Integrált Közlekedésfejlesztési Operatív Program (IKOP) ex ante értékelése Vezetői összefoglaló
0
Vezetői összefoglaló Az Integrált Közlekedésfejlesztési Operatív Program (IKOP) előzetes értékelési folyamata 2013 áprilisától kezdődően több iteratív értékelési körben formálódott a végleges értékelési jelentés kidolgozásáig. A vezetői összefoglaló áttekintést nyújt az IKOP ex ante értékelésének legfontosabb eredményeiről, a tervezés és értékelés egybefonódó folyamata során tett megállapításokról és javaslatokról.
A tervezés és az ex ante értékelés folyamata Köszönhetően annak, hogy az ex ante értékelők az operatív program tervezésének már viszonylag korai fázisában bekapcsolódhattak a folyamatba, a tervdokumentum fejlődését folyamatában nyomon követhették, és javaslataikkal több ponton is segíthették. Az ex ante értékelés során jól működő partnerséget sikerült kialakítani mind az IKOP, mind az IKOP-pal párhuzamosan készülő, annak stratégiai megalapozásául szolgáló Nemzeti Közlekedési Stratégia (NKS) tervezőivel. A tervezők nyitottak voltak az ex ante értékelés javaslataira, ezek nyomán termékeny vitákat folytattunk. A tervezők az ex ante értékelés javaslataira minden esetben reagáltak, ezt az IKOP mára előállt tervdokumentuma sok tekintetben tükrözi. Összességében elmondható, hogy az IKOP rendkívül sokat fejlődött az első változata óta. Az IKOP tervezésének és előzetes értékelésének folyamatában többek között: a) Több tekintetben kiegészítésre és pontosításra került a helyzetelemzés. b) Az IKOP beavatkozásai közé – többek között az ex ante értékelés javaslatára – bekerült a városi közlekedés. c) A korábbi IKOP verziókban szigetszerűen kezelt közlekedésbiztonsági fejlesztések, illetve az intelligens közlekedési rendszerek (ITS) fejlesztése az ex ante értékelés javaslatára tulajdonképpen horizontális elemekké váltak, minden prioritási tengely leírásában megjelentek. d) A közlekedésszervezési fejlesztések minden prioritásban megjelentek, mint az infrastrukturális beruházások kötelező kiegészítő elemei. e) Az IKOP és a Nemzeti Közlekedési Stratéga (NKS) illeszkedése jelentősen javult, különösen a projektkiválasztási kritériumok tekintetében. f) Az ex ante értékelők javaslatai nyomán az IKOP-ban többek között a projektek kiválasztásának vezérelvei között is megjelentek a közlekedési rendszer pénzügyi fenntarthatóságának szempontjai. g) Az IKOP-ban hangsúlyosan megjelentek az NKS által kiemelten hasznosnak ítélt működési, szabályozási, finanszírozási és intézményi típusú eszközök, összefoglalóan az NKS menedzsment eszközök (például: közlekedési intézményi rendszer átvilágítása, közlekedési szakképzési rendszer felülvizsgálata, NKS forgalmi modell stb.) h) Az ex ante javaslatok nyomán a beavatkozások leírása immár kifejezetten kitér a későbbi projektek előkészítésére; a tervezők azonban nem fogadták el azt a javaslatot, hogy a projektelőkészítések támogatása külön kerettel, akár külön prioritási tengelyként jelenjen meg. 1
i)
A programban – javaslatainkkal összhangban – megjelenik a kedvezményezettek kapacitásának fejlesztése is támogatandó tevékenységként. j) Az IKOP tervezés részletes elemzést készített, amiben a visszatérítendő támogatások egyes előnyeinek ismertetése mellett (gyors abszorpció, magasabb közösségi társfinanszírozási ráta, gazdaságosság- és értékmaximalizálás) kifejtette annak indokait is, hogy miért nem tervezi pénzügyi eszközök alkalmazását, hivatkozva többek között a korábbi PPP konstrukciókkal kapcsolatos rossz tapasztalatokra. k) Hangsúlyosan felhívtuk a figyelmet a szakaszolt projektekből fakadó allokációs kötelezettségek szoros nyomon követésének fontosságára; az ezzel kapcsolatos előrejelzések megalapozottsága azonban sajnos továbbra is kérdéses. l) A fenntarthatóság szempontrendszere hangsúlyosabban, konkrétabb intézkedésekkel jelenik meg az operatív programban, és a többi horizontális cél esetében is fejlődött az OP tartalma az eredeti változathoz képest.
Az IKOP átfogó értékelése Az IKOP tervezete alapján megállapítható, hogy az IKOP1 a) hozzájárul az intelligens, fenntartható és inkluzív növekedésre vonatkozó uniós stratégiához, a nemzeti szükségleteket és a korábbi programozási időszakok tapasztalatait figyelembe veszi; b) beavatkozásai koherensek, egymás hatásait nem gyengítik (a jelentésben jelzett fenntartásokkal); c) célkitűzései és költségvetési forrásai egymással összhangban állnak; d) célkitűzései a Partnerségi Megállapodással, az országspecifikus ajánlásokkal és más felettes stratégiákkal konzisztensek (a jelentésben jelzett fenntartásokkal); e) az indikátorok a kötöttségeket is figyelembe véve elfogadhatóak; f) a várható kimenetek megfelelően hozzájárulnak a specifikus célkitűzésekhez; g) az indikátorok számszerűsített célértékei reálisan teljesíthetőek; h) a javasolt támogatási forma illeszkedik a célkitűzésekhez; i) a program irányításához szükséges adminisztratív kapacitások biztosítottak, de az intézményrendszeri változások okozta átmeneti teljesítményveszteség kezelése aktív szervezetfejlesztési tevékenységet igényel; j) a program monitoring rendszere a korábbi időszakhoz képest nagyrészt változatlan, az értékelhetőséghez szükséges, indikátorrendszeren túlmutató adatigények azonosításra kerültek, rendelkezésre állásuk az NKS forgalmi modell fenntartása esetén biztosított; k) az eredményességmérési kerethez kiválasztott részcélok alkalmasak; l) céljaiból és szerkezetéből következően az esélyegyenlőség előmozdítása nem elsődleges célja az IKOP-nak, ugyanakkor tartalmaz ilyen jellegű vállalásokat, melyek továbbfejlesztésére a jelentésben javaslatokat tettünk; m) figyelembe veszi a környezeti fenntarthatóság szempontjait, melyek előmozdítása érdekében a jelentésben konkrét vállalásokat előirányzó javaslatokat tettünk; 1
Az 1303/2013/EU rendelet (a továbbiakban CPR) 55. cikkének (3) bekezdése alapján, ami az ex ante értékelés során vizsgálandó szempontokat határozza meg.
2
n) előirányoz a kedvezményezettekre háruló adminisztratív terhek csökkentése érdekében tervezett intézkedéseket, melyekkel kapcsolatban a jelentésben további javaslatokat fogalmaztunk meg.
Az IKOP forrásallokációja Az IKOP forrásallokációja az értékelt tervezetben az alábbiak szerint alakul: Prioritási tengely
Allokáció Szakaszolt projektek Szabad keret Összeg Arány Összeg Arány 1. TEN-T közút 299,7 26,4% 100,2 33,4% 199,5 2. TEN-T vasút 437,1 38,5% 32,1 7,3% 405,0 3. Városi-elővárosi 258,0 22,7% 36,8 14,3% 221,2 4. Energiahatékonyság 139,4 12,3% 33,7 24,2% 105,7 Összeg 1134,2 100,0% 202,8 17,9% 931,4 1. táblázat: Az IKOP forrásallokációja és a szakaszolt projektek forrásigénye (adatok milliárd Ft-ban)
Az IKOP teljes kerete jelentős csökkenést mutat a 2007-2013-as időszak közlekedésfejlesztési operatív programjának, a KÖZOP – akkori árfolyamon – 1 904 Mrd Ft-os keretéhez képest, még a Connecting Europe Facility (CEF) 2016 végéig fenntartott „magyar borítékjának” 373 Mrd Ft-jával együtt is; ezen azonban jelentősen javított az, hogy 2014 júniusában az IKOP kerete 100 Mrd Ft-tal növekedett. A korábbi 3.0 verzióhoz képest az IKOP forrásallokációja, prioritási tengelyei jelentősen átalakultak: kikerült a térségi közútfejlesztéseket támogató és a technikai segítségnyújtás prioritási tengely, a korábbi elővárosi és regionális vasúti elérhetőség prioritási tengely egy része pedig összevonásra került a városi közlekedéssel. Üdvözöljük, hogy korábbi javaslatunkkal összhangban a forrásallokációban hangsúlyosan megjelent a városi közlekedés.
Az IKOP tervezett projektjei Az IKOP fentiek szerinti forrásallokációja felülről-lefelé történő top-down tervezés eredménye. Ennek köszönhetően összhangban áll az Európa 2020 stratégiával, a Nemzeti Közlekedési Stratégiával (NKS), és a Széll Kálmán Terv 2.0-ával is. Azonban az IKOP tervezési folyamatában szinte egyáltalán nem jelent meg az alulról-felfelé történő bottom-up tervezés, és ezen sajnos az NKS-ben megjelenő alulról felfelé építkező logika sem segített, aminek keretében az NKS rangsorolta a fejlesztési eszközöket. Figyelembe véve, hogy az IKOP más operatív programokhoz képest várhatóan jóval kisebb számú, átlagosan azonban nagyobb értékű projekteket fog megvalósítani, az IKOP esetében ez jogosan jelenthette volna a projektekből felfelé történő építkezést. A Kormány egyelőre nem hagyta jóvá sem az NKS-t, sem a stratégiához tartozó indikatív projektlistáját, az IKOP Európai Bizottsághoz benyújtott változata pedig egyáltalán nem tartalmaz projektlistát; annak ellenére sem, hogy a nagyprojektek listájának szerepeltetését a CPR 96. cikke (2) bekezdésének e) pontja kötelezővé teszi, enélkül tehát az IKOP biztosan nem fogadható el. Az IKOPban korábban szerepelt eddigi projektlisták forrásigénye sokszorosan meghaladta az IKOP pénzügyi kereteit, a listán szereplő projektek egymáshoz képesti prioritása pedig nagyrészt nem volt tisztázott. 3
Az OP elfogadása során a prioritások közötti forrásallokáció rögzítésre fog kerülni, és az arányok csak hosszadalmas OP módosítással lesznek megváltoztathatóak. Amennyiben a tervezett allokáció nem illeszkedik a tervezett projektek forrásigényéhez, a közlekedéspolitika mozgástere jelentősen leszűkülhet 2014 után, szuboptimális döntéseket kikényszerítve. A projektlistával kapcsolatos kormánydöntés nélkül az IKOP forrásallokációja, vállalásai, indikátorai csak jelentős végrehajtási kockázatok mellett határozhatóak meg. A projektlista ahhoz is szükséges, hogy a fejlesztések ütemezhetőek legyenek, és ezen keresztül elkerülhető legyen a tervezői, vagy kivitelezői szűk keresztmetszetek, illetve a költséghatékonyságot rontó munkacsúcsok kialakulása, ami a 2007-2013-as időszak végrehajtásának végét oly markánsan jellemzi.
Térségi közúthálózat fejlesztése Az IKOP korábbi változatai kapcsán az egyik legfőbb hiányosságnak tartottuk a TEN-T hálózathoz nem tartozó, de ahhoz csatlakozó térségi közúthálózat fejlesztésének mellőzését. Ebből a szempontból üdvözlendő, hogy ez az értékelt változatban már bekerült a 4. prioritási tengely (energiahatékonyság javítása) támogatott intézkedései közé. Azonban – bár igazolható, hogy a példaszerűen felhozott elkerülő utak megépítése a torlódások csökkenésén keresztül eredményezheti az üzemanyag fogyasztás kisebb mértékű csökkenését – az energiahatékonyság javítására nem a térségi közutak fejlesztése a legmegfelelőbb eszköz. Amennyiben ez a prioritási tengely jelenlegi formájában megmarad, az egyfajta kompromisszumként fogható fel az Európai Bizottság és a magyar kormánynak az informális tárgyalások során képviselt álláspontjai között. Ez a megoldás végülis lehetőséget ad arra, hogy a KÖZOP 3. prioritás elhúzódó projektjeinek egy része szakaszolt projekt lehessen, ugyanakkor valamilyen mértékig azokat a térségi közútfejlesztési projekteket fogja preferálni, amelyek hozzájárulnak az energiahatékonysági célkitűzésekhez.
Szakaszolt projektek Az IKOP-ban a szakaszolt projektek jelentik a legerősebb tervezési determinációt. A projektek szakaszolásának egyik alapfeltétele, hogy második szakaszuk támogatásra legyen jogosult a strukturális alapokból és/vagy a Kohéziós Alapból történő finanszírozásra a 2014–2020 közötti időszakban. Ez praktikusan azt jelenti, hogy a tervezett prioritásoknak és beavatkozásoknak nagyfokú kontinuitást kell mutatniuk a KÖZOP és az IKOP között. Önmagában ezt a kritériumot az IKOP nagyrészt teljesíti, azaz megvannak a megfelelő prioritások az IKOP-ban, ahova a szakaszolt projektek második szakaszát be lehet sorolni.2 Az IKOP benyújtott változatában végrehajtott változtatásoknak köszönhetően immár a KÖZOP 3. prioritásának (legalábbis az elkerülő utak építésének) is lehet egyfajta folytatása az IKOP 4. prioritásában. A 4. prioritás beavatkozási kategóriák szerinti indikatív forrásfelosztása alapján erre a 2
A KÖZOP-4. prioritásnak nincsen direkt folytatása az IKOP-ban, de nem tudunk olyan projektről ebben a prioritásban, aminek a szakaszolása felmerülhet. A meglévő kikötők, intermodális logisztikai központok fejlesztését a 2014-2020 időszakban a GINOP támogatja.
4
célra közel 48 Mrd Ft állhat rendelkezésre, ami az előrejelzések alapján elegendő lehet az áthúzódó fejlesztések költségeire. Bár most már a 4. prioritásban nem kimeneti indikátor az üvegházhatású gázok kibocsátásának csökkentése, ezzel együtt is szükséges lesz bizonyítani, hogy ezek az áthúzódó fejlesztések valamilyen módon hozzájárulnak a közlekedési szektor energiahatékonyságának javításához, de legalábbis a regionális úthálózaton a torlódások csökkentéséhez – a KÖZOP-3. prioritás projektjeinek az IKOP-ban történő folytatása előtt ez lehet a legnagyobb leküzdendő akadály. Ahol ez nem sikerül, ott elvileg a TOP finanszírozhatja a projekt második szakaszát – itt viszont a források szétaprózottsága fog nehézségeket okozni. Problémát jelent azonban, hogy a szakaszolásnak újdonsága okán nincsen kialakult gyakorlata; az Európai Bizottságnak a tárgyban kiadott útmutatása pedig számtalan részletkérdést tisztázatlanul hagy azzal kapcsolatban, hogy adott projekteket pontosan hogyan lehet szakaszokra bontani. Ebből az is következik, hogy bár rendelkezünk előrejelzéssel arról, hogy melyik IKOP prioritás keretét várhatóan mennyiben terhelik meg a szakaszolt projektek, sajnos kérdéses, hogy ez az előrejelzés mennyire megalapozott.
Legfontosabb javaslataink 1) Tekintettel arra, hogy az IKOP projektlista nélkül került benyújtásra, fenntartjuk azt a korábbi javaslatunkat, hogy az IKOP tervezési folyamata egészüljön ki egy bottom-up alapon felépített, az IKOP-pal koherens, kormányzati döntéssel megerősített, optimalizált projektlista elkészítésével. 2) A jelenleginél sokkal jobb megoldásnak tartanánk, ha az IKOP külön ERFA finanszírozású prioritási tengelyt tartalmazna a TEN-T hálózathoz csatlakozó, de annak részét nem képező térségi közúthálózat fejlesztésére. Ugyanakkor a 4. prioritási tengelyben előirányzott egyes intézkedések (közösségi közlekedést népszerűsítő szemléletformáló kampányok, teleautó rendszer) támogatása az ERFA finanszírozás miatt éppen abban a Közép-magyarországi régióban nem tervezett, ahol ezek a legnagyobb hasznot hoznák. Azt javasoljuk ezért, hogy az IKOP az energiahatékonyság javítását és a szemléletformálást célzó intézkedéseket a Kohéziós Alap forrásaiból támogassa. 3) A szakaszolás a következő években az IKOP Irányító Hatósága előtt álló legkomolyabb végrehajtási kihívás lesz. Az adminisztratív részletek még formálódó szabályrendszerében úgy kell végrehajtani a projektek szakaszolását, hogy az megfeleljen mind az Európai Bizottság, mind a magyar költségvetés szempontjainak; ezért javasoljuk, hogy erre már most kiemelt figyelem irányuljon.
5
