Internet, toegangspoort tot het recht?

ARTIKELEN

Internet, toegangspoort tot het recht? Internettoegang tot de wet versus internettoegang tot het recht TOM VAN ENGERS & RADBOUD WINKELS

Het internet is als communicatiemedium in-

middels niet meer weg te denken en heeft samen met de mobiele telefonie de laatste jaren een enorme vlucht genomen. De internethype van de jaren negentig van de vorige eeuw werd vooral veroorzaakt door de kansen die werden gezien om het internet in te zetten bij nieuwe vormen van diensten.

Prof. dr. Tom M. van Engers, hoogleraar Juridisch Kennismanagement. E-mail: [email protected] Dr. Radboud Winkels, hoofdonderzoeker Computationele Rechtstheorie, Universiteit van Amsterdam, Leibniz Center for Law E-mail: [email protected]

uccesvolle commerciële toepassingen treffen we bijvoorbeeld in de postorderbranche, waar allerlei producten worden aangeboden, variërend van boeken tot computersystemen. Ook overheden begeven zich inmiddels op het internet, een ontwikkeling die wordt aangeduid met de term eGovernment. Zo kan men bijvoorbeeld in Nederland belastingaangifte doen via het internet (www.belastingdienst.nl) en bij een aantal Nederlandse gemeenten kunnen woonvergunningen en dergelijk via het internet worden aangevraagd (zie bijvoorbeeld http://www.cromstrijen.nl/Roccade/GPC/Formulieren.nsf/Woonvergunning?OpenForm&Woonvergunning).Toch blijkt uit internationaal onderzoek dat burgers en bedrijven vinden dat het huidige aanbod van overheden achterblijft bij de verwachtingen die zij daarvan hebben (zie bijvoorbeeld Botterman et al. 20031). Dat de Nederlandse overheid zeker niet voorop loopt bij het gebruik van internet blijkt uit datzelfde onderzoek. De maatregelen die de Nederlandse overheid heeft getroffen om eGovernment te stimuleren hebben weliswaar geleid tot het beschikbaar komen van grote hoeveelheden documentatie, maar daarmee wordt de burger niet meteen een dienst bewezen. De meeste burgers hebben niet zozeer behoefte aan toegang tot juridische bronnen. Zij zijn immers veelal relatieve leken op juridisch gebied. Wel willen zij antwoorden op vragen. Voorbeelden van dat soort vragen zijn: ‘ik wil een dakkapel plaatsen, mag dat?’ of ‘ik wil deze pensioenregeling sluiten, is dat een fiscaal aanvaardbare regeling (waardoor de premie aftrekbaar is in het kader van de Wet op de Loonbelasting)?’. Het beantwoorden van dit soort vragen gebeurt in bepaalde gevallen door zogenoemde kennisgebaseerde systemen (zie figuur 1), soms via

S

JAVI

■

het internet beschikbaar gemaakt. Een voorbeeld van dit soort toepassingen is de Lijfrente Calculator van de Belastingdienst, waarmee de aftrekbare lijfrente kan worden uitgerekend. De ‘kennis’ die in dit soort applicaties is gevat is afkomstig van de aan de op te lossen problematiek gekoppelde regelgeving, veelal aangevuld met expertkennis (met name voor de juridische interpretaties).

Fig.1 Een voorbeeld van een kennisgebaseerde toepassing in het juridisch domein. Met deze toepassing kan worden bepaald of een (voorgenomen) pensioenregeling voldoet aan de eisen die daaraan vanuit de Wet op de Loonbelasting worden gesteld.

Het Juridisch Loket | Ook als burgers in juridische procedures betrokken raken willen burgers hun gevalsituatie kunnen voorleggen en op basis daarvan een advies of uitspraak daarover krijgen. Te denken valt aan onderwerpen als echtscheiding, huurschulden en ontslag. Burgers zullen in veel gevallen juridische hulp zoeken, bijvoorbeeld bij een vakbond, consumentenorganisatie of advocatenkantoor. In Ne-

juni 2004

■

nummer 3

89

derland bestaat voor burgers die tot de laagste inkomensklassen behoren de mogelijkheid rechtshulp te halen bij de Bureaus voor Rechtshulp. Deze bureaus vallen bestuurlijk onder de Raden voor de Rechtsbijstand. De Bureaus voor Rechtshulp zullen dit jaar worden vervangen door het zogenaamde Juridische Loket, waarbij een deel van de klantcontacten via internet zal gaan verlopen. Het Leibniz Center for Law van de Faculteit Rechtsgeleerdheid van de Universiteit van Amsterdam heeft voor het Juridisch Loket een kennismanagement-applicatie (vraagverheldering) gemaakt. Deze applicatie maakt deel uit van een virtueel front-office waarin afhandeling van rechtsvragen zoveel mogelijk digitaal wordt ondersteund. Gebruikers zijn zowel de cliënten als de medewerkers van het Juridisch Loket. De informatie en ontsluiting daarvan is daarom zoveel mogelijk gebaseerd op principes van hergebruik, zodat de ontwikkelde functionaliteit zowel voor de ondersteuning van het fysieke loket als voor de ondersteuning van het virtuele loket gebruikt kan worden. Het gaat om de volgende functionaliteit: – ondersteuning bij het helder krijgen van de hulpvraag van de cliënt; – ondersteuning bij de advisering aan de cliënt. Een belangrijke doelstelling van het Juridisch Loket is het vergroten van de toegankelijkheid. Tevens moeten de eerste virtuele contacten bij verdere vormen van cliëntondersteuning worden gebruikt bij het opbouwen van een elektronisch dossier. Als nevendoelstelling wordt getracht de uitvoeringskosten van gesubsidieerde rechtsbijstand terug te brengen door het verminderen van het aantal noodzakelijke fysieke contacten met cliënten. Het gebruik van internettechnologie in contacten met de klanten van het Juridisch Loket kan grote gevolgen hebben voor de mate waarin de doelgroep van de huidige Bureaus voor Rechtshulp zich in de toekomst van een laagdrempelige toegang tot het recht verzekerd weet. Na een korte beschrijving van de werking van een onderdeel van het Juridisch Loket, de Vraagverhelderingstoepassing, zal nader worden ingegaan op deze veranderingsaspecten.

Vraagverheldering bij het Juridisch Loket | De vraagverhelderingsapplicatie ondersteunt medewerkers van het Juridisch Loket bij het vaststellen van de rechtsvraag achter de hulpvraag. Op basis van de rechtsvraag wordt een gestandaardiseerde verzameling producten aangeboden. De applicatie leidt de gebruiker naar een steeds duidelijker definiëring van de hulpvraag door deze te laten kiezen uit een aantal mogelijkheden of door een antwoord te laten geven op een specifieke vraag. Op deze wijze wordt toegewerkt naar vragen die een één op één koppeling hebben met een verzameling producten van het Juridisch Loket. Deze producten kunnen informatieproducten

90

JAVI

■

Fig. 2 De vraagverhelderingsapplicatie bij het Juridisch Loket. Met deze toepassing kunnen medewerkers van het Juridisch Loket en burgers met rechtsvragen antwoord krijgen op een aantal veelvoorkomende rechtsvragen.

zijn, bijvoorbeeld een elektronische folder over een juridisch onderwerp als alimentatieplicht, maar ook een doorverwijzing naar een advocaat of een andere instantie dan het Juridisch loket, of een afspraak voor een fysiek contact op het spreekuur. De producten vallen zodoende in drie categorieën: informatie, verwijzing of afspraak. Veelal heeft de gebruiker van de toepassing al een globaal idee van het rechtsgebied waarbinnen de vraag valt. De vraagverhelderingsapplicatie presenteert daarom een overzicht van rechtsgebieden waar de gebruiker uit kan kiezen. In figuur 3 is dit weergegeven in het menu aan de linkerkant van het scherm. Sommige rechtsgebieden zijn zo omvangrijk dat een onderverdeling in subgebieden noodzakelijk is (zie figuur 3).

Fig.3 Subcategorieën van rechtsgebieden in de vraagverhelderingsapplicatie. De gebruiker kan na een keuze te hebben gemaakt voor een bepaald rechtsgebied zijn keuze nader bepalen door een van de subcategorieën te selecteren.

Nadat de gebruiker een rechtsgebied heeft geselecteerd, kan deze een keuze maken uit een lijst van subcategorieën. In bepaalde gevallen kan een hulpvraag zich over meerdere rechtsgebieden uitstrekken. Dan is het

juni 2004

■

nummer 3

nodig om meerdere rechtsvragen tegelijk te behandelen. De gebruiker kan daarom meerdere rechtsgebieden selecteren, waarbij antwoorden op vragen die al beantwoord zijn opnieuw zullen worden gebruikt. Terwijl de gebruiker de vragen van de vraagverhelderingsapplicatie beantwoordt, verschijnen de voor de gebruiker relevante producten in beeld (zie figuur 4 aan de rechterkant van het middelste paneel). Als de gebruiker de gekozen vragen niet kan beantwoorden dan kiest de gebruiker het antwoord onbekend, waarna een lijst vragen wordt gepresenteerd op basis waarvan het systeem in staat is de bovenliggende vraag te beantwoorden (zie figuur 4). Door het beantwoorden van vragen wordt het antwoord op de bovenliggende vraag afgeleid. De gebruiker van het systeem heeft de mogelijkheid om een overzicht van de in de sessie gegeven antwoorden te verkrijgen. Ook wordt het opslaan van antwoorden en hergebruiken van antwoorden uit eerdere sessies ondersteund. Als de klanten van het Juridisch Loket behoefte hebben om na consultatie van het vraagverhelderingssysteem een nader gesprek met een medewerker van het Juridisch Loket te voeren, worden de gegevens die al zijn ingegeven meegestuurd, zodat deze kunnen worden gebruikt bij de voorbereiding van dat gesprek.

teraard zal bijvoorbeeld als gevolg van wijzigingen in wetgeving het soms nodig zijn de vastgelegde aanpak te wijzigen. Adaptiviteit van het systeem is daarom essentieel. Daarbij spelen zowel de tijd die nodig is als de kosten die gemaakt moeten worden om een aanpassing te realiseren, de zogenaamde Total Cost of Ownership (TCO) een rol. Verder zou het plezierig zijn als kleine wijzigingen door de domeindeskundigen zelf zouden kunnen worden aangebracht.

Van regels naar vraagbomen | Vraagbomen kunnen handig in gebruik zijn, maar zijn lastig te onderhouden en ook een inefficiënte manier van opslag. Vragen kunnen meerdere malen voorkomen in een boom en bij wijzigingen ontstaan snel inconsistenties. Ook is het zeer lastig voor modelleurs direct uit juridische bronnen vraagbomen af te leiden. Wij representeren de juridische kennis dan ook niet direct in vraagbomen, maar in de vorm van regels. Deze regels hebben de algemene vorm: ALS voorwaarde_1 EN voorwaarde_2 EN … EN voorwaarde_n DAN conclusie_1 EN conclusie_2 EN … EN conclusie_m

Deze regels worden in XML-formaat opgeslagen en dan automatisch omgezet in vraagbomen (eveneens in XML). De vraagverhelderingsapplicatie draait op deze vraagboombestanden.2 Een voorbeeld van zo’n regel voor het terrein van huurrecht is de volgende: Als de verhuurder de huur op tijd opzegt, per aangetekende brief en met een geldige reden, dan is de huuropzegging geldig. In XML-formaat ziet dat er als volgt uit:

Fig.4 Als de gebruiker van de vraagverhelderingsapplicatie een

De procedure voor het opzeggen van de huur

vraag niet kan beantwoorden wordt een lijst vragen gepresenteerd

bestaat uit het sturen van een aangetekende opzeggingbrief, binnen

op basis waarvan het systeem in staat is de bovenliggende vraag te

de opzegtermijn, waarin de reden voor de opzegging wordt ver-

beantwoorden. Deze figuur toont de internet- of klantversie van

meld.

vraagverheldering.



Systeem architectuur en adaptiviteit | Een van de beoogde effecten van de inzet van de vraagverhelderingsapplicatie is stroomlijning en uniformering van de klantbehandeling van het Juridisch Loket. Klanten moeten op die manier zo efficiënt mogelijk een zo goed mogelijk juridisch advies krijgen. De applicatie speelt daarom een centrale rol in de klantbehandeling van de organisatie. De totstandkoming, het onderhoud en beheer van de beschrijvingen (modellen) is in een dergelijke aanpak dan ook van groot belang. Ui-

JAVI

■

Alle voorwaarden (‘condition’) zijn variabelen die apart gedefinieerd worden, bijvoorbeeld: Heeft de verhuurder zich aan de opzegtermijn gehouden?

juni 2004

<expl extref=”opzegtermijn.htm”

■

nummer 3

91

De vraagtekst (alles tussen de ‘question tags’) is datgene wat later op het scherm getoond zal worden. In dit geval alleen een default-tekst, maar er kan bijvoorbeeld een aparte tekst voor klanten op het internet gegeven worden, en een voor loketmedewerkers, etc. Een voorbeeld hiervan ziet u voor de eerste vraag over huuropzegging in Figuur 2 (versie voor de loketmedewerker) en Figuur 4 (klantversie). De uitleg (‘expl’) verwijst naar een tekst die getoond wordt als de gebruiker op een i-icoon op het scherm klikt (zie Figuur 4 bij de vraag over de opzegtermijn). Deze tekst kan weer naar juridische bronnen en andere achtergrondinformatie verwijzen. In dit geval luidt de helptekst: ‘De opzegtermijn is drie maanden plus één maand voor elk vol jaar dat de huur geduurd heeft, met een maximum van zes maanden. Dit geldt ook als het contract een andere opzegtermijn vermeldt; een dergelijke bepaling is ongeldig.’ Een veelgebruikte bron naast wetgeving en jurisprudentie is de Almanak voor de Sociale Advocatuur (SOKI).

toegevoegd. Hoe deze antwoorden op het scherm zullen verschijnen, moet apart worden aangegeven: pensionovereenkomst hotelovereenkomst huurovereenkomst bruikleenovereenkomst

Deze voortdurende scheiding van de regels waarmee geredeneerd wordt en wat er op het scherm verschijnt, is bewust gedaan. Dit maakt het niet alleen mogelijk aparte vragen voor klanten of loketmedewerkers te specificeren, maar bijvoorbeeld ook meertalige versies van het systeem te maken. Ook kan een woord eenvoudig anders gespeld worden of door een andere term vervangen worden, zonder dat er iets aan het redeneersysteem veranderd hoeft te worden. Gebruiker

Systeem

Selecteer categorie

Categorie

Een goede koppeling van de regels aan externe bronnen is van belang voor het onderhoud. Wanneer wetgeving verandert zijn de regels die aanpassing behoeven eenvoudiger te traceren. Naast het vermelden van uitleg en bronverwijzingen voorziet het systeem uiteraard in het opnemen van modelleer-commentaar (de ‘comment tag’ in het voorbeeld van de regel hierboven). De variabele ‘opzeggingoptijd’ die hiervoor werd geïntroduceerd, is van het type ‘boolean’, dat wil zeggen dat deze variabele alleen de waarden ‘waar’ en ‘onwaar’ (in dit geval ‘ja’ en ‘nee’) kan aannemen. Een derde mogelijkheid in vraagverheldering is dat de variabele ‘onbekend’ is, met als gevolg dat het systeem samen met de gebruiker de echte waarde zal proberen af te leiden uit de waarden van specifiekere variabelen, zoals hierboven al beschreven. Een ander eenvoudig type variabele is de ‘nominal’. Zo’n variabele kan andere antwoordmogelijkheden hebben, die apart moeten worden aangegeven: <nominal id=”aardovereenkomst”> Wat is de aard van de overeenkomst?

De ‘value tags’ verwijzen naar de mogelijke antwoorden. Het antwoord ‘onbekend’ hoeft niet handmatig te worden aangegeven, dit wordt later automatisch

92

JAVI

■

(Sub)Categorieën

Selecteer probleem

Probleem

Selecteer vraagboom

Vraagbomen

Vraagboom

Einde

e-Dossier

Fig. 5: Gegevensstroom door vraagverheldering.

Validatie van regels | Als een regelbestand voor een bepaalde rechtsvraag gereed is, moet deze uiteraard geverifieerd en gevalideerd worden. Voor verificatie – interne consistentie en correctheid – hebben we automatische hulpmiddelen ontwikkeld. Validatie – is het regelmodel juridisch juist en voldoet het aan de doelstellingen van het Juridisch Loket – dient door deskundigen te gebeuren. Regelbestanden zijn vrij lastig door experts te beoordelen; vraagbomen gaat beter. Alle vraagbomen worden door meerdere juristen van de diverse Bureaus voor Rechtshulp in Nederland geëvalueerd en hun commentaar wordt, waar mogelijk en gewenst, verwerkt. Dit verdient waarschijnlijk enige uitleg; dat veranderingen van deskundigen niet altijd mogelijk zijn, uit technisch oogpunt of vanwege tijd- of geldgebrek,

juni 2004

■

nummer 3

zal duidelijk zijn. Maar kunnen zulke voorstellen ook ongewenst zijn? Ja, en wel om twee redenen. Ten eerste is vraagverheldering niet bedoeld om alle subtiliteiten van het recht te ondervangen – als dat al mogelijk zou zijn – maar eerder alle standaardgevallen, en te fungeren als een checklist voor de loketmedewerker of klant. Deze checklist zorgt ervoor dat veel voorkomende vergissingen vermeden worden of gezichtspunten die snel over het hoofd worden gezien aan de gebruiker getoond worden. Ervaren juristen die vraagverheldering valideren, zien altijd wel een exotische uitzondering en zouden die graag opgenomen zien. Op die manier zou het systeem niet alleen nooit gereed komen, het zou ook zeer slecht onderhoudbaar zijn en nog minder uit te leggen aan minder ervaren gebruikers. Ten tweede is de doelstelling van het nieuwe Juridisch Loket niet helemaal dezelfde als die van de huidige Bureaus voor Rechtshulp. De juristen die vraagverheldering valideren zijn afkomstig van deze ‘oude’ bureaus en dus gewend aan een werkwijze die op een aantal punten zal veranderen in de nieuwe organisatie.

Systeem of mens? | Tegen een kennistechnologische benadering van juridische vraagstukken wordt vaak ingebracht dat het recht te veel open normen of begrippen, zoals goed koopmansgebruik, bevat en daarom niet goed te formaliseren en daarom niet goed door een informatiesysteem uit te voeren zou zijn. Daartegen zou kunnen worden ingebracht dat wetgeving die dergelijke open normen of begrippen bevat eigenlijk niet deugt, maar dat lost het probleem natuurlijk niet op. Ook kan worden beargumenteerd dat de uitvoeringsorganisatie (in dit geval het Juridisch Loket) dan maar een interpretatie moet kiezen, waardoor de open normen of begrippen gesloten worden. Toch zal dat niet in alle gevallen wenselijk zijn. Dan is dus menselijke beoordeling nodig. In de vraagverhelderingsapplicatie worden in een aantal vragen open begrippen gepresenteerd aan de gebruiker. De discretionaire ruimte ligt daarmee dus bij de mens.

Noten 1 Botterman, M., Ettedgui, E., Graafland, I., Ligtvoet, A., 2003, Citizens and e-Government: An International Comparison. In Electronic Government, Second international conference, EGOV2003, Lecture Notes in Computer Science, Springer.

JAVI

■

Daarnaast moet in het geval van het Juridisch Loket rekening gehouden worden met de specifieke eigenschappen van hun klanten. De problemen van deze rechtzoekenden beperken zich niet altijd tot puur juridische. Soms is het ook niet mogelijk om een door de klant gewenste situatie te bereiken (denk bijvoorbeeld aan het voorkomen van ontslag of huisuitzetting), maar kan wel worden getracht de juridische en praktische consequenties van de voorliggende casus aan de rechtzoekende uit te leggen. Juist daarin speelden de Bureaus voor Rechtshulp en speelt in de toekomst het Juridisch Loket een belangrijke rol. De menselijke component daarin is en blijft daarbij belangrijk. Daarom is bij het ontwerp van het Juridisch Loket ook nadrukkelijk gekozen voor een multi-channel aanpak, waarbij naast een virtueel loket (Internet) ook call-center technologie en fysiek contact zijn vormgegeven.

Tot besluit | Het internet kan gebruikt worden om de toegang tot het recht te verbeteren. Kennis van het recht is echter bij veel burgers maar in beperkte mate aanwezig. Daarom zal in het algemeen het beschikbaar stellen van elektronische documenten onvoldoende zijn om die toegankelijkheid te realiseren. Juridische kennissystemen kunnen bij het verbeteren van toegang tot het recht een belangrijke rol spelen. Maar ook andere communicatiekanalen zoals fysieke contacten en call-centers zullen veelal nodig zijn om een adequaat niveau van toegankelijkheid te bereiken. Bij het ontwerpen van juridische kennissystemen moet bovendien ook het ontwerpen van een beheersorganisatie niet worden vergeten. Het is evident dat de doelstelling de toegang tot het recht te verbeteren (effectiviteit) tegen minimale kosten alleen dan op kwalitatief hoogwaardig niveau gerealiseerd kan worden als de kennis die daarvoor nodig is voortdurend geactualiseerd wordt. Door een goed gestructureerde vastlegging van die kennis kunnen niet alleen de kosten voor aanpassing worden teruggedrongen, maar wordt bovendien de adaptiviteit van de uitvoeringsorganisatie vergroot. Kennisbeheer (kennismanagement) blijft de sleutel tot succes.

2

juni 2004

Voor deze methode is gekozen vanwege externe technische eisen. De clients waar vraagverheldering op moet kunnen draaien zijn simpele machines en de bandbreedte van de verbinding met de JL-server kan ook niet groot verondersteld worden (zeker niet voor de internetversie voor klanten).

■

nummer 3

93