda závazné stanovisko je vydáváno jen z moci úřední či též na návrh, zda je obligatorně vydáváno v rámci řízení též vyjádření NPÚ apod. Toto ustanovení lze použít jen tehdy, pokud po vydání závazného stanoviska následuje rozhodnutí jiného správního orgánu, zejm. stavebního úřadu. Druhým ustanovením je pak mnohem podrobnější § 14. Stanoví kupř. obsahové náležitosti závazného stanoviska, obligatorně je vyžadováno stanovisko NPÚ v řízení o vydání závazného stanoviska, řízení je zahajováno jen na návrh vlastníka, přičemž o závazné stanovisko může požádat vlastník vždy jen předem a nikoliv až po provedení (části) prací na kulturní památce či jiné věci chráněné památkovým zákonem (§ 14 odst. 1 a 2). To vyplývá nejen z jazykového výkladu, ale rovněž z celkové koncepce památkové péče a ochrany památkových hodnot. Nelze v zásadě provádět práce (obnovu) bez předchozího závazného stanoviska. Pokud by toto bylo připuštěno, nebylo by lze ani uložit sankci např. dle § 35 odst. 1 písm. e) nebo § 35 odst. 2 písm. b), neb by nebylo zřejmé, kdy byla naplněna skutková podstata tohoto správního deliktu. Ustanovení § 14 lze považovat za speciální vůči obecnému § 11 odst. 3 a má tedy přednost. Analogie Judikatura ohledně použití analogie ve veřejném právu není zcela jednotná, a to ani v rámci jednoho soudu. Stejně tak doktrína. Podle jedněch je analogie (analogie legis) ve veřejném právu akceptovatelná jen tehdy, pokud zákon právní úpravu neobsahuje a zároveň je to pro adresáta právní normy, v našem případě vlastníka věci, výhodnější („…připouští-li vůbec použití analogie v právu procesním, je tomu tak pouze za účelem vyplňování mezer procesní úpravy a dále pouze ve prospěch ochrany práv účastníků řízení.“ NSS 1 As 25/2005 - 70). Podle druhých je analogie přípustná šířeji („Ačkoli doktrína připouští ve veřejném právu použití analogie legis pouze v omezené míře, tak tam, kde zákon určitý právní problém přímo neřeší, lze pro výklad chybějící právní úpravy či pojmu podpůrně užít zákonného ustanovení svou povahou a účelem nejbližšího.“ NSS Afs 141/2007-83).
3
Jak uvedeno níže, i při prvně zmíněném, restriktivním výkladu možnosti použití analogie, je možno při jejím použití právní spor mezi OPP a PI vyřešit. Řešení Možnost vlastníka požádat si o závazné stanovisko, popř. vydat závazné stanovisko z moci úřední i dodatečně je zcela legitimní, a to i přes to, že vlastník naplnil skutkovou podstatu správního deliktu. Je to i v zájmu orgánů památkové péče. Toto závazné stanovisko bude vlastník potřebovat v řadě případů, kupř. v případě řízení o dodatečném povolení stavby podle stavebního zákona. Na tyto případy však zákonodárce nepamatoval a jakákoliv právní úprava pro takovéto případy chybí. Použít výhradně a bez dalšího ustanovení § 14 nelze, neb tomu brání právě podmínka zmíněná výše, požádat si o závazné stanovisko před započetím prací. Jediným možným řešením se jeví výše naznačená analogie zákona. Tedy pokud bude nutno vydat závazné stanovisko po započetí (provedení) prací, bude postupováno dle § 11 odst. 3. Řízení bude moci být zahájeno jak na návrh, tak z moci úřední (popř. i na základě podnětu kohokoliv), neboť § 11 odst. 3 žádné omezení neobsahuje. Orgán památkové péče bude aplikovat ta ustanovení § 14, která připadají v úvahu, tedy zejména odst. 3 a odst. 6. Sama o sobě ta skutečnost, že se účastníkovi řízení umožní vydání závazného stanoviska při porušení § 14 odst. 1 a je to tedy pro něj výhodné, znamená splnění podmínky, že analogie ve veřejném právu je možná jen ve prospěch adresátů normy. Ve prospěch vlastníka se zdá být též obligatorní stanovisko NPÚ, protože NPÚ je vázán lhůtami a při nedodání stanoviska může orgán památkové péče rozhodnout i bez tohoto stanoviska, což by si nemohl dovolit, pokud by se měl spolehnout na jiný důkazní prostředek, např. posudek znalce; ve prospěch účastníka tedy svědčí rychlost řízení. Obecně řečeno, závazné stanovisko může vlastník obdržet dříve. Ani námitka, že podmínkami uvedenými v závazném stanovisku jsou vlastníkovi ukládány povinnosti a vydání závazného stanoviska je mu tak k tíži, neobstojí. Nelze si dost dobře představit vydání závazného stanoviska, ve kterém by orgán památkové péče nesměl stanovit žádné podmínky. Takové závazné stanovisko by zcela ztratilo smysl. Pokud to vůbec v praxi připadá v úvahu, uplatní se analogie i u dodatečně vydávaných závazných stanovisek v případech, kdy po vydání závazného stanoviska nemá následovat vydání rozhodnutí jiným správním orgánem (stavebním úřadem), což se týká zejm. movitých věcí. Tehdy nastupuje použití analogie zcela, bez aplikace § 11 odst. 3. I toto však považujeme vzhledem k výše uvedenému za možné.
V Praze dne 20.4.2010 Hubka
4
5
