Innovatief samen verder

Innovatief samen verder

prof. dr. M. Herweijer mr. drs. Jan R. Lunsing


-2-


Inhoud 1

2

3

4

Samen innoveren .......................................................................................................................... 4 1.1

Opdracht ................................................................................................................................ 5

1.2

Onderzoeksmethode .............................................................................................................. 6

1.3

Leeswijzer ............................................................................................................................. 7

1.4

Innovatief samen verder ........................................................................................................ 7

Waarnemingen.............................................................................................................................. 9 2.1

Twee zelfbewuste maar complementaire organisaties .......................................................... 9

2.2

Het proces van organisatie uitwerking: te weinig sturing van bovenaf? ............................. 10

2.3

Een tijdelijke focus op management en beheer: te veel tijdsdruk? ..................................... 12

2.4

Witte rook? .......................................................................................................................... 14

Innovatief verder ........................................................................................................................ 16 3.1

Woordgebruik ...................................................................................................................... 16

3.2

Tijd ...................................................................................................................................... 16

3.3

Grafische weergave ............................................................................................................. 17

3.4

Inzet van medewerkers ........................................................................................................ 18

3.5

Innovatief verder ................................................................................................................. 19

Samenvatting en advies .............................................................................................................. 20 4.1

Enkele praktische adviezen voor de organisatie .................................................................. 20

4.2

Het overbruggen van verschillen ......................................................................................... 21

4.3

De bestuursfilosofie of visie ................................................................................................ 21

Lijst van geïnterviewde personen .............................................................................................. 22 Bibliografie ........................................................................................................................................ 23

-3-


1 Samen innoveren Twee zelfbewuste gemeenten in Noordoost Fryslân ontwikkelen sinds 2009 een uniek model van ambtelijke samenwerking. In dit model is er een evenwicht gevonden. Enerzijds is er de eigenheid en zelfbeschikking van twee eeuwenoude gemeentelijke organisaties. Anderzijds zijn er de voordelen van gebundelde dienstverlening en gedeelde apparaatsondersteuning. Ondertussen wordt deze gezamenlijke bedrijfsondersteuning en dienstverlening doorlopend gemoderniseerd. Die innovatie vindt plaats door geïntegreerde toepassing van ICT, door een informele en directe dienstverlening, en door een transparante planning en control. Daarbij leren de beide dragende organisaties van elkaar. Door oog te hebben voor elkaars sterke punten zijn de ambtelijke medewerkers niet alleen op trots op de prestaties van de eigen organisatie (de blik naar binnen), maar vooral trots op de kwaliteiten van de preferente samenwerkingspartner (de blik naar buiten). De complementariteit van de onderscheidende kwaliteiten van de beide dragende organisaties nodigt uit tot groei van de onderlinge werkverdeling. De beide raden en de colleges betoonden zich in september 2012 een uitgesproken voorstander van een voortgaande innovatie. Hierbij wordt weliswaar van alles onderzocht maar wordt ook het goede behouden. Tijdens onze gesprekken medio 2013 blijkt dat de verdere ontwikkeling van dit innovatieve model van ambtelijke samenwerking van harte wordt ondersteund door de werkvloer. Er wordt met smart uitgezien naar het aanwijzen van (een) initiatiefrijke kwartiermaker(s) voor de gezamenlijke werkmaatschappij “De Wâlden”. Nu is het formuleren van wensen en desiderata (ten aanzien van model 3c) een eerste stap, maar het komt natuurlijk vooral aan op het vinden van een concrete uitwerking. Het spreekt voor zich dat bij de uitwerking van deze innovatieve ambtelijke samenwerking de directie en de beide managementteams in de eerste helft van 2013 voor de nodige keuzes zijn geplaatst. Het gaat niet om een standaard herindeling waarvan er dertien in een dozijn gaan en waarvoor de verschillende draaiboeken op de plank liggen. Bij de nadere uitwerking van deze innovatieve vorm van ambtelijke samenwerking moeten soms onbetreden paden worden bewandeld. Soms moeten er knopen worden doorgehakt. We moeten daarbij bedenken dat de eerste ambtelijke fusies in ons land pas dateren van 1 januari 2007. Er zijn nog weinig empirische evaluaties en beproefde draaiboeken voor ambtelijke fusies beschikbaar. Wel telt Nederland inmiddels negen (en mogelijk al meer) duurzame ambtelijke fusies.1 Lastige keuzes op een innovatief pad vragen soms wat meer tijd en reflectie dan aanvankelijk gepland. De een neemt die tijd voor reflectie wel (“thinking slow”), de ander heeft daar grote moeite mee (“thinking fast”). Waar – schertsenderwijs - de herenboer eerst het gedetailleerde plan wil doorrekenen voordat de schep eindelijk de grond in mag, vraagt de noeste verveender zich soms ongeduldig af “wenn wird endlich wieder in die Hände gespuckt?”. In het boek Thinking Fast and Slow gaat de psycholoog en Nobel-prijswinnaar economie Daniel Kahnemann uitvoerig in op het grote belang van het combineren van thinking slow and thinking fast voor het

1

Naast Ten Boer – Groningen, Pekela-Veendam, Losser-Enschede, Blaricum-Eemnes en Laren (BEL), tegenwoordig ook Ommen-Hardenberg, Dinkelland-Tubbergen, Wassenaar-Voorschoten, Amstelveen-Aalsmeer, WormerlandOostzaan. Een duurzame ambtelijke fusie wil zeggen dat een herindeling beslist niet op de agenda staat: de ambtelijke fusie zelf is het gewenste eindresultaat: beleidsverscheidenheid wordt gecombineerd met professionele uitvoering. Bij een herindeling – zoals de ambtelijke fusie De Waard die per 1-1-2013 veranderde in de fusiegemeente Molenwaard – gaat deze diversiteit en het beleidsverschil verloren. Zie ook: Samen werken aan bestuurskracht, Kluwer, 2011.

-4-

Innovatief samen verder succes van organisaties. In de voor u liggende, door twee belangstellende bestuurskundigen opgestelde, spiegel zal de boodschap – kort samengevat - zijn: leer van uw ervaringen tot nog toe (dus trek de gekozen aanpak van onderop gewoon door), maar ga vooral voort (stapje voor stapje, en zonder onnodige tijdsdruk) en oogst vooral de vele verbetertips die door uw zeer betrokken medewerkers in maar liefst 18 werkgroepen het afgelopen half jaar naar voren zijn gebracht. Deze 18 ambtelijke werkgroepen hebben voorstellen gedaan de huidige samenwerking van onderop verder te verbeteren: niet vanuit een deductief plan of vanuit een streven naar een ver gelegen en hoog verheven doel, maar vanuit praktische ervaring met alledaagse werkprocessen in de drie proeftuinen en de andere spontane vormen van samenwerking: laten we met deze praktische suggesties aan de slag gaan: door aan deze werkgroepen een passende terugkoppeling te geven en door nu ook op korte termijn de kwartiermaker(s) aan te stellen voor de gezamenlijke werkmaatschappij “De Wâlden”.

1.1 Opdracht Op 23 mei 2013 bespreken de burgemeesters Ter Keurs van Tytsjerksteradiel en Gerbrandy van Achtkarspelen met prof. dr. Michiel Herweijer van de Radboud Universiteit Nijmegen en mr. drs. Jan R. Lunsing van StiBaBo, een ontstane keuzesituatie bij het verder ontwikkelen van de ambtelijke samenwerking tussen beide gemeenten. Per 1 januari 2014 zal er – zo is althans de bedoeling - door beide gemeenten een gemeenschappelijk orgaan of een Openbaar Lichaam krachtens de WGR zijn opgericht. Maar wanneer zullen welke taken aan dit Openbaar Lichaam worden toegekend? Welke organisatorische voorwaarden moeten eerst worden vervuld voordat deze taken en betrokken personeelsleden overgaan? De adviezen die de beide burgemeesters vanuit het ambtelijk vooronder ontvangen zijn niet eensluidend. Het ene advies luidt om in het eerder afgesproken tempo een forse taakoverdracht in één keer te doen plaatsvinden (the big bang); het andere advies bepleit een zekere geleidelijkheid en het loslaten van het strakke tijdspad en de gekozen serieschakeling van voorbereidende activiteiten (uit het Stappenplan). Ook wordt gesteld dat de intensieve samenwerking het ook kan stellen zonder Openbaar Lichaam, bijvoorbeeld op basis van DVO’s en met een kruislingse centrumgemeente constructie. Het is een groot voordeel – zo blijkt ons in de recente gespreksronde – dat de voor- en tegenstanders van de beide opties niet samenvallen met de medewerkers van de beide dragende organisaties. In de top van beide ambtelijke organisaties treffen wij deze twee verschillende voorkeuren aan. Het niet samenvallen van de adviezen maakt de keuzesituatie wat lastiger. Beide burgemeesters zijn van mening dat het nu wijs is om externen te vragen met een onbevangen blik naar de ontstane keuzesituatie te kijken. Aan ons de opdracht te onderzoeken welke aanpak het beste aansluit bij de ontwikkelingsfase waarin de ambtelijke samenwerking zich nu bevindt. Welke aanpak heeft de grootste kans om bij implementatie een meerwaarde te bieden voor de burgers, de raden en het gemeentebestuur? De beide burgemeesters ons op het hart dat van de ambtelijke medewerkers in een proces van ambtelijke samenwerking veel wordt gevraagd en dat in het uit te brengen advies ter dege met de zienswijzen van de ambtelijke medewerkers rekening moet worden gehouden. Meer concreet ligt er de vraag of de inmiddels geconstateerde verschillen tussen het personeelsbeleid (HRM), de ambtelijke mandatering (planning en control), de organisatiestructuur (de andere bevoegdheidsverdeling over de twee managementlagen) en de -5-

Innovatief samen verder organisatiecultuur (leiderschap, verandermanagement) van de beide ambtelijke organisaties fundamenteel van aard zijn. En of deze verschillen het rechtvaardigen het tempo van het proces van ambtelijke samenwerking bij te stellen. De colleges vragen ‘advies uit te brengen over een te bereiken eenduidige visie (cq besturingsfilosofie) voor de samenwerking (van de beide gemeenten), de samenwerkingsorganisatie, en over de wijze waarop de (geconstateerde) verschillen kunnen worden overbrugd’.2 Met het oog op het aanstormende zomerreces en de toezegging tijdig terug te koppelen naar de beide gemeenteraden is de adviesopdracht zonder dralen in uitvoering genomen. Dankzij de bijzonder efficiënte werkwijze van de medewerkers van de bestuurssecretariaten, mevrouw Van der Zee en mevrouw Broers, is het mogelijk gebleken in week 23 (eerste week juni) gesprekken te voeren met alle 22 functionarissen die vanuit de beide dragende organisaties een belangrijke rol spelen in het doorontwikkelen (uitwerking model 3c) van de ambtelijke samenwerking. Dat op zo’n korte termijn alle betrokkenen, zonder uitzondering, bereid zijn hun zienswijze te geven is zowel een teken van hun betrokkenheid als een teken van de efficiënte wijze waarop de beide organisaties op operationeel niveau samen werken. Door waarnemend gemeentesecretaris Jan Waijer en medewerker directiestaf Gerben Stellingwerf, worden de onderzoekers in no time voorzien van de relevante besluiten van de raden en de colleges van beide gemeenten, relevante beleidsstukken en ook concepten daarvan. Het ging hierbij om de intenties tot samenwerking uit 2009, de eerste stappen in 2010, het operationeel worden van de drie proeftuinen3 in 2011, de evaluatie en keuze van het streefmodel in 2012, en de lopende uitwerking van dat streefmodel in 2013. Dankzij de openhartige wijze waarop genoemde functionarissen met de onderzoekers hebben gesproken over hun ervaring met de onderlinge samenwerking tot nog toe en hun argumenten toelichtten voor en tegen het onverkort volgen van het Stappenplan4, is het mogelijk om de vragen van de beide burgemeesters van een duidelijk antwoord te voorzien. Overigens denken wij, thans terugkijkend op deze ontmoetingen, dat onze gesprekspartners de door ons onderzochte keuzesituatie ook op eigen kracht en zonder onze externe advisering, heel goed de baas hadden gekund.

1.2 Onderzoeksmethode De voor dit advies gekozen werkwijze begint met interviews met sleutelfiguren. De selectie van deze sleutelfiguren is overgelaten aan beide bestuurssecretarissen. In overleg kwamen zij uit op gesprekken met de beide burgemeesters, de gemeentesecretaris van Tytsjerksteradiel en de voormalige gemeentesecretaris van Achtkarspelen, alle leden van de projectgroep die de samenwerking in de periode 2012-2013 verder hebben uitgewerkt, de voorzitters van de ondernemingsraden, de externe kwartiermaker, en alle leden van de beide ambtelijke Managementteams, voor zover deze niet onder een andere titel reeds op het lijstje van gesprekpartners staan. Een lijst met de namen van alle informanten is als bijlage toegevoegd. Van elk interview is een kort verslag gemaakt dat aan de geïnterviewde persoon is teruggezonden met het verzoek datgene wat de onderzoekers in het verslag verkeerd, te weinig genuanceerd of juist te genuanceerd hebben weergegeven te verbeteren en indien gewenst aanvullingen te doen. De 2

Opdrachtformulering advies over voortgang samenwerking Achtkarspelen+Tytsjerksteradiel, 17 mei 2013, gemeenten Tytsjerksteradiel en Achtkarspelen. 3 Klantcontactcentrum, Afdeling Werk en Inkomen, Afdeling Handhaving en Veiligheid. 4 Projectgroep Samenwerking, Stappenplan: samenwerking gemeenten Tytsjerksteradiel en Achtkarspelen 2012-2013, 6 november 2012.

-6-

Innovatief samen verder interviews zijn in drie dagen afgenomen. Alle verslagen zijn een dag na afname van het laatste interview aan de respondenten teruggezonden met het verzoek tenminste voor 10 juni 17.00 uur te reageren. Op één na alle reacties zijn voor dat tijdstip binnen gekomen en één respondent heeft verzocht of het inzenden later die avond nog mogelijk is. Dat kan. Alle door de informanten gecorrigeerde verslagen zijn bestudeerd en hebben met elkaar een beeld geschetst van de ontwikkeling van de samenwerking tot nu toe en de keuzes die nu op de agenda staan. Daarnaast is er voor gekozen de ontwikkelingen in Achtkarspelen+Tytsjerksteradiel te spiegelen aan wat uit recent empirisch onderzoek inmiddels bekend is over processen van ambtelijke samenwerking.5

1.3 Leeswijzer In dit rapport vindt u in hoofdstuk 2 de voor dit advies relevante waarnemingen van de onderzoekers, zowel gebaseerd op bestudering van de dossiers als op de gesprekken. In hoofdstuk 3 geven we antwoord op de vragen die beide burgemeesters hebben gesteld. Het grootste deel van deze antwoorden bevat geen nieuwe inzichten. Deze antwoorden zijn ons rechtstreeks aangereikt door onze gesprekspartners. Wel hebben wij enkele nieuwe elementen in deze antwoorden toegevoegd. Deze nieuwe elementen zijn afkomstig uit ervaringen van andere clusters van gemeenten die in Nederland het innovatieve pad van ambtelijke fusie doorlopen.6 Tenslotte hebben we in hoofdstuk 4 onze adviezen uit de eerste drie hoofdstukken puntsgewijs samengevat.

1.4 Innovatief samen verder We spreken 22 betrokken functionarissen. Geen van hen zegt tegen ons dat de samenwerking Tytsjerksteradiel+Achtkarspelen geen toekomst heeft. Wel is er twijfel over de weg die derwaarts leidt. Het normatieve kader blijkt een geaccepteerd gegeven. Dat normatieve kader is het besluit van beide gemeenteraden, op 27 september 2012 om “er mee in te stemmen, dat beide colleges het spoor van het voorkeursscenario van de colleges uit de op 13 september 2012 besproken scenarioanalyse – scenario 3c – gaan volgen, in het proces van het verder vormgeven van de samenwerking tussen beide gemeenten.” Het is van belang op te merken dat dit scenario 3c een innovatieve vorm van partieel ambtelijk samenwerken is. Er is niet gekozen voor een bestaand model van ambtelijk samenwerken. Het is geen volledig centrumgemeente model, waarbij zoals bij Groningen-Ten Boer de ene centrumgemeente de uitvoering van al het ambtelijk werk op zich neemt en de andere gemeente in de opdrachtgeverrol kruipt. Het is ook geen complete ambtelijke fusie geworden, zoals de Kompanjie van Veendam en Pekela, waar een nieuwe organisatie alle diensten aan de beide aangesloten gemeenten levert. Het door Tytsjerksteradiel en Achtkarspelen gekozen 3c model kent twee nevengeschikte, dragende gemeenten die belangrijke delen van het ruimtelijke beleid, het sociale beleid en het beheer zelfstandig blijven uitvoeren. De gemeenschappelijke werkmaatschappij De Wâlden richt zich op de betrekkelijk beleidsarme publiekscontacten en dus ook de dienstverlening, maar ook op een moderne bedrijfsondersteuning van de beide dragende organisaties en de gemeenschappelijke dienstverlening. Met het 3c-model kan vooral op het ruimtelijke domein (omgevingsbeleid) de eigenheid van de beide beleidstradities behouden 5

Te denken valt onder andere aan: Drs.A.J. Speulman, Een voor allen: ambtelijke fusies in de provincie Overijssel, 3110-2012, Radboud Universiteit Nijmegen. 6 Zie ook: Dr.M.L. van Genugten, Innovatie van binnenlands bestuur, in: Bestuurswetenschappen, jrg 67, nr. 3, pp.4557, juni 2013.

-7-

Innovatief samen verder worden. Door het stroomlijnen van dienstverleningsprocessen en ondersteunende processen van bedrijfsvoering wordt op het vlak van efficiënte automatisering en stroomlijning van afhandelingsprocessen een moderniseringsslag gemaakt die mikt op kwaliteitsbehoud, besparing, verminderde kwetsbaarheid en grotere klanttevredenheid. Sinds de besluitvorming op 27 september 2012 zijn er op de werkvloer en het in het ambtelijk vooronder heel wat stappen gezet. Ook in de gemeenschappelijke dienst voor werk en inkomen, de telefonie (klant contact centrum) en de ondersteuning van de beide burgemeesters in de uitoefening van hun openbare orde taken (handhaving en veiligheid) is vooruitgang geboekt. Vaak waren dat stappen vooruit, en soms ook een stap achteruit. Zo’n proces is – zeggen andere onderzoekers – heel kenmerkend voor innovatie: vandaar de titel van dit advies: “innovatief samen verder”.

-8-


2 Waarnemingen Wij groeperen de observaties in vier paragrafen. Aan de ene kant ontmoeten wij vertegenwoordigers van twee zelfbewuste organisaties die trots zijn op wat ze hebben bereikt en in hun kwaliteiten complementair zijn ten opzichte van elkaar (paragraaf 2.1). Aan de andere kant treffen we onderlinge werkrelaties aan waarbij er tussen functionarissen van beide organisaties soms sprake is van onzekerheid over hoe het nu verder moet (paragrafen 2.2 en 2.3). We proberen een verklaring te geven voor het ontstaan van deze onzekerheid. Tenslotte hebben we enkele waarnemingen gedaan die helpen bij het bepalen van de richting voor de volgende stappen in het proces van samenwerking (paragraaf 2.4).

2.1 Twee zelfbewuste maar complementaire organisaties Beide dragende organisaties hebben de laatste jaren veel vernieuwingen doorgevoerd. In Achtkarspelen worden op het ruimtelijke domein redelijk wat taken uitbesteed. Op dit domein is Achtkarspelen een slanke regiegemeente geworden: kostenbesparing is daarbij een dominante drijfveer. Tytsjerksteradiel is op het ruimtelijke domein vooral een doe-gemeente gebleven. Veel klassieke ruimtelijke taken worden in eigen beheer uitgevoerd en worden nu meer planmatig dan vroeger in uitvoering gebracht: kwaliteit en continuïteit zijn daarbij centrale drijfveren. Op zich biedt deze complementariteit een uitstekende basis voor een efficiënte onderlinge taakverdeling. Op het vlak van het landmeten is daar inmiddels ervaring mee opgedaan. Maar er zijn meer terreinen (afvalinzameling, planologie, civiele techniek, onderhoudswerk) waarbij Tytsjerksteradiel of Achtkarspelen taken voor de ander in uitvoering kan nemen. Maar dat neemt tijd, mede in het licht van lang lopende contracten en de huidige nadruk op kostenbesparing versus kwaliteit. In Achtkarspelen wordt een groot beroep gedaan op de professionaliteit en vindingrijkheid van de individuele medewerker. Het ambtelijk mandaat is ver doorgevoerd. De teamleiders (het tweede managementniveau) beschikken over ruime bevoegdheden op het vlak van budgetbeheer en personeelsbeleid. Veel sturing is in de lijn gebracht (ontstaffing). De ondersteunende staf is relatief smal. In Achtkarspelen treffen we op de werkvloer creatieve opdrachtnemers aan. Aan hun ontwikkeling wordt aandacht besteed. Deze organisatieverandering wordt door de gesprekspartners beleefd als belangrijke innovatie. In Tytsjerksteradiel wordt sterker gehecht aan heldere procedurering waarbij vooraf de opdracht wordt gedefinieerd en waarbij de medewerker binnen de vooraf gemaakte afspraken blijft en over de uitwerking daarvan verantwoording aflegt. De mandatering aan de medewerkers is minder ver doorgevoerd. Veel zaken op het vlak van budgetbeheer en P&O liggen op het eerste managementniveau (leden van het managementteam). De ondersteunende staf is wat breder geoutilleerd. De teamcoördinatoren (het tweede managementniveau) richten zich op de werkverdeling en kwaliteitsbewaking, en zijn meer afhankelijk van de staf en het eerste managementniveau (voor groen licht en/of paraaf). In Tytsjerksteradiel treffen we kortom een doordachte opdrachtverlening aan. Een sluitend systeem van planning en control, aansluitend bij het dualisme, wordt in deze gemeente beleefd als belangrijke innovatie. Ook op deze tweede dimensie is er sprake van een complementariteit in stijlen. Ook zijn er mogelijkheden van elkaars verworvenheden te leren (“best of both worlds”). De uitdaging is om een gestroomlijnde planning en control die in deze tijden zeker van waarde is, te verbinden aan -9-

Innovatief samen verder een stimulerend en motiverend personeelsmanagement dat past bij de grotere professionaliteit van de nieuw aangetrokken medewerkers (deels ook in het sociale domein). Beide organisaties zijn bij voortduring bezig met het ontwikkelen van passende ICT en slimme procedures om het klantcontact te verbeteren. Het Klant Contact Centrum is sinds 2010 een gezamenlijke proeftuin waar veel ervaring en voortgang wordt geboekt. Wel is er de bekende erfenis vanuit het verleden. De in het verleden aangeschafte systemen en registraties zijn lang niet altijd identiek of compatibel. Alleen op de langere termijn – wanneer lopende contracten aflopen – kunnen systemen worden geharmoniseerd. Deze vertraging bij de integratie van systemen is frustrerend voor alle betrokkenen: voor hen die vooral streven naar meer kwaliteit en klantgerichtheid, maar ook voor hen die streven naar kostenbesparing door contracts- en onderhoudskosten te delen. De enige troost voor beide groepen is dat ook de meeste andere gemeenten bij voortduring worden geconfronteerd met de “legacy” van voorgaande investeringen in systemen en registraties7. De afnemende gemeenten betalen de prijs voor het onstuimige en ongeordende aanbod van ICT-pakketten op de gemeentelijke markt. Overigens signaleerden onze gesprekspartners met deskundigheid op ICT-gebied diverse mogelijkheden om door integratie op de langere termijn zowel kwaliteitswinst als besparing te realiseren. De ambtelijke werkgroep ICT heeft begin mei 2013 bruikbare adviezen uitgebracht voor verdere samenwerking in deze tak van gezamenlijke bedrijfsvoering. Beide organisaties hebben niet alleen te maken met elkaars stijlen van werken. Op de achtergrond moeten beide organisaties thans ook bezuinigingen en taakstellende besparingen realiseren die voortvloeien uit de landelijke, economische perikelen sinds oktober 2008. Ook worden beide organisaties geconfronteerd met onzekerheden over de bestuurlijke inrichting van de Provinsje Fryslân, voortdurende verandering in het Haagse (zigzag)beleid en onduidelijkheid over de wettelijke opdracht met betrekking tot de drie decentralisaties in het sociale domein na de verkiezingen van maart 2014.8 Deze druk noodzaakt beide gemeentebesturen aanhoudend te streven naar kostenbesparing, terwijl in deze fase van de organisatieontwikkeling – idealiter – veel aandacht past voor kwaliteit (van de inputs en de outputs). Dit is een context die veel van het ambtelijk topmanagement vraagt.

2.2 Het proces van organisatie uitwerking: te weinig sturing van bovenaf? Op 27 september 2012 hebben beide gemeenteraden zich op advies van beide colleges positief uitgesproken over een ambtelijk samenwerkingsmodel waarbij de gemeenschappelijke werkmaatschappij De Wâlden zich gaat richten op dienstverlening (de oorspronkelijke proeftuinen: KCC, Werk en Inkomen, Veiligheid en Handhaving en nog meer publieksgerichte producten) en op gezamenlijke bedrijfsvoering (PICOFAJH) voor alle drie organisaties: de beide dragende gemeenten en de werkmaatschappij zelf. In het raadsvoorstel 9 zit een straf tijdpad. In

7

Dr. Matthieu Paapst, Barrières en doorwerking: onderzoek naar open source en open standaarden, proefschrift universiteit Groningen, 10-1-2013; en Lector Dr. Ir. Hugo Verheul, Digitaal in dialoog, Thorbecke Academie, Ljouwert, 7-2-2013. 8 Het gaat dan om de overdracht door de Provinsje Fryslân van de bekostiging van de jeugdzorg per 1-1-2015 aan een samenwerkingsverband van Friese gemeenten. Om een mogelijke overdracht van de Wajong door het UWV aan het bureau werk en inkomen, op zijn vroegst per 1-1-2015. En om de mogelijke overdracht van de bekostiging van de dagopvang door de in Fryslân opererende verzekeraars aan de afdelingen WMO. Eveneens op zijn vroegst per 1-12015. 9 Scenarioanalyse De Wâlden, 7 augustus 2012.

- 10 -

Innovatief samen verder het eerste jaar (2013) moet het formele kader voor deze vorm van ambtelijke samenwerking worden opgesteld. In het tweede jaar (2014) moeten de taken (die zich nu nog in een centrumgemeenteconstructie bevinden) en het betrokken personeel overgaan naar de nieuwe werkmaatschappij. Deze nieuwe werkmaatschappij zal net als de huidige proeftuinen van samenwerking opereren vanuit de beide gemeentehuizen. In het raadsvoorstel is een belangrijk element dat een nieuw aan te stellen directeur van deze werkmaatschappij als kwartiermaker de werkmaatschappij stapje voor stapje gaat ontwikkelen (vanaf medio 2013) en inrichten (2014). In het proces van nadere uitwerking van dit raadsbesluit hebben beide burgemeesters niet de beide directiesecretarissen rechtstreeks belast met het aanstellen van de genoemde kwartiermaker (tevens beoogd directeur van de werkmaatschappij). In plaats van deze korte klap is door hen gekozen voor een voorzichtig en gelaagd traject. Er is besloten de nadere uitwerking over te laten aan een reeds functionerende projectgroep10 die bij haar instelling begin 2012 als primaire taak krijgt de evaluatie van de vier proeftuinen te organiseren per medio 2012. De samenstelling van deze projectgroep is zonder meer adequaat voor het uitvoeren van de opgedragen evaluatie. Maar deze samenstelling was – naar ons oordeel - niet adequaat voor het organiseren van de uitwerking van het gekozen organisatiemodel. Bij deze uitwerking komt het ook aan op het definieren van posities, bevoegdheden en het voorsorteren op de voorbereiding van benoemingsprocedures. De paritair samengestelde werkgroep (vier leden) bestaat uit één lid van het Managementteam en de bestuurssecretaris van elk van beide gemeenten. Hoewel de beide burgemeesters de directe bestuurlijke opdrachtgevers van deze projectgroep blijven, oefenen beide voltallige managementteams en beide directeuren-secretarissen de nodige druk uit op de inhoud van de adviezen van deze projectgroep. Gezien de fase van organisatieontwikkeling kent deze projectgroep - naar ons oordeel - een te lichte samenstelling. Eén van onze gesprekspartners zegt dat de leden van de projectgroep in de meer recente periode “zijn gesandwiched”. Het door ons beschouwde proces van organisatieuitwerking (van november 2012 tot medio mei 2013) wordt in de tweede plaats gekenmerkt door de wisseling van vier sleutelpersonen: de waarnemende burgemeester wordt medio januari 2013 vervangen door de benoemde burgemeester; het ene ingewerkte lid van het managementteam in de projectgroep wordt november 2012 vervangen door een ander lid van dat managementteam; een vertrekkende gemeentesecretaris wordt gedurende enkele maanden tijdelijk vervangen door een lid van het managementteam; de externe die optreedt als adviseur van de projectgroep vertrekt voordat de kwartiermaker(s) van de gezamenlijke werkmaatschappij is benoemd. Dit zijn natuurlijk toevallig samenkomende, exogene ontwikkelingen, maar ze maken het voor de projectgroep lastig om met gedragen en eenduidige adviezen op de proppen te komen. In de loop van februari 2013 valt intern het besluit in dit stadium van organisatieontwikkeling nog geen kwartiermaker, beoogd directeur, te benoemen voor de inrichting en opbouw van de gezamenlijke werkmaatschappij. De overheersende gedachte is dat de beide directeurensecretarissen vooralsnog de gezamenlijke directie gaan voeren over de werkmaatschappij.11 Maar gezien bovengenoemde personele mutaties is ook de samenstelling van dit directieteam aan verandering onderhevig. Hiermee wordt de invloed van de externe adviseur, zonder dat deze dat wil, wel wat groter.

10

Zie: Bestuursopdracht onderzoek t.b.v. visieontwikkeling op de toekomst van de gemeentelijke samenwerking De Wâlden, januari 2012. 11 Projectgroep, Volgt het proces de structuur of de structuur het proces?, februari 2013.

- 11 -

Innovatief samen verder Het Stappenplan12 zet een forse tijdsklem op het uitwerkingsproces. “Er wordt bewust gekozen voor een strak stappenplan, omdat voldoende tempo in het proces vanuit veranderkundige optiek en goed werkgeverschap van groot belang is. Uiteraard mag dit nooit ten koste gaan van de kwaliteit van het proces” (citaat, p.5). Het genoemde Stappenplan bevat een relevante risicoanalyse. We citeren uit de risico-analyse: “bestuurders hebben in deze fase een enorme voorbeeldfunctie te vervullen”; “cultuurverschillen kunnen alleen maar worden overbrugd als er begrip is voor elkaars verschillende achtergronden, wijzes van werken en wijzen van communiceren;” “zoals bij alles, is ook hier voorbeeldgedrag vanuit de top zeer aansprekend”. (citaten: pp.16-17). In de eerste helft van 2013 zal blijken dat er met dit Stappenplan in een periode met diverse personele wissels veel verandering op de rails wordt gezet. Niet alleen in de proeftuinen en het uitwerken van de schets (contouren) voor de gezamenlijke werkmaatschappij, maar ook in de beide dragende organisaties. Want wat blijft er in de beide dragende organisaties, en wat gaat er naar de gezamenlijke werkmaatschappij? Er wordt door alle betrokkenen stevig gebrainstormd. Op diverse punten kan als er consensus is, ook voortgang worden geboekt.13 Maar wanneer er een impasse ontstaat, is het nu – door de hiervoor genoemde factoren - tijdelijk even lastig knopen door te hakken. Wij vermoeden dat het Stappenplan na 1 juli 2013 zal worden herijkt: even wat meer tijd nemen. Een aangrijpingspunt voor deze herijking is de benoeming per die datum van de nieuwe directeur-secretaris in de gemeente Achtkarspelen.

2.3 Een tijdelijke focus op management en beheer: te veel tijdsdruk? Op pagina 1 van het Stappenplan (8 november 2012) wordt de organisatiestructuur van de gekozen samenwerkingsvariant 3c duidelijk en conform het raadsbesluit neergezet. Bovenaan staan de beide raden, dan ter voorbereiding en uitvoering van de beleidskaders het college van B&W en daaronder de gemeentesecretaris(sen). De beide colleges leveren tevens het algemeen bestuur van de werkmaatschappij, het Openbaar Lichaam De Wâlden. In de onderste helft van de figuur staat het management van de drie organisaties, waartussen horizontale lijntjes zitten: want de drie directeuren en hun managementteams gaan nauw samenwerken. In dit plaatje komt duidelijk tot uitdrukking gebracht dat de beide raden hun zelfstandigheid behouden. Dat de raden en colleges vinden dat de drie ambtelijke apparaten tenminste twee smaken moeten kunnen leveren. Er is bewust niet gekozen voor bestuurlijke fusie (herindeling want dat leidt tot uniformering van beleid) maar voor een partiele ambtelijke fusie. Dit is een plaatje dat de raadsleden herkennen. Enkele maanden later (april 2013) ziet het plaatje waarop alle aandacht zich gaat richten er wat anders uit. De raden en bestuurscolleges komen in de centrale figuur nu niet meer voor. In de nu op de agenda staande uitwerking van het organisatiemodel draait het om het zogeheten klaverblad14. Midden in dat klaverblad staat de directie: inmiddels tweehoofdig. Daaromheen in het eerste concept vier en in een later concept zes managers. Een eerste manager is verantwoordelijk voor de overblijvende afdelingen van de gemeente Achtkarspelen, een tweede manager stuurt de overblijvende afdelingen aan van de gemeente Tytsjerksteradiel (dit zijn de 12

Projectgroep, Stappen Samenwerking Tytsjerksteradiel en Achtkarspelen, 8 november 2012. Zo wordt het niet nodig gevonden dat de beide dragende organisaties gespiegeld zijn. 14 Aan de gezamenlijke raden gepresenteerd op maandagavond 8 april 2013. Uitvoerig toegelicht in: Conceptnotitie: uitgangspunten en organisatie-inrichting, opgesteld door de voorbereidingsgroep, versie 3 april 2013, p.13, figuur Organisatiemodel Td8K (ook wel genoemd: de Contourennota). 13

- 12 -

Innovatief samen verder beide vleugels), een derde manager leidt de dienstverlening binnen de werkmaatschappij De Wâlden, en tenslotte stuurt de vierde manager de bedrijfsvoering aan ten dienste van alle drie de ambtelijke apparaten (dit is de zogeheten zandloper). Kortom: in de beeldvorming van de gesprekspartners is er nu sprake van één managementteam voor drie ambtelijke organisaties. Dit deelmodel is in principe een nuttig hulpmiddel om tot een goed beeld te komen van de nieuwe organisatie(s) en de diverse functies die in deze drie ambtelijke organisaties te onderscheiden zijn. Maar zo menen wij uit onze gesprekken te hebben begrepen de discussie over dit deelmodel gaat meer en meer een eigen leven leiden. Hoe kan dat? In de schriftelijke toelichting op dit klaverblad wordt de tweehoofdige directie wat zwaar aangeduid als het ‘centrale zenuwcentrum’ (Conceptnotitie: Uitgangspunten en Organisatieinrichting, p.14).15 Rond dit centraal geplaatste managementteam worden ook enkele functionarissen Beleid en Advies gegroepeerd zodat de vraag kan worden gesteld of de beleidsontwikkeling nog wel in de dragende organisaties is ondergebracht of inmiddels is ondergebracht bij de beleidsarme werkmaatschappij. De beide dragende en bestuur ondersteunende organisaties worden in de toelichting aangeduid met de term “latende organisatie”. In de notitie wordt veel nadruk gelegd op het harmoniseren van beleid en werkprocessen: want dat leidt tot besparing. De term gemeentesecretaris komt niet meer in het vocabularium voor. Terwijl de beide gemeenten toch de staande organisaties zijn die in de Grondwet en Gemeentewet hun verankering vinden. De afgeleide, op de WGR-gebaseerde organisatie De Wâlden, staat nu in het middelpunt van het organisatieplaatje.16 Als je de hele Conceptnotitie goed leest dan is de politiek-bestuurlijke context er wel en wordt deze ook goed verwoord. Maar in de discussies in de beide managementteams gaat het steeds minder om het grotere geheel en steeds meer om het specifieke plaatje: het klaverblad. We zijn dan ook geleidelijk in de fase terecht gekomen waarbij er zal worden geschoven met posities, te beginnen met de ambtelijke top meteen onder de beide directeuren. Eén van onze gesprekspartners verwoordt het fraai: “aan de gans wordt nu gevraagd om het kerstmenu samen te stellen”. In deze fase blijkt dat de projectgroep, de ondersteunende voorbereidingsgroep, en de externe adviseur te weinig bevoegdheden hebben om met gezag richtinggevende voorstellen te doen. In deze fase had er – naar ons oordeel - een taak gelegen voor het bestuurlijk overleg dan wel voor het directieteam. Maar beide gremia zitten in deze fase in een proces van personele mutatie. Natuurlijk leveren modellen17 een vereenvoudigd beeld van de werkelijkheid. In een model laat je als adviseur dingen weg die er nu even niet toe doen. Dit om overzicht te krijgen en de besluitvorming te vergemakkelijken. Maar het hier gehanteerde model (het klaverblad) zet menig discussiant toch – althans zo veronderstellen wij - op het verkeerde been. Centraal moet ons inziens staan dat de gemeenschappelijke werkmaatschappij twee politieke meesters kan dienen. De beide zenuwcentra worden ons inziens gevormd door beide gemeenteraden (en colleges). Het centrale proces van selectie is niet de benoeming van de kwartiermaker en het toekomstig hoofd van de gezamenlijke werkmaatschappij. Centraal staan in een gemeentelijke organisatie nu eenmaal de verkiezingen van 19 maart 2014 en de daarop aansluitende collegevorming. De

15

De Conceptnotitie (3-4-2013) en het Organisatieplan (14-5-2013) hebben beide geen status, maar zijn concepten die door de projectgroep zijn besproken. Beide documenten zijn in de wandelgangen ook bekend onder de naam Contourennotitie en zijn ons voor het onderzoek ter beschikking gesteld. 16 Als we heel erg sterk overdrijven zouden we kunnen zeggen dat hier sprake is van een zogeheten “staart kwispelt hond geval”. 17 Zoals het klaverblad.

- 13 -

Innovatief samen verder uiteindelijke toetsingscriteria van de juistheid van het ambtelijke organisatieontwerp liggen - in deze bestuurskundige optiek - niet in intrinsiek optimale ambtelijke processen maar in vruchtbare ondersteuning van de bestuursorganisaties en een goede dienstverlening aan de burgers.18 Wij veronderstellen dat deze overaccentuering van de managementstructuur deels is ontstaan doordat in het Stappenplan deductief wordt gewerkt.19 De tien activiteiten staan in de figuur op pagina 5 (Doorkijk in het stappenplan, p. 5) volgtijdelijk in het gelid: van visie en dienstverleningsconcept naar nadere uitwerking in organisatiestructuur en functieboek. Een alternatieve weg (die nadrukkelijk ook aanwezig is in de bestuursopdracht van februari 2012) is om te werken van onderop: dus vanuit de ervaringen met drie proeftuinen: Handhaving en Veiligheid, Werk en Inkomen en het gezamenlijke Klant Contact Centrum. Gelukkig zijn deze ervaringen op papier gezet: in 2012 in een evaluatierapport, en in 2013 door rapporten van de betreffende ambtelijke werkgroepen. Die ervaringen en suggesties zijn dus zeker niet verloren en vragen om een zorgvuldige follow up vanuit het management. Dat plaatjes, iconen of metaforen een eigen leven gaan leiden, is niets nieuws. Als er tijdsdruk is, er belangen op het spel staan, en niet helemaal duidelijk is wie waarover beslist, roepen abstracte plaatjes heel verschillende interpretaties op. Pas bij een concrete uitwerking blijkt opeens dat deelnemers een heel andere interpretatie kunnen geven aan dezelfde metafoor of hetzelfde plaatje. Als je deelnemer bent in zulke groepsprocessen kan het makkelijk gebeuren dat je jouw eigen interpretatie van de metafoor of het plaatje als de enig denkbare acht. Als anderen het plaatje of de metafoor dan anders hebben uitgelegd, wordt dat – versterkt door tijdsdruk en betrokkenheid – niet altijd begrepen. Gelukkig zijn er geen processen van wij- en zij-denken op gang gekomen. Daarvoor zijn de managers van beide gemeenten gelukkig te goed getraind en te veel door de wol geverfd.20

2.4 Witte rook? In veel gesprekken is herhaaldelijk gesteld dat de organisatieverschillen tussen de beide gemeenten veel kleiner zijn dan in de discussie over het klaverblad (in de maand april 2013) het geval leek te zijn. Het gaat om twee gemeenten die centraal liggen in de Friese Wouden. Beide gemeenten delen in dezelfde regionale cultuur en taal. Natuurlijk bleek bij de samenvoeging van de afdelingen Werk en Inkomen in 2012 en de totstandkoming van de afdeling KCC in 2011 dat er enkele verschillen zijn die de medewerkers vanuit hun herkomstorganisatie met zich meenemen. Maar veel groter dan die verschillen is de gedeelde betrokkenheid op de WWB (het inhoudelijk vakgebied) of op het gedeelde concept van dienstverlening.

18

Nogmaals in de complete tekst van de Conceptnotitie wordt wel degelijk aandacht besteed aan de politiek bestuurlijke context en het dienen van twee meesters. Maar in de interne discussies in de beide Managementteams ging het met verloop van tijd vooral over interne structuren, ambtelijke culturen en procedures. Deze opvattingen daarover werden niet meer getoetst aan externe criteria zoals: goedkoper, kwalitatief beter, meer robuust, of meer klantgericht, ondersteunen beleidsdifferentiatie. De voorstellen werden getoetst aan dieper beleefde waarden (principes). En dan wordt de puzzel wat lastiger oplosbaar (zie daarvoor: Roger Fisher and William L. Ury, Getting to Yes, Harvard, 1991.. 19 Bij een herindeling met een dwingende formeel wettelijke deadline, inderdaad altijd 1 januari van een kalenderjaar, moet (en kan) dat ook. Maar een dergelijke dwingende formeel wettelijke deadline ontbreekt nu juist bij een proces van ambtelijke samenwerking. 20 De Utrechtse bestuurskundige Paul ’t Hart heeft in zijn onderzoek naar besluitvorming veel aandacht besteed aan de vraag onder welke condities processen van groepsdenken tot stand komen.

- 14 -

Innovatief samen verder Er zijn achttien werkgroepen die tijdig hebben onderzocht hoe de twee gemeenten op het beleidsterrein van de betreffende werkgroep kunnen samenwerken en de processen efficiënter en klantvriendelijker kunnen stroomlijnen. Er moet iets met dit vele werk van onderop worden gedaan. Alleen al de hoeveelheid werk laat zien dat er operationele steun (stemmen met de tekstverwerker) is voor de samenwerking. Ook bij degenen die in de afgelopen periode verwikkeld raken in een gedetailleerde uitwerking van het klaverblad, blijkt er desgevraagd veel draagvlak te zijn voor verdere ontwikkeling van deze samenwerking. Natuurlijk zijn er in de beide, twee eeuwen oude, gemeenten verschillen in ontwikkeling. Het zou ook vreemd zijn als die er niet waren. Bovendien is de complementariteit vooral ook een kans. Hoewel er medewerkers zijn die de waarden van de eigen organisatie voorop stellen, blijkt bij doorvragen dat de overeenkomsten groter zijn en de verschillen niet fundamenteel. De praktijk – de vraag van de klant, het dringende verzoek vanuit de raad, of de noodzaak nog weer een nieuwe besparing te vinden – dwingt over deze kleinere verschillen heen te stappen. En dat blijkt te lukken: maar bij de discussie over het klaverblad even niet. Hadden de betrokkenen meer tijd genomen: ze waren er zeker con amore uitgekomen.

- 15 -


3 Innovatief verder Gezien de waarnemingen die wij op grond van de documenten en de gesprekken hebben gedaan, is het scenario 3c zeker een haalbaar vergezicht: een bereikbaar punt aan de horizon (per 1-12015). In dit hoofdstuk doen we enkele aanbevelingen die helpen het proces voort te zetten op een wijze die recht doet aan wat de raden willen en recht doet aan de vaardigheden van de medewerkers in de beide organisaties. Deze aanbevelingen worden overigens opnieuw samengebald gepresenteerd in hoofdstuk 4.

3.1 Woordgebruik Woorden roepen beelden op. Het veelvuldig gebruikte begrip ‘latende organisatie’ moet worden vervangen door ‘dragende organisatie’. Hiermee wordt meer recht gedaan aan waar de primaire bevoegdheden door de wetgever zijn neergelegd: in de raad. De dragende organisaties nemen het initiatief tot het samenwerkingsverband dat van de weeromstuit in dienst staat van deze beide gemeenten. En niet andersom. Om het belang van het Openbaar Lichaam op de juiste waarde te schatten, bevelen we aan om te spreken van een werkmaatschappij. Het wordt immers de organisatie die een deel van het werk verricht dat de twee gemeenten moeten en willen doen om hun inwoners te dienen. Het woord harmonisatie kan op zich in gebruik blijven, maar moet gezien worden in samenhang met het besef dat de medewerkers voortaan twee raden en twee publieken moeten dienen. Harmonisatie is zeker geen doel op zich. Procesharmonisatie kan echter nuttig zijn als het andere doelen naderbij brengt. Die andere doelen worden wel de vier k’s genoemd, kwaliteit, klantgerichtheid, verminderde kwetsbaarheid en lagere kosten. Het hoogste doel van elke ambtelijke organisatie blijft echter het dienen van het hoofd van de gemeente: de raad. In dit model dus het dienen van twee raden en die hebben met de keuze voor scenario 3c aangegeven dat zij hun beleidsautonomie willen behouden.

3.2 Tijd We adviseren u het Openbaar Lichaam De Wâlden op 1 januari 2014 conform de gewekte verwachtingen op te richten.21 Met deze bestuurlijke handeling onderstrepen de beide gemeentebesturen - wellicht symbolisch - dat ze serieus verder gaan met de innovatie van het aangegane samenwerkingsverband. Onafhankelijk daarvan, is het goed mogelijk om het Stappenplan op onderdelen gefaseerd in te vullen. Aangezien de beide dragende organisaties blijven bestaan, is het een goede gedachte om stapsgewijs de ondersteunende en de dienstverlenende onderdelen in De Wâlden onder te brengen. Zodra de randvoorwaarden daarvoor rijp zijn. Bijvoorbeeld omdat de aanbevelingen van de betreffende ambtelijke werkgroep voor zover geaccordeerd, nu ook zijn geïmplementeerd. In de ons ter beschikking gestelde DVO’s staan ten aanzien van de dienstverlening duidelijke ambities. Die zijn de moeite van het realiseren zeker waard. Door meer tijd te nemen, is er meer ruimte om te kijken naar elkaars kwaliteiten. Er is ook meer

21

Ook al zijn de DVO’s KCC en W&I recent opnieuw vastgesteld en in beginsel toereikend om de huidige gezamenlijke dienstverlening te schragen.

- 16 -

Innovatief samen verder tijd het werk van de 18 werkgroepen naar waarde in te schatten en in te passen in het groeimodel. Het is goed om de ambitie helder te houden en niet af te dwalen naar eventuele alternatieve samenwerkingsverbanden. Er is in dit soort processen zeker noodzaak enige druk op de ketel te houden, maar er is geen noodzaak om 1 januari 2014 als einddatum voor alle veranderingen vast te leggen.

3.3 Grafische weergave De grafische weergave van het klaverbladmodel in de Contourenschets van april (p. 13) en de nieuwere in de Contourenschets van 14 mei (p. 14) moet worden gezien als een grafische weergave van de schets uit het raadsvoorstel van 27 september 2012 en de schets uit het Stappenplan (p.1). We zijn op zoek gegaan naar een wat andere weergave van de organisatiestructuur. Daarbij hebben we ervoor gekozen om iets meer van de context van het model in beeld te brengen, te weten het college, de raad en de kiezers en overige inwoners van de gemeenten. We hopen dat een dergelijke voorstelling van zaken duidelijker maakt voor wie ambtenaren uiteindelijk werken. Daarnaast zijn we zo vrij geweest om in dit voorstel alvast de terminologievoorstellen in te passen uit paragraaf 3.1.

Bovenstaand model is zeker niet het eindbeeld of een blauwdruk. Om dit te benadrukken hebben we niet de namen van afdelingen genoemd en delen van de blokken wat vager aangegeven. We stellen ons voor dat het vele werk dat door de 18 werkgroepen is gedaan een belangrijke rol zal spelen bij het plaatsen van afdelingen, clustermanagers, teamcoördinatoren en teamleiders. Voor ons staat bijvoorbeeld het aantal clustermanagers niet vast. We keren met bovenstaand model terug naar een zelfstandige directeur (en kwartiermaker) voor - 17 -

Innovatief samen verder de werkmaatschappij zoals dat is voorzien in het voorstel dat door de raad op 27 september 2012 is aangenomen. De functie van deze zelfstandige directeur is om leiding te geven aan de afdelingen die gezamenlijk diensten leveren aan de twee dragende organisaties of werk verrichten namens beide gemeenten voor de inwoners. De te benoemen directeur kan in onze visie tevens één van de clustermanagers van de werkmaatschappij worden (de primus inter pares variant). We adviseren weliswaar tijdig een kwartiermaker/directeur te benoemen voor de faciliterende organisatie en voor 1 januari 2014 formeel het Openbaar Lichaam op te richten, maar de invulling daarvan22 hoeft zeker niet met één gelijktijdige big bang te gebeuren. Er functioneren op dit moment al enkele afdelingen waarvan duidelijk is, dat ze onderdeel van de werkmaatschappij zullen worden, zodat de directeur vanaf zijn aanstelling al een leidinggevende taak heeft, maar er is geen noodzaak alle gemeenschappelijk uit te voeren taken op 1 januari 2014 onder te brengen.

3.4 Inzet van medewerkers De angst voor verzelfstandiging van de gemeenschappelijke werkmaatschappij De Wâlden is ongegrond. De medewerkers van de gezamenlijke werkmaatschappij worden gehuisvest op de beide gemeentelijke locaties in Buitenpost en Burgum. De beide gemeentesecretarissen zijn de ambtelijke opdrachtgever. Zij kunnen deze opdrachtgeverrol beter vervullen als ze gemeentesecretaris zijn van hun eigen beleidsbepalende organisatie. Hiermee worden de posities in de ambtelijke top van de drie organisaties beter onderscheiden. Dat leidt ook tot checks and balances. Het veronderstelt geen omvattende consensus vooraf. Daarmee is de structuur beter in staat lastige knopen die zich zo nu en dan zullen voordoen, te beslechten. Het lijkt ons belangrijk vanwege de huidige context dat de nieuwe directeur van de ondersteunende werkmaatschappij wordt geworven via een externe procedure. Het spreekt voor zich dat ook kandidaten van binnen de beide organisaties reflecteren. De directeur van de werkmaatschappij krijgt een belangrijke functie in het vervolgproces. Aangezien de cultuur van een organisatie toch vaak varieert met de stijl van de leidinggevende, moet er rekening mee worden gehouden dat er stijlverschillen blijven tussen de drie ambtelijke organisaties. Deze diversiteit is geen nadeel, maar juist een voordeel. De projectgroep samenwerking heeft de afgelopen periode (februari 2012 tot mei 2013) veel en goed werk verzet. Wij vinden een compliment op zijn plaats. Gelet op de fase waarin de samenwerking zich nu bevindt, ligt het voor de hand om de projectgroep te doen opvolgen door een nieuwe kwartiermakergroep. Het kan overwogen worden daarin op te nemen de beide gemeentesecretarissen en de op korte termijn aan te trekken directeur van het samenwerkingsverband. We veronderstellen dat op de korte termijn het uitwerken van de Contourenschets kan worden volbracht onder directe verantwoordelijkheid van beide burgemeesters en beide gemeentesecretarissen. De positie van deze vier centrale functionarissen is niet meer in het geding, zodra vastgesteld is dat de gemeentesecretarissen alleen directeur zijn binnen de eigen dragende organisatis. Dit viertal wordt aangevuld met de directeur van De Wâlden zodra die is aangesteld.

22

Het bekleden met taken en bevoegdheden en het in dienst nemen van de betrokken medewerkers.

- 18 -


3.5 Innovatief verder Van belang is dat de samenwerking niet wordt gezien als tussenstap in een proces dat uiteindelijk zal leiden tot een bestuurlijke (of complete ambtelijke) fusie. De raden hebben voor scenario 3c gekozen, omdat men wil samenwerken, maar niet wil fuseren. Hoewel niets de eeuwigheid heeft, moet scenario 3c gezien thans wel worden als einddoel van het proces. De voordelen van scenario 3c zijn dat twee gemeenten met een lange geschiedenis en met moderne ambtelijke organisaties in staat zijn de komende jaren voort te blijven bestaan met een nog professionelere dienstverlening en bedrijfsvoering. Elk van de gemeenten zal een deel van de eigen organisatie overeind houden, zodat de contacten tussen burgers en ambtenaren blijven direct en open. Een tweede voordeel is dat in de werkmaatschappij De Wâlden medewerkers kunnen leren van elkaars kennis en ervaring. Dit dient de kwaliteit, maar ook de innovatiekracht. Er is ruimte om de kwetsbaarheid van de organisatie te verminderen. Scenario 3c is een innovatief model dat wel eens heel aantrekkelijke zou kunnen blijken voor twee gemeenten met vergelijkbare omvang die ambtelijk willen samenwerken.

- 19 -


4 Samenvatting en advies Het is de professionaliteit van de ambtelijk medewerker om loyaal beleid te ontwikkelen en uit te voeren naar de wensen van het bestuur. Niet alleen zijn er de periodieke veranderingen na afloop van de gemeenteraadsverkiezingen, maar er zijn voor de medewerkers van De Walden nu ook twee verschillende politieke meesters. Hoewel de bestuurlijke wensen in deze periode sterk parallel lopen, zijn in de toekomst ook situaties denkbaar – en bij andere ambtelijke samenwerkingsverbanden ook opgetreden – dat de beleidsopvattingen van de beide gemeenteraden uit elkaar gaan lopen. Dat is het gevolg van de beleidsdifferentiatie die het onmiddellijke gevolg is van het gewenste behoud van lokale autonomie. Scenario 3c vraagt voor de medewerkers van De Wâlden een wat hogere professionaliteit dan bij een doorsnee gemeente. Medewerkers van De Walden moeten twee smaken kunnen leveren: en zijn er trots op wanneer zij daarin slagen. Door de werkorganisatie De Wâlden door één directeur te laten besturen, is er de garantie dat die organisatie voldoende efficiënt kan worden aangestuurd om zoveel mogelijk de schaalvoordelen van de samenwerking binnen te halen. We geven de aanbevelingen puntsgewijs weer. Deze aanbevelingen zijn gegroepeerd in een aantal praktische adviezen en een aantal adviezen ten aanzien van de bestuursfilosofie (ook wel visie genoemd).

4.1 Enkele praktische adviezen voor de organisatie Hierbij enkele adviezen ten aanzien van de ontwikkeling van de samenwerking. 1.

Hoeder van het gemeenschappelijk belang: we adviseren dat de burgemeesters samen blijven optreden als de hoeder van het gemeenschappelijk belang van de samenwerking. Zij zijn als bestuurlijk overleg ideaal gepositioneerd als voorzitter van de raad en als voorzitter van het college.

2.

Gemeentesecretaris: de gemeentesecretaris blijft op ambtelijk niveau de eerstverantwoordelijke in zijn dragende organisatie.

3.

Directeur: De Wâlden wordt door één nog te benoemen directeur aangestuurd. De directeur moet twee gemeentesecretarissen dienen en kan er redelijkerwijs van uitgaan dat hij zal worden aangesproken op de kwaliteit, de soberheid, de klantgerichtheid, en de robuustheid van de dienstverlening en bedrijfsondersteuning.

4.

Openbaar Lichaam: Het Openbaar Lichaam De Wâlden wordt op 1 januari 2014 opgericht.

5.

Projectgroep: de projectgroep wordt met bijzondere dankzegging voor het belangrijke werk dat zij tot stand heeft gebracht van zijn taken ontheven.

6.

Kwartiermakeroverleg: we adviseren op korte termijn een kwartiermakeroverleg in te stellen met daarin beide gemeentesecretarissen, en zodra deze is aangesteld, de directeur van De Wâlden. Dit overleg rapporteert aan de beide burgemeesters. Een van de taken is het benutten van de adviezen van de achttien werkgroepen.

- 20 -


4.2 Het overbruggen van verschillen In deze paragraaf enkele aanbevelingen voor het overbruggen van verschillen. 7.

Van onderop: we adviseren intensief gebruik te maken van het werk dat is verricht door de 18 werkgroepen alsmede van de ervaring die is opgedaan in de drie proeftuinen en de spontane samenwerkingsinitiatieven. De direct leidinggevenden van deze drie proeftuinen kunnen bruikbare adviezen geven.

8.

Weergave organisatiemodel: Voor de schets van de organisatie wordt niet langer gebruik gemaakt een klaverbladweergave, maar van een weergave vergelijkbaar met die uit paragraaf 3.3. Dit in samenhang met punt 12 van deze lijst.

9.

Tijd: door een geleidelijke invulling van het Openbaar Lichaam wordt een big bang voorkomen en wordt de tijd genomen voor een inspelen op de werkwijzen die bij de preferente samenwerkingspartner als belangrijk worden beleefd. Complementariteit is verrijkend en vormt de basis voor tot wederzijds voordeel strekkende ruil. Door het centraal stellen van beide dragende organisaties, vervalt de noodzaak om eventuele verschillen te overbruggen. Er zal meer gebruik worden gemaakt van elkaars sterke punten.

4.3 De bestuursfilosofie (of ook wel visie) In deze paragraaf tenslotte enkele adviezen ten aanzien van de bestuursfilosofie of visie. 10.

Einddoel: scenario 3c wordt conform de opdracht van beide raden gezien als een permanente situatie voor beide gemeenten. Het is geen voorportaal voor een complete ambtelijke of bestuurlijke fusie.

11.

Geleidelijk waar mogelijk: er wordt gebruik gemaakt van de mogelijkheid die scenario 3c biedt de samenwerking in stappen verder op te bouwen. Het toewijzen van taken aan het Openbaar Lichaam gaat geleidelijk.

12.

Kaders: naast de vier k’s is het behoud van de lokale autonomie leidend (de vijfde centrale waarde). De gemeentelijke organisaties zijn de dragende organisaties. De Walden is een efficiënte werkmaatschappij die de beide dragende organisaties ondersteunt.

De raden van Achtkarspelen en Tytsjerksteradiel hebben voor iets nieuws gekozen. De medewerkers van deze twee zelfbewuste gemeenten in Noord-Oost Fryslân gaan dat uitvoeren: innovatief samen verder.

- 21 -

Innovatief samen verder Lijst van geïnterviewde personen Brouwer, M. De Jager, O. Dölle, N. Doorn, N. Feen, M. van der Gerbrandy, G. Hiemstra, H. Keurs, E. J. ter Ligtvoet, M. Melessen, J. Pieters, R.

Ploeg, A.J. van der Sluis, E. van der Stellingwerf, G. Stoelinga, E. Tasma, H. Tebberen, I. van Urbach, H.J. Verbeek, M. Waijer, J. Wijnsma, J. Yakoub, M.

We danken alle geïnterviewde personen voor het getoonde vertrouwen en de mevrouw Van der Zee en mevrouw Broers voor het maken van de vele afspraken op de door ons bepaalde korte termijn en binnen de voor ons beschikbare tijd.

- 22 -


Bibliografie Genugten, M. v. (2013). Innovatie van binnenlands bestuur. Bestuurswetenschappen, 67(3), 45-57. Herweijer, M., & Fraanje, M. (2011). Samen werken aan bestuurskracht. Kluwer: Alphen aan de Rijn. Kahneman, D. (2011). Thinking, fast and slow. Penguin Books: London. Speulman, A. (2012). Een voor allen, Ambtelijke fusies in de provincie Overijssel. Nijmegen.

- 23 -

Stichting voor Beleidsanalyse en Bestuursondersteuning Breede 18 9989 TA Warffum [email protected] www.stibabo.nl

Innovatief samen verder

Recommend Documents