Deze samenvatting is een bewerking van de presentatie zoals die gehouden is op vrijdag 3 juni 2008 tijdens de studiemiddag ‘Behoud en vernieuwing in het informatierecht’ van de Vereniging voor Media- en Communicatierecht. Recht op toegang tot het internet? Ongeveer twintig jaar geleden werd de eerste internetverbinding voor inwoners van Nederland mogelijk gemaakt door de internet service provider XS4ALL. Het internet heeft zich in die twintig jaar tijd stormachtig ontwikkelt en heeft een vaste plek verworven in onze maatschappij. Dat blijkt niet alleen uit de gebruiksaantallen (in Nederland is ruim vijfentachtig procent van de mensen aan gesloten op internet) maar ook uit de maatschappelijke discussies die momenteel spelen in Nederland. Onlangs is er in Nederland een cartoonist opgepakt omdat hij cartoons heeft gepubliceerd die vermeend discriminerend zouden zijn. De regering is ver met een wetsvoorstel dat de Nederlandse internet providers verplicht om al het internetgedrag van hun abonnees te registreren voor een lange periode. In Duitsland is onlangs bekend geworden dat de politie via het internet mee mag kijken op de computer van een verdachte. Dit zijn discussies die gaan over het recht op vrije meningsuiting op het internet en het recht op privacy op internet. Dit zijn belangrijke discussies, die gevoerd moeten worden. Ik wilde het hier echter niet over hebben. Voor mijn gevoel zit er namelijk een discussie vóór de discussies over recht op vrije meningsuiting en privacy op het internet. Namelijk de discussie over toegang, toegang tot het internet. Het is inmiddels alweer anderhalf jaar geleden dat ik op een zaterdagmiddag in het NRC-Handelsblad een artikel las waarin stond dat er toen één miljard mensen waren aangesloten op het internet. Dat er één miljard mensen waren aangesloten op het internet verbaasde mij, maar het intrigeerde me ook. Die één miljard mensen hebben een tijdje in mijn hoofd gezeten. Toen gebeurde er iets. Mijn modem, gekregen bij een hernieuwde internetverbinding, ging kapot. En ik zat tien dagen zonder internet thuis. Dat waren tien lange dagen voor mij. En toen gebeurde er ook iets in mijn hoofd. Ik dacht namelijk niet meer aan die één miljard mensen die zijn aangesloten op het internet. Nee, ik dacht aan de vijf miljard mensen op deze aarde die niet zijn aangesloten op het internet. Vijf miljard mensen die niet de voordelen hebben die wij wel hebben. Vijf miljard mensen die waarschijnlijk de voordelen die wij hebben van het internet niet eens kennen. Vijf miljard mensen die misschien niet eens weten wat het internet is, of hoe het werkt. Vanuit deze verwondering en verbazing is toen de onderzoeksvraag voor mijn scriptie voortgekomen. Ik vroeg me namelijk af, of er niet zoiets als een recht op toegang tot internet zou moeten bestaan, of dat een dergelijk recht misschien al zou bestaat. Ik mag van geluk spreken dat mijn scriptiebegeleider, de heer Frank Vlemminx van de Universiteit van Tilburg mij de vrijheid heeft gegeven om mijn nieuwsgierigheid te stillen en dit onderzoek uit te voeren. Een zoektocht naar een recht op toegang tot het internet begint natuurlijk internationaal. Het internet is inherent internationaal en kent als zodanig ook geen nationaliteit. Bij mijn weten is er nog geen regering geweest die het internet heeft durven opeisen. Sterker nog, het internet is van ons, de gebruikers. Wij maken de websites, wij bloggen, wij uploaden filmpjes en muziek, wij zijn de zenders, wij zijn de ontvangers. Daarnaast is er nog een reden om een zoektocht naar een recht op
1
toegang tot het internet internationaal te starten. We leven namelijk in een globaliserende wereld waarin steeds meer internationaal recht doorwerkt in onze nationale rechtsorde. Direct of indirect. De zoektocht is dus internationaal begonnen en direct op de grootst mogelijk schaal, namelijk wereldwijd. Als men het heeft over internationaal recht dan kom je al gauw uit bij de mensenrechten. Wat internationaal direct opvalt, is dat er op bescheiden niveau aandacht is voor het internet en een eventueel recht op toegang tot het internet. Het zijn voornamelijk Non Gouvermentele Organisaties die discusseren over internettoegang en dit op de agenda (willen) plaatsen. Bekendste en invloedrijkste organisatie die zich hier mee bezig houdt is waarschijnlijk de Verenigde Naties en daarmee samenhangend Unesco. Men onderkent internationaal de voordelen van het internet. Het internet is relatief goedkoop en simpel in gebruik. Het internet is daadwerkelijk interactief, een zender van informatie is tegelijk ook ontvanger van informatie. Hierin verschilt het internet dus radicaal van alle traditionele massamedia. Daarnaast heeft het internet natuurlijk een enorm bereik, als je er op de juiste manier gebruik van weet te maken, en is het vierentwintig uur per dag bijna overal ter wereld bereikbaar. Er bestaan internationaal enkele verdragen en handvesten die mensenrechten bevatten waarop wij, in principe, allemaal aanspraak op kunnen maken, om de doodeenvoudige reden dat we mensen zijn. Eén van de belangrijkste mensenrechtenhandvesten is de Universele Verklaring voor de Rechten van de Mens. Als men op universeel niveau pleit voor of praat over een recht op toegang tot internet dan zoekt met voornamelijk aansluiting bij dit Handvest. In de Universele Verklaring is namelijk een recht op vrijheid van meningsuiting opgenomen, in artikel 19. Sommige betogen dat een recht op toegang tot het internet onder dit artikel valt. Micheal Best bijvoorbeeld, betoogt dat artikel 19 van de Universele Verklaring een symmetrie van rechten bevat. “Als ik het recht heb om me te uiten, maar er is niemand die mij kan horen, wat stelt mijn uitingsrecht dan voor?” Is de vraag die Best zich stelt. Hij constateert dat als er niemand is om je te horen, er sprake is van een hol recht, dat niks voorstelt. Hij redeneert verder. “En als internet zich ontwikkeld tot communicatiemethode nummer één, is het dan niet zo dat uitgesloten worden van het internet, automatisch betekent dat je effectief wordt uitgesloten van je recht op vrije meningsuiting?” Ik kan me erg vinden in deze stelling. Maar over het algemeen is de tendens internationaal, dat men het er over eens is, dat toegang tot het internet nog geen recht is dat onder de bestaande verdragen of handvesten valt. Tevens lijkt er consensus te zijn over de stelling dat het in de toekomst onvermijdelijk wordt dat internettoegang een recht wordt. En dit is op zich ook logisch. Momenteel heeft één miljard van de mensen op deze wereld niet eens structureel de beschikking over schoon drinkwater. Of voedsel. Ruim drie miljard mensen moet rondkomen van maximaal twee dollar per dag. Dit zijn grotere problemen dan geen beschikking hebben over toegang tot het internet. Al zijn er voorbeelden dat het internet ook voor deze groep mensen een verschil kan maken. Vorige week las ik een artikel in de krant waarin uitgelegd werd dat boeren in Afrika voorheen afhankelijk waren van regionale handelaren als het ging over de
2
prijs die men kreeg voor de grondstoffen die ze verbouwen. Tegenwoordig is er regionaal echter een internetverbinding beschikbaar. Deze boeren hebben zelf bedacht om te gaan kijken wat de actuele prijzen voor grondstoffen zijn op de termijnmarkten in Chicago, Amerika. De Afrikaanse boer houdt dus zelf de grondstofprijzen in de gaten en bepaalt zelf wanneer en voor welke prijs hij zijn voorraad op de markt aanbiedt. De conclusie na dit deel van het onderzoek luidt dat er universeel op bescheiden schaal aandacht is voor een recht op toegang tot het internet en dat er geen recht op toegang tot het internet is gevonden. Op dit punt van het onderzoek is de aandacht verlegd naar een zoektocht naar een recht op toegang tot het internet op Europees niveau. En op Europees niveau kan je twee kanten op. Aan de ene kant is er de Europese Unie, aan de andere kant is daar de Raad van Europa. Binnen de Europese Unie is vooral de Europese Commissie bezig met informatie- en communicatietechnologie en dus ook het internet. Dit doet de Commissie in het kader van het eEurope-beleid (thans i2010) dat ongeveer tien jaar oud is. De Commissie heeft in de beleidsstukken rond eEurope meermalen aangegeven waarom zij het internet zo belangrijk vinden. Het internet biedt volgens de Commissie namelijk grote kansen, op het terrein van werkgelegenheid en onderwijs, om achtergestelde regio’s omhoog te halen, op het terrein van innovatie en zo heeft de Commissie nog meer redenen gegeven dor de jaren heen. En eigenlijk is de achterliggende doelstelling van de Commissie steeds om Europa de meest concurrerende regio ter wereld te maken. Internettoegang is daarvoor een voorwaarde, en geen doel op zich. De Commissie is de discussie ambitieus ingegaan met het voornemen om iedereen in Europa aan te sluiten op het internet. In de loop der jaren heeft de Commissie deze doelstelling genuanceerd in tal van beleidsstukken en tot op heden is er binnen de Europese Unie geen recht op toegang tot het internet ontwikkeld. Dat is ook verklaarbaar. De Europese Unie heeft zich van oudsher gericht op het creëren van een zo vrij mogelijke interne markt. De rol van de overheid is voornamelijk gericht op het stellen van de randvoorwaarden, waarbij het bedrijfsleven de vrijheden krijgt om de doelstellingen van de Unie (mede) te realiseren. Tegenwoordig is ongeveer de helft van de Europeanen aangesloten op het internet. De Commissie is echter dicht bij een recht op toegang tot het internet geweest. Tot twee maal toe zelfs. Twee keer is er namelijk discussie geweest over de vraag of internettoegang een universele dienst moet worden. De laatste keer is deze discussie gevoerd in 2006. Toen heeft de Commissie, na uitvoerige raadpleging, wederom geconstateerd dat de randvoorwaarden nog niet ideaal waren om van internettoegang een universele dienst te maken. Interessant is wel artikel 4 van de Universele Dienst Richtlijn. Daarin wordt namelijk gesteld dat een ieder recht heeft op een telefoonlijn die in staat is tot een minimale hoeveelheid dataverkeer. Hier lijkt de Commissie mijn inziens een randvoorwaarde te stellen – een telefoonlijn die dataverkeer kan verwerken, die ingevuld kan worden door de markt – het aanbieden van een internetabonnement om ook daadwerkelijk dataverkeer te kunnen versturen via de telefoon.
3
De conclusie van de zoektocht naar een recht op toegang tot het internet binnen de Europese Unie moet echter ook zijn, dat een dergelijk recht niet gevonden is. Blijft de Raad van Europa over. Als we het hebben over de Raad van Europa dan hebben we het over het Europese mensenrecht. Het belangrijkste verdrag binnen Europa dat handelt over de mensenrechten is het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). In het EVRM zelf staat geen recht op toegang tot het internet. Niet zo gek ook, het EVRM stamt uit de jaren vijftig van de vorige eeuw, dezelfde tijd dus waarin de eerste computers werden ontwikkeld. Maar het EVRM heeft iets wat het universele mensenrecht niet heeft en wat wel eens het verschil kan maken. Er bestaat namelijk een Europees Hof voor de Rechten van de Mens (het Hof). Deze rechters hebben als taak zich uit te spreken als een burger zich beroept op een vermeende schending van een bepaling van het EVRM. Het Hof heeft in de afgelopen vijf decennia enorm veel jurisprudentie gegenereerd waarin bepalingen uit het EVRM worden uitgelegd en/of geïnterpreteerd. En zo zou het kunnen gebeuren dat een recht op toegang tot het internet in de toekomst ontstaat in de jurisprudentie van het Hof. Ook het EVRM heeft een artikel dat het recht op vrije meningsuiting beschermt, namelijk artikel 10 EVRM. En het lijkt mij logisch dat als er een recht op toegang tot het internet tot ontwikkeling komt, dit gebeurd onder artikel 10 EVRM. Ik zeg niet voor niets in de toekomst, momenteel is er ook in de jurisprudentie van Hof nog geen recht op toegang tot het internet ontstaan. Er zijn wel enkele interessante ontwikkelingen waar te nemen in de jurisprudentie van het Hof. Zo interpreteert het Hof het EVRM naar de stand van zaken zoals deze in de huidige samenleving is. En heeft het Hof onder artikel 10 EVRM al meerdere positieve verplichtingen aangenomen. Een positieve verplichting betekent dat de overheid actief moet optreden naar zijn burgers toe. Het creëren of garanderen van internettoegang is natuurlijk een positieve verplichting. Ook vallen ontvangstmiddelen onder artikel 10 en heeft het hof sinds kort ook het recht op toegang tot overheidsinformatie onder atikel 10 erkent. Zoals gezegd internet en toegang tot internet is tot op heden nog niet genoemd in de jurisprudentie van artikel 10. Het is wederom niet zo gek dat een recht op toegang tot het internet (nog) niet voorkomt in de jurisprudentie van het Hof. Het internet is een relatief nieuw fenomeen, helemaal op deze schaal. Daarnaast duren procedures bij het Hof meestal erg lang, vijf jaar moeten wachten op een uitspraak is eerder regel dan uitzondering bij het Hof. Interessant is nog wel dat een recht op toegang tot internet evenwel ook onder een andere bepaling van het EVRM kan ontstaan. Zo is er onlangs een uitspraak geweest van het Hof onder artikel 8, het recht op privacy. In deze uitspraak stelt het Hof dat de burger recht heeft om te weten wat er speelt in de politiek en het bestuur van een regio of land. En dat deze kennis onontbeerlijk is voor het goed functioneren van de (lokale) democratie. (Een stelling die het Hof onder artikel 10 veelvuldig aanhaalt en verdedigd.) Het Hof merkt op internet bij uitstek een medium is om deze informatie van en over de overheid bekend te maken aan de burger.
4
Nadat ook in Europa wederom vooral veel beleidsstukken en goede bedoelingen maar geen recht op toegang tot het internet is gevonden, blijft de nationale situatie over. Als besluit van mijn onderzoek heb ik de Nederlandse situatie onderzocht. Meest interessant beleidsstuk dat ik ben tegengekomen stamt uit 1998. In dit beleidsstuk verkent de overheid de rol van het internet in de Nederlandse samenleving. Daartoe heeft de regering indertijd drie scenario’s ontwikkeld waarin geschetst wordt hoe het internet zich kan ontwikkelen in de toekomst. In het eerste scenario is en blijft het internet een luxegoed. Maar een klein gedeelte van de bevolking heeft toegang tot het internet en maakt er ook gebruik van. In het tweede scenario is er sprake van zogenaamde nevenschikking. In dit geval heeft de meerderheid van de bevolking toegang tot het internet en ontwikkelt het internet zich naast de traditionele media. In het derde scenario is er sprake van verdringing. Bijna iedereen gebruikt het internet en het internet verdringt de traditionele media van de markt. Internettoegang is een voorwaarde geworden om volledig deel te kunnen nemen aan het maatschappelijke leven. In 1998 heeft de regering gesteld dat er sprake is van nevenschikking. Sindsdien is er geen discussie meer geweest over deze scenario’s. Nu, tien jaar later, stel ik dat er sprake is van verdringing. Het internet verdringt de traditionele media van de markt en het duurt niet lang meer voordat het onmogelijk wordt om nog te kunnen functioneren in onze maatschappij zonder internettoegang. Ruim vijfentachtig procent van de Nederlanders heeft internettoegang, de meerderheid via een breedbandinternetaansluiting. Ruim tachtig procent van de huishoudens in Nederland regelt zijn zaken met de bank via internetbankieren. Een Nederlands bedrijf kan alleen nog maar belastingaangifte doen via het internet. Alle Nederlandse lokale overheden worden verplicht om gebruik te gaan maken van DigiD. Iedere Nederlander krijgt een persoonlijke internetpagina van de overheid waarop men zaken kan doen met iedere overheidsinstelling. Internet is de nieuwe norm. En de overheid heeft in 1998 zelf aangegeven wat er moet gebeuren als er verdringing plaatsvindt. Dan moet de overheid zich namelijk in gaan spannen om deze nieuwe norm te beschermen. Mijn advies is om internettoegang een universele dienst te maken in Nederland.
Marcel van Kuijk, juni 2008
5
