Instrumentarium voor transitie naar een CO 2 neutrale glastuinbouw

Instrumentarium voor transitie naar een CO2 neutrale glastuinbouw

Amsterdam, maart 2007 In opdracht van LTO Glaskracht en de Stichting Natuur en Milieu

Instrumentarium voor transitie naar een CO2 neutrale glastuinbouw

Rob Aalbers Simon Bremer Michiel de Nooij

“De wetenschap dat het goed is” SEO Economisch Onderzoek doet onafhankelijk toegepast onderzoek in opdracht van overheid en bedrijfsleven. Ons onderzoek helpt onze opdrachtgevers bij het nemen van beslissingen. SEO Economisch Onderzoek is gelieerd aan de Universiteit van Amsterdam. Dat geeft ons zicht op de nieuwste wetenschappelijke methoden. We hebben geen winstoogmerk en investeren continu in het intellectueel kapitaal van de medewerkers via promotietrajecten, het uitbrengen van wetenschappelijke publicaties, kennisnetwerken en congresbezoek.

SEO-rapport nr. 983 ISBN: 978-90-6733-3931 Copyright © 2007 SEO Amsterdam. Alle rechten voorbehouden. Het is geoorloofd gegevens uit dit rapport te gebruiken in artikelen en dergelijke, mits daarbij de bron duidelijk en nauwkeurig wordt vermeld.

Inhoudsopgave Samenvatting en conclusies ................................................................................................. i 1

Inleiding .......................................................................................................1

2

Opzet van de studie..................................................................................... 3 2.1

Doelstelling, randvoorwaarde en transitiepad...............................................................3

2.2

Aanpak van de analyse......................................................................................................4

3

Uitgangspunten........................................................................................... 5 3.1

EU ETS...............................................................................................................................5

3.2

Kenschets glastuinbouwketen .........................................................................................6

3.3

Concepten in plaats van technieken ...............................................................................7

4

Instrumentarium voor verduurzaming ........................................................ 9 4.1

Pakket 1a: Eerste reductieslag........................................................................................10

4.2

Pakket 1b: Kennisontwikkeling technologie ...............................................................12

4.3

Pakket 1c: Kennisontwikkeling telen............................................................................12

4.4

Pakket 2: Doorontwikkeling van kennis ......................................................................13

4.5

Pakket 3: Tweede reductieslag (optioneel) ..................................................................15 4.5.1

Waarom een aanvullend pakket?...................................................................................15

4.5.2

Beschrijving van pakket 3...............................................................................................16

4.5.3

Is pakket 3 doelmatig? ....................................................................................................17

4.6

Pakket 4: Derde reductieslag (optioneel) .....................................................................18

4.7

Andere gevolgen van een CO2 neutrale glastuinbouw ..............................................19

4.8

Knelpunten .......................................................................................................................20

Bijlage A

Overzicht Nederlandse regelingen.............................................................23

Bijlage B

Markt- en overheidsfalen............................................................................37

INSTRUMENTARIUM VOOR TRANSITIE NAAR EEN CO2 NEUTRALE GLASTUINBOUW

i

Samenvatting en conclusies In dit rapport is een instrumentarium ontwikkeld dat de transitie naar een CO2 neutrale glastuinbouw mogelijk maakt. Om deze forse reductie te realiseren zijn inspanningen nodig op het gebied van kennisontwikkeling met betrekking tot teelt en technologie en op het gebied van de uitrol (diffusie) van duurzame concepten.1 Figuur A geeft een overzicht van het benodigde instrumentarium. Figuur A

2008

Schema voor reductie CO2 uitstoot in de glastuinbouw2

Pakket 1a: Eerste reductieslag (op basis van huidige techniek) Pakket 1b: Kennisontwikkeling technologie Pakket 1c: Kennisontwikkeling telen Pakket 2: Doorontwikkeling kennis in praktijktoepassingen Pakket 3: Tweede reductieslag (optioneel) Pakket 4: Derde reductieslag (optioneel)

2020 Met betrekking tot dit instrumentarium valt op twee manieren een onderscheid aan te brengen tussen de (deel)pakketten. Het eerste onderscheid betreft het doel waarop de pakketten gericht zijn. Een deel van de pakketten is gericht op de ontwikkeling van kennis over duurzame concepten (pakket 1b, 1c en 2),3 terwijl een ander deel gericht is op de diffusie daarvan (pakket 1a, 3 en 4). Het tweede onderscheid betreft de timing van de pakketten. In het beginstadium vindt de diffusie van duurzame concepten plaats op basis van de deelname van de glastuinbouw aan de EU ETS (pakket 1a). Gelijktijdig vindt (verdere) kennisontwikkeling plaats met betrekking tot die duurzame concepten die op basis van de EU ETS nog (te) duur blijken te zijn (pakket 1b en 1c). Voor concepten die technisch uitontwikkeld zijn – en dus het stadium van pakket 1b en 1c doorlopen hebben – kan indien noodzakelijk een stimulering van de kennis in de praktijk van alle dag plaatsvinden (pakket 2). Afhankelijk van de ontwikkeling van de meerkosten en de prijs van emissierechten kan diffusie van die techniek alleen plaatsvinden op basis van de deelname van de glastuinbouw aan de EU ETS (pakket 1a) of één of twee additionele pakketten (pakket 3 en 4). Als de meerkosten van alle concepten onder de prijs van 1

2 3

We gebruiken hier het begrip concepten in plaats van technieken, omdat een duurzame glastuinbouw alleen gerealiseerd kan worden door te investeren in specifieke combinaties van technieken die op zich niet duurzaam hoeven te zijn. De nummers van de pakketten geven de timing van de pakketten aan. Een duurzaam concept is een samenstel van technologieën en brandstoffen die het voor een bepaald type teelt mogelijk maken om volledig CO2 neutraal te telen. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

ii

emissierechten liggen, dan is het uitvoeren van de pakketen 3 en 4 niet nodig. Als de meerkosten van enkele belangrijke concepten hoger zijn dan de prijs van een emissierecht, dan is additioneel beleid – pakket 3 en/of 4 – gewenst. Hieronder lichten we de pakketten verder toe. Pakket 1a: Eerste reductieslag: opname glastuinbouw in de EU ETS Door opname van de glastuinbouw in de EU ETS (vanaf 2008) kan de glastuinbouw een substantiële daling van de uitstoot van CO2 bewerkstelligen. Een verstorende factor daarbij is dat het conditioneel toekennen van gratis emissierechten fungeert als een subsidie voor technologieën die gebruik maken van fossiele brandstoffen. Een tuinder die investeert in ketels en WKK krijgt immers op basis van de huidige toewijzingmethodiek gratis rechten, terwijl diezelfde tuinder geen rechten krijgt als hij investeert in een duurzaam concept, zoals de gesloten kas.4,5 Dit belemmert de doorbraak van duurzame concepten, omdat het conditioneel toekennen van emissierechten de kostprijs van concepten die gebruik maken van fossiele brandstoffen verlaagt (zie Box A). Daarom is het noodzakelijk dat vanaf 2012 een groter deel van emissierechten via een veiling wordt toegewezen en vanaf 2020 alle rechten volledig geveild worden. Box A

Kosten en conditionele toekenning van emissierechten

Stel een investering in een kolencentrale kost 100 euro en de brandstof kost 20 euro. De totale private kosten zijn dan 100+20=120 euro. Nu introduceert de overheid emissiehandel. De eigenaar van de centrale heeft voor 30 euro emissierechten nodig. Als de rechten geveild worden, stijgen de kosten van de kolencentrale naar 120+30 = 150 euro. Ook als de rechten eeuwigdurend worden gegrandfathered (de eigenaar mag ze voor eeuwig houden), stijgen de (opportuniteits)kosten naar 150 euro. Om de kolencentrale te kunnen draaien, moet de eigenaar van de kolencentrale immers de emissierechten ter waarde van 30 euro gebruiken (opofferen). Bij de conditionele toekenning van rechten, i.e. de eigenaar krijgt alleen rechten toegewezen als hij de kolencentrale bouwt en geen rechten als hij de kolencentrale niet bouwt, zijn de kosten van de kolencentrale na de invoering van emissiehandel niet gelijk aan 150, maar aan 120 euro. De eigenaar van de centrale heeft weliswaar voor 30 euro emissierechten nodig, maar hij krijgt deze – telkens als hij een centrale neerzet – gratis toegewezen. Het is alsof de overheid zegt dat je 130 euro boete moet betalen als je door rood rijdt. Maar dat je, telkens als je door rood rijdt, 130 euro ter compensatie krijgt.

Pakketten 1b en 1c: Kennisontwikkeling technologie en telen Gelijktijdig met pakket 1a wordt ingezet op de kennisontwikkeling van zowel technologie als het telen in een gesloten kas. Dit kan grotendeels gebeuren op basis van de huidige regelingen (EOS en UKR). Het kan raadzaam zijn om na te gaan of de kennisontwikkeling met betrekking tot het telen van gewassen niet (deels) gescheiden moet worden van de doorontwikkeling van de benodigde technologieën. Hierdoor kan de leercurve met betrekking tot het telen in een gesloten kas wellicht sneller en goedkoper worden doorlopen. 4 5

Overigens kent WKK ten opzichte van kolen- en gascentrales hetzelfde nadeel. De GeslotenKas® is een ontwikkeld concept van Innogrow. Hierop zijn ondertussen de nodige varianten in omloop. De term ‘gesloten kas’ is in de sector echter een begrip geworden en wordt in deze studie dan ook als een containerbegrip gebruikt, waarmee alle vormen van semi-gesloten en gesloten telen worden aangeduid.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

SAMENVATTING EN CONCLUSIES

iii

Pakket 2: Doorontwikkeling kennis in praktijktoepassingen Dit stadium van kennisontwikkeling onderscheidt zich op drie punten van de kennisontwikkeling in de pakketten 1b eb 1c. Ten eerste gaat het in dit stadium veel meer om kennis over de toepassing van duurzame concepten in de praktijk. Ten tweede is de schaal waarop dit plaatsvindt groter dan in de pakketten 1b en 1c. Er is echter nog geen sprake van een grootschalige uitrol (diffusie) van duurzame concepten. Ten derde is deelname van kennisinstellingen en marktpartijen geen voorwaarde om in aanmerking te komen voor regelingen die op de doorontwikkeling van kennis gericht zijn.6 Het meest geschikte instrument voor de doorontwikkeling van kennis is een tenderregeling, tenzij de kosten verbonden aan het indienen van projectvoorstellen bezwaarlijk zijn. De voordelen van een tendersysteem boven andere instrumenten (groenlabel en subsidieregeling) zijn: het is geen open einderegeling, een tender biedt meer flexibiliteit in de honorering van voorstellen en een tendersysteem genereert meer informatie voor de overheid over de kosten van de verschillende opties. Merk op dat er vele verschillende soorten tenderregelingen zijn, zoals schoonheidswedstrijden, aanbestedingen en veilingen. Bij een schoonheidswedstrijd zijn de criteria vooraf niet uitputtend omschreven. Bij een veiling is dit wel het geval. Daardoor is een schoonheidswedstrijd veel meer geschikt om innovatie te bevorderen dan een veiling. Daarnaast kan de subsidie binnen een tender in de vorm van een bedrag ineens worden toegekend of in de vorm van een bedrag per eenheid bespaarde of geproduceerde energie gedurende een vooraf bepaalde periode. De optimale vormgeving van een tenderregeling is overigens een complex vraagstuk, waarop de uitspraak ‘the devil is in the details’ van toepassing is. Het is dan ook raadzaam om van geval tot geval – en in dit rapport van pakket tot pakket – te bekijken wat de optimale vormgeving van de tender is. Grofweg kan gezegd worden dat de tenderregeling in pakket 2 richting een schoonheidswedstrijd zal gaan. Pakket 3: Tweede reductieslag (stimulering duurzame energie door subsidies) Nadat voldoende kennis is vergaard over duurzame concepten is de volgende stap de diffusie daarvan. De eerste vraag die beantwoord moet worden is of er in dat verband behoefte is aan een aanvullend pakket. Als de meerkosten van de duurzame concepten immers voldoende zijn gedaald en onder de prijs van een emissierecht liggen, dan volstaat deelname aan de EU ETS (pakket 1a). Als dit niet het geval is, dan is een additioneel instrumentarium nodig om de glastuinbouw in 2020 CO2 neutraal te laten opereren. Dit instrumentarium kan bestaan uit een subsidieregeling, een groenlabel regeling of een grootschalig tendersysteem (dat dan in de richting van een veiling gaat). Geen van deze drie instrumenten lijkt een inherent voordeel boven de andere instrumenten te bezitten. Een tendersysteem heeft als grootste voordeel dat het geen open einde kent. Het grootste nadeel van een tenderregeling is het “stop-en-go” karakter: periodes met een grote vraag worden afgewisseld door periodes met een veel kleinere vraag. Daarnaast bestaat er bij een groenlabel – en een subsidieregeling minder onzekerheid over de toekenning. Merk op dat – in tegenstelling tot bij pakket 2 – de voordelen van een tender ten opzichte van de overige

6

Het nieuwe “Programma Energietransitie” lijkt zich op deze doorontwikkeling van kennis te richten. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

iv

instrumenten geringer zijn. Dit komt omdat de concepten in dit stadium min of meer zijn uitontwikkeld. Zowel de techniek als de bijbehorende kosten zijn in grote lijnen bekend. Merk op dat pakket 3 niet leidt tot een extra daling van de uitstoot van CO2 in de EU ETS. De uitgespaarde emissierechten zullen immers – in de glastuinbouw of in andere sectoren of landen – worden (her)gebruikt. Toch is pakket 3 voor de overheid een effectief instrument met een doelstelling op het gebied van duurzame energie. Het pakket draagt immers wel bij aan de doelstelling met betrekking tot duurzame energie. Dit pakket moet dan ook vanuit dit licht worden bezien. Uit indicatieve berekeningen in dit rapport blijkt dat de meerkosten van de in het DWA rapport genoemde duurzame concepten min of meer vergelijkbaar zijn met de meerkosten van het opwekken van duurzame elektriciteit onder de oude MEP (afgemeten aan het bedrag aan subsidie, dat werd toegekend aan de diverse technieken). Dit is een aanwijzing dat het stimuleren van de duurzame concepten in de glastuinbouw in termen van de duurzame energiedoelstellingen een efficiënte optie kan zijn. Pakket 4: Derde reductieslag (stimulering duurzame energie door energiebelasting) Het laatste pakket hoeft alleen toegepast te worden als een of meer van de duurzame concepten in de glastuinbouw zodanige meerkosten hebben, dat het (zelfs) vanuit de doelstelling voor duurzame energie niet efficiënt is om die duurzame concepten te stimuleren. Dit pakket omvat de geleidelijke introductie van een energiebelasting op alle warmte en elektriciteit die door glastuinders wordt verbruikt. Het gaat dus zowel om eigen productie als om inkoop. De inkoop van aardgas is vrijgesteld van energiebelasting. Deze energiebelasting heeft een tweeledig doel. Enerzijds vermindert hij de kosten van het stimuleren van de duurzame concepten op basis van pakket 3, omdat het gebruik van de huidige concepten duurder wordt. Anderzijds stimuleert het de clustering in de glastuinbouw, omdat een energiebelasting ook afnemers van warmte en elektriciteit een prikkel geeft om mee te werken aan bedrijfsoverstijgende oplossingen. De belangrijkste overweging om een energiebelasting in te voeren op het verbruik van warmte en elektriciteit en geen energiebelasting op de inkoop van aardgas is dat dit laatste zal leiden tot een sterke daling van de energiebesparing die door aardgasgestookte WKK gerealiseerd wordt.



1

1

Inleiding

De Stichting Natuur en Milieu en LTO Glaskracht hebben de gezamenlijke ambitie ontwikkeld om de verduurzaming van de energievoorziening van de Nederlandse glastuinbouw aanzienlijk te versnellen. Hiertoe moet een agenda worden opgesteld die tot 2020 optimale prikkels geeft voor de transitie naar een duurzame en rendabele energievoorziening in de glastuinbouwsector. Daarbij staat de verdere ontwikkeling en groei van ‘de Kas als Energiebron’ centraal. Deze en andere technologische ontwikkelingen moeten het op termijn voor de glastuinbouw mogelijk maken om CO2 neutraal te opereren. De doelstelling die de Stichting Natuur en Milieu en LTO Glaskracht hanteren is: dat de glastuinbouw in 2020 volledig CO2 neutraal opereert. Dit kan bijvoorbeeld door de nieuwbouw in de glastuinbouwsector plaats te laten vinden op basis van het semi-gesloten kasconcept. Om deze doelstelling te kunnen realiseren is het noodzakelijk om het energie-instrumentarium dat betrekking heeft op de glastuinbouw te herijken en vanaf 2008 aan te passen. Een belangrijke eis daarbij is dat het instrumentarium de (verdere) verduurzaming van glastuinbouw stimuleert: technische, financiële en organisatorische barrières voor volledige verduurzaming van de energievoorziening in de glastuinbouw dienen zo veel als mogelijk te worden geslecht. Als demarcatiegrens wordt in deze studie de glastuinbouw aangehouden. Het instrumentarium heeft dus alleen betrekking op regulering van glastuinbouwbedrijven. Wel wordt in deze studie rekening gehouden met eventuele uit- of inverdieneffecten van het nieuwe instrumentarium. Zo geeft een uniforme heffing op aardgas voor WKK weliswaar een stimulans voor verduurzaming, maar invoering daarvan zal tegelijkertijd kunnen leiden tot een forse daling van de energiebesparing die in de glastuinbouw door aardgasgestookte WKK gerealiseerd wordt. Het nieuwe instrumentarium zal met deze bijeffecten rekening houden.



2

3

Opzet van de studie

In deze studie wordt nagegaan met behulp van welk instrumentarium de doelstelling van een volledige verduurzaming van de energievoorziening in de glastuinbouw in 2020 gehaald kan worden. Bij deze doelstelling hoort een transitiepad dat de glastuinbouw moet doorlopen voordat sprake is (kan zijn) van volledige verduurzaming. Aangegeven zal worden welke implicaties het doorlopen van het transitiepad heeft (moet hebben) voor het in te zetten instrumentarium. Bij de studie is de randvoorwaarde gehanteerd dat er voor de glastuinbouw als geheel geen negatieve effecten op de concurrentiepositie op mogen treden.

2.1 Doelstelling, randvoorwaarde en transitiepad De Stichting Natuur en Milieu en LTO Glaskracht hebben de gezamenlijke ambitie ontwikkeld om de verduurzaming van de energievoorziening van de Nederlandse glastuinbouw aanzienlijk te versnellen. De doelstelling daarbij is dat de glastuinbouw in 2020 volledig CO2 neutraal opereert. Daarbij is door de Stichting Natuur en Milieu en LTO Glaskracht aangegeven dat er voor de glastuinbouw als geheel geen negatieve effecten op de concurrentiepositie op mogen treden. Dit sluit niet uit dat bepaalde teelten het in een duurzaam scenario erg moeilijk kunnen krijgen. Mocht daar echter sprake van zijn, dan dient het verlies aan concurrentiepositie voor bepaalde teelten goed gemaakt te worden door een minstens even grote winst bij andere teelten. Bij een doelstelling in de toekomst (2020) hoort een transitiepad. Bij het vaststellen van een instrumentarium voor verduurzaming is het van belang om expliciet aan te geven welke instrumenten op welk tijdstip ingezet moeten worden. Daarvoor zijn twee redenen aan te geven. De eerste reden is dat het voor een verduurzaming van de glastuinbouw noodzakelijk is om bepaalde technologieën (verder) te ontwikkelen. De tweede reden is dat een transitie van de glastuinbouw gepaard gaat met omvangrijke investeringen in nieuwe technologieën. Een te snel doorgevoerde transitie, i.e. een transitie die niet aansluit bij het natuurlijke investeringsmoment van glastuinders, zal een veel hogere inzet van instrumenten vergen. De meerkosten van het nieuwe concept (of technologie) moeten dan immers vergeleken worden met de marginale kosten van de huidige investering in plaats van met de (veel hogere) totale kosten van het op dat moment gangbare concept. De benodigde subsidiebedragen (en daarmee de kosten) zullen als gevolg daarvan sterk stijgen.


4

HOOFDSTUK 2

2.2 Aanpak van de analyse De aanpak die in dit rapport gevolgd wordt, ziet er als volgt uit. Gegeven de doelstelling van een CO2 neutrale glastuinbouw in 2020 wordt gezocht naar een doelmatig instrumentarium, dat is een instrumentarium dat de doelstelling tegen zo laag mogelijke kosten realiseert.7 Met kosten worden hier de meerkosten bedoeld die gemaakt moeten worden om de sector volledig te verduurzamen. Deze kosten worden uitgedrukt in €/ton CO2, zodat een directe vergelijking met de bestrijdingskosten in een emissiehandelssysteem als de EU ETS mogelijk wordt.8 Deze kosten kunnen worden bepaald op basis van de (meer)investeringen in diverse typen technieken verminderd met de besparing op fossiele brandstoffen en (eventueel) verminderd met de opbrengsten van warmtelevering en de eventuele extra inkomsten van teelten (alleen bij de gesloten kas9). De kosten van de transitie van de huidige situatie naar een duurzame glastuinbouw worden grotendeels bepaald door de kosten van nieuwe technologieën en het tijdstip waarop de nieuwe technieken worden geïmplementeerd. Daarom staan we behalve bij het instrumentarium met betrekking tot de diffusie van technologieën ook stil bij het instrumentarium voor de kennisontwikkeling en de aansluiting daartussen. Het doel van het te ontwikkelen instrumentarium is tweeledig. Enerzijds dient de ontwikkeling van nieuwe technologieën tijdig gestimuleerd te worden om de kosten van die nieuwe technologieën (sterk) te verlagen. Anderzijds dienen de prikkels zodanig te zijn dat er op het ‘juiste’ tijdstip geïnvesteerd kan worden in die duurzame technologieën. Mocht er namelijk te vroeg geïnvesteerd worden dan zullen de kosten (te) hoog zijn, terwijl als er te laat geïnvesteerd wordt het doel van een CO2 neutrale glastuinbouw in 2020 niet wordt gehaald.

7

8

9

Doelmatigheid is gedefinieerd als de mate waarin de betreffende inspanningen en uitgaven daadwerkelijk bijdragen aan de realisatie van het beoogde doel of doelen (opbrengsten) en de kosten in verhouding staan tot de opbrengsten. Omdat de randvoorwaarde is dat er voor de sector als geheel geen negatieve effecten op de concurrentiepositie mogen optreden vallen eventueel gemiste opbrengsten als gevolg van verduurzaming in dit geval niet onder de kosten. De GeslotenKas® is een ontwikkeld concept van Innogrow. Hierop zijn ondertussen de nodige varianten in omloop. De term ‘gesloten kas’ is in de sector echter een begrip geworden en wordt in deze studie dan ook als een containerbegrip gebruikt, waarmee alle vormen van semi-gesloten en gesloten telen worden aangeduid.



3

5

Uitgangspunten

3.1 EU ETS We gaan er bij de analyse van uit dat de glastuinbouw vanaf 2008 volledig in het emissiehandelssysteem van de Europese Unie (EU ETS) of een equivalent systeem wordt opgenomen. Verder gaan we ervan uit dat de uitstoot van CO2 in Nederland in 2020 zal zijn afgenomen met 30% ten opzichte van de uitstoot in 1990. Dit is een gemiddelde over alle sectoren in Nederland. Nederland heeft daarbij aangegeven, dat dit bij voorkeur in Europees verband dient plaats te vinden. Tabel 1 geeft een overzicht van de prijsontwikkeling met betrekking tot de voor de glastuinbouw belangrijkste energiedragers. Deze tabel dient puur als referentie en mag niet gezien worden als een voorspelling van prijzen. Verderop in het rapport zullen we uitgebreid ingaan op de gevoeligheid van de uitkomsten voor schommelingen in deze prijzen. Alle prijzen zijn reële prijzen van 2007. Tabel 1

Prijsontwikkeling energiedragers (in prijzen van 2007 en exclusief heffingen en BTW) 2008

2020

3

Aardgas (€ per m )

0,25

0,25

Bio-olie (€ per ton)

450

550

30-60

95

20

50

Grijze elektriciteit (€ per kWh)

0,08

0,08

Duurzame elektriciteit (€ per kWh)

0,13

0,13

Houtsnippers (€ per ton) Emissierecht (€ per ton CO2)

Bron:

10

DWA (2007)

Voor de toewijzing van emissierechten aan de glastuinbouw binnen de EU ETS wordt aangenomen dat deze conform de richtlijnen van de EU ETS plaatsvinden.11 Voor de vormgeving van het instrumentarium is de toewijzingsmethodiek overigens niet van belang. De toewijzingsmethodiek kan echter wel van belang zijn met betrekking tot de intensiteit van het instrumentarium, maar alleen in die gevallen waarop de toewijzing geschiedt op basis van grandfathering. We komen hierop in paragraaf 4 bij de bespreking van het instrumentarium terug.

10

11

De prijs van emissierechten in 2020 bij een 20% lagere toewijzing aan de ETS sectoren in 2020 is geschat op basis van een bel- en mailrondje langs diverse experts. Bij deze inschatting is ervan uitgegaan dat de sectoren die deelnemen aan de emissiehandel evenredig worden gekort (in vergelijking met de sectoren die niet deelnemen aan de emissiehandel). Bij een doelstelling van 30% reductie ten opzichte van 1990 en een dito lagere toewijzing aan de ETS sectoren, zal de prijs van emissierechten hoger liggen dan 50 euro per ton. Over de exacte interpretatie van deze richtlijn bestaat onduidelijkheid. Zie de discussie in N. van der Velden, 2006, Allocatie CO2-emissierechten Glastuinbouwsector volgens EU-ETS (vertrouwelijk). SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

6

HOOFDSTUK 3

3.2 Kenschets glastuinbouwketen Verduurzaming van de glastuinbouw hangt niet alleen van de glastuinbouwbedrijven zelf af, maar ook van de activiteiten in de rest van de bedrijfskolom. Deze paragraaf bespreekt deze bedrijfskolom (zie Figuur 1), waarbij de nadruk ligt op die delen die voor energiebesparing en verduurzaming van belang zijn. Centraal in de keten staan de glastuinbouwbedrijven zelf. Eerder in de keten vinden we de belangrijkste toeleveranciers: industrie, energiebedrijven, installatiebedrijven, kennisinstellingen en overige leveranciers. Industrie en energiebedrijven zijn leveranciers van (rest)warmte, CO2 en energie. De installatiebedrijven leveren technologieën, zoals kassen, WKK’s en duurzame technologieën. Kennisinstellingen kunnen zowel direct samenwerken met de glastuinbouwbedrijven als met de installateurs om nieuwe technologieën te ontwikkelen (R&D) en door te ontwikkelen (pilot). De doorontwikkeling van technologieën kan ook in samenwerking met de tuinders plaatsvinden. Naast technologieën leveren kennisinstellingen ook kennis op het gebied van teeltwijzen, et cetera. Verderop in de bedrijfskolom heeft de glastuinbouw te maken met de verkoop van het primaire product (groenten, bloemen en planten) aan de detailhandel. Dit kan directe verkoop zijn, maar kan ook via de veiling plaatsvinden. Verder produceren glastuinbouwbedrijven elektriciteit die ze verkopen, bijvoorbeeld op de APX. Verder kunnen glastuinders met een warmteoverschot, bijvoorbeeld uit WKK of uit een gesloten kas, dit aan andere partijen (zoals naburige tuinders) met een warmtebehoefte leveren. Figuur 1

De energieketen in de glastuinbouwketen

Energiebedrijven (gas, elektriciteit)

Industrie (restwarmte,CO2)

Kennisinstellingen (technologie, teeltwijzen)

Installateurs (kassen, wkk’s)

Overige toeleveranciers

Glastuinbouwbedrijven

Afzet eindproduct


Warmteafnemers (industrie, andere tuinders, kantoren, woningbouw)

Elektriciteitsmarkt

Elektriciteitsverbruikers

UITGANGSPUNTEN

7

3.3 Concepten in plaats van technieken Hieronder wordt een kenschets gegeven van de voor de glastuinbouw relevante technologieën. Het gaat daarbij niet alleen om de op dit moment gebruikte technologieën, maar ook om het samenstel van technologieën (concepten) dat nodig is om de glastuinbouw in de toekomst te verduurzamen. Bij de beschrijving van deze technologieën en concepten is dankbaar gebruik gemaakt van DWA (2007).12 Voor een nadere omschrijving van de gebruikte technologieën en concepten wordt verwezen naar dat rapport. Tabel 2

Overzicht van teelten en de bijbehorende huidige en duurzame teeltconcepten

Type teelt

Huidig concept

Duurzaam (toekomstig) concept

Onbelichte teelt Hoge temperatuur Hoge concentratie CO2

Niet-gesloten kas Ketel en/of WKK op aardgas

Gesloten kas Ketel en/of WKK (piek) op bio-olie Energieopslag met warmtepomp

Belichte teelt

Niet-gesloten kas Ketel op aardgas WKK op aardgas

Niet-gesloten kas Ketel op bio-olie WKK op bio-olie

Onbelichte teelt Hoge temperatuur Lage concentratie CO2

Niet-gesloten kas Ketel of WKK op aardgas

Niet-gesloten kas Ketel of WKK (piek) op bio-olie Energieopslag met warmtepomp

Onbelichte teelt Lage temperatuur Lage concentratie CO2

Niet-gesloten kas Ketel op aardgas

Niet-gesloten kas Geothermie Ketel of WKK (piek) op bio-olie

Tabel 2 bevat een overzicht van de huidige en toekomstige teeltconcepten voor de diverse typen teelt. De duurzame concepten zijn tot stand gekomen door voor elk type teelt na te gaan wat – naar huidig inzicht – de goedkoopste combinatie van technieken en brandstoffen zijn op basis waarvan de glastuinbouw volledig zou kunnen verduurzamen. Daarbij zijn een aantal opmerkingen van belang. De eerste opmerking is dat alleen van een concept in totaliteit, i.e. een samenstel van technieken en brandstoffen, vastgesteld kan worden of het al dan niet CO2 neutraal is. Dit is namelijk afhankelijk van (i) de inkoop van energie (fossiel, biobrandstoffen of restwarmte); (ii) de verkoop van energiestromen aan derden (elektriciteit en warmte); en (iii) de mate waarin binnen het concept op een duurzame wijze energie wordt opgewekt en gebruikt (gesloten kas of geothermie). Tussen deze stromen kan compensatie optreden. Zo kan een bedrijf dat gebruik maakt van een gesloten kas, de warmte daarbij 100% benut door levering aan derden en grijze stroom inkoopt en toch 100% CO2 neutraal opereren: de warmte levering aan derden compenseert dan de inkoop van grijze stroom. De tweede en aansluitende opmerking is dat de rentabiliteit van de investeringen alleen op conceptniveau, en niet op techniekniveau, kan worden bepaald. Zo heeft het begrip meerkosten van een gesloten kas geen betekenis los van de situatie waarin het wordt toegepast. Dit wordt veroorzaakt door het feit dat de rentabiliteit van een gesloten kas mede bepaald wordt door zowel het percentage warmte dat nuttig wordt aangewend als de meeropbrengst van de teelt.

12

DWA, 2007, Op weg naar een duurzame glastuinbouw, rapport in opdracht van LTO Glaskracht en Stichting Natuur en Milieu. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

8

HOOFDSTUK 3

De derde en laatste opmerking is dat een duurzaam glastuinbouwbedrijf kan bestaan uit een combinatie van de concepten uit Tabel 2. Zo produceert een gesloten kas een overschot aan warmte. De rentabiliteit van een gesloten kas is daarmee sterk afhankelijk van de hoeveelheid warmte die aan derden geleverd kan worden. Voor de hand liggende opties zijn de levering van warmte aan woningen, bedrijven, andere tuinders of het eigen bedrijf. Vooral de levering van warmte aan het eigen bedrijf (of aan de buurman) is een interessante optie. Een dergelijk bedrijf zal dan bijvoorbeeld voor de helft kunnen bestaan uit een gesloten kas en voor de andere helft uit normale kassen waarin de warmte uit de gesloten kas nuttig kan worden aangewend.



4

9

Instrumentarium voor verduurzaming

In deze paragraaf lichten we het instrumentarium toe waarmee het gestelde doel van een CO2 neutrale energievoorziening in de glastuinbouw vanaf 2020 bereikt kan worden. De kernvragen daarbij zijn welke instrumenten ingezet moeten worden, op welk tijdstip dat moet gebeuren en waarom. Als vertrekpunt bij het beantwoorden van deze vragen nemen we de kostencurve uit het DWA-rapport (zie Figuur 2). Deze curve laat zien wat de relatie is tussen de meerkosten in € per ton CO2 en de mate van CO2-reductie in de glastuinbouw. Hoewel deze cijfers met onzekerheden zijn omgeven (een punt waar we later in deze paragraaf expliciet op terug komen) kunnen uit deze curve drie voor het instrumentarium relevante observaties worden gemaakt. De eerste observatie is dat de eerste 40% reductie van CO2 tegen geringe meerkosten kan geschieden (maximaal € 20 per ton CO2). De tweede observatie is dat – bij de huidige stand van de techniek – de meerkosten snel oplopen tot boven de € 120 per ton CO2. De derde observatie is dat technologische ontwikkeling ertoe kan leiden (en noodzakelijk is) dat de meerkosten van een CO2 neutrale glastuinbouw op termijn in lijn gebracht worden met de reductiekosten binnen de EU ETS (de prijs van een emissierecht in 2020). Figuur 2

Bron:

Relatie CO2-reductie en meerkosten in de glastuinbouw

Bron: DWA (2007)

We lichten nu kort de opbouw van het instrumentarium toe om de glastuinbouw vanaf 2020 volledig CO2 neutraal te laten opereren. Deze toelichting is kwalitatief van aard in die zin dat we een aantal instrumentenpakketten onderscheiden. Deze instrumentenpakketten sluiten aan bij de hierboven gemaakt drie observaties en de vaststelling dat de meerkosten uit Figuur 2 met belangrijke onzekerheden omgeven zijn. (zie Figuur 3).13 Het eerst instrumentenpakket bestaat uit drie onderdelen. Pakket 1a heeft betrekking op de eerste reductieslag: tegen geringe meerkosten kan de uitstoot in de glastuinbouw substantieel worden

13

De nummers van de pakketten sluiten aan bij de timing van de pakketten. Pakket 1 kan vanaf 2008 worden ingevoerd, pakket 2 daarna, et cetera. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

10

HOOFDSTUK 4

teruggebracht. De pakketten 1b en 1c richten zich op kennisontwikkeling met betrekking tot het telen in gesloten kassen en de ontwikkeling van nieuwe technologieën. Pakket 2 richt zich op het doorontwikkelen van deze kennis in praktijktoepassingen. Dit stadium van kennisontwikkeling onderscheidt zich van het vorige stadium doordat het nu meer gaat om het gebruik van de nieuwe kennis in de praktijk en de grotere schaal waarop de kennisontwikkeling plaatsvindt. De pakketten 3 en 4 zijn optioneel en richten zich op de verdere reductie de uitstoot van CO2 in de glastuinbouw. Of pakket 3 nodig is, is afhankelijk van de verhouding tussen enerzijds de stimulans die uitgaat van pakket 1a en anderzijds de uiteindelijke meerkosten die verbonden zijn aan de reductie van CO2 in de glastuinbouw. In het geval de meerkosten zodanig zijn gedaald dat een volledig CO2 neutrale glastuinbouw ook op basis van pakket 1a kan worden bereikt, is pakket 3 overbodig. Als dat niet het geval is dan kan pakket 3 gebruikt worden om het beleid te intensiveren.14 Figuur 3

2008

Schema voor reductie CO2 uitstoot in de glastuinbouw15

Pakket 1a: Eerste reductieslag (op basis van huidige techniek) Pakket 1b: Kennisontwikkeling technologie Pakket 1c: Kennisontwikkeling telen Pakket 2: Doorontwikkeling kennis in praktijktoepassingen Pakket 3: Tweede reductieslag (optioneel) Pakket 4: Derde reductieslag (optioneel)

2020 Bij alle pakketten wordt alleen aandacht besteed aan de structuur van het instrumentarium. Er wordt geen uitspraak gedaan over de intensiteit waarmee het instrumentarium moet worden ingezet. Dit laatste is namelijk sterk afhankelijk van de – op dit moment onbekende – daling van de meerkosten die uiteindelijk gerealiseerd kan worden. De omvang van deze daling is afhankelijk de kennisontwikkeling op het gebied van teelt en techniek en de mate waarin de leveranciers van technieken schaalvoordelen kunnen behalen.

4.1 Pakket 1a: Eerste reductieslag16 Pakket 1a houdt in dat de glastuinbouw vanaf 20008 volledig wordt opgenomen in de EU ETS

14 15 16

Hetzelfde geldt ook voor pakket 4 ten opzichte van pakket 3. De nummers van de pakketten geven de timing van de pakketten aan. De ratio achter pakket 1a is dat er sprake is van marktfalen ten aanzien van de uitstoot van CO2 (zie voor meer uitleg hierover bijlage B).


INSTRUMENTARIUM VOOR VERDUURZAMING

11

(of een vergelijkbaar systeem).17 De prijs van een emissierecht in de EU ETS bepaalt in dat geval de rentabiliteit van de maatregelen om de uitstoot van CO2 in de glastuinbouw terug te dringen. Als deze prijs bijvoorbeeld € 20 per ton CO2 bedraagt, dan zijn alle maatregelen die minder dan € 20 per ton CO2 kosten rendabel voor een tuinder. Een verstorende factor daarbij is dat het conditioneel toekennen van gratis emissierechten fungeert als een subsidie voor de huidige concepten (die gebruik maken van fossiele brandstoffen) ten opzichte van duurzame concepten. Een tuinder die investeert in ketels en WKK krijgt immers op basis van de huidige toewijzingmethodiek gratis rechten, terwijl diezelfde tuinder geen rechten krijgt als hij investeert in een duurzaam concept.18 Dit belemmert de doorbraak van duurzame concepten, omdat het conditioneel toekennen van emissierechten de kostprijs van concepten die gebruik maken van fossiele brandstoffen verlaagt (zie Fout! Verwijzingsbron niet gevonden.). Vanaf 2012 wordt een substantieel deel van de emissierechten echter via een veiling toegewezen, waardoor de belemmering voor het investeren in duurzame concepten vermindert. Vanaf 2020 worden alle emissierechten geveild en is de belemmering opgeheven. Merk op dat deze belemmering alleen een effect heeft op de wijze waarop de emissiereductie wordt ingevuld. De totale emissies zijn onder de EU ETS (een cap en trade systeem) immers gegeven. Box 1

Kosten en conditionele toekenning van emissierechten

Stel een investering in een kolencentrale kost 100 euro en de brandstof kost 20 euro. De totale private kosten zijn dan 100+20=120 euro. Nu introduceert de overheid emissiehandel. De eigenaar van de centrale heeft voor 30 euro emissierechten nodig. Als de rechten geveild worden, stijgen de kosten van de kolencentrale naar 120+30 = 150 euro. Ook als de rechten eeuwigdurend worden gegrandfathered (de eigenaar mag ze voor eeuwig houden), stijgen de (opportuniteits)kosten naar 150 euro. Om de kolencentrale te kunnen draaien, moet de eigenaar van de kolencentrale immers de emissierechten ter waarde van 30 euro gebruiken (opofferen). Bij de conditionele toekenning van rechten, i.e. de eigenaar krijgt alleen rechten toegewezen als hij de kolencentrale bouwt en geen rechten als hij de kolencentrale niet bouwt, zijn de kosten van de kolencentrale na de invoering van emissiehandel niet gelijk aan 150, maar aan 120 euro. De eigenaar van de centrale heeft weliswaar voor 30 euro emissierechten nodig, maar hij krijgt deze – telkens als hij een centrale neerzet – gratis toegewezen. Het is alsof de overheid zegt dat je 130 euro boete moet betalen als je door rood rijdt. Maar dat je, telkens als je door rood rijdt, 130 euro ter compensatie krijgt.

17

18

Een alternatief voor opname in de EU ETS is een gesloten emissiehandelssysteem voor de glastuinbouw. In zo’n gesloten systeem kan de overgang naar een CO2 neutrale glastuinbouw eenvoudig vormgegeven worden door de cap geleidelijk te verlagen. De pakketten 3 en 4 komen dan te vervallen. Een eerste nadeel van een gesloten systeem is dat de prijs van een emissierecht veel sterker zal fluctueren dan in de EU ETS voornamelijk omdat de invloed van het weer veel groter is binnen een eigen handelssysteem. Stel bijvoorbeeld dat er drie strenge winters achter elkaar optreden. Dan zullen de prijzen binnen een eigen handelssysteem veel meer stijgen dan binnen de EU ETS. De reden hiervoor is dat de energievraag binnen de glastuinbouw voor het overgrote deel uit warmtevraag bestaat. Mochten er echter drie zachte winters op een rij zijn, dan zal de prijs sterk dalen, waardoor de prikkel tot verduurzaming vrijwel zal wegvallen. Dit nadeel kan slechts ten dele worden opgevangen door banking en dergelijke toe te staan. Een tweede nadeel is dat de positie van aardgasgestookte WKK onder druk kan komen te staan. Een (forse) verlaging van de cap zal immers leiden tot een afname van aardgasgestookte WKK en zal darmee een negatief besparingseffect uitlokken (zie ook paragraaf 4.6). Een voordeel is dat de toedeling van emissierechten beter geregeld kan worden dan in de EU ETS (dus geen conditionele toedeling zoals toedeling uit de New Entrants Reserve). Overigens kent WKK ten opzichte van kolen- en gascentrales hetzelfde nadeel. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

12

HOOFDSTUK 4

Flankerend beleid in pakket 1a (en pakket 3 en 4) kan bestaan uit het inzetten van investeringsen garantiefondsen. Het voornaamste doel hiervan is eventuele liquiditeitsproblemen zoveel als mogelijk te beperken.

4.2 Pakket 1b: Kennisontwikkeling technologie19 Uit het DWA rapport blijkt dat voor een duurzame glastuinbouw de doorontwikkeling van de volgende technieken noodzakelijk is: • • • • •

Gesloten kas Bio-WKK (2e generatie biobrandstoffen) Warmtepomp in combinatie met energieopslag voor de gekoelde teelt Ketels op bio-olie Reinigen van rookgassen uit biomassa-installaties (in verband met CO2 dosering)

Uit de gehouden interviews en analyse van de bestaande regelingen is gebleken dat er ten aanzien van de kennisontwikkeling van deze technieken geen noemenswaardige knelpunten bestaan. Zo kan gebruik worden gemaakt van EOS en UKR. Dit zijn tenderregelingen waaronder partijen een projectvoorstel in kunnen dienen. Dit voorstel wordt beoordeeld door een commissie aan de hand van bepaalde criteria. Er bestaan weliswaar richtlijnen voor de beoordeling van deze voorstellen, maar deze richtlijnen zijn niet uitputtend. EOS en UKS hebben dan ook het karakter van een schoonheidswedstrijd.20 Deze regelingen stimuleren de ontwikkeling van nieuwe technologieën dus op projectbasis. In principe kunnen alle partijen meedoen, mits er ook kennisinstellingen en of niet-marktpartijen betrokken zijn bij het voorstel. De reden hiervan is dat het hier gaat om de ontwikkeling van (fundamentele) kennis.

4.3 Pakket 1c: Kennisontwikkeling telen21 Een mogelijk verbeterpunt ten aanzien van de kennisontwikkeling met betrekking tot het telen in een gesloten kas is dat het efficiënt kan zijn om deze kennisontwikkeling te scheiden van de kennisontwikkeling over technologieën (klimaatcomputer, warmtepomp, energieopslag). Deze efficiëntiewinst komt voort uit het gegeven dat het met de traditionele technieken (gesloten kas, WKK en koelmachine) wel eens goedkoper kan zijn om teeltervaring op te doen dan met de 19

20

21

De ratio achter pakket 1b is dat er sprake is van marktfalen ten aanzien van de kennisontwikkeling met betrekking tot technologie als van marktfalen met betrekking tot de toegang tot de kapitaalmarkt (zie voor meer uitleg hierover bijlage B). Er bestaan vele soorten tenderregelingen, zoals schoonheidswedstrijden, aanbestedingen en veilingen. Bij een schoonheidswedstrijd zijn de criteria vooraf niet uiputtend omschreven. Bij een veiling is dit wel het geval. Daardoor is een schoonheidswedstrijd veel meer geschikt om innovatie te bevorderen, dan een veiling. Zie voor een uitgebreid overzicht van de voor- en nadelen van de diverse mogelijkheden Janssen, M.C.W., A.P. Ros, N. van der Windt, 2001, De draad kwijt: onderzoek naar de gang van zaken rond de Nederlandse UMTS veiling, Erasmus Universiteit Rotterdam. De ratio achter pakket 1c is er dat sprake is van marktfalen ten aanzien van de kennisontwikkeling met betrekking tot telen als van marktfalen met betrekking tot de toegang tot de kapitaalmarkt ( (zie voor meer uitleg hierover bijlage B).



13

nieuwe technieken (gesloten kas, warmtepomp, en energieopslag).22 Hierdoor wordt de leercurve met betrekking tot het telen in een gesloten kas versneld doorlopen, waardoor de onzekerheid daalt met betrekking tot het investeren in dit duurzame concept. Vanzelfsprekend dient deze vorm van telen in een gesloten kas alleen aan de orde te komen om de kennis over telen in een gesloten kas te vergroten. Dat het van belang is om deze leercurve snel te doorlopen blijkt uit een gevoeligheidsanalyse op de cijfers uit het DWA rapport. Uit deze cijfers blijkt dat gegeven de gehanteerde aannames en uitgaande van een meeropbrengst van € 10 per m2 de meerkosten van de gesloten kas € 204 per uitgespaarde ton CO2 zijn. Bij een meeropbrengst van € 5, € 15 of € 20 per m2 zijn deze meerkosten respectievelijk € 260, € 148 en € 93 per uitgespaarde ton CO2. Met betrekking tot de kennisontwikkeling gaat het vooral om de spreiding van deze cijfers. De onzekerheid over de uiteindelijke meeropbrengsten van telen in de gesloten kas zal namelijk zonder overheidsmaatregelen leiden tot een verminderde investeringsbereidheid in de kennisontwikkeling. Door nu de kennisontwikkeling voor een hele range aan gewassen te stimuleren daalt de onzekerheid met betrekking tot het investeren in een gesloten kas, waardoor de investeringsbereidheid in de glastuinbouw zal stijgen (net zoals de bereidheid van banken om dit concept door middel van leningen te ondersteunen). Een sneller doorlopen leercurve heeft bovendien als voordeel dat de benodigde subsidies voor de diffusie van het gesloten kas concept fors lager zullen zijn. Deze vorm van kennisontwikkeling dient dan ook met spoed ter hand te worden genomen. Merk op dat pakket 1b en pakket 1c gelijktijdig kunnen worden uitgevoerd. Op dit moment zijn er geen regelingen waarmee de kennis over telen in een gesloten kas kan worden vergroot. De huidige regelingen zijn namelijk allemaal technologiegericht. De vormgeving van een regeling gericht op het vergroten van de kennis over telen kan aansluiten bij de vormgeving van de bestaande programma’s voor de ontwikkeling van (kennis over) nieuwe technologieën, zoals EOS en UKR.

4.4 Pakket 2: Doorontwikkeling van kennis23 Dit stadium van kennisontwikkeling onderscheidt zich op twee punten van de kennisontwikkeling onder de pakketen 1b en 1c. Het eerste punt van onderscheid is dat het in dit stadium veel meer gaat over kennis met betrekking tot het praktische gebruik van nieuwe kennis en (combinaties van ) nieuwe technologieën, dan om de ontwikkeling van nieuwe technologieën en kennis. Het tweede punt van onderscheid is dat de schaal waarop de kennisontwikkeling plaatsvindt, groter is. Er zijn meer bedrijven en instellingen bij betrokken dan in de pakketten 1b en 1c. Er is echter nog geen sprake van grootschalige toepassing.

22 23

Deze vorm van kennisontwikkeling levert relevante kennis op zolang de teeltomstandigheden in de duurzame versie van de Gesloten Kas nauwkeurig genoeg nagebootst kunnen worden. De ratio achter pakket 2 is dat er zowel sprake is van marktfalen ten aanzien van de doorontwikkeling van kennis als van marktfalen met betrekking tot de toegang tot de kapitaalmarkt. Daarnaast kan er sprake zijn van overheidsfalen met betrekking tot de consistentie van het beleid en het realiseren van schaalvoordelen (zie voor meer uitleg hierover bijlage B). SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

14

HOOFDSTUK 4

Er zijn verschillende opties om zo’n regeling vorm te geven. De eerste optie is een tenderregeling waarbij tuinders projectvoorstellen indienen, waarvan vervolgens een deel wordt gehonoreerd.24 De tweede optie is een regeling waarbij alle tuinders die aan bepaalde voorwaarden voldoen automatisch in aanmerking komen voor deelname aan de regeling (denk hierbij aan het groenlabel systeem).25 Voordelen van een tenderregeling boven een groenlabel regeling zijn dat: •

•

•

een tenderregeling geen openeinderegeling is: het budget is immers van te voren bekend. Bij een groenlabel regeling kan afhankelijk van de aanmeldingen een (forse) overschrijding plaatsvinden;26 een tenderregeling meer flexibiliteit kent in de honorering van voorstellen en daardoor meer ruimte biedt voor creativiteit van de kant van de indiener. Onder een beauty contest bestaat immers meer flexibiliteit ten aanzien van honorering, dan onder een regeling waar van tevoren de voorwaarden zijn vastgelegd; een tenderregeling vanuit de overheid bezien meer informatie genereert: de indiener vraagt immers een bepaald budget (= hoogte van de gewenste subsidie). Bij een subsidieregeling moet de overheid van tevoren de hoogte van de subsidie bepalen. Dit is vooral van belang als de kosten van de diverse tenders fors kunnen variëren, bijvoorbeeld als gevolg van het type teelt en schommelingen in de aardgasprijs en/of de prijs van biomassa;27

Het belangrijkste nadeel van een tenderregeling ten opzichte van een groenlabel systeem is dat tuinders projectvoorstellen in moeten dienen, waaraan relatief hoge kosten verbonden kunnen zijn. Een tweede nadeel is dat een tenderregeling onzekerheid over de toekenning van de gelden met zich meebrengt. Wel heeft een tuinder de mogelijkheid om – in geval van een afwijzing – in de volgende ronde van een tender opnieuw een (licht aangepast) voorstel in te dienen. De nieuwe regeling “Programma Energietransitie” lijkt zich te richten op deze fase. Deze regeling is namelijk primair gericht op tuinders. Zo ontbreekt de voorwaarde voor deelname van een kennisinstelling of niet-marktpartij in deze regeling (een eis die bij EOS en UKR wel wordt gesteld).28

24

25

26 27 28

Een tenderregeling kan op verschillende manieren worden ingericht. Zo is er bijvoorbeeld de keuze tussen een schoonheidswedstrijd of een veiling. Daarnaast kan ook de wijze van financiering verschillen. Er kan bijvoorbeeld sprake zijn van een bedrag ineens, van een bedrag per eenheid bespaarde CO2 of van per eenheid geleverde warmte (of een combinatie daarvan). In het eerste geval is sprake van een (investerings)subsidie in het tweede van een (exploitatie)subsidie. De optimale vormgeving van een tenderregeling is een complex vraagstuk, waarop de uitspraak ‘the devil is in the details’ van toepassing is. Het is dan ook raadzaam om van geval tot geval – en in dit rapport van pakket tot pakket – te bekijken wat de optimale vormgeving van de tender in elk geval is. Grofweg kan gesteld worden dat voor pakket 2 – gezien het belang van innovatie – aan een schoonheidswedstrijd moet worden gedacht. Bij een groenlabel systeem wordt innovatie gestimuleerd door de eisen waaraan de investering moet voldoen voortdurend aan te scherpen. Hiervoor is het noodzakelijk dat de overheid een idee heeft van (i) de richting waarin de innovatie plaats moet vinden; (ii) het tempo van de innovatie. Overstimulering kan tot budgettaire problemen leiden waardoor de regeling bijvoorbeeld wordt afgeschaft. Denk hierbij aan de recente opheffing van de MEP. In economische terminologie: een tender geeft de overheid informatie over de daadwerkelijke kosten van de concepten en beperkt op die wijze de informatieachterstand van de overheid. De details van deze regeling zijn nog niet bekend.



15

4.5 Pakket 3: Tweede reductieslag (optioneel)29 In deze paragraaf bespreken we de eerste van twee optionele pakketten om de doelstelling van een 100% CO2 neutrale glastuinbouw in 2020 te bereiken. Het gaat in dit stadium altijd om de grootschalige diffusie van nieuwe technieken en concepten. Vanuit het perspectief van doelmatigheid moet de leercurve grotendeels doorlopen zijn. Als diffusie namelijk wordt ondernomen voordat de leercurve doorlopen is (en de meerkosten nog relatief hoog zijn),30 dan zal dat leiden tot veel hogere kosten. Dit is maatschappelijk gezien niet doelmatig. Een bijkomend voordeel van een langzamere uitrol is dat kosten in termen van netto contante waarde lager uit zullen vallen.31 Voordat we ingaan op het instrumentarium, gaan we in op de vraag, waarom een aanvullend pakket bovenop de opname in de EU ETS (pakket 1a) wenselijk is of zou zijn.

4.5.1 Waarom een aanvullend pakket? Onder pakket 1a (opname in de EU ETS met op termijn veiling van emissierechten) worden alle maatregelen gestimuleerd waarvan de (meer)kosten lager zijn dan de prijs van een emissierecht. DWA (2007) heeft onder een aantal aannames de meerkosten berekend van een aantal duurzame concepten (zie Tabel 2). Als de meerkosten lager zijn dan de prijs van een emissierecht in de EU ETS, dan zijn geen aanvullende maatregelen noodzakelijk om de glastuinbouw 100% CO2 neutraal te laten opereren. Als de meerkosten hoger zijn, dan de prijs van een emissierecht in de EU ETS dan zijn aanvullende maatregelen daarentegen wel noodzakelijk. Ten aanzien van die meerkosten bestaat echter grote onzekerheid.32 Die onzekerheid hangt samen met de prijs van aardgas en biobrandstoffen (bio-olie en houtsnippers), de meeropbrengsten van teelten in een gesloten kas, het percentage warmte van een gesloten kas dat effectief benut kan worden en de investeringskosten. Box 1 geeft een inzicht in het effect van deze onzekerheden op de meerkosten van de duurzame concepten. Daarnaast bestaat met betrekking tot de meerkosten op termijn onzekerheid als gevolg van de introductie van nieuwe technologieën (waarvan de meerkosten nu nog niet bekend zijn). Box 1 geeft aanleiding tot twee observaties. De eerste observatie is dat de meerkosten tussen de duurzame concepten fors variëren. De tweede observatie is dat – afhankelijk van de steilheid van de leercurve – de meerkosten van een gesloten kas veel lager uit kunnen vallen dan de huidige € 204 per ton CO2. De mogelijkheid bestaat dus dat alle duurzame concepten op basis van pakket 1a rendabel zijn, i.e. minder kosten dan € 50 per ton CO2. Voorwaarden daarvoor zijn wel dat:

29

30 31

32

De ratio achter pakket 3 is dat er sprake is van marktfalen ten aanzien van het investeren in duurzame energie. Dit is vergelijkbaar met het marktfalen ten aanzien van de reductie van CO2 (zie voor meer uitleg bijlage B). Denk aan de leercurve met betrekking tot de meeropbrengsten van telen in een gesloten kas en de reiniging van rookgassen van ketels en WKK op bio-olie. De netto contante waarde van een bedrag in euro’s van 2008 in termen van euro’s in 2007 kan worden berekend door het bedrag te delen door de één plus de discontovoet. Zo is 100 euro in 2008 in euro’s van 2007 gelijk aan 100/(1+7%)=93,46 euro. Dit is een onderschatting, omdat de onzekerheid omtrent investeren in nieuwe technologieën door een discontovoet van 7% wordt onderschat. Ook ten aanzien van de toekomstige prijs van een emissierecht bestaat onzekerheid. Zo is de hoogte daarvan afhankelijk van (onder andere) de reductiedoelstelling die de EU zichzelf oplegt (-20% of -30%), de omvang van de toedeling aan de ETS sectoren, de prijs van fossiele brandstoffen, et cetera. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

16

HOOFDSTUK 4

• • • •

De emissierechten in de EU ETS volledig geveild worden (zodat de impliciete subsidie op het gebruik van fossiele brandstoffen wegvalt).33 De warmte van de gesloten kas in hoge mate benut kan worden. De uiteindelijke meeropbrengsten in de gesloten kas voor meerdere teelten hoger uitvallen dan de huidige € 10 euro per m2. De glastuinbouw valt onder de EU ETS of een gelijkwaardig systeem.

Als de duurzame concepten onder pakker 1a onvoldoende gestimuleerd worden om de doelstelling van een 100% CO2 neutrale glastuinbouw in 2020 te halen, dan is een optioneel pakket, pakket 3, gewenst. In paragraaf 4.5.2 wordt dit pakket toegelicht. In paragraaf 4.5.3 wordt toegelicht waarom dit pakket vanuit het perspectief van de overheid doelmatig kan zijn.

4.5.2 Beschrijving van pakket 3 Er zijn verschillende mogelijkheden om pakket 3 vorm te geven. De belangrijkste daarvan zijn een subsidieregeling (zoals de EIA of de in 2006 afgeschafte MEP), een groenlabel regeling en een grootschalige tenderregeling. We bespreken hier de voor- en nadelen van de verschillende opties. Merk op dat – in tegenstelling tot bij pakket 2 – de voordelen van een tender ten opzichte van de overige instrumenten geringer zijn. Dit komt omdat de concepten in dit stadium min of meer zijn uitontwikkeld. Zowel de techniek als de bijbehorende kosten zijn in grote lijnen bekend. Bij pakket 3 moet (als voor een tender gekozen wordt) gedacht worden aan een tender in de vorm van een veiling. Een nadeel van een subsidieregeling is het open einde karakter.34 De hoogte van de subsidie moet namelijk worden afgestemd op de meerkosten van de diverse opties.35 Een foutieve inschatting hiervan, veranderende omstandigheden of stapeling van subsidies door de gebruiker leidt dan tot een overschrijding van het beschikbare budget.36 Dit kan dan vervolgens leiden tot het (tijdelijk) stopzetten van de subsidieregeling.37 Ook een groenlabel systeem kent dit nadeel. Bij een grootschalige tender ligt het budget daarentegen van te voren vast. Een eerste nadeel van een grootschalige tender is dat er bij de ondernemer onzekerheid bestaat ten aanzien van de toekenning. Deze onzekerheid kan zich echter ook voordoen – zij het in mindere mate – bij een groenlabel of een subsidieregeling. Zodra het budget wordt overschreden, kan de regeling immers (tijdelijk) worden opgeschort.38,39

33 34

35 36 37 38 39

Zie de discussie in paragraaf 4.1. Een subsidieregeling kan subsidies verstrekken of recht geven op een belastingaftrek. Vanuit de overheid bezien is de laatste optie een effectievere methode om investeringen te stimuleren. Zie Aalbers et. al., 2005, Naar een optimaal design voor investeringssubsidies voor milieuvriendelijke technieken, Studies in Economic Policy 15, OCFEB. Ook nu kan het gaan om een bedrag ineens (investeringssubsidie), een exploitatiesubsidie per eenheid bespaarde CO2 of een exploitatiesubsidie per eenheid geproduceerde warmte of een combinatie daarvan. Een tendersysteem corrigeert hier automatisch voor omdat de indiener een budget indient. Voorbeelden hiervan zijn de MEP in 2006 en de EIA in 2002. De nadere twee voordelen van een tendersysteem Het eerder genoemde voordeel dat een tender creativiteit stimuleert, is in dit stadium niet of minder relevant. De concepten zijn immers uitontwikkeld. Ook het nadeel van de hoge kosten verbonden aan het indienen van een voorstel is in dit stadium minder relevant. Nadat de technieken zijn uitontwikkeld zal het voorstel veel minder uitgebreid hoeven te zijn.



17

Een tweede nadeel van een tender is dat er sprake kan zijn van de zogenaamde stop-en-go problematiek. De tender genereert bij toeleveranciers (plotseling) veel vraag, waarna de vraag weer inzakt. Aan dit nadeel kan deels worden tegemoet gekomen door tenders frequent te organiseren. Dit kan echter alleen als het jaarlijkse volume van de (gewenste) honorering voldoende groot is.

4.5.3 Is pakket 3 doelmatig? In paragraaf 4.5.1 is besproken dat een aanvullend instrumentarium op de EU ETS noodzakelijk kan zijn, als de meerkosten van de duurzame concepten hoger uitvallen dan de prijs van een emissierecht. Een aanvullende vraag is echter of een aanvullend pakket ook doelmatig is. Deze vraag valt uiteen in twee deelvragen. De eerst deelvraag (over effectiviteit) is of pakket 3 bijdraagt aan het gestelde doel of de gestelde doelen. De tweede deelvraag (over efficiëntie) is of dat tegen de laagst mogelijke kosten gebeurt. We behandelden beide deelvragen. Effectiviteit Omdat de glastuinbouw onder pakket 1a vanaf 2008 in de EU ETS valt, zal pakket 3 geen extra besparing opleveren in termen van de uitstoot van CO2 binnen de EU ETS. De uitgespaarde emissierechten zullen immers – in de glastuinbouw of in andere ETS sectoren – worden (her)gebruikt. In bepaalde zin is daarmee dus sprake van een weglekeffect. Toch is pakket 3 effectief. Het mag dan niet bijdragen aan de reductie van de uitstoot van CO2, het draagt wel bij aan het stimuleren van een andere overheidsdoelstelling: de productie van duurzame energie.40 In het licht van die (uitgebreidere) doelstelling is pakket 3 dus effectief.41 Dat er geen tweesnijdend zwaard bestaat (CO2 reductie én duurzame energie) mag geen verbazing wekken: Jan Tinbergen formuleerde immers al dat er minstens evenveel instrumenten als doeleinden moeten zijn.42 Efficiëntie Is pakket 3 qua ontwerp efficiënt? We bekijken deze vraag vanuit het perspectief van de overheid die reeds een andere regeling heeft om duurzame elektriciteit te stimuleren. We vergelijken de vergoeding voor de meerkosten onder de in 2006 afgeschafte MEP met de meerkosten voor de duurzame concepten. Onder de MEP kostte een uitgespaarde ton CO2 123 euro voor zuivere biomassa > 50 MW, 136 euro voor wind op land en 172 euro voor zuivere biomassa < 50 MW, Zon-PV, Wind op zee, waterkracht en getijde- en golfenergie.43 De meerkosten van de duurzame teeltconcepten in de glastuinbouw liggen ofwel onder deze bedragen ofwel niet ver daarboven. In vergelijking met de technieken onder de in 2006 afgeschafte MEP regeling geldt dus dat het efficiënter is (of in ieder geval niet minder efficiënt is) om de duurzame concepten uit Box 1 te stimuleren.

40 41 42 43

De doelstelling van de EU is 20% duurzame energie in 2020. Dezelfde doelstelling is te vinden in het conceptregeerakkoord van CDA, PvdA en Christenunie. Of pakket 3 daadwerkelijk effectief en efficiënt is, hangt ook af van de concrete invulling en uitvoering van het pakket. Op deze vragen gaan we in dit rapport niet in. Jan Tinbergen was de eerste directeur van het Centraal Planbureau (1945-1955) en won in 1969 de Nobelprijs voor de Economie. Op basis van de omrekening dat 1 kWh equivalent is met 565 gr CO2 en de volgende subsidiebedragen onder de MEP in 2006: 7 eurocent voor zuivere biomassa > 50 MW, 7,7 eurocent per kWh voor wind op land en 9,7 eurocent per kWh voor de overige in de tekst genoemde vormen van duurzame elektriciteitsopwekking. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

18

HOOFDSTUK 4

4.6 Pakket 4: Derde reductieslag (optioneel)44 Mocht de doelstelling van een CO2 neutrale glastuinbouw met pakket 3 niet worden gehaald, dan bestaat de mogelijkheid om additioneel pakket 4 in te zetten.45 Pakket 4 bestaat uit de invoering van een energiebelasting op het elektriciteits- en warmteverbruik van tuinders. Deze energiebelasting heeft betrekking op al het verbruik van warmte en elektriciteit in de glastuinbouw, dus eigen opwekking én inkoop. Het door tuinders ingekochte aardgas is vrijgesteld van energiebelasting (zie Tabel 3 voor een overzicht). Deze energiebelasting wordt vanaf het moment van invoering geleidelijk verhoogd tot aan het niveau dat noodzakelijk is om de glastuinbouw in 2020 CO2 neutraal te laten opereren. De opbrengst van deze energiebelasting kan worden gebruikt om de tenderregeling (mede) te financieren. Tabel 3

Belasting van fossiele energie bij tuinders (inkoop en productie) Inkoop

Productie voor eigen gebruik

Vrijgesteld

--

--

Elektriciteit

Belast

Belast

Vrijgesteld

Warmte

Belast

Belast

Vrijgesteld

Aardgas (ketel en WKK)

Productie voor verkoop

46

Deze vorm van energiebelasting kent een aantal voor- en nadelen die bepalend zijn voor de hoogte van de in te voeren energiebelasting. Het eerste voordeel is dat door een belasting op het energieverbruik in de glastuinbouw de kosten van de tenderregeling afnemen. Door de belasting dalen immers de meerkosten van de duurzame teeltconcepten. Dat kan worden afgeleid uit de daling van de meerkosten van de duurzame teeltconcepten bij stijgende aardgasprijzen in Box 1. Het tweede voordeel is dat een energiebelasting de clustering van tuinders stimuleert. Een subsidie op duurzame energie prikkelt immers alleen de producent van duurzame energie tot clustering. Een energiebelasting prikkelt echter ook de (toekomstige) afnemer van duurzame energie (huidige gebruiker van fossiele energie) om duurzame warmte af te nemen van collegatuinders. Een nadeel van een energiebelasting is dat het – vooral bij energie-intensieve teelten – kan leiden tot een verlies aan concurrentiepositie.47 Een alternatief voor de energiebelasting op het elektriciteits- en warmteverbruik in de glastuinbouw is een energiebelasting op het ingekochte aardgas. Deze vorm van energiebelasting heeft echter een negatief effect op de gerealiseerde energiebesparing in de economie als geheel. Een groot deel van de aardgasgestookte WKK in de glastuinbouw levert immers elektriciteit aan het net. Een energiebelasting op het ingekochte aardgas leidt dan tot een kunstmatige achteruitgang van de concurrentiepositie van WKK ten opzichte van traditionele

44 45

46 47

Vanuit de overheid is er geen ratio om pakket 4 uit te voeren. Redenen hiervoor kunnen zijn dat: (1) de meerkosten van een aantal technieken hoger zijn dan de subsidies onder pakket 3, bijvoorbeeld omdat de benutting van warmte bij de gesloten kas niet voldoende van de grond komt; of (2) het budget dat de overheid ter beschikking stelt te gering is. Voor de geleverde warmte en elektriciteit geldt dat deze wel bij de koper worden belast. De tuinder (in de hoedanigheid als producent) betaalt echter geen belasting hierover. De energie-extensieve teelten hebben om twee redenen beperkt last van de heffing. De eerste reden is dat zij relatief weinig energie gebruiken. De tweede reden is dat het duurzame concept dat voor deze teelten het meest geschikt is vrijwel geen meerkosten kent. Invoering van een belasting op warmte leidt bij dit type teelt dan ook tot een zeer snelle omschakeling naar het duurzame concept, waardoor er geen energiebelasting hoeft te worden betaald.



19

elektriciteitscentrales. Hierdoor kan een omvangrijk negatief effect op de energiebesparing ontstaan, waardoor zowel de effectiviteit als efficiëntie van pakket 4 sterk afneemt. Een tweede alternatief is een belasting op de productie van het eindproduct (komkommer, tomaat, chrysant, et cetera) in combinatie met een subsidie op duurzame technologieën. In theorie kan deze combinatie hetzelfde effect bereiken als een energiebelasting, mits de productbelasting eenduidig gerelateerd is met de energie-intensiteit van het eindproduct. In de praktijk zal het echter lastig zijn om de productbelasting op die wijze voldoende te differentiëren. Daarnaast zorgt de belasting op het eindproduct voor een nadelig effect op de concurrentiepositie.48

4.7 Andere gevolgen van een CO2 neutrale glastuinbouw In deze paragraaf worden de voor- en nadelen van een CO2 neutrale glastuinbouw op een rijtje gezet. Voordelen van een CO2 neutrale glastuinbouw Een eerste voordeel van een CO2 neutrale glastuinbouw is dat het gebruik van bestrijdingsmiddelen in een gesloten kas lager uitvalt dan in een normale kas. De reden van het lagere gebruik is dat er in een gesloten kas minder sprake is van besmetting van buitenaf, bijvoorbeeld door insecten.49 Een tweede voordeel is dat het voorlopen op het gebied van milieubeleid bij kan dragen tot de concurrentiekracht van de glastuinbouw. Zo laten Van der Vlist, Folmer en Withagen (2007) zien dat zowel de MJA-E uit 1993 maar vooral het GLAMI convenant uit 1997 in de glastuinbouw hebben geleid tot een verbetering van de zogenaamde technische efficiëntie: er wordt meer geproduceerd met dezelfde inputs of dezelfde hoeveelheid output wordt geproduceerd met minder inputs.50 De verbetering deed zich voor bij alle onderzochte teelten (snijbloemen, potplanten en groenten), maar was het grootst bij potplanten. De door Van der Vlist et al. (2007) geconstateerde verbetering van de technische efficiëntie is een noodzakelijke voorwaarde voor de zogenaamde Porter-hypothese: een stringent milieubeleid leidt tot een verbetering (en geen verslechtering) van de concurrentiepositie van de glastuinbouw. Nadelen van een CO2 neutrale glastuinbouw Een nadeel van een CO2 neutrale glastuinbouw op relatief korte termijn is dat gebruik moet worden gemaakt van de zogenaamde 1e generatie biobrandstoffen. De duurzaamheid van dit type 48

49 50

Dit kan eventueel ondervangen worden met Border Tax Adjustments: exporten zijn dan vrijgesteld van de belasting, terwijl importen worden belast. Het is echter nog onduidelijk of dit onder de WTO is toegestaan. Poot, E. en O. Hietbrink, 2006, Kennis verhogen & kosten verlagen: Inventarisatie van vragen over (semi-)gesloten kassen bij tuinders, LEI. Vlist, A. van der, H. Folmer en C. Withagen, 2007, Milieubeleid verbetert technische efficiëntie in glastuinbouw, Economisch Statistische Berichten, 9 februari 2007, blz. 86-88. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

20

HOOFDSTUK 4

biobrandstoffen is beperkt (DWA, 2007). Het gevolg is dat een te snelle verduurzaming van de energievoorziening in de glastuinbouw zal leiden tot hoge kosten per ton CO2 reductie.51 Een ander nadeel is dat gebruik maken van biobrandstoffen leidt tot een hogere uitstoot van NOx en SO2 in de glastuinbouw (tot het moment dat de rookgassen voldoende gereinigd kunnen worden, de biobrandstoffen voldoende zuiver zijn of de verbranding onder optimale omstandigheden plaatsvindt).

4.8 Knelpunten Hier geven we een overzicht van de belangrijkste knelpunten met betrekking tot een verduurzaming van de glastuinbouw. Het eerste knelpunt is dat stimulering van fossiele brandstoffen of technologieën die fossiele brandstoffen gebruiken, de verduurzaming van de energievoorziening van de glastuinbouw tegenwerkt. In termen van het huidige stimuleringskader valt daarbij te denken aan de verlaagde energiebelasting voor de glastuinbouw en de vrijstelling van aardgas bestemd voor WKK met een rendement van minimaal 30%. Daarbij moet worden opgemerkt dat een verhoging van de energiebelasting op aardgas voor WKK niet het antwoord is op deze problematiek gezien de te verwachten omvangrijke negatieve effecten op de energiebesparing (zie verder de discussie op pagina 18 en verder). Het tweede knelpunt is dat het toewijzen van emissierechten onder de huidige toewijzingsregels de facto fungeert als een subsidie op het gebruik van fossiele energie. Het probleem hier is vooral dat duurzame technologieën geen emissierechten krijgen toebedeeld uit de zogenaamde ‘New Entrants Reserve’. Hierdoor worden duurzame technologieën vis-à-vis technologieën die gebruik maken van fossiele brandstoffen op achterstand gezet.52 Een oplossing hiervoor is het veilen van emissierechten. Het derde knelpunt ligt in de beperkte mogelijkheden om in het ruimtelijke ordeningsbeleid rekening te houden met een verduurzaming van de energievoorziening in de glastuinbouw. Een van de maatregelen, die genomen kan worden, is om een convenant à la het BLOW convenant in het leven te roepen. Lagere overheden verplichten zich dan om bij de bouw van nieuwbouwwijken duurzame warmte te realiseren. Een alternatieve maatregel is het verlagen van de EPR voor woningbouw. Het vierde knelpunt ligt in de beperkte wereldwijde beschikbaarheid van biobrandstoffen, waardoor de prijzen van bio-olie fors hoger kunnen liggen dan op dit moment het geval is. Daarnaast speelt de discussie over de duurzaamheid van biobrandstoffen van de 1e generatie.

51 52

Dit is de oorzaak van de steile helling van de curve in Figuur 2 Aalbers, R.F.T., 2007, Het effect van toewijzingsregels op de doelmatigheid, rapport in opdracht van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu (binnenkort te verschijnen).



21

Het vijfde knelpunt is dat de asymmetrische situatie ten aanzien van de oorsprong van elektriciteit voor eigen verbruik moet worden opgeheven.53 Het belasten van ingekochte elektriciteit in combinatie met de vrijstelling voor de eigen opwekking van elektriciteit leidt namelijk tot een barrière voor de clustering van activiteiten. Een tuinder die bij een collegatuinder elektriciteit inkoopt, betaalt immers belasting terwijl deze belasting niet wordt betaald als hij zelf elektriciteit produceert. Hierdoor kan de situatie ontstaan dat schaalvoordelen met betrekking tot WKK niet gerealiseerd kunnen worden. Gezamenlijke projecten leiden immers altijd tot inkoop van elektriciteit. De vraag of het wenselijk is om de bestaande regelgeving te vervangen door een energiebelasting op alle verbruikte elektriciteit in de glastuinbouw (inkoop en eigen opwekking) kan overigens niet los van de overige regulering worden beantwoord.54 Het zesde knelpunt is dat de strikte toepassing van afvalstoffenwetgeving rendabele opties om duurzame energie op te wekken frustreert.

53

54

Dit is niet alleen van belang om clustering als zodanig te stimuleren, maar leidt ook tot inefficiëntie. De opwekking van elektriciteit in het eigen bedrijf kent immers geen inherente private of maatschappelijke voordelen boven de opwekking van elektriciteit in clusters. Zie verder de discussie over pakket 4. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK


23

Bijlage A Overzicht Nederlandse regelingen In deze bijlage wordt een overzicht gegeven van de belangrijkste Nederlandse regelingen op het gebied van energiebesparing en duurzame energie in de glastuinbouw. Deze informatie is in dit rapport gebruikt om na te gaan wat het huidige stimuleringskader van de Nederlandse overheid is op dit gebied. Het primaire doel is om tot een zo volledig mogelijke beschrijving van de regelingen ten opzichte van de glastuinbouw te komen. Het doel is dus niet een volledige beschrijving te geven van alle regelingen op het gebied van energiebesparing en duurzame energie.

Besluit Glastuinbouw Doelstelling en werkwijze Het Besluit Glastuinbouw is een centralisatie van de eerder over verschillende wetten en regels verspreide regelgeving voor de glastuinbouw. Er zijn individuele normen opgenomen voor energiegebruik, gewasbeschermingsmiddelen en meststoffen. Ook is er een registratie- en rapportageverplichting opgenomen.

Doelgroep Alle glastuinbouwbedrijven, zowel professioneel als hobbymatig.

Instrument Gecentraliseerde wetgeving voor glastuinbouw. De zogenaamde geaccepteerde deskundigen aangaande het opstellen van een jaarrapportage en een teeltplan die voldoen aan de wettelijke eisen zin niet af Rob?. In eerste instantie leek de handhaving op individuele normen in 2005 van start te gaan, dit heeft echter vertraging opgelopen. Het Besluit Glastuinbouw is een resultaat van het convenant glastuinbouw en milieu, dat onder meer tot doel had de energie-efficiëntie van de glastuinbouw met 65% te verbeteren tussen 1980 en 2010.

Budget of omvang Niet van toepassing.


24

BIJLAGE A

Energie Onderzoek Subsidie Doelstelling en werkwijze De doelstelling van de Energie Onderzoek Subsidie is de kennis over en toepassing van energieefficiency en duurzame energie in Nederland uit te breiden door middel van subsidiering van projecten.

Regeling De regeling valt uiteen in 4 subregelingen: Nieuw Energie Onderzoek (NEO), Lange Termijn (LT), Energie en Samenwerking (ES) en Demonstratie (DEMO). De belangrijkste kenmerken van de subregelingen zijn: Nieuw Energie Onderzoek (NEO) Het NEO stimuleert energieonderzoek dat niet-conventioneel en nieuw is en dat bijdraagt aan een schone, betrouwbare en betaalbare energiehuishouding. Het gaat hier om de hele keten, van bron, via conversie en transport, tot gebruik. Projecten moeten de potentie hebben om uit te groeien tot een nieuw energieonderzoeksgebied of een nieuwe richting binnen een bestaand energieonderzoeksgebied. Aan de projecten worden de eisen gesteld dat: • • • • •

het betreffende onderzoek niet-conventioneel en nieuw is; het onderzoek van belang kan zijn voor de verduurzaming van de energiehuishouding; een project uiteindelijk moet kunnen leiden tot een nieuw energieonderzoeksgebied of een nieuwe richting binnen een bestaand energieonderzoeksgebied; het project een hoge technologische risicograad heeft; het project innovatief is. In de NEO subsidies zijn twee fases te onderscheiden.

Afhankelijk van het type onderzoek is de maximumsubsidie 45.000 of 100.000 euro. Het percentage dat subsidiabel is varieert van 50 tot 100%. Lange Termijn (LT) Het LT stimuleert onderzoek dat de Nederlandse kennispositie versterkt en de weg vrijmaakt voor de introductie van innovatieve energietechnologieën. Er bestaan vijf onderzoeksthema's: • • • • •

Energie-efficiency in de industriële en agrarische sector Biomassa Nieuw gas/schoon fossiel Gebouwde omgeving Opwekking en netten

Het percentage subsidiabele kosten varieert van 50% (industrieel onderzoek) tot 100% (fundamenteel onderzoek). Er is een subsidieplafond van € 1,2 miljoen per project.


OVERZICHT NEDERLANDSE REGELINGEN

25

Energie en Samenwerking (ES) Doel is het stimuleren van projecten die én een bijdrage leveren aan de duurzame energiehuishouding van Nederland én duurzaam het innovatievermogen van de Nederlandse industrie versterken, zowel in kwantitatief als kwalitatief opzicht. Onderzoeksactiviteiten komen in aanmerking voor een subsidie tot 50%, ontwikkelingsactiviteiten komen in aanmerking voor een subsidie tot 25%. De maximale subsidie per project bedraagt € 1 miljoen. Demonstratie (DEMO) Doel is het stimuleren van projecten die én een bijdrage leveren aan de duurzame energiehuishouding van Nederland én duurzaam het innovatievermogen van de Nederlandse industrie versterken, zowel in kwantitatief als kwalitatief opzicht. Demonstratieprojecten komen in aanmerking voor een subsidie tot 40% van de meerkosten ten opzichte van conventionele technologieën. Maximaal is er per project € 1 miljoen beschikbaar. Voor het MKB worden de subsidiepercentages met 10 procentpunt verhoogd.

Budget Het totale budget voor Energie Onderzoek Subsidies in 2006 bedraagt € 54.225.000. Dit budget is als volgt onderverdeeld: • • • •

NEO: € 1.800.000 LT: € 28.300.000 ES: € 10.000.000 DEMO: € 14.125.000

Doelgroep De doelgroep van EOS zijn uitvinders, onderzoekers, ondernemingen, kennisinstellingen, adviesbureaus, etc. EOS staat in 2007 ook open voor landbouwactiviteiten.

Overlap Een EOS subsidie wordt niet verleend in combinatie met een andere door het ministerie van Economische Zaken verstrekte subsidie. Wanneer er ook subsidies zijn gegeven door een andere instelling worden deze in mindering gebracht bij het maximaal te vergeven subsidiebedrag. EOS DEMO projecten kunnen voor EIA in aanmerking komen. De verstrekte bedragen worden dan in mindering gebracht op de investeringskosten.

Unieke Kansen Regeling (UKR) Doelstelling en werkwijze Het doel van de Unieke Kansen Regeling is het stimuleren van projecten waarin Nederlandse marktpartijen samenwerken met niet-marktpartijen aan de overgang naar een duurzame energiehuishouding door middel van een subsidie. De UKR regeling is een onderdeel van EOS.


26

BIJLAGE A

Regeling De UKR dekt, onder bepaalde voorwaarden, een deel van de meerkosten van een investering die gedaan wordt om te komen tot een duurzame energiehuishouding (energietransitie). Een van deze voorwaarden is dat er op projectniveau sprake is van een onvoldoende financiële stimulans, terwijl het project ‘economiebreed’ wel gedragen wordt. De investering moet uitgevoerd worden door een combinatie van minstens één marktpartij met minstens één niet-marktpartij. De maximale subsidie die gegeven wordt is 40% van de meerkosten. Voor het MKB geldt een additionele toeslag van 10 procentpunt. Om in aanmerking te komen voor subsidie dient de investering te worden gedaan op een van de erkende transitiepaden. Deze transitiepaden zijn gegroepeerd onder de volgende thema’s: • • • • •

Efficiënt en groen gas Ketenefficiency Groene grondstoffen Alternatieve motorbrandstoffen Duurzame elektriciteit

De UKR komt voort uit energietransitie, maar in de praktijk wordt het ook wel gebruikt als onderdeel van het energieonderzoekinstrumentarium. Het betreft dan de fase direct na demonstratie (zie EOS demo).

Budget Het subsidieplafond voor de tender in 2004 was 12,5 miljoen euro. De tender in 2005 had een subsidieplafond van oorspronkelijk 10,0 miljoen euro, dat in oktober 2005 is verhoogd met 2,6 miljoen euro. De tender in 2006 had een subsidieplafond van 17,4 miljoen euro.

Doelgroep Alle combinaties van markt- en niet-marktpartijen. De UKR is eind 2005 opengegaan voor landbouwactiviteiten. De maximale subsidie per ondernemer in de glastuinbouwsector is echter €1.125.000 in plaats van €4.000.000 per project. (deze afwijking gold tot 15 oktober 2006)

Overlap De regeling is niet te combineren met andere door het ministerie van Economische Zaken uitgegeven subsidies. Mochten andere instellingen dan het ministerie van Economische Zaken subsidie geven, dan is het maximum aan subsidie vanuit de UKR dusdanig dat het geheel niet hoger wordt dan 40% van de meerkosten van de investering. De regeling valt wel te combineren met regelingen als de WBSO en EIA. Dit zijn namelijk geen subsidies, maar verminderingen op de belastingafdracht. Het fiscaal voordeel van de EIA wordt echter in mindering gebracht op de UKR subsidie.



27

Demoregeling duurzame energie LNV Doelstelling en werkwijze Het doel van de Demoregeling van het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) is het bevorderen van de voorlichting over energiebesparing in de glastuinbouw, paddenstoelenteelt en bloembollenteelt.

Regeling Glastuinders, paddenstoelen- en bloembollentelers kunnen voor energiebesparende projecten subsidie aanvragen. Deze subsidie levert een bijdrage aan het halen van de doelstelling van de MJA-E en de energiedoelstellingen van het Convenant Glastuinbouw en Milieu.

Budget Het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit trekt € 1.452.500 uit voor voorlichting.

Subsidieregeling demonstratie en Kennisoverdrachtprojecten (PT) Doelstelling en werkwijze De doelstelling van deze subsidieregeling van het Productschap Tuinbouw (PT) is het stimuleren van projecten met nieuwe perspectieven voor energiebesparing en duurzame energie.

Regeling Glastuinbouw.

Budget Inclusief een bijdrage van het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit is het budget € 849.000.

Energie-Investeringsaftrek (EIA) Doelstelling en werkwijze Het doel van de EIA is het stimuleren van energiebesparing en de productie van duurzame energie door het bedrijfsleven; met name het MKB en bedrijven met wie een MJA is afgesproken. Dit gebeurt door het fiscaal stimuleren van investeringen in zowel energiebesparende bedrijfsmiddelen als productiecapaciteit van duurzame energie.


28

BIJLAGE A

Doelgroep De doelgroep zijn de ondernemers die belastingplichtig zijn voor de inkomsten- of de vennootschapsbelasting.

Instrument Ondernemers die investeren in energiebesparende bedrijfsmiddelen of productiecapaciteit van duurzame energie kunnen via de EIA een deel van hun investeringskosten aftrekken van de fiscale winst van hun onderneming. Voorwaarde is wel dat het bedrijfsmiddel op de zogenaamde Energielijst staat, die jaarlijks wordt bijgewerkt en gepubliceerd of dat het bedrijfsmiddel voldoet aan de generieke energiecriteria van de regeling. Overigens kunnen ondernemers zelf het initiatief nemen om een bedrijfsmiddel op de Energielijst te plaatsen. Hiervoor gelden bepaalde criteria, zoals een norm voor de energiebesparing van het bedrijfsmiddel en de gangbaarheid daarvan. Het deel van de investeringskosten dat aftrekbaar is van de winst kan jaarlijks worden aangepast. In 2006 betrof dit 44% van de investeringssom. Het werkelijke voordeel dat hiermee behaald wordt is afhankelijk van het niveau van de vennootschapsbelasting en dus ook van de winst van de onderneming.

Budget of omvang In 2005 is er een investeringsbedrag van € 1.192 miljoen gemeld wat leidde tot een netto voordeel van € 123 miljoen voor de ondernemers. Wanneer het budget wordt overschreden, kan de minister van Financiën de regeling stopzetten. Dit is in 2002 en 2006 gebeurd.

Wijzigingen 2001-2005 Naast de veranderingen in het aftrekpercentage en de maximering van de aftrek per fiscale eenheid per jaar worden jaarlijks aanpassingen van de energielijst doorgevoerd. Zo is met ingang van 1 januari 2001 de staffeling van de EIA vervangen door een uniform percentage van 55% en is met ingang van 1 januari 2005 is het percentage EIA verlaagd van 55% naar 44%. Daarnaast worden regelmatig aanpassingen van de besparingsnorm doorgevoerd. Een overzicht van deze en andere aanpassingen is te vinden in de Energielijst die jaarlijks door SenterNovem wordt gepubliceerd. Tot slot hebben ook veranderingen in de vennootschapsbelasting en inkomstenbelasting effect op de hoogte van de aftrek

Milieu-investeringsaftrek (MIA) en Willekeurige Afschrijvingsregeling Milieu-investeringen (VAMIL) Doelstelling en werkwijze Het doel van de MIA is het stimuleren van investeringen in milieuvriendelijke apparatuur. Het doel van de VAMIL is het stimuleren van de marktintroductie van milieuvriendelijke bedrijfsmiddelen. Dit gebeurt door het fiscaal stimuleren van investeringen in milieuvriendelijke SEO ECONOMISCH ONDERZOEK


29

bedrijfsmiddelen. De MIA is mede ingevoerd om de concurrentiepositie van bedrijven die investeren in milieuvriendelijke apparatuur niet te laten eroderen.

Regeling Beide regelingen kennen een opzet die vergelijkbaar is met de EIA. Zo moet het bedrijfsmiddel voorkomen op de zogenaamde Milieulijst om in aanmerking te komen voor MIA/VAMIL. In tegenstelling tot de EIA is voor de glastuinbouw het groenlabelcertificaat noodzakelijk om in aanmerking te komen voor de MIA/VAMIL Investeringen die onder de MIA vallen komen in aanmerking voor een belastingaftrek van 15, 30 of 40%. Bij investeringen die onder de VAMIL vallen mag de ondernemer zelf bepalen wanneer de investering afgeschreven wordt. Afhankelijk van het type bedrijfsmiddel kent de MIA verschillende ‘aftrekpercentages’ en mag de regeling al dan niet gecombineerd worden met de VAMIL. Elk bedrijfsmiddel heeft een eigen code. De letter waarmee de code begint geeft het voordeel aan en of men gebruik kan maken van MIA, VAMIL of van beide regelingen: • • • • • • •

A = 30% MIA plus Vamil B = 15% MIA plus Vamil C = Alleen Vamil D = 30% MIA E = 15% MIA F = 40% MIA plus Vamil G = 40% MIA

Tot slot hebben ook veranderingen in de vennootschapsbelasting en inkomstenbelasting effect op de hoogte van de aftrek

Budget In 2005 was het budget voor de MIA 123 miljoen euro. Voor de VAMIL was het budget in 2005 38 miljoen euro. Het gebruik van de regelingen kent overigens een grillig verloop, mede door aanpassingen van de Milieulijst. Wanneer het budget wordt overschreden, kan de minister van Financiën de regeling stopzetten. Dit is in 2002 en 2006 gebeurd.

Doelgroep De primaire doelgroep van de MIA/VAMIL is het MKB. De regeling staat echter open voor alle in Nederland belastingplichtige bedrijven.

Formele overlap met de EIA De MIA mag niet gecombineerd worden met EIA voor hetzelfde investeringsbedrag. Tot 1 januari 2002 kon op een gering aantal energie-investeringen zowel EIA als VAMIL aangevraagd worden. Deze investeringen hadden een EIA code die begon met een 1.


30

BIJLAGE A

Eventueel kan een investering ‘opgeknipt’ worden om zo deels onder de EIA en MIA/VAMIL te vallen.

Programma energietransitie Doelstelling en werkwijze In 2007 wordt een nieuw stimuleringskader opengesteld waarbinnen investeringen door glastuinders in duurzame energie en energiebesparing kunnen worden ondersteund langs de volgende sporen: • Semi-gesloten kassen • Duurzame energie innovaties • CO2 reductie in clusters • Energiebesparing, voornamelijk in extensieve teelten

Budget Het totale programma loopt drie jaar, waarvoor (onder gedeeltelijk voorbehoud) 145 miljoen euro beschikbaar is gesteld.

Doelgroep De glastuinbouw is de doelgroep van dit programma.

Borgstellingsfonds + voor de glastuinbouw. Doelstelling en werkwijze De doelstelling van het borgstellingsfonds + voor de glastuinbouw van het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit is het stimuleren van investeringen van glastuinbouwbedrijven die verder gaan dan de wettelijke normen op het gebied van duurzaamheid. Door borg te staan worden liquiditeitsproblemen bij investeringen verkleind.

Regeling Het borgstellingsfonds + voor de glastuinbouw staat garant voor deze meer duurzame dan wettelijk noodzakelijke investeringen. Rob? Even nakijken hoor, of het zo goed omschreven staat, zin was in ieder geval niet goed, kijk maar of het zo wel klopt.

Budget In 2004 tot en met 2006 betrof dit een investeringsbedrag van ongeveer € 100 miljoen. De kosten voor het ministerie zijn beduidend lager. In 2004 betroffen de gestand gedane borgstellingsverplichtingen circa € 2,5 miljoen (dit is inclusief het normale borgstellingsfonds).



31

Doelgroep De glastuinbouwers zijn de doelgroep van dit programma

Regeling Groenprojecten. Doelstelling en werkwijze De doelstelling van regeling Groenprojecten is het financieel aantrekkelijker maken van duurzame investeringen.

Regeling De regeling Groenprojecten stelt een investeerder vrij van vermogensbelasting op het in de groenfondsen geïnvesteerde vermogen (tot € 52.110 (2005)). Ook bedrijven die aan bepaalde voorwaarden voldoen profiteren hiervan, namelijk door een lager rentepercentage dat zij moeten betalen voor de leningen. Glastuinbouwbedrijven komen in aanmerking voor deze regeling wanneer zij een groenlabelcertificaat hebben en een nieuw project financieren.

Budget In 2005 was er € 661 miljoen geïnvesteerd middels groenprojecten in groenlabel kassen. Wanneer men uitgaat van een belastingvoordeel ten opzichte van ‘normale’ investeringen van 2,5%, is het totale belastingvoordeel voor de investeerders hierdoor € 16,5 miljoen.

Energiebelasting (EB) Doelstelling en werkwijze De EB heeft tot doel een bijdrage te leveren aan de vermindering van de uitstoot van koolstofdioxide (CO2) en de bevordering van energiebesparing door het energieverbruik te belasten.

Regeling De regeling wordt gekenmerkt door een regressieve belasting op het energieverbruik. Tabel 4 geeft een overzicht van de hoogte van de EB voor de tuinbouwsector op gas in 2006. Tabel 5 geeft een overzicht van de hoogte van de EB op elektriciteit in 2006. Om in aanmerking te komen voor een verlaagde EB moet de tuinder tijdig een LASER verklaring inleveren bij het energiebedrijf. Op 1 januari 2008 loopt de huidige verlaagde EB op gas voor de glastuinbouwsector af. Het is nog onduidelijk wat daarna gaat gebeuren met de EB voor de glastuinbouwsector. Voor aardgas dat gebruikt wordt voor opwekking van elektriciteit door middel van een WKK-installatie met een elektrisch rendement van minimaal 30% is er een vrijstelling van de EB.


32

BIJLAGE A

Overzicht van de REB op aardgas (in € per m3)

Tabel 4 Verbruik

algemeen

Tuinbouwsector

0,1507

0,0139

0,1238

0,02074

0,0340

0,01717

0,0116

0,0116

>10 mln. m (Niet zakelijk)

0,0108

0,0108

>10 mln. m3 (Zakelijk)

0,0077

0,0077

0-5.000 m

3

5.000-170.000 m

3

170.000-1 mln. m 1 mln.-10 mln. m

3

3

3

Tabel 5

Overzicht van de REB op elektriciteit (in € per kWh) algemeen

0-10.000 kWh

0,0705

10.000-50.000 kWh

0,0343

50.000-10 mln. kWh

0,0094

>10 mln. kWh (Niet zakelijk)

0,0010

>10 mln. kWh (Zakelijk) Groene stroom (<10.000 kWh)

0,0005 55

--

Budget De totale opbrengsten van de energiebelasting in 2006 zijn € 3.550 miljoen.

Doelgroep Alle huishoudens en bedrijven die elektriciteit of gas gebruiken vallen onder de regeling. Bedrijven die deelnemen aan de MJA, MJA2 of het convenant benchmarking zijn vrijgesteld van energiebelasting over het verbruik groter dan 10 miljoen kWh. Aan de marge is de regeling dus vooral gericht op het kleinverbruik (huishoudens en MKB).

Wijzigingen 2001-2005 Per 1 januari 2003 wordt er ook energiebelasting geheven op groene stroom. Per 2005 is de korting die voor groene stroom gold helemaal afgeschaft. In een aantal fasen is het beleid toen geswitcht van vraag- naar aanbodgestuurd.

55

Over verbruik van groene stroom boven de 10.000 kWh per jaar wordt geen REB geheven.



33

Accijnsteruggave bij gebruik van brandstoffen voor elektriciteitsproductie Doelstelling en werkwijze Om een dubbeltelling van kostprijsverhogende belastingen tegen te gaan, komen de accijnzen die geheven worden op brandstoffen voor de opwekking van elektriciteit in aanmerking voor teruggave.

Regeling Wanneer er een elektriciteitsopwekkende installatie met een minimaal vermogen van 1 MW gebruikt wordt (dus ook bijvoorbeeld een WKK), kunnen de afgedragen brandstofaccijnzen teruggevraagd worden. Bij de uiteindelijke levering van de elektriciteit wordt er EB geheven. Wanneer er op de brandstof een accijns geheven wordt, zou er een dubbeltelling van kostprijsverhogende belastingen gelden.

Overgangsregeling vergistinginstallaties; Milieukwaliteit Elektriciteitsproductie (MEP) Doelstelling en werkwijze De doelstelling van de MEP was het verbeteren van de milieukwaliteit van de Nederlandse elektriciteitsproductie. Dit gebeurt door de productie van elektriciteit uit duurzame bronnen en WKK te stimuleren. Doordat deze doelstelling in 2006 behaald is, is de MEP stopgezet. Een aantal tuinders had al vergevorderde investeringsplannen voor kleine vergistinginstallaties, voor hen is er de overgangsregeling vergistinginstallaties.

Regeling De overgangsregeling vergistinginstallaties is er voor tuinders met vergistinginstallaties met een vermogen tot 2 MW en bedraagt 0,097 €/kWh

Budget Voor de overgangsregeling vergistinginstallaties is 270 miljoen euro beschikbaar in de jaren 2007– 2016.

Doelgroep De doelgroep van de overgangsregeling vergistinginstallaties zijn de agrariërs die al vergevorderde investeringsplannen hadden met betrekking tot vergistinginstallaties.


34

BIJLAGE A

Burden Sharing Agreement (BSA) Doelstelling en werkwijze De doelstelling van het Burden Sharing Agreement is om de uitstoot van CO2 op EU-niveau te beperken. Voor Nederland geldt dat de CO2 uitstoot in 2010 6% lager moet zijn dan de uitstoot in 1990. Dat komt neer op een uitstoot van 199 Mt CO2-equivalenten in 2010. Merk op dat de feitelijke Nederlandse uitstoot in 2010 zowel lager als hoger kan zijn. Dat is afhankelijk van de mate waarin in Nederland gevestigde bedrijven emissierechten aankopen en verkopen en de mate waarin de Rijksoverheid via Joint Implementation (JI) en het Clean Development Mechanism (CDM) emissieruimte aankoopt.

Regeling Er wordt onderscheid gemaakt in de sectoren die onder de emissiehandel vallen (ETS sectoren) en de sectoren die daar niet onder vallen (niet ETS sectoren). Voor elk van deze sectoren zal het belangrijkste instrument worden besproken. Voor de ETS sectoren is dat de CO2-emissiehandel, voor de niet ETS sectoren het CO2-reductieplan. Dit wil niet zeggen dat bedrijven die onder de ETS sectoren vallen, niet ook gebruik kunnen maken van het CO2-reductieplan. Deze regelingen zullen echter in de bredere context van de BSA worden geplaatst. Vooralsnog valt de glastuinbouwsector niet onder ETS-sectoren. ETS sectoren: CO2-emissiehandel Bedrijven die onder de ETS vallen, krijgen jaarlijks een bepaalde hoeveelheid aan emissierechten toegewezen via grandfathering.56 Daarnaast mogen zij emissierechten kopen en verkopen. Deelnemende bedrijven zijn verplicht om voor elk jaar een hoeveelheid emissierechten te overleggen die ten minste even groot is als hun CO2-uitstoot in dat jaar. Bedrijven die hierin niet slagen betalen in de eerste fase een boete van 40 euro per ton CO2 waarvoor geen rechten kunnen worden overlegd. Daarnaast moeten zij in een volgende fase alsnog de ontbrekende emissierechten bijkopen. Het overleggen van de rechten voor jaar x gebeurt in april van jaar x+1. Bedrijven mogen rechten van jaar x+1 gebruiken om hun budget voor jaar x sluitend te krijgen. Niet ETS sectoren: CO2-reductieplan Voor bedrijven en sectoren die niet onder de ETS vallen zijn streefwaarden opgesteld. Aan dit streven moet substantie worden gegeven door het te instrumenteren. Het CO2-reductieplan is een voorbeeld van zo’n instrument en kent een doelstelling van tussen de 4 en 5 Mt CO2 per jaar. Maar ook de andere regelingen in dit overzicht kunnen in aanmerking komen. De verantwoordelijkheid hiervoor ligt bij de desbetreffende departementen, waaraan de sectoren en/of bedrijven zijn toegewezen. Als de streefwaarden niet worden gehaald, kan een reservepakket aan maatregelen worden ingezet. Bij tekorten dient het departement extra emissieruimte aan te kopen via JI en CDM. De rekening hiervan kan in principe worden neergelegd bij de bedrijven. Hierover zijn echter geen afspraken gemaakt. Mocht een land te veel uitstoten, dan bestaat de mogelijkheid dan het van de EU een boete opgelegd krijgt. Hierover bestaan geen nadere afspraken.

56

In de tweede fase (2008-2012) zal een klein deel van de emissierechten worden geveild.



35

Budget De overheid heeft geen budget voor de ETS sectoren. Voor de aankoop van JI en CDM (begroot op 20 Mt per jaar) heeft de Rijksoverheid voor de jaren 2008–2012 in 2004 736 euro miljoen gereserveerd. Voor uitvoering van het CO2-reductieplan is in 1997 681 miljoen euro gereserveerd.

Doelgroep De doelgroep van de CO2-emissiehandel zijn de ETS sectoren. De kerndoelgroep van het CO2reductieplan zijn de niet-ETS sectoren.

Wijzigingen 2001-2005 De ETS is op 1 januari 2005 van kracht geworden. Voor het CO2-reductieplan worden naar behoefte tenders uitgezet.



37

Bijlage B Markt- en overheidsfalen De onderstaande lijst van vormen van markt- en overheidsfalen is tot stand gekomen op basis van de gehouden interviews, de doelstellingen van het huidige instrumentarium (zie bijlage) én een toepassing van de economische literatuur op de problematiek van verduurzaming in de glastuinbouw.57 De geconstateerde vormen van markt- en overheidsfalen zijn:

Extern effect: Uitstoot van CO2 (MF) Er is sprake van een extern effect ten aanzien van de uitstoot van CO2. Tuinders nemen de kosten die de uitstoot van CO2 met zich meebrengt niet mee in hun individuele (bedrijfs)beslissingen. Dit resulteert in een grotere uitstoot van CO2 dan maatschappelijk gezien wenselijk is.

Extern effect: Kennisopbouw (MF) Verduurzaming van de glastuinbouw kan – op basis van de huidige informatie – alleen tot stand komen als er overgeschakeld wordt van een standaardkas op een semi-gesloten of gesloten kas. Omdat het klimaat in een semi-gesloten en gesloten kas sterk verschilt van het klimaat in een standaardkas, moeten tuinders hun teeltmethoden aanpassen. Uit de gevoerde gesprekken blijkt dat deze aanpassingen resulteren in de volgende onzekerheden: •

•

Bij omschakeling naar teelt in een semi-gesloten of gesloten kas treedt direct een positieve verschuiving op in de teeltopbrengsten per m2. Deze verschuiving kan tussen gewassen verschillen en is daarmee op voorhand niet met zekerheid in te schatten. Er is onzekerheid over de optimalisering van de teeltmethoden (leerproces). Het betreft hier zowel de snelheid van het leren als de vraag wat de uiteindelijke opbrengsten per m2 zijn in een semi-gesloten of gesloten kas.

Ten aanzien van dit leerproces is er sprake van een extern effect met betrekking tot de kennisopbouw (wat is de optimale teeltmethode in een semi-gesloten of gesloten kas), omdat tuinders niet in staat zijn alle opbrengsten van de opgedane kennis te realiseren. Een deel van de kennis zal namelijk “weglekken” naar andere tuinders. Hierdoor is het private rendement van het omschakelen naar een (semi-)gesloten kas lager dan het maatschappelijke rendement, waardoor er te weinig geïnvesteerd wordt in het opdoen van deze vorm van kennis.58 Dit is een vorm van marktfalen.

57 58

Marktfalen wordt aangegeven door MF, overheidsfalen door OF. Een reactie van marktpartijen op deze problematiek is vaak schaalvergroting. Grote bedrijven kunnen immers een groter deel van de baten van de investering in kennis naar zich toe trekken: de opgedane kennis kan namelijk ingezet worden op een groter areaal. Het is een open vraag in hoeverre deze schaalvergroting een afdoende antwoord biedt op het weglekken van kennis. Voor schaalvergroting is immers veel kapitaal nodig, zowel in de vorm van leningen als in de vorm van risicodragend eigen vermogen. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

38

BIJLAGE B

Eenzelfde effect doet zich voor bij de ontwikkeling van nieuwe technologieën (innovatie) in de glastuinbouwketen. Alleen als bedrijven in staat zijn om de baten van deze innovatie in voldoende mate naar zich toe te trekken (bijvoorbeeld door het aanvragen van patenten), zal er in voldoende mate geïnvesteerd worden in de ontwikkeling van nieuwe technologieën. Ook hier is dus sprake van marktfalen. Merk op dat er geen duidelijke grens te trekken valt tussen de ontwikkeling van nieuwe technologieën bij toeleveranciers en het uitontwikkelen daarvan on-site door zogenaamde “early adopters” bij de glastuinbouwbedrijven.

Schaalvoordelen niet gerealiseerd (OF) Nadat nieuwe technologieën uitontwikkeld zijn, is de volgende stap de diffusie van die technieken in de glastuinbouw. In dat verband zijn mogelijke schaalvoordelen bij de productie van dit soort technologieën van belang en ontstaat er een kip-en-ei-probleem: zolang de vraag naar deze technologieën gering is, blijven de productiekosten hoog en zolang de productiekosten hoog blijven is er onvoldoende vraag naar deze technologieën. Op voorhand is echter niet duidelijk of, en zo ja waarom, dit een vorm van markt- of overheidsfalen betreft. Op andere technologiemarkten zijn immers legio voorbeelden te vinden van bedrijven die investeren in productiecapaciteit van nieuwe technologieën en daarbij het risico nemen dat hun investering wellicht onvoldoende rendement oplevert. Twee kanttekeningen zijn daarbij relevant. De eerste is dat het afzetgebied van de benodigde technologieën – zeker in de eerste jaren en gezien de omvang van de glastuinbouw in Nederland ten opzichte van het buitenland – vooral in Nederland ligt. Daarmee kan er sprake zijn van een gebrek aan durfkapitaal (in het buitenland met name de VS is dit veel ruimer voorhanden. Referentie!Rob?) De tweede is dat de afzetmarkt sterk afhankelijk is van het vertrouwen in de consistentie van het overheidsbeleid. Zonder overheidsbeleid hoeft de markt voor deze technologieën namelijk niet tot stand te komen en dit kan voor investeerders in nieuwe technologieën een extra risico betekenen. Hierdoor ontstaat dan een hold-up probleem: bedrijven investeren niet zolang de overheid zich niet langdurig committeert aan een bepaalde vorm van milieubeleid.59

Imperfecte kapitaalmarkten (MF) Er kan sprake zijn van imperfecte kapitaalmarkten, dat wil zeggen glastuinbouwbedrijven hebben niet of nauwelijks toegang tot kapitaalmarkten, zoals de aandelenmarkt. Het gevolg hiervan is dat glastuinbouwbedrijven in onvoldoende mate in staat zijn om eigen vermogen aan te trekken. Dit geldt vooral in die gevallen waarin bedrijven fors (moeten) uitbreiden, bijvoorbeeld als schaalvergroting nodig is om bepaalde investeringen rendabel te maken. Deze beperkte toegang tot kapitaalmarkten resulteert in onvoldoende investeringsruimte en een te laag niveau van investeringen.

59

Merk op dat aan vroegtijdige committering van de overheid aan een bepaald beleid ook hoge kosten verbonden kunnen zijn. Op een later tijdstip kan immers blijken dat het eerder ingezette beleid niet (kosten)effectief is of is geweest.


MARKT- EN OVERHEIDSFALEN

39

Coördinatieproblemen (MF en OF) Er kan sprake zijn van overheidsfalen met betrekking tot de ruimtelijke ordening. Zo is een (semi)gesloten kas meer rendabel als het overschot aan warmte aan derden geleverd kan worden. Dit kan echter alleen als de afstand tussen glastuinbouwbedrijven enerzijds en stadswijken en industrie anderzijds niet te groot is. Er dient in dat geval sprake te zijn van een zekere mate van coördinatie in het ruimtelijke ordeningsbeleid: glastuinbouwbedrijven zullen qua locatie daar moeten staan waar vraag is naar warmte. Met betrekking tot deze coördinatie kan sprake zijn van overheidsfalen.


40

BIJLAGE B

Box 2

Gevoeligheidsanalyse meerkosten duurzame versus huidige concepten (€ / ton CO2)

In de tabel worden de meerkosten van de duurzame concepten ten opzichte van de huidige concepten gegeven in termen van de kosten per ton uitgespaarde CO2. Voor onbelichte teelten met een lage temperatuur en een lage CO2 vraag is het duurzame concept min of meer concurrerend met het huidige concept. Er is wel onzekerheid met betrekking tot de prijs van houtsnippers. Voor de teelten met een hoge temperatuur is de onzekerheid met betrekking tot de prijs van aardgas groot. Voor onbelichte teelten met een hoge temperatuur en een hoge concentratie CO2 die gebruik maken van de gesloten kas zijn daarnaast de meeropbrengsten per m2 en het percentage warmte dat nuttig kan worden gebruikt van belang. Dit laatste percentage wordt in belangrijke mate bepaald door het percentage warmte dat nuttig aan derden kan worden afgezet.

Type teelt

Onbelicht Hoge temperatuur Hoge concentratie CO2

Meerkosten

Onbelichte teelt Belichte teelt Hoge temperatuur Lage concentratie CO2

Onbelichte teelt Lage temperatuur Lage concentratie CO2

204

92

30

1

€ 0,20/m3

232

107

69

32

0,30/m3

176

78

-9

-30

€ 450/ton

160

42

n.v.t.

n.v.t.

€ 650/ton

248

142

n.v.t.

n.v.t.

€ 65/ton

n.v.t.

n.v.t.

12

-35

€ 125/ton

n.v.t.

n.v.t.

48

37

Aardgas €

Bio-olie

Houtsnippers

Meeropbrengst € 5/m2

260

n.v.t.

n.v.t.

n.v.t.

€

15/m2

148

n.v.t.

n.v.t.

n.v.t.

€

20/m2

93

n.v.t.

n.v.t.

n.v.t.

143

n.v.t.

n.v.t.

n.v.t..

% warmte benut 100% Bron:

DWA (2007), eigen berekening SEO Economisch Onderzoek

Het is waarschijnlijk dat de prijs van aardgas en bio-olie positief gecorreleerd zijn: een hogere prijs van aardgas leidt tot een hogere vraag naar bio-olie en dus een hogere prijs van bio-olie. Hierdoor worden de meerkosten die ontstaan door een hogere aardgasprijs (deels) gecompenseerd. Zo bedragen de meerkosten € 220 per ton CO2 als de prijs van aardgas € 0,30 per m3 bedraagt en de prijs van bio-olie € 650 per ton.60

60

Dit voorbeeld is puur ter illustratie. Wij beschikken namelijk niet over historische cijfers met betrekking tot de correlatie van de prijzen van aardgas en bio-olie.


Instrumentarium voor transitie naar een CO 2 neutrale glastuinbouw

Recommend Documents