Inrichting en werking van de calamiteitenorganisatie van Rijkswaterstaat Vervolgonderzoek

-

Rapport Datum

22 februari 2008

Inrichting en werking van de calamiteitenorganisatie van Rijkswaterstaat Vervolgonderzoek

Datum

22 februari 2008 Rapport

TeW/2008/000001

Inhoudsopgave Samenvatting en algemene conclusie

1

1

Inleiding

3

1.1 1.2 1.3

Aanleiding Doel en afbakening Werkwijze van deze audit

3 3 4

2

Bevindingen, analyses en conclusies

7

2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 2.8

Algemeen beleidskader en regionale doelstelling Oefenen van complexe situaties en op tactisch niveau Risico-inventarisatie en –analyse Basis voor interne opschalingsprocedure Netwerk in beeld brengen voor externe opschaling Wettelijke termijn calamiteitenplannen GRIP-regeling landelijk op uniforme wijze toepassen Verificatie van bevindingen door diensten en Inspectie

7 10 14 16 17 18 20 21

Bijlage 1

23

Referenties

23

Transport and Water Management Inspectorate Netherlands Toezichteenheid Waterbeheer

Datum

22 februari 2008 Rapport

TeW/2008/000001


Datum

Pagina

22 februari 2008

1

Rapport

TeW/2008/000001

Samenvatting en algemene conclusie De calamiteitenorganisatie van Rijkswaterstaat heeft zich goed verbeterd ten opzichte van de eerdere audit. Met name op het gebied van oefenen is goede vooruitgang geboekt. De Toezichteenheid Waterbeheer van de Inspectie Verkeer en Waterstaat heeft een vervolgonderzoek uitgevoerd naar de resultaten van de verbetermaatregelen naar aanleiding van de audit ‘Inrichting en werking van de calamiteitenorganisatie van Rijkswaterstaat’ (IVW, 2005a). In dit vervolgonderzoek is onderzocht in welke mate de tijdens de audit geconstateerde risico’s zijn weggenomen of beperkt door het uitvoeren van verbeteracties. De uitvoeringsfase van het onderzoek vond plaats in oktober en november 2007 bij de Rijkswaterstaat diensten Noord-Brabant, Utrecht en IJsselmeergebied. Tevens is gesproken met het Departementaal Coördinatiecentrum Crisisbeheersing (DCC-VenW). Conclusies De uitkomsten van het vervolgonderzoek tonen aan dat Rijkswaterstaat een verbetertraject heeft ingezet mede naar aanleiding van de audit uit 2005. Verbeteringen zijn geboekt op het gebied van planvorming en preparatie, namelijk: • Het beleidsplan crisisbeheersing is vastgesteld en geeft een kader voor de prestaties van de calamiteitenorganisatie van Rijkswaterstaat; • De calamiteitenplannen zijn bijgewerkt, vastgesteld en getoetst door de provincies; • Rijkswaterstaat heeft voldoende aandacht voor oefeningen op tactisch niveau (het calamiteitenteam); • Er is meer aandacht voor het oefenen van complexe situaties. De oefeningen richten zich vaker op het oefenen van twee of meer niveaus van de calamiteitenorganisatie, in plaats van één niveau of team. De inspectie vraagt specifiek aandacht voor het risico dat nog gelopen wordt bij: • Het verankeren van de calamiteitenorganisatie in de bedrijfsvoering door het borgen van het beschikbare budget als afzonderlijke post. Dat kan nadelige gevolgen hebben voor continuïteit van de calamiteitenorganisatie bij bijvoorbeeld bezuinigingen; • Voldoende borgen dat verbeterpunten uit evaluaties van oefeningen geïmplementeerd worden bij de onderzochte diensten. Ter verbetering van de calamiteitenorganisatie wordt Rijkswaterstaat aanbevolen om: • Een regionaal opleidings- en oefenplan op te stellen ter aanvulling op het landelijke opleidings- en oefenplan van het DCC-VenW.


Datum

Pagina

22 februari 2008

2

Rapport

TeW/2008/000001

•

• • •

In het functioneringsgesprek van de calamiteitencoördinator rekening te houden met specifieke functie-eisen van de calamiteitencoördinator. Dat kan door zowel het functieprofiel als de door het DTRWS vastgestelde functieeisen en competentieprofiel in het gesprek te betrekken. Een landelijke methodiek voor het uitvoeren van risico-inventarisatie vast te stellen en uit te dragen. Een landelijke standaard voor de opzet van bestrijdingsplannen vast te stellen en toe te passen. Een vervanger voor de calamiteitencoördinator aan te wijzen in geval deze (langdurig) afwezig is.


Datum

Pagina

22 februari 2008

3

Rapport

TeW/2008/000001

1 Inleiding 1.1 Aanleiding De Toezichteenheid Waterbeheer van de Inspectie Verkeer en Waterstaat heeft een vervolgonderzoek uitgevoerd naar de resultaten van verbetermaatregelen naar aanleiding van de audit ‘Inrichting en werking van de calamiteitenorganisatie van Rijkswaterstaat’ (IVW, 2005a). De audit was gericht op de ‘natte’ calamiteitenorganisatie van Rijkswaterstaat. Naar aanleiding van de audit uit 2005 heeft Rijkswaterstaat een verbeterplan (RWS, 2005) opgesteld waarin zij aangeeft welke maatregelen getroffen worden om geconstateerde risico’s weg te nemen. In reactie op het verbeterplan heeft de Inspecteur-Generaal van Verkeer en Waterstaat een oordeel uitgesproken over de aanpak van de verbeterpunten in de zogenoemde ‘Inspectieverklaring’ (IVW, 2005b). De Inspecteur-Generaal heeft aangegeven vertrouwen te hebben in een aantal punten uit het verbeterplan van Rijkswaterstaat. Het betrof onder meer het omvormen van de calamiteitenplannen tot een Corporate calamiteitenplan dat voldoet aan de eisen van de Waterstaatswet 1900 (WS 1900), het opstellen van eenduidige interne- en externe opschalingsprocedures en het opstellen van bestrijdingsplannen op basis van risico-inventarisatie en risicoanalyse. Ook werd vertrouwen uitgesproken in het uitbouwen van de Service Level Agreements (SLA’s) en de daarop gebaseerde managementcontracten van Rijkswaterstaat zodat het niveau van dienstverleningen en budget voor de inrichting en onderhoud van de calamiteitenorganisatie zichtbaar zou worden en daarmee de continuïteit geborgd wordt. Zorg werd geuit over het oefenen op tactisch niveau en het oefenen van complexe situaties. Het beleidsplan Opleiden en Oefenen was niet geïmplementeerd waardoor geconstateerde tekortkomingen nog niet weggenomen waren. Zoals gebruikelijk voert de Inspectie na verloop van tijd een vervolgonderzoek uit om vast te stellen hoe het staat met de uitvoering van geplande verbeteracties en wat dit betekent voor de in de audit geconstateerde risico’s

1.2 Doel en afbakening Het doel van dit vervolgonderzoek is vast te stellen in welke mate de tijdens de audit geconstateerde risico’s zijn weggenomen of beperkt door het uitvoeren van verbeteracties.


Datum

Pagina

22 februari 2008

4

Rapport

TeW/2008/000001

De audit van 2005 leverde 6 bevindingen op waarvan twee een aanmerkelijk risico betekenen. Zie onderstaande tabel 1 voor een overzicht van de bevindingen. Bevindingen uit audit 2005

Risico

"Algemeen beleidskader" crisismanagement "V&W-Nat" ontbreekt; regionale doelstelling ontbreekt De werking van de calamiteitenorganisatie in complexe situaties en op tactisch niveau wordt onvoldoende geoefend Risico-inventarisatie en risicoanalyse niet systematisch opgezet en niet volledig uitgevoerd Basis voor interne opschalingsprocedure ontbreekt

Aanmerkelijk organisatorisch risico Aanmerkelijk veiligheidsrisico Gering veiligheidsrisico en Gering politiek risico Gering veiligheidsrisico

Netwerk onvolledig in beeld met gevolgen voor externe opschaling Wettelijke termijn calamiteitenplannen niet gehaald GRIP-regeling wordt niet landelijk (buiten RWS) op uniforme wijze toegepast.

Gering bestuurlijk-juridisch risico Aandachtspunt Betreft een advies

Tabel 1, overzicht van bevindingen uit audit 2005

Toetskader (gewenste situatie) Het toetskader bestaat onder andere uit wet- en regelgeving, beleidslijnen en interne richtlijnen en is volledig weergegeven in bijlage 1. De belangrijkste elementen van het toetskader zijn: • Verbeterplan Staf DG, datum 13 april 2005, kenmerk SDG 2005/1409/8142; • Inspectieverklaring Inspecteur Generaal Verkeer en Waterstaat, datum mei 2005; • Auditrapport ‘De inrichting en werking van de calamiteitenorganisatie van Rijkswaterstaat’, datum 19 januari 2005; • Waterstaatswet 1900, artikel 67 t/m 78;

1.3 Werkwijze van deze audit De start van het onderzoek is per brief op 18 september 2007 (IVW, 2007a) aangekondigd bij de Directeur-Generaal van Rijkswaterstaat (DG-RWS). Het Departementaal Coördinatiecentrum Crisisbeheersing Verkeer en Waterstaat (DCC-VenW) is gevraagd om aan te geven in hoeverre de verbeteracties uit het verbeterplan zijn gerealiseerd. De Directeur-Generaal van Rijkswaterstaat heeft vervolgens op dit verzoek per brief gereageerd op 15 november 2007 (RWS, 2007a) en de reactie is meegenomen in de bevindingen van hoofdstuk 2. Ter voorbereiding op dit vervolgonderzoek is door het bureau Ensaco een position-paper (Ensaco, 2007) opgesteld over de stand van zaken van de


Datum

Pagina

22 februari 2008

5

Rapport

TeW/2008/000001

verbeteracties van Rijkswaterstaat. Het bureau Ensaco is bij de eerdere audit ook betrokken geweest vanwege hun expertise op het gebied van crisismanagement. Dit rapport is input geweest voor de interviews. De uitvoeringsfase van het onderzoek vond plaats in oktober en november 2007 bij de Rijkswaterstaat diensten Noord-Brabant, Utrecht en IJsselmeergebied. Deze diensten waren in 2004 ook betrokken bij de uitvoering van de audit. Het onderzoek is per brief aangekondigd (IVW, 2007b) aan het verantwoordelijke management van de genoemde diensten. Daaropvolgend zijn interviews gehouden met medewerkers die direct betrokken zijn in de calamiteitenorganisatie. Tevens is er gesproken met het DCC-VenW. Van de gesprekken is een verslag gemaakt dat in concept aan de betrokkenen is voorgelegd met verzoek te reageren op feitelijke onjuistheden. Ook is dossieronderzoek verricht naar onder meer de volgende documenten: • Service Level Agreement 2007 (SG - DGRWS); • Managementcontracten 2007 (DGRWS – HID) van RWS Utrecht, NoordBrabant en IJsselmeergebied; • Evaluatierapport naar crisisbeheersing bij regionale diensten van Rijkswaterstaat (Evaluatiegroep Overheid en Bedrijf, 2007, in opdracht van DCC-VenW); • Beleidsplan DCC-VenW 2005-2008; • Beleidsplan Opleiden en Oefenen 2005-2008. Het concept van dit rapport is ter wederhoor voorgelegd aan het verantwoordelijk management en de betrokken medewerkers van de diensten.


Datum

Pagina

22 februari 2008

6

Rapport

TeW/2008/000001


Datum

Pagina

22 februari 2008

7

Rapport

TeW/2008/000001

2 Bevindingen, analyses en conclusies In dit hoofdstuk staan de resultaten van de bevindingen uit het vervolgonderzoek centraal. De in de audit geconstateerde risico’s (zie tabel 1, paragraaf 1.2) zijn leidend geweest voor de paragraaf-indeling. De paragrafen in dit hoofdstuk hebben de volgende opbouw: • Het risico uit het auditrapport (IVW, 2005a) en de geformuleerde verbeteractie van Rijkswaterstaat (RWS, 2005): de verwachte situatie; • De bevindingen van het vervolgonderzoek: de aangetroffen situatie; • De analyse en conclusie van het vervolgonderzoek: het verschil tussen de verwachte situatie en de aangetroffen situatie, de mogelijke gevolgen van het verschil en de invloed op het tijdens de audit geconstateerde risico.

2.1 Algemeen beleidskader en regionale doelstelling Geconstateerde risico uit auditrapport Het betrof hier een aanmerkelijk organisatorisch risico, omdat er géén duidelijke doelstelling bestond voor de calamiteitenorganisatie van de regionale dienst. Hierdoor was het onduidelijk voor zowel internen als externen aan welke eisen de regionale calamiteitenorganisaties van Rijkswaterstaat moeten voldoen en bestond een diversiteit aan afspraken over de calamiteitenorganisatie in de managementcontracten tussen de regionale diensten en de Directeur-Generaal van Rijkswaterstaat. Tevens was de continuïteit van de calamiteitenorganisatie in gevaar omdat het onduidelijk was of de onderzochte regionale diensten genoeg tijd en geld besteden aan de calamiteitenorganisatie. Het geld voor de inrichting en het onderhoud van de calamiteitenorganisatie was niet als afzonderlijke post zichtbaar op de begrotingen. Dit had al geleid tot het schrappen en/of uitstellen van activiteiten uit de preparatiefase. Geformuleerde verbeteractie(s) Rijkswaterstaat Rijkswaterstaat heeft voor dit aspect een drietal verbeterpunten geformuleerd: a. De calamiteitenorganisatie wordt ingebed in het Beleidsplan Crisisbeheersing VenW waar vanuit DCC-VenW aan gewerkt wordt. Dit beleidsplan kan beschouwd worden als dé bron van alle kaderstelling binnen VenW op het gebied van calamiteitenbestrijding en –beheersing. Verdere operationalisering van de calamiteitenorganisatie vindt bijvoorbeeld plaats via het DCC-VenW en via het calamiteitenplan Rijkswaterstaat; b. Rijkswaterstaat onderschrijft het belang van een transparante bedrijfsvoering, zeker op het punt van de calamiteitenorganisatie. De Service Level Agreements (SLA’s) en de daarop gebaseerde managementcontracten worden verder uitgebouwd zodat helder is hoeveel budget noodzakelijk is


Datum

Pagina

22 februari 2008

8

Rapport

TeW/2008/000001

c.

voor de gewenste calamiteitenorganisatie. RWS voert daarvoor een diepteinventarisatie uit; Het DT-RWS neemt een besluit over de rol en positie van de crisiscoördinatoren bij Rijkswaterstaat met als doel de calamiteitenorganisatie te versterken. Het DCC-VenW stelt hierover een advies op.

Bevinding Het Beleidsplan Crisisbeheersing DCC-VenW (DCC, 2005a) is in februari 2005 door de Bestuursraad (BSR) vastgesteld. Het beleidsplan beschrijft in welke richting het DCC-VenW zich wil ontwikkelen en welke doelen en speerpunten het zich stelt bij het invullen van haar taken en verantwoordelijkheden. Genoemde speerpunten zijn ondermeer het opstellen van het integraal Beleidsplan opleiden en oefenen, het Beleidskader calamiteitenplannen Rijkswaterstaat (DCC, 2007) en een leidraad regionale calamiteitenplannen. De laatste twee zijn richtinggevend voor de calamiteitenplannen van de regionale diensten van Rijkswaterstaat. Het DCC-VenW heeft in december 2007 het beleidskader calamiteitenplannen geactualiseerd. In de managementcontracten (RWS, 2007b - d) zijn (prestatie-)afspraken gemaakt tussen de hoofdingenieur-directeur van de regionale dienst en de directeur-generaal van Rijkswaterstaat. Met betrekking tot de calamiteitenorganisatie is een Prestatie-indicator (PIN) opgenomen: “In 2008 hebben en uitvoeren van plannen en houden van oefeningen voor calamiteiten op het gebied van scheepvaart, waterkwaliteit –overlast en –tekort”. De PIN is derhalve pas in 2008 een harde norm. Deze PIN was ook opgenomen in de SLA 2007 van Rijkswaterstaat (RWS, 2007b) en tevens in de offerte (lees contract) voor 2008-2011 (RWS, 2007c). De managementcontracten zijn ten opzichte van de eerdere audit uniform van opzet geworden. Dat blijkt uit de overhandigde contracten van de drie onderzochte diensten. De situatie met de budgettering van de calamiteitenorganisatie is niet veranderd na de audit. Er is geen afzonderlijke post voor de calamiteitenorganisatie opgenomen in het managementcontract van de diensten. De calamiteitenorganisatie maakt onderdeel uit van het budget van Beheer en Onderhoud. De drie diensten geven aan dat op dit moment geen problemen spelen ten aanzien van het budget. RWS IJsselmeergebied en Utrecht geven aan dat binnen de dienst een grotere bewustwording is ontstaan met betrekking tot het belang van de calamiteitenorganisatie. RWS IJsselmeergebied en Utrecht hebben vanuit het beschikbare budget een interne begroting opgesteld voor crisismanagement voor het jaar 2007. RWS Utrecht heeft deze begroting voor crisismanagement opgenomen in het Afdelingsplan WSW 2007. RWS Noord-Brabant geeft aan geen zicht te hebben op hoeveel budget beschikbaar is voor het lopende jaar.


Datum

Pagina

22 februari 2008

9

Rapport

TeW/2008/000001

RWS IJsselmeergebied bekijkt intern of het calamiteitenbudget bij een andere budgethouder weggezet kan worden omdat de huidige budgethouder niet functioneel verantwoordelijk is voor de calamiteitenorganisatie. Geen van de onderzochte diensten maakt de balans op van de mate van realisatie van de begrote inzet aan het eind van het jaar. De rol en positie van de ‘coördinatoren crisisbeheersing’ (lees calamiteitencoördinator) bij Rijkswaterstaat zijn in een nota in het DT RWS van november 2005 vastgesteld. De nota beschrijft de functie-eisen en het competentieprofiel van de coördinatoren crisisbeheersing bij Rijkswaterstaat. In de loop van 2005 is ook het zogeheten ‘functiegebouw’ gekomen waarbij er voor medewerkers van Rijkswaterstaat een functieprofiel van toepassing is (in totaal zijn er 23). De calamiteitencoördinator valt onder het functieprofiel van ‘adviseur/specialist’. Echter de vastgestelde competenties van het DT RWS komen slechts deels overeen met de competenties uit het functieprofiel adviseur/specialist. De functie-eisen zoals opleiding en werkervaring die een goede uitoefening van de functie van calamiteitencoördinator vereist zijn niet herkenbaar opgenomen. Dit wordt als lastig ervaren bij het maken van resultaaten ontwikkelafspraken. Een achtervang is onvoldoende geregeld als de calamiteitencoördinator langere tijd niet beschikbaar is door bijvoorbeeld ziekte of een vacante functie. In 2006 heeft de calamiteitenorganisatie bij RWS IJsselmeergebied qua interne aansturing en advisering weinig aandacht gekregen door de vacante functie van calamiteitencoördinator. RWS Noord-Brabant was ten tijde van dit onderzoek nog op zoek naar een calamiteitencoördinator. RWS Utrecht heeft per januari 2008 voor drie jaar versterking in de calamiteitenorganisatie. Rijkswaterstaat Waterdienst De nieuw opgerichte Waterdienst kan een belangrijke rol spelen in de ‘natte-‘calamiteitenorganisatie zoals ten aanzien van kaders en landelijke aansturing. Daarmee zou de dienst een behoefte van de regionale diensten kunnen invullen. De Waterdienst geeft advies en levert kennis en informatie aan tijdens crisis op het gebied van water. Een voorbeeld is het Informatiecentrum Binnenwateren, de Stormvloed Waarschuwingsdienst en het Calamiteitenteam Waterkeren.

Conclusie vervolgonderzoek Met het vaststellen van het beleidsplan Crisisbeheersing is er beleid gekomen voor de regionale diensten om de calamiteitenorganisatie verder te borgen. De managementcontracten zijn uniform van opzet geworden en er is een prestatieafspraak gemaakt voor de calamiteitenorganisatie.


Datum

Pagina

22 februari 2008

10

Rapport

TeW/2008/000001

Echter, voor de functie van calamiteitencoördinator gelden specifieke functieeisen en competenties. Deze komen slechts deels terug in het huidige functieprofiel van 'adviseur/specialist waar de calamiteitencoördinator onder valt. Voor het maken en verantwoorden van resultaaten ontwikkelafspraken doen de diensten er goed aan om zowel het functieprofiel als de door het DT RWS vastgesteld functie-eisen en competentieprofiel in het functioneringsgesprek te betrekken. Verder blijkt dat bij langdurige afwezigheid van de calamiteitencoördinator dat het invloed heeft op de continuïteit van de dienstbrede organisatie van crisisbeheersing. Denk daarbij bijvoorbeeld aan het verzorgen van opleidingen en oefeningen, bijwerken van plannen en afstemmen van crisisbeheersing met relevante externe partners. Dit punt verdient aandacht bij de diensten. Het budget voor de calamiteitenorganisatie is niet als afzonderlijke post zichtbaar opgenomen in het managementcontract. Een bezuiniging op het Beheer en Onderhoud budget kan dus nog steeds direct invloed hebben op de continuïteit van de calamiteitenorganisatie. Wel hebben twee van de drie diensten een interne begroting voor de calamiteitenorganisatie gemaakt op basis van het beschikbare budget. Slechts een dienst heeft deze begroting vastgelegd in een afdelingsplan. Omdat de calamiteitenorganisatie nog onvoldoende geborgd is sprake van een organisatorisch risico.

2.2 Oefenen van complexe situaties en op tactisch niveau Geconstateerde risico uit auditrapport Bij de afhandeling van een calamiteit spelen één of meer teams een rol, afhankelijk van het niveau van opschaling. Er zijn bestrijdingsteams, een operationeel team, een calamiteitenteam en een beleidsteam (zie kader op pagina 11). In het auditrapport werd vastgesteld dat de regionale diensten regelmatig oefenen. Echter, complexe situaties waarbij tussen de niveaus moet worden gecommuniceerd werd niet of relatief zelden geoefend. Hierdoor was het mogelijk dat de communicatie tussen de teams binnen de dienst hapert of dat de teams de verkeerde dingen doen. Ook werd niet bij alle diensten geoefend door het calamiteitenteam (tactisch niveau). Er vonden evaluaties plaats van oefeningen, maar de leerpunten werden niet altijd geïmplementeerd in de calamiteitenorganisatie. Dit kan ertoe leiden dat niet doeltreffend werd opgetreden bij een calamiteit. Hierdoor was sprake van een aanmerkelijk veiligheidsrisico. Dit leidde tevens tot een gering politiek risico omdat de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat erop aangesproken kan worden als Rijkswaterstaat niet doeltreffend optreedt bij een calamiteit. De Inspecteur-Generaal heeft in zijn oordeel (IVW, 2005b) over het Verbeterplan van Rijkswaterstaat op het punt van oefenen aangegeven dat het Beleidsplan


Datum

Pagina

22 februari 2008

11

Rapport

TeW/2008/000001

‘Opleiden en Oefenen’ (DCC, 2005b) een goede stap was naar het verbeteren van de kwaliteit van het oefenen. Wel bleef voorlopig sprake van een aanmerkelijk veiligheidsrisico zolang het plan niet geïmplementeerd was en de geconstateerde tekortkomingen (oefeningen op tactisch niveau en complexe situaties oefenen) niet waren weggenomen.

•

Enkele type oefeningen Complexe situaties oefenen: betreft het oefenen van een complex scenario, waarbij meerdere (of alle) niveaus van de interne calamiteitenorganisatie betrokken zijn. Communicatie tussen de niveaus (verticaal tussen de lagen) speelt daarbij een belangrijke rol. Tactisch oefenen: Oefening van het zogeheten calamiteitenteam. Het calamiteitenteam zit bij het centrale apparaat van de regionale dienst.

Tactisch

Calamiteitenteam

Operationeel team

Uitvoerend

•

Beleidsteam

Effect bestrijding

•

Beleidsteam: vertegenwoordigt het strategische niveau en wordt aangestuurd door een HID/directeur als voorzitter en bestaat verder uit de coördinator crisismanagement, communicatie adviseurs en juridische zaken. Calamiteitenteam: vertegenwoordigt het tactische niveau. Het betreft het uitvoerende niveau bij het centrale apparaat van de regionale dienst en houdt zich primair bezig met effectbestrijding. Operationeel team: bestaat uit het dienstkringhoofd (als voorzitter) en adviseurs voor algemene bestrijdingsacties, milieuzaken, logistieke en administratieve ondersteuning. Bestrijdingsteam: richt zich primair op bestrijding van de calamiteit en bestaat uit een mobiele verkeersleider, die vaak de functie van Coördinator Plaats Incident voor Rijkswaterstaat vervult en medewerkers van een dienstkring.

Bron bestrijding

•

Strategisch

Teams binnen de calamiteitenorganisatie

Bestrijdingsteam

Geformuleerde verbeteractie(s) Rijkswaterstaat De Bestuursraad (BSR) heeft in februari 2005 het Beleidsplan DCC-VenW Opleiden en Oefenen 2005-2008 (DCC, 2005b) goedgekeurd. Hiermee is voor een periode van vier jaren het oefenbeleid vastgesteld. Het traject wordt in zwaarte en complexiteit opgebouwd en sluit het vierde jaar af met het testen van kennis en ervaring door complexe oefeningen. Het plan richt zich op het strategisch, het tactisch en het operationeel niveau, anders gezegd: alle niveaus binnen Rijkswaterstaat worden geoefend. Bevinding Het Beleidsplan Opleiden en Oefenen 2005-2008 (DCC, 2005b) bevat een vierjarig opbouwend programma voor het opleiden en oefenen van regionale diensten en is bewust door het DCC-VenW op deze wijze opgezet. DCC-VenW heeft een oefenkalender opgesteld op basis van afspraken uit het Beleidsplan Opleiden en Oefenen. De regionale diensten nemen minimaal een maal per jaar deel aan dit oefenprogramma. Voor dit vervolgonderzoek is het derde en vierde oefenjaar meest relevant.


Datum

Pagina

22 februari 2008

12

Rapport

TeW/2008/000001

In het derde jaar staat het gezamenlijk oefenen van het calamiteitenteam (tactisch niveau) en het beleidsteam (strategisch niveau) centraal. Deze oefeningen zijn vanaf november 2007 gestart. De laatste regionale dienst oefent in mei 2008 voor dat type oefening. Het vierde jaar worden complexe oefeningen georganiseerd met als doel de opgedane kennis en ervaring van het team te toetsen teneinde het niveau en de kwaliteit te bepalen. Het betreft zogeheten multidisciplinaire oefeningen waarmee bedoeld wordt dat er zowel binnen de eigen calamiteitenorganisatie tussen de niveaus wordt geoefend, maar ook met externe partners waarbij oefeningen tussen gelijke niveaus worden gehouden. De start van deze oefeningen is gepland voor de 2 e helft van 2008. Nadat het 4e oefenjaar is uitgevoerd komt DCC-VenW logischerwijs met een nieuw plan voor het opleiden en oefenen van de diensten vanaf 2009 en verder. Daar is nog geen start mee gemaakt. Naast de oefeningen van DCC-VenW oefenen de regionale diensten zelf op alle niveaus van de calamiteitenorganisatie, wel verschilt de frequentie en aard. Uit het evaluatieonderzoek in opdracht van DCC-VenW (Evaluatiegroep O en B, 2007) blijkt dat de drie onderzochte diensten geen eigen oefenen opleidingsplan hebben opgesteld. Belangrijk is de nuancering dat ondanks de afwezigheid van een dergelijk plan er wel degelijk oefeningen en opleidingen plaatsvinden. RWS Noord-Brabant omschrijft in het calamiteitenplan haar oefenbeleid. Dat beleid is op afdelingsniveau in jaarplannen uitgewerkt (RWS NB, 2007b), maar een afzonderlijk en samenhangend plan voor opleiden en oefenen is niet aanwezig. De andere twee diensten hebben geen structureel vastgesteld beleid en planning voor deze oefeningen en opleidingen. RWS Utrecht merkt op dat sinds de audit van 2005 medewerkers verschillende trainingen en opleidingen hebben gevolgd, maar dat het moeilijk is om het ervarings- en kennisniveau te behouden. De calamiteitenteams, het zogeheten tactische niveau, van de diensten oefenen. RWS IJsselmeergebied heeft recent nog het calamiteitenteam geoefend in workshopvorm op basis van een eigen oefenprogramma. RWS Noord-Brabant oefent elk jaar het calamiteitenteam, voor het laatst nog op 12 november 2007 bij een oefening van DCC-VenW (samen met het beleidsteam). RWS Utrecht heeft het calamiteitenteam (samen met beleidsteam) in januari 2008 geoefend. Complexe situaties worden geoefend, aldus het DCC-VenW. De complexiteit wordt ondermeer bepaald door het scenario. Geconstateerd wordt dat de diensten jaarlijks een of meer oefeningen doen waarbij meerdere niveaus van de calamiteitenorganisatie betrokken zijn. Bedoeld worden oefeningen tussen het uitvoerend niveau met het calamiteitenteam en oefeningen tussen het calamiteitenteam met het beleidsteam. Deze oefeningen worden door DCCVenW of door de regionale dienst zelf georganiseerd. Zodoende wordt de


Datum

Pagina

22 februari 2008

13

Rapport

TeW/2008/000001

communicatie tussen de niveaus en het uitvoeren van de juiste taken geoefend. Op dit moment is het derde oefenjaar van het Beleidsplan Opleiden en Oefenen (DCC, 2005b) in volle gang. Dit betekent dat nog een aantal oefeningen tussen het beleidsteam en het tactische team moeten plaatsvinden. Het tegelijk oefenen van alle niveaus van de calamiteitenorganisatie komt weinig voor. Meest recente oefening dateert van mei 2005 en werd door de regionale dienst Utrecht gehouden. Evaluaties van oefeningen vinden plaats. De calamiteitencoördinator heeft daarbij als taak om verbeterpunten van oefeningen te verwerken in bijvoorbeeld het calamiteitenplan en de bestrijdingsplannen. De calamiteitencoördinator van RWS IJsselmeergebied ziet toe op het implementeren van verbeterpunten, ondanks het ontbreken van een evaluatiebeleid. Bij RWS Utrecht en Noord-Brabant is echter nog onvoldoende geborgd dat implementatie van verbeterpunten goed plaats vindt. Uit het evaluatieonderzoek van de crisisbeheersing bij Rijkswaterstaat (Evaluatiegroep O en B, 2007) blijkt dat RWS Utrecht en IJsselmeergebied geen evaluatiebeleid hebben en dat de taak om kwaliteit van evaluaties te borgen niet formeel is geregeld. Tot slot blijkt uit een interview dat onderstaande problematiek (zie kader) nog steeds van toepassing is. Het betreft problemen met de afstemming, opschaling en communicatie tussen organisaties te water (zoals Rijkswaterstaat) en organisaties op het land (zoals hulpverleningsorganisaties). Dit is in het auditrapport van 2005 als voorbeeld genoemd, maar blijkt nog steeds te bestaan. Communicatie tussen land en water verloopt nog steeds moeizaam Uit een multifunctionele oefening in 2005 met deelnemers op het water en op het land bleek dat de communicatie stokt. Oorzaak was dat Rijkswaterstaat niet beschikt over het door partners gebruikte systeem C2000. Het DCC-VenW heeft dit punt ingebracht in het DT RWS. De afstemming, opschaling en communicatie tussen land- en waterorganisaties verloopt al jaren moeizaam. Daarom is er een (tweede) project gestart genaamd Waterrand. Voor de diensten is het van belang dat ze de resultaten teruggekoppeld krijgen. Stand van zaken nu: ‘In het najaar van 2007 heeft Rijkswaterstaat besloten over te gaan tot het aansluiten op C2000. In het managementcontract 2008 van de Data-ICT-Dienst (DID) is hier ook budget voor gereserveerd. (…) De planning is zodanig dat de aansluiting van Rijkswaterstaat op C2000 in 2008 operationeel zal zijn.’ (Bron: DCC-VenW)

Conclusie vervolgonderzoek De aanpak van oefenen is ten opzichte van de audit verbeterd. De oefenkalender van DCC-VenW wordt gevolgd en is gebaseerd op het Beleidsplan Opleiden en Oefenen. Daarnaast oefenen de diensten ook regionaal en met externe partners. De in de audit geconstateerde tekortkoming bij het oefenen van het calamiteitenteam (tactisch niveau) is weggenomen, hoewel een deel van deze


Datum

Pagina

22 februari 2008

14

Rapport

TeW/2008/000001

oefeningen bij de diensten nog in de planning staat. Complexe situaties zoals bedoeld in het kader op pagina 11 worden door de diensten geoefend. Dit wordt gerealiseerd door gezamenlijke oefeningen te houden waarbij twee niveaus van de calamiteitenorganisatie betrokken zijn en door de moeilijkheid van het scenario. Wel blijkt dat het oefenen tussen het calamiteitenteam en het beleidsteam nog in volle gang is en daarmee nog niet helemaal is uitgevoerd. Vanaf medio 2008 heeft het DCC-VenW oefeningen gepland waarbij multidisciplinaire situaties (tussen hogere en lagere niveaus en op gelijke niveau met externe partners) geoefend worden. Gezien bovenstaande heeft Rijkswaterstaat goede initiatieven ingezet om het eerder geconstateerde risico te verminderen. Ondanks dat een aantal oefeningen nog gepland staan. Er resteert nog een aandachtspunt voor het beter borgen van de verwerking van verbeterpunten uit oefeningen in de eigen plannen en procedures. Ter aanbeveling doen de regionale diensten er goed aan om een regionaal plan voor het opleiden en oefenen op te stellen ter aanvulling op het landelijke plan van DCC-VenW. Doel is om voor ogen te hebben welk basisniveau de regionale dienst wil waarborgen. Het evaluatieonderzoek van DCC-VenW (Evaluatiegroep O en B, 2007) verwijst ook naar dit punt.

2.3 Risico-inventarisatie en –analyse Geconstateerde risico uit auditrapport De regionale diensten hadden géén volledige risico-inventarisatie uitgevoerd en uitgewerkt in bestrijdingsplannen. De voorbereiding op calamiteiten schoot hierdoor tekort. Er was sprake van een gering veiligheidsrisico. Ook kwam de situatie voor waarbij risico’s bekend waren bij Rijkswaterstaat zonder dat deze waren uitgewerkt in bestrijdingsplannen. Een voorbeeld hiervan was het risico van overstromingen. Dit leidde tot een gering politiek risico omdat in het geval van een optredende calamiteit, er direct aan de bewindspersoon gevraagd wordt waarom voor deze voorzienbare calamiteit geen adequate voorbereidingen getroffen zijn. Geformuleerde verbeteractie(s) Rijkswaterstaat Rijkswaterstaat geeft aan dat de risico’s geminimaliseerd zullen worden in de calamiteitenplannen die worden opgesteld. De risico-inventarisatie wordt daarbij een belangrijk element van het calamiteitenplan.


Datum

Pagina

22 februari 2008

15

Rapport

TeW/2008/000001

Bevinding RWS IJsselmeergebied heeft in 2005 voor het laatst een risicostudie door TNO (TNO, 2005) laten uitvoeren ten behoeve van het calamiteitenplan. De dienst heeft twee bestrijdingsplannen, namelijk het Bestrijdingsplan IJsselmeer en Markermeer (RWS IJG, 2003) en het Calamiteitenbestrijdingsplan voor de Waterkeringen in het IJsselmeergebied (RWS IJG, 2005). Deze plannen worden momenteel geactualiseerd en tot één plan geïntegreerd. Afronding is voor de medio 2008 gepland. RWS Utrecht voert geen eigen risico-inventarisatie uit, maar gebruikt inventarisaties van omliggende regionale diensten (Noord-Holland en OostNederland). Dit komt omdat het natte beheersgebied van de dienst dezelfde objecten heeft als deze omliggende diensten. Als resultaat van de inventarisatie is een aantal risico’s uitgewerkt in een bestrijdingsplan zoals de scenario’s van een aanvaring schip op schip, aanvaring met de wal en olie. Daarnaast heeft de dienst in het kader van hoogwaterdreiging samengewerkt met de provincie Utrecht, de waterkeringsbeheerder Vallei en Eem en met RWS Noord-Holland. Aan dat deel van de inventarisatie waaraan nog geen uitwerking in bestrijdingsplannen is gemaakt werd tijdens de uitvoering van dit onderzoek nog gewerkt. RWS Noord-Brabant voert jaarlijks een risico-inventarisatie uit en stelt daarvan een rapportage op. De inventarisatie komt tot stand op basis van eigen inbreng en ervaringen, gebruik van verslagen uit bijvoorbeeld het DT RWS en resultaten uit het calamiteitenoverleg dat het district vier maal per jaar voert. De laatste rapportage is in augustus 2007 (RWS NB, 2007a) verwerkt in het calamiteitenplan van de dienst. Op basis van deze jaarlijkse risico-inventarisatie wordt waar nodig een bestrijdingsplan opgesteld danwel bijgewerkt. De dienst heeft diverse bestrijdingsplannen zoals voor sluizen, bruggen, in-, uit- en doorlaatwerken. Risico-inventarisatie Uitgangspunt van een risico-inventarisatie is de oorzaak (en niet het gevolg) van een calamiteit. Een overzicht van mogelijke calamiteiten (scenario’s) is opgenomen in de calamiteitenplannen. De in de wet genoemd ‘mogelijke calamiteiten’ zijn hetzelfde als de scenario’s. De aanpak van deze mogelijke calamiteiten is uitgewerkt in bestrijdingsplannen. Van belang is dat er per type calamiteit (scenario) een procedure beschikbaar is waarin maatregelen zijn opgenomen en de inzet van mensen en middelen. Bron: Ensaco, position-paper 2007.

Uit de interviews en uit dossieronderzoek blijkt dat het uitvoeren van risicoinventarisaties niet op eenduidige wijze plaatsvindt. RWS Noord-Brabant hanteert binnen de dienst een standaard format. Ook de bestrijdingsplannen verschillen sterk qua inhoud en structuur tussen de regionale diensten. Conclusie vervolgonderzoek De regionale diensten hebben meer aandacht voor het uitvoeren van risicoinventarisaties, in vergelijking tot de resultaten van de audit uit 2005. Tevens


Datum

Pagina

22 februari 2008

16

Rapport

TeW/2008/000001

leveren de regionale diensten veel inspanning in het opstellen en actualiseren van bestrijdingsplannen. Bij twee diensten worden nog bestrijdingsplannen opgesteld of geactualiseerd. Bij één dienst is de risico-inventarisatie niet recent uitgevoerd. Bij een andere dienst is de inventarisatie veelal bepaald op basis van ervaringen. Om die reden wordt aanbevolen een landelijke methodiek voor het uitvoeren van risicoinventarisaties vast te stellen en uit te dragen. Er zijn grote verschillen in de inhoud en structuur van bestrijdingsplannen per dienst. Het verdient aandacht om een landelijke standaard voor de opzet van bestrijdingsplannen vast te stellen.

2.4 Basis voor interne opschalingsprocedure Geconstateerde risico uit auditrapport Van de drie in de audit onderzochte diensten hadden er twee de beschrijving van de opschaling en het vastleggen van de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden goed vastgelegd. Bij de regionale dienst Utrecht was een beperkte uitwerking van de opschalingsregeling in het calamiteitenplan en waren taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de calamiteitenorganisatie onvoldoende vastgelegd. Er was bij deze dienst sprake van een gering veiligheidsrisico doordat belangrijke onderdelen van de calamiteitenorganisatie niet beschreven waren. De kans bestond dat de bestaande kennis niet duurzaam verankerd was binnen de organisatie. Ook bestond de kans dat discussie ontstaat tijdens de daadwerkelijke bestrijding van calamiteiten met als gevolg tijdverlies, onbevoegd handelen of nalatigheid. De diensten van Rijkswaterstaat werkten aan een aanpassing van de calamiteitenplannen zodat voldaan zou worden aan de eisen die de waterstaatswet 1900 stelt. De interne opschalingsprocedure maakt hiervan onderdeel uit, alsmede de beschrijving van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Daarom werd verwacht worden dat bovenvermeld risico van tijdelijke aard zou zijn. Geformuleerde verbeteractie(s) Rijkswaterstaat Het calamiteitenplan van de Rijkswaterstaat diensten zal waar dat niet goed is vastgelegd het geringe risico van een niet goed beschreven opschalingsprocedure moeten gaan afdekken. Rijkswaterstaat merkt op dat de praktijk heeft uitgewezen dat procedures wel werken maar nog niet goed zijn vastgelegd en onvoldoende intern bekend zijn. Dit onderstreept enerzijds dat het veiligheidsrisico gering is en anderzijds dat optimalisatie nodig is. Bevinding RWS Utrecht heeft het calamiteitenplan na de audit herzien en het nieuwe calamiteitenplan bevat een opschalingsprocedure en beschrijving van de taken,


Datum

Pagina

22 februari 2008

17

Rapport

TeW/2008/000001

verantwoordelijkheden en bevoegdheden conform artikel 69 lid 1d van de Waterstaatswet 1900. De regionale diensten Noord-Brabant en IJsselmeergebied voldeden ten tijde van de audit aan deze punten. Uit dossieronderzoek blijkt dat voor deze diensten de situatie hetzelfde is gebleven. Conclusie vervolgonderzoek RWS Utrecht heeft het risico uit het auditrapport adequaat aangepakt. Ook bij de andere diensten is dit onderdeel (nog steeds) op orde. Het geconstateerde risico uit de audit van 2005 is hiermee weggenomen.

2.5 Netwerk in beeld brengen voor externe opschaling Geconstateerde risico uit auditrapport Van de drie onderzochte diensten hadden er twee de beschrijving van externe partijen (het netwerk) goed vastgelegd. Bij de regionale dienst Utrecht was een beperkte uitwerking van het netwerk in het calamiteitenplan vastgelegd. Er was bij deze dienst sprake van een gering bestuurlijk-juridisch risico omdat de opschalingsregeling met externen niet helder was, met name op tactisch en strategisch niveau. Dat kon leiden tot onduidelijkheid over opschalen naar externe partijen, tot het treden in bevoegdheden van anderen of tot het ten onrechte niet in actie komen. De diensten van Rijkswaterstaat werkten aan een aanpassing van de calamiteitenplannen zodat voldaan zou worden aan de eisen die de waterstaatswet 1900 stelt. De interne opschalingsprocedure maakt hiervan onderdeel uit, alsmede de beschrijving van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Daarom werd verwacht dat bovenvermeld risico van tijdelijke aard zou zijn. Geformuleerde verbeteractie(s) Rijkswaterstaat Het calamiteitenplan van de Rijkswaterstaat diensten zal waar dat niet goed is vastgelegd het geringe risico moeten gaan afdekken. In aanvulling hierop loopt een aantal acties vanuit Verkeer en Waterstaat om samen met het ministerie van Binnenlandse Zaken te zorgen voor helderheid over elkaars taken en verantwoordelijkheden ten aanzien van calamiteitenbestrijding en rampenbestrijding op landelijk niveau. Ook wordt gewerkt aan verdere bewustwording bij de regionale diensten om hun rol in de calamiteitenorganisatie en rampenbestrijding binnen de regio meer uit te dragen en de plaats in het netwerk duidelijk neer te zetten en te bestendigen. Bevinding RWS Utrecht heeft het calamiteitenplan na de audit herzien en het nieuwe calamiteitenplan bevat een externe opschalingsprocedure en een beschrijving van


Datum

Pagina

22 februari 2008

18

Rapport

TeW/2008/000001

de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de eigen organisatie en van externe partijen. De regionale diensten Noord-Brabant en IJsselmeergebied voldeden ten tijde van de audit aan deze punten. Uit dossieronderzoek blijkt dat voor deze diensten de situatie hetzelfde is gebleven. Verder is de calamiteitencoördinator van de regionale diensten in min of meerdere mate actief betrokken in het externe netwerk. Aandacht voor extern netwerk Netwerkkaarten uit het handboek Crisismanagement DCC-VenW zijn gedurende 2005 geactualiseerd en opgenomen in een geactualiseerd handboek in 2006. Het begrip netwerkmanagement is aan de orde gekomen tijdens de jaarlijkse trainingen op tactisch niveau. Wel zou het netwerken met waterschappen nog geïntensiveerd kunnen worden. Bron: Ensaco, position-paper 2007.

Conclusie vervolgonderzoek RWS Utrecht heeft het risico uit het auditrapport adequaat aangepakt. Ook bij de andere diensten is dit onderdeel (nog steeds) op orde. Het geconstateerde risico uit de audit van 2005 is hiermee weggenomen.

2.6 Wettelijke termijn calamiteitenplannen Geconstateerde risico uit auditrapport Geen van de bezochte regionale diensten had per 1 september 2004 een vastgesteld calamiteitenplan zoals vereist in de gemoderniseerde Waterstaatswet 1900. De regionale diensten hadden een traject ingezet waarbij ze aangaven dat uiterlijk medio 2005 wel aan het gestelde voldaan zou worden. Toch was de verwachting dat het veel inspanning zou kosten om de calamiteitenplannen medio 2005 te kunnen vaststellen. Dat werd gezien als een organisatorisch aandachtspunt. In de periode tussen september 2004 en medio 2005 zou er geen groot veiligheidsrisico zijn. Elke regionale dienst had wel een calamiteitenplan volgens eigen opzet en had een operationele calamiteitenorganisatie. Geformuleerde verbeteractie(s) Rijkswaterstaat Rijkswaterstaat zorgt ervoor dat de calamiteitenplannen van geheel Rijkswaterstaat voor eind 2005 ‘Waterstaatswet 1900-proof’ zijn. Voor het omvormen van de calamiteitenplannen tot een Rijkswaterstaat calamiteitenplan wordt het ‘Beleidskader Calamiteitenplan Rijkswaterstaat’ (in 2005) opgesteld en vastgesteld. Bevinding Het DCC-VenW geeft aan dat het Rijkswaterstaat niet gelukt is om voor eind 2005 alle calamiteitenplannen van de diensten te laten voldoen aan de wettelijke bepalingen van de Waterstaatswet 1900. Deze afspraak was in het DT RWS van 11 november 2005 namelijk vastgesteld.


Datum

Pagina

22 februari 2008

19

Rapport

TeW/2008/000001

In hetzelfde DT RWS-overleg van 11 november 2005 is het Beleidskader Calamiteitenplannen vastgesteld. Dit kader dient als raamwerk voor de diensten voor het opstellen van het calamiteitenplan en is in 2007 geactualiseerd. De DG-RWS geeft schriftelijk op 15 november 2007 (RWS, 2007a) aan: ‘het door DCC opgestelde Beleidskader heeft gediend als raamwerk voor de calamiteitenplannen van de regionale diensten en is conform de in samenspraak met waterschappen en provincies opgestelde toetsingskaders Waterstaatswet 1900. (…) Bij enkele regionale diensten worden in 2007 nog enkele aanpassingen gedaan in de calamiteitenplannen: dit zijn de puntjes op de i.’ Het calamiteitenplan van RWS Noord-Brabant is op 1 september 2005 vastgesteld, ruim voor het einde van de door Rijkswaterstaat afgesproken termijn. Bij RWS IJsselmeergebied is het plan op 21 augustus 2007 vastgesteld. RWS Utrecht heeft in december 2005 een calamiteitenplan vastgesteld. Inmiddels is begin 2008 een nieuw calamiteitenplan opgeleverd. Medio 2008 zal het calamiteitenplan worden bijgewerkt op basis van het Beleidskader Calamiteitenplannen RWS (DCC, 2007). RWS Utrecht geeft aan dat het calamiteitenplan daarna voldoet aan alle vigerende wet- en regelgeving. De provincie heeft een wettelijke taak om de calamiteitenplannen te toetsen op basis van de Waterstaatswet 1900. De DG-RWS geeft schriftelijk aan dat: ‘Alle regionale diensten van Rijkswaterstaat hebben nu een door de provincie getoetst calamiteitenplan’. Uit het interviewgesprek met RWS Noord-Brabant blijkt echter dat de provincie een beperkte toetsing heeft uitgevoerd op alleen het natte deel van het calamiteitenplan Noord-Brabant. Ondanks de wettelijke taak is de provincie van mening dat zij geen rijksplannen moet toetsen. Het calamiteitenplan van RWS Utrecht dat begin 2008 is opgeleverd is getoetst door de provincies Utrecht, Noord-Holland en Gelderland. De opmerkingen zijn verwerkt in het plan. RWS IJsselmeergebied heeft eind oktober 2007 een toetsingsgesprek gehad bij de provincie. Conclusie vervolgonderzoek Uit de audit bleek dat de calamiteitenplannen niet binnen de wettelijke termijn op orde waren. Ook de genoemde datum in het verbeterplan van Rijkswaterstaat is door twee van de drie onderzochte diensten niet gehaald. Thans beschikken de drie diensten over een vastgesteld plan. De toetsing van de calamiteitenplannen door de provincie heeft in ieder geval bij twee van de drie onderzochte diensten plaatsgevonden. Als kanttekening kan geplaatst worden dat de reacties nog niet zijn verwerkt in de calamiteitenplannen. Bij RWS Noord-Brabant blijkt de toetsing door de provincie op een minimale wijze te zijn ingevuld. Hier geldt dat Rijkswaterstaat afhankelijk is van de inzet van de provincie om het plan te toetsen.


Datum

Pagina

22 februari 2008

20

Rapport

TeW/2008/000001

2.7 GRIP-regeling landelijk op uniforme wijze toepassen Constatering uit auditrapport De drie onderzochte diensten hebben tijdens de audit van 2005 aangegeven dat de GRIP-regeling (opschalingsregeling met externe partners) niet landelijk op een uniforme wijze gebruikt wordt. Per regio of provincie werd een andere invulling aan de opschalingprocedure gegeven. Rijkswaterstaat werd door deze verschillen geconfronteerd met onderling niet afstembare GRIP-regelingen. Het “Handboek voorbereiding rampenbestrijding” (BZK, 2003) geeft een consistente beschrijving van GRIP’s. Dit handboek zelf is geen voorschrift. Advies uit Inspectieverklaring De Inspecteur-Generaal heeft de Directeur-Generaal van Rijkswaterstaat gewezen op de hinder die de Rijkswaterstaat diensten ondervinden omdat per regio of per provincie andere opschalingsprocedures gelden. Gesterkt door het auditrapport zou de DG-RWS bij het Minsiterie van Binnenlandse Zaken kunnen pleiten voor een uniformering van de Gecoördineerde Regionale Incidentenbestrijdings Procedures (GRIP-regelingen). Uniformering zal leiden tot de vergroting van de efficiëntie bij landelijke organisaties, zoals Rijkswaterstaat, zal de communicatie tijdens de rampenbestrijding versimpelen en daarmee de effectiviteit van de rampenbestrijding vergroten. Bevinding De drie onderzochte diensten geven aan dat de aansluiting van de GRIP-regeling met de externe partners verbeterd is. RWS Noord-Brabant en IJsselmeergebied merken op dat kleine verschillen blijven bestaan door interpretatieverschillen. RWS Utrecht geeft tevens in het gesprek aan dat de eigen GRIP-regeling na de audit is bijgewerkt en onderdeel uitmaakt van het huidige calamiteitenplan van de dienst. Conclusie De afstemming van de GRIP-regeling met externe partners is verbeterd. De regelingen worden eenduidiger toegepast waardoor een betere aansluiting is.


Datum

Pagina

22 februari 2008

21

Rapport

TeW/2008/000001

2.8 Verificatie van bevindingen door diensten Het concept van dit rapport is voorgelegd aan het verantwoordelijke management en de geïnterviewden van de drie betrokken regionale diensten van Rijkswaterstaat. Op deze wijze is de mogelijkheid geboden om te reageren op het rapport met als doel feitelijke onjuistheden te corrigeren. Dit proces staat bekend als ‘wederhoor’. De volgende reacties uit het wederhoor hebben niet geleid tot aanpassing van het rapport. De reactie is tussen aanhalingstekens geplaatst. Waar van toepassing wordt cursief weergegeven waarom de reactie niet tot een aanpassing van het rapport heeft geleid. Rijkswaterstaat dienst Noord-Brabant • Hoofdstuk 2.1: ‘In de bevinding stelt u dat er geen afzonderlijk budget is voor de calamiteitenorganisatie. Op zich is de constatering juist. Tevens constateert u dat er bij de dienst(-en) een grote mate van bewustzijn is van het belang van een goede calamiteitenorganisatie. Toch ziet u dit als een aanmerkelijk risico. U legt in uw conclusie echter niet de verbinding dat de grotere bewustwording inhoudt, dat de diensten dan ook automatisch voldoende budget vrijmaken als dat nodig blijkt. Hierdoor is het tot op heden niet nodig geweest het budget als aparte post op te nemen.’ De grotere bewustwording kan er In de praktijk toe leiden dat in 9 van de 10 gevallen de calamiteitenorganisatie over voldoende budget beschikt en geen problemen ervaren worden. Beter is het om dit budget te borgen en daarmee kwetsbaarheid te voorkomen. Tevens wordt transparant wat de organisatie besteedt en nodig heeft. Graag verwijs ik naar de wederhoorreactie van RWS Utrecht met betrekking tot dit punt. Rijkswaterstaat dienst Utrecht • ‘De in hoofdstuk 2 benoemde algemene conclusies onderschrijf ik en zie ik als verbeterpunten. Ten aanzien van de budgettering van de Calamiteitenorganisatie, tot nu toe in het onderdeel Beheer en onderhoud opgenomen, ben ik voornemens de volgende actie uit te zetten. Om de door u geconstateerde kwetsbaarheid van budgetteren te verminderen, zal het onderwerp worden opgevoerd op de agenda van het Overleg Crisis Management Rijkswaterstaat. (OCMRWS), aangezien dit niet alleen de Dienst Utrecht betreft. Een aanbeveling voor het toekennen van specifieke calamiteitenbudgetten zal aan de portefeuillehouder crisisbeheersing Rijkswaterstaat, DG Rijkswaterstaat worden gezonden.’ Het landelijk oppakken van deze actie wordt aanbevolen.


Datum

Pagina

22 februari 2008

22

Rapport

TeW/2008/000001

Departementaal Coördinatiecentrum Crisisbeheersing • Hoofdstuk 2.2: ‘Met betrekking tot het borgen van verbeterpunten uit evaluaties van oefeningen moet wel aangegeven worden dat de crisismanagers van het DCC-VenW deze verbeterpunten steeds bespreken in hun accountgesprekken. Ook is het onderwerp van gesprek van het jaarlijkse hoofd-DCC-VenW / HID gesprek.’ • Pagina 3: ‘In de 2e alinea wordt gerefereerd aan het verbeterplan van RWS. Gaarne ook vermelden dat RWS in het verbeterplan aangeeft dat de door IVW geconstateerde risico’s volgens RWS niet bestaan cq. Niet gedeeld worden door RWS.’ In het verbeterplan van Rijkswaterstaat wordt een deel van de geconstateerde risico’s inderdaad niet onderschreven. Het betreft de constatering dat er een gering veiligheidsrisico bestaat voor de periode september 2004 tot medio 2005 en de constatering dat complexe situaties niet geoefend worden en leerpunten van evaluaties niet altijd geïmplementeerd in de calamiteitenorganisatie.


Datum

Pagina

22 februari 2008

23

Rapport

TeW/2008/000001

Bijlage 1 Referenties • • • •

• •

•

•

•

•

•

•

• • •

DCC, 2005a: Departementaal Coördinatiecentrum Crisisbeheersing VenW, ‘Beleidsplan DCC-VenW 2005-2008’. Den Haag: 23 februari 2005. DCC, 2005b: Departementaal Coördinatiecentrum Crisisbeheersing VenW, ‘Beleidsplan Opleiden en Oefenen 2005-2008’. Den Haag: 23 februari 2005. DCC, 2005c: Departementaal Coördinatiecentrum Crisisbeheersing VenW, nota Crisisbeheersing Rijkswaterstaat. Den Haag: 11 november 2005. DCC, 2007: Departementaal Coördinatiecentrum Crisisbeheersing VenW, ‘Beleidskader calamiteitenplannen Rijkswaterstaat’, eindconcept versie 007. Den Haag: 5 december 2007. Ensaco, 2006: Ensaco, Evaluatierapport Beleidsteamtraining 4 december 2006 Rijkswaterstaat Noord-Brabant. Den Helder: 21 december 2006. Ensaco, 2007: Ensaco, ‘Position Paper, Onderweg naar standaardisering en professionalisering van de calamiteitenorganisatie van Rijkswaterstaat’. Den Helder: 2 november 2007. Evaluatiegroep O en B, 2007: Evaluatiegroep Overheid en Bedrijf, “Rijswaterstaat wil verder……”, evaluatieonderzoek naar crisisbeheersing bij regionale diensten van Rijkswaterstaat. Utrecht: 21 juni 2007. IVW, 2005a: Inspectie Verkeer en Waterstaat, Toezichteenheid Waterbeheer, auditrapport ‘Inrichting en werking van de calamiteitenorganisatie van Rijkswaterstaat’. Lelystad: januari 2005. IVW, 2005b: Inspectie Verkeer en Waterstaat, Inspectieverklaring ‘Inrichting en werking van de calamiteitenorganisatie van Rijkswaterstaat’. Den Haag: mei 2005. IVW, 2007a: Inspectie Verkeer en Waterstaat, aankondigingsbrief vervolgonderzoek aan DG-RWS. Lelystad: 18 september 2007, kenmerk IVW/TEW/07LU000551. IVW, 2007b: Inspectie Verkeer en Waterstaat, aankondigingsbrief vervolgonderzoek aan regionale diensten Utrecht, Noord-Brabant en IJsselmeergebied Lelystad: 18 september 2007, kenmerk IVW/TEW/07LU000552. RWS, 2005: Verbeterplan DG-RWS inzake auditrapport ‘Inrichting en werking van de calamiteitenorganisatie van Rijkswaterstaat’. Den Haag: 13 april 2005, kenmerk SDG 2005/1409/8142. RWS, 2006a: Directoraat-Generaal Rijkswaterstaat, Service Level Agreement 2006 tussen SG en DG-RWS. RWS, 2006b: Rijkswaterstaat IJsselmeergebied, managementcontract 2007 tussen HID en DG-RWS. Den Haag: 12 december 2006 RWS, 2006c: Rijkswaterstaat Noord-Brabant, concept managementcontract 2007 tussen HID en DG-RWS. Den Haag: 5 december 2006


Datum

Pagina

22 februari 2008

24

Rapport

TeW/2008/000001

• •

• • • • • •

•

• •

RWS, 2006d: Rijkswaterstaat Utrecht, managementcontract 2007 tussen HID en DG-RWS. Den Haag: 12 december 2006 RWS, 2007a: Directoraat-Generaal Rijkswaterstaat, DG-RWS, reactie op brief inzake vervolgonderzoek Calamiteitenorganisatie RWS. Den Haag: 15 november 2007, briefkenmerk: DCC/RWSCD 2007/28243. RWS, 2007b: Directoraat-Generaal Rijkswaterstaat, service level agreement 2007 tussen SG en DG-RWS. RWS, 2007c: Directoraat-Generaal Rijkswaterstaat, offerte Service Level Agreement 2008-2011 tussen SG en DG-RWS. RWS NB, 2007a: Rijkswaterstaat Noord-Brabant afdeling Water, ‘Risico inventarisatie 2007’. Den Bosch: april 2007. RWS NB, 2007b: Rijkswaterstaat Noord-Brabant afdeling AIA, ‘Crisisbeheersing Nat jaarplan 2007’. Den Bosch: 25 april 2007. RWS UT, 2007: Rijkswaterstaat Utrecht, concept calamiteitenbestrijdingsplan waterdistrict Utrecht. Nieuwegein: juli 2007. RWS IJG, 2003: Rijkswaterstaat IJsselmeergebied, ‘Bestrijdingsplan IJsselmeer en Markermeer’. Lelystad: dienstkring IJsselmeer en Markermeer, oktober 2003. RWS IJG, 2005: Rijkswaterstaat IJsselmeergebied, ‘Calamiteitenbestrijdingsplan voor de Waterkeringen in het IJsselmeergebied’. Lelystad: 9 augustus 2005. TNO, 2005: TNO, rapport risicostudie IJsselmeergebied. Apeldoorn: januari 2005. WS 1900: Waterstaatswet 1900, ‘Wet van 10 november 1900, houdende algemene regels omtrent het waterstaatsbestuur’


Datum

Pagina

22 februari 2008

25

Rapport

TeW/2008/000001


Datum

Pagina

22 februari 2008

26

Rapport

TeW/2008/000001

Colofon Uitgever

Inspectie Verkeer en Waterstaat, Toezichteenheid Waterbeheer Auditteam

ing. T.J. Hombergen ir. R.P.G. Bosma (interviews) A.R. Beemster (interviews) Adres

Noorderwagenplein 6 Postbus 61 8200 AP Lelystad Fotografie

Inspectie Verkeer en Waterstaat, Toezichteenheid Waterbeheer

Akkoord


Unitmanager inspectie/audit: 22-02-2008

ir. F. Dijkman

Projectleider: 22-02-2008

Ing. T.J. Hombergen

(paraaf)

(paraaf)

Inrichting en werking van de calamiteitenorganisatie van Rijkswaterstaat Vervolgonderzoek

Recommend Documents