Doelstelling ‘Beëindiging lozing van gevaarlijke stoffen in 2020’ voortvloeiend uit het internationaal overleg over de bescherming van de Noordzee en de Noordoost Atlantische Oceaan (Noordzeeministerconferenties (NZMC) en OSPAR-verdrag) Jeannette Plokker, 2002
RIZA afdeling internationale zaken, stand van zaken januari
0. Inleiding De doelstelling om te streven naar de beëindiging van de lozing van gevaarlijke stoffen is aan de orde bij zowel de Noordzeeministerconferentie (Esbjergverklaring 1995), OSPAR (strategie gevaarlijke stoffen Sintra 1998) als de EU kaderrichtlijn water (EU-richtlijn 2000/60/EC, 23 oktober 2000). In deze notitie worden in hoofdstuk 1 de belangrijkste passages bij deze drie fora over deze doelstelling op een rijtje gezet; er is voor de Engelse taal gekozen, omdat alleen in deze taal voor alle betrokken fora de officiële formuleringen beschikbaar zijn. In hoofdstuk 2 is aangegeven hoe het streven verder uitgewerkt wordt in internationaal verband, terwijl hoofdstuk 3 ingaat op wat er tot nu toe in Nederland is gebeurd om de doelstelling in het nationale beleid te verankeren. 1. Internationaal afgesproken doelstelling A. Paragraaf 17 in het hoofdstuk over gevaarlijke stoffen van de Esbjerg verklaring (Noordzeeministerconferentie 1995) luidt: The ministers AGREE that the objective is to ensure a sustainable, sound and healthy North Sea ecosystem. The guiding principle for achieving this objective is the precautionary principle. This implies the prevention of pollution of the North Sea by continuously reducing discharges, emissions and losses of hazardous substances thereby moving towards the target of their cessation within one generation (25 years) with the ultimate aim of concentrations in the environment near background values for naturally occurring substances and close to zero concentrations for man-made synthetic substances.
B. In 1998 is tijdens de OSPAR Ministersconferentie te Sintra de OSPAR Strategie gevaarlijke stoffen aanvaard (OSPAR-verdrag: bescherming van de Noordoost Atlantische Oceaan). Bij het opstellen van deze strategie heeft men zich laten inspireren door bovenstaande afspraak binnen de Noordzeeministerconferentie. De OSPAR strategie is echter meer uitgewerkt, waarbij het uiteindelijke doel direct in de doelstelling is overgenomen en de doelstelling voor 2020 in het tijdpad terecht is gekomen. Het toepassingsgebied van de Esbjerg doelstelling is met de OSPAR-strategie verbreed van alleen de Noordzee (-landen) tot de hele Noordoost Atlantische Oceaan (dus inclusief IJsland, Finland, Ierland, Spanje en Portugal) De tekst voor doelstelling en tijdpad in de OSPAR strategie luiden: 1. Objective 1.1 In accordance with the general objective, the objective of the Commission with regard to hazardous substances is to prevent pollution of the maritime area by continuously reducing discharges, emissions and losses of hazardous substances (as defined in Annex 1), with the ultimate aim of achieving concentrations in the marine environment near background values for naturally occurring substances and close to zero for man-made synthetic substances. 4. Timeframe 4.1 Following on from the commitment in the Final Declaration of the Ministerial Meeting of the Oslo and Paris Commissions 1992, that, as a matter of principle for the whole maritime area of the Convention, the Commission should continue to work towards the reduction, by the year 2000, of discharges, emissions and losses of hazardous substances which could reach
1
the marine environment, to levels that are not harmful to man or nature with the aim of their elimination, the Commission will implement this strategy progressively by making every endeavour to move towards the target of the cessation of discharges, emissions and losses of hazardous substances by the year 2020. C.Op 23 oktober 2000 is de EU kaderrichtlijn water (2000/60/EC) aanvaard. De artikelen in deze richtlijn m.b.t. gevaarlijke stoffen vinden hun oorsprong deels in de OSPAR strategie gevaarlijke stoffen. Het belangrijkste artikel hierover luidt: Article 16 Strategies against pollution of water 1. The European Parliament and the Council shall adopt specific measures against pollution of water by individual pollutants or groups of pollutants presenting a significant risk to or via the aquatic environment, including such risks to waters used for the abstraction of drinking water. For those pollutants measures shall be aimed at the progressive reduction and, for priority hazardous substances, as defined in Article 2(30), at the cessation or phasing-out of discharges, emissions and losses. Such measures shall be adopted acting on the proposals presented by the Commission in accordance with the procedures laid down in the Treaty. 2. The Commission shall submit a proposal setting out a list of priority substances selected amongst those which present a significant risk to or via the aquatic environment. Substances shall be prioritised for action on the basis of risk to or via the aquatic environment, identified by: (a) risk assessment carried out under Council Regulation (EEC) No 793/93, Council Directive 91/414/EEC, and Directive 98/8/EC of the European Parliament and of the Council, or (b) targeted risk-based assessment (following the methodology of Regulation (EEC) No 793/93) focusing solely on aquatic ecotoxicity and on human toxicity via the aquatic environment. When necessary in order to meet the timetable laid down in paragraph 4, substances shall be prioritised for action on the basis of risk to, or via the aquatic environment, identified by a simplified risk-based assessment procedure based on scientific principles taking particular account of: - evidence regarding the intrinsic hazard of the substance concerned, and in particular its aquatic ecotoxicity and human toxicity via aquatic exposure routes, and - evidence from monitoring of widespread environmental contamination, and - other proven factors which may indicate the possibility of widespread environmental contamination, such as production or use volume of the substance concerned, and use patterns. 3. The Commission's proposal shall also identify the priority hazardous substances. In doing so, the Commission shall take into account the selection of substances of concern undertaken in the relevant Community legislation regarding hazardous substances or relevant international agreements. 4. The Commission shall review the adopted list of priority substances at the latest four years after the date of entry into force of this Directive and at least every four years thereafter, and come forward with proposals as appropriate. 5. In preparing its proposal, the Commission shall take account of recommendations from the Scientific Committee on Toxicity, Ecotoxicity and the Environment, Member States, the European Parliament, the European Environment Agency, Community research programmes, international organisations to which the Community is a party, European business organisations including those representing small and medium-sized enterprises, European environmental organisations, and of other relevant information which comes to its attention. 6. For the priority substances, the Commission shall submit proposals of controls for: - the progressive reduction of discharges, emissions and losses of the substances concerned, and, in particular
2
- the cessation or phasing-out of discharges, emissions and losses of the substances as identified in accordance with paragraph 3, including an appropriate timetable for doing so. The timetable shall not exceed 20 years after the adoption of these proposals by the European Parliament and the Council in accordance with the provisions of this Article. In doing so it shall identify the appropriate cost-effective and proportionate level and combination of product and process controls for both point and diffuse sources and take account of Community-wide uniform emission limit values for process controls. Where appropriate, action at Community level for process controls may be established on a sector-by-sector basis. Where product controls include a review of the relevant authorisations issued under Directive 91/414/EEC and Directive 98/8/EC, such reviews shall be carried out in accordance with the provisions of those Directives. Each proposal for controls shall specify arrangements for their review, updating and for assessment of their effectiveness. 7. The Commission shall submit proposals for quality standards applicable to the concentrations of the priority substances in surface water, sediments or biota. 8. The Commission shall submit proposals, in accordance with paragraphs 6 and 7, and at least for emission controls for point sources and environmental quality standards within two years of the inclusion of the substance concerned on the list of priority substances. For substances included in the first list of priority substances, in the absence of agreement at Community level six years after the date of entry into force of this Directive, Member States shall establish environmental quality standards for these substances for all surface waters affected by discharges of those substances, and controls on the principal sources of such discharges, based, inter alia, on consideration of all technical reduction options. For substances subsequently included in the list of priority substances, in the absence of agreement at Community level, Member States shall take such action five years after the date of inclusion in the list. 9. The Commission may prepare strategies against pollution of water by any other pollutants or groups of pollutants, including any pollution which occurs as a result of accidents. 10. In preparing its proposals under paragraphs 6 and 7, the Commission shall also review all the Directives listed in Annex IX. It shall propose, by the deadline in paragraph 8, a revision of the controls in Annex IX for all those substances which are included in the list of priority substances and shall propose the appropriate measures including the possible repeal of the controls under Annex IX for all other substances. All the controls in Annex IX for which revisions are proposed shall be repealed by the date of entry into force of those revisions. 11. The list of priority substances of substances mentioned in paragraphs 2 and 3 proposed by the Commission shall, on its adoption by the European Parliament and the Council, become Annex X to this Directive. Its revision mentioned in paragraph 4 shall follow the same procedure.
2.
Uitwerking internationaal
Bij de verdere uitwerking kunnen drie fases onderscheiden worden: 1. vaststelling voor welke stoffen de doelstelling geldt 2. vaststellen van de benodigde maatregelen (deels bestaande en mogelijk deels nieuw te formuleren maatregelen) om de doelstelling te bereiken voor een specifieke verbinding 3. monitoren hoe het staat met de voortgang m.b.t. het bereiken van de doelstelling voor een specifieke verbinding. Bij de EU kaderrichtlijn is fase 1 onlangs afgerond via het publiceren van Besluit 2455/2001/EC van 20 november 2001 m.b.t. het vaststellen van een lijst van prioritaire stoffen voor de kaderrichtlijn (invulling bijlage X kaderrichtlijn). In de lijst wordt onderscheid gemaakt tussen prioritaire stoffen en prioritair gevaarlijke stoffen. Voor deze laatste groep geldt de nuldoelstelling. Voor een aantal stoffen geldt dat binnen een bepaalde termijn vastgesteld zal worden onder welke categorie deze vallen.
3
Wanneer een verbinding definitief op de lijst van prioritair gevaarlijk wordt gezet, gaat de termijn van 20 jaar voor uitfasering vanaf dat moment lopen. De EC heeft 6 jaar om een maatregelenpakket op communautair niveau vast te stellen om het doel te bereiken voor de eerste prioriteitslijst (voor latere toevoegingen 5 jaar). Mocht de termijn van 6 (5) jaar verstreken zijn zonder dat er communautaire maatregelen zijn vastgesteld, dan is het aan de lidstaten zelf om de geëigende maatregelen vast te stellen. In het EAF (expert advisory forum) on priority substances overlegt de EC met lidstaten over de plannen rond de verdere invulling van de maatregelenpakketten t.a.v. gevaarlijke stoffen. Binnen de Noordzeeministerconferentie (NZMC) is het tot nu toe gebleven bij de tekst in de Esbjergverklaring; de uitwerking van fase 1 en 2 wordt aan OSPAR overgelaten. De voortgang binnen OSPAR ten aanzien van de eerste twee fases zal aan de volgende Noordzeeministerconferentie in maart 2002 gerapporteerd worden. In NZMC-kader is wel een instrument ontwikkeld t.b.v. fase 3, het zogenaamde HARP-HAZ systeem; via dit rapportagesysteem wordt over de voortgang van het beëindigen van de lozing van individuele gevaarlijke stoffen gerapporteerd aan e de 5 NZMC. OSPAR bekijkt momenteel of het HARP-HAZ systeem ook in OSPAR-kader toegepast wordt om de voortgang t.a.v. de uitvoering van de strategie gevaarlijke stoffen in beeld te brengen. OSPAR heeft al veel werk verzet rond fase 1 en concentreert zich momenteel op fase 2. De criteria voor de selectie van gevaarlijke stoffen waarvoor de nuldoelstelling geldt zijn afgerond en in de zomer van 2001 definitief vastgesteld (het zogenaamde DYNAMEC mechanisme met criteria voor de intrinsieke stofeigenschappen toxiciteit, persistentie en bioaccumulatie). In 1998 is een eerste lijst van 15 (groepen van) verbindingen vastgesteld waarvoor in principe de nul-doelstelling geldt; deze lijst is vastgesteld op basis van aanwezige kennis (nog niet op basis van DYNAMEC mechanisme, aangezien dat in 1998 nog ontwikkeld moest worden). In 2000 is de lijst uitgebreid door toepassing van de criteria met nog eens 12 verbindingen en in 2001 met nog eens16. Het DYNAMEC mechanisme en de onderliggende database met een schat aan informatie over een veelheid aan stoffen zal onderhouden worden; in de toekomst kunnen m.b.v. het mechanisme nog verdere stoffen geselecteerd/vastgesteld worden waarvoor de nuldoelstelling geldt. De criteria en selectie van stoffen zijn in nauw overleg/samenwerking tussen overheden en industriële en groene NGO's tot stand gekomen. Wanneer een stof eenmaal op de OSPAR prioriteitslijst terecht is gekomen, wordt in OSPAR verband vastgesteld welke (aanvullende) maatregelen nodig zijn om de nul-doelstelling voor een stof in 2020 zo goed mogelijk te bereiken. Het initiatief daarvoor ligt bij één van de verdragspartijen. Daartoe wordt door een initiatiefland allereerst een achtergrond document opgesteld met de volgende hoofdstukken: 1. zo compleet mogelijk overzicht vanuit welke bronnen de betreffende stof in het milieu wordt gebracht 2. overzicht beschikbare kwantitatieve informatie t.a.v. bronnen, de routes naar en het voorkomen in het mariene milieu. 3. de gewenste reduktie 4. overzicht van bestaande maatregelen/ontwikkelingen om lozingen/emissies te reduceren binnen OSPAR en bij andere internationale gremia zoals de EU, VN, IMO, internationale riviercommissies; 5. een analyse van welke aanvullende maatregelen/acties naast de lopende zaken eventueel nog nodig zijn om het doel te bereiken en dus t.a.v. alle bronnen de gewenste reductie te bereiken en de daarmee gepaard gaande verbeteringen in het milieu te volgen; vervolgens wordt een keuze gemaakt over de meest efficiënte uitvoering (tijdpad en organisatie (OSPAR zelf of anderen (EU, IMO etc.). Drie jaar nadat een stof op de prioriteitslijst is geplaatst dient het achtergronddocument afgerond en de aanvullende benodigde acties geïdentificeerd en in gang gezet zijn; dit is inmiddels gebeurd voor 8 stoffen. Diverse geledingen en expertises binnen OSPAR zijn betrokken bij het beoordelen, aanvullen en afronden van het achtergronddocument; de Commissie zelf stelt het document en de acties uiteindelijk vast. De afgeronde achtergronddocumenten zijn voor iedereen beschikbaar en toegankelijk op de OSPAR website (www.ospar.org, onderdeel publicaties). Op gezette tijden wordt binnen OSPAR beoordeeld hoe het staat met de voortgang van de geïdentificeerde acties. 3
Verankering in Nederlands beleid
4
e
De door de 4 NZMC aanvaarde doelstelling betreffende gevaarlijke stoffen om te streven naar de beëindiging van de lozingen, emissies en verliezen in 2020 is in zowel het derde Nationaal Milieubeleidsplan (NMP3) als in de vierde Nota Waterhuishouding (NW4) overgenomen. In de NW4 is verder aangegeven dat de selectie van gevaarlijke stoffen waarvoor de doelstelling geldt in internationaal kader dient te gebeuren. In het CIW-Handboek Wvo-vergunningverlening is in de schematische weergave van de hoofdlijnen van het emissie-beleid voor water aangegeven dat gestreefd moet worden naar beëindigen van de emissies uiterlijk in 2020 voor de door OSPAR geselecteerde stoffen (in een voetnoot bij het schema is aangegeven dat dit in ieder geval geldt voor de 15 stoffen die OSPAR in 1998 heeft aangewezen; het geldt echter ook voor de na het verschijnen van het handboek door OSPAR geselecteerde stoffen zoals de uitbreiding van de lijst in 2000 en mogelijke toekomstige uitbreidingen). Verder zijn de OSPAR stoffen die in 1998 zijn aangewezen met uitzondering van musk xyleen opgenomen in de jaarlijkse CIW enquete over lozingen en emissies; 1999 is het eerste jaar waarvoor naar deze gegevens is gevraagd (de respons is overigens heel laag). Er is ook een notitie geschreven waarin is aangegeven dat het nationale doelgroepen beleid en de internationale doelstelling om te streven naar de beëindiging van de lozingen/emissies van gevaarlijke stoffen in 2020 samengaan en niet strijdig zijn. Via het CIW-handboek en de CIW enquete is getracht de Wvo-vergunningverleners en waterbeheerders een handreiking te geven m.b.t. de nieuwe doelstellingen bij de uitvoering van hun werkzaamheden. Om deze handreiking meer kracht bij te zetten, kan overwogen worden om te regelen dat bij het vierjaarlijks herzien van vergunningen vereist wordt de voortgang t.a.v. de doelstellingen voor prioritaire stoffen bij OSPAR en prioritair gevaarlijke stoffen bij de kaderrichtlijn geëvalueerd wordt. De uitwerking van aanvullende maatregelen in OSPAR-verband, de verdere invulling van gevaarlijke stoffen en bijbehorende maatregelen in het kader van de EU-kaderrichtlijn water en de nationale SOMS-nota (strategie omgaan met stoffen, verschenen in 2001), zullen de bouwstenen aanreiken om de benodigde maatregelen verder te concretiseren en uit te voeren op nationaal, regionaal en lokaal niveau.
5
