Interstudie NDO. 1 december Hans van Gansewinkel Maarten Peters Marieke de Visser

Interstudie NDO

1 december 2008 Interstudie NDO Hans van Gansewinkel Maarten Peters Marieke de Visser

Interstudie NDO Adviesbureau

voor en

onderwijsmanagement

-ontwikkeling

Inhoudsopgave Inleiding

3

Samenvatting

4

1

Vraag en aanpak

5

2

Actuele ontwikkelingen 2.1 Inleiding: historisch perspectief 2.1.1 De gemeente Purmerend/OPSO 2.1.2 SPOOR 2.1.3 Samenwerken tussen SPOOR en Purmerend/OPSO 2.2 Landelijke ontwikkelingen 2.2.1 Autonomievergrotíng, deregulering en de invoering van een nieuwe bekostigingssystematiek i 2.2.2 Governance, externe verantwoording en maatschappelijke verankering 2.2.3 'Brede School' en Wet op de Maatschappelijke Ondersteuning (Wmo) 2.3 Conclusies t.a.v. landelijke ontwikkelingen 2.4 Regionale/lokale ontwikkelingen 2.4.1 Regio-ontwikkeling 2.4.2 Intergemeentelijk Samenwerkingsorgaan Waterland: Onderwijs Zorgloket Waterland 2.4.3 Ontwikkelingen bij maatschappelijke partners 2.4.4 Ontwikkelingen binnen SPOOR en OPSO 2.4.5 Conclusies ten aanzien van regionale en lokale ontwikkelingen

8 8 8 8 8 9 10 11 13 15 15 15 16 16 16 17

3

Houtskoolschets 18 3.1 Inleiding 18 3.2 Verdere verzelfstandiging O P S O ? 18 3.2.1 Toegevoegde waarde voor het onderwijs 19 3.2.2 Politiek 20 3.2.3 Sociaalmaatschappelijk 20 3.2.4 Financieel 21 3.2.5 Bestuurlijk-organisatorisch 23 3.2.6 Samenvattend: argumentatie en advies inzake verdergaande verzelfstandiging 24 3.3 De samenwerkingsvraag: 'Of' en 'Hoe'? 25 3.3.1 Intensivering samenwerking - het effect op het onderwijs en de scholen 26 3.3.2 Financiële effecten 26 3.3.3 Effecten op de bedrijfsvoering en de organisatie 27 3.4 Samenwerking, het 'hoe': mogelijke vormen 30

4

Tenslotte - het vervolgtraject 4.1 Bestuurlijke routing Houtskoolschets 4.2 Intern binnen O P S O en S P O O R : Werken aan draagvlak en informatieverspreiding 4.3 Veranderkundige aanpak - perspectief op de toekomst

Houtskoolschets fase 1 Onderzoek SPOOR en OPSO 1 december 2008

36 36 37 38


voor en

onderwijsmanagement -ontwikkeling

Bijlage De bruidsschatregeling 1 2 3

D e overschrijdingsregeling Doorbetaling bij verzelfstandiging D e bruldsschatregeíing 3.1 Voor wie bestemd? 3.2 De omvang van de bruidsschat 3.3 Bestedingsvrijheid 3.4 Overgangsregeling


39 39 39 40 40 40 42 42

2


voor en


Inleiding

Voor u ligt de eerste tussenrapportage uit het onderzoek naar de optimale bestuurlijke vormgeving van het Openbaar Primair en Speciaal Onderwijs Purmerend (OPSO) en de meerwaarde van samengaan van S P O O R en O P S O . In dit rapport beschrijven wij onze eerste bevindingen en hoofdlijnenadviezen. De hoofdvragen in deze fase van het onderzoek zijn geweest: 1

Is een verdergaande verzelfstandiging van het bestuur van O P S O wenselijk?

2

Is het wenselijk om te komen tot een vorm van samenwerking tussen S P O O R en O P S O ?

Om te komen tot beantwoording van deze vragen zijn onder meer met vertegenwoordigers van diverse geldingen in en om de beide besturen gesprekken gevoerd. In hoofdstuk; 1 leest u een beschrijving van de aan ons gestelde vraag en de aanpak van het onderzoek zoals we die met u zijn overeengekomen. Het tweede hoofdstuk geeft een beschrijving van landelijke en lokale/regionale ontwikkelingen, die de context en mede de aanleiding vormen voor de huidige ontwikkelingen binnen S P O O R en O P S O . Tot slot leest u in het derde hoofdstuk de 'houtskoolschets' van onze eerste bevindingen, Deze rapportage vormt tevens de opmaat voor de tweede fase van dit onderzoek. Tijdens een select aantal (2 - 4) werkbijeenkomsten met vertegenwoordigingen van beide besturen, directies, medezeggenschap, werkorganisaties en betrokken gemeentes (Spoorraad en Purmerend), stellen zij samen vast op welke gebieden zij samenwerking tot stand willen brengen.


3


voor en


amenvattin Volgt in finale

adviesrapportage


4


voor en

1


Vraag en aanpak

Vraag In de regio Waterland, Oostzaan en Purmerend stellen de twee besturen voor Openbaar Primair Onderwijs, S P O O R en O P S O , in hun strategie voor de toekomst zich de vraag welke weg ze, al dan niet in gezamenlijkheid, in zullen slaan. Voor O P S O spelen op dit moment twee kernvragen: de bestuurlijke vormgeving - ín het bijzonder de afweging voor een verdergaande verzelfstandiging - en de samenwerkingsvraag. S P O O R stelt zich in het licht van de beschreven actuele ontwikkelingen dezelfde vraag als de tweede vraag die O P S O zich stelt: is het verstandig de toekomst eigenstandig in íe gaan of wordt er een krachtiger basis gelegd voor sterke scholen door de samenwerking aan te gaan met de organisatie van O P S O . Wat zijn daarvan de voor- en nadelen?; wat is eventueel de meest geëigende vorm van samenwerking? Dit zijn deelvragen die in het bestuur van S P O O R aan de orde zijn. Om kwalitatieve en financiële redenen kan schaalvergroting - door samenwerking en/of integratie - voor O P S O en S P O O R een aantal voordelen bieden. Om ook in de toekomst een serieuze gesprekspartner te zijn voor de omgeving en de ambities te kunnen verwezenlijken, is het bundelen van de krachten een belangrijk middel. In de afgelopen periode zijn veel inspanningen gepleegd die tot de versterking van deze gedachten hebben geleid: een aantal notities in Purmerend en van S P O O R schetsen de achtergronden hiervan. 1

Er bestaat inmiddels in de kringen van beide besturen, alsmede de betrokken toezichthouders en gemeenten in de regio Waterland, Oostzaan en Purmerend, de aanname dat een nadere samenwerking tussen en/of integratie van S P O O R en O P S O over de gehele linie eveneens leidt tot: een vergroting van het innovatief vermogen in onderwijs en maatschappelijke positionering; ~ een versterking van het beleidsvoerend vermogen; de professionalisering van bestuur, management en ondersteuning; de inkrimping van financiële risico's. Uit eerdere bestuurlijke besprekingen en rapporten blijkt dat O P S O en S P O O R , als het om de grote lijnen gaat, dezelfde dingen nastreven: integraal management; primaat aan de scholen; accent op mobiliteit; sterke ondersteuning (eventuele insourcing van administratie naast eigen BMO); handhaving kieine scholen; ~ verantwoorde stichting van nieuwe scholen. 2

Echter, zinvol onderzoek naar (de condities van) samenwerking vraagt om precisering van deze gemeenschappelijke wensen, precisering van de huidige verschillen, inventarisatie van condities en daaruit voortvloeiend: het uitzetten van een (gefaseerd) pad van samenwerking en/of integratie.

Het betreft hier o.a. verslagen van bestuurscommissievergaderingen van de gemeente Purmerend, versfaglegging van bestuursvergaderingen en 'strategienota' van S P O O R en stukken van de S P O O R R a a d 1

Hoewel expliciet door S P O O R vermeld is dit ook als een aandachtspunt voor O P S O genoemd bij de bespreking van d e z e rapportage in de begeEeidingscommissie. Houtskoolschets fase 1 Onderzoek SPOOR en OPSO 1 december 2008

2

5


voor en


Anders gesteld: Op welke terreinen en thema's leidt samenwerking tot kwalitatieve en financiële voordelen en voor wie? 1 Welke condities moeten gecreëerd worden om de voordelen optimaal te benutten en de relevante risico's te minimaliseren? Deze vraag is te analyseren op twee niveaus: zowel voor beide besturen afzonderlijk als voor beide besturen samen. 2 Welke maatregelen op het gebied van bestuurlijke, organisatorische en financiële vormgeving zijn logisch als de antwoorden op de eerste twee vragen in kaart zijn gebracht? Samenvattend heeft het bestuur van S P O O R en de gemeente Purmerend aan Interstudie N D O de volgende opdracht gegeven: I

Allereerst gaat het om het scheppen van een volledig en juist beeld, alsmede van de lokale impact daarvan, van de relevante wettelijke en maatschappelijke ontwikkelingen voor besturen van openbaar primair en speciaal onderwijs. Deze beschrijving vormt het toekomstkader waartegen de volgende twee kernvragen beantwoord dienen te worden.

II

Ten tweede gaat het voor de gemeente Purmerend om de vraag naar de optimale bestuurlijke vormgeving v a n het openbaar primair en speciaal onderwijs. Daarbij dient nadrukkelijk de optie van verdergaande verzelfstandiging op zijn merites beoordeeld te worden.

ill

Tenslotte gaat het voor beide besturen om het tot stand brengen van een inhoudelijk antwoord op de drie eerder benoemde vragen rondom de samenwerking: 1 Op welke terreinen en thema's leidt samenwerking tussen en/of integratie van SPOOR en OPSO tot kwalitatieve en financiële voordelen, voor wie en op welk moment? (Indien aan de orde werken we in varianten en of faseringsvoorsîellen.) 2 Welke condities moeten gecreëerd worden om de voordeten optimaal te benutten en de relevante risico's te minimaliseren? Deze vraag is te analyseren op twee niveaus: zowel voor beide besturen afzonderlijk als voor beide besturen samen. 3 Welke maatregelen op het gebied van bestuurlijke, organisatorische en financiële vormgeving zijn logisch als de antwoorden op de eerste twee vragen in kaart zijn gebracht?

Aanpak De opdracht werken wij uit in vier fases, waarvan u hieronder de werkwijze en het beoogde resultaat ziet weergegeven. Fase 1: Onderzoek,

analyse en hoofdlijnen rapportage - inmiddels

afgerond

In deze fase zijn aan de hand van documentenstudie en gesprekken met 'sleutelfiguren' in en rondom de beide organisaties de huidige situatie en de wensen voor de toekomst verder in kaart gebracht. Daarnaast is een aantal relevante beleidsdocumenten bestudeerd: onder meer de bestuursreglementen, beleidsplannen, begroting 2008 en de jaarrekening(en) 2006 {en 2007) van de beide afzonderlijke besturen en betrokken gemeenten, alsmede de eerdere rapporten en verslagen die rondom de samenwerkingsverkenningen geschreven zijn. Het resultaat van deze fase ís een scherper zicht op het vraagstuk en de precisering daarvan, zowel op inhoud als op proces, leidend tot detailkeuzes in aanpak van het samenwerkingsproject, vormgeving en op te leveren resultaten.


6


voor en

onderwijsmanagement

-ontwikkeling

Het document dat u nu in handen heeft, vormt de afronding van deze fase. Fase 2: Presentatie, toetsing en voorlopige

besluitvorming

Deze fase bestaat uit een select aantal (2 - 4) werkbijeenkomsten met vertegenwoordigingen van beide besturen, directies, medezeggenschap, werkorganisaties en betrokken gemeentes, waarin zij vaststellen op welke gebieden zij samenwerking tot stand willen brengen. Het in fase 1 vastgestelde hoofdlijnenrapport vormt daartoe d e schriftelijke basis. Deze fase heeft derhalve een in hoofdzaak toetsend karakter. De stellingen en hoofdlijnenadviezen worden nader toegelicht, in discussie gebracht met de relevante betrokkenen, waarna een verdere verfijning zal volgen. Het resultaat van deze fase is drieledig. Het eerste resultaat is dat op elk gebied - kwalitatief en financieel - helder is welke voordelen verzelfstandiging en/of samenwerking/integratie oplevert en hoe dat (op hoofdlijnen) georganiseerd zou kunnen worden. Resultaat van deze fase is daarnaast de oplevering van een advies voor de keuze voor een optimalė bestuurlijke vormgeving in Purmerend, alsmede (samenhangend met het onderstaande) een taxatie om zulks al dan niet te koppelen aan een traject van nadere samenwerking met S P O O R . Resultaat van deze fase is tenslotte ook de oplevering van de ingrediënten voor een voorlopige beslissing van de beíde besturen over de gebieden waarop samenwerking tot stand wordt gebracht en de formulering van een nadere opdracht tot verdere uitwerking van te treffen organisatorische, bestuurlijke e n financiële arrangementen. Fase 3: Uitwerking in tactische en operationele zin In deze fase werken we de strategische gebieden concreet uit waarop een succesvol toekomstig bestuur van openbaar onderwijs, al dan niet geholpen door nadere samenwerking, gewenst is (zie resultaat fase 2) in (structuur)arrangementen van: ín- en externe bestuurlijke vormgeving; organisatie; financiering; bedrijfsvoering. Resultaat van deze fase is de oplevering van een integraal concept adviesrapport, waarin de gestelde onderzoeksvragen zijn voorzien van een inhoudelijk antwoord, alsmede voorstellen zijn vervat voor (condities van) bestuurlijke besluitvorming en eventueel daarop volgende implementatie en tijdsplanning. Dit rapport vormt de schriftelijke basis voor de afrondende vierde stap ín dit adviestraject. Fase 4: Afronding en (voorbereiding )

finale

besluitvorming

In deze afsluitende bijeenkomst presenteren wij het detailadvies omtrent de vraag hoe de bestuurlijke vormgeving in Purmerend en de samenwerking tussen O P S O en S P OOR optimaal gestalte zou kunnen krijgen. Het resultaat is een voorbereiding op uw besluitvorming of een afronding daarvan. Dít is afhankelijk van de te kiezen werkwijze: de workshop als afronding van de besluitvorming ter plekke of het gebruiken van de workshop als voorbereiding op uw eigen besluitvorming. Na de afsluitende presentatie zullen wij een gesprek met u voeren waarin we gezamenlijk terugblikken op het proces. Wij ronden onze activiteiten af en leveren het finale adviesrapport op.

Houtskoolschets fase 1 Onderzoek SPOOR en OPSO I december 2008

7

interstudie NDO Adviesbureau

voor en


2

Actuele ontwikkelingen

2.1

Inleiding: historisch perspectief.

Zowel landelijke als regionale ontwikkelingen hebben de afgelopen jaren binnen Nederland geleid tot een verdergaande verzelfstandiging en schaalvergroting van de besturen van het primair onderwijs. Binnen elk van deze besturen is onderzocht ín hoeverre verzelfstandiging en schaalvergroting ten gunste kwamen van het onderwijs en zijn er vragen gesteld rondom efficiency en effectiviteit, bestuursvorm e.d. Zo ook binnen de regio Waterland. Dit heeft in het verleden geleid tot een verschillende invulling van de verzelfstandiging door de gemeente Purmerend in vergelijking tot de overige Waterland-gemeenten. Daar waar de overige Wateríandgemeenten kozen voor een volledige verzelfstandiging in de stichting S P O O R en een gelijktijdige bestuurlijke schaalvergroting {januari 2004) koos de gemeente Purmerend ervoor om deze stap later (augustus 2005) in de tijd en minder vergaand te maken middels de instelling van een bestuurscommissie ex. Art. 83 van de Gemeentewet. Door deze laatste keuze behield de plaatselijke politiek een zekere binding met het plaatselijke onderwijs, zo was de aanname. 2.1.1 De gemeente Purmerend/OPSO Rondom de eerste verzelfstandigingdiscussies in de gemeente van een aantal jaren geleden (2002¬ 2003) vond de gemeenteraad van Purmerend het te vroeg voor volledige bestuurlijke verzelfstandiging in een stichting volgens model S P O O R . Toen is gekozen voor een bestuurscommissie, vanuit de wens om enerzijds een eigen entiteit voor het openbaar onderwijs te creëren, anderszijds dit te realiseren binnen de gemeentelijke context. Eveneens is destijds besloten om deze keuze, betreffende bestuurscommissie, algemene directie en afdeling B M O , te evalueren. De datum díe daarbij is gesteld is: vóór 1 augustus 2008. In 2005 is het openbaar primair en speciaal onderwijs door de gemeente Purmerend verzelfstandigd in de vorm van een bestuurscommissie ex artikel 83 Gemeentewet. O P S O bestaat uit 13 basisscholen, één school voor (voortgezet) speciaal onderwijs en één school voor speciaal basisonderwijs. De scholen worden bezocht door circa 4800;ieerlingen. Er zijn circa 450 medewerkers. Het stafbureau bestaat uìt 8 fte. Het bestuur heeft de leiding belegd bij een algemeen directeur. 2.1.2 SPOOR In 2004 is binnen de gemeenten Beemster, Edam-Voiendam, Landsmeer, Oostzaan, Waterland, Wormerland en Zeevang besloten tot gelijktijdige verzelfstandiging, schaalvergroting en bundeling van de ambtelijke expertise binnen het verband S P O O R . Op dit moment bestaat de stichting uit 24 basisscholen en een school voor speciaal onderwijs. De scholen worden bezocht door circa 5300 leerlingen. Er zijn circa 540 personeelsleden werkzaam. Het stafbureau bestaai uit 9 formatieplaatsen. De leiding is neergelegd bij een bestuursmanager, die ressorteert onder een stichtingsbestuur. De betrokken gemeenten houden toezicht middels de Spoorraad. 2.1.3 Samenwerken tussen SPOOR en Purmerend/OPSO In de periode waarin S P O O R in de huidige vorm ontstond is nadrukkelijk sprake geweest van overleg met Purmerend rondom eventuele samenwerking en integratie. Destijds zijn daarin nog separate routes gevolgd. Echter, in deze verschillende fases van verzelfstandiging is de route naar samenwerking en/of integratie een altijd aanwezige optie gebleven voor beide partijen. Woorden als 'natuurlijke partners' worden gebruikt.


8


voor en


De actuele landelijke ontwikkelingen, alsook de evaluatie van het gekozen beleid roepen echter in de kern hernieuwd een tweetal vragen op voor de gemeente Purmerend en een deels gelijke vraag van het bestuur S P O O R . Ten eerste is de vraag voor Purmerend of het in het licht van deze ontwikkelingen niet verstandig is over te gaan tot verdergaande verzelfstandiging van O P S O . Ten tweede is het voor Purmerend de vraag of deze verzelfstandiging gepaard dient te gaan met een mogelijke intensivering van de samenwerking tussen O P S O en S P O O R . De vraag of intensivering van de samenwerking betekent dat de maatschappelijke doelen van de organisatie beter bereikt kunnen worden, is ook aan de orde voor het bestuur S P O O R . De samenwerkingsvraag is voor beide actoren ingegeven door de overweging of de huidige bestuurlijke schaal en setting van beide organisaties voldoende is voor de borging van expertise, het behoud van het primaat van individuele scholen en de bestuurlijke en financiële slagkracht om de ontwikkelingen proactief tegemoet te kunnen treden. De landelijke ontwikkeling hierin laat zien dat een verdergaande verzelfstandiging van het aantal schoolbesturen binnen het primair onderwijs mede van invloed ís op de schaalgrootte van diezelfde besturen, wat heeft geleid tot een afname van het aantal schoolbesturen voor primair onderwijs in ons land. Ook in;het licht van deze ontwikkeling kan een keuze voor samenwerking aan de orde zijn.

2.2

Landelijke ontwikkelingen

Ontwikkelingen in het primair onderwijs zoals autonomievergroting, deregulering en de invoering van een nieuwe bekostigingssystematiek vragen om meer professionele sturing, versteviging van de bedrijfsvoering en een oriëntatie op de schaalgrootte van de bestuurlijke eenheden. Er wordt een toenemend beroep gedaan op het innovatief en beleidsvoerend vermogen van scholen en schoolbesturen. De invoering van lumpsumfinanciering zorgt voor meer financiële beslisruimte. Dit stelt lokale en regionale besturen voor evidente vragen. Hoe kan die ruimte het beste worden ingevuld? Hebben besturen voldoende expertise in huis om deze ruimte optimaal te benutten, de financiële continuïteit te borgen en transparant verantwoording af te leggen? Naast de verandering in financiering zijn de begrippen 'governance, externe verantwoording en maatschappelijke verankering' ook steeds meer ín opkomst. De scholen en besturen zijn onlosmakelijk verbonden met hun omgeving. Omgeving is een steeds ruimer begrip voor het primair onderwijs: de buurt, het dorp, andere schoolbesturen, de stad, de zorg, de lokaal regionale voorzieningen in kinderopvang, (jeugd-)zorg, welzijn, sport en cultuur, maar ook de positie ten opzichte van de domeinen van sociaal economische infrastructuur en gebouwde omgeving. Wat is eigenlijk belangrijk voor de partners in die omgeving? Hoe geven schoolbesturen de omgeving duidelijkheid over hoe het onderwijs werkt en welke resultaten dat oplevert? Welke keuzes worden gemaakt in het besturingsmodel en wíe gaat waar over? Tot hoever strekt de maatschappelijke verankering van onderwijsbesturen volgens de Wet (onder meer W P O , W M O , et cetera) en de eigen bestuurlijk te maken keuzes ín de regio?


9


voor en


De trend naar verzelfstandiging van schoolbesturen zette rond 1996 In en heeft inmiddels ertoe geleid dat eind maart van dit jaar 75 Yo van de schoolbesturen is verzelfstandigd, tegen ruim 50 Vo in 2007. De meest gekozen vorm van verzelfstandiging is de stichtingsvorm. 8 Zo van de schoolbesturen (dit is inclusief bijzonder onderwijs) wordt nog via de gemeente bestuurd. [Bron: CBS) D

Ook neemt de schaalvergroting binnen het primair onderwijs toe. Sinds 2000 is het aantal besturen gehalveerd, zonder dat dit ten koste ís gegaan van de kleinschaligheid van de scholen. Er wordt een tweetal oorzaken gegeven voor deze trend; ten eerste is deze het gevolg van de schaalvergroting van gemeenten, ten tweede blijkt de hiervoor beschreven toegenomen verzelfstandiging van schoolbesturen eveneens bestuurlijke schaalvergroting in de hand te werken. (Bron: VOSABB/ECOO/CBS, maart 2008) Een en ander laat onverlet dat - h o e w e l de ontwikkeling richting verzelfstandiging en schaal vergroting onder schoolbesturen een grote vlucht heeft genomen - elk schoolbestuur en de betrokken actoren hierin eigen afwegingen maken om al dan niet te komen tot een vorm van verzelfstandiging. Deze afwegingen worden ingegeven door zowel landelijke als regionale/lokale ontwikkelingen'. Onderstaand worden relevante landelijke ontwikkelingen nader toegelicht. 2.2.1

Autonomievergroting, deregulering en de invoering van een nieuwe bekostig ingssystematiek

'In het denken over de verantwoordelijkheidsverdeling tussen rijksoverheid en onderwijsinstellingen en de vormgeving van het onderwijsbeleid nemen de begrippen regulering, deregulering en autonomievergroting een centrale plaats in. Sinds de jaren tachtig van de twintigste eeuw komen deregulering en autonomievergroting steeds nadrukkelijker in beeld. Zowel vergroting van de kwaliteit als de toegankelijkheid spelen daarin mee: besturen op afstand (minder voorschriften vooraf, meer toetsing achteraf) en eigen verantwoordelijkheid voor gemeenten en instellingen met het oog op maatwerk voor de onderwijsdeelnemer. Daarnaast speelt ook de behoefte aan meer doelmatigheid en lagere overheidsuitgaven een rol.' (Bron: 'Dereguleren met beleid', Onderwijsraad, 2000) Het bovenstaande citaat geeft treffend weer wat de overwegingen zijn geweest om te komen tot een grotere autonomie en deregulering. Het gevolg heeft zich tot op heden geuit in een verze If standigingsgolf welke tot dit moment voortduurt, daarbij mede geholpen door wettelijke regelingen omtrent de zogenaamde 'bruidsschatregeiing' en de nieuwe bekostigingssystematiek ('íumpsumfinanciering') Bruidsscha tregeling De bruidsschatregeiing betreft een wettelijke mogelijkheid tot extra financiering door de gemeente bij overdracht van het bestuur van een openbare school van de gemeente naar een rechtspersoon. Doel van de bruidsschatregeling is om de overgang naar de nieuwe bestuurlijke organisatie en de opbouw daarvan soepeler te laten verlopen. Met behulp van een extra financiële injectie gedurende de startfase kan het nieuwe schoolbestuur, dat immers niet kan steunen op in het verleden opgebouwde reserves, toegroeien naar een efficiënte en betaalbare organisatie. In veel gevallen maken de introductie van een vorm van bovenschools management en de regeling van de ambtelijke ondersteuning - nu de begeleiding en ondersteuning van de afdeling onderwijs wegvalt - deel uít van de opbouw van die nieuwe organisatie.


10

interstudie NDO Adviesbureau voor en

onderwijsmanagement

-ontwikkeling

De bruidsschatregeling (geregeld in artikel 140a van de Wet op het primair onderwijs en artikel 134a van de Wet op de Expertisecentra), welke is verlengd tot 31 december 2010, geeft een gemeentebestuur de mogelijkheid het bestuur over de openbare school over te dragen aan een rechtspersoon (bijvoorbeeld een stichting openbaar onderwijs), waarbij het gebruik kan gebruik maken van de bruidsschatregeling. Dit houdt in dat de openbare school een extra budget van de gemeente meekrijgt voor uitgaven op het terrein van de administratie, beheer en bestuur (abb). Het gemeentebestuur hoeft die uitgaven niet door te betalen aan het bijzonder onderwijs. Het gaat hier om een overgangsregeling. Meer informatie over de bruidsschatregeling is te lezen in bijlage 1, Lumpsum

financiering

De nieuwe bekostigingssystematiek middels de zogenaamde íumpsumfinanciering maakt een grotere financiële armslag mogelijk voor scholen/schoolbesturen, waarbij wel de noodzakelijke zelfstandigheid aanwezig moet zijn om hiervan ook optimaal gebruikte kunnen maken. Overheidsinmenging van gemeentebesturen staat gebruik van deze grotere financiële armslag in de weg en vormt daarmee een mogelijke aanleiding voor verzelfstandiging van het schoolbestuur. 2.2.2 Governance, externe verantwoording en maatschappelijke verankering De toenemende vraag om transparantie vanuit de omgeving en de aanwending van de middelen volgens de nieuwe bekostigingssystematiek maken dat ten aanzien van onderwijs in het algemeen en het primair onderwijs in het bijzonder de kwaliteit van het bestuur op een hoger plan getild dient te worden. Het zogenaamde 'good governance' of 'goed bestuur' krijgt zo de betekenis van bestuur en management die gezond tegenspel krijgen van belanghebbenden zoals ouders en personeel en die zich hier ook iets gelegen aan laten liggen. 'Goed bestuur' betekent dan ook het verkrijgen en behouden van vertrouwen van ouders, de gemeenschap, de overheid en de politiek, zowel lokaal als landelijk en de toenemende invloed van medezeggenschap door medezeggenschapsraden en ouderraden. Daarnaast is een belangrijk uitgangspunt het toepassen van zogenaamde 'functiescheiding': het scheiden van bestuur en intern toezicht, zodat er controle mogelijk is en verantwoording noodzakelijk is op de aanwending van middelen. Precair is overigens dat toenemende schaalvergroting de transparantie doet afnemen en op haar beurt weer de noodzaak van een betere externe controle over zích afroept. Wetsvoorstel Governance en code 'Goed onderwijsbestuur Minister Maria van der Hoeven heeft middels het wetsvoorstel 'governance' (2005) een voorstel gedaan om dit uitgangspunt bij wet te regelen. In dat wetsvoorstel staat dat: 3

De gemeenteraad de leden van de raad van toezicht benoemt. De raad van toezicht de leden van het college van bestuur benoemt. De rekening en begroting niet door de gemeenteraad maar door de raad van toezicht worden goedgekeurd. Vanuit de V O S A B B en de A V S is in aansluiting hierop een code voor goed onderwijsbestuur opgesteld, waarin 28 basisprincipes zijn vastgesteld rondom een zevental thema's, waaronder de maatschappelijke verantwoording/governance van het bestuur, de (individuele) identiteit van scholen en de scheiding tussen besturen en intern toezicht (bron: 'Goed onderwijsbestuur Primair Onderwijs', VOSABB/AVS, januari 2007).

Naar verwachting treedt het w e t s v o o r s t e l g o v e r n a n c e op 1 augustus 2009 in werking


11


voor en


Toezichiskader Inspectie voor het Onderwijs Mei de invoering van d e W e i op hei onderwijsíoezichĩ (WOT) is het onderwijstoezicht vernieuwd en aangepast aan de huidige besiuurlijke verhoudingen in het onderwijs. Kern van deze verhoudingen is dat bevoegde gezagsorganen (besturen) van scholen zelf verantwoordelijk zijn voor de kwaliteit van het gegeven onderwijs. Deze verantwoordelijkheid omvat: het formuleren van doelen in termen van te realiseren onderwijskwaliteit, de realisatie van de kwaliteit, de kwaliteitsbewaking en de publieke verantwoording over de kwaliteit. Bij het vormgeven van deze verantwoordelijkheid hebben scholen de ruimte om eigen keuzen te maken. Die keuzen maken zij in interactie met de omgeving en op basis van eigen professionaliteit en identiteit. Scholen bepalen binnen de wettelijke kaders zelf de kwallìeitsdoeîen en -normen evenals de wijze waarop de gerealiseerde kwaliteit zal worden gemeten en geëvalueerd. O p grond van hun eigen beoordeling of die door anderen, bepalen scholen vervolgens welke kwaliteitsverbeteringen zij wenselijk of noodzakeJijk achten. H et inspectietoezicht vormt een aanvulling op deze zelfregulerende mechanismen. Het toezicht zal waar mogelijk aansluiten bij de werkzaamheden die de school zelf ten behoeve van de kwaliteitszorg heeft verricht. H iermee wordt vormgegeven aan het begrip 'proportionaliteit' als één van de grondbeginselen van het nieuwe toezicht. De onafhankelijke beoordeling van de onderwijskwaliteit door de inspectie levert de instelling ~ in aanvulling op haar eigen kwaliteitszorg — extra informatie over de sterke en zwakke kanten in het eigen functioneren en presteren. Deze kan zij benutten bij de kwaliteitsverbetering en bij haar profilering. Het toezichtkader is bedoeld om de eenheid in het handelen van inspecteurs te bevorderen. Het maakt tevens het handelen van de inspectie transparant voor scholen; de inspectie is hiermee aanspreekbaar op het wat en het hoe van haar werk. Wet Medezeggenschap op Scholen Deze toenemende vraag om transparantie is wettelijk verankerd in de nieuwe wet rondom medezeggenschap op scholen (WMS), waardoor ouders en personeel meer invloed hebben gekregen op de beleidsvoering van schoolbesturen. Via een zogenaamde 'paritaire samenstelling' wordt in een gelijke samenstelling van ouders en personeelsleden voorzien in een Gemeenschappelijke Medezeggenschapsraad, waarbij de bevoegdheden gelijklopen met die van de (bovenschoolse) Medezeggenschapsraad. Advies commissie Dijssel b loem Vanuit de landelijke overheid is tot slot nog de verslaglegging van de commissie Dijsselbloem te noemen, waarin het advies gegeven is dat schoolbesturen voortaan inzichtelijk moeten maken 'welk deel van het budget naar het primaire onderwijsproces gaat en waar de overige middelen aan worden besteed (management, reserves e.d.).' H ierbij is het van belang dat besturen zowel verticaal (aan de overheid) ais horizontaal (aan belanghebbenden) verantwoording afleggen. De autonomie van scholen is een ander adviespunt. 'De commissie steunt in hoofdlijnen de grotere autonomie van scholen. Echter, op een aantal punten ontbreekt de transparantie. Daarom beveelt de commissie aan dat middelen voor zorgleerlingen voortaan geoormerkt worden, zodat zeker is dat zij ook daadwerkelijk aan hen ten goede komen.'


12


voor en

onderwijsmanagement

-ontwikkeling

Trend in ontwikkeling b estuursvormen Analoog met de verzelfstandigingsontwikkeling binnen het primair onderwijs de afgelopen jaren verandert ook de aard van de bestuursvorm. Het aantal bestuurscommissies ex. Art. 82 G W neemt hierdoor af, maar Interessant is ook te zien welke bestuursvorm gekozen wordt nadat voor verzelfstandiging is gekozen. De keuze voor de stichting laat hierbij een opgaande trend zien . 4

Type bestuur B&W Bestuurscommissie Stichting Openbare rechtspersoon Samenwerkingsbestuur Wet gemeenschappelijke regelingen (WGR) Tabel 1. ontwikkeling

verzelfstandiging

November 2003 190 132 26 7 11 5 primair onderwijs

Januari 2005 122 98 51

8 14 2 (b ron:

Januari 2006 78 83 60 8 14 2

Januari 2007 67 71 80 8 22 2

VOSABB)

In hoofdstuk 3 wordt ten aanzien van de vraag rondom verdere verzelfstandiging van O P S O en de mogelijke samenwerking van O P S O en S P O O R verder hierop ingezoomd.

2.2.3

'Brede School' en Wet op de Maatschappelijke Ondersteuning (Wmo)

Brede school Een brede schooi biedt toegankelijke en goede voorzieningen voor kinderen, jongeren en gezin, met de school als middelpunt. Z e hebben daardoor vele vormen. Brede scholen hebben gemeen dat de school structureel samenwerkt met andere instellingen zoals kinderopvang, welzijn, zorg, cultuur en/of sport. De vorm en de mate waarin dat gebeurt, is afhankelijk van lokale behoeften, mogelijkheden en omstandigheden. H et doel is In het algemeen de ontwikkelingskansen van kinderen te vergroten. In de kleinere gemeenten is het in stand houden van het voorzieningenniveau een belangrijk nevendoel. Het perspectief van de 'brede school' maakt daī een school met meerdere actoren en partijen samenwerkt, waardoor in termen van 'governance' ook de maatschappelijke verantwoording ten aanzien van het gevoerde beleid richting deze partijen een steeds belangrijkere rol gaat spelen (zie ook: 'Brede Scholen: De ontwikkeling van brede scholen, nota Ministerie van O C W ' ) . De brede school omvat gemiddeld een netwerk van 5 tot 6 instellingen en organisaties . Veel voorkomende partners in het netwerk van de brede basisschool zijn - n a a s t de gemeente™ de peuterspeelzaal, het buurthuis, het welzijnswerk, instellingen voor kunst en cultuur, de politie, sportverenigingen, aanbieders van opvoedingsondersteuning en ontwikkelingsstimulering, het maatschappelijk werk en instellingen uit de gezondheidszorg, bibliotheken, instellingen voor sociaalcultureel werk, een stichting voor kinderopvang, de speeltuin, en soms arbeidsvoorziening. Cruciale partners zijn de ouders. Uit brede school initiatieven blijkt dat veel energie gestoken wordt ín het zoeken naar een goede vorm om ouders bij de brede schoolontwikkeling te betrekken.

gegevens per 1 januari 2008 zijn nog niet beschikbaar. De VOSABB laat echter weten dat men verwacht dat de trend doorzet als blijkend uit de cijfers over de periode 2003-2007. Houtskoolschets fase 1 Onderzoek SPOOR en OPSO 1 december 2008

13


voor en


Het aantal gemeenten met brede scholen Is stabiel. De ontwikkeling van brede scholen is rond 1995 in enkele gemeenten ingezet. Vanaf 2000 was er sprake van een hausse van gemeenten die met de ontwikkeling van brede scholen van start gingen, met als resultaat dat in 2002 ruim de helft van de Nederlandse gemeenten aan brede scholen werkte. Het aantal gemeenten dat aan brede scholen werkt is in 2003 niet verder toegenomen: veel kleinere gemeenten blijken te worstelen met voorbereidende werkzaamheden zoals de financiering of de bouw van multifunctionele accommodaties. Wet op de Maatschappelijke

ondersteuning

De W m o biedt per 1 januari 2007 één wettelijk kader voor maatschappelijke zorgverlening, en vervangt daarmee onder andere de Welzijnswet. Het doel van de Wmo is het scheppen van een omgeving en het aanreiken van instrumenten en voorzieningen die ervoor zorgen dat mensen aan de samenleving en maatschappelijke processen kunnen deelnemen en die hun zelfredzaamheid herstellen of bevorderen. De W m o is bestemd voor: - Kwetsbare personen met een ondersteuningsbehoefte (zelfstandig wonend met handicaps, beperkingen of problematiek); - Personen met een parttcipatiebehoefte (hetzij ten behoeve van de eigen ontwikkeling of ontspanning, hetzij voor die van anderen ); - Kwetsbare buurten (waar sociale samenhang, veiligheid en leefbaarheid onder druk staan). Voor de brede school zíjn met de name de prestatievelden 1 en 2 van de W m o van belang: - Het bevorderen van de sociale samenhang in en de leefbaarheid van dorpen, wijken en buurten, - O p preventie gerichte ondersteuning van jeugdigen met problemen met opgroeien en van ouders met problemen met opvoeden. Vanuit de Wet op de Maatschappelijke Ondersteuning verandert de rol van de school richting die van een maatschappelijke partner in de ondersteuning van de jeugd en het zorgen voor een sociaal veilige omgeving. Het uitbreiden van deze maatschappelijke verantwoordelijkheid zorgt ook voor een toenemende vraag om transparantie van maatschappelijke 'stakeholders': ouders, buurtwerk, gemeente, kinderopvang, sportverenigingen en dergelijke. De ontwikkeling van de brede schooi staat in direct verband met deze wettelijke ontwikkeling. Passend onderwijs De Tweede Kamer heeft in december 2007 haar fiat gegeven voor de start van de Implementatie van passend onderwijs. Passend onderwijs voor iedere leerling: dat is het doel van de aanpassing van de zorg voor leerlingen in en om de school. Dat zal gerealiseerd moeten worden door scholen op basis van een zorgplichtbepaling. Met die zorgplicht krijgt eik bestuur de opdracht om voor elke aangemelde of toegelaten leerling een passend onderwijsaanbod te bieden. Daarvoor zullen besturen in regionaal verband moeten gaan samenwerken. Want alleen samen is in elke regio een dekkend aanbod te realiseren waarmee elke leerling het onderwijs en de ondersteuning kan krijgen dat nodig is. De ontwikkeling van passend onderwijs gaat vorm krijgen in een 'lerende aanpak'. Eerst zal in de praktijk passend onderwijs vorm krijgen. Daarbij zullen en kunnen regionale verschillen ontstaan. De wetgeving zal daaropvolgend de ontstane werkelijkheid vastleggen in globale regels en voorschriften. Het is de verwachting dat dan ook het regelsysteem eenvoudiger en transparanter kan worden,


14

Interstudie N D O Adviesbureau

voor en


Er zal gezorgd moeten worden voor een sluitende aanpak. Daarmee wordt bedoeld: Geen kind tussen wal en schip;

-

2.3

Voor elk kind een passende plek in het onderwijs;Een dekkend net van samenwerkende besturen uit de sectoren PO/VO/WEC/BVE om dit te kunnen realiseren; Samenwerking met organisaties voor maatschappelijke ondersteuning, gezondheidszorg en jeugdzorg; Betrokkenheid op basis van gelijkwaardigheid van alle betrokkenen (bestuur, management, personeel en ouders).

Conclusies t.a.v. landelijke ontwikkelingen

Bovenstaand is een aantal landelijke ontwikkelingen beschreven die hun invloed hebben op het primair onderwijs en wat er van scholen schoolbesturen gevraagd wordt. Het gevolg van deze landelijke ontwikkelingen is dat de rol van het primair onderwijs aan het veranderen is in die van een sociale, maatschappelijke partner en daarmee eveneens de vraag om verantwoording en transparantie vanuit de omgeving toeneemt. Besturen in het primair onderwijs worden onherroepelijk met deze ontwikkelingen geconfronteerd. Het roept de vraag op, op welke wijze ze deze tegemoet willen treden.

2.4

Regionale/lokale ontwikkelingen

Naast de hierboven beschreven landelijke ontwikkelingen, is ook een aantal regionaal-lokale ontwikkelingen te duiden in de regio Waterland. Daarbij valt op dat veel onderwijsvraagstukken over gemeentegrenzen heen lopen. Hieruit volgt de noodzaak voor een regionale aanpak. Hierin zijn - i n aanvuiiing op de in 2.3 beschreven ontwikkelingen- WSNS-samenwerkingsverbanden, de verwijzing naar SBO-scholen, de OBD-regio en het lerarentekort te noemen. 2.4.1 Regio-ontwikkeling Purmerend is binnen de regio Waterland als voormalige VINEX-locatie de grootste gemeente. Verwacht wordt dat haar inwoneraantal in 2010 zal zijn opgelopen tot 80.000 inwoners. Met de verdere groei van de gemeente neemt ook de regionale focus op Purmerend toe; voorzieningen komen op het niveau van een middelgrote stad te liggen en zullen verder worden uitgebreid. Omliggende (kleinere) gemeenten zullen in toenemende mate hun voorzieningenniveau af gaan stemmen met ontwikkelingen rondom onderwijs en zorg in Purmerend. Beide kunnen hiervan de vruchten plukken, waarbij ze geneigd zullen zijn niet het lokale karakter te willen verliezen. Door krachten te bundelen wordt de ontwikkeling van de regio Waterland verder gestimuleerd. Een en ander wordt ook ingegeven door de van oudsher aanwezige historìsch-culturele band tussen Purmerend en de omliggende gemeenten. Is de Zaanstreek van oudsher een centrum van handel en industrie en hangt de opkomst van nijverheid en industrie langs de Zaanoevers nauw samen met de opkomst van Amsterdam ais centrum van handel en industrie; het Waterlandse, waartoe ook Purmerend behoort, is veel eerder gevormd door veeteelt en zuivelproductie.


15


voor en


2.4.2

Intergemeentelijk Samenwerkingsorgaan Waterland: Onderwijs Zorgloket Waterland Het Intergemeentelijk Samenwerkingsorgaan Waterland (ISW) is een samenwerkingsverband van de zeven Waíerlandse gemeenten Beemster, Edam-Volendam, Landsmeer, Purmerend, Waterland, Wormeríand en Zeevang. Binnen de portefeuille 'Leerlíngzorg/preventieve jeugdzorg' werken de gemeenten in de regio samen met de schoolbesturen aan leerlingzorg in de vorm van een (onderwijs) Zorgloket Waterland. Inmiddels zijn op diverse plaatsen binnen het Waterlandse de eerste initiatieven om te komen tot brede scholen gerealiseerd (o.a. De Kraal te Purmerend, 2005) en wordt ook in functies voorzien die de ontwikkeling van de brede school verder vorm moeten geven (coördinatoren brede school). 2.4.3 Ontwikkelingen bij maatschappelijke partners In de omgeving van het onderwijs wordt steeds vaker (boven-)regionaal gewerkt. Een voorbeeld in de omgeving van Waterland is Evean, Evean is een grote zorgorganisatie die werkt in geheel NoordHolland. De organisatie biedt een uitgebreid pakket aan zorgen dienstverlening, waaronder jeugdgezondheidszorg en kinderopvang. Daarnaast is Bureau Jeugdzorg met als werkgebied de Agglomeratie Amsterdam ook een voorbeeld van schaalvergroting van een organisatie in de omgeving van het S P O O R en O P S O . Ook de stichtingen voor Peuterspeelzaalwerk en Kinderopvang gaan in toenemende mate samenwerkingsverbanden aan. 2.4.4 Ontwikkelingen binnen SPOOR en OPSO In de strategienotitie van bestuur S P O O R worden de ontwikkelingen rondom decentralisatie en verdere vermaatschappelijking onderkend, alsook de noodzaak van verantwoording ('rekenschap'). Het bestuur geeft hierbij expliciet aan in het kader van deze ontwikkelingen een actieve en hoogwaardige rol te willen spelen en ziet - i n relatie tot het maatschappelijk krachtenveld- de noodzaak om hierin de samenwerking te zoeken op schoolbestuurlijk en regionaal niveau. Schaalvergroting wordt hierin gezien als het middel om te komen tot sterk Openbaar Onderwijs binnen de gehele regio, maar niet in alle gevallen als zaligmakend betiteld. Ontwikkeling richting Zaanstad wordt door betrokkenen in gesprekken niet direct aís wenselijk beschouwd. Binnen de gemeente Purmerend was zoals gezegd de toenmalige volledige verzelfstandiging van het openbaar onderwijs zoals de Waterlandse gemeenten voorstonden een brug te ver, hoewel de uitgangspunten van S P O O R volledig werden onderschreven. Inmiddels heeft het huidige college van Purmerend besloten te onderzoeken in hoeverre het verstandig is het onderwijs volledig te verzelfstandigen. Dít onderzoek vindt plaats met volledige instemming van de bestuurscommissie. Aangezien de uitgangspunten van S P O O R en O P S O overeenkomen en er aí sprake is van samenwerking tussen beide organisaties, is het in aanvulling daarop ook logisch om te onderzoeken of er een vorm van bredere samenwerking mogelijk is. In de afgelopen jaren is er reeds op diverse vlakken samenwerking tot stand gekomen tussen O P S O en S P O O R . Zo zijn er gezamenlijke verkenningen ten aanzien van: -flexibilisering van schooltijden en vakanties; -taakbeleid: in het kader van mobiliteit en het voorkomen van onderlinge concurrentie; -kwaliteitsbeleid, bijvoorbeeld afstemming van de zelfevaluaties; -doordecentralisatie van de huisvesting (beîeidsverkenningen vinden in afstemming plaats). Ook wordt er samengewerkt aan het bestrijden van een (aankomend) tekort op de regionale arbeidsmarkt aan medewerkers op directieniveau. Tenslotte is er contact rondom de inspanningen om de scholen in kleine kernen dan wel bepaalde wijken te behouden.


16


voor en


2.4.5 Conclusies ten aanzien van regionale en lokale ontwikkelingen De ontwikkeling van de regionale status van het primair onderwijs is te plaatsen binnen de ontwikkeling van de regio Waterland als geheel. De regio maakt een sterke groei door en het voorheen lokaal georiënteerde primaire onderwijs wordt meer en meer een partner in multidisciplinaire en maatschappelijk-regionaìe samenwerkingsverbanden. De verdere ontwikkeling van het primair onderwijs binnen de regio wordt gevraagd in de pas te lopen met de ontwikkeling van de regio en de daarin aanwezige partners. Zij doet hierbij een beroep op zowel S P O O R als O P S O om te bekijken op welke wijze hieraan het best gehoor gegeven kan worden, eigenstandig of in gezamenlijkheid. Beide besturen staan voor de uitdaging hun verhouding tot belangrijke andere partners in met name het publieke domein opnieuw vorm te geven. Te denken valt aan: woningcorporaties; kinderopvang; vervolgonderwijs; jeugdzorg; gezondheidszorg; instellingen in de sfeer van cultuur, sport en recreatie.


17


voor en


3

H o u t s k o o l s c h e t s : eerste bevindingen, analyses en aanbevelingen

3.1

Inleiding

In dit hoofdstuk presenteren wij u de synthese van de documentstudie en de gevoerde gesprekken in fase één van ons onderzoek. Zoals eerder genoemd zijn de hoofdvragen in deze fase van het onderzoek de volgende geweest: Voor Purmerend: 1

ís een verdergaande verzelfstandiging van het bestuur van O P S O wenselijk? In 3.2 wordt aan deze vraag verdere uitwerking gegeven.

Voor Purmerend en het bestuur S P O O R : 2

is het wenseiijk om te komen tot een vorm van samenwerking tussen S P O O R en O P S O ? In 3.3 wordt aan deze vraag verdere uitwerking gegeven,

ín hoofdstuk twee zijn diverse ontwikkelingen geschetst op landelijk en regionaal-lokaal niveau. De tendens hierin is, dat een steeds groter beroep wordt gedaan op het beleidsvoerend vermogen van schoolbesturen, de roep om (verdere regionale) samenwerking met en verantwoording naar externe partijen toeneemt en de kansen en mogelijkheden die een aantal ontwikkelingen bieden, het best kunnen worden benut in een verzelfstandigde bestuursvorm. Het is een gegeven dat beide besturen worden geconfronteerd met de beschreven ontwikkelingen. In reactie daarop vragen beide zích af wat de beste manier is om in te spelen op deze ontwikkelingen, Voor O P S O zijn daarbij de twee bovengenoemde vragen van directe relevantie, voor S P O O R is dat vooral de tweede vraag. Het is van belang de beantwoording van de vragen te zien in het lícht van de eigen ambities en waarden van beide besturen. Elk hebben ze een opvatting over 'wie ze willen zijn' en hebben ze een eigen visie, die op een aantal fundamentele punten overeenkomt. De kunst is, kijkend naar de toekomst, te komen tot een optimale synthese van de eigen ambities en de beschreven actuele ontwikkelingen waarop de besturen elk moeten inspelen, al dan niet in samenwerking met elkaar.

3.2

Verdere verzelfstandiging OPSO?

Wij kiezen ervoor u in deze paragraaf allereerst het antwoord te presenteren en daarna in de tekst de argumentatie weer te geven. Ter beantwoording van de eerste vraag kan namelijk het volgende worden gesteld. Aís we uitgaan van de optimale synthese tussen de ambities van O P S O en de actuele ontwikkelingen in het veld, is hei antwoord op de vraag of verdere verzelfstandiging wenselijk is, een 'ja'. Overigens is feitelijk gezien verdere verzelfstandiging van O P S O niet noodzakelijk. De organisatie heeft in 2005 een verzelfstandiging ingezet, is financieel gezond en kan ín de huidige vorm voortbestaan, in de gesprekken met diverse actoren en de aangeleverde stukken komt een aantal argumenten naar voren om al dan niet te kiezen voor een verdergaande verzelfstandiging van O P S O . Deze argumenten zíjn over het algemeen in lijn met de landelijke en regionale ontwikkelingen en trends en verdienen vanuit dit licht een verdere onderbouwing: Houtskoolschets fase 1 Onderzoek SPOOR en OPSO 1 december 2008

18

Interstudie NDO Adviesbureau voor

onderwijsmanagement

en -ontwikkeling

1

Onderwijs - Toegevoegde

waarde voor het onderwijs

2

Politiek: Invloed van de lokale politiek

3

Sociaal Maatschappelijk: ~ Versterking identiteit Aandacht voor lokaal onderwijs; sterke scholen en lokale

autonomie

4

Financieel: Gebruikmaking Bruidsschatregeling Financiële verrekening door gemeente ~ Vermogensrechtelijke verzelfstandiging

5

Bestuurlijk-organisatorisch: ~ Kwaliteit en professionaliteit bestuursstructuur: Professionalisering bestuurlijke organisatie Kwaliteit bestuurs- en managementondersteuning: Professionalisering BMO

3.2.1 Toegevoegde waarde voor het onderwijs Een belangrijke invalshoek ín het vraagstuk van verdere verzelfstandiging is die van het eventuele effect van een dergelijke keuze op het onderwijs zelf, de schoolorganisaties, de leerlingen en de leerkrachten. O P S O is gebaat bij een positie waarin de belangrijkste doelstelling, het geven van goed onderwijs, optimaal gerealiseerd kan worden. In dat kader is het van belang in het oog te houden dat een bestuursvorm uiteindelijk altijd faciliterend moet zijn voor goed onderwijs op de scholen. Met andere woorden: het onderwijs staat centraal en de keuze voor een bestuursvorm mag hierop slechts positief van invloed zijn en het onderwijs niet hinderen. Dat is echter in hoge mate een indirect effect, dat moeilijk hard kan worden gemaakt naar zijn directe invloed ín de klas. Niettemin, één zaak staat voorop: als de bestuurlijke slagkracht groter is, de transparantie in bestuurlijke verhoudingen toeneemt en de organisatie professioneler wordt: dan profiteren scholen, leerkrachten, leerlingen en hun ouders daarvan. Voor aí deze randvoorwaardelijke aspecten wordt verwezen naar 3.2.2 tot en met 3.2.5. Hier focussen wij verder kort op het schoolniveau in meer directe zin. Daarbij markeren wij in het bijzonder dat de door ons gesproken geledingen binnen O P S O - in het bijzonder de schooldirecteuren overwegend positieve verwachtingen hebben van een verdergaande verzelfstandiging ten opzichte van de huidige situatie. De argumentatie die daarvoor wordt aangedragen op het terrein onderwijs, wordt hierna samengevat weer gegeven. Verdere verzelfstandiging van O P S O zou betekenen dat de scholen in direct contact met partijen in de wijken directer en sneller keuzes kunnen maken en doorvoeren die hieraan bijdragen. Voor uitvoerenden op schoolniveau ontstaat namelijk, bij een voorgenomen doorverzelfstandiging, meer eigen handelingsruimte. Dat past bij de eisen en mogelijkheden volgend uit de actuele wetgeving en maatschappelijke ontwikkelingen zoals die in hoofdstuk 2 beschreven zijn. Concreet betekent dit dat bijvoorbeeld in de ontwikkeling van zogenaamde 'Brede scholen' O P S O directe onderhandelingen kan voeren zonder daarbij steeds afhankelijk te zijn van de snelheid van besluitvorming van gemeentelijke geledingen, ambtelijke en bestuurlijk.. Houtskoolschets fase 1 Onderzoek SPOOR en OPSO 1 december 2008

19


voor en


*** De deskundigheid en het inzicht van mensen in de eigen organisatie worden daarmee beter en directer benut in het bepalen van de koers, ten bate van de leerlingen, ouders, medewerkers en de kwaliteit van het lokale onderwijs. Concreet betekent dit dat men hierbij niet afhankelijk is de gemeente, maar vanuit eigen inzicht en onafhankelijkheid beslissingen kan nemen in zaken van organisatievormgeving en integraal personeelsbeleid. **** Wanneer doorverzelfstandiging bovendien - zoals in vrijwel elke Nederlandse gemeente gepaard gaat met (a) professionalisering van de management- en ondersteuningsstructuur voor scholen en (b) verdere doorontwikkeling van de rol van het directeurenberaad en onderling coachende en adviserende rollen daarvan, dan zal ook dat leiden tot grotere waarborgen voor kwaliteit. In het verlengde van het vorige punt: een bestuurscommissie bestaat bij de gratie van politieke verhoudingen. Door zelfstandig te worden moet de nieuwe zelfstandige organisatie zijn medewerkers professionaliseren omdat men niet terug kan vallen op de gemeente voor ondersteuning maar anderzijds ook niet gebonden is aan gemeentelijke afhankelijkheden en bredere prioriteiten. Een zelfstandiger O P S O kan zelf keuzes maken op basis van wíe zij geschikt acht om de organisatie te leiden en te ondersteunen. ***** De .formele rollen van vertegenwoordigende geledingen als ouderraden en (gemeenschappelijke) medezeggenschapsraden zullen transparanter (lees: eenvoudiger) en daarmee invloedrijker worden - immers de rol van de gemeente boven/naast het schoolbestuur wordt fors teruggedrongen en meer beperkt tot het financieel en calamíteitentoezicht. Ook dit achten wij passend en wenselijk in het licht van de actuele ontwikkelingen inzake governance en daarnaast ook zeer vergelijkbaar met de toenemende invloed van cliënten in aanpalende publieke sectoren als zorg, vervoer en cultuur.

3.2.2 Politiek Invloed van de lokale politiek Terugdringen van de invloed van de lokale politiek is een argument voor verdere verzelfstandiging dat meerdere malen wordt genoemd door met name directeuren en G M R naast bestuurders, mede samenhangend met de in 3.2.1 genoemde argumentatie.. Dit wordt ingegeven door het feit dat politiek onderhevig is aan verandering door verkiezingen en de 'dubbele pet' van tegelijkertijd wethouder en bestuurder zijn ín het openbaar primair onderwijs. Dit maakt dat de rol van de politiek als een belemmering in de slagkracht van O P S O wordt gezien. Daarbij komt nog dat de toenemende controlerende taak vanuit de Inspectie de behoefte aan controle door de politiek vermindert en de roep om maatschappelijke verantwoording deze taak vanuit meerdere belanghebbenden, zoals ouders, sociale partners e.d. vanuit meerdere perspectieven, vormgeeft. Volledige ontvlechting van de politiek ís niet mogelijk en niet wenselijk. Gebaseerd op de wettelijke plicht tot instandhouding van voldoende openbaar onderwijs blijft een beperkt aantal taken te allen tijde aan het gemeentebestuur, dus ook na de overdracht van het bevoegd gezag van het openbaar onderwijs aan een zelfstandig rechtspersoon. Het gemeentebestuur vervult zo een toezichthoudende rol. 3.2.3 Sociaal maatschappelijk Versterking identiteit O P S O is, in de zin van art 82. G W , opgehangen aan een bestuurscommissie. Zij is hiermee formeel op afstand gezet. Het begrip bestuurscommissie en de totstandkoming daarvan appelleert echter aan het gevoel dat openbaar onderwijs een onderdeel van de gemeentelijke organisatie is. De eventuele keuze voor een stichting wordt ingegeven door de wenselijkheid de zelfstandige positie ten opzichte van de gemeente te benadrukken. Een stichting als bestuursvorm draagt bij aan de identiteit van het openbaar onderwijs.


20

Interstudie NDO Adviesbureau voor en

onderwijsmanagement

-ontwikkeling

Daarnaast maakt volledige verzelfstandiging het voor het bestuur mogelijk om te handelen zonder (directe) tussenkomst van de gemeente en zelfstandig beslissingen te nemen zonder dat deze een politieke kleuring kennen. Aandacht voor lokaal onderwijs; sterke scholen en lokale autonomie Een verdergaande verzelfstandiging kan voor Purmerend ook een versterking betekenen voor de basis om te komen tot versteviging van de regionale functie van het primaire onderwijs. Een van de uitgangspunten van Purmerend om in een eerder stadium te kiezen voor een gedeeltelijke verzelfstandiging en daarmee voor het niet samengaan met de andere gemeenten in S P O O R was onder meer de aandacht voor het lokale onderwijs. ín gesprek met actoren blijkt dat men het nog steeds van groot belang vindt dat kleine scholen kunnen voortbestaan. Verdere verzelfstandiging is hiermee niet in tegenspraak en ook verdere schaalvergroting -vooruitlopend op de samenwerkingsvraag- zo blijkt uít onze eigen expertise in gelijkwaardige trajecten, hoeft niet ten koste ie gaan van aandacht voor lokaal onderwijs en kleine scholen. Sterker nog, de ruimte om dit type zaken te borgen neemt veeleer toe bij schaaivergroting. 3.2.4 Finan c ieel Huidige financiële situatie OPSO De huidige financiële situatie van O P S O is voldoende om verder te verzelfstandigen, danwel vooruitlopend op paragraaf 3.3 - te fungeren ais gezonde startsituatie bíj een mogelijke samenwerking. De liquiditeit bedraagt 2,8 (het minimum is 1,0). Hei weerstandsvermogen bedraagt ruim 15 Zo van de jaarexploitatie terwij! K T / o het minimum is. De solvabiliteit 1 is groter dan noodzakelijk, namelijk 53 Z terwijl 20-35 7o gewenst is (bron: O P S O Jaarverslag 2007). 0

0

o

o

De volgende nuancering dient hierin te worden meegenomen. Een aantal formatieplaatsen voor bestuurs- en managementondersteuning en administratie bij O P S O worden bekostigd door de gemeente Purmerend. Uit gevoerde gesprekken en uit stukken van de gemeente Purmerend blijkt dat hei hier gaat om een bijdrage ter grootte van C 433.851 (prijspeil 2008) en dat het hier gaat om een structurele, geïndexeerde vergoeding welke is vastgelegd in het financieel statuui van O P S O . Dit gegeven moet ook worden meegenomen inzake de samenwerkingsvraag (3.3). Gebruikmaking Bruidsschatregeling Een praktisch en financieel argument voor verdere verzelfstandiging kan ook gevonden worden ín de bruidsschatregeiing (zie bijlage 1). H oewel geen eigenlijk argument voor verzelfstandiging - het bestaan van de regeling faciliteert immers slechts een eventuele verdere verzelfstandiging- heeft deze regeling wel invloed op de beslissing over het moment van een evenĩuele verdere verzelfstandiging. De bruidsschat is noodzakelijk om een verzelfstandigde organisatie een gezonde start te geven en de organisatie te kunnen professionaliseren om op ontwikkelingen te kunnen inspelen. Om hiervan gebruik te kunnen maken moet vóór 1 januari 2011 het in stand houden van openbare scholen worden overgedragen aan een stichting voor openbaar onderwijs/openbare rechtspersoon. Het al dan niet toepassen van de bruidsschatregeiing behoort tot de vrije beleidskeuze van een gemeentebestuur. H et nieuwe schoolbestuur, dat na de bestuurlijke overdracht de openbare scholen bestuurt, heeft geen wettelijk recht op een bruidsschat. Een gemeentebestuur kan overwegingen hebben om geen bruidsschaì beschikbaar te stellen. Daar staat tegenover dat - in het geval gemeenten jarenlang meer gelden dan de abb-norm beschikbaar hebben gesteld - het ín de rede ligt, dat gemeenten een bruidsschat meegeven om het nieuwe schoolbestuur de gelegenheid te bieden een goede start te kunnen maken. Daarbij is het van belang te vermelden, dat ondanks de verzelfstandiging van het bestuur de gemeente verantwoordelijk blijft voor de instandhouding van het openbaar onderwijs.


21


voor en

onderwijsmana g ement -ontwikkelin g

Gaat het mis met het verzelfstandigde schoolbestuur dan kan het gemeentebestuur niet passief blijven toekijken, maar zal het moeten ingrijpen. Mogelijk leidt dat tot extra kosten. Een reden te meer om het nieuwe schoolbestuur goed in het zadel te plaatsen. Binnen de bruidsschatregeling is er voor een gemeentebestuur de ruimte om zelf de hoogte en de duur van de bruidsschat íe bepalen rekeninghoudend met een door de wetgever vastgesteld plafond. Die ruimte ziet er als volgt uit: De gemeente mag gedurende maximaal vijf kalenderjaren een bruidsschat meegeven. De termijn van vijf jaren moet direct starten vanaf het begin van het tijdstip van de verzelfstandiging. Het eerste en tweede kalenderjaar kan het gemeentebestuur maximaal 4 x het normbedrag voor abb meegeven. In het derde, vierde en vijfde kalenderjaar kan het gemeentebestuur maximaal 3 x het normbedrag voor abb beschikbaar stellen. Vindt de verzelfstandiging voor het primair onderwijs op een ander tijdstip dan 1 januari plaats (bijvoorbeeld 1 augustus) dan geldt als eerste kalenderjaar de periode van 1 augustus tot en met 31 december. Voor die periode kan slechts een evenredig deel (5/12) van het maximum van het eerste kalenderjaar als bruidsschat beschikbaar worden gesteld. Vindt dė verzelfstandiging voor het voortgezet onderwijs op een ander tijdstip dan 1 augustus plaats (bijvoorbeeld 1 januari) dan geldt als schooljaar de periode van 1 januari tot 1 augustus. Voor die periode kan slechts een evenredig deel (7/12) van het maximum van het eerste schooljaar als bruidsschat beschikbaar worden gesteld. In totaal kan een gemeentebestuur over een periode van vijf jaren 2 x 4 + 3 x 3 - 17 maal de normvergoeding als bruidsschat meegeven mits er sprake is van een overdracht per 1 januari. Bij een overdracht gedurende het kalenderjaar geldt het eerste (niet volledige) jaar aís het gehele eerste kalenderjaar. De maximale periode van 5 volle kalenderjaren wordt in die situatie dus niet bereikt. Op peildatum 20 juni 2008 bedraagt de vergoeding voor Abb voor het schooljaar 2007/2008 C 234.402 en voor het schooljaar 2008/2009 C 231.762. Gewogen naar kalendermaanden bedraagt de vergoeding voor het kalenderjaar 2008 C 233.302. De maximale bruidsschat bedraagt derhalve (afgerond) ë 233.300 x 17 ~ e 3.966.100. Indien de bruidschat in enig kalenderjaar niet geheel wordt gebruikt dan dient het ongebruikte deel te worden teruggestort naar de gemeente. De ontvanger van de bruidsschat kan een ongebruikt deel dus niet reserveren voor een ander jaar. Verder wordt de bruidsschat per kalenderjaar toegekend en uitbetaald, is de bruidsschat formeel gebaseerd op de vergoeding van het voorafgaande kalenderjaar en ook kan de bruidsschat in enig kalenderjaar nooit hoger zijn dan in het daaraan voorafgaande jaar. Financiële verrekenin g Wanneer wordt gekozen voor verzelfstandiging in een stichting bestaat de mogelijkheid dat bij overdracht van het huidige bevoegd gezag aan het nieuwe bestuur van de stichting er extra uitgaven gedaan dienen te worden om bepaalde risico's of aanloopkosten af te dekken. Het betreft evenwel geen structurele uitgave, maar kan als zodanig wel leiden tot hogere uitgaven, mocht het gemeentebestuur hiertoe besluiten. Vermogensrechtelijke verzelfstandi gg in De afgelopen jaren heeft de overheid steeds meer aandacht gekregen voor bedrijfsmatig werken, ook binnen het onderwijs. Daarbij moet gedacht worden aan het streven naar oriëntatie op de klant en een organisatie die zich op een efficiënte wijze richt op haar kerntaken. Deze ontwikkeling kan een rol spelen bij de beslissing om het bestuur van een openbaar primair onderwijs op afstand te plaatsen.


22


voor en


Het financiële beleid en beheer van het openbaar onderwijs maakt bij een bestuurscommissie deel uit van de gehele gemeentelijke financiële huishouding. Door het bestuur te verzelfstandigen kan dit bestuur - los van de gemeentelijke financiële huishouding en de daarvoor geldende regels en procedures - een eigen financieel beleid en beheer ontwikkelen dat geheel is gericht op de belangen van het openbaar onderwijs. Ook in geval van een stichting geldt dat begroting en jaarrekening ter goedkeuring moeten worden voorgelegd aan het gemeentebestuur. De invoering van de lumpsumbekostíging in het primair onderwijs per 1 augustus 2006 versterkt de behoefte om - los van de gemeentelijke comptabíliteitsvoorschriften en organisatie - als zelfstandig bestuur een eigen financieel beleid en beheer te ontwikkelen. Een volledige vermogenrechteìijke scheiding tussen het gemeentebestuur en het schoolbestuur, schept duidelijkheid in de wederzijdse verantwoordelijkheid ten aanzien van de onderwíjsfinanciën. Het openbaar onderwijs als zelfstandige organisatie kan dan een gezonde financiële huishouding opbouwen. Daartoe dient het nieuwe bestuur financieel adequaat te worden toegerust. 3.2.5 Bestuurlijk-organisatorisch Kwaliteit en professionaliteit bestuursstructuur: Professionalisering bestuurlijke organisatie De huidige bestuursleden moeten hun aandacht verdelen over diverse terreinen op de politieke agenda. Daarnaast is de inzet die zij leveren afhankelijk van de affiniteit met het onderwijs in de gemeente en onder invloed van het politieke gesternte van dat moment. Een keuze voor verdere verzelfstandiging van O P S O zou vanzelfsprekend de wens met zich meebrengen voor een op kennis en kunde geselecteerd bestuur dat volgens de 'Code goed bestuur' in staat is om op professionele wijze te besturen en verantwoording af te leggen over het gevoerde beleid. Dit houdt concreet in dat een nieuw bestuur op o.a. juridisch, bestuurlijk en bedrijfsmatig gebied competent dient te zijn; men heeft immers een bedrijf te besturen met alle verantwoordelijkheden en benodigde kennis en vaardigheden van dien, waarbij men niet kan terugvallen op eventuele ondersteuning vanuit de gemeentelijke organisatie. Kwaliteit bestuurs- en managementondersteuning: Professionalisering BMO Bij een verdergaande verzelfstandiging dient de kwaliteit van B M O verhoogd te worden. Hoewel geen eigenlijk argument in de verzelfstandigingsdiscussie wordt het verhogen van het niveau van B M O hierbij dient zowel kwantitatief aís kwalitatief een nadere beoordeling plaats te vinden- in den lande ook als voorwaarde gezien om een eventuele verdere verzelfstandiging te laten slagen. Eveneens speelt deze discussie ook bij een eventuele verdergaande samenwerking. Zie daarvoor 3.3. Bestuurlijke schaalvergroting Binnen de gemeentelijke grenzen kan een keuze voor verdere verzelfstandiging van het openbaar onderwijs In een stichting worden ingegeven door de wenselijkheid een zelfstandige positie ten opzichte van de gemeente en het bijzonder onderwijs in te nemen. Door het openbaar onderwijs verder te verzelfstandigen ontstaat er een gelijkwaardige positie in relatie tot de besturen van het bijzonder onderwijs en neemt de transparantie over ieders positie toe. Daardoor kan slagvaardiger worden gehandeld en kunnen op gelijk niveau afspraken worden gemaakt. Verder biedt voor de scholen de stichtingsvorm het grote voordeel dat gewerkt wordt met één normenkader: het verantwoording afleggen op twee verschillende manieren is een extra investering in tijd en geld. Er is een trend gaande dat schoolbesturen (openbaar en bijzonder) in verschillende vormen gaan samenwerken (bijvoorbeeld Weer Samen Naar School, Brede School e.d.). Een eigen meer verzelfstandigde rechtspersoon maakt het mogelijk om flexibeler en leniger bestuurlijke arrangementen aan te gaan met bijvoorbeeld andere (onderwijs- en maatschappelijke) partners in de regio Waterland. Houtskoolschets fase 1 Onderzoek SPOOfì en OPSO 1 december 2008

23


voor en


3.2.6

Samenvattend: argumentatie en advies inzake verdergaande verzelfstandiging In de eerste kolom van onderstaande tabel zijn de bovenstaande argumenten, als gepresenteerd in de paragraven 3.2.2 tot en met 3.2.5, weergegeven. De tweede kolom betreft de huidige OPSO-situatie (bestuurscommissie), de derde kolom betreft een stichting (de mogelijke bestuursvorm na een eventuele verzelfstandiging). De tabel maakt daardoor, samenvattend de verschillen tussen de beíde bestuursvormen inzichtelijk. Tevens wordt uit de weging van verschillen helder op grond van welke argumentatie wij de gemeente Purmerend adviseren te kiezen voor een verdergaande verzelfstandiging.

Argumenten

Bestuurscommissie ati.82 GW

Ja

Nee

Stichting

Ja

Nee

Onderwijs Grootste onderwijs

toegevoegde

waarde

voor

het

V

Politiek Invloed

van de lokale

Beleidsbepalend controlerend

politiek

Toezicht

houdend

Sociaal-maatschappelijk Versterking identiteit

V

Versterking regionale functie primair onderwijs Aandacht voor lokaal onderwijs

V

Financieel Bruidsschat Financiële verrekening door gemeente

3

Vermogensrechtelijke verzelfstandiging Bestuurlijk-organisatorisch Professionalisering bestuurlijke organisatie Professionalisering BMO Gelijkwaardige uitgangspositie

V

Bestuurlijke schaalvergroting Tabel 2: vergelijking

bestuurscommissie


en

V

stichting

24


wor en

3.3


De samenwerkingsvraag: 'Of' en 'Hoe'?

Wij kiezen ervoor om ook ten aanzien van de tweede hoofdvraag in deze paragraaf allereerst het antwoord te presenteren en daarna in de tekst de argumentatie weer te geven. Naast de in 3.2 gestelde vraag rondom verdere verzelfstandiging van O P S O stellen O P S O en S P O O R zich de vraag of een verdere samenwerking met elkaar wenselijk is.. Op dit ogenblik wordt reeds op punten samengewerkt en is op een aantal fundamentele punten de visie van beide organisaties (ver)gelijk(baar). In de gesprekken en de geschreven documenten is onderzocht in hoeverre de wens tot samenwerking nadrukkelijk aanwezig ís en waarop deze is gebaseerd. Voor O P S O in de huidige vorm ís een verdere verzelfstandiging niet noodzakelijk omdat de organisatie sterk genoeg is om zelfstandig voort te bestaan. Eenzelfde constatering ís voor S P O O R te doen waar het de samenwerkingsvraag aangaat, leder afzonderlijk zijn beide besturen in staat om te reageren op ontwikkelingen. Echter, ook hier geldt dat vanwege de wens om de geformuleerde ambities te realiseren In de context van de huidige ontwikkelingen (zoals door ons beschreven în hoofdstuk 2) meer nuance in de beantwoording v a n deze vraag gepast is. Kort gezegd: Kunnen O P S O en S P O O R elkaar door krachtenbundeling zo versterken dat hun ambities ook binnen redelijke en reële termijn gerealiseerd kunnen worden? Wanneer we ambities van O P S O en S P O O R afzonderlijk bekijken, tekenen zich daarin duidelijk overeenkomsten af. A l s het om de grote lijnen gaat,noemen mensen vanuit beide organisaties: integraal management; primaat aan de scholen; ~ accent op mobiliteit; ~ sterke ondersteuning (eventuele ínsourcing van administratie naast eigen B M O ) ; handhaving kleine scholen ; verantwoorde stichting van nieuwe scholen. 5

Het realiseren van deze ambities is in relatie tot wat de huidige ontwikkelingen van beide besturen vragen is voor elk afzonderlijk een hele kluif. Samenwerking maakt het realiseren van de bovenstaande gemeenschappelijke ambities eenvoudiger haalbaar, waarbij in de toekomst meer proactief gehandeld zal kunnen worden. Kortom, wanneer de omgevíngsontwíkkelingen en de ambities van de beide besturen met elkaar verbonden worden luidt ook ons advies ten aanzien van de tweede onderzoeksvraag: J a , een grotere mate van samenwerking versterkt de mogelijkheden om de ontwikkelingen pro actief het hoofd te bieden en de bestuurskracht te versterken. De meer precieze argumentatie voor dit advies wordt gepresenteerd in de hierna volgende paragraven 3.3.1 tot en met 3.3.3. W e maken dan een onderscheid in: effecten op het onderwijs; financiële effecten en effecten op de bedrijfsvoering en organisatie. Daarna besteden we in paragraaf 3.3.4 tevens aandacht aan de vraag 'Met welke intensiteit en in welke hoedanigheid kan deze samenwerking eventueel worden vorm gegeven?'; het 'hoe' ofwel de verschillende organisatievormen.

Bij handhaving van kleine scholen is de zogenaamde 'Opheffingsnorm' van toepassing. Bij SPOOR-scholen zijn hiervan voorbeelden te noemen, veelal in kleinere plaatsen, waarbij te kleine scholen dreigen te verdwijnen doordat ze onder deze norm vallen. Bij een mogelijke samenwerking met OPSO zal daarbij de gemiddelde schoolgroottetoenemen, waardoor een samenwerking tussen OPSO en SPOOR dit juist weer zal ondervangen. 5

Houtskoolschets fase ï Onderzoek SPOOR en OPSO 1 december 2008

25


onderwijsmanagement

-ontwikkeling

3.3.1 Intensivering samenwerking ~ het effect op het onderwijs en de scholen Ook bij deze vraag is het van belang te bepalen in hoeverre een vorm van geïntensiveerde samenwerking in het belang is van leerlingen en medewerkers en de kwaliteit van het onderwijs. Op een aantal vlakken zal samenwerking hierin zeker van toegevoegde waarde zijn. In een grotere organisatie zijn er meer mogelijkheden om medewerkers met specifieke deskundigheid aan te nemen. Dat kunnen vakleerkrachten zijn voor bijvoorbeeld bewegingsonderwijs en kunst en cultuur, maar ook collega's die zich richten op het bieden van specifieke ondersteuning aan leerlingen die dat nodig hebben. Dat kan gaan om begeleiden bij leer- en/of ontwikkelingsproblemen, of juist het bieden van voldoende uitdaging aan kinderen die zich sneller ontwikkelen. Naast deze specifieke deskundigheid die direct aan de leerling ten goede komt, mag ook het aantrekken van specifieke deskundigheid voor de B M O niet worden vergeten. Een sterke B M O is onder meer belangrijk voor de directeuren, een sterke, deskundige B M O maakt dat zij hun aandacht vooral kunnen richten op het onderwijs op de eigen school. Daarnaast is het bij samenwerking eenvoudiger om te zorgen dat kleine scholen blijven bestaan, simpelweg omdat onder een groot bestuur de lasten verdeeld worden over meer schouders. Met name voor ouders is het belangrijk dat hun kinderen dicht bij huis naar school kunnen. Verder speelt in de kleine kernen een schooi een veel grotere rol dan puur het geven van onderwijs. Het verdwijnen van een school is ook in sociaal opzicht onwenselijk. Voor bestaande en nieuwe medewerkers is een belangrijk voordeel van werken voor een groter bestuur, dat meer mobiliteit mogelijk is. Wanneer een medewerker om welke reden dan ook ergens anders wil werken, kan binnen de eigen organisatie worden gezocht naar een passende baan voor die medewerker. Ook bij het aantrekken van nieuwe leerkrachten is dit een meerwaarde van een grotere werkgever. Verder draagt, als neveneffect, deze mogelijkheid tot mobiliteit bij aan de verspreiding van kennis en deskundigheid over de verschillende scholen. Elke school heeft zijn eigen sterke punten en als leerkrachten kennismaken met de manier van werken van verschillende scholen, kunnen zij dat ook weer toepassen in hun klas. Wanneer daadwerkelijk wordt besloten om te gaan samenwerken om bovenstaande ambities te realiseren, rijst onmiddellijk de vraag 'Met welke intensiteit en in welke hoedanigheid dan deze samenwerking?'; het'hoe'. 3.3.2 Financiële effecten Ter voorbereiding op beslissingen over een eventuele vorm voor verdere samenwerking dienen zowel de financiële situatie van O P S O als díe van S P O O R te worden beoordeeld. In 3.2. is een summiere beoordeling op basis van de stukken van O P S O opgenomen. Ter vergelijking zijn ook de stukken van S P O O R beoordeeld op de huidige financiële situatie en met O P S O vergeleken ten einde de uitgangssituatie bij een eventuele samenwerking te kunnen beoordelen.

Solvabiliteit 1 (Eigen Vermogen gedeeld door balanstotaal) Solvabiliteit 2 (Eigen Vermogen 4- Voorzieningen gedeeld door balanstotaal) Liquiditeit (Vlottende activa gedeeld door schulden (kort)) Rentabiliteit Weerstandvermogen

SPOOR

OPSO

55,87o

53,47o

61,0 A

71,2^0

2,58

2,83

o

~1,60 Zo

-1,58 Zo

16,29 7o

15,34 7o

o

0

0

0

Tabel 3: Vergelijking van de cijfers over 2007


26


voor en


De conclusie is dat O P S O en S P O O R financieel goed vergelijkbaar zijn. Ook de financiële omvang van beiden is nagenoeg gelijk. De jaaromzet over 2007 zit tussen de 22 en 23 miljoen. Mogelijke verschíllen kunnen nog voorkomen in de meerjarenbegrotingen. Invloed bruidsschatregeling en bekostiging van OPSO-medewerkers door de gemeente Twee bijzondere aspecten dienen bij de beschouwing van de financiële situatie van beide besturen nog nadere aandacht. In 3.2.4. is al gemeld dat een aantal medewerkers van O P S O via de gemeente worden bekostigd. De vraag is in hoeverre dit van invloed zal zijn op de financiële positie en daarmee de uitgangspositie van O P S O bij een eventuele samenwerking. Daarnaast is de bruidsschatregeling, door de SPOOR-gemeenten destijds beschikbaar gesteld aan de toenmalige besturen bij hun verzelfstandigingsstap, ook als referentiepunt van toepassing bij het nadenken over doorverzelfstandiging van O P S O . In hoeverre de gemeente Purmerend dezelfde invulling zal kiezen als de S P O O R gemeenten inzake het beschikbaar stellen van de bruidsschatregeiing is nog ongewis. Echter, bij een mogelijke samenwerking hebben de SPOOR-gemeenten wel aís uitgangspunt gesteld dat bíj een deelname aan een samenwerkingsverband door O P S O dít onder dezeífde voorwaarden als destijds (lees: toekenning van de bruidsschat) dient te gebeuren. Mogelijk hebben de twee bovenstaande invalshoeken effect op hoe de bruidsschat wel of niet aangewend kan worden. Immers, mogelijk moet een deeí van de bruidsschat worden aangewend voor het financieren van de formatieplaatsen waar de gemeentelijke vergoeding op dit ogenblik in voorziet. Wat de gevolgen zullen zijn voor de personele invulling kan in dit stadium nog niet worden overzien. In fase 2 of 3 van dít onderzoek kan worden nagegaan wat bovenstaande betekent voor de formatie in de toekomst. In elk geval moet in de begeleidingscommissie besproken worden hoe dit item een plek krijgt in de gesprekken tussen S P O O R en O P S O . De tactische inschatting van een aantal sleutelfiguren hierin ís dat overvragen richting gemeente niet opportuun is. De in dit rapport opgenomen theoretische berekening van de bruidsschatregeiing moet om die reden mogelijk worden afgezet tegen een extern te objectiveren referentiepunt. Zo'n referentiepunt moet, naar onze mening, mede gevormd worden door de bruidsschat zoals die in 2002 heeft gegolden voor S P O O R . Zeker in het licht van de verkenning tot nadere samenwerking met dit bestuur.Hiervoor dienen nog nadere cijfers geleverd en beoordeeld te worden. Het is in deze dan ook verstandig om bij een eventuele verdergaande samenwerking de aanbeveling te volgen een accountantsrapportage te laten opstellen om de huidige financiële positie en toekomstige verplichtingen van O P S O íe beoordelen en deze te vergelijken met die van S P O O R . Tenslotte merken wij ín algemene zin op dat de beide financiële startposities op hoofdlijnen, dus los van de bovenstaande twee aandachtspunten, zeer adequaat zijn om de samenwerking gelijkwaardig en gezond aan te gaan. Daar komt nog eens bij dat het onze ervaring is dat een intensivering van de samenwerking daarnaast ook verdergaand zal bijdragen aan een versterking van de bedrijfseconomische 'stevigheid' van het geheel. Dit argument wordt in 3.3.3 nog nader uitgewerkt. 3.3.3 Effecten op de bedrijfsvoering en de organisatie Een derde perspectief om samenwerkingseffecten in beschouwing te nemen is dat van de 'bedrijfsvoering en organisatie'. Daarin onderscheiden wij de volgende criteria (waarbij deels de hiervoor behandelde effecten op het onderwijs en de financiën in andere vorm weer genoemd worden):


27


voor en

a. b. c. d. e. f. g. h. İ. j.


aanvullende competenties opbouwend; vergroten van innovatief vermogen en de kwaliteit van onderwijs; reductie bedrijfseconomische kwetsbaarheid; vergroten van erkenning door externe partners; vergroten van herkenning door externe partners; toenemen van effectiviteit en professionalisering interne bedrijfsvoering; toenemen van efficiency interne bedrijfsvoering; bieden van een intern Menselijke maat (overzichtelijk, op elkaar betrokken; wijze van organiseren); hebben van een geografische, culturele en mentale thuisbasis; de mogelijkheid om kleine scholen te behouden.

kleinschalig

in

a. Aanvullende competenties opbouwend Hiermee bedoelen we dat door schaalvergroting de organisatie in staat is om de competenties welke eerst aanwezig waren binnen de afzonderlijke partners te combineren en verder uit te bouwen (complementair). Een voorbeeld hiervan is het vergroten van de mogelijkheden op gebied van loopbaanbeleid (zie ook 3.3.1), of het beter kunnen anticiperen op en als volwaardig partner gezien worden in ontwikkelingen rondom te brede school. b. Verg roten van innovatief vermog en en de kwaliteit van onderwijs Simpelweg: 'Meer mensen, meer ideeën'. Eveneens zijn er meer middelen te reserveren waardoor ook in facilitaire zin innovaties kunnen worden gedaan. Een voorbeeld hiervan kan het opzetten van projectteams rondom een bepaald thema zijn (zie ook 3.3.1). c. Reductie bedrijfseconomische kwetsbaarheid Schaalvergroting leidt tot een vermindering van de kwetsbaarheid op financieel gebied (zie ook 3.3.2). Men kan hierdoor makkelijker investeringen doen en financiële reserves opbouwen om bijvoorbeeld tegenslagen op gebied van gebouwenbeheer, of bijvoorbeeld ziekte op te vangen. d. Verg roten van erkenning door externe partners Schaalvergroting vindt overal om ons heen plaats. Het meegroeien in deze trend betekent een betere onderhandelingspositie ten opzichte van gemeenten en andere partners bíj contractonderhandelingen. e. Verg roten van herkenning door externe partners Een grotere schaal betekent dat men op de langere termijn de organisatie mogelijk makkelijker herkent in het woud van overige partners. Simpelweg: de organisatie wordt gezien. Door schaalvergroting is het daarbij makkelijker te profileren op 'de markt voor leerlingen'. Evenwel zal op kortere termijn bij verregaande samenwerking of zelfs fusie de herkenning door externe partners afnemen. f. Toenemen van effectiviteit en professionalisering interne bedrijfsvoerin g Schaalvergroting betekent ook -mits op de juiste manier ingezet- meer mogelijkheden tot ondersteuning van de organisatie. Een voorbeeld hiervan is de uitbreiding en daarmee verdere professionalisering van de financiële ondersteuning en de sturing hierop door het management: Tijdige cijfers, grotere gedetailleerdheid, mogelijk doordat de aanwezige medewerkers beter geschoold zijn en groter in getal.


28

interstudie NDO Adviesbureau voor

onderwijsmanagement

en -ontwikkeling

g. Toenemen van efficiency interne bedrijfsvoering Een sprekend voorbeeld is de inkoopfunctie: Er kan op grotere schaal worden ingekocht, waardoor men meer schaaívoordeìen heeft. Verder is het makkelijker om bepaalde functies (bijvoorbeeld gebouwenbeheer, personele en financiële administratie, ICT) volledig zelf te organiseren en te beheren, waardoor de afhankelijkheid van externe partners afneemt. h. Bieden van een intern Menselijke maat Een veelbesproken aandachtspunt, ook landelijk. Mits goed georganiseerd en het onderwijsproces centraal blijven stellend kan schaalvergroting juist bijdragen aan de 'intern menselijke maat', doordat op het niveau van uitvoerend onderwijs kleine groepen verantwoordelijk zijn voor de kwaliteit en leidinggevenden hierin juist voldoende zelfstandigheid krijgen om zaken zelf te regelen. De grotere organisatie dient zich dan te houden aan het stellen van beleidskaders en minder aan het opstellen van regels t.a.v. het onderwijsproces. /. Hebben van een geografische, culturele en mentale thuisbasis Hangt samen met h. Elk veranderingsproces betekent het loslaten van de oude waarden en normen, soms ook daadwerkelijk het loslaten van 'de mooíe dingen van vroeger'. Mits goed georganiseerd kan binnen de nieuwe organisatie het mooie behouden worden en als basis dienen voor een nieuwe thuisbasis, waarin ook weer een nieuwe houvast wordt geboden. j. De mogelijkheid om kleine scholen te behouden O p dit ogenblik lijkt het overheidsbeleid op dit gebied te versoepelen. Hoewel het een tegenspraak lijkt, blijkt juist dat schaalvergroting een voorwaarde kan zijn om kleine scholen te behouden doordat de draagkracht groter is en juist hierdoor kleine scholen behouden kunnen worden. Door de schaalgrootte kan ook makkelijker creatief omgegaan worden met de verdeling van leerlingen, zodat het bestaansrecht wordt gegarandeerd en een schooi niet meteen gesloten hoeft te worden als er na dríe jaar geen financiering meer beschikbaar is. Dan is het, in het licht van het bovenstaande, toch ook goed om bij een aantal gepercipieerde nadelen van meer samenwerking stil te staan. Daarbij is het van belang te benadrukken dat uit de gevoerde gesprekken binnen S P O O R en O P S O en de documentenstudie van landelijke ontwikkelingen de voordelen, zoals hiervoor beschreven, in grote mate de boventoon hebben gevoerd. Dat laat onverlet dat mensen risico's en onzekerheden benoemen. Te denken valt dan aan: verlies van eigenheid en/of identiteit; verlies van 'menselijke maat' en/of veiligheid voor leerlingen en medewerkers; relatief meer vraagstukken van bestuurbaarheid. (Dan is er nog het recente advies van de Onderwijsraad rondom schaalvergroting, voor- en nadelen ervan. Daarin wordt overigens vooral de vrees geuit voor de zwakkere positie van het openbaar onderwijs in sommige regio's in Nederland. Echter, de situatie die hier aan de orde is - mogelijk meer samenwerking tussen S P O O R en O P S O - zou het door de Onderwijsraad beschreven risico, in nog grotere mate dan nu, elimineren ín de regio Waterland). Aís adviesteam zijn wij, op grond van onze algemene expertise en de taxatie in het Waterlandse, van mening dat deze genoemde aspecten weliswaar reëel zijn (ze spelen minimaal een rol in de beleving van mensen en/of ín de politiek, de media en dat wat je het gesundes volksempfinden zou kunnen noemen). Echter, het gaat hier vooral om beelden, die met een grote nuance bezien moeten worden, namelijk deze: al deze risico's zijn te managen door goed, professioneel en wijs bestuur. De kunst bij schaalvergroting in een setting van primair onderwijs laat zich namelijk samenvatten in het zinnetje: "Grootschalig {-er) denken, besturen en faciliteren moet hand in hand gaan met kleinscholig organiseren in al zijn facetten." Door het primaat bij de scholen te blijven houden (hetgeen zowel O P S O als S P O O R als uitgangspunt kiezen) worden veel nadelen van schaalvergroting ondervangen en kunnen - door een Houtskoolschets fase 1 Onderzoek SPOOR en OPSO 1 december 2008

29



intelligent proces van 'management van de verandering' bestuurlijk en bovenschools in dialoog met directeuren en G M R - de genoemde voordelen van schaalvergroting geïncasseerd worden. Daarbij adviseren wij u ook wijs na te denken over verschillende mogelijkheden van samenwerking, zowel in de tijd te hanteren als qua gewenst eindperspectief. Op díe verschillende vormen gaan we nader in, tenslotte, hieronder.

3.4

Samenwerking, het 'hoe': mogelijke vormen

In navolging van hoofdstuk 2, waarin een aantal bestuursvormen in landelijk perspectief zijn bekeken, zijn voor een mogelijke samenwerking tussen S P O O R en O P S O meerdere vormen te kiezen. O p basis van de gewenste mate van samenwerking tussen beide kan een keuze worden gemaakt voor de vorm waarin. Een en ander dient wel in het licht van de in hoofdstuk 2 geschetste ontwikkelingen te worden bekeken. Het resultaat van deze afweging zal een bestuursvorm moeten zijn die de gewenste mate van samenwerking en gewenste manier van omgaan met ontwikkelingen, in balans brengt, In de gesprekken met actoren is meerdere malen de gezamenlijke stichtingsvorm als juridische vorm waarin O P S O en S P O O R kunnen samenwerken naar voren gebracht. Hoewel deze vorm landelijk de meest gekozen is en blijkbaar voorziet in de wensen van de meeste schoolbesturen in den lande, zijn alternatieven mogelijk. Zonder nu al een uitgesproken juridische vorm te willen beschrijven kan samenwerking bekeken worden van een strikt gescheiden bestaan enerzijds tot en met een volledige (bestuurlijk en organisatorische) fusie als het andere uiteinde. Hierna worden de mogelijkheden kort uitgewerkt. Het betreft: 1 2 3 4 5

1,

Gescheiden bestaan Projectmatige samenwerking op facetten, bijv. gezamenlijk optrekken bij regionale thema's Gedeeltelijke samenvoeging primair ondersteunende bedrijfsonderdelen (zoals ICT, personeelszaken, financiële administratie e.d.) Samenvoeging besturing en overhead (Bestuurlijke fusie) Fusie (Bestuurlijk en organisatorisch)

Gescheiden bestaan Op dit ogenblik wordt op een aantal punten reeds samengewerkt, waardoor deze eerste optie niet reëel is en een stap terug in de tijd zou betekenen. Opgemerkt is dat beide organisaties in staat zijn om toekomstige ontwikkelingen het hoofd te bieden, maar landelijke en regionale ontwikkelingen als ook de tendensen binnen de twee organisaties wijzen juist op een behoefte aan meersamenwerking. Voordelen van deze optie zijn te vinden in de volledige vrije keuze op tal van beleidsterreinen, bijvoorbeeld aansluiting bij het lokale onderwijsbeleid. Nadelen zijn te vinden in beperking in groei(sneiheìd), geen gebruik van schaalvoordelen, gezamenlijke kennisdeling en een grotere bedrijfseconomische kwetsbaarheid.

2.

Projectmatige samenwerking op facetten Deze optie lijkt het meest op de huidige situatie. Er is reeds sprake van samenwerking op facetten zoals bijvoorbeeld Schoolbegeleiding (Zorgplatform), kwaliteitsmanagement en ICT. Beide organisaties doen dan op basis van gedeelde verantwoordelijkheid mee aan bijvoorbeeld regionale trajecten zoals W e e r Samen Naar School.


30


voor en


Voordelen van deze samenwerkingsvorm zijn het gezamenlijk dragen van de lasten op (tijdelijke) projecten, kennisdeling op specifieke gebieden, behoud van eigen autonomie. Nadelen zijn o.a. te vinden in (veelal) discontinuïteit van de projecten en daardoor verschillen in samenwerkingsintensiteit in de tijd en een grotere sturingsbehoefte doordat steeds weer andere mensen op andere projecten ingezet en gemanaged dienen te worden. Verder vindt er geen vorming van e e n gezamenlijke identiteit plaats en is de vraag of in beide organisaties dezelfde voordelen worden gevoeld, wat tot ontevredenheid kan leiden. 3.

Deels samenvoegen van ondersteunende diensten Veelal worden ondersteunende diensten samengevoegd om efficiency te vergroten en schaalvergroting toe te passen, maar eveneens om als eerste stadium voor een latere verdere fusie te dienen. Schaalvoordelen op het gebied van bijvoorbeeld gezamenlijke inkoop van ICT-diensten, ondersteuning op personeels- en financiële administratie, maar ook op gebied van continuïteit van de personeelsbezetting zijn mogelijkheden. Behoud van identiteit van beide samenwerkingspartners is daarnaast een niet te onderschatten factor. Destijds is in de B M O voorzien door de betrokken ambtenaren van de gemeente Purmerend bíj O P S O íe plaatsen. Hoewel de kwaliteit tot op heden gewaarborgd is, zal de kwaliteit van de ondersteuning bij verzelfstandiging moeten toenemen. Een goed voorbeeld hiervan vormt de gewenste ondersteuning op financieel en personeel gebied. Bij verzelfstandiging zal onder meer een groter beroep gedaan worden op kennis van (financiële) zaken met betrekking tot externe verantwoording (jaarrekening en -verslaglegging), meerjarenplanning in het licht van de lumpsumfinanciering en op gebied van personele zaken. Ook hierin dient vooruitgekeken te worden naar een eventuele samenwerking met S P O O R , waarin bij een grotere organisatie een dito BMO-afdeling hoort met een hoger niveau aan professionele dienstverlening.


31


voor en


Ter illustratie de huidige situatie in de samenstelling van het personeel van stafbureau en bovenschools management: Beleids-/ ondersteuningsterrein Algemene directie Managementassistent Leidinggevende B M O

Personeel 8t organisatie PSA Onderwijs Ä Kwaliteit Financiën Administratief/secretarieel Huisvesting Onderwijs e n kwaliteit ICT (onderwijskundig) Systeembeheer Totaal

Aantal fte OPSO 1,0

Aantal fte SPOOR 1

0,6

1,0

0 , 5 (vacature)

1,0 (waarvan overall controller 0 , 5 , nu nog vacature)

2,5

1,6 1,5

0,9

1

1,5 + 0 , 5 controller (vacature)

2 , 0 (waarvan 0 , 5 assistent controller)

0,9

1,1

1,2

-

0,9

1,0

1,0

1,0

1,1 11,7

0 , 4 (vacature) 11,6

NB ín de uiteindelijke adviesrapportage wordt opgenomen: ons advies over een opbouw van de BMO (in functieprofielen, formatieplaatsen, schaalniveaus) die past bij de door u gemaakte keuzes voor de toekomst Dan moeten ook uitspraken worden gedaan over eventuele in- en outsourcing, Binnen de bovenstaande tabel is hierin vooralsnog geen onderscheid gemaakt. Tabel 4 : vergelijking samenstelling

BMO

Nadelen zijn te vinden in een ondersteuning die wat meer op afstand zal liggen, een grotere afstem mingsbe hoef te vanuit de twee organisaties met de gezamenlijke ondersteunende dienst. Verder kan het regelen van verantwoordelijkheden en bevoegdheden ingewikkeld zijn en heeft de gezamenlijke ondersteunende dienst een identiteit die veelal neigt naar de ene danwel de andere samenwerkingspartner. Verder is deze vorm van samenwerking problematisch om na verloop van tijd weer te beëindigen doordat er gezamenlijke investeringen gedaan zijn en personeel aangenomen is op basis van een taak voor de grotere eenheid. 4.

Samenvoeging besturing en overhead (bestuurlijke fusie) Als voorstadium van een volledige fusie (veelal in de vorm van een holding) wordt soms deze beperkte vorm gebruikt om elkaar af te tasten, met behoud van een (gedeeltelijke) eigen identiteit en naam. Bedrijfseconomische risico's worden gedragen op bestuurlijk niveau en op strategisch niveau, bijvoorbeeld ten opzichte van strategische partners en concurrenten, staat de organisatie sterker in onderhandelingen. Nadelen zijn te vinden in het voort laten bestaan van de scheiding tussen de twee partners en hei beperken van uniformisering van processen en werkwijzen, waardoor schaalvoordelen binnen de primaire processen (nog) niet behaald worden. Verder gevolg kan een verlies aan identiteit zijn (waar horen w e nu bij, wel/niet samen?) bij het personeel van de beide partners.


32


voor en

5.


Volledige fusie Volledig fuseren betekent schaalvoordelen, grotere financiële onafhankelijkheid, beter bestand zijn tegen bepaalde risico's (bedrijfszekerheid, juridisch...) en de mogelijkheid om de organisatie verder te professionaliseren. De nieuwe organisatie is groter, heeft een betere strategische positie ten opzichte van haar omgeving en partners/concurrenten en is een gesprekspartner waarmee rekening gehouden moei worden. Het samenbrengen van twee organisaties betekent eveneens de mogelijkheid tot het delen van kennis en een groter innovatief vermogen. Een fusie betekent verder ook nieuwe energie: we beginnen met z'n allen aan iets nieuws....Betere loopbaanmogelijkheden, een nieuwe identiteit...In hoeverre dit wordt gerealiseerd hangt af van de doortastendheid in de aanpak om een gezamenlijke, nieuwe bedrijfscultuur te creëren in de aanloop naar de fusie (communicatie, aftasten), maar ook tijdens (openheid) en na het realiseren (bevestigen) van de fusie. Nadelen worden veelal gevoeld op gebied van een grotere afstand tot het hoogste bestuur, verlies van identiteit doordat de nieuwe organisatie de voormalige partners 'opslokt', waardoor mensen hun verbondenheid tijdelijk verliezen en zoekend kunnen zijn binnen een nieuwe organisatie. Dit kan leiden tot een (tijdelijk) hoger verloop van personeel doordat mensen zich ontheemd kunnen voelen. De bovenstaande vijf vormen kunnen ieder afzonderlijk gewogen worden op de criteria voor samenwerking, zoals we die in paragraaf 3.3.3 hebben gepresenteerd. Daarbij vindt de weging plaats op basis van onze verkregen expertise uit eerdere trajecten. (Zie de hierna volgende tabel). U kunt hierin bepaalde aspecten anders wegen. In de gedachtevorming hierover is het raadzaam ook uw eigen invulling te maken. Daarnaast is de score op elk criterium sterk afhankelijk van de wijze waarop de benodigde randvoorwaarden worden ingevuld en kan elk criterium eigenlijk niet op zichzelf gewogen worden.


33


voor en

onderwijsmanagement

-ontwikkeling

In weging: Vorm

1. Gescheiden bestaan

Criterium a. aanvullende competenties

2. Projectmatige samenwerking

3. Deels samenvoeging primaire bedrijfsonderdelen

4. Samenvoeging besturing en overhead

5. Fusie

3

3

4

4

5

b. innovatief vermogen/ kwaliteit onderwijs

2

2

3

3

5

c. reductie bedrijfseconomische kwetsbaarheid d. erkenning door externe partners

1

2

3

4

5

1

2

3

4

5

e. herkenning' door externe partners

3

3

2

2

2

f. kwaliteit en effectiviteit interne bedrijfsvoering

2

2

4

4

5

g, efficiency interne bedrijfsvoering h. intern menselijke maat

3

3

4

3

5

3

3

3/2

3/2

2-4

i. één

3

3

2

2

2-4

1

1

3

4

5

thuisbasis

j, behoud van kleine scholen Tabel 5: samenwerkingsvormen

Uitleg 1. 2. 3. 4. 5.

in in in in in

en criteria

wegingscijfers: deze deze deze deze deze

variant variant variant variant variant

zal het criterium verslechteren ten opzichte van de huidige situatie; zal het criterium enigszins verslechteren ten opzichte van de huidige situatie; verslechtert noch verbetert het criterium ten opzichte van de huidige situatie; zat het criterium enigszins verbeteren ten opzichte van de huidige situatie; zal het criterium verbeteren ten opzichte van de huidige situatie.

Toelichting op de weging ín de toelichting op de diverse criteria is kort beschreven wat de invloed van schaalvergroting is op het betreffende criterium. Dit is het kader voor de hierboven gekozen weging. Hieruit blijkt dat de herkenning door externe partners (in elk geval op de korte termijn) mogelijk afneemt naarmate voor een intensievere vorm van samenwerken danwel fusie wordt gekozen. Over de langere termijn is te verwachten dat dit effect geen rol speelt en mogelijk het omgekeerde het geval is.


34


voor en


Te zien is ook dat criterium h., intern menselijke maat en criterium i. één thuisbasis, een minder eenduidige score kennen naarmate de intensiteit van samenwerking toeneemt. Dit is het geval omdat sterker nog dan bij andere criteria hier van belang is hoe de benodigde randvoorwaarden worden ingevuld en worden ervaren door de betrokkenen. Deze twee criteria worden sterk bepaald door beleving. Voor de overige criteria geldt in hoofdzaak dat verbetering is te verwachten ten opzichte van de huidige situatie naarmate de mate van samenwerking cq samengaan toeneemt. Het past híer de stelling te herhalen dat het gaat om een samenspel van factoren en elk criterium eigenlijk niet op zichzelf gewogen kan worden. Uit bovenstaande weging blijkt dat op termijn een fusie de beste optie is om de beider ambities te verzilveren. Echter, fasering lijkt - gezien de historie waarin door beide besturen verschuìllende stappen zijn gezet en vanuit veranderkundig perspectief - noodzakelijk om in de samenwerking te groeien. Het kan daarom wijs zijn om stapsgewijs de beschreven varianten van samenwerking hierbij in tíjd te benutten.


35


voor en

4


Tenslotte - het vervolgtrajec t

In hoofdstuk 3 van dit rapport hebben wij, gebaseerd op rationele argumenten, een eerste beantwoording gegeven van de twee belangrijke vragen. Op basis van onze gesprekken met betrokkenen, bestudeerde documenten en onze eigen expertise antwoorden wij positief op zowel de vraag naar verdere verzelfstandiging, als op de vraag naar intensivering van de samenwerking tussen S P O O R en O P S O . Op basis van relevante feiten ligt de beantwoording met onderbouwing zoals gegeven ons inziens voor de hand. Dit geldt zeker voor de beantwoording van de eerste vraag op basis van het gegeven dat verdergaande verzelfstandiging minder politieke invloed en de mogelijkheid tot verdere professionalisering van het bestuur in de hand zal werken. Verder is het 'laten lopen' van de bruidsschat financieel gezien niet aantrekkelijk. In dit compacte slothoofdstuk gaan we nog in op de volgende perspectieven: het vervolgtraject rondom deze rapportage - bestuurlijk niveau; werken aan draagívak en informatie binnen de werkorganisatie van beide besturen; veranderkundig perspectief - middellange termijn. 4.1

Bestuurlijke routing Houtskoolsc hets

Mede op basis van het overleg met de begeleidingscommissie voorzien wij daarin de volgende stappen: 1

Rond 1 januari:

oplevering definitieve H outskoolschets ^ de voorliggende rapportage.

2

Begin januari:

formele aanbieding aan opdrachtgevers: B&W Purmerend en Bestuur S P O O R a) b)

3

Medio januari:

verstrekking rapportage langs twee lijnen: c) d)

4

N B : formeel moment markeren: foto-shoot en korte tekst opstellen; verspreiding daarvan via nieuwsbrieven naar betrokkenen in en om de gemeente Purmerend, en de O P S O - en SPOOR-geledingen.

Eind januari:

door B&W P'rend aan leden bestuur O P S O ; door bestuur S P O O R aan leden S P O O R R a a d (+B&W vd zeven gemeenten). Toelichting rapportage aan besturen:

e) f)

door opstellers rapportage, Interstudie N D O ; in zowel Purmerend als de bestuurlijke S P O O R achterban.

5

1 februari:

Rapportage Evaluatie Functioneren Bestuurscommissie

6

Februari:

Bepaling standpunt inzake eventuele doorverzeîfstandiging in B&W Purmerend.

7

Februari:

8

Maart:

9

Medio-eind maart:

10 April: Houtskoolschets fase 1 Onderzoek SPOOR en OPSO 1 december 2008

OPSO gereed.

Bepaling standpunt in zowel B&W Purmerend als Bestuur S P O O R tot Continuering Fases 2 ĩ/m 4 vh onderzoek naar de samenwerking SPOOR-OPSO. Besluitvorming bestuurlijke vormgeving O P S O (eventueel in Samenhang met besluit continuering onderzoek Samenwerking) in Gemeenteraad Purmerend. (eventuele) Continuering Onderzoek Samenwerking. Voorbereiding/ implementatie consequenties besluitvorming Inzake bestuurlijke vormgeving O P S O .

36

interstudie NDO Adviesbureau voor

onderwijsmanagement

en -ontwikkeling

4.2

Intern bínnen OPSO en SPOOR: Werken aan draagvlak en informatieverspreiding

Nu speelt in het maken van dergelijke keuzes meer dan alleen de ratio en de bestuurlijke route een rol en wij achten het van belang onze waarnemingen die meer met de proceskant van de zaak te maken hebben in de werkorganisatie van zowel S P O O R als O P S O , ook een plek te geven in dit advies. Centraal begrip daarin is het draagvlak onder interne betrokkenen en externe partners. Onze waarneming is dat in beide organisaties de bestuurders goed zicht hebben op de rationele kanten van de zaak. Er is echter bij andere betrokkenen - directeuren, G M R , B M O medewerkers, onderwijspersoneel - ook sprake van onbekendheid en informatieachterstanden. Zij zijn onvoldoende geïnformeerd en kunnen daardoor niet geheel overzien welke effecten een eventuele verandering of juist het in stand houden van de huidige situatie kan hebben. Het vormen van een mening en bepalen van een standpunt is daardoor niet of nauwelijks mogelijk. Dit levert onnodige irritatie op en baart betrokkenen zorgen. Deze zorgen vertalen zich in vragen als: Hoe wordt het management gevoerd in een eventuele nieuwe situatie? Wat is de aard en het niveau van de dienstverlening door de B M O ' s ? Van welke aard is de lokale autonomie en hoe wordt deze geborgd? Hoe krijgt een transparante en effectieve bestuurlijke inrichting vorm? Draagvlak kan pas daadwerkelijk gepeild worden als het kennis- en informatieniveau gelijk is en daarvan is tot op heden te weinig sprake. Mede daardoor wordt er, zoals eerder genoemd, veel in beelden en gevoelens gesproken over met name de tweede kernvraag, die naar (vormen van) samenwerken. Deze beelden berusten niet allemaal op feiten en meer informatie en nadere kennismaking kan helpen om hierin verandering te brengen. Wij adviseren, dit vastgesteld hebbende, sterk om — op het daartoe geschikte moment vanuit de besluitvorming in de bestuurlijke route - meer aandacht te besteden aan communicatie naar en in de eigen organisaties. Concreet stellen wij voor om, zoals reeds besproken met de algemeen directeur O P S O en de bestuursmanager S P O O R , per bestuur bijeenkomsten te organiseren met betrokkenen bij wie draagvlak nodig is. In deze bijeenkomsten wordt concreet en to-the-point informatie, tekst en uitleg gegeven. De vraag wordt bestuurlijk onderstreept, Interstudie N D O licht de eerste bevindingen toe, vervolgens toetsing en concretisering. Inhoudelijk zien wij de volgende onderwerpen voor deze bijeenkomsten: Beide besturen lichten het 'waarom' toe van de ingeslagen weg. Interstudie N D O presenteert de eerste inzichten van het onderzoek. Gelegenheid tot reageren op de eerste inzichten. Verkennen van de verdere invulling, verder doordenken samenwerkingsvarìanĩen. Open ruimte: van gedachten íe wisselen, vragen stellen. Qua tijdinvestering denken wij aan tweemaal 3 bijeenkomsten van 2-4 uur. Het op bovenstaande wijze afsluiten van deze fase moet leiden tot meer begrip. Dit begrip kan de basis vormen voor hei praten over operationaliseren van de belangrijkste items, te weten: in- en externe bestuurlijke vormgeving; organisatie; financiering; bedrijfsvoering; tijdpad.


37


voor en


Behalve besluiten over de twee vragen die in deze fase van het onderzoek centraal zijn gesteld, zijn besluiten over randvoorwaarden cruciaal. Er moet expliciet en ruimschoots aandacht komen voor het proces. Gebruikmakend van en in aanvulling op de bijeenkomsten die wij adviseren, zullen wij in de volgende fase van ons onderzoek onder meer bovengenoemde zorgen verder onderzoeken en vertalen in randvoorwaarden waaronder een eventuele samenwerking succesvol kan zijn.

4.3

Veranderkundige aanpak - perspectief op de toekomst

In deze houtskoolschets wordt nog niet ingegaan op de veranderkundige component en het tijdsaspecten van beide vraagstukken. Dit verdient in verdere stadia aparte aandacht. Als voorschot daarop valt te zeggen dat ons inziens de keuze voor wel of niet verzelfstandigen op korte termijn moet worden gemaakt, binnen enkele maanden na nu, bij voorbeeld 1 maart of 1 april Over het tweede vraagstuk, dat naar samenwerking, is het aan te bevelen te streven naar duidelijkheid over het gewenste eindperspectief op eenzelfde datum. Het is voor te stellen dat, bij een daadwerkelijk besluit tot samenwerkipg/fusie, het groeien daar naartoe in fasen dient te gebeuren en 1 à 2 jaar daarna de afronding bereikt.


38


voor

onderwijsmanagement

en -ontwikkeling

Bijlage De bruidsschatregeling 1

De overschrijdingsregeling

Een gemeente, díe in zijn rol van bestuurder van openbare scholen meer geld aan die scholen uitgeeft dan de gemeente van het Rijk aan subsidie voor die scholen ontvangt, dient die extra uitgaven naar rato ook beschikbaar te stellen aan gelijksoortige bijzondere scholen in de eigen gemeente. Deze plicht tot doorbetaling aan het bijzonder onderwijs vloeit rechtstreeks voort uit de financiële gelijkstelling van openbaar en bijzonder onderwijs die ais principe in onze Grondwet is verankerd. In de verschillende onderwijswetten is dat principe nader uitgewerkt. Die uitwerking in weten regelgeving duiden we aan als de overschrijdingsregeling. De gemeente heeft de mogelijkheid eventuele extra uitgaven uit te zonderen van de plicht tot doorbetaling. Stel een openbare basisschool bevindt zich in heel bijzondere omstandigheden, die dwingen tot extra uitgaven, terwijl die omstandigheden zich niet voordoen ten aanzien van de bijzondere basisscholen in de gemeente. Het ís dan redelijk dat de gemeente die extra kosten niet hoeft door te betalen. De gemeente kan daartoe echter niet zo maar beslissen. De gemeenteraad dient na en in overleg met de plaatselijke bijzondere schoolbesturen dit in een verordening vast te leggen. De wetgever heeft één uitgavenpost uitgezonderd van de plicht tot doorbetaling. Het betreft de zogenoemde kosten van administratie beheer en bestuur (de abb of bestuurskosten). Deze uitzondering werd door de wetgever indertijd gerechtvaardigd door er op te wijzen dat de werkelijke bestuurskosten van het openbaar onderwijs niet zuiver berekend konden worden. Wethouders en ambtenaren zijn bezig met uiteenlopende taken, waaronder begrepen de bestuurlijke zorg voor openbare scholen. Het is moeilijk de tijd en kosten van die zorg en aandacht voor het openbaar onderwijs exact in beeld te brengen en in kosten te vertalen. Om langdurige discussies en gerechtelijke procedures in gemeenten over wat nu precies het niveau van de abb-kosten van het openbaar onderwijs is, te voorkomen, heeft de wetgever er voor gekozen de abbkosten buiten de overschrijdingsregeling te houden. Dat geldt niet alleen voor de situatie dat openbare scholen integraal bestuurd worden, maar ook in die gevallen, dat een bestuurscommissie ex artikel 83 van de Gemeentewet het bevoegd gezag vormt van een openbare school.

2

Doorbetaling bij verzelfstandiging

In 1996 is het aantal bestuursvormen voor het openbaar onderwijs uitgebreid met de openbare rechtspersoon en de stichting openbaar onderwijs. Twee jaar later is daar nog de mogelijkheid van de stichting samenwerkingsbestuur aan toegevoegd. Deze genoemde bestuursvormen, alsmede het openbaar lichaam op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen hebben met elkaar gemeen, dat zij in vermogensrechtelijk opzicht zelfstandig zijn. Dat wil onder meer zeggen, dat zij rechtstreeks uit Zoetermeer de onderwijssubsidies ontvangen, zelf de begroting en rekening vaststellen en verantwoordelijk zijn voor het financiële beheer. Zij maken geen deel meer uít van de financiële huishouding van de gemeente. Gemeenten die na 1996 besloten het bestuur van het openbaar onderwijs te verzelfstandigen en het bestuur over de scholen overdroegen aan bijvoorbeeld een stichting openbaar onderwijs wilden in een aantal gevallen aan het nieuwe bestuur tijdelijk of structureel - in de lijn van het eerdere uitgavenpatroon — extra gelden beschikbaar stellen. Deze extra uitgaven - en ook die voor abb-doeleinden ~~ dienden toen echter doorbetaald te worden aan het bijzonder onderwijs. Dit niet geheel voorziene gevolg is voor een aantal gemeenten reden geweest met betrekking tot de verzelfstandiging van het bestuur over het openbaar onderwijs een pas op de plaats te maken. Houtskoolschets fase 1 Onderzoek SPOOR en OPSO 1 december 2008

39


voor en


Er is van afgezien extra middelen beschikbaar te stellen dan wel minder geld vrij te maken, ín een aantal gevallen een verzelfstandiging van het bestuur uit te stellen of een tussenstap te doen door voorlopig voor een bestuurscommissie te kiezen. De wetenschap dat de overschrijdingsregeling van toepassing is, heeft het proces van de verzelfstandiging van het bestuur over het openbaar onderwijs afgeremd. V O S / A B B heeft zijn invloed aangewend om de wetgever een regeling tot stand te laten brengen, die in ieder geval de mogelijkheid opent om gedurende de startfase van de verzelfstandiging extra gelden aan de nieuwe bestuurlijke organisatie mee te geven zonder dat deze gelden doorbetaald behoeven te worden aan hei bijzonder onderwijs. Dit heeft uiteindelijk geleid tot een wettelijke regeling, die in de loop van mei 2002 ín het Staatsblad is gepubliceerd. 6

3

De bruidsschatregeling

3.1 Vooŗ wie bestemd? De bruidsschatregeiing kan toegepast worden in die gevallen, waarin het bestuur over het openbaar onderwijs wordt overgedragen aan een vermogensrechtelijk zelfstandige rechtspersoon. Concreet gaat het daarbij om de volgende vier bestuursvormen: Het openbaar lichaam op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen; De openbare rechtspersoon; De stichting openbaar onderwijs; De stichting samenwerkingsbestuur. De regeling is dus niet van toepassing op de bestuurscommissie. De bestuurscommissie ís geen rechtspersoon, maar een bestuursorgaan dat onderdeel uitmaakt van de gemeentelijke bestuurlijke organisatie. Extra abb-uitgaven boven de normvergoeding die aan de bestuurscommissie beschikbaar worden gesteld, behoeven - als ware er sprake van integraal bestuur ~ door de gemeente niet doorbetaald te worden aan het bijzonder onderwijs in de gemeente. In het geval van bestuurlijke overdracht aan een van de genoemde vier bestuursvormen kan de bruidsschatregeling toegepast worden bij openbare scholen voor primair en voortgezet onderwijs, alsmede bij de openbare scholen die vallen onder de Wet op de expertisecentra. 3.2 De omvang van de bruidsschat Doel van de bruidsschatregeling is om de overgang naar de nieuwe bestuurlijke organisatie en de opbouw daarvan soepeler te laten verlopen. Met behulp van een extra financiële injectie gedurende de startfase kan het nieuwe schoolbestuur, dat immers niet kan steunen op in het verleden opgebouwde reserves, toegroeien naar een efficiënte en betaalbare organisatie. In veel gevallen maken de introductie van een vorm van bovenschools management en de regeling van de ambtelijke ondersteuning - nu de begeleiding en ondersteuning van de afdeling onderwijs wegvalt ~~ deel uít van de opbouw van die nieuwe organisatie. Het al dan niet toepassen van de bruidsschatregeling behoort tot de vrije beleidskeuze van een gemeentebestuur. Het nieuwe schoolbestuur, dat na de bestuurlijke overdracht de openbare scholen bestuurt, heeft geen wettelijk recht op een bruidsschat. Een gemeentebestuur kan overwegingen hebben die het in die situatie rechtvaardigen om geen bruidsschat beschikbaar te stellen. Daar staat tegenover dat - in het geval gemeenten jarenlang meer gelden dan de abb-norm beschikbaar hebben gesteld - het

5

Wet van 18 april 2 0 0 2 tot wijziging van de W P O , W E C en Houtskoolschets fase 1 Onderzoek SPOOR en OPSO 1 december 2008

en de wijziging van die wet (Staatsbladen nr. 2 0 9 en 210).

40


voor en


ín de rede ligt, dat gemeenten een bruidsschat meegeven om het nieuwe schoolbestuur de gelegenheid te bieden een goede start te kunnen maken. Daarbij is het verstandig te overwegen, dat ondanks de verzelfstandiging van het bestuur de gemeente verantwoordelijk blijft voor de instandhouding van het openbaar onderwijs. Gaat het mis met het verzelfstandigde schoolbestuur dan kan het gemeentebestuur niet passief blijven toekijken, maar zal het moeten ingrijpen. Mogelijk leidt dat tot extra kosten. Een reden te meer om het nieuwe schoolbestuur goed in het zadel te plaatsen. De bruidsschatregeling geeft een gemeentebestuur de ruimte om zelf de hoogte en de duur van de bruidsschat te bepalen rekeninghoudend met een door de wetgever vastgesteld plafond. Die ruimte ziet er als volgt uit: De gemeente mag gedurende maximaal vijf kalenderjaren een bruidsschat meegeven. De termijn van vijf jaren moet direct starten vanaf het begin van het tijdstip van de verzelfstandiging. Het eerste en tweede kalenderjaar kan het gemeentebestuur maximaal 4 x het normbedrag voor abb meegeven. In het derde, vierde en vijfde kalenderjaar kan het gemeentebestuur maximaal 3 x het normbedrag voor abb beschikbaar stellen. Vindt de verzelfstandiging voor het primair onderwijs op een ander tijdstip dan 1 januari plaats (bijvoorbeeld 1 augustus) dan geldt als eerste kalenderjaar de periode van 1 augustus tot en met 31 december. Voor die periode kan slechts een evenredig deel (5/12) van het maximum van het eerste kalenderjaar als bruidsschat beschikbaar worden gesteld. Vindt de verzelfstandiging voor het voortgezet onderwijs op een ander tijdstip dan 1 augustus plaats (bijvoorbeeld 1 januari) dan geldt ais schooljaar de periode van 1 januari tot 1 augustus. Voor die periode kan slechts een evenredig deel (7/12) van het maximum van het eerste schooljaar als bruidsschat beschikbaar worden gesteld. In totaal kan een gemeentebestuur over een periode van vijf jaren 2 x 4 + 3 x 3 = 17 maal de normvergoeding als bruidsschat meegeven. Met betrekking tot de exacte berekening van de normvergoeding stelt de wet - voor wat betreft de scholen voor primair onderwijs en de WEC-scholen - de volgende regels: Per school wordt uitgegaan van het leerlingenaantal dat gebruikt is voor de berekening van de abbvergoeding van het kalenderjaar direct voorafgaand aan het tijdstip waarop de bestuurlijke overdracht is gerealiseerd. Ais prijspeil van de abb~vergoeding geldt de vergoeding van het kalenderjaar voorafgaande aan het tijdstip waarop de bestuurlijke overdracht is gerealiseerd. Voor het voortgezet onderwijs is de maatstaf de hoogte van de vergoeding van exploitatie- kosten, zoals bedoeld in artikel 86 van de Wet op het voortgezet onderwijs van het schooljaar voorafgaande aan het tijdstip van verzelfstandiging van het bestuur. Een percentage van 18 zó wordt als de abb-norm voor het voortgezet onderwijs aangemerkt. 0

Lettend op de hierboven omschreven wettelijke ruimte en regels is het onderstaande niet toegestaan: Het gemeentebestuur kan niet besluiten om enkele jaren na dato van de gerealiseerde verzelfstandiging alsnog een bruidsschat beschikbaar te stellen. Voorafgaande aan de verzelfstandiging moet een besluit over de bruidsschat worden genomen voor de gehele periode van vijf jaren. Het gemeentebestuur kan niet de gehele bijdrage over een periode van de verschillende jaren in één keer het eerste jaar aan het nieuwe schoolbestuur uit betalen.


41


voor en


Een vergoeding die het gemeentebestuur in enig jaar beschikbaar stelt, kan niet hoger zijn dan de bijdrage van het voorafgaande jaar. Bijvoorbeeld het eerste jaar twee maal de normvergoeding beschikbaar stellen en het tweede jaar driemaal de norm, is niet toegestaan. Een uitzondering op deze regel geldt ten aanzien van het eerste jaar, indien de verzelfstandiging op een zodanig tijdstip ingaat dat het eerste jaar niet de volledige vergoeding beschikbaar kan worden gesteld. 3.3 Bestedingsvrijheid De bestedingsvrijheid van de bruidsschat is beperkt. Het betrokken geld kan uitsluitend uitgegeven worden aan uitgaven, die vallen binnen de termen van het begrip kosten voor administratie, beheer en bestuur. Daarbij kan met name aan de volgende kosten worden gedacht: Bestuurlijke kosten (b.v. de kosten van een eventuele vacatiegeldregeling, reis- en verblijfkosten, huisvesting, ambtelijk secretaris). De kosten van de financiële en salarisadministratie (hetzij uitgevoerd in eigen beheer, hetzij uitbesteed aan een administratiekantoor). De kosten van de beleidsondersteuning op mogelijk onderwijskundig, personeel en financieel terrein (hetzij uitgevoerd door staffunctionarissen, die in dienst zijn getreden, hetzij uitbesteed aan een bureau). De kosten van aansluiting bij of instandhouding van eigen geschillen-, klachten- en/of bezwaarschriftencommissies. De kosten van het bovenschools management. De wet schrijft voor dat het schoolbestuur, dat een bruidsschat ontvangt, jaarlijks zowel aan het gemeentebestuur als aan de overige schoolbesturen die gelijksoortige scholen in de gemeente in stand houden, een verklaring van de accountant overhandigt. Uit die verklaring moet blijken dat zowel de bruidsschat als de voor dat jaar ontvangen reguliere vergoeding voor abb besteed is aan uitgaven op het terrein van administratie, beheer en bestuur. Maakt het bevoegd gezag in enig jaar het budget voor abb (reguliere vergoeding -f- bruidsschat) niet geheel op dan moet het bevoegd gezag het restant terugstorten in de gemeentekas. Het bevoegd gezag kan de bruidsschat dus nļeţ reserveren. 3.4 Overgangsregeling De bruidsschatregeiing is een overgangsregeling. Dat houdt in dat gedurende een beperkte periode van de regeling gebruik gemaakt kan worden. Die periode, die 6 jaren omvat, start voor het voortgezet onderwijs op 1 augustus 2002. Voor scholen voor primair onderwijs en scholen die onder de W E C vallen, vangt de periode aan met ingang van 1 januari 2003. 7

Vindt de verzelf standiging binnen de periode van 6 jaar plaats dan blijf t het recht in takt om desgewenst gedurende de volle periode van vijf jaren een bruidsschat mee te geven. Stel dat een gemeente de verzelfstandiging van het bestuur over een openbare basisschool per 1 januari 2008 realiseert dan kan die gemeente nog voor de volle termijn van 5 jaar (2008 tot en met 2012) een bruidsschat uit betalen. Het verstrijken van de "zesjaarsperiode" voor het basisonderwijs per 1 januari 2009 doet aan het recht de bruidsschatregeling voor de volle periode van 5 jaren toe te passen geen af breuk. De bruidsschat regeling kan niet met terugwerkende kracht worden toegepast. Een gemeente díe vóór 1 januari 2003 het bestuur over een openbare basisschool heef t verzelf standigd, kan niet meer besluiten vanaf 1 januari 2003 alsnog een bruidsschat aan die school ter beschikking te stellen.

7

Zie het Koninklijk Besluit d.d. 6 juni 2002 (Staatsblad nr. 323). Houtskoolschets fase 1 Onderzoek SPOOR en OPSO 1 december 2008

42


voor en


Juni 2002 Op 9 september 2008 is door de Eerste Kamer het wetsvoorstel aangenomen om de bruidsschatregeiing te verlengen. De verlenging bestrijkt een periode van twee jaren. De bruidsschatregeiing, die op 1 januari 2009 vervalt, wordt in d e wet verlengd tot en met 31 december 2010. Indien vóór 1 januari 2011 de instandhouding van de openbare scholen wordt overgedragen aan een rechtspersoon die openbare scholen in stand kan houden, kan de bruidsschatregeling nog in zijn volle omvang worden toegepast door de betrokken gemeente (stichting openbaar onderwijs, openbare rechtspersoon).


43

Interstudie NDO. 1 december Hans van Gansewinkel Maarten Peters Marieke de Visser

Recommend Documents