Voorwoord Dit rapport is het resultaat van een onderzoek uitgevoerd in opdracht van FORUM, instituut voor multiculturele ontwikkeling. Ik dank FORUM hierbij voor de financiële steun bij het doen van het onderzoek. Het onderzoek had niet kunnen worden uitgevoerd zonder hulp en medewerking van anderen. Allereerst dank ik Kees Groenendijk die mij de ruimte heeft gegeven dit onderzoek op te zetten en die mij gedurende de uitvoering ervan heeft begeleid. Ook Betty de Hart ben ik in dit kader veel dank verschuldigd. Zij heeft mij gedurende alle fasen van het onderzoek intensieve en deskundige begeleiding gegeven. Hiernaast wil ik iedereen die tijd heeft willen vrijmaken voor een interview hartelijk danken. De bijdrage van Ayfer Orhan, rechtenstudente aan de Radboud Universiteit Nijmegen, aan het afnemen van interviews met immigranten was onmisbaar. Bijzondere dank ben ik verschuldigd aan de gemeentes Rotterdam en Utrecht en de ROCs van Arnhem, Eindhoven en Utrecht, voor de gastvrije ontvangst die het mogelijk maakte een anders moeilijk te bereiken groep respondenten te benaderen. De IND heeft mij voorzien van de nodige statistische gegevens. Zonder hun bijdrage was het niet mogelijk geweest het rapport te voorzien van cijfermateriaal. In het bijzonder wil ik hiervoor Lambert Obermann bedanken, die ondanks zijn drukke werkzaamheden steeds uitgebreid antwoord gaf op mijn vragen. Tot slot bedank ik Eva Ersbøll en Bernard Perchinig voor hun bereidwilligheid informatie te verstrekken en vragen te beantwoorden over respectievelijk de Deense en Oostenrijkse ontwikkelingen op het gebied van taal- en integratietoetsing bij naturalisatie.
1
Inleiding Bij de inwerkingtreding van de herziene Rijkswet op het Nederlanderschap (hRWN) op 1 april 2003 is de naturalisatietoets in gebruik genomen. Met behulp van deze toets wordt getest of degene die Nederlander wil worden voldoende is geïntegreerd in de Nederlandse samenleving. Dit onderzoek heeft tot onderwerp de totstandkoming en effecten van die naturalisatietoets. Voor de inwerkingtreding van de herziening van de RWN werd de inburgering van de naturalisandi afgeleid uit een vijftien minuten durend gesprek tussen de naturalisandus en de ambtenaar van de gemeente waar de naturalisandus is ingeschreven. Lees- en schrijfvaardigheid werden niet getoetst. Volgens de Handleiding voor de Toepassing van de Rijkswet op het Nederlanderschap van 1985 hoefde het proces waarin verbondenheid met de Nederlandse samenleving ontstaat op het moment van naturalisatie niet te zijn voltooid.1 Naturalisatie werd gezien als een stap op weg naar voltooide integratie, als een middel om volledige integratie te bereiken. Tegenwoordig wordt naturalisatie gezien als het sluitstuk van een complete integratie. Minister Verdonk (VVD) van Vreemdelingenzaken en Integratie heeft herhaaldelijk over naturalisatie gesproken als ‘hoofdprijs’ van een afgesloten integratietraject.2 Aan de inburgering van de potentiële naturalisatieverzoeker worden hogere eisen gesteld. De hRWN heeft op 1 april 2003 de vier uur durende en gedeeltelijk gecomputeriseerde naturalisatietoets geïntroduceerd. Om te kunnen slagen voor de toets moet de potentiële naturalisatieverzoeker het Nederlands niet alleen mondeling, maar ook schriftelijk beheersen. Verder wordt niet alleen de kennis van de Nederlandse taal, maar ook kennis van de Nederlandse samenleving en staatsinrichting getoetst. Het aantal naturalisatieverzoeken in 2004 is met bijna 70% afgenomen ten opzichte van 2002 toen de bepalingen van de hRWN nog niet inwerking waren getreden.3 Voor de nieuwe naturalisatietoets slaagde 30 % van de deelnemers in 2004 en 2005 niet.4 Tevens is het aantal naturalisatieverzoeken in 2004 met bijna 70% afgenomen ten opzichte van 2002 toen de bepalingen van de hRWN nog niet inwerking waren getreden. Dit onderzoek heeft tot doel de redenen van de introductie van de naturalisatietoets en de gevolgen van de toets te onderzoeken. De drie centrale onderzoeksvragen zijn: 1. Op welke manier heeft het denken over het taal- en integratiecriterium in de RWN zich in de loop der jaren ontwikkeld? 2. Wat zijn de bedoelde of onbedoelde effecten van de hRWN 2003 en hoe kunnen deze effecten worden verklaard? 3. Kan in andere Europese landen een zelfde ontwikkeling van het taal -en integratiecriterium worden waargenomen? 1 2 3 4
Handleiding Rijkswet Nederlanderschap juni 2001, A1, p. 19. TK 29200 VI, no. 7, p. 3 (november 2003), Hand. TK 10 december 2003, p. 2486, TK 27083, nr. 63, p. 15 (juni 2004) en Hand. TK 2 september 2004, p. 6075 en 6096. Zie hoofdstuk 2. Zie hoofdstuk 2.
3
INLEIDING Om de ontwikkeling van een kort gesprek met een gemeenteambtenaar naar een vier uur durende (gedeeltelijk) gecomputeriseerde toets te verklaren, wordt in hoofdstuk 1 de totstandkomingsgeschiedenis van de naturalisatietoets beschreven. Dit gebeurt aan de hand van een analyse van de politieke debatten voorafgaande aan de goedkeuring van de hRWN. De effecten van de introductie van de wijzigingen in de naturalisatievoorwaarden die de hRWN met zich meebracht worden beschreven in hoofdstuk 2 aan de hand van een kwantitatieve analyse van cijfers over naturalisatie en cijfers over de toets. Nagegaan wordt hoe de na de inwerkingtreding van de hRWN opgetreden daling in het aantal naturalisaties en naturalisatieaanvragen kan worden verklaard. Aan de hand van cijfers over de toets wordt getracht duidelijkheid te krijgen in aantal, profiel en slagingspercentage van de toetskandidaten. In hoofdstuk 3 worden aan de hand van een kwalitatieve analyse van interviews met gemeenteambtenaren, immigranten, immigrantenorganisaties en ROC medewerkers de effecten van de hRWN nader beschreven en verklaard. In andere West-Europese landen met een vergelijkbaar immigratiepatroon speelt de discussie rond de taal- en integratie-eis voor naturalisatie eveneens. In hoofdstuk 4 worden deze discussies en de uitkomsten daarvan vergeleken met de Nederlandse situatie. Er wordt ingegaan op de situatie in België, Denemarken, Duitsland, Oostenrijk en het Verenigd Koninkrijk. In hoofdstuk 5 worden conclusies getrokken en een aantal aanbevelingen gedaan.
Eerder onderzoek naar de naturalisatiepraktijk in Nederland Onderzoek naar de naturalisatiepraktijk in Nederland richt zich op drie thema’s: de totstandkoming van het nationaliteitsrecht, de naturalisatiemotieven en de uitvoeringspraktijk. Het onderhavige onderzoek bouwt met haar analyse van politieke debatten voort op het proefschrift van Heijs dat zich grotendeels richt op de politieke debatten met betrekking tot nationaliteitswetgeving tot 1992 (Heijs 1995).5 De naturalisatiemotieven van immigranten komen onder andere aan bod in het onderzoek van Van Den Bedem uit 1993 (Van Den Bedem 1993). Uit het onderzoek blijkt dat veel vreemdelingen voor het Nederlanderschap kiezen, vanwege een band met Nederland. Zo geeft bijna 60 procent van de respondenten aan dat het feit dat de kinderen al zo lang in Nederland zijn dat zij zich meer Nederlander dan burger van het land van herkomst voelen een reden is voor de keuze voor het Nederlanderschap. Zeven procent van de respondenten geeft als belangrijkste reden om te kiezen voor naturalisatie het feit dat ze al zo lang in Nederland zijn. Hoewel uit Van Den Bedems onderzoek blijkt dat het zich ‘Nederlander’ voelen nauwelijks geldt als reden voor naturalisatie, spelen banden met Nederland zeker een rol bij de keuze voor de Nederlandse nationaliteit (Van Den Bedem 1993: 98). In 1996 besteedt het Sociaal Cultureel Planbureau (SCP) in zijn jaarlijks rapport over minderheden (Rapportage Minderheden) twee pagina’s aan het naturalisatiebeleid. In het 5
4
Zie voor een analyse van recentere politieke debatten Böcker, Groenendijk, De Hart (2004), Groenendijk, De Hart, Van Oers (2006).
INLEIDING rapport wordt gesteld dat het verkrijgen van de Nederlandse nationaliteit weinig te maken heeft met verbondenheid of sociale integratie in de Nederlandse samenleving (Tesser, Van Dugteren & Merens 1996: 37). Het SCP laat zien dat het aantal naturalisaties sinds de afschaffing van de afstandseis aanzienlijk is toegenomen. Het SCP verwijst hiervoor naar de studie van Van Den Bedem. Volgens de auteurs van de Rapportage Minderheden volgt uit Van Den Bedem’s studie dat immigranten niet kiezen voor de Nederlandse nationaliteit omdat zij zich met Nederland verbonden voelen, maar vanwege de rechtspositionele voordelen die het Nederlanderschap met zich meebrengt, in het bijzonder het recht om zonder visum door Europa te reizen (Tesser et al. 1996: 36). Maar zoals uit bovenstaande beschrijving van het onderzoek van Van den Bedem blijkt worden in de SCP rapportage Van Den Bedem’s onderzoeksresultaten slechts ten dele weergegeven. Zoals in hoofdstuk 1 zal blijken versterkt de SCP rapportage bij sommige politici wel het idee dat naturalisatie te makkelijk is geworden. Onderzoek naar de uitvoering van het inburgeringscriterium zoals dat gold tot 2003 is gedaan door Heijs. Heijs’ onderzoek uit 1988 beschrijft de praktijk van het inburgeringsgesprek en de effecten van de taaleis uit de Rijkswet op het Nederlanderschap van 1985 (Heijs 1988). Het onderhavige onderzoek is dus één van de weinige onderzoeken naar de Nederlandse naturalisatiepraktijk. Het onderzoek is bovendien van breder belang dan alleen voor het nationaliteitsrecht. Immers, steeds vaker wordt getracht integratie tot een toetsbaar gegeven te maken. De naturalisatietoets is een van de drie toetsen die de afgelopen jaren zijn ingevoerd. Nieuwkomers maken sinds 1998 een profieltoets aan het einde van het inburgeringsprogramma van de Wet Inburgering Nieuwkomers.6 Sinds de inwerkingtreding van de Wet Inburgering Buitenland (WIB) op 15 maart 2006 moeten immigranten slagen voor een inburgeringstest voordat ze naar Nederland kunnen komen. Dit onderzoek geeft daarmee tevens inzicht in de werking van dergelijke integratietoetsen.
6
De Wet Inburgering Nieuwkomers zal worden vervangen door de Wet Inburgering. Het is op het moment van schrijven van dit rapport (september 2006) nog onduidelijk wanneer deze nieuwe wet in werking zal treden.
5
1
Inburgering als voorwaarde voor het Nederlanderschap in de politieke debatten
1.1
Beschrijving toetsing inburgering onder de oude wet
Op 1 januari 1985 wordt de nationaliteitswet van 1892 vervangen door de Rijkswet op het Nederlanderschap (RWN).7 In deze Rijkswet zijn de voorwaarden voor naturalisatie opgenomen. Volgens de regering is de inburgeringseis de ‘voornaamst voorwaarde’ voor naturalisatie.8 In artikel 8 lid 1 sub d staat sindsdien te lezen dat verzoekers slechts voor verlening van de Nederlandse nationaliteit in aanmerking komen indien zij ‘in de samenleving als ingeburgerd kunnen worden beschouwd op grond van het feit dat zij beschikken over een redelijke kennis van de Nederlandse taal, en zij zich ook overigens in de samenleving hebben doen opnemen’. In de Handleiding voor de Toepassing van de Rijkswet op het Nederlanderschap staat te lezen hoe het vereiste van artikel 8 lid 1 sub d moet worden gehanteerd. Van een redelijke kennis van de Nederlandse taal kan volgens de Handleiding worden gesproken als iemand Nederlands kan spreken en verstaan. ‘Het lezen en schrijven wordt niet verlangd.’9 Het vereiste dat iemand zich ook in de Nederlandse samenleving moet doen hebben opnemen heeft weinig zelfstandige betekenis. Bij een voldoende mondelinge beheersing van het Nederlands wordt het ‘doen opnemen’ verondersteld (Heijs 1995: 195). In de Handleiding wordt wel opgemerkt dat het hebben van sociale contacten met Nederlanders kan leiden tot de conclusie dat iemand is ingeburgerd.10 Bij het bepalen of iemand voldeed aan het inburgeringsvereiste bij naturalisatie spelen dus twee omstandigheden een rol: voldoende mondelinge taalkennis en sociale contacten. Of iemand aan het inburgeringsvereiste voldoet, wordt getoetst aan de hand van een eenvoudig gesprek over alledaagse dingen tussen een gemeenteambtenaar en de verzoeker, het zogenaamde inburgeringsgesprek. Omdat ‘het inburgeringsbegrip zich niet leent voor uniforme en rigide toepassing’ wordt ten aanzien van analfabeten, mensen met een beperkte schoolopleiding, mensen met een geestelijke of lichamelijke handicap en ouderen ‘enige soepelheid’ betracht.11 Ook bij gehuwde vrouwen, van wie de inburgering is achtergebleven bij die van de man, wordt het vereiste van redelijke kennis van de Nederlandse taal soepeler toegepast. In zulke gevallen kan de 7 8 9 10
11
Rijkswet van 19 december 1984, Staatsblad, 1984, nr. 628. Bijlagen Handelingen Tweede Kamer, 1981, 16947, nr. 3, p. 11. Handleiding Rijkswet Nederlanderschap juni 2001, A1, p. 20. Sociale contacten alleen volstaan niet: verzoeker moet altijd voldoen aan de vereiste van een redelijke kennis van de Nederlandse taal. Als voorbeeld kan een uitspraak van de Raad van State van 25 april 1988 worden aangehaald. Het naturalisatieverzoek van een Chinese vrouw is afgewezen wegens onvoldoende kennis van de Nederlandse taal. Volgens de Raad van State verandert de omgang met Nederlandse vriendinnen, die zij wel goed kan verstaan, niets aan de zaak, ‘nu daaruit niet blijkt dat appellante de Nederlandse taal zelf in redelijke mate spreekt.’ (25 april, R02.86.0477). Handleiding Rijkswet Nederlanderschap juni 2001, A1, p. 21.
7
HOOFDSTUK 1 taalkennis van de man tot voordeel strekken van de vrouw. Afwijzing van een naturalisatieverzoek lijkt hier te hard, omdat naturalisatie vaak geen enkelingen betreft, maar gezinnen. De ‘nu eenmaal bij sommige minderheidsgroepen bestaande opvattingen over de rol van de vrouw’ moeten volgens de Handleiding niet in de weg staan aan naturalisatie.12 Verder vermeldt de Handleiding dat het proces waarin verbondenheid met de Nederlandse samenleving ontstaat op het moment van naturalisatie niet hoeft te zijn voltooid.13 Naturalisatie wordt gezien als een stap op weg naar voltooide integratie, als een middel om volledige integratie te bereiken. Tot ruwweg 1 april 2003 worden met aspirant naturalisatieverzoekers inburgeringsgesprekken afgenomen.14 Om aan het inburgeringsvereiste te voldoen, moet een potentiële naturalisatieverzoeker sinds 1 april 2003 slagen voor een vier uur durende, gedeeltelijk gecomputeriseerde naturalisatietoets, waarin hij moet aantonen mondelinge en schriftelijk beheersing van het Nederlands te hebben, alsmede kennis van de Nederlandse maatschappij en staatsinrichting. Personen met bepaalde diploma’s kunnen van toetsdeelname worden vrijgesteld. Vreemdelingen met lichamelijke en geestelijke beperkingen kunnen voor ontheffing van de toets in aanmerking komen. Op zowel de vijstellingen als de ontheffingen zal in hoofdstuk 3 nader worden ingegaan. In dit hoofdstuk zal worden geprobeerd antwoord te geven op de vraag hoe de ontwikkeling van een informeel gesprek met een gemeenteambtenaar naar een geformaliseerde toets kan worden verklaard. Om deze vraag te beantwoorden, zullen de verandering van de manier waarop het inburgeringscriterium in de RWN is verwoord en de rol die dit criterium heeft gespeeld in de politieke debatten worden beschreven. Hieronder wordt in paragraaf 1.3 uitgebreid aandacht worden besteed aan het inburgeringscriterium bij naturalisatie in de politieke debatten sinds 1993. In paragraaf 1.2 zal echter eerst het kader worden geschetst waarin deze debatten plaatsvonden. Tot slot wordt in paragraaf 1.4 ingegaan op de inhoud van de naturalisatietoets.
1.2
Integratie en naturalisatie (1970-2002)
In de jaren zeventig gaat de Nederlandse regering ervan uit dat het verblijf van immigranten in de Nederlandse samenleving tijdelijk zal zijn. Van een integratiebeleid voor deze groep is dan ook nauwelijks sprake. Dit komt tot uitdrukking in het motto van het beleid van die tijd: ‘integratie met behoud van eigen identiteit’.15 Wanneer duidelijk wordt dat de meeste immigranten in Nederland niet zullen terugkeren naar het land van herkomst, wordt in de jaren tachtig het roer omgegooid. In het rapport ‘Etnische Minderheden’ van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) uit 1979 adviseert de WRR de regering te erkennen dat het verblijf van de minderhe12 13 14
15
8
Handleiding Rijkswet Nederlanderschap juni 2001, A1, p. 21. Handleiding Rijkswet Nederlanderschap juni 2001, A1, p. 19. Indien iemand voor 1 april 2003 bij de gemeente had kenbaar gemaakt te willen naturaliseren, maar pas na die datum een verzoek wilde dienen, werd er met hem of haar ook nog een inburgeringsgesprek afgenomen. Handleiding voor de toepassing van de hRWN 2003, C4, p. 2, aanvulling 10, januari 2003. Eindrapport ‘Bruggen Bouwen’ Tijdelijke Commissie Onderzoek Integratiebeleid (Commissie Blok), TK 2003-2004, 28989, nr. 9, p. 29.
INBURGERING ALS VOORWAARDE den in Nederland niet tijdelijk, maar permanent is en dat de overheid een politieke verantwoordelijkheid heeft voor het versterken van de relatief zwakke maatschappelijke positie van de minderheden. In de Minderhedennota van 1983 accepteert de overheid haar verantwoordelijkheid ten opzichte van de minderheden en neemt ze zich voor hun rechtspositie te verbeteren.16 Verlening van het Nederlanderschap wordt als een belangrijk instrument gezien om de rechtspositie en daarmee de integratie van minderheden te verbeteren. In de Minderhedennota van 1983 noemt de regering de nieuwe Rijkswet op het Nederlanderschap van ‘bijzondere betekenis’ voor het nieuwe beleid.17 In de nieuwe wet, die op 1 januari 1985 in werking treedt, wordt het verkrijgen van de Nederlandse nationaliteit voor immigranten vergemakkelijkt. Naturalisatie wordt niet langer gezien als een gunst, maar als een recht voor immigranten die zich permanent in Nederland willen vestigen. De vereisten voor naturalisatie komen in de wet te staan. Zo is het voor naturalisandi duidelijk waaraan ze moeten voldoen om voor het Nederlanderschap in aanmerking te komen. Verder worden initiatieven genomen om de naturalisatieprocedure te bekorten, en wordt het onderzoek naar de integratie van de immigrant verplaatst van de vreemdelingenpolitie naar de gemeente (Groenendijk & Heijs 2001: 149). Naturalisatie wordt gezien als een stap in het integratieproces en niet als de voltooiing hiervan. Dit wordt onder meer duidelijk uit de toelichting op artikel 8 lid 1 sub d van de Handleiding voor de toepassing van de Rijkswet op het Nederlanderschap van 1985: Het begrip inburgering dient om een ontwikkelingsproces aan te duiden dat leidt tot een daadwerkelijke participatie in de samenleving die men heeft aanvaard en waarin men zijn weg heeft leren vinden.
En: Ten tijde van de naturalisatie hoeft het proces, waarin de verbondenheid met de Nederlandse samenleving ontstaat, niet te zijn voltooid.18
De regering Lubbers III (1989-1994), bestaande uit CDA en PvdA, ziet het als haar taak te bevorderen dat die allochtonen die zich blijvend in Nederland vestigen, zonder teveel rompslomp en kosten de Nederlandse nationaliteit kunnen krijgen.19
Om naturalisatie te bevorderen wordt in 1992 de afstandseis afgeschaft (De Hart 2007). In de jaren negentig vindt in het beleid een verschuiving plaats van minderhedenbeleid naar integratiebeleid. In 1989 komt de WRR op verzoek van de regering met het rapport Allochtonenbeleid. In dit rapport maakt de WRR duidelijk dat de migratie naar 16 17 18 19
Bijlagen Handelingen Tweede Kamer, 1982-1983, 16102, nr. 21. Bijlagen Handelingen Tweede Kamer, 1982-1983, 16102, nr. 21, p. 92. Handleiding toepassing RWN juni 2001 (A1-art. 8, p. 19). TK 1992-1993, 23029, nr. 5, p. 1.
9
HOOFDSTUK 1 Nederland voorlopig zal blijven voortduren en dat Nederland de facto een immigratieland is geworden. In het rapport staat dat het Minderhedenbeleid weinig succesvol is geweest, onder andere omdat het te zeer blijven steken in doelstellingen. Toekomstig beleid dient ‘activerend’ te zijn. De WRR erkent het belang van arbeidsparticipatie en is van mening dat toekomstig beleid zich dient toe te spitsen op onderwijs en volwasseneneducatie. Immigranten dienen niet langer als ‘zorgcategorie’ te worden beschouwd. De toon in het integratiedebat wordt grilliger na de speech die VVD kopstuk Frits Bolkestein houdt over de onverenigbaarheid van de Islam en westerse waarden tijdens de Liberale Internationale in 1991. Volgens Bolkestein moeten immigranten zich aanpassen aan het heersende culturele model en de bestaande regels respecteren waar deze strijdig zijn met de oorspronkelijke culturele achtergrond. De VVD plukt de vruchten van Bolkestein’s speech bij de verkiezingen van 1994. Er is blijkbaar een ‘silent majority’ onder de kiezers die het eens is met Bolkestein (Entzinger 2003: 71). Mede als reactie op Bolkestein’s referaat van september 1991 komt de regering nog voor de verkiezingen in 1994 met de Contourennota Integratiebeleid Etnische Minderheden (1994) (Entzinger 2003: 72). De Nota moet de Minderhedennota uit 1983 vervangen. Het Minderhedenbeleid wordt omgedoopt tot integratiebeleid. Het accent van het beleid komt minder te liggen op de multiculturele samenleving. Volgens de regering moet integratie niet van één kant komen. Ook van immigranten wordt verwacht dat ze zich inspannen om te integreren. Zij krijgen instrumenten om een grotere rol te kunnen spelen in de samenleving. In 1996 besteedt het Sociaal Cultureel Planburau (SCP) in zijn jaarlijks rapport over minderheden Rapportage Minderheden twee pagina’s aan het naturalisatiebeleid. In het rapport wordt gesteld dat het verkrijgen van de Nederlandse nationaliteit weinig te maken heeft met verbondenheid of sociale integratie in de Nederlandse samenleving (Tesser et al. 1996: 37). Een aantal politici, waaronder Verhagen (CDA) grijpt de rapportage van het SCP aan om de argumenten om de vereisten voor naturalisatie te verzwaren kracht bij te zetten. Volgens het CDA is het Nederlanderschap geen wegwerpartikel, maar iets om trots op te zijn.20 Met de inwerkingtreding van de Wet Inburgering Nieuwkomers van 1998 wordt de integratie van immigranten meer verplichtend. Onder deze wet moeten nieuwkomers van buiten de Europese Unie zich na aankomst in Nederland melden bij de lokale autoriteiten voor een gesprek, aan de hand waarvan wordt bepaald of iemand deel moet nemen aan een inburgeringscursus, bestaande uit 500 uur taalonderwijs en 100 uur arbeidsmarkt- en maatschappijoriëntatie. Aan het eind van de cursus legt de immigrant een profieltoets af. Het niveau waarnaar tijdens de inburgeringscursus wordt gestreefd (niveau A2) legt druk op het niveau van taalkennis dat van een immigrant mag wordt verwacht bij naturalisatie. Roger van Boxtel (D66), de eerste Minister van Grote Steden en Integratiebeleid, komt in 1998 met de nota Kansen Krijgen, Kansen pakken. In deze nota wordt wederom benadrukt dat integratie van twee kanten moet komen. Immigranten worden aangemoedigd om hun integratie-inspanningen te verhogen. Het belang van taalkennis wordt in de nota extra benadrukt:
20
10
Hand. TK 17 februari 2000, p. 51-3685.
INBURGERING ALS VOORWAARDE Van de leden van etnische minderheden mag verwacht worden dat zij hun uiterste best doen om zich zo snel mogelijk een zelfstandige positie te verwerven in ons land. Daarvoor is het nodig dat zij kiezen voor deze samenleving en er ook hun verantwoordelijkheid voor nemen, om de vele faciliteiten die ons land zijn nieuwe landgenoten biedt, te benutten. Cruciaal hierbij is het leren beheersen van de Nederlandse taal.21
Begin 2000 wordt in de Kamer een debat gevoerd over integratie van immigranten.22 Aanleiding voor dit debat is het door publicist en prominent PvdA-lid Paul Scheffer in het NRC geplaatste artikel ‘Het multiculturele drama’. In het artikel signaleert Scheffer de ontwikkeling van een etnische onderklasse van immigranten, voornamelijk moslims, die zich niet verbonden voelen met de Nederlandse cultuur en maatschappij en die niet willen en kunnen integreren. Het bestaan van deze onderklasse zal volgens Scheffer uiteindelijk leiden tot ondermijning van de sociale cohesie en de liberale democratie, in het bijzonder vanwege de vermeende onliberale ideeën van moslims. Van immigranten moet dan ook worden verlangd dat ze zich aan de principes van de liberale democratie aanpassen. Ook zouden zij meer kennis moeten hebben van de Nederlandse cultuur en geschiedenis. Gedurende het zogenaamde Schefferdebat in de Tweede Kamer bekritiseert vooral het CDA het beleid, dat volgens deze partij te lang te vrijblijvend is geweest, ondanks de recente nadruk op plichten tegenover rechten. De partij legt de nadruk op de gebrekkige culturele inburgering van immigranten, waaronder de tekortschietende taalkennis.23 In deze atmosfeer vinden in de jaren 1993-2002 de debatten rond de wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap plaats. De integratie van immigranten heeft in vergelijking met het beleid van de jaren tachtig een meer verplichtend karakter gekregen. Door de jaren heen wordt het vermeende gebrek aan integratie steeds minder geweten aan de achterstallige rechtspositie van immigranten en steeds meer aan de sociaal-culturele verschillen. De gedachte ontstaat dat niet-Westerse immigranten door culturele verschillen de vereisten voor goed burgerschap niet kunnen vervullen. Deze immigranten zouden niet modern en ruimdenkend zijn en de fundamentele waarden en principes van de Nederlandse cultuur niet delen. Het is de taak van de regering om deze immigranten te leren goede burgers te zijn. Zij moeten eerst bewijzen dat ze het waard zijn in Nederland te verblijven of vestigen, of om Nederlander te worden en dat ze het verdienen bepaalde rechten te hebben (De Hart 2007). Ook het idee dat het verkrijgen van het Nederlanderschap te gemakkelijk is geworden, speelt een rol in de totstandkoming van de herziene Rijkswet op het Nederlanderschap en de daarbij horende naturalisatietoets. De regering Balkenende ziet naturalisatie niet als een stap op de weg naar volledige integratie, maar als een beloning voor complete integratie. Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie Verdonk refereert aan de Nederlandse nationaliteit als de ‘hoofdprijs’ in het integratieproces.24 Groenendijk spreekt over een trofee die
21
22 23 24
Kansen krijgen, kansen pakken, TK 1998-1999, 26 333, nr. 2, p. 3. Rapport ‘Bruggen Bouwen’ Commissie Blok, TK 2003-2004, 28 689, nrs. 8-9, p. 52. Rapport ‘Bruggen Bouwen’ Commissie Blok, TK 2003-2004, 28 689, nrs. 8-9, p. 53. TK 29200 VI, no. 7, p. 3 (November 2003), Hand. TK 10 december 2003, p. 2486, TK 27083, nr. 63, p. 15 (juni 2004) en Hand. TK 2 september 2004, p. 6075 en 6096.
11
HOOFDSTUK 1 voortaan slechts voor weinig immigranten is weggelegd en waarvan onzeker is of je die kunt winnen (Groenendijk 2005: 10). Er vinden nu op verschillende momenten tijdens het verblijf van een vreemdeling integratietoetsen plaats. Op 15 maart 2006 is de Wet Inburgering Buitenland (WIB) in werking getreden.25 De WIB verlangt zelfs integratie van nieuwkomers vóórdat ze naar Nederland kunnen komen. De tweede toets betreft de toets in het kader van de WIN van 1998. De naturalisatietoets is de laatste toets in het integratieproces. De toets in het kader van de WIN is de eerste geformaliseerde integratietoets die in Nederland werd geïntroduceerd. De toetsen in het kader van de WIB en de naturalisatietoets kunnen worden gezien als de resultaten van een ‘path dependent process’: eenmaal begonnen met het toetsen van integratie in 1998 heeft men besloten ook toetsen af te nemen op andere momenten in het integratieproces, zonder dat men zich nog afvraagt of op de ingeslagen weg moet worden doorgegaan. De restrictieve trend die in Nederland is waar te nemen en in de volgende paragraaf nader zal worden beschreven is ook in het naturalisatiebeleid in verschillende andere West-Europese landen waar te nemen (De Hart & Van Oers 2006). De restrictieve maatregelen volgen op een eerdere liberalisering van het naturalisatiebeleid. Wanneer de West-Europese landen zich realiseren dat de grote groep immigranten op hun grondgebied niet van plan is terug te keren naar de verschillende landen van herkomst, wordt het naturalisatiebeleid geliberaliseerd om de integratie van immigranten te bespoedigen. Zo werden onder andere de vereisten voor naturalisatie verlaagd. Door Joppke is deze trend getypeerd als ‘de-ethnicising citizenship’ (Joppke 2003: 440). Door de aanhoudende immigratie ziet een staat zich genoodzaakt de nationaliteit steeds meer toe te kennen op basis van verblijf en geboorte op het grondgebied in plaats van op basis van afstamming. Vanaf 2000 kan er echter een restrictieve trend in het naturalisatiebeleid van West-Europese landen worden waargenomen.26 Deze restrictieve trend zou een reactie kunnen zijn op de nog steeds voortdurende immigratie naar West-Europa. Huwelijksmigranten en vluchtelingen zorgen voor extra immigratie, die als ongewenst wordt beschouwd. Ook is het idee ontstaan dat de gehanteerde integratiemaatregelen niet hebben geleid tot een succesvolle integratie van blijvend gevestigde immigranten. Na het proces van ‘de-ethnicisation’ is opnieuw de nadruk komen te liggen op assimilatie en burgerschap (Joppke & Morawska 2003). Twee reacties kunnen worden geïdentificeerd: aan de ene kant bestaat in WestEuropa de wens immigratie te beperken via restrictief immigratie- en naturalisatiebeleid. Aan de andere kant hebben hoge naturalisatiecijfers geleid tot de veronderstelling dat naturalisatie te gemakkelijk is geworden. Een heroverweging van het belang van de nationaliteit vindt plaats en wordt doorgaans vertaald in strengere vereisten voor naturalisatie (De Hart & Van Oers 2006). Het bemoeilijken van de toegang tot de nationaliteit van het immigratieland moet nu de integratie van immigranten bevorderen. In de volgende paragraaf wordt de ontwikkeling van een liberaal naar een restrictief naturalisatiebeleid in Nederland beschreven aan de hand van de politieke debatten over de herziening van de Rijkswet op het Nederlanderschap. De verandering in de hantering van het taal- en integratievereiste staat hierbij centraal. 25 26
12
Stb. 2006, 28. Zie voor voorbeelden van enkele landen hoofdstuk 4 van dit rapport.
INBURGERING ALS VOORWAARDE
1.3
Het inburgeringscriterium in de politieke debatten vanaf 1993
1.3.1 Een voorstel tot wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap 1985 Op 25 februari 1993 wordt aan de Tweede Kamer een voorstel tot wijziging van de RWN voorgelegd, de zogenaamde ‘eerste tranche’.27 Doel van de wijziging is de praktijk van niet toepassing van de afstandseis in wetgeving te formaliseren. Deze versoepeling in het naturalisatiebeleid is het politieke wisselgeld van het CDA voor de PvdA, die haar verlangen tot uitbreiding van het kiesrecht voor langdurig ingezeten vreemdelingen niet vervuld ziet.28 Omdat de afstandseis op 1 januari 1992 als instrument om de inburgering van de verzoeker te toetsen is komen te vervallen, neemt de regering zich echter ook voor te bekijken ‘of speciale maatregelen moeten worden getroffen om het onderzoek naar de kennis van de Nederlandse taal meer houvast te bieden’.29 Uit onderzoek uit 1988 blijkt dat bij naturalisatie in iets meer dan tien procent van de gevallen niet alleen spreekvaardigheid, maar ook lees- en schrijfvaardigheid werd getoetst, onder andere door het laten lezen van een kort stukje uit een krant (Heijs 1988: 31). Aan de wens om tot meer uniformiteit in de toepassing van het inburgeringsvereiste te komen wordt uitdrukking gegeven in een herformulering van artikel 8 lid 1 sub d. Het begrip ‘redelijke kennis’ wordt in het wetsvoorstel vervangen dor de woorden ‘een in het licht van het algemeen maatschappelijk verkeer voldoende te achten kennis van de Nederlandse taal’. De toelichting stelt hierover het volgende: Om tot een objectieve, althans objectievere beoordeling van de kennis van de taal van het land (of van het eiland) van hoofdverblijf te kunnen komen, is het nodig het beoordelingsdoel en toetsingscriterium nader aan te duiden. Doel van de beoordeling is na te gaan of de naturalisandus zich een zodanige kennis van het Nederlands, respectievelijk de eilandstaal, heeft eigen gemaakt, dat hij daarmee in voldoende mate de rechten en plichten, die hij als in Nederland, de Nederlandse Antillen of Aruba wonende Nederlander in het algemeen maatschappelijk verkeer heeft, kan verwezenlijken. De hier voorgestelde verduidelijking van het beoordelingsdoel maakt het eveneens mogelijk te komen tot een objectivering van de toetsing van de gevraagde taalkennis.30
In de Memorie van Antwoord geeft Minister van Justitie Hirsch Ballin (CDA) aan, dat de concretisering van het vereiste is bedoeld om de beoordelaar een duidelijker beeld te geven van de door de wetgever bedoelde mate van kennis van de Nederlandse taal. Hij wijst er vervolgens uitdrukkelijk op dat schriftelijke taalbeheersing geen vereiste is.31
27 28 29 30 31
Wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap, TK 1992-1993, 23029 (R 1461), nrs. 1-2. Notitie Meervoudige nationaliteit/kiesrecht, Bijlagen Handelingen Tweede Kamer, 1990-1991, 21971, nr. 14. Notitie Meervoudige nationaliteit/kiesrecht, p. 19. TK 1992-1993, 23029 (R1461), nr. 3. TK 1992-1993, 23029 (R1461), nr.6.
13
HOOFDSTUK 1 De leden van de CDA-fractie zijn het niet met hun minister eens. Volgens hen heeft naturalisatie in het kader van integratie een beperkte waarde als de eis van schriftelijke taalvaardigheid niet wordt gesteld: integratie in een zo ingewikkelde samenleving als de Nederlandse is haast ondenkbaar zonder een redelijke mondelinge en schriftelijke Nederlandse taalbeheersing. Het is volgens het CDA dan ook geenszins onredelijk een redelijke mondelinge en een vorm van schriftelijke Nederlandse taalbeheersing te eisen. De CDA-fractie sluit haar opmerkingen omtrent de inburgeringseis af door te stellen dat voor diegenen die geen Nederlandse schoolopleiding hebben gevolgd, bovendien enige kennis van de Nederlandse maatschappij- en staatsinrichting nuttig [zou] kunnen zijn.32
Het CDA vraagt de regering dan ook te bekijken of dergelijke kennis ondergebracht kan worden in de bestaande toets. De leden van de PvdA-fractie vrezen dat de herformulering van het inburgeringsvereiste in de wet niet zal leiden tot een verduidelijking en nadere concretisering van de taaleis. Samen met GroenLinks en D66 vrezen zij dat de voorgestelde objectivering van de toetsing van taalkennis zal leiden tot een aanscherping van deze toetsing. 33 In reactie op de opmerkingen van bovengenoemde partijen antwoordt de Minister dat er aan een externe instantie opdracht is gegeven om een objectieve toetsmethode te ontwikkelen om tot een meer uniforme beoordeling van de taalbeheersing te komen. Gelet op het sterk gegroeide aanbod van cursussen, acht de Minister het redelijk duidelijker omschreven eisen te stellen op het gebied van taalkennis. Met zijn verwijzing naar taalcursussen geeft de Minister aan dat er hogere eisen zullen worden gesteld aan naturalisandi wat betreft de taalbeheersing. Hij maakt echter wederom duidelijk dat schriftelijke beheersing van de Nederlandse taal niet van verzoekers verlangd mag worden. Dit zou immers leiden tot discriminatie van die personen, die analfabeet zijn of in hun jeugd weinig scholing genoten hebben, ouderen die moeite hebben met het zich eigen maken van een nieuwe taal, en lichamelijke en geestelijk gehandicapten.34
Wel zegt de Minister graag uitwerking te geven aan de gedachte van de CDA-fractie om enige kennis van de Nederlandse maatschappij en staatsinrichting te verlangen. Dat het CDA niet overtuigd is door de argumenten van de Minister blijkt uit twee amendementen die Verhagen indient. Om expliciet aan te geven dat voor inburgering zowel mondelinge als schriftelijke kennis van het Nederlands een voorwaarde is, wil Verhagen dat de woorden ‘voldoende kennis’ uit artikel 8 lid 1 onder d worden vervangen door ‘voldoende mondelinge en schriftelijke kennis’.35 Ook acht hij het noodzakelijk dat een onderdeel aan het eerste lid van artikel 8 wordt toegevoegd, waarin de eis van voldoende kennis van de Nederlandse staatsinrichting en maatschappij wordt
32 33 34 35
14
Eindverslag Vaste Commissie voor Justitie, TK 1993-1994, 23029 (R1461), nr. 8, p. 9. TK 1992-1993, 23029 (R1461), nr. 5, p. 13. Nota naar aanleiding van het eindverslag, TK 1993-1994, 23029 (R1461), nr. 9, p. 11. TK 1993-1994, 23029 (R1461), nr. 21.
INBURGERING ALS VOORWAARDE gesteld.36 Het CDA wil zo zeker te stellen dat de verkrijger van de Nederlandse nationaliteit bekend is met de samenleving. Het bezit van de Nederlandse nationaliteit brengt rechten en plichten met zich mee en van de verzoeker kan betrokkenheid bij de Nederlandse samenleving worden gevraagd. Tijdens de plenaire behandeling van het wetsvoorstel in februari 1996, spreken D66, GroenLinks en PvdA zich uit tegen opname van de eis van schriftelijke beheersing van het Nederlands.37 Kamerlid Dittrich (D66) wijst op de moeilijkheden die het vereiste van schriftelijke kennis van de Nederlandse taal met zich meebrengt voor analfabeten, mensen afkomstig uit landen met een ander schrift en gehandicapten. Hij pleit voor zelfredzaamheid in de samenleving, maar stemt tegen het amendement Verhagen. Verder stelt Dittrich dat integratie inderdaad noodzakelijk is, maar dat dit niet alleen bestaat uit het schrijven of lezen van het Nederlands.38 Rabbae (GroenLinks) vraagt zich af of de voorwaarde van schriftelijke taalbeheersing voor naturalisatie betekent dat aan alle Nederlandse analfabeten hun Nederlanderschap moet worden ontnomen. De eis van schriftelijke taalbeheersing zal volgens hem leiden tot discriminatie van immigranten die naturaliseren ten opzichte van Nederlanders van geboorte die hetzelfde niveau hebben.39 Ook de PvdA-fractie heeft geen behoefte aan aanscherping van het taalvereiste. Volgens kamerlid Apostolou moet iemand die tot Nederlander wordt genaturaliseerd, zich in het Nederlands verstaanbaar kunnen maken. De bepaling van ‘voldoende kennis van de Nederlandse taal’ acht de PvdA adequaat, hoewel de partij wel een meer eenduidige toepassing van deze bepaling voorstaat.40 Dittrich en Rabbae spreken zich ook uitdrukkelijk uit tegen het testen van kennis van maatschappij en staatsinrichting bij naturalisatie. Waar Dittrich het heeft over de onwenselijkheid om eisen te stellen aan immigranten, die ook niet aan autochtonen worden gesteld, heeft Rabbae het over ‘onmogelijke eisen’. Uit Verhagens reactie op het commentaar op zijn amendementen blijkt dat de CDA kamerfractie naturalisatie een andere plaats geeft in het integratieproces dan de regering tot dan toe heeft gedaan. Volgens Verhagen moet naturalisatie worden gezien als de ‘juridische en emotionele voltooiing van de integratie’ en niet als een stap in het integratieproces. Een uitdrukkelijke toets moet uitwijzen of deze integratie daadwerkelijk heeft plaatsgevonden, zeker omdat de afstandseis als inburgeringscriterium is komen te vervallen.41 In tegenstelling tot Dittrich en Rabbae, die in hun betogen voornamelijk aandacht besteden aan ‘zwakkere’ groepen vreemdelingen zoals analfabeten en gehandicapten, vraagt Verhagen zich af of vreemdelingen die van te voren kunnen aantonen de Nederlandse taal volwaardig te beheersen kunnen worden vrijgesteld van deelname aan de toets die in opdracht van de Minister wordt ontwikkeld.42
36 37 38 39 40 41 42
TK 1993-1994, 23029 (R1461), nr. 22. Hand. TK, 22 februari 1995. Hand. TK, 22 februari 1995, 51-3272. Hand. TK, 21 februari 1995, 50-3200. Hand. TK, 22 februari 1995, 51-3278. Hand. TK, 16 februari 1995, 49-3150. Hand. TK, 16 februari 1995, 49-3152.
15
HOOFDSTUK 1 In reactie op de opmerkingen van de Tweede Kamerleden stelt staatssecretaris Schmitz (PvdA) dat de huidige regering (PvdA, VVD en D66) net als de voorgaande regering (PvdA en CDA) van mening is dat naturalisatie past ‘in het proces van voortschrijdende participatie en integratie in de Nederlandse samenleving.’43 Schmitz is geen voorstander van opname van de eis van schriftelijke taalvaardigheid. Ze wijst op de problemen die een dergelijke eis zou meebrengen voor analfabeten of personen die weinig onderwijs hebben genoten en stelt: Zelf denk ik dat het voldoende is wanneer men zichzelf wegwijs kan maken, men zich kan bewegen in de Nederlandse samenleving en men voldoende beheersing heeft van de taal zonder dat men per sé die taal behoeft te kunnen lezen, laat staan schrijven.44
De staatssecretaris heeft het Centrum voor Volwasseneneducatie opdracht gegeven een objectieve inburgeringstoets te ontwikkelen, die zal toetsen of de verzoeker voldoende mondelinge kennis heeft van de Nederlandse taal, samenleving en staatsinrichting. In reactie op met name Rabbae’s bezorgdheid over de barrière die de toets zal vormen, belooft Schmitz dat de toets voor ingebruikname zal worden getoetst op een groep laagopgeleide autochtonen en een representatieve groep allochtonen. Zij raadt Rabbae aan de resultaten van deze toets af te wachten. De staatssecretaris legt vervolgens uit, wat voor kennis nieuwe Nederlanders van de Nederlandse samenleving dienen te hebben. Als voorbeelden noemt zij vragen over de rechten die men krijgt en vragen over het functioneren van de samenleving. De staatssecretaris geeft de volgende voorbeeldvragen: - Hoe zit een gemeentehuis in elkaar? - Welke functies zijn er? - Hoe bereik je een arbeidsbureau? - Vragen over de leerplicht. - Vragen over de positie van de vrouw. - Vragen over het kiesrecht. Verhagen haakt hierop in door te vragen of Schmitz heeft stilgestaan bij de achterstandspositie waarin veel vrouwen verkeren. Deze achterstandspositie zou als gevolg kunnen hebben dat de man wel, maar de vrouw niet naturaliseert. Schmitz geeft hierop aan te willen wachten tot de test op autochtonen en allochtonen is uitgeprobeerd.45 Uiteindelijk wordt Verhagens amendement over de vereiste taalkennis verworpen. Hij trekt zijn amendement met betrekking tot kennis van de Nederlandse staatsinrichting en maatschappij in, omdat de staatssecretaris heeft toegezegd dat het toetsen van zulke kennis deel zal gaan uitmaken van de in ontwikkeling zijnde inburgeringtoets bij naturalisatie. Op 1 maart 1995 stemmen PvdA, GroenLinks, SP, D66, AOV, Unie 55+ én CDA voor het wetsvoorstel. De overige fracties stemmen tegen. Het wetsvoorstel is aange43 44 45
16
Hand. TK, 21 februari 1995, 50-3191. Hand. TK, 21 februari 1995, 50-3200. Hand. TK, 21 februari 1995, 50-3193.
INBURGERING ALS VOORWAARDE nomen en wordt, met de door de regering voorgestelde objectivering van het inburgeringsvereiste, naar de Eerste Kamer gestuurd. Ondertussen is iets meer dan een jaar daarvoor, op 28 januari 1994, bij de Tweede Kamer de tweede tranche van wijzigingen van de Rijkswet op het Nederlanderschap aanhangig gemaakt.46 1.3.2 De inburgeringstoets 1995 Op 25 augustus 1995 stuurt staatssecretaris Schmitz een brief aan de Tweede Kamer waaruit blijkt dat het Landelijk Studie- en Ontwikkelingscentrum Volwasseneneducatie (SVE) een inburgeringstoets heeft ontwikkeld.47 Volgens de staatssecretaris is het de bedoeling dat deze toets per 1 januari 1996 in gebruik wordt genomen. De samenwerkingsverbanden van immigrantenorganisaties, verenigd in het Landelijk Advies- en Overlegorgaan Minderhedenbeleid (LAO), zijn geïnformeerd. De toets is aan de Kamer ter inzage gegeven (Neuvel & Tholen 1995). In een gesprek van maximaal 45 minuten moet een medewerker van de instelling voor volwasseneneducatie, waar de toets wordt afgenomen, bepalen of de kandidaat voldoende kennis van het Nederlands en van de Nederlandse staatsinrichting en maatschappij heeft. Gedurende de eerste 15 minuten wordt de taalvaardigheid getest. De verzoeker dient kennis van het Nederlands te hebben op niveau Cito 2, wat wil zeggen dat hij of zij in staat moet zijn met ondersteuning van gebaren en mimiek, en met behulp van de gesprekspartner, eenvoudige gesprekken te voeren.48 Op niveau 2 houdt de beoordelaar nog rekening met de anderstaligheid van de kandidaat. Hij spreekt in een normaal tempo en vermijdt het gebruik van lange ingewikkelde zinnen. Ook wordt van de gesprekspartner verwacht dat hij, om de communicatie in stand te houden, soms een extra inspanning levert door middel van herhalingen, parafraseringen en extra uitleg (Neuvel & Tholen 1995: 6-7). Bij een score van 80 procent slaagt de verzoeker voor dit gedeelte van de inburgeringstoets. Bij het tweede deel van het gesprek wordt getest of de verzoeker voldoende kennis van en inzicht in de Nederlandse samenleving heeft. De onderwerpen die aan bod komen zijn staatsinrichting, de gemeentelijke overheid, het onderwijs, de voorzieningen en vragen over wonen, werk, gezondheidszorg en verzekeren. Te denken valt aan vragen over de rechten die men krijgt, bijvoorbeeld het kiesrecht, alsmede aan vragen over het functioneren van de samenleving. Volgens de staatssecretaris gaat het om zaken die van praktisch belang zijn voor mensen. Verder zullen zaken aan de orde komen als de leerplicht en de rechten van de vrouw. Om te slagen voor dit gedeelte van de inburgeringstoets, moet de kandidaat 60 procent van de vragen goed beantwoorden. De betrouwbaarheid van de beide onderdelen van de toets kan ertoe leiden dat sommige kandidaten ten onrechte worden afgewezen. Daarom is wederzijdse compensa46 47 48
TK 1993-1994, 23594 (R1496), nrs. 1 en 2. TK 1995-1996, 23594 (R 1496), nr. 22. Cito 2 houdt in dat aanvrager, met ondersteuning van gebaren en mimiek en met behulp van de gesprekspartner: eenvoudige boodschappen kan overbrengen, antwoord kan geven op een vraag, dan wel gevraagde inlichtingen kan verstrekken, een passende stijl en register kan kiezen, standaardreacties op standaardopmerkingen kan geven, kan waarschuwen en hulp kan inroepen. Van hem wordt ook verwacht dat hij iets langere uitingen kan en mededelingen kan verwoorden en dat hij ook kan reageren in een situatie die een minder sterk routinematig karakter hebben (Neuvel & Tholen 1995: 6).
17
HOOFDSTUK 1 tie op beide onderdelen mogelijk: kandidaten die voor taalvaardigheid iets onder de norm scoren kunnen met een goede score voor sociale kennis toch slagen. Omgekeerd geldt hetzelfde (Neuvel & Tholen 1995: 10). Tijdens de plenaire behandeling van het wetsvoorstel dringen verscheidene fracties aan op behandeling van de inhoud van de toets in de Kamer. Apostolou (PvdA) merkt op dat verscheidene immigrantenorganisaties vrezen voor een aanzienlijke verzwaring van de inburgeringseisen. Hij vraagt zich af wanneer de Staatssecretaris van plan is met de officiële samenwerkingsverbanden, verenigd in het LAO, overleg te gaan voeren over de toets. Ook geeft hij aan dat gemeentebesturen en hun ambtenaren zeer kritisch zijn over het rapport, omdat volgens hen de naturalisatieprocedure door de nieuwe inburgeringstest wordt vertraagd.49 Ook Verhagen staat een inhoudelijke behandeling van de toets in de Kamer voor. Afgaande op ‘geluiden’ die hem hebben bereikt, vreest hij dat de toets niet meer vraagt dan wat bij het inburgeringstraject wordt onderwezen. Voor het verkrijgen van het Nederlanderschap mag, gelet op de specifieke rechten en plichten die eraan verbonden zijn, meer worden verwacht. Je kunt iemand wel rechten geven, maar als hij daar op geen enkele wijze gebruik van kan maken, omdat hij de middelen daartoe niet heeft, ga je op een vreemde wijze om met het Nederlanderschap.50
Hierop verwijt kamerlid Rabbae Verhagen te veel in de toets te willen stoppen, om op die manier alleen ‘top-burgers’ in Nederland te krijgen. Aan de hand van vragen uit de inburgeringstoets probeert hij aan te tonen dat het niveau van de toets te hoog is. Volgens hem zouden vragen naar de taken van de Koningin en de vorming van de Nederlandse regering ook niet door alle autochtone Nederlanders kunnen worden beantwoord.51 In het overleg van de Vaste Commissie voor Justitie op 1 november 1995 wordt de inburgeringstoets besproken. De meerderheid van de commissie is tevreden met de door de SVE ontwikkelde toets. Apostolou (PvdA) spreekt mede namens GroenLinks en vindt dat de toets goed aansluit bij het uitgangspunt van de wet dat iemand die in aanmerking wil komen voor naturalisatie voldoende Nederlands moet spreken en enig inzicht moet hebben in de Nederlandse samenleving.52
Hij onderschrijft de keuze voor mondelinge afname van de toets, omdat de toets bedoeld is om uit te wijzen of iemand zich kan redden in de Nederlandse samenleving en niet als een examen in de Nederlandse taal. Voorts pleit Apostolou voor uitdrukkelijke uitvoeringsinstructies met betrekking tot ontheffing van de toets voor mensen met een handicap en voor degenen die kunnen aantonen dat zij de Nederlandse taal beheersen en voldoende zijn ingeburgerd. 49 50 51 52
18
Handelingen Tweede Kamer, TK 1995-1996, 23594 (R1496), p. 419-421. Hand. TK, 26 september 1995, p. 4-219. Hand. TK, 26 september 1995, p. 4-230. TK 1995-1996, 23594 (R 1496), nr. 23, p. 1.
INBURGERING ALS VOORWAARDE Dittrich (D66) staat achter de keuze om de beoordeling van de vraag of een aanvrager voldoende is ingeburgerd te doen plaatsvinden door docenten volwasseneneducatie met behulp van de inburgeringstoets. Volgens hem zal de beoordeling op deze manier professioneler en uniformer verlopen. Dittrich heeft, net als GroenLinks en PvdA, geen behoefte aan toetsing van lezen en schrijven; volgens hem gaat het erom of iemand zelfredzaam is in de samenleving. Hij gaat ervan uit dat ontheffing zal worden verleend aan personen die middels een diploma kunnen bewijzen voldoende kennis van de Nederlandse taal te hebben of die het inburgeringstraject hebben doorlopen. Voorts wijst Dittrich op problemen die kunnen ontstaan voor allochtone vrouwen. Volgens de Handleiding tot toepassing van de RWN kan de taalvaardigheid van de man tot voordeel strekken van de vrouw. Als dit compensatiecriterium wegvalt, zal het voor sommige allochtone vrouwen moeilijker worden om de Nederlandse nationaliteit te verkrijgen. Volgens Dittrich is het verder onwenselijk dat de vragen van de toets bekend worden en cursussen ter voorbereiding worden aangeboden, want ‘de toets moet wel reëel blijven.’53 In reactie op deze laatste opmerking van Dittrich merkt kamerlid Rijpstra (VVD) op dat de ontwikkeling van cursussen wellicht helemaal niet zo ongewenst is. Een aanvrager die zich inschrijft voor zo’n cursus geeft namelijk duidelijk blijk van zijn motivatie. Rijpstra benadrukt in het overleg het belang van integratie en zelfredzaamheid van nieuwe Nederlanders. Het kunnen lezen en invullen van formulieren draagt zeker bij aan de zelfredzaamheid. Rijpstra stelt met klem dat het Nederlanderschap niet iets is dat zomaar kan worden weggeven en dat van de aanvrager zeker een tegenprestatie mag worden verwacht. Hij stelt daarom voor om van de aanvrager een zekere schriftelijke taalvaardigheid te verlangen.54 Het CDA heeft nu in de VVD een bondgenoot wanneer het gaat om het eisen van schriftelijke vaardigheden bij naturalisatie. Ook Verhagen (CDA) plaatst kanttekeningen bij de inhoud van de toets. Volgens hem is het niet voldoende dat de aanvrager van de Nederlandse nationaliteit zich in het sociaal verkeer kan redden. Hij moet volwaardig gebruik kunnen maken van zijn rechten en plichten. Dit kan volgens Verhagen niet als van de aanvrager wordt verwacht dat hij kennis van de Nederlandse taal heeft op niveau Cito 2. Hij pleit daarom voor verhoging van het niveau van mondelinge taalvaardigheid. Ook dringt hij er op aan dat hier op zijn minst het lezen op niveau één aan wordt toegevoegd.55 Hij stelt met klem dat het Nederlanderschap niet te makkelijk moet worden uitgedeeld. Net als Rijpstra vindt hij dat van de aanvrager zeker een tegenprestatie mag worden verwacht.56 Verhagen prijst de hogere mate van uniformiteit in de toepassing van het inburgeringscriterium die de introductie van de toets met zich mee zal brengen. Verder is hij verheugd dat deel twee, dat de kennis van en inzicht in de Nederlandse samenleving moet aantonen, aan de toets is toegevoegd. Als het Nederlanderschap wordt begeerd om de rechten en plichten die daaraan zijn verbonden, moet degene die Nederlander wordt, daar volledig gebruik van kunnen maken. Wat heeft hij aan het kiesrecht als hij daar niets mee kan doen? Wat heeft hij aan het recht 53 54 55 56
TK 1995-1996, 23594 (R 1496), nr. 23, p. 3. TK 1995-1996, 23594 (R 1496), nr. 23, p. 3. TK 1995-1996, 23594 (R 1496), nr. 23, p. 4. TK 1995-1996, 23594 (R 1469), nr. 23, p. 3.
19
HOOFDSTUK 1 om in bepaalde ambten benoemd te worden, als hij dat niet kan effectueren door onvoldoende kennis van de taal of de samenleving?57
Staatssecretaris Schmitz meent dat met behulp van de toets goed kan worden bepaald of iemand voldoende gebruik kan maken van de rechten en plichten van het Nederlanderschap. De SVE meent op basis van zijn deskundigheid dat een toets van de spreekvaardigheid op niveau twee garant staat voor zelfredzaamheid. De toets moet aantonen dat een aanvrager zich voldoende kan uitdrukken en meer dan alleen routinematig zijn weg in de samenleving kan vinden. De inburgeringstoets gaat uit van wat minimaal wordt geëist en daar hoort, zo is bij de behandeling van de eerste tranche overeengekomen, schriftelijke vaardigheid niet toe.58 De staatssecretaris heeft geen bezwaar tegen een eventuele voorbereiding op de toets, omdat zij net als Rijpstra vindt dat het volgen van een cursus blijk geeft van de motivatie van betrokkene. In reactie op de vragen van de leden van de Vaste Commissie voor Justitie over categorieën personen die de toets niet hoeven te maken, antwoordt de staatssecretaris dat de gemeenten bij hun Handleiding een overzicht zullen krijgen van de diploma’s op grond waarvan een uitzondering kan worden gemaakt op de inburgeringstoets. Ook zal hierin worden vermeld welke eisen kunnen worden gesteld aan mensen met een handicap. De staatssecretaris vindt het overigens redelijk dat de mogelijkheid dat de taalvaardigheid van de man tot voordeel kan strekken van de vrouw, komt te vervallen. Zij vindt het niet meer dan passend dat ook de vrouw over de vaardigheden beschikt die zij nodig heeft om haar rechten en plichten te vervullen. In de gedachtewisseling in tweede termijn is Dittrich het hiermee eens. Wel wijst hij op het risico dat er, door de breuk met de huidige compensatiepraktijk, gezinsverbanden kunnen ontstaan met verschillende nationaliteiten. Begin 1996 wordt de behandeling van de tweede tranche van wijzigingen van de RWN in de Tweede Kamer hervat. Verhagen is nog steeds van mening dat het bij de inburgeringstoets vereiste niveau twee te laag is om de rechten verbonden aan het Nederlanderschap, met name het actieve en passieve kiesrecht, uit te oefenen. Hij gaat toch akkkoord met de toets omdat een Kamermeerderheid voor is en omdat de minister toezegt bij de evaluatie van de toets introductie van leesvaardigheid te heroverwegen.59 Op 23 januari 1996 gaat de Tweede Kamer akkoord met de inburgeringstoets. 1.3.3 Mening immigrantenorganisaties over de inburgeringstoets De immigrantenorganisaties in het LAO zijn minder positief over de inburgeringstoets.60 In een brief laten zij aan de staatssecretaris weten dat zij vrezen voor een 57 58 59 60
20
TK 1995-1996, 23594 (R 1496), nr. 23, p. 4. TK 1995-1996, 23594 (R 1469), nr. 23, p. 5. Hand. TK, 23 januari 1996, 45-3420. In het LAO (Landelijke Advies- Overlegstructuur minderhedenbeleid) zijn de volgende immigrantenorganisaties opgenomen: Inspraakorgaan Turken (IOT), Inspraakorgaan Welzijn Molukkers (IWM), Landelijk Inspraakorgaan Antillianen (LIA), Landelijk Inspraakorgaan ZuidEuropeanen (LIZE), Landelijk Platform Woonwagenbewoners en Zigeuners (LPWZ), Surinaams Inspraakorgaan (SIO), Samenwerkingsverband Marokkanen en Tunesiërs (SMT), Federatie van Vluchtelingenorganisaties in Nederland (VON).
INBURGERING ALS VOORWAARDE feitelijke verzwaring van de inburgeringstoets ten opzichte van het oude inburgeringsgesprek. Zij vinden met name de vragen over staatsinrichting naar inhoud en formulering te moeilijk. Het LAO wijst erop dat ook autochtonen niet altijd weten wat de taken zijn van de Koningin en van de gemeenten. De organisaties zijn verder van mening dat in de toets geen rekening wordt gehouden met analfabeten. Zij geven aan dat het afleggen van de toets met name een probleem zal vormen voor vrouwen, van wie velen geen of nauwelijks scholing hebben gehad.61 In reactie op de bezwaren van het LAO antwoordt Schmitz dat bij een test van dit onderdeel op een groep allochtone kandidaten de helft van de proefpersonen die drie jaar of korter in Nederland verbleven al over voldoende kennis beschikte. Volgens Schmitz neemt dit percentage toe tot 80 % bij hen die vier jaar of langer in Nederland verblijven. Ook is het onderdeel sociale kennis getest op een groep Nederlanders. Alleen vragen die door 80 % van de kandidaten te beantwoorden waren, zijn in de toets opgenomen. De opmerking dat de kandidaat geacht wordt de taken van de Koningin te kennen, berust volgens Schmitz op een misverstand. Die vraag is enkel bedoeld als ‘bruggetje’ tussen het onderdeel taalkennis en het onderdeel sociale kennis. Het antwoord op deze vraag zal niet in de beoordeling worden meegenomen. Volgens de staatssecretaris is met analfabeten uitdrukkelijk rekening gehouden. De toets wordt geheel mondeling afgenomen en vereist een kennisniveau dat zonder schriftelijke vaardigheden kan worden verkregen. Zij is het met het LAO eens dat er risicogroepen zijn, zoals de eerste generatie vrouwen. Ze zal bij de evaluatie van de toets laten nagaan of er groepen zijn waarvoor naturalisatie een onhaalbare kaart is geworden. Indien blijkt dat bepaalde groepen problemen met het niveau van de toets hebben, lijkt het haar wenselijker om hen op het gewenste niveau te brengen dan het niveau van de toets te verlagen.62 1.3.4 Het inburgeringsvereiste krijgt opnieuw kritiek Tijdens de behandeling van de eerste tranche van het wetsvoorstel in de Eerste Kamer neemt de CDA-fractie het inburgeringsvereiste wederom onder vuur.63 Zij vragen zich af waarom lees- en schrijfvaardigheid geen deel uitmaken van de inburgeringstoets. Staatssecretaris Schmitz legt uit dat verzwaring van de inburgeringseisen niet past bij de doelstelling van de huidige en vorige regering, namelijk het zoveel mogelijk bevorderen van naturalisatie. Bovendien leidt het vereiste van schriftelijke taalvaardigheid volgens Schmitz tot discriminatie van analfabeten of van personen die in hun jeugd weinig scholing hebben gehad. Tot slot merkt de staatssecretaris op dat naar het standpunt van de regering een voldoende inburgering kan leiden tot naturalisatie; hiervoor is dus niet noodzakelijk dat het proces van integratie is afgerond. Op het verzoek van Eerste Kamerlid Glasz (CDA) om ook schriftelijke taalvaardigheid deel te laten uitmaken van de inburgeringstoets, antwoordt Schmitz dat de Tweede
61 62 63
Brief van het LAO-samenwerkingverband aan staatssecretaris Schmitz van Justitie, 26 februari 1996. Brief van staatssecretaris Schmitz aan de LAO-samenwerkingsverbanden, 8 mei 1996. Hand. EK, 25 juni 1996, 36-1773.
21
HOOFDSTUK 1 Kamer na lang debat tot de conclusie is gekomen dat mondelinge taalvaardigheid voldoende is.64 Toch schrijft de staatssecretaris een paar weken later in een brief aan de Eerste Kamer dat het haar in beginsel denkbaar lijkt dat ‘in artikel 8 eerste lid onder d, wordt opgenomen dat de mate van inburgering wordt getoetst aan de hand van bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen normen’.65 Hiermee doet de staatssecretaris een handreiking aan het CDA. In de Tweede Kamer gaan emotionele argumenten rondom het verlenen van het Nederlanderschap een grotere rol spelen. Dit komt met name tot uitdrukking in de discussie rond de afstandeis. In een overleg op 21 mei 1997 tussen de staatssecretaris en de vaste commissie voor justitie over de circulaire met betrekking tot de afstandsverplichting, pleit Korthals (VVD) voor een duidelijke keuze voor het Nederlanderschap, want ‘het Nederlanderschap moet niet iets zijn wat je er zo maar bijneemt’.66 Ook Verhagen benadrukt het belang van emotionele verbondenheid met Nederland als voorwaarde voor het verkrijgen van de Nederlandse nationaliteit. Uit de rapportage minderheden van het Sociaal Cultureel Planbureau van 1996 trekt hij de conclusie dat de helft van alle genaturaliseerden zich geen Nederlander voelt (Tesser et al. 1996). Dit vindt hij verontrustend. Rabbae brengt hiertegen in dat wanneer aan een genaturaliseerde migrant wordt gevraagd of hij of zij Nederlander is geworden het antwoord inderdaad waarschijnlijk nee zal zijn. Dit betekent volgens hem echter niet, dat deze mensen niet vergroeid zijn met de Nederlandse samenleving en hieraan willen deelnemen. Uiteindelijk wordt over zowel de eerste tranche, aanhangig bij de Eerste Kamer, als over de tweede tranche, die onder behandeling was bij de Tweede Kamer, niet meer gestemd. Op 5 maart 1998 worden beide voorstellen tot wijziging van Rijkswet ingetrokken, nadat de staatssecretaris in 1996 had verzocht om aanhouding van verdere behandeling van het wetsvoorstel. Vooral onenigheid over het wel of niet toepassen van de afstandseis heeft tot het besluit tot intrekking geleid. Het CDA, dat sinds 1994 geen deel meer uitmaakte van de regering, voelde zich niet meer verplicht zich te houden aan de afspraken die hieromtrent waren gemaakt in de notitie ‘Meervoudige nationaliteit/kiesrecht’ van 1991.67 Op 14 februari 1998 dient de ‘paarse’ regering Kok een nieuw voorstel tot wijziging van de Rijkswet in.68 1.3.5 Een nieuw wetsvoorstel In het wetsvoorstel van 1998 wordt de inburgeringseis op dezelfde manier verwoord als in de eerste tranche. Voor naturalisatie komen alleen die verzoekers in aanmerking die als ingeburgerd kunnen worden beschouwd. Daarvoor moeten zij beschikken over een ‘voor het algemeen maatschappelijk verkeer voldoende kennis van de Ne-
64 65 66 67 68
22
Hand. EK, 25 juni 1996, 36-1787. EK 5 juli 1996, 23029 (R 1461), nr. 26d. TK 23594 (R1496), nr. 31, p. 3. Bijlagen Handelingen Tweede Kamer, 1990-1991, 21971, nr. 14. TK 1997-1998, 25891 (R 1609), nrs. 1-2.
INBURGERING ALS VOORWAARDE derlandse taal’.69 De in 1992 afgeschafte afstandseis is als voorwaarde voor naturalisatie inmiddels heringevoerd. Tijdens de parlementaire debatten over het wetsvoorstel van 1998 speelt de inburgeringseis een hoofdrol in het debat. In de Memorie van Toelichting staat te lezen dat de toetsing van de taalkennis, die momenteel op het gemeentehuis plaatsvindt, binnenkort zal worden verzorgd door instituten voor volwasseneneducatie, waarbij tevens aandacht zal worden besteed aan enige kennis van maatschappij- en staatsinrichting.70 De in 1995 ontwikkelde en door de Tweede Kamer goedgekeurde inburgeringstoets is nog niet aan de kant geschoven. Bij de behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer bekritiseert Verhagen opnieuw het niveau van de inburgeringstoets. Hij vindt het vreemd dat aan een nieuwkomer in het inburgeringsprogramma van de Wet Inburgering Nieuwkomers met streefniveau 3 hogere eisen worden gesteld dan aan naturalisandi, van wie taalbeheersing op niveau 2 wordt vereist.71 De VVD en de kleine christelijke partijen steunen hem. Hij refereert opnieuw aan de Rapportage Minderheden van het SCP uit 1996, waaruit zou blijken dat naturalisandi zich geen Nederlander voelen. De wens Nederlander te worden vloeit volgens Verhage eerder voort uit de gedachte Ach, het is wel gemakkelijk, zo’n Nederlands paspoort, ze kunnen je niet meer het land uitzetten en het vergemakkelijkt het reizen door een aantal andere landen.72
Het verschil tussen het niveau 3 van de Win en niveau 2 van de toets bij naturalisatie is volgens Verhagen de omgekeerde wereld. Van een inburgeringsprogramma mag worden verwacht dat dit ertoe leidt dat deelnemers zich staande kunnen houden in de Nederlandse samenleving. Maar het verkrijgen van de Nederlandse nationaliteit is iets anders dan je staande houden in de Nederlandse samenleving. Dat is veel meer, namelijk de bekroning op de integratie waar ik het de hele tijd over heb. […] Men moet zich voor naturalisatie verbonden voelen met onze samenleving, zich daarin thuis voelen. Men dient zich Nederlander te voelen, maar men moet ook daadwerkelijk de Nederlandse taal beheersen.73
Samen met Niederer (VVD) dient Verhagen een amendement in waarin zij voorstellen artikel 8 lid 1 onder d te vervangen door: ‘[Voor verlening van het Nederlanderschap […] komt slechts in aanmerking de verzoeker:] d. die in de Nederlandse, Nederlands-Antilliaanse of Arubaanse samenleving als ingeburgerd kan worden beschouwd op grond van het feit dat hij ten minste beschikt over een bij algemene maatregel van rijksbestuur te bepalen schriftelijke en mondelinge kennis van de Nederlandse taal, dan wel –indien hij in de Nederlandse Antillen of Aruba hoofdverblijf heeft- de taal die op het eiland van hoofdverblijf naast het Nederlands gangbaar is, alsmede over een bij die maatregel te bepalen kennis van de Nederlandse, Nederlands-Antilliaanse of 69 70 71 72 73
TK 1997-1998, 25891 (R 1609), nr. 2, p. 4. Memorie van Toelichting, TK 1997-1998, 25891 (R 1609), nr. 3 p. 12. Hand. TK, 16 februari 2000, p. 50-3634. Hand. TK, 16 februari 2000, p. 50-3634. Hand. TK, 16 februari 2000, p. 50-3635.
23
HOOFDSTUK 1 Arubaanse staatsinrichting en maatschappij, en hij zich ook overigens in de Nederlandse, Nederlands-Antilliaanse of Arubaanse samenleving heeft doen opnemen.’74
Verhagen drijft de discussie over de inhoud van het inburgeringsvereiste op de spits door te stellen dat aanvaarding van het amendement voor CDA en VVD essentieel is voor aanvaarding van het wetsvoorstel.75 Tijdens het debat zwakt hij de eis van schriftelijke kennis van de Nederlandse taal echter af tot leesvaardigheid. Niederer geeft een andere uitleg aan het amendement: voor hem is schrijfvaardigheid elementair. In de Nederlandse samenleving wordt iemand dagelijks geconfronteerd met formulieren. Van iemand die tot Nederlander is genaturaliseerd mag geëist worden dat hij de meest simpele formulieren kan invullen.76 D66 zegt met het amendement te kunnen instemmen, mits met ‘schriftelijke kennis’ alleen lezen wordt bedoeld en er bij algemene maatregel van bestuur uitzonderingen worden gemaakt, met name voor 65-plussers.77 GroenLinks en PvdA zijn tegen opname van de eis van schriftelijke kennis van het Nederlands in de wet. Halsema (GroenLinks) en Apostolou (PvdA) wijzen op de problemen die analfabeten zullen ondervinden bij het aanvragen van het Nederlanderschap. Apostolou vraagt zich af of Verhagen mensen die wel Nederlands spreken, maar geen Nederlands schrijven minder Nederlander vindt dan mensen die wel kunnen schrijven.78 Volgens Halsema beoogt Verhagen met zijn amendement analfabeten het Nederlanderschap te onthouden. Ik vind het eerlijk gezegd nogal ver gaan als hij [Verhagen] eigenlijk zegt dat degene die geen Nederlands kan lezen, geen volwaardige Nederlander is. Dat gaat veel verder dan alleen maar het regelen van het Nederlanderschap voor vreemdelingen. Dat raakt de hele definitie van wat volwaardig Nederlanderschap is.79
Halsema wijst er nog eens op dat het CDA voorbij gaat aan het feit dat een integratieproces nooit volledig kan zijn afgerond zonder bezit van Nederlandse nationaliteit, omdat er zonder nationaliteit geen kiesrecht is en er dus geen politieke integratie kan plaatsvinden. Naturalisatie zou dus niet gezien moeten worden als de bekroning op een voltooide integratie, maar dient de facto plaats te vinden halverwege het integratieproces.80 Ook staatssecretaris Cohen (PvdA) is geen voorstander van opname van de eis van schriftelijke kennis van het Nederlands als voorwaarde voor het Nederlanderschap. Hij reageert allereerst op de opmerking dat het onlogisch zou zijn om aan de taalvaardigheid van een nieuwkomer hogere eisen te stellen dan aan die van een naturalisandus. Volgens Cohen berust dit verwijt op een misverstand. In de systematiek van de Wet Inburgering Nieuwkomers is beheersing van de Nederlandse taal op niveau 3 74 75 76 77 78 79 80
24
Amendement Verhagen/Niederer, TK 1999-2000, 25891 R (1609), nr. 19. Hand. TK, 16 februari 2000, p. 50-3635. Hand. TK, 17 februari 2000, p. 51-3671. Hand. TK, 16 februari 2000, p. 50-3637. Hand. TK, 16 februari 2000, p. 50-3636. Hand. TK, 16 februari 2000, p. 50-3636. Hand. TK, 16 februari 2000, p. 50-3642.
INBURGERING ALS VOORWAARDE een streefniveau, dat in lang niet alle gevallen wordt gehaald. Het is dus niet zo dat men pas als ingeburgerd wordt beschouwd als men niveau 3 heeft bereikt. Bij naturalisatie is het werkelijke niveau van spreekvaardigheid relevant. De inburgeringstoets die voor naturalisatie is ontwikkeld, komt overeen met niveau 2. Dit is het niveau waarop men geacht wordt te kunnen participeren in de Nederlandse samenleving, goede gesprekken te kunnen voeren en op praktisch niveau goed te kunnen functioneren. Niveau 3 wordt vereist als men een opleiding in het Nederlands wil volgen, of wil werken in een baan waarin het goed beheersen van het Nederlands essentieel is. Van naturalisandi verwacht Cohen dat ze kunnen deelnemen aan het algemeen maatschappelijk verkeer. Het is volgens hem niet wezenlijk dat ze tot een opleiding kunnen worden toegelaten of kunnen werken in bepaalde functies. Nederlandse taalbeheersing op niveau 2 is dan ook voldoende. Wel is de staatssecretaris voorstander van de vereiste van kennis van de Nederlandse samenleving. Zonder die kennis kan een immigrant niet als ingeburgerd worden beschouwd. In reactie op het amendement Verhagen/Niederer stelt Cohen: Ik vind het introduceren van de voorwaarde van schrijfvaardigheid een zeer aanmerkelijke verzwaring. Een dergelijke hoge eis zou tot gevolg hebben dat analfabeten of mensen die problemen hebben met het leren van een ander schrift, geen Nederlander kunnen worden, terwijl zij voor het overige prima participeren in de Nederlandse maatschappij. De heer Verhagen heeft tijdens de vergadering het begrip schriftelijke taalbeheersing afgezwakt door te stellen dat het met name gaat om de leesvaardigheid. Hij vond die van belang, omdat men voldoende informatie tot zich moet kunnen nemen om bijvoorbeeld het kiesrecht goed te kunnen uitoefenen. Ik meen evenwel dat wie een goede luistervaardigheid in het Nederlands heeft, ook via radio en televisie de nodige informatie kan krijgen. Uiteraard is het praktisch om de taal van het land van vestiging te kunnen lezen. De vraag is alleen of dit zo essentieel is, dat het een voorwaarde voor naturalisatie moet zijn. Wat mij betreft is dat niet zo en dat is ook de reden waarom ik aanneming van het amendement ontraad.81
Apostolou is het met de staatssecretaris eens. Functioneren in de Nederlandse samenleving is waar het om gaat, daarvoor is kunnen lezen en schrijven niet nodig.82 In een amendement stelt D66 kamerlid Dittrich vervolgens voor om de regels over voldoende lees- en spreekvaardigheid en kennis over de Nederlandse staatsinrichting en maatschappij bij amvb vast te leggen.83 In de toelichting stelt Dittrich nogmaals dat schrijfvaardigheid, hoewel gewenst, geen vereiste is, omdat dit voor sommige verzoekers een onredelijk zware eis is. Verhagen geeft hierop aan dat er geen meningsverschil is tussen CDA en VVD over de inhoud van hun amendement: onder schriftelijke taalvaardigheid wordt ook het kunnen schrijven verstaan. Duidelijk is nu dat een meerderheid in de Tweede Kamer, namelijk regeringspartijen D66 en VVD en oppositiepartij CDA, voor aanscherping van de inburgeringseis is (Groenendijk & Barzilay 2001: 58). De in 1995 ontwikkelde en goedgekeurde inburgeringstoets is hiermee van de baan. In een nota van wijziging wordt voorgesteld het vereiste van kennis van de Nederlandse taal en kennis van de Nederlandse staatsin81 82 83
Hand. TK, 17 februari 2000, p. 51-3671. Hand. TK, 17 februari 2000, p. 51-3684. TK 1999-2000, 25891 (R 1609), nr. 26.
25
HOOFDSTUK 1 richting en maatschappij nader te regelen bij amvb.84 In de toelichting spreekt de staatssecretaris over ‘mondelinge en schriftelijke kennis’ van het Nederlands. Voor analfabeten, mensen met een lichamelijke of geestelijke handicap en andere categorieen worden regels opgesteld, met name ten aanzien van het vereiste van schriftelijke taalbeheersing. In de Kamer heeft de staatssecretaris dan al gezegd dat lezen en schrijven een rol kunnen spelen in het inburgeringsvereiste.85 Bij de stemmingen over het wetsvoorstel worden de amendementen Verhagen/ Niederer en Dittrich verworpen. Uiteindelijk stemmen alle fracties, behalve die van het CDA, vóór het wetsvoorstel. In de Memorie van Antwoord wordt bij het taal- en integratievereiste van artikel 8 lid 1 sub d aangegeven, dat de toetsing en beoordeling van de kennis van de Nederlandse taal en samenleving zal worden geobjectiveerd door middel van een naturalisatietoets, die wordt afgenomen door Regionale Opleidingscentra (ROCs). De Eerste Kamer neemt het wetsvoorstel op 19 december 2000 aan. Uiteindelijk wordt de inburgeringseis van artikel 8 lid 1 onder d geformuleerd conform het amendement Verhagen/Niederer. De gezamenlijke lobby van de partijen, die later het kabinet Balkenende II (20032006) vormen (CDA, VVD en D66) heeft uiteindelijk geresulteerd in opname van de eis van schriftelijke taalkennis bij naturalisatie. CDA en VVD willen dat lees- en schrijfvaardigheden van naturalisatieverzoekers worden geëist. D66 vindt het onredelijk om schrijfvaardigheid te testen. De amvb die de mate van taalkennis en kennis van staatsinrichting en maatschappij regelt, bepaalt echter dat bij naturalisatie spreek-, luister-, lees- én schrijfvaardigheid zullen worden getest.86 De regering heeft dus geen rekening gehouden met de wens van de kamer om schrijfvaardigheid buiten beschouwing te laten. De Tweede Kamer heeft via de zogenaamde ‘voorhangprocedure’ van artikel 8 lid 6 hRWN de mogelijkheid gehad het betreffende Besluit Naturalisatietoets voor inwerkingtreding in de Kamer te bespreken. Deze kans heeft het parlement echter voorbij laten gaan. Over het Besluit Naturalisatietoets is in de Kamer dan ook nooit gedebatteerd. De naturalisatietoets is bij invoering van de wijziging van de RWN uit 2000 op 1 april 2003 in gebruik genomen. Iets minder dan een jaar daarvoor maakt de paarse regering Kok II plaats voor de centrumrechtse coalitie van het kabinet Balkenende. De Ministers van Vreemdelingenzaken en Integratie van de kabinetten Balkenende I, II en III, Nawijn en Verdonk, voeren het beleid uit dat in de jaren negentig onder de kabinetten Kok is uitgedacht. Na de inwerkingtreding van de toets op 1 april 2003 stelt Tweede Kamerlid Dijsselbloem (PvdA) herhaaldelijk Kamervragen over de toets aan Minister Verdonk. Ongeveer een jaar na ingebruikname van de toets vraagt hij de Minister wat de effecten zijn van de naturalisatietoets en hoe zij de daling in het aantal aanvragen verklaart en beoordeelt.87 Hierop antwoordt de Minister dat het effect van de toets op de naturalisatieprocedure nog zal worden geëvalueerd. Verder is de Minister van mening dat het te vroeg is om conclusies te verbinden aan de daling in het aantal aanvragen, gelet op de korte duur sinds de wetswijziging. Op Dijsselbloem’s vraag of het hoge percentage 84 85 86 87
26
Vijfde nota van wijziging 21 februari 2000, TK 1999-2000 25891 (R 1609), nr. 33. Hand. TK, 17 februari, p. 51-3696. Besluit Naturalisatietoets artikel 2 lid 3, Stb. 2002, 197. Vragen ingezonden 9 maart 2004, TK 2004-2005, Aanhangsel nr. 1406.
INBURGERING ALS VOORWAARDE deelnemers dat zakt voor de toets te wijten is aan het hoge taalniveau, antwoordt de Minister met een uiteenzetting over de wijze van toetsafname en het toetsniveau.88 Verder vraagt Dijsselbloem naar de vrijstellingsgronden voor de toets.89 Deze vragen zullen ter sprake komen in paragraaf 1.4.2 en in hoofdstuk 3. Over de toets is in het parlement tot op heden geen echt debat gevoerd. Wel is het niveau van de naturalisatietoets ter sprake gekomen bij het debat over de vaststelling van de Justitiebegroting op 13 december 2004.90 Tijdens dit debat vragen kamerleden Strek (CDA) en Huizinga-Heringa (ChristenUnie) de Minister het niveau van de naturalisatietoets te verhogen. Zoals haar collega Verhagen in de debatten omtrent de wijziging van de RWN had gedaan, merkt Sterk op dat het vreemd is dat de eisen die aan het inburgeringsexamen worden gesteld dezelfde zijn als de eisen bij naturalisatie.91 Minister Verdonk merkt op dat verhoging van het niveau van taalkennis in de naturalisatietoets ertoe zal leiden dat naturalisatie nog maar voor zeer weinigen, met name hoog-opgeleiden, zal zijn weggelegd. Desondanks geeft ze aan kritisch naar verhoging van het niveau van de toets te zullen gaan kijken. Bij de aanbieding van de Evaluatie Naturalisatietoets aan de Kamer op 10 juni 2005 zegt de Minister dat het niveau van de naturalisatietoets acceptabel en haalbaar is en een goed uitgangspunt voor verdere ontwikkeling.92 Zij vindt het dan ook niet nodig het niveau van de toets te verhogen. Bovendien zou verhoging van het toetsniveau ertoe kunnen leiden dat grote groepen uitgesloten worden van het verwerven van het Nederlandse staatsburgerschap en dus dat de naturalisatietoets onbedoeld als selectiecriterium gaat werken.93
Verder is de naturalisatietoets nog ter sprake gekomen in het kader van de Wet Inburgering (WI). In de Memorie van Toelichting van de WI stelt Minister Verdonk dat het niveau van het inburgeringsexamen nieuwe stijl hetzelfde zal zijn als het niveau van de naturalisatietoets. Anders dan onder de WIN zal er bij de WI sprake zijn van een resultaatsverplichting en niet van een inspanningsverplichting. Voor het inburgeringsexamen van de WI zakt men dus wanneer niveau A2 niet wordt behaald. Iedere inburgeringsplichtige is verplicht het examen te halen. De inburgeringsplichtige die het inburgeringsexamen WI heeft behaald zal worden vrijgesteld van deelname voor de naturalisatietoets.94 1.3.6 Nederlanderschap zonder inburgeringseis: optie als vangnet In de tweede tranche van wijzigingen van de Rijkswet op het Nederlanderschap van 28 januari 1994 worden de optiemogelijkheden voor bepaalde categorieën immigranten uitgebreid.95 Optie is een mogelijkheid om Nederlander te worden zonder afstand 88 89 90 91 92 93 94 95
Antwoorden ontvangen 26 april 2004, TK 2003-2004, Aanhangsel Handelingen nr. 1282. TK 2003-2004, Aanhangsel, nrs. 1905, 2335 en 428. TK 2004-2005, 29800 VI, nr. 101. TK 2004-2005, 29800 VI, nr. 101, p. 34. TK 2004-2005, 29543, nr. 7, p. 8. TK 2004-2005, 29543, nr. 7, p. 8. TK 2005-2006, 30308, nr. 3, p. 54. TK 1993-1994, 23594 (R 1496), nrs. 1en 2, artikel 6 lid 1 a t/m e.
27
HOOFDSTUK 1 te doen van de oorspronkelijke nationaliteit en zonder inburgeringseis. Bij optie wordt aangenomen dat de integratie is voltooid en niet zoals bij naturalisatie hoeft te worden aangetoond. De Rijkswet op het Nederlanderschap van 1985 voorziet al in een optiemogelijkheid voor tweede generatie vreemdelingen die in Nederland zijn geboren en voor staatlozen met drie jaar verblijf in Nederland.96 Het wetsvoorstel van 1994 voegt hier oudNederlanders en vreemdelingen met een onafgebroken legaal verblijf van vijftien jaar in Nederland aan toe.97 Volgens het wetsvoorstel zal een openbare ordetest echter wel deel uit gaan maken van de optieprocedure. Ook zal er voor de optieverklaring moeten worden betaald en moet de optieverklaring worden bevestigd door de autoriteiten.98 Volgens de Memorie van Toelichting is het gerechtvaardigd vreemdelingen met een verblijf van vijftien jaar een optiemogelijkheid toe te kennen. Deze categorie immigranten heeft zich door de lange duur van verblijf een maatschappelijke plaats in Nederland verworven, ook al is de kennis van het Nederlands mogelijk minder. Het betreft in het bijzonder twee groepen: kinderen die niet in Nederland zijn geboren maar er wel zijn opgegroeid en hun schoolopleiding hebben voltooid en oudere vreemdelingen van de eerste generatie. Bij de laatste groep gaat het vaak om (groot)ouders van geheel geïntegreerde immigranten. Hun vreemdelingenrechtelijke positie is sterk, zodat hun verblijf op generlei wijze van overheidswege kan worden beëindigd. Nationaliteitstoekenning is vanuit het oogpunt van de Nederlandse samenleving gewenst.99 In zijn advies vraagt de Raad van State zich af of het verantwoord is de inburgeringseis achterwege te laten bij oud-Nederlanders en lang in Nederland verblijvenden.100 Ook in de Tweede Kamer stuit dit op bezwaren. PvdA en D66 merken op dat niet alle langdurig in Nederland verblijvende vreemdelingen voldoende zijn ingeburgerd. Het CDA is van mening dat het alleen in een beperkt aantal gevallen wenselijk is om geen inburgeringseisen toe te passen. De leeftijd van de vreemdeling speelt daarbij een belangrijke rol. De CDA-leden stellen dan ook voor om bij optie grenzen te hanteren van 25 jaar verblijf in Nederland en een leeftijdsgrens van 65 jaar.101 In antwoord op de opmerkingen van de Tweede Kamerfracties zegt staatssecretaris Schmitz (PvdA) dat het optierecht van vreemdelingen die vijftien jaar of langer in Nederland verblijven, berust op twee uitgangspunten. In de eerste plaats gaat dit artikel uit van de veronderstelling dat iemand die lange tijd in Nederland zijn hoofdverblijf heeft in de Nederlandse samenleving is ingeburgerd, in het bijzonder door zich de Nederlandse taal eigen gemaakt te hebben. Aan de andere kant kan het artikel fungeren als een ‘vangnet’ voor personen waaraan wegens een gevorderde leeftijd of een lichamelijk of geestelijk gebrek geen eisen kunnen worden gesteld wat betreft de taalvaardigheid. Om humanitaire redenen kan aan hen het Nederlanderschap niet worden onthouden wegens een taalgebrek. Gezien de bezwaren in de Kamer besluit 96 97 98 99 100 101
28
Artikel 6 lid 1 sub a en b Rijkswet op het Nederlanderschap van 19 december 1984. Artikel 6 lid 1 sub d en e wetsvoorstel TK 1993-1994, 23594 (R 1496), nrs. 1 en 2. Artikel 13 wetsvoorstel TK 1993-1994, 23594 (R 1496), nrs. 1 en 2. Memorie van Toelichting, TK 1993-1994, 23594 (R 1496), nr. 3, p. 2. TK 1993-1994, 23594 (R 1496), A, p. 1. TK 1994-1995, 23594 (R 1496), nr. 9, p. 2.
INBURGERING ALS VOORWAARDE de Staatssecretaris het betreffende artikel 6 lid 1 sub e aan te passen. Alleen vreemdelingen die vanaf hun vierde toelating en hoofdverblijf hebben in Nederland kunnen bij meerderjarigheid voor het Nederlanderschap opteren. Zij hebben hun verblijf in Nederland vóór de schoolgerechtigde leeftijd aangevangen en zullen als leerplichtigen doorgaans lange tijd Nederlands onderwijs hebben genoten. Zij kunnen daarom zonder meer als ingeburgerd worden beschouwd.102 Dit is niet de enige wijziging van het voorstel van Rijkswet. Schmitz besluit nog een sub f aan artikel 6 lid 1 toe te voegen, waarin een optierecht aan vreemdelingen die vijftien jaar of langer rechtmatig in Nederland verblijven en de leeftijd van 65 jaar hebben bereikt wordt toegekend. Deze groep betreft in het bijzonder personen die om reden van onvoldoende taalkennis niet eerder konden worden genaturaliseerd. Het verwerven van voldoende taalkennis kan wegens hun gevorderde leeftijd echter niet meer van hen worden gevergd. Omdat zij vaak kinderen en kleinkinderen hebben die in Nederland wonen zullen zij er niet voor kiezen om na hun pensioen terug te keren naar het land van herkomst. 103 Met deze wijzigingen komt de staatssecretaris tegemoet aan de wens van de leden van CDA, PvdA en D66 om geen algemeen optierecht toe te kennen aan personen die tenminste vijftien jaar toelating en hoofdverblijf hebben in Nederland. Op 5 maart 1998 wordt het wetsvoorstel tot wijziging van Rijkswet ingetrokken. De ‘paarse’ regering Kok had op 14 februari 1998 al een nieuw voorstel tot wijziging van de Rijkswet ingediend.104 In dit wetsvoorstel zijn de mogelijkheden om voor het Nederlanderschap te opteren voor vreemdelingen, die hier sinds hun vierde toelating en hoofdverblijf hebben en voor 65-jarigen met vijftien jaar toelating wederom opgenomen. In het wetsvoorstel is ook voorzien in een optiemogelijkheid voor vreemdelingen die tenminste drie jaar met een Nederlander zijn gehuwd en daarbij vijftien jaar toelating en verblijf in Nederland hebben. Over de inhoud van artikel 6 wordt zowel in de Tweede als in de Eerste Kamer weinig gedebatteerd. De amendementen die zijn ingediend door CDA, PvdA en GroenLinks worden verworpen.105 Artikel 6 wordt aangenomen zoals het door de regering is voorgesteld. Het ‘vangnet’ voor personen die wegens hun leeftijd of wegens psychische en lichamelijke gebreken niet aan de taaleis kunnen voldoen en waaraan volgens Schmitz om humanitaire redenen het Nederlanderschap niet kan worden onthouden is er uiteindelijk maar zeer ten dele gekomen. Alleen 65-plussers met een legaal verblijf van minstens vijftien jaar in Nederland kunnen voor het Nederlanderschap opteren. Geestelijk en lichamelijk gehandicapte immigranten kunnen, tenzij ze in Nederland zijn geboren of vanaf hun vierde in Nederland toelating en hoofdverblijf hebben, het Nederlanderschap alleen via naturalisatie verkrijgen. Zoals in paragraaf 3.4.2.1 zal worden beschreven, kunnen zij met een verklaring van een arts of deskundige worden vrijgesteld van het taal- en integratiecriterium. Echt ruimhartig kan de behandeling van deze groepen vreemdelingen echter niet worden genoemd.
102 103 104 105
TK 1994-1995, 23594 (R 1496), nr. 10, p. 1-2. TK 1994-1995, 23594 (R 1496), nr. 10, p. 2. TK 1997-1998, 25891 (R 1609), nrs. 1-2. Hand. TK, p. 52-3712-3713.
29
HOOFDSTUK 1
1.4
Het inburgeringscriterium nieuwe stijl: de naturalisatietoets
1.4.1 Inhoud van de toets De sinds 2003 geldende toets wordt afgenomen en beoordeeld op een Regionaal Opleidingscentrum (ROC). In totaal zijn negen ROCs bevoegd de toets af te nemen. De naturalisatietoets bestaat uit twee delen. Deel I, de Maatschappij-Oriëntatie (MO) toets, toetst of de deelnemer voldoende kennis heeft van de Nederlandse staatsinrichting en maatschappij. Deel II is bedoeld om te onderzoeken of verzoeker voldoende Nederlands kan spreken, verstaan, lezen en schrijven. Bij deel I van de toets moet de deelnemer per computer 40 meerkeuzevragen over de onderwerpen staatsinrichting, werk, inkomen en geldzaken, wonen, gezondheidszorg en verkeer en vervoer beantwoorden. Dit gedeelte van de toets duurt 45 minuten. De kandidaat slaagt als hij 28 vragen (70 %) goed beantwoordt. De kosten voor deelname aan deel I van de toets bedragen € 92. Aan deel I mag pas worden deelgenomen als daadwerkelijk is betaald. Bijna 30 % van de aanmelders reageert niet op de oproep om de kosten te voldoen.106 De inhoud van de MO-toets is geheim. Voor mensen die zich willen voorbereiden op dit gedeelte van de naturalisatietoets is geen studiemateriaal beschikbaar. De ambtenaar van het Ministerie van Justitie die leiding heeft gegeven aan de ontwikkeling van de naturalisatietoets noemt hiervoor als reden dat ‘men niet alleen de juiste kennis, maar ook de juiste instelling bij de naturalisandus wil toetsen. En die kun je niet uit het hoofd leren.’ (Groenendijk 2005: 30) We hebben al gezien dat VVD kamerlid Rijpstra en staatssecretaris Schmitz tijdens de parlementaire discussies in 1995 vonden dat deelname aan voorbereidingscursussen juist blijk geeft van motivatie van de aanvrager.107 Indien iemand zakt voor deel I van de naturalisatietoets kan hij of zij na zes maanden en na betaling van wederom € 91 een herkansing maken. De verplichte wachttermijn van een half jaar wordt door het Ministerie van Justitie verantwoord met het argument dat iedere zes maanden een gedeelte van de toetsvragen wordt ververst, om de kans op het uit het hoofd leren en doorspelen van de vragen uit te sluiten. Ook geeft de periode van zes maanden iemand de kans om alsnog het benodigde inburgeringsniveau te behalen.108 Wanneer de kandidaat met succes deel I van de naturalisatietoets heeft afgelegd, mag hij deelnemen aan deel II van de toets na betaling van € 166,50. Dit is een drie uur durende taaltest. In deel II komen alle vier de taalvaardigheden aan bod. Het niveau van de toets is Nederlands als Tweede Taal- niveau 2 (NT2-niveau 2). Dit komt overeen met niveau 2 van het niveau ‘basisgebruiker’ (A) van het Common European framework for Reference (CEF) van de Raad van Europa. De verschillende taalbeheersingsniveaus van het CEF zijn in onderstaande tabel 1.1 weergegeven.109
106 107 108 109
30
Periode 1 april 2003-1 september 2006. Voor meer cijfermatige informatie over de naturalisatietoets zie hoofdstuk 2. TK 1995-1996, 23594 (R 1496), nr. 23, p. 3. Evaluatie Naturalisatietoets, INDIAC, juni 2005, p. 12. Bron: www.ru.nl/utn/over_utn/common_european/. Site bezocht op 13 juli 2006.
INBURGERING ALS VOORWAARDE Tabel 1.1 Taalbeheersingsniveaus CEF Eindniveau A – Basisgebruiker A1 Kan vertrouwde dagelijkse uitdrukkingen en basiszinnen gericht op de bevrediging van concrete behoeften begrijpen en gebruiken. Kan zichzelf aan anderen voorstellen en kan vragen stellen en beantwoorden over persoonlijke gegevens zoals waar hij/zij woont, mensen die hij/zij kent en dingen die hij/zij bezit. Kan op een simpele wijze reageren, aangenomen dat de andere persoon langzaam en duidelijk praat en bereid is om te helpen. A2 Kan zinnen en regelmatig voorkomende uitdrukkingen begrijpen die verband hebben met zaken van direct belang (bijvoorbeeld persoonsgegevens, familie, winkelen, plaatselijke geografie, werk). Kan communiceren in simpele en alledaagse taken die een eenvoudige bewoordingen aspecten van de eigen achtergrond, de onmiddellijke omgeving en kwesties op het gebied van diverse behoeften beschrijven. (Niveau van de naturalisatietoets, RvO) Eindniveau B – Onafhankelijk gebruiker B1 Kan de belangrijkste punten begrijpen uit duidelijke standaardteksten over vertrouwde zaken die regelmatig voorkomen op het werk, op school en in de vrije tijd. Kan zich redden in de meeste situaties die kunnen optreden tijdens het reizen in gebieden waar de betreffende taal wordt gesproken. Kan een eenvoudige lopende tekst produceren over onderwerpen die vertrouwd of die van persoonlijk belang zijn. Kan een beschrijving geven van ervaringen en gebeurtenissen, dromen, verwachtingen en ambities en kan kort redenen en verklaringen geven voor meningen en plannen. (Niveau staatsexamen Nederlands als Tweede Taal programma I, RvO) B2 Kan de hoofdgedachte van een ingewikkelde tekst begrijpen, zowel over concrete als over abstracte onderwerpen, met inbegrip van technische besprekingen in het eigen vakgebied. Kan zo vloeiend en spontaan reageren dat een normale uitwisseling met moedertaalsprekers mogelijk is zonder dat dit voor een van de partijen inspanningen met zich meebrengt. Kan duidelijke, gedetailleerde tekst produceren over een breed scala van onderwerpen; kan een standpunt over een actuele kwestie uiteenzetten en daarbij ingaan op de voor- en nadelen van diverse opties. (Niveau staatsexamen Nederlands als Tweede Taal programma II, RvO) Eindniveau C – Vaardig gebruiker C1
Kan een uitgebreid scala van veeleisende, lange teksten begrijpen en de impliciete betekenis herkennen. Kan zichzelf vloeiend en spontaan uitdrukken zonder daarvoor aantoonbaar naar uitdrukkingen te moeten zoeken. Kan flexibel en effectief met taal omgaan ten behoeve van sociale, academische en beroepsmatige doeleinden. Kan een duidelijke, goed gestructureerde en gedetailleerde tekst over complexe onderwerpen produceren en daarbij gebruik maken van organisatorische structuren en verbindingswoorden.
C2
Kan vrijwel alles wat hij hoort of leest gemakkelijk begrijpen. Kan informatie die afkomstig is van verschillende gesproken en geschreven bronnen samenvatten, argumenteren reconstrueren en hiervan samenhangend verslag doen. Kan zichzelf spontaan, vloeiend en precies uitdrukken en kan hierbij fijne nuances in betekenis, zelfs in complexere situaties onderscheiden. Dit is het taalniveau van een hoog opgeleide near-native speaker. (In het Europees Referentiekader wordt dit niveau niet verder uitgewerkt.)
Niveau A2 komt na niveau 1 van ‘basisgebruiker’ en voor het eerste niveau van ‘onafhankelijk gebruiker’. Deelnemers aan de naturalisatietoets hoeven geen vlekkeloos Nederlands te kunnen spreken en schrijven.110 Herkansing van deel II kost € 50,50 per onderdeel. De deelnemer kan de vier onderdelen van deel II apart herkansen. Ook bij deel II geldt dat een onderdeel pas na zes maanden wachten opnieuw kan 110
Evaluatie Naturalisatietoets, p. 8.
31
HOOFDSTUK 1 worden gemaakt. Wanneer een kandidaat voor een onderdeel geslaagd is, blijft dit onderdeel onbeperkt geldig. Na drie en een half jaar ervaring met de toets blijkt dat 64 % van alle deelnemers, met één of meer herkansingen, slaagt voor de gehele naturalisatietoets.111 1.4.2 Wie moeten de toets maken? Personen die blijkens een erkend diploma voldoende kennis hebben van het Nederlands worden vrijgesteld van de naturalisatietoets.112 Vrijstelling geldt altijd voor de gehele naturalisatietoets. Ook personen die vanwege hun Molukse afkomst op grond van de Wet van 9 september 1976 worden behandeld als Nederlander hoeven de naturalisatietoets niet te maken als ze Nederlander willen worden.113 Verder krijgen personen die met een brief van het College van Burgemeester en Wethouders kunnen bewijzen dat ze eerder geen inburgeringsprogramma hoefden te volgen omdat hun Nederlands al goed genoeg was, of omdat ze dit programma niet konden volgen wegens psychische of lichamelijke klachten, vrijstelling.114 Dit geldt ook voor hen die bij het afleggen van de profieltoets, het afsluitende examen in het kader van de Wet Inburgering Nieuwkomers (WIN) voor alle onderdelen Nederlands als Tweede Taal niveau twee (NT2) hebben bereikt.115 Personen die na de profieltoets op eigen initiatief doorstuderen aan een ROC en met een ‘Verklaring Educatie’ kunnen bewijzen de Nederlandse taal op niveau 2 te beheersen, komen niet in aanmerking voor vrijstelling. In antwoord op de vraag van kamerlid Dijsselbloem waarom deze verklaring niet als vrijstellingsgrond wordt geaccepteerd antwoordt de Minister ‘zij niet een verklaring is, die na afname van de NT2-profieltoets is afgegeven op grond van een landelijke regeling, die heeft geresulteerd in de afgifte van een landelijk eenvormig bewijsstuk.’116 Personen met een ernstig medisch of geestelijk probleem kunnen worden ontheven van de naturalisatietoets.117 Om voor ontheffing in aanmerking te komen moeten zij aan de gemeente een verklaring overleggen van een arts, een medisch specialist of een deskundige, bijvoorbeeld een psycholoog. In deze verklaring dient de deskundige aan te geven welke onderdelen van de toets niet kunnen worden afgelegd. Alleen ernstige problemen, zoals doofstomheid, leiden in beginsel tot algehele ontheffing van de toets.
111
Zie hoofdstuk 2. Vrijstelling van de toets wordt verkregen op basis van een diploma of getuigschrift van afronding van een opleiding van wetenschappelijk onderwijs, hoger onderwijs, algemeen voortgezet onderwijs, beroepsonderwijs of leerlingwezen. Artikel 3 lid 1 sub b Besluit naturalisatietoets. Dit betekent dat een diploma Universiteit, HBO, MBO, VWO, HAVO, MAVO of VMBO vrijstelling voor de toets oplevert. Ook een diploma staatsexamen Nederlands als Tweede Taal (programma I of II) zorgt voor vrijstelling voor de toets. Artikel 3 lid 1 sub c Besluit naturalisatietoets. 113 Wet betreffende de positie van Molukkers, Stb. 1976, 468. 114 Artikel 3 lid 1 sub e en g Besluit Naturalisatietoets. 115 Artikel 3 lid 1 sub d Besluit Naturalisatietoets. 116 TK 2004-2005, Aanhangsel, nr. 428. 117 Artikel 4 Besluit naturalisatietoets. 112
32
INBURGERING ALS VOORWAARDE Zoals we hebben gezien in par. 1.3 is in de debatten voorafgaande aan de wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap geregeld aandacht besteed aan de positie van analfabeten. Destijds was men het er in het parlement over eens dat er voor analfabeten een uitzondering moest worden gemaakt wat betreft de strengere inburgeringseis bij naturalisatie. Het huidige beleid ten aanzien van analfabeten is echter minder ruimhartig dan men op grond van de destijds gevoerde debatten zou verwachten. Wie analfabeet is, moet met documenten van onderwijsinstellingen aan zijn gemeente bewijzen dat hij heeft geprobeerd Nederlands te leren lezen en schrijven. De gemeente stuurt deze persoon vervolgens door naar het ROC van Amsterdam. Daar wordt door middel van een haalbaarheidsonderzoek onderzocht of iemand nog binnen vijf jaar kan leren lezen en schrijven op ‘naturalisatietoetsniveau’. Voor dit haalbaarheidsonderzoek wordt € 204 in rekening gebracht. Analfabeten moeten in beginsel hoe dan ook de onderdelen ‘maatschappij-oriëntatie’, ‘spreken’ en ‘luisteren’ afleggen. In een brief van 29 oktober 2004 informeert de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie de Tweede Kamer over ‘een gebleken lacune in de uitvoering van de naturalisatietoets.’118 In praktijk blijkt dat analfabeten van deelname aan de gehele toets worden ontheven, omdat ook voor de onderdelen die zij in principe wel kunnen afleggen, te weten luisteren, spreken en het onderdeel Maatschappij-Oriëntatie, ‘kunnen lezen’ een voorwaarde was. Bij blinden speelt hetzelfde ‘euvel’. De minister concludeert dat van een ruimere ontheffingspraktijk sprake is dan oorspronkelijk bedoeld. Geïnspireerd door de wijze van toetsafname die wordt gebruikt bij de Wet Inburgering Buitenland (WIB), introduceert zij de telefonische toetsafname. Deze vorm van toetsafname kan ook worden gebruikt bij mensen die vanwege een lichamelijke beperking bepaalde toetsonderdelen niet kunnen afleggen. Reuma patiënten worden bijvoorbeeld ontheven van het onderdeel Maatschappij-Oriëntatie, omdat zij vanwege hun aandoening niet met een muis kunnen werken. Wegens technische problemen is de telefoontoets vooralsnog echter niet in gebruik genomen.119 De vergelijkbare telefoontoets van de WIB is op 15 maart 2006 in gebruik genomen. 1.4.3 Vergelijking van inburgeringsgesprek, inburgeringstoets en naturalisatietoets Wanneer de sinds 2003 geldende naturalisatietoets wordt vergeleken met de door de Tweede Kamer goedgekeurde inburgeringstoets uit 1995 komen een aantal opmerkelijke verschillen aan het licht. In onderstaande tabel wordt de naturalisatietoets vergeleken met de nooit in gebruik genomen inburgeringstoets en met het inburgeringsgesprek, dat tot 1 april 2003 met aspirant naturalisatieverzoekers werd gevoerd op grond van de RWN 1985. Uit onderstaande tabel wordt duidelijk, dat niet alleen de eisen die worden gesteld aan de taalkennis van de naturalisatieverzoeker zijn verzwaard. In de inburgeringstoets uit 1995 werden aan de kandidaat ook lagere eisen gesteld wat betreft zijn kennis over staatsinrichting en maatschappij. Bij het inburgeringsgesprek werd de maatschappijkennis van de aspirant verzoeker helemaal niet getest. 118 119
TK 2004-2005, 27083 en 29543, nr. 66. Interview medewerker gemeente Amsterdam.
33
HOOFDSTUK 1 Tabel 1.2 Vergelijking inburgeringsgesprek 1985, inburgeringstoets 1995 en naturalisatietoets 2003 Inburgeringsgesprek RWN 1985 Met alle aspirantnaturalisatieverzoekers wordt een gesprek gevoerd.
Nooit in gebruik genomen Inburgeringstoets 1995 Bij alle aspirant-verzoekers wordt de toets afgenomen.
Mondeling. Aspirant verzoeker moet een eenvoudig gesprek over alledaagse dingen kunnen voeren. Duur van het gesprek: ongeveer 15 minuten.
Mondelinge afname.
Er werden geen eisen gesteld aan verzoekers kennis van de Nederlandse staatsinrichting en maatschappij. -
Algemene richtlijn gesprek beschreven in Handleiding. Ruimte voor invulling door ambtenaar. Afname inburgeringsgesprek in alle gemeentes. Afname alleen in Nederland; de Nederlandse Antillen en Aruba voeren een eigen naturalisatiebeleid. -
Totale duur van de toets: 45 minuten (30 minuten voor het Maatschappij-oriëntatie gedeelte en 15 minuten voor de taaltest). Kandidaat slaagt voor het Maatschappij-Oriëntatie gedeelte, indien hij 60 % van de vragen goed beantwoordt. Wederzijdse compensatie op beide onderdelen is mogelijk: kandidaten die voor taalvaardigheid iets onder de norm scoren kunnen met een goede score voor sociale kennis toch slagen. Omgekeerd geldt hetzelfde. Toets openbaar.
Ongeveer 300 instellingen voor volwasseneneducatie worden geautoriseerd de toets af te nemen. Afname alleen in Nederland; de Nederlandse Antillen en Aruba voeren een eigen naturalisatiebeleid. Inhoud van de toets besproken in de Tweede Kamer.
Naturalisatietoets vanaf 1 april 2003 Naturalisatieverzoekers kunnen van deelname worden vrijgesteld (op basis van diploma’s) of ontheven (op basis van geestelijke, lichamelijke of taalgerichte belemmeringen). Afname mondeling en schriftelijk; gedeeltelijk per computer. Totale duur van de toets: ongeveer 4 uur
Kandidaat slaagt voor het MaatschappijOriëntatiegedeelte (deel I), indien hij 70 % van de vragen goed beantwoordt. Alleen bij voldoende score op beide onderdelen (maatschappij-oriëntatie en Nederlandse taal) slaagt men voor de toets.
Toets is geheim. De regering biedt geen voorbereidingscursussen aan. Afname van de toets op 9 ROCs. Ook personen die zich in de Nederlandse Antillen en Aruba laten naturaliseren tot Nederlander moeten de naturalisatietoets maken. Inhoud Besluit Naturalisatietoets niet besproken in de Tweede Kamer, hoewel de RWN dat wel mogelijk maakt.
In 1995 zou een kandidaat aan de inburgeringstoets bij correcte mondelinge beantwoording van 60 % van de vragen slagen voor het maatschappij-oriëntatie gedeelte, terwijl dat in 2003 pas bij correcte beantwoording per computer van 70 % van alle vragen pas het geval is. Bovendien zou een kandidaat uit 1995 eerder slagen voor het 34
INBURGERING ALS VOORWAARDE onderdeel maatschappij-oriëntatie, omdat hij de mogelijkheid had zich hierop voor te bereiden, hetgeen niet mogelijk is bij de variant uit 2003. Ook de mogelijkheid van wederzijdse compensatie bestaat niet bij de naturalisatietoets uit 2003. Verder bestaat er een geografische belemmering bij de toets uit 2003: hij wordt op slechts 9 plaatsen in het land afgenomen. Dit betekent dat veel kandidaten een dag vrij moeten nemen om een toetsonderdeel af te leggen. Bij de variant uit 1995 zouden ongeveer 300 instellingen voor volwasseneneducatie geautoriseerd worden de toets af te nemen. Het inburgeringsgesprek dat vóór 1 april 2002 met aspirant verzoekers werd gevoerd, werd op alle gemeentes in Nederland afgenomen. Over deze praktische belemmeringen die in 2003 zijn ingevoerd, is bij de wijziging van de RWN geen discussie geweest.
1.5
Conclusies
De precisering van het inburgeringscriterium die wordt voorgesteld wegens een verschillende hantering van dit criterium in de Nederlandse gemeentes heeft uiteindelijk geleid tot een aanmerkelijke verzwaring van het vereiste. In de debatten naar aanleiding van het wetsvoorstel van 1993 (de eerste tranche van wijzigingen aan de RWN) toont het CDA zich al sterk voorstander van de verscherping van de taaleis en de introductie van kennis van de maatschappij. Bij de behandeling het wetsvoorstel van 1998 krijgt het CDA de VVD, die zich eerder niet heeft bemoeid met de discussie rondom de inburgeringseisen, aan zijn zijde. Wanneer D66 een ommezwaai maakt richting beide partijen door in te stemmen met een bepaalde mate van leesvaardigheid is de verzwaring van de taaleis bij naturalisatie een feit. De regering is bij het opstellen van het Besluit Naturalisatietoets voorbijgegaan aan de wens van de kamermeerderheid om af te zien van het toetsen van schrijfvaardigheid. De Kamers hebben geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid de inhoud van dit Besluit te behandelen middels de voorgangprocedure. De inhoud van de toets en de praktische belemmeringen die met de toets samenhangen hebben nog niet geleid tot een discussie in het parlement. Over de aanzienlijke daling van het aantal naturalisatieaanvragen en het aanzienlijke percentage zakkers is evenmin gedebatteerd. Tevens wordt het inhoudelijk debat bemoeilijkt doordat de inhoud van de toets onbekend is. De mogelijke effecten van de naturalisatietoets op het aantal aanvragen en naturalisaties wordt nader onderzocht in het volgende hoofdstuk. Hier zal tevens aandacht worden besteed aan cijfers over de toets zelf, zoals het percentage gezakten onder de toetsdeelnemers en het profiel van de toetskandidaten.
35
2
Effecten van de naturalisatietoets in cijfers
2.1
Inleiding
Wat zijn de effecten van de naturalisatietoets op het aantal naturalisatieaanvragen en het aantal naturalisaties? In dit hoofdstuk zal geprobeerd worden deze vraag te beantwoorden door middel van een analyse van de cijfers met betrekking tot het aantal verzoeken en het aantal naturalisaties voor en na inwerkingtreding van de bepalingen van de hRWN. Bij de beantwoording van de vraag zal rekening moeten worden gehouden met het feit dat met de inwerkingtreding van de hRWN niet alleen het inburgeringsvereiste is verzwaard. Sinds 1 april 2003 geldt ook een strengere verblijfseis. Verblijf moet in de vijf jaar voor de naturalisatieaanvraag onafgebroken én legaal zijn geweest. Voor inwerkingtreding van de hRWN was ‘gewoon’ verblijf van vijf jaar in Nederland voldoende. Er is derhalve geen sluitend antwoord te geven op de vraag welke rol de naturalisatietoets speelt in de daling in het aantal naturalisaties en naturalisatieverzoeken. Duidelijk is echter dat de toets hierin een belangrijke rol speelt. Om de daling in het aantal naturalisaties sinds inwerkingtreding van de hRWN te verklaren moet ook worden gekeken naar het aantal afwijzingen van naturalisatieaanvragen. Is het aantal afwijzingen sinds inwerkingtreding van de hRWN gestegen en welke rol speelt het strengere inburgeringsvereiste hierin? Daarnaast is in de hRWN het aantal mogelijkheden om voor het Nederlanderschap te opteren verhoogd van twee naar acht. Een stijging in het aantal opties is een verklaring voor de daling in het aantal naturalisaties en naturalisatieaanvragen. In dit hoofdstuk zal het aantal opties voor de inwerkingtreding van de hRWN dan ook worden vergeleken met het aantal opties na inwerkingtreding. In het politieke debat werd vooral aandacht besteed aan meerderjarige vreemdelingen die sinds hun vierde in Nederland verblijven en oudere immigranten. Integratie kan bij deze groep vreemdelingen worden verondersteld. Het aantal opties zal worden uitgesplitst naar optiegrond om te kijken welke vreemdelingen het meest profiteren van de uitgebreide optiemogelijkheden. Verder zullen in dit hoofdstuk cijfers over de toets zelf worden bekeken om een beeld te krijgen van het aantal immigranten dat zich voor de toets aanmeldt, eraan deelneemt en uiteindelijk voor de gehele toets slaagt. Hierbij wordt tevens gekeken naar het profiel van deze immigranten: nationaliteit, leeftijd en geslacht. In hoofdstuk 1 hebben we gezien dat in de politieke debatten over de herziening van de RWN aandacht is besteed aan immigranten voor wie de toets aanmerkelijk meer problemen zou kunnen opleveren dan voor anderen. In dit kader werden vrouwen, ouderen en immigranten afkomstig uit landen met een ander schrift genoemd. Kan uit de cijfers met betrekking tot de toets worden afgeleid dat deze categorieën immigranten inderdaad meer moeite hebben met de strengere inburgeringseis? Tot slot zijn cijfers over de haalbaarheidsonderzoeken die op het ROC van Amsterdam worden afgenomen bij analfabeten opgenomen. Ook aan analfabeten is tijdens het debat over de herziening van de RWN veel aandacht besteed. In de kamer was men het erover eens dat analfabeten ontheffing van toetsdeelname moesten krijgen. 37
HOOFDSTUK 2
Hoeveel personen melden zich aan voor een haalbaarheidsonderzoek, hoeveel personen nemen eraan deel en welk gedeelte zal uiteindelijk van toetsdeelname worden ontheven? Om een beeld te krijgen van het profiel van de onderzochten zal worden gekeken naar hun nationaliteit, leeftijd en geslacht. De cijfers met betrekking tot het aantal naturalisaties, het aantal naturalisatieaanvragen, het aantal afwijzigen en het aantal opties voor de Nederlandse nationaliteit zijn afkomstig van de IND. Waar nodig en mogelijk zijn deze cijfers aangevuld met cijfers van het CBS. Soms wordt uitsluitend gebruik gemaakt van cijfers van het CBS. De cijfers van het CBS zijn gebaseerd op gegevens afkomstig uit de Gemeentelijke Basisadministratie (GBA) Persoonsgegevens. Volgens de CBS- website is de informatie die het CBS ontvangt niet in alle gevallen volledig. Waar mogelijk maakt het CBS in die gevallen een schatting van de ontbrekende gegevens. De CBS cijfers kunnen om deze twee redenen afwijken van de IND cijfers. Cijfers over de naturalisatietoets zijn ook afkomstig van de IND, die deze cijfers op zijn beurt weer heeft ontvangen van de ROCs.
2.2
Naturalisatieaanvragen
Om na te gaan wat het effect van de herziene Rijkswet op het Nederlanderschap is op het aantal naturalisatieaanvragen, zal het aantal aanvragen vóór de inwerkingtreding van de herziene Rijkswet worden vergeleken met het aantal aanvragen na inwerkingtreding. Uit tabel 2.1 blijkt dat er een daling is opgetreden in het aantal naturalisatieaanvragen na inwerkingtreding van de hRWN op 1 april 2003. Voor de inwerkingtreding van de hRWN neemt het aantal naturalisatieaanvragen toe. In 2002 zijn er zestien procent meer aanvragen opgevoerd dan in 2001. Dit kan er op wijzen dat mensen anticipeerden op de striktere regels van de herziene Rijkswet en ze voordat het zover was, een aanvraag hebben ingediend. Die tendens heeft zich ook in het eerste kwartaal van 2003 nog voortgezet (Böcker, Groenendijk, De Hart 2005: 164). In 2003 werden er bijna 37.000 naturalisatieaanvragen opgevoerd en in 2002 38.685. In het jaar dat de herziene Rijkswet op het Nederlanderschap in werking trad, lijkt er op het eerste gezicht een kleine daling van iets meer dan 4 % in het aantal naturalisatieaanvragen te zijn geweest. Met de inwerkingtreding van de herziene Rijkswet is echter besloten alle aanvragen van minderjarige kinderen als een zelfstandige aanvraag te rekenen. Voor inwerkingtreding van de hRWN werd de aanvraag van een minderjarig kind niet als aparte aanvraag gerekend.120 Voor een goede vergelijking van het aantal aanvragen voor en na de inwerkingtreding van de hRWN is het dus van belang het aantal aanvragen dat vanaf 1 april 2003 door minderjarigen is gedaan buiten beschouwing te laten. Het aantal aanvragen exclusief minderjarigen is te vinden in de derde kolom van tabel 2.1. Ook in grafiek 2.1 zijn de aanvragen exclusief minderjarigen weergegeven.
120
38
De cijfers vóór 2003 bevatten ook minderjarigen, maar dit aandeel is zeer klein, ongeveer 1 à 2 procent.
EFFECTEN VAN DE NATURALISATIETOETS IN CIJFERS
Tabel 2.1 Aantal naturalisatieaanvragen 1994-september 2006121 Jaar
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 (jan. t/m sept) Bron: IND
Aantal aanvragen
Aanvragen afkomstig van meerderjarigen
Verschil t.o.v. jaar ervoor (alleen meerderjarigen)
Verschil t.o.v. 2002 (alleen meerderjarigen)
38.696 46.454 40.143 46.372 42.050 41.986 36.780 32.520 38.685 36.965 19.340 21.277 19.921
38.696 46.454 40.143 46.372 42.050 41.986 36.780 32.520 38.685 24.247 12.770 15.217 onbekend
n.v.t. +20% - 14% + 16 % - 9% - 0,2 % - 14 % - 12 % + 16 % - 37 % - 47 % + 19 % onbekend
+ 0,03% + 20% + 4% + 20% +9% +9% -5 % - 19 % 0 - 37 % - 67 % - 61 %
Grafiek 2.1 Aantal naturalisatieaanvragen van meerderjarige vreemdelingen 50.000
40.000
Aantal aanvragen
30.000
20.000
10.000
19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05
0
In grafiek 2.1 is duidelijk te zien dat de daling in het aantal naturalisatieaanvragen veel groter is wanneer de aanvragen van minderjarigen niet worden meegeteld. In 2003 werden 24.247 aanvragen afkomstig van meerderjarigen opgevoerd, hetgeen een daling in het aantal aanvragen van niet 4, maar 37 % ten opzichte van 2002 betekent. De daling zou nog veel groter zijn geweest wanneer er in de eerste drie maanden van
121
De cijfers met betrekking tot het aantal naturalisatieaanvragen zijn gebaseerd op datum opvoer in INDIS, het informatiesysteem van de IND, en niet op datum aanvraag. Er zit een vertraging van enkele maanden tussen de datum aanvraag en de datum opvoer. Dit betekent bijvoorbeeld dat een gedeelte van de aanvragen die in 2002 worden ingediend pas in 2003 worden opgevoerd en dus in de cijfers van 2003 terechtkomen.
39
HOOFDSTUK 2
2003 niet extra veel verzoeken waren ingediend. Zeker 85 % van de aanvragen uit 2003 viel onder de oude Rijkswet (Böcker et al. 2005: 164). In het jaar 2004 zijn 47 % minder verzoeken door meerderjarigen opgevoerd dan in 2003. Wanneer het aantal aanvragen in 2004 tegen het aantal aanvragen in 2002, vóór inwerkingtreding van de hRWN, wordt afgezet, is de daling zelfs 67 %. In 2005 is er weer een stijging in het aantal aanvragen ten opzichte van het jaar ervoor. Maar in vergelijking met het aantal aanvragen in 2002, ligt het aantal verzoeken dat werd opgevoerd in 2005 nog altijd 60 % lager. In de jaren voor inwerkingtreding van de hRWN waren er ook fluctuaties in het aantal naturalisatieaanvragen. De dalingen in het aantal aanvragen waren in de negen jaar voor inwerkingtreding van de hRWN niet zo sterk als de daling erna. Er mag dus worden geconcludeerd dat de herziening van de RWN de belangrijkste oorzaak is van de sterke daling in het aantal naturalisatieaanvragen.
2.3
Naturalisaties
In onderstaande tabel wordt het uiteindelijke aantal naturalisaties per jaar van 1994 tot en met 2005 met elkaar vergeleken. Tabel 2.2 Aantal naturalisaties 1994-2005 Jaar
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Bron: IND
Aantal naturalisaties
Aantal naturalisaties meerderjarigen
Verschil t.o.v. jaar ervoor (alleen meerderjarigen)
Verschil t.o.v. 2002 (alleen meerderjarigen)
15.128 44.272 53.929 41.241 37.227 42.095 34.117 31.347 29.299 24.403 23.317 22.935
15.128 44.272 53.929 41.241 37.227 42.095 34.117 31.347 29.299 21.074 14.752 16.633
+ 192 % + 22 % - 24 % - 10 % + 13 % - 19 % -8% -7% - 28 % - 30 % + 13 %
+ 53 % + 84 % + 41 % + 27 % + 44 % + 16 % +7% 0% - 28 % - 50 % - 43 %
Ook met betrekking tot het aantal naturalisaties is de IND anders gaan rapporteren met de inwerkingtreding van de hRWN. Voor inwerkingtreding van de hRWN werden de naturalisaties van minderjarigen niet meegeteld, daarna zijn ze wel terug te vinden in de naturalisatiecijfers. Om een goed beeld te krijgen van de veranderingen in het aantal naturalisaties als gevolg van de inwerkingtreding van de hRWN moet ook hier worden uitgegaan van het aantal naturalisaties afkomstig van meerderjarigen, die zijn terug te vinden in de tweede kolom. Ondanks het relatief hoge aantal aanvragen in 2002 en 2003 daalt het aantal naturalisaties in 2003 met 28 %. In het jaar 2004 daalt het aantal naturalisaties met nog eens 30 %. Ten opzichte van 2002 is het aantal naturalisaties in 2004 met de helft afgeno40
EFFECTEN VAN DE NATURALISATIETOETS IN CIJFERS
men. In 2005 neemt het aantal naturalisaties weer toe. In dat jaar zijn er 13 % meer naturalisaties dan in 2004. Ten opzichte van vóór inwerkingtreding van de hRWN is er nog steeds sprake van een daling. In 2005 lag het aantal naturalisaties 43 % lager dan in 2002. Voor inwerkingtreding van de hRWN is er ook een daling te zien in het aantal naturalisaties. Zo waren er in 2001 8 % minder naturalisaties dan in 2000 en in 2002 naturaliseerden 7 % minder mensen dan het jaar daarvoor. Ten opzichte van 1999 zijn er zelfs 19 % minder naturalisaties in 2000. In 1999 waren er dan ook relatief veel naturalisaties. De dalingen in het aantal naturalisaties die zich voor inwerkingtreding van de hRWN voordeden waren echter kleiner dan de dalingen die hierna plaatsvonden. De daling in het aantal naturalisaties kan dus worden toegeschreven aan de inwerkingtreding van de hRWN. 2.3.1 Mannen en vrouwen Wanneer de relatieve daling in het aantal naturalisaties wordt bekeken per geslacht, kan worden gezien of het effect van de hRWN op mannen en vrouwen verschilt. In de politieke debatten over de herziening van de RWN is aandacht besteed aan de moeilijkheden die vrouwen uit achterstandsposities met de toets zouden kunnen hebben. Onder de RWN 1985 werd met deze vrouwen rekening gehouden in de zin dat onvoldoende kennis van de Nederlandse taal niet in de weg stond bij naturalisatie. De taalkennis van de man strekte in dit geval tot voordeel van de vrouw.122 Naturaliseren vrouwen sinds inwerkingtreding van de hRWN minder naturaliseren dan mannen? Tabel 2.3 Naturalisaties mannen en vrouwen 2000-2004 Jaar 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Bron: CBS
Aantal naturalisaties mannen 23.697 21.521 20.619 12.007 9.886 9.783
Verschil t.o.v. jaar daarvoor - 10% - 4% - 72% - 22% - 1%
Aantal naturalisaties vrouwen 22.243 21.221 21.260 12.574 10.703 11.517
Verschil t.o.v. jaar daarvoor - 5% + 0,2% - 70 % - 17% + 8%
Uit tabel 2.3 blijkt, dat de daling in het aantal naturalisaties na inwerkingtreding van de hRWN bij mannen tot 2004 ongeveer net zo groot was als bij vrouwen. Bij de vrouwen is er zelfs sprake van een iets kleinere daling in zowel 2003 als 2004. In 2005 daalt het aantal naturalisaties bij mannen nog steeds, terwijl het aantal naturalisaties bij vrouwen in dat jaar is toegenomen met 8 % ten opzichte van het jaar daarvoor. Sinds 2002 naturaliseren er absoluut gezien meer vrouwen dan mannen. Daarvoor waren de mannen steeds in de meerderheid. Uit bovenstaande cijfers kan niet zonder meer worden geconcludeerd dat de strengere eisen van de hRWN, en dan met name de naturalisatietoets, vrouwen zwaarder treffen dan mannen. 122
Handleiding voor de toepassing van de Rijkswet op het Nederlanderschap 1985, juni 2001, Aanv. 6, A1-art. 8, p. 21.
41
HOOFDSTUK 2
2.4
Afwijzingen van naturalisatieverzoeken
De daling in het aantal naturalisaties is enerzijds te verklaren door een daling in het aantal aanvragen. Om de dalende naturalisatiecijfers te verklaren, moet echter ook worden gekeken naar het aantal aanvragen dat wordt afgewezen. Immers, als er sinds de inwerkingtreding van de hRWN meer aanvragen worden afgewezen dan daarvoor, zal de daling in het aantal naturalisaties sinds 2003 ook daaraan te wijten zijn. In tabel 2.4 en grafiek 2.2 wordt weergegeven hoeveel naturalisatieverzoeken per jaar worden afgewezen. In tabel 2.4 wordt daarnaast aangegeven wat het verschil in aantal afwijzingen is in vergelijking met het jaar ervoor en met 2002, het jaar vóór inwerkingtreding van de hRWN. Tabel 2.4 Afgewezen aanvragen 1999-2005 Jaar
Aantal afgewezen aanvragen (meerderjarigen) 2.289 2.199 2.227 2.683 2.738 3.869 2.945
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Bron: IND
Verschil t.o.v. jaar daarvoor
Verschil t.o.v. 2002
-4% +1% + 20 % +2% + 41 % - 24 %
- 17 % - 22 % - 20 % 0 + 22 % + 44 % + 10 %
Grafiek 2.2 Afgewezen aanvragen 1999-2005 4500 4000
Aantal afwijzingen
3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0 1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Uit tabel 2.4 en grafiek 2.2 blijkt, dat er vóór inwerkingtreding van de hRWN in de jaren 1999 tot en met 2001 kleine verschillen waren in het aantal afwijzingen van naturalisatieaanvragen. In 2002 neemt het aantal afwijzingen ten opzichte van het jaar ervoor ineens forser toe. In dat jaar worden 20 % meer aanvragen afgewezen. De 42
EFFECTEN VAN DE NATURALISATIETOETS IN CIJFERS
verklaring hiervoor ligt in het sterk toegenomen aantal aanvragen in 2002 (zie tabel 2.1) en in een beleidswijziging op grond waarvan anders moest worden gerapporteerd.123 In 2004 is er een zeer sterke stijging in het aantal afwijzingen waarneembaar. Dat jaar zijn er 41 % meer afwijzingen dan in 2003. Voor deze stijging is het hoge aantal aanvragen uit 2002 nog maar zeer beperkt verantwoordelijk. In 2005 waren er weer minder afwijzingen dan in piekjaar 2004. Ten opzichte van voor de inwerkingtreding van de hRWN in 2002 is er nog steeds een stijging in het aantal afwijzingen van 10 %. Ten opzichte van voor inwerkingtreding van de hRWN is het aantal afwijzingen toegenomen. Zoals we hebben gezien in tabel 2.1 is het aantal aanvragen sinds inwerkingtreding van de hRWN flink gedaald. Relatief gezien worden er na inwerkingtreding van de hRWN meer aanvragen afgewezen dan hiervoor het geval was. Dit wordt weergegeven in tabel 2.5. Tabel 2.5 Percentage aanvragen dat wordt afgewezen 1999-2005 Jaar 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Bron: IND
Aantal naturalisatieaanvragen (meerderjarig) 41.986 36.780 32.520 38.685 24.282 12.770 15.167
Aantal afgewezen aanvragen (meerderjarigen) 2.289 2.199 2.227 2.683 2.738 3.869 2.945
Percentage aanvragen dat wordt afgewezen124 5% 6% 7% 7% 11 % 30 % 19 %
Voor inwerkingtreding van de hRWN wordt steeds een klein gedeelte van minder dan 10 % van het aantal aanvragen afgewezen. Sinds 2003 worden er ineens meer aanvragen afgewezen. In 2004 wordt 30 % van de aanvragen niet ingewilligd. In 2005 neemt het percentage aanvragen dat wordt afgewezen weer af., tot 19 % van de behandelde verzoeken. Het percentage verzoeken dat wordt afgewezen is in 2005 echter nog steeds aanzienlijk hoger dan voor de inwerkingtreding van de hRWN het geval was. De volgende vraag is of deze toename van afwijzingen kan worden toegeschreven aan de naturalisatietoets. 2.4.1 Gronden voor afwijzing In tabel 2.6 wordt voor de jaren 1999 tot en met 2005 het aantal afwijzingen gespecificeerd per afwijzingsgrond.
123 124
Sinds 2002 worden onder andere afwijzingen in de bezwaarfase meegeteld. Een aanvraag die in een bepaald jaar wordt ingediend zal niet altijd in hetzelfde jaar worden ingewilligd of afgewezen.
43
HOOFDSTUK 2
Tabel 2.6 Afwijzingen uitgesplitst naar enkele afwijzingsgronden 1999-2005 Jaar Grond Niet-inwilliging wegens niet voldoen aan verblijfeis, of bedenkingen tegen verblijf Meerderjarig geworden minderjarige Minderjarigheid Ouder afgewezen Niet voldaan aan afstandsverplichting Onvoldoende inburgering Openbare orde Overig afwijzing125 Totaal Bron: IND
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
709
662
636
843
851
1.287
866
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
145
18
11
5
13
124
124
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
5
n.v.t. 22 41
408
314
307
301
348
276
547
865 289 2.289
1.006 205 2.199
1.114 165 2.227
913 613 2.683
768 692 2.738
593 1.584 3.869
390 934 2.945
Uit tabel 2.6 blijkt dat het niet voldoen aan de verblijfseis of de aanwezigheid van bedenkingen tegen verblijf in 2004 hebben gezorgd voor een stijging in het aantal niet-inwilligingen. In vergelijking met 2002 zijn er in 2004 53 % meer verzoeken afgewezen wegens problemen met de verblijfseis en bedenkingen tegen verblijf. In 2005 neemt het aantal afwijzingen wegens niet voldoen aan de verblijfseis, of wegens bedenkingen tegen verblijf, weer af. Hiermee komt het aantal afwijzingen wegens niet voldoen aan de verblijfseis of wegens bedenkingen tegen verblijf weer op het niveau voor vóór inwerkingtreding van de hRWN die een strengere verblijfseis (vijf jaar onafgebroken en legaal verblijf) introduceerde. De daling kan mogelijk worden toegeschreven aan het feit dat verzoekers en gemeenteambtenaren die verzoekers moeten adviseren bij naturalisatie beter op de hoogte zijn van de vernieuwde verblijfseis, waardoor er minder verzoeken worden ingediend door personen die niet aan de verblijfseis voldoen. Voor een deel kan de stijging in het aantal afwijzingen sinds 2003 worden verklaard uit de eis van inburgering. In 2003 stijgt het aantal afwijzingen wegens onvoldoende inburgering met 16 % ten opzichte van het jaar daarvoor. In 2004, een piekjaar wat betreft het aantal afwijzingen, is een daling te zien het aantal afwijzingen op grond van onvoldoende inburgering. Ten opzichte van voor inwerkingtreding van de hRWN in 2002 werden in dat jaar 8 % minder verzoeken afgewezen wegens niet voldoen aan de inburgeringseis. In 2005 stijgt het aantal afwijzingen op grond van
125
44
Hierbij moet worden gedacht aan buiten behandelingstelling van een aanvraag, vertrek van de aanvrager met onbekende bestemming, aanvraag is ingetrokken, afwijzing wegens verblijf in het land waarvan men onderdaan is, afwezigheid van humanitaire gronden, onvoldoende informatie aangeleverd, afwezigheid van een wezenlijk Nederlands belang. In 2002 hebben er beleidswijzigingen plaatsgevonden op grond waarvan de afwijzingen op een andere manier gerapporteerd moeten worden. Sindsdien worden onder andere afwijzingen in de bezwaarfase als afwijzing meegeteld. Sinds 2002 worden ook de volgende gronden gerapporteerd: niet-ontvankelijkheid van de aanvraag, aanvraag is ongegrond, aanvraag is kennelijk ongegrond, fictieve weigering,
EFFECTEN VAN DE NATURALISATIETOETS IN CIJFERS
onvoldoende inburgering opnieuw. In vergelijking met 2004 treedt bijna een verdubbeling op. Het aantal aanvragen dat wordt afgewezen wegens onvoldoende inburgering is in 2005 nog steeds kleiner dan het aantal afwijzingen wegens niet voldoen aan de verblijfseis, of wegens bedenkingen tegen verblijf. Van 1999 tot en met 2004 werden er elk jaar meer aanvragen afgewezen wegens het niet voldoen aan het openbare orde criterium dan wegens onvoldoende inburgering. In 2005 zijn er voor het eerst meer afwijzingen op grond van het inburgeringscriterium dan op grond van het openbare orde criterium. Niet alleen is het aantal afwijzingen wegens onvoldoende inburgering gestegen, het is tevens zo dat het aantal afwijzingen wegens niet voldoen aan het openbare orde criterium is gedaald. Van 2002 tot en met 2005 stijgt het aantal afwijzingen in de categorie ‘overig afwijzing’. In 2002 verschillende beleidswijzigingen plaatsgevonden op grond waarvan anders moest worden gerapporteerd. Sinds 2002 worden de afwijzingen in de bezwaarfase ook meegeteld. Dit verklaart deels de stijging in het aantal afwijzingen in de categorie ‘overig afwijzing’ sinds 2002.
2.5
Nationaliteitsverkrijging via optie (artikel 6)
Met de inwerkingtreding van de hRWN is het aantal optiemogelijkheden uitgebreid van twee naar acht (artikel 6 lid 1 sub a t/m h). Daarnaast wordt met overgangsbepalingen de mogelijkheid om voor het Nederlanderschap te opteren geboden aan oudNederlanders die wegens langdurig verblijf in het buitenland hun Nederlanderschap hebben verloren onder de RWN van 1985 (artikel V lid 1) en aan vrouwen die hun Nederlanderschap hebben verloren op basis van een huwelijk en aan hun minderjarige kinderen (artikel 28). Het zou kunnen dat de daling in het aantal naturalisaties kan worden verklaard door de verschuiving van nationaliteitsverkrijgingen naar optie, waar geen inburgeringseis wordt gesteld. Aan de andere kant is er voor enkele categorieën immigranten een strenge verblijfseis bij optie.126 Tabel 2.7 Opties 1996-2004 Jaar
Aantal opties
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
2.797 2.760 2.175 2.523 2.292 2.324 2.201 3.300 4.670
Verschil t.o.v. jaar daarvoor -1% -21% +16% -9% +1% -5% +50% +42% (+112% t.o.v. 2002)
Bron: CBS 126
Zie paragraaf 1.3.6 van Hoofdstuk I.
45
HOOFDSTUK 2
Uit tabel 2.7 kan worden geconcludeerd dat het aantal opties met de inwerkingtreding van de hRWN inderdaad aanzienlijk is gestegen. In 2003 waren er 50 % meer opties dan het jaar daarvoor. In 2004 werden er twee keer zoveel opties uitgebracht dan voor de inwerkingtreding van de hRWN in 2002. In onderstaande tabel 2.8 wordt het aantal opties uitgesplitst naar optiegronden voor de jaren 2004 en 2005. Tabel 2.8 Opties uitgesplitst naar wetsartikel 2004-2005 Aantal personen 2004
2005
1.061
2.015
968 854 601
1.555 1.512 965
453
635
444 13 9
628 11 5
2
4
2
4
4.407127
7.334
Wetsartikel Oud-Nederlanders die onder de RWN 1985 hun Nederlanderschap hebben verloren wegens langdurig verblijf in het buitenland (Artikel V lid 1) Hier geboren meerderjarige vreemdeling (Art. 6 lid 1 sub a) Oud-Nederlanders (Art. 6 lid 1 sub f) Vreemdeling die getrouwd is met Nederlander (Art. 6 lid 1 sub g) Meerderjarige vreemdeling die sinds 4e in Nederland verblijft (Art. 6 lid 1 sub e) Vreemdelingen van 65 jaar en ouder (Art. 6 lid 1 sub h) Hier geboren staatloze vreemdeling (Art. 6 lid 1 sub b) Kind onder gezamenlijk gezag van niet-Nederlandse ouder en Nederlander (Art. 6 lid 1 sub d) Door Nederlander erkend of gewettigd kind (Art. 6 lid 1 sub c) Artikel 28 RWN (vrouwen die Nederlanderschap hebben verloren door huwelijk en hun minderjarige kinderen) Totaal Bron: IND
Zoals blijkt uit tabel 2.8 ligt het aantal opties in 2005 66 % hoger dan in 2004. In vergelijking met 2002 betekent dit een toename van 233 %. In de periode januari tot en met september 2006 zijn er weer meer opties dan in het hele jaar 2005. In totaal werden 8.618 opties geregistreerd.128 127
128
46
Het aantal opties in 2004 van tabel 2.6 (4670) wijkt af van het aantal opties uit dit jaar van tabel 2.5 (4407). De verklaring hiervoor is, dat de cijfers uit tabel 2.5 afkomstig zijn van het CBS, terwijl de cijfers van 2.6 afkomstig zijn van de IND. Vóór 2004 kan IND geen betrouwbare cijfers over optie verschaffen. In het Informatiesysteem van de IND (INDIS) zit pas sinds 2003 een veld voor opties. De volledigheid van de cijfers van de IND is in dit geval afhankelijk van een goede aanlevering van de gemeentes. Het is mogelijk dat sommige gemeentes niet alles hebben aangeleverd en dat daarom het aantal opties volgens de IND lager is dan het werkelijke aantal optieverklaringen. Een tweede verklaring zou kunnen zijn dat het CBS, zoals vermeld, gebruik maakt van schattingen waar de informatie niet volledig is. Het zou kunnen dat de schattingen van CBS te hoog zijn geweest in 2004 en dat het aantal opties in 2004 volgens het CBS daarom afwijkt van het IND cijfer. http://www.ind.nl/nl/Images/Naturalisatie_tcm5-130085.pdf. Site bezocht op 2 november 2006.
EFFECTEN VAN DE NATURALISATIETOETS IN CIJFERS
Het aantal opties is dus aanzienlijk gestegen met de inwerkingtreding van de hRWN. In de jaren voor inwerkingtreding van de hRWN nam het aantal opties volgens tabel 2.7 vaker af dan toe. Alleen in 1999 en in 2001 steeg het aantal opties in vergelijking met het jaar ervoor, met respectievelijk 16 en 1 %. Deze stijgingen zijn echter aanzienlijk lager dan de stijgingen in het aantal opties na inwerkingtreding van de hRWN. De stijging in het aantal opties is echter niet voldoende om de daling in het aantal naturalisaties sinds inwerkingtreding van de hRWN op te vangen. In vergelijking met het aantal opties in 2002, waren er in 2004 bijna 2500 optieverklaringen meer. Ten opzichte van 2002 waren er in 2004 echter bijna 15.000 naturalisaties minder (zie tabel 2.2). In 2005 waren er 5133 meer opties geregistreerd dan voor de inwerkingtreding van de hRWN in 2002. Er waren in dat jaar echter ook bijna 13.000 minder naturalisaties. Bovendien blijkt een groot deel van de opties niet afkomstig te zijn van immigranten. Uit tabel 2.8 blijkt dat het grootste aandeel in de opties afkomstig is van oudNederlanders, die onder de wet van 1985 hun Nederlanderschap verloren als gevolg van een langdurig verblijf in het buitenland.129 Zij zijn met 3076 opties in 2004 en 2005 verantwoordelijk voor iets meer dan een kwart van alle opties in die jaren. Hier geboren meerderjarige vreemdelingen, de zogenaamde tweede generatie, vertegenwoordigen 21 % van de opties in 2004 en 2005. Hierna volgen de oud-Nederlanders met 20 %. De twee groepen die in het debat voorafgaande aan de wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap veel aandacht kregen, de meerderjarige vreemdelingen die sinds hun vierde in Nederland verblijven en ouderen van 65 jaar of ouder, vertegenwoordigen allebei iets minder dan 10 % van het totaal aantal opties in 2004 en 2005.130
2.6
Effect hRWN per bevolkingsgroep
Treffen de wijzigingen die in 2003 werden ingevoerd bepaalde nationaliteiten harder dan andere? Dat zal in deze paragraaf worden nagegaan voor de in Nederland verblijvende Afghanen, Chinezen, Irakezen, Marokkanen, Surinamers en Turken. Er is gekozen voor een vergelijking tussen deze groepen, omdat bij hen in de jaren 2001 tot en met 2004 de meeste naturalisaties plaatsvonden. Dit wordt weergegeven in tabel 2.9.131 In tabel 2.10 worden de naturalisatiepercentages voor en na inwerkingtreding van de hRWN berekend onder Afghanen, Chinezen, Irakezen en Surina-
129 130 131
Artikel 15 lid 1 sub c RWN 1985. Zie paragraaf 1.3.6 van Hoofdstuk 1. In 2001 vonden, van hoog naar laag, de meeste naturalisaties plaats onder de volgende bevolkingsgroepen: Marokkanen, Turken, Irakezen, Surinamers, Afghanen, Somaliërs en Chinezen. In 2002 vonden de meeste naturalisaties plaats onder Marokkanen, Turken, Irakezen, Surinamers, Afghanen en Chinezen. In 2003 en 2004 waren deze nationaliteiten wederom het sterkst vertegenwoordigd onder het aantal naturalisandi, al is de top vijf in deze jaren iets anders samengesteld dan in 2002. In 2003 en 2004 komen, van hoog naar laag, de volgende nationaliteiten het vaakst voor in het aantal naturalisaties: Marokkaans, Turks, Afghaans, Surinaams, Irakees en Chinees. In 2005 hebben de Chinezen met de Irakezen van plaats gewisseld.
47
HOOFDSTUK 2
mers.132 In grafiek 2.3 wordt het naturalisatiepercentage onder de grootste twee immigrantengroepen in Nederland, te weten Turken en Marokkanen, weergegeven. Tabel 2.9 Top 6 nationaliteiten naturalisatie Jaar Nationaliteit Marokkaans Turks Iraaks Surinaams Afghaans Chinees Subtotaal Overig Totaal Percentage van totaal Bron: CBS
2001
2002
2003
2004
2005
11.521 4.728 2.308 1.987 802 732 22.078 20.664 42.742 52 %
10.916 4.678 2.365 1.902 1.112 640 21.613 20.266 41.879 52 %
5.875 2.818 832 953 975 360 11.813 12.768 24.581 48 %
4.178 2.723 489 656 801 250 9.097 11.492 20.589 44 %
4.710 2.325 332 823 548 343 9.081 12.219 21.300 43 %
Tabel 2.10 Naturalisatiepercentages Afghanen, Chinezen, Irakezen, Surinamers 2001-2005 Nationaliteit Omvang groep 2001 % naturalisaties 2001 Omvang groep 2002 % naturalisaties 2002 Omvang groep 2003 % naturalisaties 2003 Omvang groep 2004 % naturalisaties 2004 Omvang groep 2005 % naturalisaties 2005 Bron: CBS
Afghaans 4.203
Chinees 7.997
Iraaks 8.639
Surinaams 8.469
19%
1%
27%
23%
4.259
9.395
6.919
8.491
26%
7%
34%
22%
3.997
11.223
4.771
8.573
24%
3%
17%
11%
3.923
13.330
4.182
9.406
20%
2%
12%
7%
3.848
14.662
3.852
9.644
14%
2%
9%
9%
Uit bovenstaande tabel blijkt dat er in de twee jaar voor de inwerkingtreding van de hRWN een constant percentage Surinamers naturaliseerde. In 2001 verkreeg 22 % de Nederlandse nationaliteit door naturalisatie en in 2003 23 %. Na inwerkingtreding van de hRWN nam het percentage in Nederland aanwezige Surinamers dat naturaliseerde met de helft af naar 11 %. In 2004 was het percentage genaturaliseerde Surinamers nog lager. In dat jaar werd 7 % van de in Nederland verblijvende Surinamers 132
48
Het naturalisatiepercentage is het aantal naturalisaties onder het aantal in Nederland verblijvende personen van een bevolkingsgroep.
EFFECTEN VAN DE NATURALISATIETOETS IN CIJFERS
Nederlander door naturalisatie. In 2005 stijgt het naturalisatiepercentage onder Surinamers met 2 %. In vergelijking met het naturalisatiepercentage vóór inwerkingtreding van de hRWN is dit percentage nog steeds aanmerkelijk lager. De daling in het naturalisatiepercentage van Surinamers wijst erop dat ook deze bevolkingsgroep wordt getroffen door de strengere vereisten van de hRWN, waaronder de naturalisatietoets. Men zou verwachten dat Surinamers minder moeite hebben met de naturalisatietoets, omdat Nederlands immers één van de talen is die in Suriname worden gesproken. Het percentage genaturaliseerden onder Afghanen en Irakezen nam voor inwerkingtreding van de hRWN toe. De naturalisatiebereidheid is onder beide groepen vluchtelingen hoog. Beide groepen kenden minder naturalisandi sinds inwerkingtreding van de hRWN. Ten opzichte van vóór inwerkingtreding van de hRWN in 2002 is het relatieve aantal naturalisaties onder Afghanen in 2005 met bijna de helft afgenomen. In vergelijking met vóór inwerkingtreding van de hRWN in 2002 is het naturalisatiepercentage in van Irakezen 2005 25 % lager. De lagere naturalisatiepercentages van Afghanen en Irakezen kunnen samenhangen met de strengere vereisten van de hRWN. De dalingen zouden echter deels ook kunnen worden verklaard door de veranderingen die hebben plaatsgevonden in zowel Afghanistan als Irak. Na de val van de regimes van de Taliban en Saddam Hoessein hebben naar Nederland gevluchte Afghanen en Irakezen wellicht nagedacht over een terugkeer naar het land van herkomst en aan hun plannen om Nederlander te worden een lagere prioriteit toegekend. In 2001 is de naturalisatiebereidheid van Chinezen erg laag. In dat jaar verkrijgt slechts 1 % van de in Nederland aanwezige Chinezen de Nederlandse nationaliteit door naturalisatie. In 2002 is het aantal genaturaliseerde Chinezen hoger. Dan naturaliseert 7 % van de in Nederland verblijvende Chinezen. Na de invoering van de hRWN daalt het aantal naturalisaties onder Chinezen opnieuw. De bepalingen van de hRWN maken naturalisatie voor deze groep immigranten blijkbaar niet aantrekkelijker. Van de bevolkingsgroepen uit tabel 2.10 lijken de Irakezen en Surinamers het hardst te worden getroffen door de strengere eisen van de hRWN. In 2003 neemt het naturalisatiepercentage bij deze bevolkingsgroepen met de helft af. Ook in 2004 is het naturalisatiepercentage bij deze groepen gedaald. In 2005 blijft het aantal naturalisaties onder Irakezen dalen, terwijl er in dat jaar relatief meer Surinamers zijn die naturaliseren. Het zou kunnen dat de strengere eisen van de hRWN slechts een tijdelijk effect op de Surinaamse bevolkingsgroep hebben gehad. Welke effecten heeft hRWN gehad op de twee grootste in Nederland verblijvende immigrantengroepen, Turken en Marokkanen? Dit zal worden nagegaan aan de hand van grafiek 2.3. In deze grafiek worden de naturalisatiepercentages van de twee bevolkingsgroepen vanaf 1990 opgenomen. Zo wordt het effect van eerdere beleidswijzigingen, namelijk de afschaffing van de afstandseis in 1992 en de herinvoering hiervan in 1997 samen met het effect van de wijzigingen van de hRWN, weergegeven. Het relatieve aantal naturalisaties onder Marokkanen steeg in 1996 naar 10 %. Na een lichte daling van het relatieve aantal naturalisaties onder Marokkanen in 1997, steeg het naturalisatiepercentage in de periode 1999-2001 naar 11 % (Böcker et al 2005: 163). In 2002 naturaliseerde 10 % van de in Nederland aanwezige Marokkanen. Het relatieve aantal naturalisaties onder Marokkanen ligt dus al vanaf 1996 rond de 10 %. 49
HOOFDSTUK 2
Na inwerkingtreding van de hRWN is er een daling in het aantal naturalisaties onder Marokkanen waar te nemen. In 2003 naturaliseerde 6 % van de in Nederland aanwezige Marokkanen, en in 2004 verkreeg 4 % van de Marokkaanse bevolkingsgroep de Nederlandse nationaliteit door naturalisatie. In 2005 neemt het aantal naturalisaties onder Marokkanen weer toe. In dat jaar naturaliseert 5 % van de in Nederland aanwezige Marokkanen. Hoewel het naturalisatiepercentage onder Marokkanen in 2005 nog steeds de helft lager is dan vóór inwerkingtreding van de hRWN in 2002, lijkt de daling in het naturalisatiepercentage in 2003 en 2004 tijdelijk te zijn geweest. Grafiek 2.3: Naturalisatiepercentages van Turken en Marokkanen, 1990-2005
25% 20% 15% 10% 5%
19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05
0%
Turken
Marokkanen
Bron: CBS In 1996 bereikte het aantal naturalisaties onder de in Nederland aanwezige Turken een piek met 20 %. Daarna nam het aantal naturalisaties in deze groep snel af, naar 5 % in de periode 1999-2001 (Böcker et al 2005: 163). Ook in 2002 naturaliseerde 5 % van de in Nederland aanwezige Turken. Na inwerkingtreding van de hRWN daalde het percentage nog verder. In 2003 en 2004 naturaliseerde ongeveer 3 % van de in Nederland aanwezige Turken. Dit percentage is lager in 2005. In dat jaar naturaliseerde 2 % van de in Nederland aanwezige Turken. De hRWN heeft dus ook een daling veroorzaakt in het naturalisatiegedrag van de in Nederland aanwezige Turken. Deze daling is echter kleiner dan de daling die aanvankelijk kon worden waargenomen bij de Marokkaanse bevolkingsgroep. In tegenstelling tot bij de Marokkanen, waar het relatieve aantal naturalisaties in 2005 is gestegen, is het naturalisatiepercentage onder Turken in 2005 weer gedaald.
2.7
Cijfers met betrekking tot de naturalisatietoets
In deze paragraaf zal inzicht worden gegeven in de effecten van de naturalisatietoets. Hiervoor zullen door de IND beschikbaar gestelde cijfers afkomstig van de ROCs worden geanalyseerd. De cijfers beslaan de periode 1 april 2003, de datum dat de 50
EFFECTEN VAN DE NATURALISATIETOETS IN CIJFERS
toets in gebruik werd genomen, tot 1 september 2006. Achtereenvolgens zal worden bekeken welk percentage van de naturalisatieverzoekers van deelname wordt vrijgesteld of ontheven (par. 2.7.1), hoeveel personen zich voor de toets aanmelden, welk gedeelte hiervan daadwerkelijk deelneemt aan de toets en hoeveel kandidaten voor de toets slagen (par. 2.7.2). Vervolgens wordt ingegaan op het profiel van de aanmelders, deelnemers en geslaagden van de naturalisatietoets (par. 2.7.3). Kandidaten zullen steeds bij het jaar waarin ze zich hebben aangemeld voor de toets worden vermeld. Zo zal de informatie over een kandidaat die zich in 2004 heeft aangemeld voor de toets, maar die pas in 2005 de toets maakt, in het jaar 2004 vermeld worden. 2.7.1 Vrijstelling en ontheffing Om de effecten van de naturalisatietoets beter te begrijpen, is het aantal naturalisatieverzoekers dat daadwerkelijk de toets aflegt alvorens een naturalisatieaanvraag in te dienen, van belang. Anderhalf jaar na invoering van de naturalisatietoets bleek dat van alle naturalisatieaanvragers 85 % is vrijgesteld, 3 % is ontheven en 12 % de toets heeft gemaakt.133 In de periode 1 april 2003- 1 september 2004 was er dus slechts een minderheid van toetsdeelnemers onder de naturalisatieverzoekers. Dat 85 % van alle aanvragers is vrijgesteld van toetsdeelname wil zeggen dat de meeste personen die een naturalisatieaanvraag indienen een opleiding hebben gehad. We hebben al gezien dat er sinds inwerkingtreding van de hRWN een daling in het aantal naturalisatieaanvragen en naturalisaties heeft plaatsgevonden. Dit zou kunnen betekenen dat personen zonder of met onvoldoende opleiding worden afgeschrikt door de toets en niet langer een naturalisatieverzoek indienen. In hoofdstuk 3 zal worden nagegaan of de naturalisatietoets daadwerkelijk dit effect heeft gehad. De hiervoor gepresenteerde informatie is afkomstig van een steekproef van 300 aanvragen uitgevoerd door IND ten behoeve van de Evaluatie Naturalisatietoets. In de periode na 1 september 2004 is een dergelijke steekproef niet meer uitgevoerd. Er kan hier dus geen informatie worden gegeven over het aantal vrijstellingen en ontheffingen in het aantal naturalisatieaanvragen na 1 september 2004. 2.7.2 Aanmelders, deelnemers en geslaagden In deze paragraaf wordt nagegaan hoeveel immigranten zich voor toetsdeelname aanmelden, welk gedeelte hiervan besluit de toets te maken en hoeveel toetskandidaten voor de toets slagen. Eerst wordt gekeken naar de aanmelders, deelnemers en geslaagden van deel I. Vervolgens komen de deelnemers en geslaagden voor deel II aan bod. Deel I (Maatschappij-Oriëntatie) Uit tabel 2.11 kan worden afgeleid dat niet iedereen die zich voor de toets aanmeldt vervolgens ook deelneemt aan de toets.
133
Evaluatie Naturalisatietoets, INDIAC, juni 2005, p. 33.
51
HOOFDSTUK 2
Van alle personen die zich sinds 1 april 2003 voor de toets aanmeldden heeft tot nu toe 73 % daadwerkelijk aan deel I van de toets deelgenomen. 27 % van de aanmelders heeft tot nu toe niet deelgenomen. Tabel 2.11 Aanmelders en deelnemers aan deel I van de toets Jaar 2003 2004 2005 2006 Onbekend Totaal Bron: IND
Aanmelders deel I 2.622 5.349 6.871 4.820 7 19.669
Deelnemers deel I (naar jaar van aanmelding) 2.133 4.372 5.268 2.589 4 14.366
% Deelnemers onder aanmelders 81 % 82 % 77 % 54 % 73 %
Het verschil tussen het aantal aanmelders en het aantal deelnemers kan worden verklaard door de kosten die voor de toets moeten worden betaald. Nadat iemand zich voor deel I van de toets heeft aangemeld ontvangt hij of zij een acceptgiro om de kosten voor dit toetsgedeelte te voldoen. Een gedeelte van de aanmelders geeft geen gehoor aan de oproep om € 92 te betalen om te kunnen deelnemen aan deel I. Het aantal aanmelders dat deelneemt aan deel I van de toets zal naar alle waarschijnlijkheid nog stijgen, omdat iemand die zich in 2006 voor de toets heeft aangemeld voor de toets nog niet de kans heeft gehad om aan deel I deel te nemen. Het percentage aanmelders dat tot nu toe heeft deelgenomen aan deel I van de toets in 2006 drukt het totale percentage dan ook. Wanneer dit jaar buiten beschouwing wordt gelaten stijgt het percentage aanmelders dat tot nu toe aan de toets heeft deelgenomen naar 80 %. Dit percentage zal naar alle waarschijnlijkheid niet veel stijgen, omdat iemand die zich in 2003, 2004 of 2005 voor de toets heeft aangemeld inmiddels genoeg kans heeft gehad om voor de toets te betalen. Welk gedeelte van de 14.366 deelnemers is tot nu toe geslaagd voor deel I van de toets? Dit wordt duidelijk in tabel 2.12. Tabel 2.12: Deelnemers en geslaagden deel I van de toets Jaar 2003 2004 2005 2006 Onbekend Totaal Bron: IND
Deelnemers deel I (naar jaar van aanmelding) 2.133 4.372 5.268 2.589 4 14.366
Geslaagden deel I (naar jaar van aanmelding) 1.695 3.756 4.624 2.182 4 12.261
Slagingspercentage deel I 79 % 86 % 88 % 84 % 100 % 85 %
Van het aantal aanmelders dat uiteindelijk doorzet en deel I van de naturalisatietoets maakt slaagt 85 %. Hier zijn eventuele herkansingen bijgeteld. 15 % van de deelnemers beantwoordt minder dan 28 vragen goed en zakt voor deel I. Zoals blijkt uit tabel 2.12 is het slagingspercentage sinds ingebruikname van de toets gestegen. Slaagt in 2003 79 % van de deelnemers, in 2005 stijgt het percentage naar 88 %. In 2006 52
EFFECTEN VAN DE NATURALISATIETOETS IN CIJFERS
slaagt 84 % van de deelnemers. Dit percentage zal naar alle waarschijnlijkheid nog stijgen, omdat de personen die voor deel I zijn gezakt in 2006 minder mogelijkheden hebben gehad om te slagen na een herkansing. Wanneer iemand zakt voor een toetsonderdeel moet hij immers zes maanden wachten voordat hij dit onderdeel, na betaling van wederom € 92, weer zal kunnen herkansen. Wanneer het jaar 2006 buiten beschouwing wordt gelaten, is het aantal deelnemers aan deel I dat tot nu toe geslaagd is geen 85 % maar 86 %. Deel II (taaltoets) Wanneer iemand is geslaagd voor deel I van de naturalisatietoets kan hij zich opgeven voor deel II van de toets, het taalgedeelte. De kandidaat zal opnieuw een acceptgiro ontvangen en kan na betaling deelnemen aan het spreek-, luister-, lees- en schrijfgedeelte.134 Uit tabel 2.13 blijkt dat niet iedereen na het succesvol afleggen van deel I van de toets doorzet en ook deel II van de toets aflegt. Tabel 2.13: geslaagden deel I en deelnemers deel II. Jaar 2003 2004 2005 2006 Onbekend Totaal Bron: IND
Geslaagden deel I 1.695 3.756 4.624 2.182 4 12.261
Deelnemers deel II 1.584 3.463 4.087 1.219 4 10.357
% geslaagden deel I dat deelneemt aan deel II 93 % 92 % 88 % 56 % 100 % 84 %
Sinds ingebruikname van de toets heeft tot nu toe 84 % van de geslaagden voor deel I deelgenomen aan deel II. 16 % van de deelnemers die zijn geslaagd voor deel I hebben nog niet deelgenomen aan deel II. Een mogelijke verklaring voor het verschil in kandidaten die slagen voor deel I en het aantal kandidaten dat deelneemt aan deel II kan wederom worden gevonden in de kosten die moeten worden betaald voor deel II. Het is mogelijk dat een gedeelte van de kandidaten die slagen voor deel I zich laat afschrikken door prijs van deel II, te weten € 168, en uiteindelijk geen gehoor geeft aan de oproep deze kosten te voldoen. Het percentage geslaagden voor deel I dat deelneemt aan deel II zal naar alle waarschijnlijkheid nog stijgen. De kandidaten die voor de toets zijn geslaagd in 2006 hebben niet altijd de kans gehad om deel te nemen aan en te slagen voor deel II. Dit verklaart het lage percentage van 2006. Wanneer het jaar 2006 buiten beschouwing wordt gelaten, stijgt het percentage geslaagden voor deel I dat deelneemt aan deel II naar 91 %. 10.357 personen hebben tot nu toe deelgenomen aan deel II. Hoeveel hiervan zijn geslaagd voor deel II en dus ook voor de gehele toets wordt duidelijk uit onderstaande tabel.
134
Op het ROC van Arnhem kan iemand die voor deel I is geslaagd de kosten voor deel II pinnen en dezelfde dag deel II maken. Het ROC van Amsterdam werkt aan deze mogelijkheid.
53
HOOFDSTUK 2
Tot nu toe is 88 % van alle deelnemers aan deel II voor dit gedeelte van de toets geslaagd. Het slagingspercentage voor deel II lag in 2003 en 2004 hoger dan in 2005. Toen slaagde 86 % van alle deelnemers aan deel II, tegenover 92 % in 2003 en 2004. Tabel 2.14: deelnemers en geslaagden deel II Jaar
Deelnemers deel II
Geslaagden deel II
1.584 3.463 4.087 1.219 4 10.357
1.458 3.184 3.500 988 4 9.134
2003 2004 2005 2006 Onbekend Totaal Bron: IND
Slagingspercentage deel II 92 % 92 % 86 % 81 % 100 % 88 %
Het percentage deelnemers aan deel II dat slaagt voor dit gedeelte zal in 2006 nog veranderen. Ook hier geldt dat er mensen zijn die zich in 2006 hebben aangemeld, maar nog niet de mogelijkheid hebben gehad om aan deel II deel te nemen, omdat ze hiervoor eerst met goed gevolg deel I moeten hebben afgelegd. Daarnaast moet iemand die slaagt voor deel I nog voor deel II betalen. Wanneer het jaar 2006, met zijn relatief lage slagingspercentage voor deel II, buiten beschouwing wordt gelaten, stijgt het slagingspercentage van 88 % naar 90 %. Van de 14.366 deelnemers aan deel I is tot nu toe 64 % geslaagd. 36 % van de personen die deelnemen is tot nu toe niet geslaagd voor deel I of voor één van de onderdelen van deel II. Wanneer het jaar 2006 ook hier buiten beschouwing wordt gelaten, stijgt het percentage deelnemers aan deel I dat tot nu toe is geslaagd voor deel II naar 70 %. Onderdelen taaltoets Uit onderstaande tabellen 2.15 tot en met 2.18 wordt duidelijk met welk gedeelte van de taaltoets de deelnemers de meeste moeite hebben. Tabel 2.15: Slagingspercentage leestoets Resultaat leestoets Geslaagd Gezakt Bron: IND
54
Aantal kandidaten 10.141 237 10.378
Percentage 97,72% 2,28%
EFFECTEN VAN DE NATURALISATIETOETS IN CIJFERS
Tabel 2.16: Slagingspercentage luistertoets Resultaat luistertoets Geslaagd Gezakt
Aantal kandidaten 10.295 90 10.385
Percentage 99,13% 0,87%
Aantal kandidaten 9.678 693 10.371
Percentage 93,32% 6,68%
Aantal kandidaten 9.610 781 10.391
Percentage 92,48% 7,52%
Bron: IND
Tabel 2.17: Slagingspercentage schrijftoets Resultaat schrijftoets Geslaagd Gezakt Bron: IND
Tabel 2.18: Slagingspercentage spreektoets Resultaat luistertoets Geslaagd Gezakt Bron: IND
De deelnemers blijken de minste moeite te hebben met het onderdeel luisteren. Hiervoor zakt nog geen procent van alle deelnemers. Ook op het onderdeel lezen wordt door de kandidaten goed gescoord. Iets meer dan 97 % slaagt voor dit toetsonderdeel. Meer moeite hebben de kandidaten met de onderdelen spreken en schrijven. Bijna 7 % van de kandidaten haalt het onderdeel schrijven niet, terwijl meer dan 7 % onvoldoende scoort op het onderdeel spreken. Dit wordt bevestigd door de interviews (paragraaf 3.4.3.6). 2.7.3 Profiel van de toetskandidaten In deze paragraaf zal worden nagegaan wat het profiel is van de personen die aan het eerste gedeelte van de toets, het maatschappijoriëntatie-gedeelte deelnemen en uiteindelijk voor de gehele toets slagen. Hierbij zal worden gekeken naar nationaliteit, leeftijd en geslacht. Zo krijgen we een beeld van de immigranten deelnemen aan de naturalisatietoets en van hun slagingskansen. Nationaliteit Wat zijn de meest voorkomende nationaliteiten onder de deelnemers en de geslaagden? Dit wordt weergegeven in de onderstaande tabellen. Wanneer de top 10 van nationaliteiten van deelnemers aan deel I wordt vergeleken met de top 10 van geslaagden voor deel II blijkt dat de top 6 van nationaliteiten in beide overzichten gelijk is. De meest voorkomende nationaliteit is de Marokkaanse, gevolgd door de Turkse, Afghaanse, Iraakse, Chinese en Somalische nationaliteit. Hiermee wijkt de top 6 van nationaliteiten die deelnemen aan en slagen voor de naturalisatietoets af van de top 6 van nationaliteiten die de Nederlandse nationaliteit verkrijgen door naturalisatie, zoals weergegeven in tabel 2.10. De Somalische nationaliteit komt niet voor in de top 6 van nationaliteiten die het vaakst naturaliseren. Personen met de Somalische nationaliteit maken daarentegen 55
HOOFDSTUK 2
wel relatief vaak de toets. Men zou hieruit kunnen opmaken dat Somaliërs relatief weinig gebruik kunnen maken van een vrijstellingsgrond. Tabel 2.19 Nationaliteit Deelnemers deel I Nationaliteit Marokkaans Turks Afghaans Iraaks Chinees Somalisch Egyptisch Soedanes Ghanees Surinaams Subtotaal Overig Totaal
Aantal kandidaten 2.118 1.145 1.059 801 640 460 372 337 316 295 7.543 6.823 14.366
Percentage 14,74 % 7,97 % 7,37 % 5,58 % 4,45 % 3,20 % 2,59 % 2,35 % 2,20 % 2,05 % 52,51 % 47,49 % 100,00 %
Aantal kandidaten 1.356 704 645 470 421 233 224 214 202 186 4.655 4.479 9.134
Percentage 14,85 % 7,71 % 7,06 % 5,15 % 4,61 % 2,55 % 2,45 % 2,34 % 2,21 % 2,04 % 50,96 % 49,04 % 100,00 %
Tabel 2.20 Nationaliteit Geslaagden Deel II Nationaliteit Marokkaans Turks Afghaans Iraaks Chinees Somalisch Surinaams Egyptisch Soedanees Russisch Subtotaal Overig Totaal Bron: IND
Surinamers komen wel voor in de top 6 van nationaliteiten die het vaakst de Nederlandse nationaliteit verkrijgen door naturalisatie. Zij komen echter op de tiende plaats in de top 10 van deelnemers aan deel I. Hiermee maken zij 2,05 % uit van het totaal aantal deelnemers aan deel I van de toets. Hieruit zou de conclusie kunnen worden getrokken dat Surinamers relatief vaak in aanmerking komen voor vrijstelling van de toets. Daarnaast lijken Surinamers vrij goed te scoren bij de naturalisatietoets. Van alle Surinamers die deelnemen aan deel I van de toets, is tot nu toe 76 % geslaagd voor de gehele toets. Hiermee doen Surinamers het een stuk beter in vergelijking met de andere nationaliteiten uit de top 10 van deelnemers aan deel I. Van alle Chinese kandidaten die deelnemen aan deel I van de toets, is tot nu toe 66 % voor de gehele toets geslaagd, gevolgd door 64 % van alle Marokkaanse deelnemers. Van de deelnemende Turken, Afghanen, Irakezen, Soedanezen en Egyptenaren is tot nu toe ongeveer 60
56
EFFECTEN VAN DE NATURALISATIETOETS IN CIJFERS
% geslaagd voor beide delen.135 De Somaliërs presteren slecht tijdens de toets. Van alle Somaliërs die deelnemen aan het maatschappijoriëntatie gedeelte is tot nu toe iets meer dan de helft, 51 %, voor dit deel en de taaltoets geslaagd. Kandidaten met de Ghanese nationaliteit komen op de negende plaats in de top 10 van deelnemers aan deel I. Zij zijn echter niet terug te vinden in de top 10 van geslaagden voor deel II. Ook Ghanezen blijken moeite te hebben met de naturalisatietoets. Leeftijd In de politieke debatten voorafgaande aan de wijziging van de RWN is aandacht besteed aan oudere immigranten. Zij zouden meer moeite hebben met het voldoen aan de strengere taal- en integratie-eis.136 Uit onderstaande tabellen zal blijken of ouderen daadwerkelijk minder deelnemen aan en slagen voor de naturalisatietoets. Uit onderstaande tabellen blijkt dat immigranten uit de leeftijdscategorie 18 tot en met 34 jaar verreweg het best vertegenwoordigd zijn onder deelnemers en geslaagden voor de naturalisatietoets. Bijna 64 % van de deelnemers aan deel I is 18 tot 35 jaar oud. Zij maken 66 % uit van het aantal geslaagden voor deel II. Van de 9184 personen tussen de 18 en 35 jaar die deelnemen aan deel I van de toets is tot nu toe 66 % geslaagd. Tabel 2.21 Leeftijd Deelnemers deel I Leeftijd 0-17 jaar 18-34 jaar 35-64 jaar 65 jaar en ouder Onbekend Totaal Bron: IND
Aantal 37 9.184 5.121 14 10 14.366
Percentage 0,26 % 63,93 % 35,65 % 0,10 % 0,07 % 100,00 %
Aantal 29 6.035 3.057 8 5 9.134
Percentage 0,32 % 66,07 % 33,47% 0,09 % 0,05 % 100,00 %
Tabel 2.22 Leeftijd Geslaagden Deel II Leeftijd 0-17 jaar 18-34 jaar 35-64 jaar 65 jaar en ouder Onbekend Totaal Bron: IND
Na de 18 tot en met 34 jarigen is de leeftijdscategorie 35 tot en 64 jarigen het best vertegenwoordigd onder de deelnemers en geslaagden. Zij maken ongeveer 35 % uit van deelnemers aan deel I en geslaagden voor deel II. Dit betekent dat immigranten tussen de 35 en 65 jaar 30 % minder vaak deelnemen aan en slagen voor de naturalisatietoets dan de jongere categorie. Tot nu toe zijn er ook minder kandidaten aan deel I in de leeftijd 35 tot 64 jaar die slagen voor de gehele toets dan in de categorie 18 tot 135 136
Van alle Afghanen en Turken die deelnemen aan deel I van de toets slaagt 61 % voor de gehele toets. Bij de Soedanezen, Irakezen en Egyptenaren is dit respectievelijk 60, 59 en 58 %. Zie paragraaf 1.3.
57
HOOFDSTUK 2
34 jarigen. Van de 5121 35 plussers die deelnemen aan deel I is tot nu toe 60 % voor de gehele toets geslaagd, tegen 66 % van de jongere deelnemers. De vrees van sommige politici dat ouderen aanzienlijk meer moeite zouden hebben met de strengere inburgeringseis dan andere immigranten lijkt te worden bevestigd.137 Ook in hoofdstuk 3 zal blijken dat de toets voor ouderen een hindernis is. Met een percentage van minder dan een half procent maken immigranten tot 18 jaar slechts een heel klein gedeelte uit van zowel het aantal deelnemers als het aantal geslaagden voor de toets. De verklaring hiervoor is dat immigranten pas vanaf 18 jaar in aanmerking komen voor naturalisatie. Hiernaast zijn personen van 0 tot 18 jaar vaak tweede generatie immigranten die op hun achttiende zonder de naturalisatietoets voor het Nederlanderschap kunnen opteren.138 Immigranten van 65 jaar en ouder zijn de minst vertegenwoordigde leeftijdscategorie onder de deelnemers en geslaagden. Met steeds ongeveer één tiende procent is de deelname van 65 plussers aan de naturalisatietoets bijna verwaarloosbaar. Dit is deels te verklaren vanwege het feit dat immigranten van 65 jaar en ouder voor het Nederlanderschap kunnen opteren wanneer zij minstens vijftien jaar toelating en hoofdverblijf in Nederland hebben.139 Anderzijds is de naturalisatietoets een haast onneembare hindernis voor immigranten van 65 jaar en ouder, zeker wanneer zij korter dan 15 jaar in Nederland verblijven.140 Geslacht Wat is de man-vrouw verdeling onder de aanmelders, deelnemers en geslaagden voor de naturalisatietoets? In de politieke debatten voorafgaande aan de wijziging van de RWN werd er door sommige politici stilgestaan bij de consequenties die een strengere taal- en integratie-eis voor sommige vrouwen zou hebben.141 Is er nu daadwerkelijk een verschil tussen het aantal mannen en vrouwen dat deelneemt aan en slaagt voor de toets? Tabel 2.23 Geslacht deelnemers deel I naturalisatietoets Geslacht Aantal kandidaten Percentage
Man 7.370 51,30 %
Vrouw 6.996 48,70 %
Totaal 14.366 100,00 %
Vrouw 4.491 49,17 %
Totaal 9.134 100,00 %
Tabel 2.24 Geslacht geslaagden deel II naturalisatietoets Geslacht Aantal kandidaten Percentage Bron: IND
Man 4.643 50, 83 %
Uit bovenstaande tabellen blijkt dat er zich onder zowel deelnemers aan deel I als geslaagden voor de gehele toets meer mannen dan vrouwen bevinden. Groot is het 137 138 139 140 141
58
Zie paragraaf 1.3. Artikel 6 lid 1 sub a hRWN. Immigranten die vanaf hun vierde toelating en hoofdverblijf hebben kunnen ook kunnen ook voor het Nederlanderschap opteren. Artikel 6 lid 1 sub e hRWN. Artikel 6 lid 1 sub h hRWN. Zie in dit verband opnieuw paragraaf 3.4.2. Zie paragraaf 1.3.
EFFECTEN VAN DE NATURALISATIETOETS IN CIJFERS
verschil echter niet. Mannen maken in beide gevallen iets meer dan 50 % uit van het aantal kandidaten, terwijl iets minder dan de helft van de deelnemers en geslaagden vrouw is. In hoofdstuk 3 zal blijken dat respondenten van mening zijn dat de toets voor vrouwen meer dan voor mannen een belemmering vormt voor naturalisatie.142 Op basis van de cijfers uit bovenstaande tabellen lijkt dit niet het geval te zijn. In vergelijking met de mannen scoren de vrouwen iets beter bij de naturalisatietoets. 64 % van de vrouwen die zich deelneemt aan deel I is tot nu toe geslaagd voor zowel deel I als deel II, tegen 63 % van de mannen. 2.7.4 Ontheffing wegens analfabetisme Personen met een zeer slechte beheersing van het Nederlands kunnen worden ontheven van deelname aan de naturalisatietoets. Hiervoor moeten zij een zogenaamd haalbaarheidsonderzoek op het ROC van Amsterdam ondergaan. Tijdens dit onderzoek wordt bekeken of het voor iemand haalbaar is om binnen vijf jaar het niveau van de naturalisatietoets te behalen. Indien dit niet het geval is, zal het ROC van Amsterdam aan de IND adviseren iemand ontheffing van de toets te verlenen. Alleen personen die zich hebben ingespannen de Nederlandse taal te leren kunnen worden ontheven wegens analfabetisme. Indien iemand niet aan deze zogenaamde inspanningsverplichting voldoet, zal het haalbaarheidsonderzoek niet leiden tot ontheffing. Voor het haalbaarheidsonderzoek moet € 204 worden betaald.143 In deze paragraaf zullen de cijfers met betrekking tot de haalbaarheidsonderzoeken worden geanalyseerd. Hoeveel verzoeken om een haalbaarheidsonderzoek zijn er tot nu toe gedaan en hoe vaak leidt een onderzoek tot het advies ‘niet haalbaar’? Daarnaast wordt aandacht besteed aan het profiel van de onderzochte immigranten. Hierbij wordt gekeken naar hun nationaliteit, leeftijd en geslacht. De cijfers hebben betrekking op de periode april 2003 tot en met juli 2006. Aantal aanmeldingen voor haalbaarheidsonderzoek Tabel 2.25 Aanmeldingen voor haalbaarheidsonderzoek ROC van Amsterdam Jaar 2003 2004 2005 2006 Onbekend Totaal Bron: IND
Aantal aanmeldingen 145 300 450 604 1 1.500
Uit tabel 2.25 blijkt dat er zich tot en met juli 2006 1500 personen hebben aangemeld voor een haalbaarheidsonderzoek. Het ROC van Amsterdam registreert alleen de verzoeken die compleet zijn. Volgens de geïnterviewde medewerker van het ROC van Amsterdam is 70 % van de verzoeken die binnenkomen niet compleet.144 Het 142 143 144
Zie hiervoor paragraaf 3.4.1. Voor meer informatie over ontheffing wegens analfabetisme zie 3.4.2.1. Zie paragraaf 3.4.2.1.
59
HOOFDSTUK 2
aantal aanmeldingen is dus in werkelijkheid veel groter dan de cijfers in tabel 2.25 doen vermoeden. Tabel 2.26 Aantal afgenomen haalbaarheidsonderzoeken Jaar 2003 2004 2005 2006 (t/m juli) Totaal Bron: IND
Haalbaar 4 27 19 19 69
Niet haalbaar 71 200 360 399 1.030
Totaal 75 227 379 418 1.099
Bij 1.099 van de 1.500 geregistreerde aanmelders is uiteindelijk een haalbaarheidsonderzoek uitgevoerd. Een verklaring hiervoor is dat er enige tijd tussen het moment van aanmelding en afname van de toets zit. Tussen het tijdstip van afname en de beoordeling van het onderzoek zit ook weer enige tijd. Van een aantal aanmelders uit 2006 was in juli van dat jaar nog geen resultaat bekend. Verder betaalt niet iedereen die zich aanmeldt voor het haalbaarheidsonderzoek. Bij hen zal er dus geen haalbaarheidsonderzoek worden afgenomen. Volgens de geïnterviewde medewerker van het ROC van Amsterdam gaat ongeveer 20 % van de aanmelders uiteindelijk niet tot betaling over.145 Dit zou betekenen dat zo’n 300 van de 1500 aanmelders geen haalbaarheidsonderzoek wordt uitgevoerd omdat zij niet voor het onderzoek betalen. Bij 1030 van de 1099 personen, 94 %, leidt het haalbaarheidsonderzoek tot de conclusie dat de naturalisatietoets voor hen ‘niet haalbaar’ is. Het ROC van Amsterdam zal aan de IND adviseren deze personen ontheffing voor toetsdeelname te verlenen. Bij een minderheid, 6 %, wordt naar aanleiding van het haalbaarheidsonderzoek aan de IND gerapporteerd dat het voor deze persoon haalbaar is binnen vijf jaar en eventueel na het volgen van een taalcursus de naturalisatietoets te behalen. De medewerker van het ROC van Amsterdam merkt hierbij op dat een gedeelte van de 69 personen het advies ‘haalbaar’ krijgt, omdat ze niet zijn komen opdagen voor het haalbaarheidsonderzoek. Feitelijk wordt het advies ‘haalbaar’ slechts in 2 à 3 procent van de gevallen uitgebracht, wat neerkomt op een totaal van 20 à 30 personen.146 Het gaat dan dus om 5 à 8 personen per jaar. Het aantal personen dat als advies ‘niet haalbaar’ krijgt is zo groot, omdat het ROC van Amsterdam een voorselectie onder de binnengekomen aanmeldingen uitvoert. Personen die niet hebben voldaan aan de inspanningsverplichting, of personen die vermoedelijk wel een voldoende taalniveau hebben, worden niet uitgenodigd om een haalbaarheidsonderzoek te ondergaan. Zo probeert het ROC van Amsterdam te voorkomen dat mensen onnodig € 204 voor het onderzoek betalen. Indien het ROC van Amsterdam geen voorselectie onder het aantal aanmeldingen zou uitvoeren zou het aantal adviezen ‘haalbaar’ veel hoger zijn. In dit verband kan men vraagtekens zetten bij het nut van het haalbaarheidsonderzoek. Het ROC van Amsterdam is blijkbaar zonder voorafgaand onderzoek in staat de mensen die niet binnen vijf jaar in staat zijn de naturalisatietoets te maken er uit te filteren. De enkeling bij wie het haalbaarheidsonderzoek om redenen van voldoende kennis van het Nederlands tot het advies ‘haalbaar’ leidt zouden op de koop toe moe145 146
60
Zie paragraaf 3.4.2.1. Aldus Nils de Rijk van het ROC van Amsterdam.
EFFECTEN VAN DE NATURALISATIETOETS IN CIJFERS
ten worden genomen. Het is met andere woorden de vraag of het gerechtvaardigd is de ontheffingspraktijk bij analfabetisme in de huidige vorm te handhaven. Waarom zouden zoveel analfabeten een prijzig onderzoek moeten ondergaan, terwijl slechts in 2 tot 3 % van de gevallen wordt geconcludeerd dat de naturalisatietoets haalbaar is? Profiel van de onderzochten Hieronder zal worden ingegaan op het profiel van de onderzochte kandidaten. Achtereenvolgens wordt gekeken naar hun nationaliteit, leeftijd en geslacht. Nationaliteit Uit tabel 2.27 blijkt dat de meeste immigranten bij wie een haalbaarheidsonderzoek is ondergaan de Afghaanse nationaliteit hebben. Met 323 onderzochte kandidaten maken zij bijna 30 % uit van het totaal. De Irakezen maken met 160 onderzochte personen 15 % uit van het totaal aantal onderzochten. Hierna volgen immigranten met de Somalische en Marokkaanse nationaliteit, die met respectievelijk 148 en 141 onderzochten allebei afzonderlijk 13 % van het totaal aantal onderzochten vormen. Tabel 2.27 Top 10 nationaliteiten onderzochte kandidaten Nationaliteit Afghaans Iraaks Somalisch Marokkaans Onbekend Syrisch Turks Soedanees Ghanees Srilankaans Guinees Overig Eindtotaal Bron: IND
Totaal 323 160 148 141 31 31 22 22 18 14 14 175 1.099
Percentage 29 % 15 % 13 % 13 % 3% 3% 2% 2% 1% 1% 1% 16 % 100 %
Wanneer de top 10 van nationaliteiten van onderzochte kandidaten wordt vergeleken met de top 10 van nationaliteiten die deelnemen aan deel I van de naturalisatietoets (zie tabel 2.19) valt op te merken dat de meeste nationaliteiten uit de top tien van aanmelders terug te vinden zijn in de top tien van nationaliteiten van onderzochten. In beide overzichten komen de Afghaanse, Turkse, Iraakse, Marokkaanse, Somalische, Soedanese en Ghanese nationaliteiten voor. Immigranten met deze nationaliteiten melden zich dus vaak aan voor de toets en ondergaan vaak een haalbaarheidsonderzoek. De Chinese, Egyptische en Surinaamse nationaliteiten komen niet voor in de top 10 van kandidaten van het haalbaarheidsonderzoek. Deze nationaliteiten zijn wel vertegenwoordigd in de top 10 van deelnemers aan de naturalisatietoets. De Syrische, Srilankaanse en Guinese nationaliteiten zijn niet terug te vinden in de top 10 van deelnemers aan de naturalisatietoets, maar wel in de top 10 van onderzochte kandidaten bij het haalbaarheidsonderzoek.
61
HOOFDSTUK 2
Leeftijd Tabel 2.28 Leeftijd onderzochte kandidaten Leeftijd 0-17 jaar 18-34 jaar 35-64 jaar 65 jaar en ouder Onbekend Totaal Bron: IND
Aantal 1 303 734 58 3 1.099
Percentage 0% 28 % 67 % 5% 0% 100 %
De categorie 35 tot en met 64 jarigen is het meest vertegenwoordigd onder de onderzochte kandidaten. Zij vormen twee derde van het totaal. De categorie 18 tot en met 34 jarigen is de tweede leeftijdscategorie waarin de meeste haalbaarheidsonderzoeken plaatsvonden. Meer dan twee keer zoveel onderzochte kandidaten waren echter afkomstig uit de categorie 35 tot 65 jaar. Personen van 65 jaar en ouder komen op de derde plaats. Met 58 onderzochte personen maken zij vijf procent uit van het totaal. Eén onderzocht persoon was beneden de 18 jaar. Geslacht Tabel 2.29 Geslacht onderzochte kandidaten Geslacht Aantal kandidaten Percentage
Man
Vrouw
Onbekend
Totaal
331 30,12 %
765 69,61%
3 0,3 %
1.099 100,00 %
Uit tabel 2.29 komt duidelijk naar voren dat er veel minder mannen zijn die een haalbaarheidsonderzoek ondergaan dan vrouwen. Ongeveer 70 % van alle onderzochte kandidaten is vrouw. De man-vrouw verdeling onder de deelnemers en geslaagden voor de naturalisatietoets was ongeveer gelijk. Ook bleek eerder dat er ongeveer evenveel mannen als vrouwen naturaliseren. Alleen bij de haalbaarheidsonderzoeken onder analfabeten zijn de vrouwen oververtegenwoordigd.
2.8
Conclusies
In dit hoofdstuk is onderzocht wat de effecten zijn van de naturalisatietoets op de aantallen naturalisatieaanvragen en naturalisaties. Op basis van de analyse van de cijfers van het aantal aanvragen en naturalisaties kan worden geconcludeerd dat de inwerkingtreding van de hRWN inderdaad heeft geleid tot zowel minder aanvragen als minder naturalisaties. Ook worden er relatief meer aanvragen afgewezen. Het is lastig om de naturalisatietoets als hoofdschuldige aan te wijzen voor de daling in het aantal aanvragen en het aantal naturalisaties. De hRWN introduceerde immers ook een verzwaarde verblijfseis. Om het effect van de naturalisatietoets op het dalende aantal aanvragen en naturalisaties te bepalen zijn daarom ook de cijfers met betrekking tot de toets geanalyseerd.
62
EFFECTEN VAN DE NATURALISATIETOETS IN CIJFERS
Uit de Evaluatie Naturalisatietoets bleek dat 12 % van de naturalisatieaanvragers in de eerste anderhalf jaar na inwerkingtreding van de hRWN de toets had gemaakt alvorens een aanvraag in te dienen. In de jaren 2004 en 2005 slaagden 6684 kandidaten voor de gehele toets. De jaren 2003 en 2006 worden hier buiten beschouwing worden gelaten, omdat het aantal toetsdeelnemers in 2003 relatief laag was, terwijl het aantal deelnemers en geslaagden in 2006 nog zal toenemen. In deze jaren werden er 27.987 aanvragen van meerderjarigen opgevoerd. Dit betekent ruwweg dat nog geen kwart van de naturalisatieaanvragers in 2004 en 2005 de toets hebben gemaakt.147 75 % van de aanvragers is van toetsdeelname vrijgesteld of ontheven.148 Voor hen is de toets geen hindernis bij het indienen van een naturalisatieaanvraag. Dat kan hij wel zijn voor mensen die niet van deelname zijn vrijgesteld of ontheven. Het aandeel toetsplichtigen onder de aanvragers zou groter zijn wanneer er niet een gedeelte van de toetsdeelnemers zou zakken voor de naturalisatietoets. Van de 9640 immigranten die zich in 2004 en 2005 aanmeldden voor deel I is tot nu toe 70 % geslaagd voor de gehele toets.149 Daarnaast is er een groep immigranten die zich wel aanmeldt voor de toets, maar niet tot betaling overgaat en dus niet aan deel I deelneemt. Van de 12.220 immigranten die zich in de jaren 2004 en 2005 aanmeldden heeft tot nu toe een kleine 80 % aan de toets deelgenomen. Hiervan valt, zoals we hebben gezien, 30 % af omdat ze niet voor de toets slagen. Van het aantal aanmelders in 2004 en 2005 heeft tot nu toe 55 % de eindstreep gehaald. Iets minder dan de helft van de aanmelders heeft nog geen naturalisatieaanvraag kunnen indienen. Daarbij moet nog rekening worden gehouden met een groep immigranten die zich bij voorbaat laten afschrikken door de naturalisatietoets en zich niet eens voor deel I aanmelden.150 Hieruit kan worden afgeleid dat de toets een zeer zeker aanmerkelijk aandeel heeft in de daling in het aantal aanvragen en naturalisaties.
147
148 149 150
‘Ruwweg’ betekent dat rekening moet worden gehouden met het feit dat iemand die slaagt voor de naturalisatietoets in het systeem van de IND bij het jaar van aanmelding als geslaagd zal worden aangemerkt. Iemand kan dus in de slagingscijfers van 2004 terecht komen, terwijl hij in werkelijkheid pas in 2006 voor de twee toetsonderdelen is geslaagd. Deze persoon zal dus niet in 2004 of 2005 een naturalisatieaanvraag hebben ingediend en zijn aanvraag zal dientengevolge niet worden opgevoerd in 2004 of 2005. Daarnaast moet rekening worden gehouden met het feit dat er een paar maanden overheen gaan voordat een ingediende aanvraag wordt opgevoerd. Een aanvraag die in 2005 wordt ingediend kan dus in de cijfers van 2006 terecht komen. Zoals in paragraaf 3.4.1 zal worden aangetoond gaat een gedeelte van de aanvragers er onterecht van uit te worden vrijgesteld of ontheven van toetsdeelname. Dit percentage kan nog oplopen, omdat iemand die zich in 2005 heeft aangemeld nog meer tijd nodig heeft om te slagen voor de gehele toets. Erg veel zal het percentage echter niet oplopen. Zie hiervoor onder andere paragraaf 3.4.2.
63
3
De uitvoering van de naturalisatietoets
3.1
Inleiding
In dit hoofdstuk gaan we na of de doelen van de wetgever met de naturalisatietoets zijn bereikt, alsmede of de toets ook onbedoelde effecten heeft. Zoals in het vorige hoofdstuk al is vermeld, heeft onderzoek uitgewezen dat de regels met betrekking tot de mate van inburgering van aspirant Nederlanders in de Rijkswet van 1985 niet in alle gemeenten gelijkelijk werden toegepast. In tien procent van de gevallen werd niet alleen getoetst of iemand voldoende Nederlands kon spreken, maar werden ook schriftelijke vaardigheden verlangd (Heijs 1988: 51). Dit verschil in de manier van toetsing van taal- en integratie werd strijdig gevonden met de rechtsgelijkheid. De wens te komen tot een meer uniforme toepassing van het taal- en integratiecriterium was één van de redenen voor de introductie van de naturalisatietoets. Een ander argument voor een strengere taal- en integratietoets, was de wens de deelname van immigranten in de maatschappij te vergroten. Iemand die in het bezit is van het Nederlanderschap, moet toch op zijn minst in staat zijn om van de rechten en plichten die hiermee samenhangen gebruik te kunnen maken, zo is het idee. Verbetering van de taalkennis van immigranten met het oog op een grotere zelfredzaamheid was een tweede motief voor de introductie van strengere toetsing van taal en integratie bij naturalisatie. Aan de hand van interviews zal in dit hoofdstuk worden nagegaan of de toets inderdaad heeft geleid tot minder rechtsongelijkheid en een grotere zelfredzaamheid. Er zijn gesprekken gevoerd met vijf categorieën personen die direct of minder direct met de toets te maken hebben: gemeenteambtenaren, ROC-medewerkers, medewerkers van immigrantenorganisaties, immigranten die (een gedeelte van) de toets hebben afgelegd en immigranten die wel Nederlander willen worden, maar hiervan afzien vanwege de naturalisatietoets. De interviews zijn afgenomen in de periode januari tot en met mei 2006. In totaal zijn 78 interviews afgenomen. De ROCs en de gemeentes zijn belast met de uitvoering van de toets. Gemeentes zijn meestal de eerste instantie waar mensen heen gaan voor informatie over naturalisatie. Hoewel de gemeenteambtenaren belast zijn met het geven van informatie over de toets, zijn zij niet op de hoogte van de inhoud van de toets, omdat die geheim is. Naast het verschaffen van informatie over naturalisatie, is het de taak van de gemeentes om te beoordelen of behaalde diploma’s kunnen leiden tot vrijstelling voor de toets. De ambtenaren kunnen de reacties van mensen peilen wanneer zij voor het eerst te horen krijgen dat de toets een vereiste is voor naturalisatie. Zij beoordelen voor welke groepen personen de toets een onoverkomelijke eis is. De geïnterviewde ambtenaren hebben allen ervaring met de prakrijk onder de oude wet. Zij kunnen hun ervaringen met de nieuwe toets vergelijken met hun ervaringen met de praktijk van het inburgeringsgesprek. Er is gesproken met ambtenaren van drie grote gemeentes (Amsterdam, Rotterdam, Den Haag) en drie middelgrote gemeentes (Eindhoven, Nijmegen en Arnhem).
65
HOOFDSTUK 3 De ROC-medewerkers zijn direct betrokken bij de afname van de toets. Zij kunnen een gefundeerde mening geven over de uitvoering van de toets. Bovendien zijn de ROC-medewerkers goed op de hoogte van de inhoud van de toets. Zij kijken een gedeelte van de toets na.151 Als onderwijsdeskundigen zijn zij in staat de moeilijkheidsgraad van de toets te beoordelen. Er zijn gesprekken gevoerd met medewerkers van de ROCs in Arnhem, Eindhoven, Amsterdam en Den Haag. Om de meningen en ervaringen van de kandidaten over de toets te achterhalen, zijn ook met hen gesprekken gevoerd. Samen met de ROC-medewerkers zijn de toetskandidaten de enigen die op de hoogte zijn van de inhoud van de toets. In totaal zijn er 41 toetskandidaten geïnterviewd; 23 mannen en achttien vrouwen van negentien verschillende nationaliteiten. Tien kandidaten zijn gehuwd met een Nederlandse partner. De leeftijd van de deelnemers varieert van 21 tot 58 jaar. De verblijfsduur varieert van 3 ½ tot 35 jaar. Twintig kandidaten zijn geïnterviewd direct nadat ze deel I van de toets hadden afgelegd. Met 21 kandidaten is een gesprek gevoerd in de pauzes tussen de verschillende onderdelen van deel II of na afname van deel II van de toets. Van de geïnterviewde kandidaten zijn er drie voor deel I van de toets gezakt, terwijl er drie deel I voor de tweede keer hebben gemaakt.152 Eén kandidaat maakte het onderdeel ‘schrijven’ van deel II voor de derde keer. Een aantal gezakte kandidaten was te hevig geëmotioneerd om medewerking te kunnen verlenen aan het onderzoek. Er zijn dus meer gezakte kandidaten benaderd dan de vier waarmee uiteindelijk een gesprek is gevoerd. De interviews met de toetskandidaten zijn in het Nederlands afgenomen. Het gros van de toetskandidaten sprak goed tot zeer goed Nederlands. Met vijf kandidaten verliep het gesprek wat moeizamer. Onder deze kandidaten was er slechts één gezakt voor deel I. De twee andere kandidaten die voor deel I zakten, hadden een goede beheersing van het Nederlands. Via immigrantenorganisaties en via observaties aan de balies van de gemeentes Rotterdam, Amsterdam en Utrecht zijn zestien immigranten benaderd die wel de Nederlandse nationaliteit zouden willen hebben, maar na de invoering van de naturalisatietoets niet tot een aanvraag zij overgegaan. Aan deze mensen is gevraagd waar voor hen de knelpunten liggen. Van deze kandidaten hebben er negen geen opleiding gehad in Nederland of in het land van herkomst. De gesprekken met deze personen werden afgenomen in het Nederlands, Turks, Koerdisch en Engels. Tot slot zijn gesprekken gevoerd met negen medewerkers van immigrantenorganisaties. Deze organisaties waren ofwel landelijk georiënteerd (H.T.I.B., Emcemo, Mili Görüs, Chinese belangenvereniging Wah Fook Hui, Vluchtelingenwerk), ofwel lokaal (Iraakse huisvereniging Den Haag, Het Interlokaal Nijmegen, Surinaamse belangenvereniging De Molenwijk Den Haag, Afghaanse vereniging Afgva Arnhem). De landelijk georiënteerde verenigingen en stichting Het Interlokaal Nijmegen organiseren spreekuren voor mensen met juridische en andersoortige problemen. Deze organisaties vernemen via deze spreekuren waar de problemen van de immigranten ten aanzien van de toets liggen en wat de knelpunten zijn in de uitvoering van de toets. De overige organisaties zijn kleiner opgezet en organiseren veelal activiteiten voor hun 151
152
66
ROC medewerkers kijken deel II van de toets, de taaltoets, na. Deel I van de toets, het maatschappijoriëntatie gedeelte, wordt per computer afgenomen en automatisch per computer nagekeken. De kandidaten krijgen meteen na afloop van deel I te horen of ze geslaagd zijn.
DE UITVOERING VAN DE NATURALISATIETOETS achterban, maar houden geen spreekuren. Via de contacten die de medewerkers van de kleinere organisaties hebben met hun achterban zijn ze op de hoogte van de problemen die hun leden hebben met de naturalisatietoets. Verder is bij de keuze voor de organisaties gelet op de nationaliteiten van de toetsdeelnemers. Uit de Evaluatie Naturalisatietoets van oktober 2004 blijkt, dat de top vijf van nationaliteiten van toetsdeelnemers in 2003 bestond uit personen van de Marokkaanse, Turkse, Irakese, Chinese en Surinaamse nationaliteit. In 2004 maakten Surinaamse toetskandidaten plaats voor Afghaanse kandidaten in de top vijf.153 Het Interlokaal vertegenwoordigt de belangen van alle immigranten. Vluchtelingenwerk is benaderd, omdat de naturalisatiebereidheid onder vluchtelingen hoog is. Tenslotte hebben advocaten van vijf advocatenkantoren een vragenlijst ingevuld over problemen die zij in de praktijk met betrekking tot de naturalisatietoets tegenkomen. In dit hoofdstuk worden de volgende vragen beantwoord: 1. Heeft de introductie van de naturalisatietoets geleid tot meer duidelijkheid in de toepassing van het taal- en integratiecriterium? (paragraaf 3.2) 2. Heeft de introductie van de uniforme naturalisatietoets geleid tot minder rechtsongelijkheid in de toepassing van het taal- en integratiecriterium voor naturalisatie? (paragraaf 3.3) 3. Heeft de naturalisatietoets geleid tot een grotere zelfredzaamheid van nieuwe Nederlanders? (paragraaf 3.4)
3.2
De nieuwe toets: meer duidelijkheid?
In de interviews hebben de ambtenaren de oude praktijk vergeleken met de naturalisatietoets. De meeste ambtenaren blijken de voorkeur te geven aan de naturalisatietoets, omdat zij nu niet meer zelf hoeven te beoordelen of iemand voldoende Nederlands spreekt om Nederlander te mogen worden. De huidige praktijk van het toetsen van inburgering bij naturalisatie is hiermee volgens hen om een aantal redenen duidelijker. In de eerste plaats kan voldoende inburgering onder de hRWN worden afgeleid uit het certificaat naturalisatietoets of het diploma dat tot vrijstelling van toetsdeelname kan leiden dat iemand kan overleggen. Mensen hebben zwart op wit dat ze zijn ingeburgerd. Een diploma heb je of heb je niet. Je kunt snel beoordelen of iemand aan de inburgeringseis voldoet.
Drie ambtenaren noemen in dit verband een nadeel van het verlies van de bevoegdheid van de beoordeling van taalvaardigheid. Wanneer iemand aan de balie verschijnt met een certificaat naturalisatietoets, terwijl deze persoon nauwelijks Nederlands spreekt, vinden deze ambtenaren het frustrerend dat ze niet meer mogen bekijken of deze persoon werkelijk voldoende Nederlands spreekt om voor het Nederlanderschap in aanmerking te kunnen komen. 153
Evaluatie naturalisatietoets, IND 2004, p. 69. Zie in dit verband ook paragraaf 2.7.3.
67
HOOFDSTUK 3 In de tweede plaats is volgens de ambtenaren met het wegvallen van de toetsingsbevoegdheid een einde gekomen aan de discussies tussen ambtenaar en naturalisatieverzoeker. Ambtenaren hoeven niet langer in discussie met mensen over hun taalniveau, wanneer zij bijvoorbeeld beweren mensen te kennen die met een slechtere taalbeheersing konden naturaliseren, hetgeen best waar zou kunnen zijn, omdat het inburgeringscriterium nu eenmaal niet overal even streng gehanteerd werd. Vijf van de zes geïnterviewde ambtenaren vinden de komst van de naturalisatietoets een goede ontwikkeling. Slechts één ambtenaar zegt terug te willen naar de oude praktijk van het inburgeringsgesprek. Volgens deze ambtenaar was het vroeger meteen duidelijk of iemand wel of geen Nederlands sprak. In de volgende paragrafen zal worden nagegaan in hoeverre de nieuwe, uniforme praktijk heeft geleid tot meer duidelijkheid in de toepassing van het taal- en integratiecriterium. 3.2.1 Diplomabeoordeling Gemeenteambtenaren zijn sinds de inwerkingtreding van de nieuwe wet niet langer belast met de beoordeling van de inburgering. Zij hebben echter nog steeds een beoordelingstaak. Zij moeten de diploma’s beoordelen van immigranten die voor vrijstelling van de toets in aanmerking willen komen. Indien iemand een diploma heeft van een Nederlandstalige opleiding van een hoger niveau dan basisonderwijs, wordt hij van de toets vrijgesteld.154 Dit geldt ook voor mensen met een diploma staatsexamen Nederlands als Tweede Taal.155 Verder worden mensen met een certificaat inburgering in het kader van de Wet Inburgering Nieuwkomers vrijgesteld van de toets, maar dan alleen indien bij afname van de afsluitende toets, de zogenaamde ‘profieltoets’, voor alle onderdelen het voor de naturalisatietoets vereiste niveau is behaald. Dit niveau is Nederlands als Tweede taal niveau 2, wat gelijk staat aan niveau A2 van het Common European Framework of Reference (CEF) van de Raad van Europa. Dit dient de verzoeker aan te tonen met een verklaring van het ROC.156 Immigranten met bepaalde beroepsopleidingen, zoals een lasopleiding, een opleiding tot beveiligingsbeambte, of een secretaresseopleiding, opleidingen die in feite ook een behoorlijke kennis van het Nederlands vereisen, worden niet van toetsdeelname vrijgesteld. Personen die niet de voor vrijstelling benodigde diploma’s hebben, moeten de naturalisatietoets afleggen, tenzij ze wegens geestelijke, lichamelijk of taalgerichte belemmeringen van deelname worden ontheven.157 In beginsel wordt pas een naturalisatieaan-
154
155 156
157
68
Op de diploma’s dient één van de volgende wetten te zijn vermeld: Wet op het hoger wetenschappelijk onderwijs, Wet op het voortgezet onderwijs, Wet educatie beroepsonderwijs, Wet op het cursorisch onderwijs. Zie ook hoofdstuk 1 noot 109. Programma I (niveau B1 CEF) of programma II (niveau B2 CEF). Handleiding voor de toepassing van de Rijkswet op het Nederlanderschap 2003, aanvulling 16, december 2004, C4, p. 22-23. Overigens worden ook Molukkers, die op grond van de Wet betreffende de positie van Molukkers van 9 september 1976 (Stb. 1976, 468) bij de toepassing van de Nederlandse wetgeving als Nederlander worden behandeld, om die reden vrijgesteld van deelname aan de toets als zij Nederlander willen worden. Zie paragraaf 3.4.2.1.
DE UITVOERING VAN DE NATURALISATIETOETS vraag ingediend op het moment dat duidelijk is dat een diploma voor vrijstelling zorgt, of wanneer een certificaat naturalisatietoets wordt overlegd. Bij de beoordeling van de diploma’s kan de gemeenteambtenaar gebruik maken van een lijst met diploma’s die is samengesteld door de Informatie Beheer Groep (IBG). Dit zogenaamde ‘diplomaboek’ wordt, zover mij bekend, door een minderheid van de gemeentes (twee van de zes) gebruikt bij de diplomabeoordeling. Eén gemeente heeft zelf een voorbeeldboek samengesteld. Bij twijfel over de bruikbaarheid van een diploma als vrijstellingsgrond, kan het diploma worden gefaxt naar de IND, die meestal de volgende dag al antwoord geeft. Ook kan met de IND worden gebeld. Eén van de ambtenaren zegt informatie afkomstig van de IND niet altijd te vertrouwen, omdat die niet altijd klopt. Alle gemeenteambtenaren zeggen altijd te bekijken of iemand voor vrijstelling van de toets in aanmerking komt op basis van behaalde diploma’s. Als iemand een diploma heeft, wordt gevraagd of hij of zij dit diploma mee wil nemen naar de gemeente ter beoordeling. Ambtenaren van vijf gemeentes geven aan in het begin moeite te hebben gehad met het beoordelen van diploma’s. Eén gemeenteambtenaar zegt vroeger fouten te hebben gemaakt bij het beoordelen van Surinaamse diploma’s. Zij ging er met haar collega’s van uit dat ook deze diploma’s vrijstelling opleverden, omdat ze immers het resultaat zijn van een Nederlandstalige opleiding. Surinaamse diploma’s vallen echter buiten de vrijstellingsregeling. Beoordeling van het Certificaat Inburgering en diploma’s NT-2 niveau 2 Vier ambtenaren zeggen voornamelijk moeite met de beoordeling van de inburgeringscertificaten te hebben gehad. Deze certificaten worden afgegeven na deelname aan het inburgeringsprogramma in het kader van de Wet Inburgering Nieuwkomers (WIN). Wanneer bij afname van de afsluitende profieltoets voor alle taalonderdelen het voor de naturalisatietoets vereiste niveau twee is behaald, leidt het Certificaat Inburgering tot vrijstelling. De verzoeker die vrijstelling van de toets wil krijgen op basis van het certificaat inburgering moet tevens een verklaring van het ROC overleggen. Op beide documenten dient te worden vermeld dat verzoeker niveau 2 van NT2 heeft behaald. Wanneer iemand na afname van de profieltoets in een vervolgtraject van de WIN alsnog niveau twee haalt, zal hij ook een verklaring van het ROC ontvangen. Deze verklaring leidt dan echter niet tot vrijstelling van de naturalisatietoets, ook al is het voor naturalisatie vereiste taalniveau behaald. De ambtenaren moeten er dus goed op letten dat de datum op het certificaat inburgering dezelfde is als op de ROC verklaring. Twee toetskandidaten geven aan dat hun certificaat inburgering door de gemeente te hoog is ingeschat. In beide gevallen hebben de kandidaten niveau 2 of hoger voor Nederlands gehaald in een vervolgtraject op de WIN en niet bij de profieltoets. Vier ambtenaren zeggen dat de tekst in de IND brochure over de naturalisatietoets en de uitleg in de Handleiding op dit punt niet duidelijk zijn. Je moet in dit geval bijna aan een soort tekstverklaring doen. Als de tekst al niet begrijpelijk is voor gemeenteambtenaren, hoe kan hij dan duidelijk zijn voor immigranten?
Twee ambtenaren vragen zich af of immigranten wel voldoende worden gewezen op het belang van het behalen van niveau twee bij de profieltoets van het inburgerings69
HOOFDSTUK 3 programma. Eén ambtenaar geeft aan te hebben gemerkt dat de profieltoets op een aantal ROCs aan het begin van het inburgeringstraject werd afgenomen, en niet ter afsluiting van het traject. De gemeente heeft dit probleem toen aangekaart bij Bureau Inburgering. Er wordt nu wel meer op gelet dat mensen pas aan het eind van het inburgeringstraject de profieltoets maken, zodat ze meer kans hebben niveau 2 te halen. Een medewerkster van een immigrantenorganisatie zegt veel klachten te hebben gekregen over foutieve diplomabeoordeling. In verschillende van deze zaken werd aan personen gemeld dat ze aan de voorwaarden voor naturalisatie voldeden, terwijl dit niet het geval was. Ook deze medewerkster noemt het voorbeeld van een te hoge waardering van het inburgeringscertificaat. Zij noemt de diplomabeoordeling door de gemeente zelfs ‘slecht’. Als het beoordelen van diploma’s al lastig is voor mensen die er bijna dagelijks mee te maken hebben, dan is het dat waarschijnlijk ook voor personen voor wie de diplomabeoordeling geen dagelijks werk is. Uit de interviews blijkt de beoordeling van het inburgeringscertificaat ook bij de toetskandidaten en medewerkers van immigrantenorganisaties voor problemen te zorgen. Bij de gesprekken met de toetskandidaten zegt één kandidaat dat ze niveau drie heeft gehaald bij de inburgering, maar nu toch de toets moet maken. Na doorvragen blijkt dat deze kandidaat niveau drie haalde in een vervolgtraject van de WIN. Het is voor deze kandidaat onduidelijk waarom er van haar wordt verwacht dat ze toch de toets maakt. Een medewerkster van een immigrantenorganisatie geeft toe wel eens een fout te hebben gemaakt bij de advisering van een cliënt, die niveau 2 had gehaald bij een vervolgtraject van de WIN. De medewerkster was er na raadpleging van de INDbrochures en de Handleiding voor de Rijkswet op het Nederlanderschap van overtuigd dat deze kandidaat zou worden vrijgesteld van deelname aan de toets. Verder heerst bij de toetskandidaten en immigrantenorganisaties verwarring over de bruikbaarheid van diploma’s NT-2, behaald op ROCs of andere taalscholen. Alleen wanneer niveau 2 wordt behaald bij de profieltoets in het kader van het inburgeringsprogramma levert het vrijstelling op.158 Drie kandidaten moesten de toets maken, terwijl ze bij een taalcursus niveau 2 of hoger hebben gehaald. Zij waren ervan uitgegaan dat ze zouden worden vrijgesteld van het maken van de toets, omdat mensen die het inburgeringstraject afsluiten met niveau 2, ook worden vrijgesteld. De informatie is niet goed. In het boekje staat dat je niveau 2 moet hebben. Ik heb niveau 2, maar ik moet toch de toets maken. Dat is toch raar. (toetskandidaat, vrouw, Russische nationaliteit, 26 jaar, 5 jaar in Nederland)
Eén immigrantenorganisatie blijkt leden verkeerd voor te lichten met betrekking tot de vrijstellingsgronden. De betreffende organisatie adviseert mensen een cursus Nederlands op niveau 2 van NT-2 te volgen en dan met het certificaat van een dergelijke cursus vrijstelling aan te vragen. Zoals we echter al hebben gezien, is een bewijs van kennis van de Nederlandse taal op niveau twee alleen bruikbaar als vrijstellingsgrond, wanneer deze kennis is verworven tijdens het inburgeringstraject van de WIN. 158
70
Een diploma staatsexamen Nederlands als tweede taal, dat wordt afgenomen op niveau B1 of niveau B2, zorgt wel voor vrijstelling. Over dit diploma meer in para. 3.2.2.
DE UITVOERING VAN DE NATURALISATIETOETS Beoordeling van de overige diploma’s Ambtenaren van drie gemeentes melden onduidelijkheid over de beoordeling van ‘oudkomerscertificaten’, die worden uitgereikt aan deelnemers aan het inburgeringsprogramma voor oudkomers. Het gaat hier om immigranten die voor 1998 Nederland zijn binnengekomen en die niet onder het bereik van de WIN vallen. Personen die in het bezit zijn van een dergelijk certificaat denken dat ze voor vrijstelling van de toets in aanmerking komen, terwijl uit informatie van de IND blijkt dat dit niet het geval is. Uit een Tussentijds Bericht Nationaliteiten (TBN) van 19 maart 2006 blijkt dat de oudkomerscertificaten vanaf 1 mei 2006 wel tot vrijstelling van de naturalisatietoets leiden.159 De ambtenaren geven aan dat de problemen omtrent de beoordeling van diploma’s inmiddels grotendeels de wereld uit zijn, omdat de toets nu al weer meer dan drie jaar in gebruik is. Uit de gesprekken die zijn gevoerd met deelnemers aan de naturalisatietoets, blijkt echter dat er op de gemeentes nog steeds fouten worden gemaakt bij de beoordeling van de diploma’s. Acht van de 41 kandidaten zeggen diploma’s te hebben die volgens de geldende regels tot vrijstelling van de toets leiden.160 Als de informatie met betrekking tot de diploma’s van de kandidaten klopt, hebben zij ten onrechte de naturalisatietoets moeten maken.161 Eén van deze kandidaten was eerder door de gemeente vrijgesteld van het volgen van het inburgeringsprogramma aan de WIN omdat hij voldoende Nederlands sprak. Hij heeft hier echter nooit een officiële brief over gehad. Deze brief wil de gemeente hem nu niet verstrekken. Ook een advocaat meldt problemen bij de hantering van deze vrijstellingsgrond. Twee van haar cliënten kregen van de gemeente geen vrijstellingsverklaring, omdat deze alleen kan worden afgegeven als de cliënten zich indertijd daadwerkelijk hadden aangemeld voor de inburgeringscursus. Dat hadden deze cliënten niet gedaan, omdat de gemeente hen had gemeld dat ze dit niet hoefden. Het diploma van twee toetskandidaten is door de gemeente overgewaardeerd. Als deze kandidaten op advies van de gemeente een naturalisatieverzoek indienen, krijgen ze van de IND te horen dat ze alsnog voor de naturalisatietoets moeten slagen, willen ze voor naturalisatie in aanmerking komen. De IND houdt een naturalisatieverzoek maximaal zes maanden aan. Indien deze kandidaten niet binnen zes maanden de toets halen, vervallen de leges voor naturalisatie die ze al hebben betaald. Deze leges bedragen € 351 voor mensen met een modaal inkomen en € 234 voor mensen met een laag inkomen.162 Er is bij deze kandidaten dus veel aan gelegen beide gedeeltes van de toets binnen zes maanden te halen. Eén van de kandidaten is gezakt 159 160
161
162
TBN 2006/2, Stcrt. 29 maart 2006, nr. 63, p. 13. Twee kandidaten hebben een MBO-diploma, één kandidaat heeft een HBO-diploma. Drie kandidaten waren door de gemeente vrijgesteld van deelname aan het inburgeringstraject, omdat ze al voldoende Nederlands spraken. Een brief van B&W waarin staat dat iemand van deelname aan het inburgeringstraject is ontheven levert volgens de regels vrijstelling op. Twee kandidaten hebben op alle onderdelen niveau twee of hoger gehaald bij de profieltoets van het inburgeringsprogramma. Bij de kandidaten die van mening zijn dat hun certificaat inburgering voldoende is als vrijstellingsgrond is dit wellicht de vraag, omdat is gebleken dat het beoordelen van het certificaat inburgering zelfs voor ambtenaren die hier dagelijks mee te maken hebben lastig is gebleken. Enkele gemeenteambtenaren geven aan dat in dergelijke gevallen de reeds betaalde leges worden gerestitueerd.
71
HOOFDSTUK 3 voor deel I van de toets, mede door de stress van deze tijdsdruk. Deze kandidaat kan pas zes maanden later opnieuw een poging wagen voor deel I te slagen.163 Wanneer zij dan slaagt voor de naturalisatietoets, zal zij opnieuw een naturalisatieverzoek moeten indienen, en wederom de leges voor naturalisatie moeten voldoen. Overigens kan het voor kandidaten die wel in één keer slagen voor de toetsdelen ook moeilijk zijn om de gehele toets binnen de zes maanden dat de aanvraag geldig is af te leggen. Wegens de grote belangstelling bij de ROCs voor de toets, kan het enige tijd duren voordat iemand de gelegenheid krijgt aan de toets deel te nemen.164 Ook kunnen in beginsel de twee toetsonderdelen niet op één dag worden afgenomen. Wanneer een kandidaat geslaagd is voor onderdeel I ontvangt hij een acceptgiro voor deel II. Na betaling wordt de kandidaat geplaatst voor toetsdeelname. In Utrecht mag iemand die al een aanvraag heeft lopen bij de IND beide toetsonderdelen op één dag afleggen. In Arnhem kan iedereen die dat wil deel II meteen na het (succesvol) afleggen van deel I doen, mits hiervoor genoeg plaatsen beschikbaar zijn. De kandidaat kan op dit ROC de kosten voor deel II met de pinpas betalen. In Amsterdam bestond de mogelijkheid twee onderdelen op één dag af te leggen medio augustus 2006 niet. Er wordt hier echter aan uitbreiding van de afnamecapaciteit en de mogelijkheid tot betaling van deel II met de pinpas gewerkt. Op de andere ROCs bestaat de mogelijkheid de hele toets op één dag af te leggen niet.165 Een te hoge of te lage beoordeling van een diploma heeft dus verstrekkende gevolgen. Wordt een diploma ondergewaardeerd (volgens de informatie van onze respondenten was dit bij acht van hen het geval), dan besteedt iemand ten onrechte tijd en geld aan het maken van de toets en wordt de naturalisatieprocedure verlengd. Bij een te hoge waardering van een diploma -dit was volgens de informatie van de respondenten bij twee van hen het geval- is iemand genoodzaakt binnen zes maanden alsnog de toets te halen. Ook twee ROC-medewerkers klagen over de manier waarop de gemeente diploma’s van potentiële naturalisatieaanvragers beoordeelt. Eén van hen heeft gemerkt dat gemeentes belangstellenden voor de toets vaak doorverwijzen naar het ROC voor beoordeling van de diploma’s, terwijl dit de taak is van de gemeentes. Dit gebeurde niet alleen in het begin. De vrijstellingsgronden zijn volgens deze medewerker slecht hanteerbaar. Niet alleen de gemeenteambtenaren hebben moeite met het beoordelen van diploma’s. Ook de IND blijkt wel eens een beoordelingsfout te maken. Drie van de reeds 163
164
165
72
Op het moment van het interview maakt deze kandidaat de toets voor de tweede keer. Ook nu is de kandidaat weer voor deel I gezakt. Deze kandidaat is hevig gestresst en erg geëmotioneerd. De kandidaat begrijpt niet dat het niveau 3 dat door haar op het ROC is behaald na afname van de profieltoets niet voldoende is voor vrijstelling. Niveau 3 levert echter alleen vrijstelling op wanneer het is behaald op het moment van afname van de profieltoets. De kandidaat weigert aanvankelijk het ROC te verlaten. In Eindhoven duurde het op het moment van afname van het interview met de ROC medewerkster (21 februari 2006) vijf weken voordat iemand een naturalisatietoets kon afnemen. In Den Haag moesten mensen op het moment van afname van het interview met de ROC medewerkster acht weken voordat iemand kon worden geplaatst voor deel II. Albeda College in Rotterdam, Alfa College in Groningen, ROC Eindhoven, Landstede in Zwolle, De Mondriaan Onderwijsgroep in Den Haag. Het laatste ROC verwijst personen die de hele toets op één dag willen afleggen wel door naar het ROC van Utrecht.
DE UITVOERING VAN DE NATURALISATIETOETS eerder genoemde toetskandidaten die aangeven een diploma te hebben waarmee ze eigenlijk voor de toets hadden moeten zijn vrijgesteld, zeggen dat ze volgens de IND de toets wel moeten maken.166 Deze kandidaten hebben bezwaar gemaakt tegen de beslissing van de IND. Op deze bezwaren heeft de IND vervolgens negatief beslist. Ondanks het feit dat ik een diploma staatsexamen Nederlands als tweede taal heb en ben vrijgesteld van deelname aan het inburgeringsprogramma van de Wet Inburgering Nieuwkomers, besliste de IND dat ik voor naturalisatie de toets moet maken. De IND wil niet weten wat ik allemaal heb gedaan. Dat ik de toets moet maken is pure geldklopperij. Toen ik tegen de IND over mijn diploma’s begon, kreeg ik te horen dat als ik zo door zou gaan, mijn verzoek zou worden afgewezen. De gemeente zegt het een, de IND iets anders. (toetskandidaat, Iraanse nationaliteit, 29 jaar, 5 jaar in Nederland, volgt HBO-opleiding werktuigbouw)
De drie kandidaten hebben geen beroep tegen de beslissing op bezwaar ingesteld, omdat dit volgens hen ‘geen zin heeft’ en ‘teveel tijd kost’. Een naturalisatieaanvraag is maar zes maanden geldig. Wanneer tegen de beslissing op bezwaar beroep wordt ingesteld, en hierop negatief wordt beslist, is de kans groot dat de zes maanden zijn verstreken en iemand opnieuw een aanvraag moet indienen en leges moet voldoen. Daarom kiezen deze kandidaten er ondanks hun diploma’s toch voor de toets te maken. Uit een uitspraak van de Raad van State van 6 juli 2005, blijkt dat een immigrant geen vertrouwen kan ontlenen aan de mededeling van een ambtenaar over de bruikbaarheid van een diploma, nadat de gemeenteambtenaar telefonisch over de bruikbaarheid van het diploma heeft overlegd met de IND, omdat niet vast [is] komen te staan dat de medewerker van de IND de gestelde toezegging heeft gedaan op grond van de inhoud van die diploma’s en certificaten.167
Op basis van de interviews concluderen wij dat de onduidelijkheid van toetsing van taalkennis in het inburgeringsgesprek is vervangen door nieuwe onduidelijkheid: de vraag welke diploma’s wel en welke geen vrijstelling opleveren. 3.2.2 Minder discussie tussen ambtenaar en aspirant verzoeker? De gemeenteambtenaren zijn niet langer belast met het toetsen van het taalniveau. Zij hoeven dus geen verantwoording meer af te leggen aan immigranten van wie zij het taalniveau te laag vinden voor het Nederlanderschap. Wat dat betreft is de praktijk rondom de naturalisatietoets voor de gemeenteambtenaren duidelijker geworden. De bevoegdheid van het toetsen van het taalniveau ligt immers niet langer bij hen, maar 166
167
Van deze toetskandidaten had er één een HBO diploma, één heeft bij de profieltoets na afloop van het inburgeringstraject onder de WIN op alle onderdelen niveau 2 gehaald, één kandidaat zit op het HBO en heeft een diploma staatsexamen Nederlands als tweede taal. Deze kandidaat was al eerder vrijgesteld van de verplichting deel te nemen aan het inburgeringstraject voor nieuwkomers, omdat zijn Nederlands goed genoeg was. ABRvS, 01-06-2005, 200408979/1, JV 2005/325.
73
HOOFDSTUK 3 bij de ROCs. Uit de interviews met ROC-medewerkers blijkt dat medewerkers van alle ROCs wel eens te maken hebben gehad met discussies met mensen die voor de toets zakten. Soms willen mensen niet alleen over de uitslag discussiëren. Emotioneel is het afnemen van de toets best zwaar. Je moet veel slecht nieuws gesprekken voeren. Soms reageren mensen heel emotioneel als ze te horen krijgen dat ze gezakt zijn. Er zijn vaak grote belangen gemoeid met het verkrijgen van de Nederlandse nationaliteit, zoals het krijgen van een hypotheek, een baan, het na lange tijd weer bij familie op bezoek kunnen gaan. Soms doen er zich behoorlijke scènes voor waneer iemand te horen krijgt dat hij gezakt is voor de toets. Mensen die niet weg willen, die erg kwaad worden, of die smeken of je het nog een keer kunt beoordelen.
De discussies met immigranten over de mate van taalbeheersing zijn niet opgehouden, maar zijn verplaatst van gemeentes naar ROCs. Dit betekent echter niet dat aan de balie van de gemeentes geen discussies meer worden gevoerd over de taal- en integratie-eis. Volgens de ambtenaren hebben immigranten, die goed Nederlands spreken en zich goed geïntegreerd voelen, moeite met de verplichting een naturalisatietoets af te leggen. De gemeenteambtenaren hebben vooral problemen om aan immigranten die al geruime tijd in Nederland wonen, zoals jongeren die bezig zijn met een (middelbare school) opleiding of immigranten met een diploma dat niet voor vrijstelling zorgt, uit te leggen dat de naturalisatietoets een vereiste is voor naturalisatie. Datzelfde probleem doet zich voor bij Vlamingen. Hun Belgische diploma’s leiden immers niet tot vrijstelling van de naturalisatietoets. Deze categorieën immigranten gaan er vaak van uit te worden vrijgesteld van de toets. Het is dan aan de gemeenteambtenaren om uit te leggen dat dit niet zo is. Dit levert vaak lange discussies op aan de balie van de gemeentehuizen. De nieuwe wet roept enorm veel discussie op. In 80 procent van de gevallen reageren mensen verontwaardigd wanneer ze horen dat ze voor naturalisatie een toets moeten maken. Mensen pikken het vaak niet. We worden overspoeld met vragen en klachten.
Met de komst van de toets is er dus geen einde gekomen aan discussies over taal en integratie. Ook de ambtenaren zelf hebben er moeite mee om goed geïntegreerde immigranten, waarvan vroeger bij het inburgeringsgesprek binnen vijf minuten duidelijk zou zijn geworden dat ze goed in de Nederlandse samenleving waren geïntegreerd, door te verwijzen naar de toets. De ambtenaren vinden in deze gevallen dat de nieuwe regels hun doel voorbij schieten. Voor mensen die het Nederlands goed beheersen is er wel een mogelijkheid zonder naturalisatietoets te naturaliseren. Een diploma Nederlands als tweede taal (programma I of programma II) levert namelijk vrijstelling op. Het is goedkoper dan de naturalisatietoets: €39 in plaats van €260, maar het niveau dat getoetst wordt is hoger. De verschillende taalbeheersingsniveaus van het CEF zijn in tabel 1.1 schematisch weergegeven. Volgens de site van de Informatie Beheer Groep (IBG) is het examenprogramma I van het staatsexamen (niveau B1) bedoeld voor mensen die een lagere functie op de arbeidsmarkt willen vervullen en voor mensen die hiervoor een beroepsopleiding op bijvoorbeeld een ROC willen volgen. Het examenprogramma II (niveau B2) is be74
DE UITVOERING VAN DE NATURALISATIETOETS doeld voor mensen die een midden- of hogere kaderfunctie willen gaan uitoefenen. Hierbij kan worden gedacht aan een studie in het hoger beroepsonderwijs, een universiteit, of een beroepsopleiding op het hoogste niveau binnen een ROC.168 Naast de hogere moeilijkheidsgraad heeft het staatsexamen als nadeel dat het minder vaak wordt afgenomen dan de naturalisatietoets.169 Vier gemeenteambtenaren zeggen mensen die naar hun oordeel voldoende Nederlands spreken, te wijzen op de mogelijkheid het staatsexamen Nederlands te maken in plaats van de toets. De wet mag op bepaalde punten wat genuanceerder. De mogelijkheid om via het staatsexamen te worden vrijgesteld van de toets, is wat dat betreft echt een uitkomst.
Een ambtenaar is juist terughoudend met doorverwijzing naar het staatsexamen, omdat hij het moeilijk vindt om te bepalen of dit examen voor mensen haalbaar is. In de praktijk blijken de gemeenteambtenaren in veel gevallen toch weer het niveau van taalkennis van de naturalisandus te moeten beoordelen, zowel aan de ‘onderkant’ als aan de ‘bovenkant’. Een goede dienstverlening vereist van gemeenteambtenaren dat ze mensen met een beperkte kennis van het Nederlands adviseren te wachten met het maken van de naturalisatietoets en hun Nederlandse taalkennis te verbeteren. Mensen die goed Nederlands spreken moeten worden doorverwezen naar het staatsexamen. 3.2.3 Informatie over de toets Naast het beoordelen van diploma’s die vrijstelling kunnen opleveren bestaat de taak van de gemeenteambtenaren uit het geven van informatie over de toets. Volgens de Handleiding voor de Toepassing van de Rijkswet op het Nederlanderschap verstrekken de gemeenteambtenaren in de voorlichtingsfase van de naturalisatieprocedure aan immigranten de IND brochure met informatie over de naturalisatietoets. Een knelpunt met betrekking tot de informatietaak van de ambtenaren is dat zij weinig weten over de toets die immers geheim is. Buiten de informatie uit de IND brochure kunnen de gemeenteambtenaren weinig vertellen over de naturalisatietoets. De ambtenaren weten dat de toets uit twee delen bestaat, en dat deel I kennis van maatschappij en staatsinrichting toetst, terwijl kandidaten hun kennis van het Nederlands in alle vier modaliteiten moeten bewijzen in deel II. Over de inhoud en wijze van afname van de toets weten de ambtenaren echter weinig. De ambtenaren wijzen mensen die informatie willen over de toets op de voorbeeldvragen uit de IND brochure ‘De Naturalisatietoets’, waarin één vraag per toetsonderdeel wordt weergegeven. Buiten de voorbeeldvraag voor deel I, kunnen de ambtenaren geen informatie geven over inhoud en niveau van het maatschappijoriëntatie-gedeelte geven.
168 169
www.ib-groep.nl/particulier/Informatie/Examens/NT2/s10_nederlands_als_tweede_taal.asp. Site bezocht op 12 september 2006. Het staatsexamen NT 2 wordt drie maal per jaar afgenomen. Om de kandidaten meer tegemoet te komen, is besloten om kandidaten vanaf 1 januari 2007 dagelijks de mogelijkheid te bieden het examen af te leggen.
75
HOOFDSTUK 3 Deel II spreekt als taaltest meer tot de verbeelding van de ambtenaren. Wat betreft het niveau, zegt één ambtenaar dat het makkelijker is dan het staatsexamen, terwijl een andere ambtenaar aangeeft dat het niveau van de taaltest haar ‘pittig’ lijkt. Deze ambtenaar vraagt zich af hoe mensen die nauwelijks Nederlands spreken aan de balie, ooit voor de toets zullen slagen. Eén ambtenaar kan ook over het niveau van de taaltest niets zeggen. Hij weet niet wat NT2 (A2) inhoudt. Deze ambtenaar adviseert de aspirant-verzoekers, die deelgenomen hebben aan een cursus Nederlands of het inburgeringstraject, wel bij hun docent na te vragen of de toets voor hen haalbaar is. Ambtenaren weten niet hoe de afname van de toets is georganiseerd: ‘Hier zien wij niks van.’ Zij geven geen informatie over de wijze van afname van de toets.170 Eén ambtenaar weet te vertellen dat deel I van de toets uit meerkeuzevragen bestaat, die moeten worden beantwoord met behulp van een computer. Ook bij immigrantenorganisaties lijken aspirant-verzoekers niet terecht te kunnen voor informatie over de toets. De organisaties moeten, net als de ambtenaren, voor inhoudelijke informatie over de toets afgaan op de summiere informatie die te vinden is in de IND-brochures. De personen die de meeste informatie over de toets kunnen geven, zijn de ROCmedewerkers. De medewerkers zijn direct betrokken bij de afname van de naturalisatietoets en daarom bekend met de inhoud van de toets. Als taaldeskundigen weten ze wat niveau A2 inhoudt. De medewerkers gaan verschillend om met vragen die hen bereiken over de naturalisatietoets. Twee medewerkers geven aan terughoudend om te gaan met vragen met betrekking tot voorbereidingsmogelijkheden. Zij geven liever geen tips voor boeken, omdat dit geen garantie biedt dat iemand voor de toets zal slagen. Op een ROC bestaat sinds kort wel de mogelijkheid tot voorbereiding op de toets met behulp van het multimediaprogramma ‘Eerste Hulp bij Nederland’ (EHBN). Tegen betaling van € 25 kunnen toekomstige toetsdeelnemers een paar uur vragen oefenen die te maken hebben met de eindtermen van deel I van de toets. Een flyer met informatie over EHBN wordt met de uitnodiging voor deel I aan de deelnemers gestuurd. Enkele toetskandidaten zeggen geschrokken te zijn van de voorbeeldvragen die op de flyer waren weergegeven. Deze voorbeeldvragen zijn volgens hen veel moeilijker dan de uiteindelijke toetsvragen. Als voorbeelden van de vragen in het kader van de cursus EHBN worden de volgende vragen vermeld: Wie was Willem van Oranje? Hoeveel leden telt de Eerste Kamer? Hoe heet het grote project waarmee Nederland de eilanden in Zeeland beschermt tegen de zee? Wat is ongeveer de afstand tussen Amsterdam en Eindhoven? Welke onderwijsvorm zit – gemeten naar niveau – tussen het VMBO- en het VWO-onderwijs in? Ter voorbereiding op deel II van de toets vermeldt de flyer dat er op het ROC taalcursussen kunnen worden gevolgd. Twee ROC-medewerkers zeggen wel tips voor boeken te geven, wanneer een toekomstige toetsdeelnemer vragen stelt over de voorbereiding op de toets. Bij één van
170
76
Deze informatie staat wel in de IND-brochure ‘De naturalisatietoets’, die gemeenteambtenaren volgens de Handleiding dienen te verstrekken aan aspirant-verzoekers. (HRWN 2003, aanvulling 16, december 2004, C4, p. 22).
DE UITVOERING VAN DE NATURALISATIETOETS deze ROCs worden er zelfs tips voor boeken over de Nederlandse samenleving gegeven in de uitnodiging voor de toets.171 Consequenties van de geheime toetsinhoud Het feit dat de inhoud van de toets geheim is en dat immigranten om die reden bij niemand terecht kunnen over inhoudelijke informatie over de toets, leidt volgens de ROC-medewerkers tot nervositeit bij de toetskandidaten. Alle ROC-medewerkers zeggen dat mensen gespannen zijn voor de toets. Eén medewerker merkt op, dat sommige toetskandidaten door hun zenuwen zakken voor de toets. Buiten het feit dat de inhoud van de toets niet bekend is, zeggen de ROC-medewerkers dat toetskandidaten zenuwachtig zijn voor het afleggen van de toets, omdat het zakken voor de toets grote gevolgen heeft. De toets moet dan worden herkanst en voor een herkansing moet opnieuw worden betaald. Wanneer iemand zakt voor de toets zal het ook nog minstens een half jaar langer duren voordat iemand Nederlander zal worden. Tussen een toets en een herkansing zit namelijk een verplichte wachttermijn van een half jaar. Dit betekent dat mensen zes maanden moeten wachten voordat ze de toets weer opnieuw kunnen maken. Zakken voor de toets verlengt dus de naturalisatieprocedure en brengt extra kosten met zich mee. Kandidaten zijn vooral gespannen voor aanvang van deel I. Kandidaten voor deel II zijn wat minder gespannen, omdat zij al een gedeelte van de toets met succes hebben afgerond. Eén medewerker voegt hieraan toe, dat mensen zich beter een voorstelling kunnen maken bij een taaltest, dan bij een maatschappij-oriëntatie test. De immigrantenorganisaties hebben kritiek op het feit dat de inhoud van de toets geheim is, zodat mensen geen mogelijkheid hebben om zich op de toets voor te bereiden. Waarom is alles zo geheim? Er zou meer openheid moeten zijn, meer duidelijke informatie, voorbereidingsboeken, met bijvoorbeeld 1000 vragen, waar je er dan uiteindelijk 10 van moet beantwoorden. Nu weten mensen niet wat ze kunnen verwachten. De spanning wordt heel hoog, het examen lijkt onhaalbaar. Leven in Nederland kan alles wel zijn. Hier worden mensen heel onzeker van.
Een medewerker geeft aan, dat mensen bang zijn dat de toets voor hen te moeilijk is en om die reden niet aan de toets deelnemen en dus nooit een naturalisatieaanvraag indienen. Hij concludeert: Naturalisatie is alleen nog mogelijk voor mensen die hebben gestudeerd.
De organisaties pleiten voor meer openheid met betrekking tot de naturalisatietoets door de ontwikkeling van een leidraad of proefexamens ter voorbereiding op de naturalisatietoets, zoals die bestaan voor het rijexamen. 171
Een voorbeeld is het boek ‘Bagage: Cursus maatschappij-oriëntatie voor nieuwkomers’ (Koot & Fuhri Snethlage 2004). Bagage is een cursus maatschappijoriëntatie voor nieuwkomers die al enige weken Nederlandse les hebben gehad en rond NT2-niveau 2 zitten. In het boek staat informatie die nodig is om de eindtermen voor maatschappijoriëntatie van het ministerie van OCW te kunnen halen.
77
HOOFDSTUK 3 Negentien van de 26 geïnterviewde kandidaten die antwoord hebben gegeven op de vraag of ze zenuwachtig waren voor de naturalisatietoets geven aan ‘redelijk zenuwachtig’ tot ‘heel gestresst’ te zijn geweest. Zeven kandidaten waren vooral gestresst, omdat ze niet wisten wat ze konden verwachten. Twee kandidaten geven aan door de stress eerder te zijn gezakt voor een onderdeel van de toets. Achttien ondervraagde kandidaten hebben hun mening gegeven over het feit dat de inhoud van de toets geheim is en het ontbreken van voorbereidingsmogelijkheden. Negen kandidaten, waarvan er vier hoogopgeleid zijn, geven aan weinig problemen te hebben met het ontbreken van voorbereidingsmogelijkheden, hoewel één van hen opmerkt het ‘onnatuurlijk’ te vinden onvoorbereid naar een examen te gaan.172 Negen kandidaten, die over het algemeen laagopgeleid zijn, hebben wel moeite met het ontbreken van voorbereidingsmogelijkheden. 173 Ik vond het meedoen aan de toets heel spannend. Ik was heel zenuwachtig. Ik wist niet wat ik kon verwachten. Toen ik de toets eenmaal maakte dacht ik: o, is dit alles. (toetskandidaat, Surinaamse nationaliteit, 29 jaar, middelbare school in Suriname, geen opleiding in Nederland)
De onbekendheid van de toetsinhoud zou tot gevolg kunnen hebben dat immigranten niet deelnemen aan de toets. Het zou kunnen dat immigranten niet bereid zijn geld te steken in een toets waarvan de uitkomst onzeker is. 3.2.4 Conclusie Eén van de beoogde doelen van de naturalisatietoets is meer duidelijkheid in de toepassing van de taal- en integratie-eis. Volgens de ambtenaren is dit doel van de toets ook bereikt. Uit het voorgaande blijkt echter op bepaalde punten een gebrek aan duidelijkheid te bestaan. Zo blijken gemeenteambtenaren moeite te hebben met het beoordelen van diploma’s. Vooral de beoordeling van de certificaten inburgering blijkt in de praktijk problemen op te leveren. Verder blijken ook medewerkers van immigrantenorganisaties en de immigranten zelf moeite te hebben met de hantering van de vrijstellingsgronden. Ook is er met de inwerkingtreding van de toets geen einde gekomen aan de discussies die worden gevoerd omtrent de taaleis bij naturalisatie. ROC-medewerkers die met de afname en beoordeling van de toets belast zijn, zijn nu degenen die een negatief oordeel over de taalkennis moeten verantwoorden. Verder vinden er nog steeds discussies over de taaleis plaats op het gemeentehuis. Goed geïntegreerde immigranten vinden het onredelijk dat de naturalisatietoets voor hen als voorwaarde voor naturali-
172
173
78
Van deze kandidaten hebben er drie een universitaire opleiding in het thuisland en volgt er één een HBO opleiding. Verder heeft één kandidaat een administratieopleiding gevolgd en twee kandidaten een taalcursus. Twee kandidaten hebben geen opleiding gehad. Twee kandidaten hebben geen opleiding. Twee kandidaten volgden het inburgeringstraject. Eén kandidaat doet een kappersopleiding. Eén kandidaat heeft middelbare school gedaan in Afghanistan, en één kandidaat heeft een diploma sociale hygiëne. Drie kandidaten hebben echter een hogere opleiding: 1 kandidaat volgt een opleiding tot pharmacie-assistent, en twee kandidaten hebben een MBO-diploma.
DE UITVOERING VAN DE NATURALISATIETOETS satie wordt gesteld. De gemeenteambtenaren moeten het nieuwe beleid tegenover deze immigranten verdedigen. De praktijk van de toetsing van inburgering bij naturalisatie sinds de inwerkingtreding van de hRWN is verder onduidelijk, omdat de inhoud van de naturalisatietoets geheim is. Het is voor de gemeenteambtenaren haast onmogelijk om inhoudelijke informatie over de toets te geven. De geheime toetsinhoud heeft verder als gevolg dat toetskandidaten niet weten wat ze kunnen verwachten en erg zenuwachtig zijn voor toetsafname. Dit geldt in hogere mate voor lager opgeleide toetskandidaten dan voor hoogopgeleide kandidaten.
3.3
Minder rechtsongelijkheid?
Immigranten die sinds 1 april 2003 Nederlander willen worden via naturalisatie, moeten allemaal dezelfde naturalisatietoets maken, tenzij ze van deelname zijn vrijgesteld of ontheven. Uit de Evaluatie Naturalisatietoets blijkt dat in de eerste anderhalf jaar ingebruikname van de naturalisatietoets een minderheid van twaalf procent van de naturalisatieverzoekers heeft deelgenomen aan de naturalisatietoets.174 Uit de cijfers die zijn gepresenteerd in hoofdstuk 2 zou men kunnen afleiden dat het aandeel verzoekers dat de naturalisatietoets heeft gemaakt in het totaal aantal naturalisatieverzoekers in 2004 en 2005 is toegenomen. Ook in deze jaren blijft het gedeelte dat de naturalisatietoets heeft gemaakt met minder dan een kwart sterk achter bij de verzoekers die zonder toetsdeelname een naturalisatieverzoek kunnen indienen.175 Met de komst van de naturalisatietoets wordt het taal- en integratiecriterium in heel Nederland op dezelfde manier gehanteerd. Aan de ‘rechtsongelijkheid’ in de toepassing van het taalen integratiecriterium zoals die bestond vóór 1 april 2003 is met de introductie van de toets een einde gekomen. Gemeenteambtenaren noemen objectiviteit van de naturalisatietoets als voordeel van de toets ten opzichte van de oude praktijk van het inburgeringsgesprek. Na acht jaar inburgeringsgesprekken afnemen had ik een ‘buitenlands oor’ gekregen: gebrekkig Nederlands was voor mij al snel verstaanbaar. Een collega kon bij dezelfde taalkennis tot een andere conclusie komen.
Verder noemen één immigrantenorganisatie, twee toetskandidaten en twee ROCmedewerkers de uniforme toepassing van het taal- en integratiecriterium als voordeel ten opzichte van het inburgeringsgesprek. Bij het oude inburgeringsgesprek hing het van de ambtenaar die je voor je had af of je de Nederlandse nationaliteit zou krijgen of niet. Met de naturalisatietoets is er een einde gekomen aan de willekeur. (medewerkster immigrantenorganisatie)
Met de komst van de toets is er een einde gekomen aan de verschillende hantering van het taal- en integratiecriterium en de daaruit voortvloeiende rechtsongelijkheid. 174 175
Evaluatie naturalisatietoets, INDIAC 2004, p. 33. Zie paragraaf 2.8.
79
HOOFDSTUK 3 Uit de interviews is echter gebleken, dat de komst van de toets nieuwe rechtsongelijkheden met zich heeft meegebracht. Enerzijds vormen de kosten van de toets voor sommige immigranten een aanzienlijke barrière. Aan de andere kant is de toets voor bepaalde categorieën immigranten een aanmerkelijk meer belastende eis dan voor andere. Op deze nieuwe rechtsongelijkheden zal in deze paragraaf worden ingegaan. 3.3.1 Het niveau van de toets als barrière Uit de interviews met gemeenteambtenaren komt naar voren, dat er categorieën immigranten zijn, voor wie de toets een grotere belasting is dan voor anderen. In par. 3.2.2 bleek al dat mensen die reeds goed geïntegreerd zijn het er veelal niet mee eens dat ze toch de toets moeten maken. Deze mensen ervaren het als frustrerend tijd en geld te moeten vrijmaken voor een in hun ogen erg gemakkelijke toets. Gemeenteambtenaren noemen in dit verband drie categorieën mensen: immigranten die een Nederlandse beroepsopleiding hebben gevolgd, in Nederland opgegroeide jongeren en andere langdurige in Nederland verblijvende immigranten. Mensen met bepaalde beroepsopleidingen, zoals een secretaresseopleiding, een lasopleiding, of een opleiding tot monteur, worden niet van toetsdeelname vrijgesteld. Deze mensen vinden het onbegrijpelijk dat een opleiding die is gevolgd in het Nederlands, en waarbij gebruik wordt gemaakt van Nederlandse boeken, geen vrijstelling oplevert. Ook personen die op eigen initiatief, buiten de 600 uur taalonderwijs die wordt aangeboden onder de WIN, een diploma Nederlandse taal niveau 2 of hoger halen ervaren het als frustrerend dat hun integratie-inspanningen niet tellen. De ambtenaren vinden het moeilijk om aan deze mensen uit te leggen dat niveau twee in dit geval geen vrijstelling oplevert. Wekelijks komen hier mensen die buiten het verplichte inburgeringsprogramma een diploma NT-2 hebben gehaald. Soms hebben de mensen zelfs bewijs dat ze de taal beheersen op niveau 3. We mogen het zelf niet meer beoordelen, maar deze mensen spreken prima Nederlands. Ze hebben op vrijwillige basis Nederlands geleerd, maar kunnen er niks mee. Jammer dat je tegen zulke mensen moet zeggen: regels zijn regels.
De tweede categorie betreft jongeren die al lang in Nederland wonen, maar (nog) geen middelbare schooldiploma hebben behaald. Deze categorie wordt door vier ambtenaren genoemd. Een voorbeeld van een groep die het belachelijk vindt dat ze niet van de toets worden vrijgesteld zijn de schoolgaande jongeren. Jongeren die bijvoorbeeld in 5 VWO zitten, steigeren echt als ze te horen krijgen dat ze zonder certificaat geen Nederlander worden.
Vijf gemeenteambtenaren noemen de derde groep van mensen die al lang in Nederland wonen en werken en goed Nederlands spreken. Deze mensen gaan er vaak van uit dat de toets voor hen geen vereiste is. Deze mensen ervaren het volgens sommige ambtenaren zelfs als denigrerend dat ze niet van de toets worden vrijgesteld. Eén
80
DE UITVOERING VAN DE NATURALISATIETOETS ambtenaar geeft aan zich te schamen aan dergelijke mensen te moeten vragen om een diploma dat eventueel vrijstelling oplevert.176 De ambtenaren zijn kritisch over het feit dat bovengenoemde categorieën niet worden vrijgesteld van de naturalisatietoets. Op sommige punten slaat het beleid te ver door en schiet de wet zijn doel voorbij. Het is jammer dat de regels zo streng zijn en dat er geen soepelheid kan worden betracht in bepaalde gevallen.
De conclusie is dat in de vrijstellingsregeling is geen rekening gehouden met de veelheid aan manieren waarop iemand taalkennis en kennis van de maatschappij kan verwerven. Personen die de taal beheersen op het niveau van de naturalisatietoets, of hoger, worden zo verplicht de dure en tijdrovende toets te maken wanneer zij Nederlander willen worden. Dit is een nieuwe rechtsongelijkheid die met de inwerkingtreding van de naturalisatietoets is ontstaan. In de tweede plaats levert de toets problemen op voor mensen die hun weg in de samenleving (nog) niet goed hebben weten te vinden. Onder deze categorie vallen bijvoorbeeld ouderen, vrouwen uit achterstandsposities, en mensen zonder opleiding. Op het moment dat ze de Nederlandse nationaliteit willen aanvragen worden deze personen geconfronteerd met een in hun ogen onhaalbare en erg dure toets. Deze mensen worden hierdoor afgeschrikt en besluiten veelal niet meer de Nederlandse nationaliteit aan te vragen. Op deze groep zal uitgebreider worden ingegaan in par. 3.4.2. 3.3.2 Kosten voor de toets als barrière Om aan de toets te kunnen deelnemen, moet een bedrag van € 260 worden betaald: € 92 voor deel I en € 168 voor deel II. Hierbij moeten ook de reiskosten naar het ROC waar de toets wordt afgenomen, worden opgeteld. De meeste kandidaten zullen minimaal twee keer, één keer voor deel I en één keer voor deel II, naar het ROC moeten afreizen om de toets af te leggen.177 Hiervoor zal een kandidaat één of meer vrije dagen moeten afnemen. Hiernaast moet de verzoeker nog de leges voor naturalisatie en de kosten voor een paspoort betalen. In tabel 3.1 worden de leges voor naturalisatie en de kosten voor de naturalisatietoets op een rijtje gezet. Een alleenstaande met een hoog inkomen die niet van toetsdeelname is vrijgesteld, betaalt voor naturalisatie € 351 en € 259 voor de toets; in totaal € 610. Een gezin met twee kinderen met een laag inkomen betaalt het lage naturalisatietarief van € 329. Als beide ouders de toets moeten maken komt hier € 518 bij; in totaal € 847.
176 177
Zie paragraaf 3.4.1 voor meer informatie over de ervaringen van deze categorie toetskandidaten. Op het ROC van Arnhem kan de toets op één dag worden afgelegd. Het ROC Amsterdam werkt aan deze mogelijkheid. Iemand die al een naturalisatieaanvraag bij de IND heeft lopen kan in Utrecht de twee onderdelen op één dag afleggen. Op de andere ROCs kunnen deel I en deel II niet op dezelfde dag worden afgelegd.
81
HOOFDSTUK 3 Tabel 3.1 Kosten naturalisatie178 Naturalisatie Hoog tarief ** € 1 persoon 351 Meer personen * 446 Laag tarief ** 1 persoon 234 Meer personen * 329 Kosten naturalisatietoets Deel 1 92 Deel 2 168 Herkansing deel II (per onderdeel) 51 Haalbaarheidsonderzoek ROC Amsterdam 204 * Voor gehuwde of samenwonende partners geldt een gezamenlijk tarief. ** Het lage tarief is bedoeld voor mensen met een laag inkomen. Het hoge tarief is bedoeld voor mensen met een normaal inkomen. Onder een laag inkomen wordt verstaan een inkomen dat lager is dan € 1.201,20 per maand voor samenwonenden, lager dan € 840,84 netto per maand voor alleenstaande ouders en lager dan € 600,60 voor alleenstaanden (http://home.szw.nl/navigatie/rubriek/dsp_rubriek.cfm?rubriek_id=4&subrubriek_id=401&link_id=83005#6807200, site bezocht op 22 september 2006).
Alle immigrantenorganisaties vinden de kosten voor de toets te hoog. De kosten kunnen volgens de organisaties een rol spelen in de beslissing om niet te naturaliseren. Eén organisatie vraagt zich zelfs af of de toets zo duur is gemaakt om ervoor te zorgen dat minder mensen het Nederlanderschap verkrijgen. Alle ondervraagde toetskandidaten geven aan de prijs van de toets erg hoog te vinden. De kandidaten die van een uitkering moeten leven hebben moeten sparen om de toets te kunnen afleggen. De kandidaten vragen zich af waarom de toets zo duur is. Sommige kandidaten vergelijken de prijs van de toets met de prijs van het staatsexamen Nederlands en vragen zich af waar het grote prijsverschil vandaan komt. Andere kandidaten beschuldigen de IND ervan geld te willen verdienen aan de toets. De prijs van de toets wordt door alle ondervraagden gezien als nadeel van de toets. Van de respondenten die graag Nederlander willen worden, maar nog niet tot een aanvraag zijn overgegaan, worden er twee vooral door de prijs van de toets weerhouden van het naturalisatieverzoek. Eén van deze personen woont al sinds 1977 in Nederland en spreekt goed Nederlands. Hij is er van overtuigd dat hij voor de toets zou slagen. Deze man gaat informeren naar het staatsexamen, dat in vergelijking met de naturalisatietoets veel goedkoper is. De andere respondent die zich vooral laat afschrikken door prijs van de toets, heeft deelgenomen aan het inburgeringstraject, maar heeft daar niet in één keer niveau twee behaald. Ik dacht dat mijn certificaten voldoende waren, maar dat was niet zo. Het komt erop neer dat ik toetsplichtig ben. Ik heb gehoord dat de kosten niet mee vallen. Het is best prijzig. Ik wil graag de Nederlandse nationaliteit, maar toch, het gevoel dat ik een toets moet doen, laat me wel een beetje weerhouden. Je neemt niet snel de beslissing, althans ik niet, om even de toets te gaan doen. Dit heeft vooral te maken met het kostenplaatje dat daaraan hangt en
178
82
Bron: www.ind.nl. Site bezocht op 17 augustus 2006.
DE UITVOERING VAN DE NATURALISATIETOETS het is mij ook niet duidelijk wat ik precies moet leren. Misschien moet ik maar beginnen informatie over de toets gaan aanvragen. (vrouw, 3,5 jaar in Nederland, MAVO in Turkije)
Uit bovenstaand citaat wordt duidelijk, dat immigranten zich door de prijs van de toets kunnen laten afschrikken. Minder bemiddelde immigranten zien af van het maken van de toets en daarmee van het Nederlanderschap. In dit opzicht schept de toets een nieuw onderscheid tussen bemiddelde en minder bemiddelde immigranten. In dit opzicht kan ook de termijn van zes maanden, die tussen een toetsonderdeel en een herkansing moet zitten, worden gezien als een belemmering die niets met het niveau van de toets van doen heeft. Vier toetskandidaten zeggen deze verplichte termijn nadelig te vinden. De termijn is door de overheid ingesteld als waarborg ‘om de kans op misbruik of oneigenlijk gebruik zo klein mogelijk te maken’.179 Na zes maanden is de kans kleiner dat iemand zich de vragen nog herinnert. Daarnaast wordt één keer per zes maanden een kwart van de toetsvragen ververst, zodat iemand nooit twee keer dezelfde toets maakt. Eén gemeenteambtenaar zegt van een IND medewerker te hebben vernomen dat ‘men zich bij het verversen van de toetsvragen niet te veel moet voorstellen’. Dit wordt bevestigd door twee ROC medewerksters. Ook één advocaat zegt dat hij het idee heeft dat de toetsvragen niet worden ververst. Deze informatie doet de vraag rijzen of de toetsvragen minder dan eens per zes maanden worden aangepast. Als dit zo is vervalt een rechtvaardigingsgrond voor verplichte zes maanden wachttijd tussen toets en herkansing. In dat geval bestaat er onnodig een extra belemmering bij de toets. 3.3.3 Conclusie Verschillende categorieën immigranten worden benadeeld door de toets. Het niveau van de toets is voor sommige categorieën immigranten duidelijk meer belastend dan voor andere. Aan de ene kant ervaren bepaalde groepen immigranten het als onrechtvaardig dat ze de toets moeten maken, omdat zij goed Nederlands spreken en goed geïntegreerd zijn in de samenleving. Immigranten die even goed, of zelf minder goed, Nederlands spreken en wel de juiste diploma’s hebben worden wel vrijgesteld van toetsdeelname. Door de beperkte vrijstellingsregeling is er nog steeds rechtsongelijkheid. Aan de andere kant is de toets voor immigranten, die hun weg in de Nederlandse samenleving moeilijk hebben weten te vinden, een aanzienlijke barrière. Uiteraard is er ook een categorie immigranten die weinig problemen hebben met de toetsverplichting. Duidelijk is echter, dat binnen de categorie immigranten met een toetsverplichting deze twee probleemcategorieën kunnen worden onderscheiden. Over de grootte van deze twee categorieën valt aan de hand van dit onderzoek weinig te zeggen. Hiervoor zou een grootschalig kwantitatief onderzoek moeten worden uitgevoerd. Daarnaast laten minder bemiddelde immigranten zich afschrikken door de hoge prijs van de naturalisatietoets. Omdat de inhoud van de toets, en daarmee de slagingskans, onbekend is, zijn mensen nog minder snel geneigd om aan de toets deel te nemen. De prijs en niveau van de toets leiden tot rechtsongelijkheid. Naturalisatie is veel makkelijker haalbaar voor bemiddelde immigranten met een zekere opleiding. 179
Evaluatie Naturalisatietoets, p. 12.
83
HOOFDSTUK 3
3.4
Een grotere zelfredzaamheid?
In deze paragraaf wordt nagegaan of het een ander doel van de introductie van de naturalisatietoets wordt verwezenlijkt, namelijk dat nieuwe Nederlanders het Nederlands beter beheersen en meer van de Nederlandse maatschappij afweten en daardoor beter gebruik kunnen maken van ‘de rechten en plichten die het Nederlanderschap met zich meebrengt’, zoals in de politieke debatten voorafgaande aan de wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap werd betoogd door onder andere CDAkamerlid Verhagen.180 Met andere woorden: heeft de toets geleid tot een grotere zelfredzaamheid en betere integratie van nieuwe Nederlanders? In het algemeen denkt men van wel. Vier van de ondervraagde gemeenteambtenaren geven aan dat nieuwe Nederlanders door de toets beter Nederlands spreken en meer afweten van Nederland dan mensen die de nationaliteit verkregen onder de wet van 1985. Vroeger kwamen mensen met z’n tweeën aan de balie of op het inburgeringsgesprek. Nu durven mensen, omdat ze beter Nederlands spreken, alleen te komen. Ze voelen zich safer.
Eén ambtenaar noemt de toets een ‘stok achter de deur’ om beter Nederlands te leren. Vijf medewerkers van immigrantenorganisaties geven aan dat het met het inburgeringsgesprek wel erg gemakkelijk was om Nederlander te worden. Dit was geen goede manier om integratie uit af te leiden. Het gesprek was erg kort. Even het kamertje in, er weer uit en je was Nederlander.
Volgens één medewerkster kwam het vroeger soms voor dat mensen die tot Nederlander waren genaturaliseerd met een tolk om advies kwamen vragen. Volgens drie medewerkers van immigrantenorganisaties is het grote voordeel van de toets dat deelnemers het Nederlands op een hoger niveau beheersen. Medewerkers van twee immigrantenorganisaties denken dat de toets mensen zal dwingen om beter Nederlands te leren. Ook de ondervraagde ROC-medewerkers vinden de toets een verbetering ten opzichte van het oude gesprek. Eén medewerkster noemt het gesprek ‘magertjes’. Een andere medewerkster is het ermee eens dat de criteria voor naturalisatie, vooral met betrekking tot taalkennis, aangescherpt zijn. Volgens haar is het zeer nadelig wanneer mensen de taal niet kennen, omdat dit een voorwaarde is voor sociale redzaamheid. De ROC-medewerkers vinden dat personen die de toets halen, zichzelf kunnen redden in de samenleving. Deze medewerkers hebben overigens geen ervaring met het inburgeringsgesprek onder de wet vóór 2003. In de volgende paragrafen zal worden nagegaan of de komst van de naturalisatietoets de zelfredzaamheid heeft vergroot van de twee eerdergenoemde probleemcategorieën immigranten, te weten de immigranten die ervan uitgaan van de toets te zijn vrijgesteld en immigranten waarvoor de toets een aanzienlijke hindernis is. 180
84
Zie hiervoor onder andere TK 1993-1994, 23029 (R1461), nr. 22, TK 1995-1996, 23594, 26 september 1995, p. 4-219, TK 1995-1996, 23594 (R 1496), nr. 23, p. 4. Voor een gedetailleerde beschrijving van het debat voorafgaande aan de wijziging van de RWN zie paragraaf 1.3.
DE UITVOERING VAN DE NATURALISATIETOETS 3.4.1 Probleemcategorie I: personen waarvoor de toets een overbodige eis is Zoals we in paragraaf 3.3.1 hebben gezien, benoemen ambtenaren goed geïntegreerde immigranten als categorie immigranten die het bestaan van de naturalisatietoets als frustrerend ervaart. Uit hoofdstuk 1 is duidelijk geworden dat politici zich niet goed hebben gerealiseerd dat de naturalisatietoets ook voor deze categorie immigranten problematisch zou kunnen zijn. Aan hen is in de debatten rond de totstandkoming van de hRWN nauwelijks aandacht besteed. Deze groep is onder te verdelen in de volgende categorieën: immigranten die al lange tijd in Nederland verblijven en immigranten met een opleiding, waarvoor geen vrijstelling wordt verleend. Immigranten die al lange tijd in Nederland verblijven Onder de Rijkswet van 1985 wordt bij personen met tien jaar of langer verblijf in Nederland op het moment van aanvraag de inburgering verondersteld. Bij contraindicaties van integratie moet het verzoek worden afgewezen. Dat betreft bijvoorbeeld zich opzettelijk afzijdig houden van alles wat Nederlands is, of zich afzetten tegen alles wat Nederlands is, of op Nederland betrekking heeft, weigering de kinderen naar school te laten gaan, of een polygaam huwelijk. Bij immigranten die korter dan vijf jaar in Nederland zijn, moeten deze contra-indicaties van integratie leiden tot een afwijzing van het naturalisatieverzoek. Bij vreemdelingen die tien jaar in Nederland verblijven, bestaat volgens de Handleiding weinig of geen grond om gewicht toe te kennen aan contra-indicaties. […] alleen een sprekend bewijs van het tegendeel [kan] tot een afwijzing […] leiden.181
Sinds 1 april 2003 heeft langdurig verblijf niet hetzelfde gewicht voor de beoordeling van integratie bij naturalisatie. Bij vijftien jaar verblijf kunnen personen die met een Nederlander zijn gehuwd en vreemdelingen van 65 jaar of ouder voor het Nederlanderschap opteren.182 Een optierecht is ook toegekend aan meerderjarige vreemdelingen die sinds hun vierde toelating en hoofdverblijf in Nederland hebben.183 De rest kan alleen via naturalisatie het Nederlanderschap verkrijgen. Tenzij iemand een diploma heeft dat onder de vrijstellingsregeling valt, of wegens een lichamelijke of geestelijke beperking niet aan de toets kan deelnemen, maakt de naturalisatietoets deel uit van de procedure. Zowel immigranten als gemeenteambtenaren (zie paragraaf 3.2.2) hebben moeite met de toetsverplichting voor immigranten die reeds lange tijd in Nederland verblijven. Drie van de geïnterviewde toetskandidaten die langer dan tien jaar in Nederland verblijven, waren ervan uitgegaan dat de toets voor hen niet zou gelden. Ik woon hier al 16 jaar. Waarom moet ik de toets maken? Een ambtenaar zou direct hebben gezien dat het wel goed zit met mijn integratie. (deelnemer toets, Turkse nationaliteit, 38 jaar)
181 182 183
HRN juni 2001, Aanv. 6, A1-art.8, p. 20. Artikel 6 lid 1 sub g en h. Artikel 6 lid 1 sub e.
85
HOOFDSTUK 3 Ook één van de immigranten die is geïnterviewd aan de balie van het gemeentehuis vindt het frustrerend dat hij de toets moet maken, terwijl hij al sinds 1977 in Nederland woont. Deze persoon spreekt prima Nederlands, maar gaat zeker niet de toets maken. Dit heeft voornamelijk te maken met de kosten die voor de toets moeten worden betaald, niet met het niveau van de toets. Eén van deze kandidaten vindt het ‘krom’ dat hij de toets moet maken. Met een vrijstelling voor deelname aan de inburgeringstrajecten van de WIN krijgt iemand vrijstelling voor de naturalisatietoets, maar op het moment van inwerkingtreding van de WIN was hij al ruim 15 jaar in Nederland. Die wet was dus niet op hem van toepassing. Anders was hij volgens eigen zeggen zeker vrijgesteld van de inburgeringscursussen, en dus ook van toetsdeelname. In Kamervragen heeft Dijsselbloem (PvdA) aandacht gevraagd voor deze groep immigranten. Dijsselbloem vraagt de Minister of het college van Burgemeester en Wethouders bij iemand, die niet inburgeringsplichtig is, een inburgeringsonderzoek mag uitvoeren, zodat deze persoon mogelijk op basis van dit onderzoek kan worden vrijgesteld van de naturalisatietoets. In zijn vragen beperkt Dijsselbloem zich tot EUonderdanen die hoe dan ook niet aan de inburgeringsverplichting van de WIN hoeven te voldoen. Het antwoord van de Minister is echter van toepassing op alle immigranten die buiten het kader van de WIN vallen. Volgens de Minister kunnen deze immigranten een beroep doen op de andere vrijstellingsgronden. Het college van B&W mag mensen, die buiten het bereik van de WIN vallen, niet uitnodigen deel te nemen aan een inburgeringsonderzoek.184 De Minister sluit deze weg dus af. Immigranten met een Nederlands diploma, dat niet voor vrijstelling zorgt Onder de 41 geïnterviewde toetskandidaten bevinden zich negen personen die een bewijs hebben dat ze de Nederlandse taal op niveau 2 of hoger beheersen. Deze personen zijn niet van toetsdeelname vrijgesteld, omdat zij dit niveau buiten het inburgeringsprogramma hebben gehaald, of binnen het inburgeringsprogramma, maar na afname van de profieltoets, het afsluitende examen van de inburgeringscursus. De kandidaten met een certificaat Nederlands als Tweede Taal niveau 2, vragen zich af of ze ‘voor niks naar school zijn gegaan.’ Eén respondent, die pas na afname van de profieltoets niveau 2 behaalde, zei het volgende: Meteen toen ik in Nederland kwam ben ik Nederlands gaan leren. Na 1 jaar had ik lezen en schrijven nog niet op niveau, na 1,5 jaar wel. Op mijn certificaat staat toch dat ik niet alles op niveau 2 heb. Dat betekent dat ik nu de naturalisatietoets moet maken. Ik voel me belazerd. Ik wil geen Nederlander meer worden, want het kost me extra veel, terwijl ik juist zo mij best heb gedaan door meteen na aankomst in Nederland snel werk te vinden en een cursus Nederlands te doen.
Verder geeft één van de toetskandidaten aan, dat ze bij de profieltoets voor alle taalonderdelen behalve lezen niveau 2 of hoger heeft gehaald. Toch moet zij nu alle taalonderdelen van de naturalisatietoets afleggen. Volgens haar is dit niet nodig. Ook over dit onderwerp heeft Dijsselbloem Kamervragen gesteld: 184
86
TK 2004-2005, Aanhangsel, nr. 428.
DE UITVOERING VAN DE NATURALISATIETOETS Welke logica zit er achter het idee om mensen die na het verplichte inburgeringstraject op eigen kosten doorgaan met de inburgering en dit alsnog op voldoende niveau afronden, van de vrijstelling uit te zonderen en daarmee te straffen in plaats van te belonen voor hun eigen inzet?185
Minister Verdonk antwoordt dat taalbeheersing en kennis van de Nederlandse maatschappij ieders eigen verantwoordelijkheid is. Zij wenst niet te spreken over een bestraffing van mensen die een extra integratie-inspanning leveren, maar van een invulling van de eigen verantwoordelijkheid. Extra integratie-inspanningen worden volgens haar wel degelijk beloond. Als voorbeeld noemt ze het behalen van het staatsexamen, waarmee vrijstelling van de toets kan worden verkregen. Op 1 oktober 2004 vraagt Dijsselbloem nogmaals de aandacht van Verdonk voor deelnemers, die na afloop van de inburgeringscursus bij de afsluitende toets (profieltoets) lager dan niveau 2 halen, maar daarna op eigen initiatief en kosten doorstuderen bij het ROC en alsnog het voor de naturalisatietoets vereiste niveau halen, en hiervoor een ‘Verklaring Educatie’ ontvangen. Dit keer wil het kamerlid van de Minister weten, waarom ze wel een Certificaat Inburgering van het ROC erkent als vrijstellingsgrond, maar niet een buiten het inburgeringstraject verkregen ‘Verklaring Educatie’ van datzelfde ROC. De Minister antwoordt dat het ‘Certificaat Inburgering’ dat na afloop van deelname aan het inburgeringsprogramma wordt afgegeven door het College van B&W, en niet door het ROC, als landelijk eenvormig bewijsstuk controleerbaar is. Een ‘Verklaring Educatie’, die door het ROC wordt afgegeven aan mensen die een taalcursus volgen, is niet afgegeven op basis van een landelijke regeling, en daardoor niet controleerbaar. Die verklaring kan volgens de Minister dus niet gelden als vrijstellingsgrond. Immigranten die met een Certificaat Inburgering vrijstelling van de toets aanvragen, dienen echter met een verklaring van het ROC te bewijzen dat het niveau dat is aangegeven op het Certificaat Inburgering daadwerkelijk is behaald. Een ROC verklaring die bij vrijstelling kan worden gebruikt wanneer hij is afgegeven binnen het inburgeringstraject van de WIN, is daarentegen waardeloos wanneer hij na afname van de profieltoets wordt afgegeven. De logica achter deze gang van zaken zal voor velen onduidelijk zijn. In het wetgevingsoverleg over de Wet Inburgering van 12 juni 2006 komt de toepasbaarheid van de verklaring educatie van het ROC als vrijstellingsgrond voor de naturalisatietoets opnieuw ter sprake. Dit keer belooft de Minister na te gaan wat de Verklaring Educatie precies behelst. De Minister suggereert dat als zij zeker weet dat de verklaring door de ROC’s is afgegeven, een dergelijke verklaring in de toekomst als vrijstellingsgrond zal kunnen fungeren.186 Jonge immigranten die nog hun opleiding (nog) niet hebben afgerond Drie van de geïnterviewde toetskandidaten vallen onder de categorie immigranten, die nog bezig zijn met een opleiding waarvan een diploma tot vrijstelling leidt, of die hun opleiding hebben afgebroken. Twee van hen zijn bezig met een HBO-opleiding. Eén toetskandidaat is in Nederland geboren, daarna naar Turkije gegaan, om vervolgens op haar achtste weer naar Nederland terug te keren. Ze heeft een gedeelte van de 185 186
TK 2003-2004, Aanhangsel, 1905. TK 2005-2006, 30308, nr. 63, p. 49.
87
HOOFDSTUK 3 basisschool gedaan, en is hierna aan een Mavo-opleiding begonnen. Voor het eindexamen is ze met deze opleiding gestopt. De drie kandidaten zijn het er niet mee eens dat ze, om voor naturalisatie in aanmerking te komen, tijd en geld moeten steken in de, in hun ogen, erg gemakkelijke toets. Ik ben helemaal niet blij dat ik deze toets moet maken. Ik ben hier geboren, ik vind het dom om zo’n toets te maken. Dat mensen die hier pas wonen de toets moeten maken, oké, maar ik? (toetskandidaat, Turkse nationaliteit, 24 jaar, gedeelte basisschool in Nederland gedaan, gestopt met Mavo-opleiding in het eindexamenjaar)
Eén van de geïnterviewde immigranten aan de balie van de gemeente is bezig met een HBO opleiding. Hij was erg verbaasd van de gemeenteambtenaar te horen dat hij de toets moest maken. Deze aspirant-verzoeker heeft het staatsexamen gedaan, omdat hij geen tijd kon vrijmaken voor de naturalisatietoets. Hoogopgeleide immigranten met een buitenlands diploma Twee gemeenteambtenaren geven aan dat personen met een hoge opleiding in het buitenland moeite hebben met het feit dat de naturalisatietoets voor hen een vereiste is. Deze immigranten vallen veelal niet onder het inburgeringsprogramma van de WIN en hebben zelfstandig gemakkelijk hun weg in de Nederlandse maatschappij kunnen vinden. De ambtenaren vinden het ‘erg ver gaan’, dat hoogopgeleide, goed Nederlands sprekende immigranten aan de naturalisatietoets moeten deelnemen als zij Nederlander willen worden. Van de geïnterviewde toetskandidaten hebben er zeven een hoge opleiding gehad in het herkomstland.187 Zes van hen hebben er problemen mee dat van hen wordt verwacht dat ze de naturalisatietoets afleggen.188 Wij zijn niet dom. (toetskandidaat, Russische nationaliteit, rechercheursopleiding Rusland, 26 jaar)
Met name de toetskandidaten uit Westerse landen vinden het maken van de toets in hun geval niet nodig. Een Australische kandidaat geeft aan, dat het systeem van zijn land erg lijkt op het Nederlandse, en dat het dus een verspilling van kostbare tijd en geld is dat hij een dag vrij moet nemen om de vragen van de naturalisatietoets te beantwoorden. Ook voor een Surinaamse toetskandidaat met een Surinaams middelbare schooldiploma is het niet duidelijk waarom hij de toets moet maken. In dit kader is ook het voorbeeld van een Vlaamse immigrant interessant.189 Vanwege de kosten die aan de naturalisatietoets zijn verbonden, wil deze persoon proberen zonder toetsdeelname Nederlander te worden. Als Nederlandstalige Belg met diplo187
188 189
88
Eén kandidaat is opgeleid tot bosbouwingenieur in Irak. Eén kandidaat heeft architectuur en economie gestudeerd in Irak. Eén kandidaat heeft een Universitaire opleiding gevolgd in Australië, een andere kandidaat in Zuid-Afrika, en twee ondervraagde kandidaten hebben een afgeronde universitaire opleiding in de VS. Eén kandidaat is opgeleid als rechercheur in Rusland. Eén van de Irakese kandidaten heeft er geen problemen mee dat hij de toets moet maken. ‘Erik naturaliseert’, www.belgen.nl/erik/entries/000021.html, bezocht op 11 juli 2006.
DE UITVOERING VAN DE NATURALISATIETOETS ma’s ging hij ervan uit te worden vrijgesteld van de toets. Na bestudering van de vrijstellingsregeling komt hij er tot zijn verbazing achter dat dit niet zo is: En nu wordt het echt leuk! Vrijstelling op basis van gevolgd onderwijs → Onmogelijk want mijn Belgisch Hoger Onderwijs diploma valt buiten de Nederlandse Onderwijswet. Vrijstelling op basis van de Wet voor Molukkers → Onmogelijk om begrijpelijke redenen. Optieregeling na een heel lang verblijf in Nederland → onmogelijk want ik wil niet zo lang wachten. Maar er was nog een clausule die stelt dat mensen die vrijgesteld zijn van de inburgeringscursus daarmee ook vrijgesteld zijn van de naturalisatietoets. Dat klinkt mooi, nietwaar? Nee, niet waar. Immigranten uit de EEG nemen per definitie geen deel aan het inburgeringsprogramma waar de inburgeringscursus deel van uit maakt. Aangezien je er dus niets mee te maken krijgt, heb je er ook geen vrijstelling van en dus heb je ook geen vrijstelling voor de naturalisatietoets. Wie volgt dit nog?
Deze ‘native speaker’ besluit op advies van de gemeente het staatsexamen Nederlands als tweede taal te gaan maken. Hij reageert met humor op deze verplichting: Dat is op MBO-niveau dus dat moet wel lukken met twee HBO-diploma’s dacht ik zo.
Niet alle immigranten met een hoge opleiding in het buitenland spreken goed Nederlands. Als zij naar Nederland zijn gekomen om te werken voor bijvoorbeeld een multinational, vallen zij buiten het inburgeringsprogramma van de WIN. Omdat zij zich op de werkvloer en daarbuiten prima kunnen redden met het Engels, hebben zij geen behoefte aan een cursus Nederlands om te komen tot niveau 2. Voor deze mensen is de naturalisatietoets een barrière bij de aanvraag van het Nederlanderschap. Aan de balie van het gemeentehuis is met één persoon gesproken die valt onder deze categorie immigranten. Deze persoon woont zes jaar in Nederland en heeft een afgeronde universitaire opleiding in Iran. Nu heeft ze een leidinggevende functie bij een multinational. Ze spreekt perfect Engels, maar gebrekkig Nederlands. Haar werkgever is van plan haar een cursus Nederlands aan te bieden, zodat ze uiteindelijk het Nederlands zal beheersen op niveau C1. Ze gaat er van uit met het diploma van deze taalopleiding te worden vrijgesteld van toetsdeelname. Zoals we hebben gezien, is haar veronderstelling onjuist. Alleen een diploma staatsexamen Nederlands als tweede taal levert vrijstelling op. 3.4.1.1 Conclusie Lang in Nederland verblijvende immigranten en immigranten met een diploma dat niet voor vrijstelling zorgt ervaren het als frustrerend dat zij tijd en geld moeten vrij maken voor de naturalisatietoets. Deze personen kunnen zichzelf redden in de samenleving. Met uitzondering van hoogopgeleide immigranten die zich in Nederland met het Engels redden beheersen zij het Nederlands goed en zijn zij ook overigens geïntegreerd. Het gewenste effect van de introductie van de naturalisatietoets, namelijk een grotere zelfredzaamheid van nieuwe Nederlanders in de Nederlandse samenleving, blijft bij deze categorieën immigranten uit. Zij krijgen uit de verplichting vooral de indruk dat de Nederlandse overheid met hun belangen en (taal)kennis in feite geen rekening houdt. 89
HOOFDSTUK 3 3.4.2 Probleemcategorie II: personen voor wie de toets een aanzienlijke hindernis is Voor immigranten die moeite hebben hun weg in de Nederlandse samenleving te vinden, is de naturalisatietoets een belangrijke hindernis. Gemeenteambtenaren en medewerkers van immigrantenorganisaties noemen ouderen, vrouwen en mensen zonder of met beperkte opleiding als categorieën immigranten die afzien van het Nederlanderschap op het moment dat de toets in beeld komt. Ook in de politieke debatten zijn deze groepen genoemd. Het effect van de toets is bij deze categorieën immigranten niet een grotere zelfredzaamheid, maar eerder het omgekeerde: zij zien af van de laatste stap in het integratieproces, naturalisatie. De toets wordt voornamelijk gemaakt en gehaald door immigranten die weinig moeite hebben met de integratie in Nederland. Voor anderen is de toets een hoge drempel. De toets is een selectie-instrument voor mensen die gemakkelijk hun weg in de samenleving weten te vinden. (medewerkster immigrantenorganisatie)
Onder de wet van 1985 konden gemeenteambtenaren aan de categorieën, die nu door ambtenaren en immigrantenorganisaties worden aangemerkt als probleemcategorieën, lagere eisen stellen wat betreft de taalbeheersing, zoals we al zagen in par. 1.1. In de oude Handleiding wordt ervan uitgegaan dat geen twee gevallen gelijk zijn en dat een verschillende hantering van het inburgeringscriterium gerechtvaardigd is. Bij de beslissing op het verzoek dienen altijd de leeftijd waarop de verzoeker Nederland is binnengekomen, diens opleiding en de totale verblijfsduur in relatie tot het moment waarop een cursus Nederlands wordt aangevangen, te worden betrokken. Na invoering van de huidige toets zijn dergelijke afwegingen niet meer mogelijk. Voor de categorieën immigranten waaraan volgens de Handleiding van de wet van 1985 lagere eisen konden worden gesteld wat betreft de taalbeheersing blijkt de naturalisatietoets in de praktijk een aanzienlijke hindernis te zijn. Als zij niet van toetsdeelname worden ontheven, kan de toets een reden zijn om van naturalisatie af te zien. Hieronder worden de ervaringen van een aantal categorieën immigranten besproken. Ouderen Vier van de zes geïnterviewde ambtenaren betreuren het niet meet bestaan van de mogelijkheid om ouderen coulanter te behandelen. Zij zien het als onredelijk om van ouderen nog te eisen dat ze het Nederlands beheersen op het niveau van de naturalisatietoets. Ouderen hebben vaak geen opleiding gevolgd in Nederland, of in het land van herkomst. Het is voor hen moeilijk om het niveau van de naturalisatietoets te halen. Volgens de ambtenaren vragen ouderen vanwege de toets geen naturalisatie meer aan. Oudere mensen zijn erg huiverig voor de toets. 50plussers die te horen krijgen dat ze de toets moeten maken zeggen vaak: ‘Dat lukt mij toch niet meer.’ Voor hen wekt de toets moedeloosheid op.
Een Irakees echtpaar van 74 jaar oud geeft hun mening over de naturalisatietoets: 90
DE UITVOERING VAN DE NATURALISATIETOETS Wij zijn net bij de ambtenaar geweest en moesten echt lachen toen we hoorden dat we een toets moesten doen. Wij zij pas naar Nederland gekomen toen we 66 waren. Mijn vrouw kan een beetje Nederlands, maar ik helemaal niet. Ik spreek goed Engels en heb me daarom altijd goed weten te redden. Als wij geen ontheffing kunnen krijgen via de huisarts, moeten wij de Nederlandse nationaliteit vergeten. Wij gaan de toets niet doen, dat is verloren tijd. (Irakees echtpaar, 74 jaar, 8 jaar in Nederland)
Ook medewerkers van immigrantenorganisaties signaleren problemen met de toets voor ouderen. Twee organisaties pleiten daarom voor een verlaging van het niveau van taalbeheersing voor ouderen naar niveau 1. De huidige toets is voor veel ouderen te moeilijk en derhalve een onneembare hindernis. De zelfredzaamheid van de ouderen wordt met de toets niet verhoogd. Beter Nederlands leren is voor deze categorie vanwege hun leeftijd geen optie. Zij zullen dus vreemdeling blijven. De Rijkswet op het Nederlanderschap voorziet echter in een mogelijkheid voor ouderen om Nederlander te worden zonder toets. Op grond van artikel 6 lid 1 sub h kunnen immigranten van 65 jaar en ouder voor het Nederlanderschap opteren, wanneer ze vijftien jaar onafgebroken legaal verblijf in Nederland hebben gehad.190 De ambtenaren geven aan, altijd te bekijken of ouderen voor deze optiegrond in aanmerking komen. Voor enkele honderden mensen lijkt dit inderdaad een oplossing. In 2004 hebben 444 vijfenzestigplussers voor het Nederlanderschap geopteerd. In 2005 waren dat er 628.191 Analfabete ouderen kunnen van toetsdeelname worden ontheven, wanneer zij niet binnen vijf jaar het voor naturalisatie vereiste taalniveau kunnen bereiken. Of dit zo is wordt met het zogenaamde haalbaarheidsonderzoek onderzocht op het ROC van Amsterdam. Ontheffing op basis van analfabetisme is beschreven in paragraaf 3.4.2.1. Vrouwen Alle zes gemeenteambtenaren geven aan dat de toets problemen oplevert bij vrouwen die in een achterstandspositie verkeren, omdat ze bijvoorbeeld weinig onderwijs hebben gehad, of geen deel hebben genomen aan het sociale verkeer, omdat ze voor de kinderen moesten zorgen, of omdat dit in hun cultuur ongebruikelijk is. Dergelijke vrouwen spreken veelal uitsluitend hun moedertaal en beheersen het Nederlands slecht. Van de mogelijkheid die de Handleiding voor de Rijkswet op het Nederlanderschap van 1985 bood om gehuwde vrouwen soepeler te behandelen, blijken de gemeenteambtenaren niet op de hoogte. Toch zeggen drie ambtenaren vrouwen soms coulanter te hebben behandeld, met name wanneer het ging om gezinsnaturalisaties. Twee ambtenaren zijn voorstander van de toets, omdat vrouwen nu worden gedwongen wel de taal te leren. Volgens deze ambtenaren wordt zo de zelfredzaamheid van de vrouwen veiliggesteld. De medewerkster van de vrouwenfederatie van een grote immigrantenorganisatie stelt echter dat de naturalisatietoets voor veel vrouwen van de eerste en tweede generatie een barrière is. Zij spreken slecht Nederlands, hebben gehoord dat de toets moeilijk is en dienen daarom geen naturalisatieaanvraag in. De medewerkster geeft aan dat er van immigranten wel meer mag worden verwacht dan destijds bij het in190 191
Artikel 6 lid 1 sub h Rijkswet op het Nederlanderschap. Cijfers: IND. Voor meer informatie zie paragraaf 2.5.
91
HOOFDSTUK 3 burgeringsgesprek werd verlangd, maar dat de overheid aan de andere kant moet zorgen voor voldoende betaalbare mogelijkheden om de taal te leren en de maatschappij te leren kennen. Onder de achttien geïnterviewde immigranten die geen naturalisatie aanvragen vanwege de naturalisatietoets bevinden zich acht vrouwen. De vrouwen zijn ervan overtuigd nooit de toets te zullen halen. Twee vrouwen zeggen wegens de zorg voor de kinderen geen tijd te hebben voor het leren van het Nederlands. Toen ik vier jaar geleden naar Nederland kwam, was ik al zwanger. Ik heb inmiddels een dochtertje van drieëneenhalf en heb door haar niet de ruimte gehad om de taal echt goed te leren. Ik kan het Nederlands nu wel een beetje praten, maar dit is zeker niet voldoende om de toets te halen ben ik bang. Ik ben nu zwanger van mijn tweede kind, dus ik ben bang dat er de komende paar jaar niets komt van Nederlands leren. (Turkse, 26 jaar, 4 jaar in Nederland, huisvrouw)
Twee van de acht geïnterviewde vrouwen die nog geen naturalisatieaanvraag hebben ingediend, hebben een inburgeringstraject afgelegd, maar hebben hiervoor niet in één keer het niveau gehaald dat voor vrijstelling zorgt. Deze vrouwen zijn schrikken ervoor terug een naturalisatieaanvraag in te dienen, omdat het voor hen niet duidelijk is wat er precies van hen verwacht wordt. Eén van deze vrouwen is erg verlegen wanneer ze Nederlands praat, omdat ze bang is fouten te maken. Een andere vrouw geeft aan dat ze als Duitse buiten het bereik van de WIN valt. Een taalcursus zelf bekostigen is voor haar te duur. Ze heeft besloten af te zien van een aanvraag. De toets is voor vrouwen die geen of een beperkte opleiding hebben gehad, of die door hun taken binnenshuis geen tijd hebben om aan taal- of inburgeringscursussen deel te nemen, een barrière. Zij besluiten de Nederlandse nationaliteit niet meer aan te vragen. De zelfredzaamheid van deze vrouwen wordt dus niet vergroot. Er kunnen nog meer problemen ontstaan wanneer de echtgenoot van deze vrouwen wel in staat is de toets te maken en Nederlander te worden. Oh, ik wil zo graag de Nederlandse nationaliteit aanvragen. Ik zal me dan zekerder voelen over mijn verblijfsrecht in Nederland. Ik woon nu 3 jaar samen met een Nederlander, een Turk met de Nederlandse nationaliteit. Ik heb een aanvraag willen indienen voor de Nederlandse nationaliteit. Toen ik te horen kreeg dat ik de toets moest doen stortte mijn wereld helemaal in. Want ik heb geen scholing hier in Nederland gehad. Ik mocht van mijn man niet naar school. Ik mag niets van hem. Werken mag wel van hem omdat hij dan aan het eind van de maand mijn salaris bijna voor de helft van mij afpakt. Hij gokt en mishandelt mij als ik hem geen geld wil geven. Ik heb eerder geprobeerd de relatie te beëindigen maar zou in dat geval moeten terugkeren naar Turkije, waar mijn familie niet op mij zit te wachten. En zeker niet als gescheiden vrouw. Nu dacht ik als ik de Nederlandse nationaliteit, in het geheim, kan aanvragen dan ben ik van al dat gezeik over terugkeer voor goed af. (Turkse nationaliteit, 3 jaar in Nederland, 34 jaar oud)
De vrouwen vrezen dat ze bij een echtscheiding of huiselijk geweld een zwakkere rechtspositie te hebben dan hun man en voelen zich nog afhankelijker. 92
DE UITVOERING VAN DE NATURALISATIETOETS Ook voor vrouwen biedt de Rijkswet op het Nederlanderschap een mogelijkheid om zonder de toets te maken Nederlander te worden. Volgens artikel 6 lid 1 sub g kan de vreemdeling, die minstens drie jaar getrouwd is met een Nederlander en vijftien jaar onafgebroken legaal in Nederland verblijft, voor het Nederlanderschap opteren. Drie ambtenaren zeggen altijd te bekijken of vrouwen via 6 lid 1 sub g voor het Nederlanderschap kunnen opteren. Een ambtenaar geeft koppels waarvan de man beter is ingeburgerd dan de vrouw het advies dat de man de toets maakt en de Nederlandse nationaliteit via naturalisatie verkrijgt, zodat de vrouw, indien zij reeds vijftien jaar rechtmatig in Nederland verblijft en drie jaar met haar man is getrouwd, voor het Nederlanderschap kan opteren.192 In 2004 opteerden 601 personen die met een Nederlander getrouwd waren voor het Nederlanderschap. In 2005 waren dit 965 personen.193 Het is onduidelijk hoeveel vrouwen op deze grond voor het Nederlanderschap opteerden. Analfabete vrouwen kunnen proberen ontheffing voor de toets te krijgen (zie paragraaf 3.4.2.1). Uit bestudering van het aantal naturalisaties per geslacht sinds inwerkingtreding van de hRWN blijkt dat de daling in het aantal naturalisaties na inwerkingtreding van de hRWN bij mannen ongeveer net zo groot was als bij vrouwen. Hieruit valt niet af te leiden dat vrouwen meer getroffen worden door de gewijzigde bepalingen van de RWN dan mannen.194 Mensen zonder of met een beperkte schoolopleiding Voor mensen die geen of een beperkte opleiding hebben genoten, levert de toets problemen op. Vroeger konden ambtenaren rekening houden met het opleidingsniveau van de aspirant verzoekers. Het eerste wat je vroeg bij het inburgeringsgesprek was of iemand naar school was gegaan. Afhankelijk daarvan stelde je je vragen.
Vooral het vereiste voldoende Nederlands te kunnen lezen en schrijven schrikt immigranten af die geen of een beperkte opleiding in Nederland of in het land van herkomst hebben gehad. Dit blijkt uit de gesprekken die zijn gevoerd aan de balies van de gemeentes met mensen die vanwege de naturalisatietoets besluiten af te zien van naturalisatie. Vijf van de zestien immigranten met wie een gesprek is gevoerd aan de balie, hebben in Nederland nooit een cursus Nederlands of een inburgeringsprogramma gevolgd. Zij zijn na aankomst in Nederland meteen gaan werken. Deze immigranten hebben geleerd redelijk tot goed Nederlands te spreken op de werkvloer, maar zijn bang te zakken op de onderdelen lezen en schrijven van de naturalisatietoets. Toen ik naar Nederland kwam ben ik meteen gaan werken omdat mijn vrouw zwanger was geworden. Ik kon toen niet deelnemen aan scholing. Daarom is mijn Nederlands matig gebleven. Ik kan de Nederlandse taal goed begrijpen en kan mezelf verstaanbaar maken. Sinds 192 193 194
In de Rijkswet op het Nederlanderschap is een geregistreerd partnerschap gelijkgesteld aan een huwelijk. Cijfers: IND. Zie paragraaf 2.3.
93
HOOFDSTUK 3 ik in Nederland werk en met Nederlanders samenwerk heb ik geen probleem ondervonden met betrekking tot de taal. Ik wil graag de Nederlandse nationaliteit bezitten, maar ik heb gehoord dat ik hiervoor een toets moet afleggen en ik heb ook gehoord dat de toets uit vier onderdelen bestaat. Spreken zou ik wel kunnen halen, maar ben bang dat ik voor andere onderdelen zal zakken. Ik vind het jammer dat ik geen tijd heb om een inburgeringstraject te volgen. Want ik heb gehoord dat je hiermee vrijstelling kunt krijgen. (man, 26 jaar, Turkse nationaliteit, 6 jaar in Nederland, HAVO in Turkije, orderpicker in fabriek)
Ook vluchtelingen die al lang in Nederland wonen, maar vanwege hun verblijf in een opvangcentrum niet de gelegenheid hebben gehad om de Nederlandse taal te leren, worden afgeschrikt door de toets. Ik heb gehoord dat je de toets moet afleggen. Daar baal ik eerlijk gezegd van. Ik heb hier in een vluchtelingenkamp gezeten gedurende de vijf jaar dat ik op mijn verblijfsvergunning moest wachten en in de procedure zat. Daar had ik geen gelegenheid om naar school te gaan. Ik kan de taal wel spreken, maar schrijven kan ik al helemaal niet. Om die reden durf ik niet aan de naturalisatie examens mee te doen. (man, 33 jaar, Turkse nationaliteit, 8 jaar in Nederland, MAVO in Turkije, heeft eigen shoarmazaak)
Een advocaat geeft aan vooral veel klachten over het strenge taal- en integratiecriterium te krijgen van cliënten, die bij er tijdens de inburgeringscursus niet in slagen niveau 2 te halen. De klacht komt van mensen die niet in staat zijn het inburgeringscertificaat te halen. Als je een inburgeringscertificaat hebt en NT2 op niveau 2 beheerst, hoeft er geen naturalisatietoets gedaan te worden. Diegenen die het certificaat niet halen, vinden dat het geen zin heeft überhaupt aan de naturalisatietoets te beginnen omdat zij zullen zakken. Zij hebben niet het vereiste niveau om te slagen en menen dat zij op grond van hun intelligentie en scholingsachtergrond ook dat niveau nimmer zullen halen. Ik heb nu twee cliënten met dit probleem. Beiden zijn analfabeet en zijn nimmer verder gekomen dan niveau 1. (advocate te Schiedam)
De toets leidt voor deze immigranten niet tot een grotere zelfredzaamheid en een betere beheersing van de Nederlandse taal. Omdat ze een fulltime baan en een gezin hebben, is het voor deze immigranten moeilijk om een cursus Nederlands te volgen. Het lezen en het schrijven van het Nederlands blijven voor hen grote struikelblokken. Deze immigranten kunnen, als ze een echtgeno(o)t(e) hebben die wel voor de toets zal slagen, na de verkrijging van het Nederlanderschap door hun echtgeno(o)t(e) voor het Nederlanderschap opteren, maar alleen wanneer ze vijftien jaar toelating en hoofdverblijf in Nederland hebben gehad en drie jaar met hun partner zijn getrouwd.195
195
94
Artikel 6 lid 1 sub g Rijkswet op het Nederlanderschap. Een huwelijk is in de Rijkswet op het Nederlanderschap gelijkgesteld met een geregistreerd partnerschap.
DE UITVOERING VAN DE NATURALISATIETOETS 3.4.2.1 Geen toets, wel Nederlander: de ontheffingsprocedure Voor sommige personen voor wie de naturalisatietoets een grote hindernis is er soms nog een andere mogelijkheid te naturaliseren zonder toets. Personen die analfabeet zijn of een geestelijke of psychische aandoening hebben, kunnen worden ontheven van de toets. In deze paragraaf zal eerst de procedure voor ontheffing wegens analfabetisme worden beschreven en vervolgens de procedure die iemand moet doorlopen wanneer hij vanwege een psychische of lichamelijke aandoening van de toets wil worden ontheven. Ontheffing wegens analfabetisme Mensen die een beroep willen doen op analfabetisme als vrijstellingsgrond, dienen bij het ROC in Amsterdam een twee uur durend haalbaarheidsonderzoek te ondergaan. Ontheffing wegens analfabetisme kan worden verkregen wanneer deelname aan de toets ‘feitelijk en blijvend’ onmogelijk is.196 Tijdens het haalbaarheidsonderzoek wordt bekeken of iemand in staat is binnen vijf jaar het Nederlands op het niveau van de naturalisatietoets te beheersen. Wanneer dit niet het geval is, adviseert het ROC Amsterdam aan de IND deze persoon te ontheffen van deelname aan de naturalisatietoets. Voorwaarde is wel dat iemand in het verleden heeft geprobeerd Nederlands te leren. Mensen moeten een extra inspanning hebben geleverd om Nederlands te leren, boven wat er eventueel wettelijk van hen verwacht wordt.197 Zonder deze inspanning zal een beroep op ontheffing wegens analfabetisme niet slagen. Verder wordt iemand in het kader van de naturalisatietoets alleen als ongeletterd beschouwd indien hij analfabeet is in zowel het Nederlands als in zijn eigen taal. Indien iemand niet het Nederlandse schrift beheerst, maar wel het schrift van een andere taal, zal hij geen beroep op analfabetisme kunnen doen om van de naturalisatietoets te worden vrijgesteld. In de politieke debatten is wel gewezen op de moeilijkheden die mensen afkomstig uit landen met een ander schrift met de toets zouden hebben.198 Met deze mensen wordt uiteindelijk geen rekening gehouden. Wel wordt iemand die in het land van herkomst niet de aldaar gebruikelijke lagere school heeft afgelegd als ongeletterd beschouwd.199 Dit maakt dat een beroep op analfabetisme voornamelijk zal slagen bij oudere naturalisandi.200 De meeste mensen die deelnemen aan het haalbaarheidsonderzoek in Amsterdam worden ontheven van deelname aan de toets. Tot en met juli 2006 leidde het haalbaarheidsonderzoek in 94 procent van alle gevallen tot de conclusie ‘niet haalbaar‘.201 Mensen die niet aan de inspanningsverplichting hebben voldaan worden niet uitgenodigd voor het haalbaarheidsonderzoek. Ook voor iemand die na het volgen van een cursus Nederlands op weg is naar niveau 2 is het haalbaarheidsonderzoek ongeschikt. Door deze voorselectie is het ROC 90% zeker van het feit dat iemand tot de doelgroep behoort. Daarom adviseert het ROC Amsterdam na het haalbaarheidson196 197 198 199 200 201
Handleiding hRWN 2003, aanvulling 21, april 2006, C4, p. 25. Handleiding hRWN 2003, aanvulling 16, december 2004, C4, p. 27. Zie opmerking Dittrich, TK 51, 22 februari 1995, 51-3272. Paragraaf 1.3. Handleiding hRWN 2003, aanvulling 21, april 2006, C4, p. 29. Van alle onderzochte personen viel 67 procent in de leeftijdscategorie van 35 tot 64 jaar. Zie meer gedetailleerd paragraaf 2.7.4. Zie uitgebreider paragraaf 2.7.4.
95
HOOFDSTUK 3 derzoek de IND in de meeste gevallen ontheffing voor de toets te verlenen. De IND volgt het advies van het Amsterdamse ROC op. Personen die door de voorselectie zijn gekomen en deelnemen aan het haalbaarheidsonderzoek zullen dus bijna altijd worden ontheven van deelname aan de naturalisatietoets. Voor het haalbaarheidsonderzoek moet € 204 worden betaald. Volgens de Amsterdamse ROC-medewerker komt het in ongeveer twintig procent van alle aanvragen voor dat mensen zich voor het onderzoek aanmelden, maar niet betalen. Ook is een groot gedeelte van de aanvragen, de medewerker heeft het over zeven op de tien aanvragen, niet compleet. Dit komt volgens de Amsterdamse ROC-medewerker deels doordat gemeenteambtenaren niet goed op de hoogte zijn. Vaak ontbreekt op de aanvraag bijvoorbeeld de gemeentestempel, of is het formulier niet volledig ingevuld. Verder komt het regelmatig voor dat op het ontheffingsformulier dat naar Amsterdam wordt gestuurd medische of psychische belemmeringen worden aangegeven waardoor de toets niet kan worden gemaakt, terwijl er voor ontheffing op dergelijke gronden een verklaring van een arts of een medisch specialist nodig is. In zulke gevallen wordt een aanvraag voor een haalbaarheidsonderzoek niet in behandeling genomen. Ouderen die nooit een opleiding hebben gehad en pas op latere leeftijd naar Nederland zijn gekomen, zullen in veel gevallen niet in staat zijn om het Nederlands binnen vijf jaar op het niveau van de naturalisatietoets te leren beheersen. Als iemand nooit naar school is gegaan, is hij of zij ook niet gewend om, zoals de Amsterdamse ROCmedewerker zegt, te ‘leren leren’. Dit is een extra obstakel om tot niveau twee te komen. Ouderen die zich nooit hebben ingespannen om de Nederlandse taal te leren worden echter niet van toetsdeelname ontheven. Volgens één immigrantenorganisatie is het bestaan en de werking van de ontheffingsprocedure bij de meeste immigranten onbekend. Ook is de prijs van het haalbaarheidsonderzoek, € 204, voor veel immigranten te hoog. Een ander obstakel in de ontheffingsprocedure is volgens deze immigrantenorganisatie de inspanningsverplichting. Ontheffing wegens medische of psychische belemmeringen Ontheffing van de toets kan ook worden verkregen wanneer iemand niet aan de toets kan deelnemen wegens psychische of medische klachten. Net als bij analfabetisme dient het voor de vreemdeling feitelijk en blijvend onmogelijk te zijn om de toets af te leggen. Ook in dit kader wordt ervan uitgegaan dat reden tot ontheffing bestaat, wanneer iemand niet binnen vijf jaar de toets zal kunnen afleggen.202 Betrokkene dient zelf door middel van één of meer verklaringen aan te tonen ernstige geestelijke of lichamelijke belemmeringen te hebben waardoor hij de toets niet kan maken. De verklaringen dienen afkomstig te zijn van een (huis)arts of een andere deskundige. Te denken valt aan een arts GGD, een in Nederland gevestigde medisch specialist, een psycholoog of een psychotherapeut. De arts of deskundige kan bij het opstellen van de verklaring gebruik maken van een modelverklaring. Deze modelverklaring is aangehecht aan het informatieblad voor arts en deskundige in het kader van ontheffing van de naturalisatietoets. Ook de betrokkene zelf moet een verklaring afgeven. Ook voor deze verklaring is een model beschikbaar. In de verklaring dient verzoeker aan 202
96
Handleiding hRWN 2003, aanvulling 21, april 2006, C4, p. 25.
DE UITVOERING VAN DE NATURALISATIETOETS te geven voor welke onderdelen van de toets hij of zij ontheffing aanvraagt. Wanneer daarvoor volgens de IND aanleiding is, kan het Bureau Medische advisering van deze dienst de verzoeker oproepen voor een onderzoek naar de aangevoerde lichamelijke of geestelijke belemmeringen. De ontheffingsverzoeker moet daarom aan zijn medische adviseur toestemming geven om medische gegevens te verstrekken aan de artsen en deskundigen van de IND.203 Vier gemeenteambtenaren en twee medewerkers van immigrantenorganisaties hebben kritiek op de ontheffingsprocedure voor personen met medische of psychische klachten. Drie ambtenaren en twee medewerkers van immigrantenorganisaties hebben ervaren dat artsen of psychische hulpverleners vaak niet mee willen werken aan de verklaring die nodig is om ontheffing te krijgen. Ze beschouwen het niet als hun taak aan dergelijke verzoeken mee te werken, of vinden het moeilijk om te bepalen of iemand de komende vijf jaar niet in staat is Nederlands te leren. Verder geeft de medewerkster van één van de immigrantenorganisaties aan, dat ze wel eens heeft meegemaakt dat een psychisch hulpverlener niet wilde meewerken aan de ontheffingsverklaring van zijn patiënt, omdat de hulpverlener vond dat het leren van het Nederlands juist goed zou zijn voor deze persoon. De gemeenteambtenaren maken vaak mee dat de benodigde documenten ter completering van een ontheffingsverklaring ontbreken. Volgens één ambtenaar is het nooit duidelijk of iemand op medische of psychische gronden van toetsdeelname zal worden ontheven. Dit kan de gemeente niet beoordelen. Mensen die met een ontheffingsverklaring een naturalisatieverzoek indienen, verkeren in grote onzekerheid of hun verklaring daadwerkelijk ontheffing voor de naturalisatietoets zal opleveren. Ondertussen moeten zij wel de leges voor naturalisatie voldoen. Een andere gemeenteambtenaar is echter van mening dat een goed onderbouwd rapport van een deskundige meestal wel tot ontheffing van de toets leidt. Hij vreest voor misbruik van deze ontheffingsgrond. Mensen die een goede band hebben met hun (huis)arts, zullen eerder een ontheffingsverklaring krijgen. 3.4.2.2 Conclusie Ook voor de groepen immigranten die moeite hebben met integratie levert de toets geen grotere zelfredzaamheid op. In hun ogen is slagen voor de naturalisatietoets een onhaalbare kaart. Wegens een gebrek aan tijd en geld gaan zij veelal geen cursus volgen om op die manier hun Nederlands te verbeteren. Tenzij zij voor ontheffing van de toets in aanmerking komen, kiezen zij er veelal voor hun bestaan als vreemdeling voort te zetten. In de praktijk blijken er de nodige haken en ogen te zitten aan de ontheffingsprocedures. De procedure die moet worden gevolgd bij analfabetisme is niet ruimhartig. Om een haalbaarheidsonderzoek à € 204 te ondergaan moeten mensen naar Amsterdam afreizen. Ontheffing wegens analfabetisme wordt alleen verleend indien iemand heeft voldaan aan de inspanningsverplichting en tevens analfabeet is in zijn moedertaal. Verder blijkt de procedure die moet worden gevolgd onduidelijk te zijn voor verzoekers en gemeenteambtenaren. Meer dan de helft van alle verzoeken die bij het ROC Amsterdam binnenkomen is incompleet.
203
Model 2.26 Beroep op ontheffing naturalisatietoets (art. 4 Besluit Naturalisatietoets), Handleiding hRWN, aanvulling 16, december 2004, F.
97
HOOFDSTUK 3 Personen die ontheffing van de toets willen wegens medische of psychische belemmeringen zullen zelf met verklaringen van artsen of andere specialisten moeten aantonen dat zij niet in staat zijn binnen vijf jaar Nederlands te leren op naturalisatietoets-niveau. In de praktijk stuiten personen die ontheffing willen vanwege hun geestelijk of lichamelijk gebrek op problemen. Artsen en andere specialisten willen vaak niet meewerken aan een verklaring. Volgens gemeenteambtenaren is het nooit zeker of iemand die met een verklaring van toetsdeelname wenst te worden ontheven ook daadwerkelijk ontheffing zal krijgen. 3.4.3 Inhoud van de toets en zelfredzaamheid Is het slagen voor de toets een garantie dat iemand zichzelf kan redden in de samenleving? Is iemand met een certificaat naturalisatietoets geïntegreerd in de Nederlandse samenleving? Dat zijn de vragen die we in deze paragraaf zullen proberen te beantwoorden. Hiervoor zal worden nagegaan wat volgens respondenten het belang is van kennis van de Nederlandse taal en maatschappij en staatsinrichting. Toetskandidaten en ROC-medewerkers hebben tevens hun mening gegeven over de precieze inhoud van de naturalisatietoets. De overige respondenten zijn hiervan niet op de hoogte. Zij kunnen vragen hierover dan ook niet beantwoorden. 3.4.3.1 Het belang van kennis van de staatsinrichting en maatschappij Vier gemeenteambtenaren geven aan, kennis van de Nederlandse staatsinrichting en maatschappij belangrijk te vinden. Dit had volgens één ambtenaar al veel eerder moeten worden geëist bij naturalisatie. Twee ambtenaren vinden het belangrijk dat mensen kennis hebben van de maatschappelijk voorzieningen die Nederland kent, terwijl één ambtenaar in dit kader kennis van Nederlandse normen en waarden noemt: Kennis van de Nederlandse maatschappij is belangrijk. Mensen moeten weten hoe het er hier aan toe gaat. Vrijheid van meningsuiting kan bij anderen bot overkomen. Als mensen bekend zijn met de achtergronden over hoe dit ontstaan is, zal het leiden tot beter begrip.
Eén ambtenaar noemt kennis van de Nederlandse cultuur belangrijk. Twee ambtenaren vinden een ‘beperkte kennis’ van de Nederlandse staatsinrichting en maatschappij belangrijk. Zij stellen dat van naturalisandi niet meer mag worden verwacht dan van Nederlanders. Ook de immigrantenorganisaties vinden kennis van de Nederlandse maatschappij en staatsinrichting belangrijk. Het is een voorwaarde voor zelfredzaamheid in de samenleving. Eén organisatie noemt het gebrek aan kennis van de Nederlandse staatsinrichting en maatschappij ‘beschamend’. Twee organisaties noemen in dit kader kennis van de Nederlandse normen en waarden, weer wordt naar de vrijheid van meningsuiting verwezen, de multiculturele samenleving en levenswijze. Twee organisaties vinden echter, dat kennis van de maatschappij niet zou mogen worden getoetst. Deze kennis hebben immigranten, door het meedraaien in de maatschappij, sowieso opgedaan. Eén medewerkster van een organisatie deelt in eerste instantie de mening van deze organisaties, maar geeft later aan toch voor het testen van deze kennis te zijn. Sommige categorieën immigranten, zoals huwelijkspartners 98
DE UITVOERING VAN DE NATURALISATIETOETS uit het land van herkomst, kunnen hier volgens haar drie jaar leven zonder mee te draaien in de samenleving. Niet iedereen kent de maatschappij na vijf jaar. Bruiden die hier vijf jaar wonen en alleen binnen zitten, of schoonmaakwerk doen, krijgen van de maatschappij niks mee.
ROC-medewerkers vinden kennis van de Nederlandse maatschappij en staatsinrichting belangrijk om goed te kunnen functioneren en mee te kunnen draaien in de Nederlandse samenleving. Achttien van de 41 ondervraagde toetskandidaten geven aan, kennis van de Nederlandse staatsinrichting en maatschappij belangrijk te vinden. Vinden toetskandidaten en ROC-medewerkers echter ook dat het goed kunnen beantwoorden van de vragen van deel I een voorwaarde zou moeten zijn voor het Nederlanderschap? Op dit aspect zal in de volgende paragraaf worden ingegaan. 3.4.3.2 Ervaring met de toets: inhoud van deel I De ROC-medewerkers menen dat een aantal toetsvragen niets zeggen over de mate van zelfredzaamheid van de toetskandidaat in de samenleving. Als voorbeeld noemen de medewerkers een vraag over de prijs van een videoband in de videotheek, de boete die moet worden betaald wanneer een boek te laat wordt ingeleverd bij de bibliotheek (0,70 €, 0,10 € of 1,25 €?), en de vindplaats van het discriminatieverbod (in de Grondwet, in de CAO of in het regeerakkoord?). Om goed te kunnen functioneren in de maatschappij, hoeft een kandidaat volgens de medewerkers geen antwoord te kunnen geven op dit soort vragen. Bovendien zijn op deze vragen meerdere antwoorden goed, terwijl er per vraag slechts één antwoord wordt goed gerekend. Volgens de ROC-medewerkers is slagen voor de naturalisatietoets dan ook geen garantie dat iemand zelfredzaam is in de Nederlandse samenleving en als geïntegreerd kan worden beschouwd. Het is goed mogelijk dat immigranten met een certificaat naturalisatietoets compleet buiten de samenleving staan. Volgens de medewerkers zou het daarom goed zijn, dat er bij de toets ook aandacht wordt besteed aan hoe iemand functioneert in de maatschappij. De toets zegt absoluut niets over iemands integratie. Het is een momentopname. Je weet helemaal niet hoe iemand verder functioneert. Er is alleen bewezen dat iemand kennis heeft van de instellingen en van de Nederlandse taal. Uit spreken kun je wel wat integratie afleiden. Mensen moeten zich in verschillende situaties inleven. Daar kun je veel uit herleiden, maar dit is het enige onderdeel.
Aan de andere kant is het volgens de medewerkers zo, dat iemand die goed geïntegreerd is, maar toevallig niet met een aantal situaties uit de toets te maken heeft gehad, zou kunnen zakken voor de toets: Je kunt nog zo goed ingeburgerd zijn en de helft van de vragen van deel I niet kunnen beantwoorden. Als je bijvoorbeeld nooit een uitkering hebt gehad, of geen kinderen hebt, dan kun je zakken op deze vragen.
Achttien kandidaten vinden kennis van de Nederlandse samenleving en maatschappij belangrijk om Nederlander te kunnen worden. Zes van hen zetten echter vraagtekens 99
HOOFDSTUK 3 bij de inhoud van deel I van de toets. Ook volgens deze kandidaten heeft een groot deel van de vragen niets te maken met integratie. Als voorbeeld wordt de vraag genoemd waar informatie moet worden opgevraagd over het aantal postzegels dat nodig is voor het verzenden van een brief.204 Als voorbeelden van vragen die wel belangrijk zijn voor het Nederlanderschap, maar die niet aan bod komen in de naturalisatietoets, worden vragen over het begrijpen van de Nederlandse cultuur (2x), de Nederlandse mentaliteit (1x) en respect voor het geloof van anderen (1x) genoemd. Twee kandidaten zeggen dat kennis van de Nederlandse staatsinrichting en maatschappij ook niet bij alle Nederlanders aanwezig is en dat daarom niet te veel mag worden verwacht van aspirant Nederlanders. Vijf kandidaten vinden dat de toets meer iets is voor nieuwkomers. De eerste stappen in de Nederlandse samenleving worden getoetst. Wat dat betreft is de toets meer geschikt voor mensen die een verblijfsvergunning aanvragen, dan voor mensen die de nationaliteit aanvragen. (toetskandidaat, man, Amerikaanse nationaliteit, 33 jaar, 8 jaar in Nederland, universitaire opleiding in USA)
Zes kandidaten geven aan andere dingen belangrijker te vinden dan het kunnen beantwoorden van de vragen van deel I. Eén van hen zegt dat een goede baan een betere indicatie van integratie te vinden dan de kennis die wordt getoetst bij het maatschappijoriëntatie-gedeelte van de naturalisatietoets. Eén kandidaat vindt dat de toets geen goed middel is om integratie uit af te leiden, omdat er niet wordt gekeken naar hoe iemand verder in de maatschappij functioneert. Volgens haar kan iemand de vragen van deel I goed beantwoorden en ook slagen voor de taaltest, maar verder compleet buiten de samenleving staan. Volgens deze kandidaat is het niet alleen belangrijk om kennis van Nederland en de Nederlandse taal te hebben, maar vooral wat iemand van plan is om met deze kennis te gaan doen. En dat kan volgens haar niet uit deze test worden opgemaakt. Bij een gesprek zou dit wel aan het licht kunnen komen. Vier kandidaten vinden het jammer dat er niet aan hen wordt gevraagd of ze contact hebben met Nederlanders. Dat zien ze als een belangrijke indicator voor integratie. In feite pleiten ze voor een herinvoering van een inburgeringsgesprek zoals onder de wet van 1985 waarin integratie mede werd afgeleid uit sociale contacten met Nederlanders. Twaalf van de 41 geïnterviewde kandidaten prefereren een persoonlijk gesprek boven de naturalisatietoets per computer. In een persoonlijk gesprek bestaat de mogelijkheid toelichting te geven op de gestelde vragen, zodat een kandidaat kan aantonen dat hij ingeburgerd is. Een aantal immigrantenorganisaties heeft een mening gegeven over de inhoud van deel I. Twee organisaties vragen zich af, hoe integratie en maatschappijkennis te toetsen zijn in 40 vragen. Hiervoor zijn deze begrippen te vaag. De samenleving is zo´n breed onderwerp. Dat kun je niet in veertig vragen behandelen. 204
Hoe kom je te weten hoeveel postzegels je op een brief moet plakken? A) Je vraagt het aan de postbode. B) Je zoekt het op in het telefoonboek. C) Je vraagt het op het postkantoor.
100
DE UITVOERING VAN DE NATURALISATIETOETS Met het goed kunnen beantwoorden van veertig vragen over de maatschappij ben je niet goed geïntegreerd. Het is een signaal dat je een stukje van de maatschappij kent. Het is niet zo dat je per sé geïntegreerd bent.
Een andere organisatie is voor het toetsen van kennis over het Nederlandse systeem, de levenswijze en normen en waarden. Het voorbeeld uit de IND folder over het identiteitsbewijs vinden de medewerkers echter te simpel.205 Deze vraag is beledigend. Als alle vragen zo zijn, is de toets een verspilling van tijd en geld. De vragen zouden diepgaander moeten zijn. Meer moeten gaan over de mulitculturele samenleving, over het begrijpen van verschillende culturen en godsdiensten.
Drie organisaties wijzen op een aantal criteria die niet aan bod komen in de naturalisatietoets. Twee organisaties geven aan dat iemand in een gesprek aan de hand van voorbeelden beter zou kunnen aantonen geïntegreerd te zijn dan door het maken van de toets. Ook zou bij een gesprek duidelijk kunnen worden, waarom iemand het Nederlands niet op niveau twee beheerst. Volgens één organisatie kan beter navraag gedaan worden op de werkvloer, dan iemand de vragen van de naturalisatietoets te laten beantwoorden. 3.4.3.3 Ervaring met de toets: moeilijkheidsgraad van deel I De ROC-medewerkers vinden dat de toets uit ‘weet-vragen’ bestaat, die niet echt diepgaand zijn. Vragen over situaties waar de toetskandidaat mee te maken heeft gehad, zijn volgens de medewerkers makkelijk te beantwoorden. Maar vragen over onbekende situaties zijn juist moeilijk goed te maken. Het is daarom lastig om aan te geven welke vragen voor de deelnemers moeilijk zijn, of juist makkelijk. Van de 30 kandidaten die hun mening hebben gegeven over deel I van de toets, noemen er 23 de toets makkelijk. Hiervan geven er vijf aan dat de toets makkelijk was, omdat ze met de situaties te maken hebben gehad. Van de hoger opgeleide kandidaten vinden er vijf de toets té gemakkelijk.206 Zij hadden moeilijkere en meer diepgaande vragen verwacht. Drie van deze kandidaten noemen de toets ´dom´, twee gebruiken het woord ´denigrerend´. Een kandidaat geeft aan zelfs ´baldadig´ te zijn geworden van de oppervlakkige test waarmee hij moest aantonen dat hij voldoende kennis had van de maatschappij om Nederlander te kunnen worden. Deze kandidaat heeft een middelbare schoolopleiding gevolgd in Suriname, en doet momenteel HBO in Nederland. Een Amerikaanse kandidaat zegt : De toets is echt voor een bepaald gedeelte van de maatschappij gemaakt. Ik val hierbuiten. Dus waarom moet ik deze toets maken? (toetskandidaat, man, Amerikaanse nationaliteit, 36 jaar, 22 jaar in Nederland, Universitaire opleiding USA)
205
206
In dit voorbeeld wordt gevraagd, welk document je moet overleggen als er gevraagd wordt naar een identiteitsbewijs. Gekozen kan worden uit de volgende antwoorden: A) bankpasje, B) paspoort, C) lidmaatschapskaart sportschool. Drie van deze kandidaten doen een HBO-opleiding, één een opleiding tot pharmacie-assistente, en één kandidaat heeft MAVO gedaan.
101
HOOFDSTUK 3 Vijf kandidaten geven echter aan de toets moeilijk te hebben gevonden. Twee van hen zijn als asielzoeker naar Nederland gekomen, en wonen ook nu nog in een huis van het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA). Ik ben hier zes jaar geweest zonder status. Ik heb met heel veel dingen niks te maken gehad. Over zaken als bijvoorbeeld stemrecht kan ik al helemaal niks zeggen. (toetskandidaat, vrouw, Afghaanse nationaliteit, 33 jaar, 6,5 jaar in Nederland)
Ook de overige drie kandidaten vinden de toets moeilijk, omdat ze met bepaalde zaken nooit te maken hebben gehad. Toen ik naar Nederland kwam, ben ik meteen gaan werken. Ik heb altijd dezelfde baan gehad. Ik heb nooit een uitkering hoeven aanvragen. Ik woon hier nu 35 jaar. Ik heb de toets wel gehaald, maar op het nippertje. Bij één extra fout, was ik gezakt. (toetskandidaat, man, Marokkaanse nationaliteit, 58 jaar, 35 jaar in Nederland, werkzaam in fabriek)
3.4.3.4 Ervaring met de toets: wijze van afname van deel I Deel I van de toets wordt afgenomen per computer. Op het computerscherm verschijnt steeds een vraag, met drie antwoordmogelijkheden. Vraag en antwoorden worden verduidelijkt met plaatjes. De kandidaat moet met de muis op het juiste antwoord klikken. Om dit antwoord verschijnt dan een blauwe rand. De kandidaat kan dan doorgaan met de volgende vraag, door op de optie ‘ volgende vraag’ onderaan het beeldscherm te klikken. Ook indien een kandidaat een vraag nog niet heeft beantwoord, dus wanneer er nog geen blauwe rand om een antwoord is verschenen, kan iemand doorgaan met de volgende vraag. De makers van de toets zijn er van uitgegaan dat de toetskandidaten computervaardigheden hebben. In de Tweede kamer is het feit dat een gedeelte van de naturalisatietoets per computer wordt afgenomen vooralsnog niet aan de orde gesteld. Uit de antwoorden van de respondenten blijkt echter, dat het werken met computers voor niet alle kandidaten even vanzelfsprekend is. Vooral oudere toetskandidaten, die noch hier, noch in het thuisland, een opleiding hebben gevolgd, hebben nog nooit met een computer te maken gehad. Zij hebben grote moeite met het hanteren van de computer en kunnen hierdoor zelfs zakken voor onderdeel I. De manier waarop de toets wordt afgenomen is niet voor iedereen de juiste. Ik werk met Nederlandse ouderen, en weet uit ervaring dat zij veel moeite hebben met het hanteren van computers. Als het voor hen al moeilijk is, kun je jezelf wel voorstellen dat het bedienen van een computer echt een hindernis is voor immigranten afkomstig van het Afghaanse platteland, die nooit een opleiding hebben gehad. (medewerker immigrantenorganisatie)
ROC-medewerkers beamen dat er regelmatig kandidaten zijn, die moeite hebben met het werken met de computer. Deze kandidaten krijgen dan doorgaans extra aandacht. Eén ROC medewerkster heeft de indruk dat mensen die problemen hebben met het werken met de computer doorgaans zakken voor deel I van de toets. Drie medewerkers geven aan, dat het steeds bekender wordt dat deel I per computer wordt afgenomen. Ook zeggen ze dat problemen met het hanteren van de computer zich steeds minder vaak voordoen. Deze waarneming kan er op wijzen dat mensen die geen 102
DE UITVOERING VAN DE NATURALISATIETOETS ervaring hebben met computers afzien van deelname aan de toets en dus van naturalisatie, nadat ze gehoord hebben dat die vaardigheid is vereist. De kandidaten die de toets wel hebben afgelegd zijn over het algemeen tevreden tot zeer tevreden met de afname van deel I per computer. Voor vier kandidaten levert deze wijze van afname echter wel problemen op. Twee kandidaten zijn al eens gezakt voor deel I en wijten dit mede aan de wijze van afname van dit onderdeel. Twee andere kandidaten vonden het gebruik van de computer lastig, maar waren na uitleg wel in staat om de computer te bedienen. De vragen waren makkelijk. Het werken met de muis was moeilijk. (toetskandidaat, vrouw, Surinaamse nationaliteit, 29 jaar, 9 jaar in Nederland)
3.4.3.5 Het belang van taalkennis Alle ondervraagden zijn het erover eens: het hebben van kennis van de Nederlandse taal is belangrijk voor de zelfredzaamheid. Over het toetsen van lezen en schrijven zijn de meningen echter verdeeld. Eén immigrantenorganisatie staat volledig achter het toetsen van de Nederlandse taal op alle vier modaliteiten spreken, luisteren, schrijven en lezen. Drie andere organisaties menen echter dat het hebben van mondelinge vaardigheden in het Nederlands voldoende is om in de maatschappij te kunnen meedraaien. Zij vinden dat de toets te veel eist van nieuwe Nederlanders. Voor praktische redzaamheid zijn schriftelijke vaardigheden volgens hen niet vereist. Ook de ondervraagde ROC-medewerkers zijn verdeeld. Eén medewerker geeft aan schriftelijke vaardigheden erg belangrijk te vinden, zeker wanneer mensen kinderen hebben, terwijl een andere medewerker vindt dat schriftelijke vaardigheden weliswaar ‘handig zijn om te hebben voor de mensen zelf’, maar niet vindt dat deze vaardigheden onderdeel moeten uitmaken van de naturalisatietoets. Vijf kandidaten hebben antwoord gegeven op de vraag of ze het hebben van schriftelijke vaardigheden belangrijk vinden voor integratie. Vier kandidaten geven aan ook belang te hechten aan het kunnen lezen en schrijven van het Nederlands voor nieuwe Nederlanders. Eén kandidaat vindt deze vaardigheden ‘een beetje’ belangrijk. Een andere kandidaat zegt dat het kunnen lezen en schrijven wel van jonge immigranten mag worden verwacht, maar niet meer van oudere, die veelal geen opleiding hebben gehad. In paragraaf 3.4.2 hebben we al gezien, dat immigranten die niet meer willen naturaliseren vanwege de toets, vooral worden afgeschrikt door de eis van schriftelijke taalbeheersing. Deze immigranten hebben op het werk of in de maatschappij een redelijke mondelinge taalbeheersing verworven, maar ze zijn bang dat hun schriftelijke taalbeheersing onvoldoende is om voor de toets te slagen. 3.4.3.6 Ervaring met de toets: moeilijkheidsgraad en wijze van afname van deel II Het niveau waarop mensen het Nederlands dienen te beheersen, is het niveau A2 van het Europese Raamwerk.207 Twee gemeenteambtenaren zijn van mening dat het taalbeheersingsniveau dat wordt geëist bij de naturalisatietoets, hoog genoeg is voor zelfredzaamheid. Deze ambtenaren menen dat mensen die nu naturaliseren beter Neder207
Zie tabel 1.1. en paragraaf 3.2.1.
103
HOOFDSTUK 3 lands spreken dan vroeger. Veel mensen aan wie onder de wet van 1985 het Nederlanderschap is verleend zouden niet aan de huidige strengere taaleis kunnen voldoen. Eén gemeenteambtenaar geeft aan, dat het niveau van de toets goed is voor mensen die nog maar net het Nederlands beheersen. Volgens deze ambtenaar is de toets veel te makkelijk voor hogeropgeleiden. Vijf immigrantenorganisaties hebben een uitspraak gedaan over het niveau van de naturalisatietoets. Vier organisaties vinden het niveau haalbaar, waarbij twee organisaties de kanttekening plaatsen dat niveau 2 voor ouderen te hoog gegrepen is. Voor één organisatie gaat niveau 2 niet ver genoeg. Willen mensen echt zelfredzaam zijn, dan moeten ze het Nederlands op niveau 3, hetgeen gelijk is aan het ‘onafhankelijk gebruikersniveau’ B1 van het CEF, leren te beheersen, aldus deze organisatie.208 Eén medewerkster van een immigrantenorganisatie merkt op dat naturalisandi beter Nederlands spreken dan vroeger. Dat is volgens deze organisatie het grootste voordeel van de toets. De medewerkster van de Chinese immigrantenorganisatie zegt dat het taalgedeelte voor Chinese immigranten erg moeilijk is. In het Chinees werkt men met karakters. Ieder woord heeft zijn eigen karakter. Chinezen leren karakters te lezen in plaats van letters, die op hun beurt weer een woord vormen. Om deze reden zijn Nederlands schrijven en lezen voor Chinezen erg moeilijk. Spreken en luisteren zijn voor deze immigranten ook niet eenvoudig. Het Nederlands bevat voor Chinezen zeer vreemde klanken. Het naturalisatiepercentage van de in Nederland aanwezige Chinezen is inderdaad gedaald sinds inwerkingtreding van de hRWN. Aan de andere kant slagen relatief veel Chinezen voor de toets in vergelijking met andere nationaliteiten.209 De ROC-medewerkers en toetskandidaten kunnen een op eigen kennis of ervaring gebaseerde mening geven over de onderdelen van deel II van de naturalisatietoets. De ROC-medewerkers vinden het niveau van de taaltests goed voor sociale redzaamheid. Hoogopgeleide kandidaten klagen echter over het lage niveau van de taaltests. Volgens deze kandidaten mag het niveau van de tests omhoog: Het moeilijkste woord uit het dictee was ‘operatie’. Dat is stof voor groep drie! Ik had het idee dat ik terug in de tijd ging. (toetskandidaat, Surinaamse nationaliteit, 28 jaar, 7 jaar in Nederland, volgt HBO-opleiding)
Er zijn echter ook kandidaten die (onderdelen van) deel II moeilijk vinden. Drie kandidaten vinden het onderdeel schrijven moeilijk, vooral het begin van een zin maken. Op het werk schrijven deze kandidaten wel eens iets op, maar met de druk van de toets is Nederlands schrijven voor hen heel moeilijk. Het onderdeel ‘schrijven’ wordt ook door drie ROC-medewerkers genoemd als onderdeel waarmee mensen moeite hebben. Volgens twee medewerkers is het onderdeel lezen qua niveau echter moeilijker. Kandidaten krijgen grote stukken tekst te verwerken. Vergeleken bij het onderdeel lezen, is het onderdeel schrijven aan de magere kant. Dat er meer mensen zakken voor schrijven dan voor lezen, is volgens één medewerker te wijten aan de wijze van afname: na iedere leesopdracht volgt een multiple choice vraag, terwijl een kandidaat zelf de antwoorden moet verzinnen bij schrijven. Eén kandidaat vond lezen moeilijk, 208 209
Zie paragraaf 3.2.2 en tabel 1.1. Zie hoofdstuk 2, paragraaf 2.6 en 2.7.3.
104
DE UITVOERING VAN DE NATURALISATIETOETS omdat begrijpend lezen wordt verwacht. Ook uit de cijfers afkomstig van de ROCs blijkt dat kandidaten meer moeite hebben met het onderdeel schrijven dan met het onderdeel lezen. Sinds de ingebruikname van de toets is iets meer dan twee procent van de deelnemers gezakt voor het onderdeel lezen. Voor schrijven zakte bijna zeven procent van de kandidaten.210 Spreken wordt door zeven kandidaten als moeilijk onderdeel gezien. Dit komt voornamelijk door de manier waarop dit onderdeel wordt afgenomen. Bij het onderdeel spreken hoort de toetskandidaat de opgave door de koptelefoon. Hij kan de vraag meelezen in een boekje. Na de opgave volgt er een pieptoon, een korte pauze waarin de kandidaat zijn antwoord kan inspreken op een cassettebandje en dan weer een pieptoon. Het onderdeel wordt met meerdere mensen tegelijk afgenomen, dus na de eerste pieptoon begint iedereen tegelijkertijd te praten. Dit werkt volgens de toetskandidaten verwarrend. Ze worden afgeleid door de andere kandidaten. Ook is het lastig om een antwoord te formuleren terwijl de opgave wordt beluisterd en dit meteen in de korte tijd die wordt gegeven tussen de pieptonen door in te spreken. De frustraties van de toetskandidaten worden beaamd door de ROC-medewerkers. Spreken is volgens hen om bovengenoemde redenen een struikelblok voor veel toetskandidaten. Uit de cijfers blijkt dat de meeste deelnemers aan deel II zakken op het onderdeel spreken. Sinds ingebruikname van de toets heeft meer dan zeven procent onvoldoende gescoord op dit onderdeel.211 Met het onderdeel luisteren lijken de kandidaten de minste moeite te hebben. Dit blijkt ook uit de cijfers: het onderdeel luisteren kent een slagingspercentage van meer dan 99 procent.212 3.4.3.7 Conclusie De meerderheid van de respondenten geeft aan, zowel taalkennis als kennis van de maatschappij belangrijk te vinden voor een goede zelfredzaamheid in de samenleving. De inhoud van de toets is echter niet volgens iedereen een goede manier om zelfredzaamheid en integratie uit af te leiden. De respondenten noemen kennis van normen en waarden, de Nederlandse cultuur en het belang van respect voor andermans geloof en de multiculturele samenleving als belangrijke punten waarvan nieuwe Nederlanders kennis zouden moeten hebben genomen. De naturalisatietoets test alleen of iemand voldoende kennis heeft van de maatschappelijke voorzieningen in het land en – in beperktere mate- van staatsinrichting. Volgens sommige respondenten zou de toets verder moeten gaan en diepgaander kennis van kandidaten moeten verwachten. Aan de andere kant zou dat betekenen dat de Nederlandse nationaliteit onbereikbaar wordt voor mensen die nu al moeite hebben met de inhoud van deel I. ROC-medewerkers zijn van mening dat de toets voornamelijk bestaat uit weetvragen, die slechts kunnen worden beantwoord wanneer iemand met de situatie uit de toetsvraag te maken heeft gehad. Zo is het volgens hen mogelijk dat iemand, die compleet buiten de samenleving staat, slaagt voor de toets, terwijl een goed geïntegreerde immigrant zakt voor het onderdeel maatschappijoriëntatie. 210 211 212
Zie paragraaf 2.7.2. 7,52 procent van de 10391 kandidaten zakte voor dit onderdeel. Zie paragraaf 2.7.2. Zie paragraaf 2.7.2.
105
HOOFDSTUK 3 Meerdere respondenten vinden het jammer dat er met de geformaliseerde naturalisatietoets geen aandacht meer wordt besteed aan andere aspecten die voor integratie van belang zijn, zoals de ervaringen op de werkvloer of de contacten met Nederlanders. Deze respondenten pleiten in feite voor een terugkeer naar de praktijk van het inburgeringsgesprek onder de RWN van 1985. De respondenten vinden unaniem dat taalkennis erg belangrijk is voor integratie en zelfredzaamheid in de Nederlandse samenleving. De meeste respondenten vinden het niveau van de taaltests hoog genoeg voor de zelfredzaamheid. Enkele respondenten pleiten voor een verlaging van het niveau voor ouderen. Van hoogopgeleide toetskandidaten mag het niveau van de toets omhoog. Andere kandidaten hebben echter wel problemen hebben met de taaltests en dan met name met die onderdelen, die niet met multiple choice vragen worden afgenomen. Het onderdeel spreken wordt bovendien door de wijze van afname door de meeste kandidaten als moeilijk omschreven.
3.5
Conclusies over bedoelde en onbedoelde effecten van de naturalisatietoets
In dit hoofdstuk is aan de hand van een analyse van de afgenomen interviews nagegaan of de doelen die men bij de introductie van de naturalisatietoets voor ogen had, zijn verwezenlijkt. De eerdergenoemde drie hoofdvragen kunnen nu worden beantwoord: Heeft de introductie van de naturalisatietoets geleid tot meer duidelijkheid in de toepassing van het taal- en integratiecriterium? Heeft de introductie van de uniforme naturalisatietoets geleid tot een minder rechtsongelijkheid in de toepassing van het taal- en integratiecriterium voor naturalisatie? Heeft de naturalisatietoets geleid tot een grotere zelfredzaamheid van nieuwe Nederlanders? Meer duidelijkheid ? Met de inwerkingtreding van de hRWN zijn de bevoegdheid van de gemeenteambtenaren om taalkennis bij naturalisatieverzoekers te beoordelen en de hierbij horende vage criteria uit de Handleiding vervangen door de naturalisatietoets. De ambtenaren noemen de praktijk van de naturalisatietoets duidelijker dan de praktijk van het inburgeringsgesprek, omdat inburgering meteen kan worden afgeleid uit een certificaat of document en er een einde is gekomen aan de discussies over de beoordeling van de taalbeheersing tussen ambtenaar en verzoeker. De nieuwe bevoegdheden van de ambtenaren blijken echter tot nieuwe onduidelijkheden te hebben geleid. Zo ervaren ambtenaren problemen bij de beoordeling van diploma’s die tot vrijstelling van de toets kunnen leiden. Met name de beoordeling van de certificaten inburgering blijkt problematisch. Voor de beoordeling van de diploma’s kunnen gemeenten gebruikmaken van het diplomaboek van de IBG. Dit boek wordt echter niet door alle gemeentes gebruikt. Een verkeerde beoordeling van een diploma heeft vervelende gevolgen voor een naturalisandus. Wordt een diploma door de gemeente te laag ingeschat, dan besteedt iemand ten onrechte tijd en geld aan het maken van de naturalisatietoets. Daarnaast zal deelname aan de toets de naturali106
DE UITVOERING VAN DE NATURALISATIETOETS satieprocedure verlengen. Indien een diploma door de gemeente wordt overgewaardeerd, zal iemand er na indiening van een naturalisatieverzoek door de IND op worden gewezen dat hij of zij alsnog binnen zes maanden een certificaat naturalisatietoets zal moeten overleggen om aan de voorwaarden voor naturalisatie te voldoen. Indien het iemand niet lukt om binnen zes maanden voor de gehele toets te slagen zal deze persoon opnieuw een naturalisatieverzoek moeten indienen en de daarbij behorende leges moeten voldoen. Uit de gesprekken met de respondenten blijkt ook de IND fouten te maken bij de beoordeling van diploma’s. Het zijn dus niet alleen gemeenteambtenaren die problemen hebben met de hantering van de vrijstellingsregeling. Met de komst van de toets is er een einde gekomen aan de discussies over het taalniveau tussen gemeenteambtenaar en verzoeker. De regels met betrekking tot inburgering bij naturalisatie zijn duidelijk: wie geen diploma heeft maakt de naturalisatietoets. Discussies over het taalniveau vinden nu echter plaats op de instantie waar de kennis van de samenleving en het taalniveau wordt beoordeeld, te weten de ROCs. Er is hiermee nog geen einde gekomen aan de discussies die op het gemeentehuis ten aanzien van de inburgeringseis bij naturalisatie worden gevoerd. Goed Nederlands sprekende immigranten die zich in de Nederlandse samenleving geïntegreerd voelen, maar niet de diploma’s hebben die een vrijstelling voor de naturalisatietoets opleveren, zijn het er niet mee eens dat de toets ook bij hen als voorwaarde voor naturalisatie wordt gesteld. Discussies over het taalniveau zijn dus vervangen door discussies over de toetsverplichting. Hoogopgeleiden kunnen via de weg van het staatsexamen vrijstelling krijgen van de toets. Het niveau van het staatsexamen is echter hoger dan het niveau van de naturalisatietoets. Immigranten met een goede Nederlandse taalbeheersing zullen door de ambtenaar worden gewezen op deze mogelijkheid. Een beoordeling van de taalbeheersing hoort zo feitelijk nog tot de taken van de gemeenteambtenaar. Naast de beoordeling van de diploma’s en certificaten zijn de gemeenteambtenaren belast met de taak informatie over de naturalisatietoets te verstrekken. De uitvoering van deze taak wordt bemoeilijkt door de onbekendheid van de inhoud van de naturalisatietoets. Gemeenteambtenaren kunnen weinig meer over de inhoud van de toets vertellen dan wat in de brochure ‘De Naturalisatietoets’ van de IND wordt vermeld. De inhoud van de toets is wel bekend bij de ROCs. Zij mogen deze inhoud niet naar buiten brengen. Wel geven enkele ROCs tips voor boeken die kunnen worden gebruikt ter voorbereiding op de naturalisatietoets. Op één ROC kan deel I van de toets worden geoefend met behulp van een computerprogramma. De onbekendheid van de toetsinhoud leidt tot veel onduidelijkheden in de praktijk van de naturalisatietoets. Omdat niet duidelijk is wat er van hen wordt verwacht zijn toetskandidaten erg zenuwachtig voor deelname. Dit speelt overigens bij lager opgeleide kandidaten meer dan bij hoger opgeleide toetskandidaten. Ook is het aannemelijk dat de onbekendheid van de toetsinhoud tot gevolg heeft dat immigranten niet deelnemen aan de toets. Zij steken geen geld in een toets waarvan de uitkomst onzeker is. Minder rechtsongelijkheid ? Uit de evaluatie naturalisatietoets blijkt dat anderhalf jaar na ingebruikname van de naturalisatietoets een minderheid van de verzoekers, te weten twaalf procent, de toets 107
HOOFDSTUK 3 heeft gemaakt voordat ze een verzoek indienden. 85 Procent van de verzoekers is vrijgesteld van toetsdeelname, terwijl drie procent van deelname was ontheven.213 De personen die voor naturalisatie nog wel moeten bewijzen dat ze voldoende zijn ingeburgerd krijgen allemaal dezelfde toets voorgelegd. Een aantal respondenten noemen de uniformiteit en de objectiviteit van de naturalisatietoets als voordeel ten opzichte van het inburgeringsgesprek. Uit de interviews is echter naar voren gekomen dat de komst van de naturalisatietoets nieuwe rechtsongelijkheden met zich heeft meegebracht. Ten eerste vormen de kosten voor de toets voor minder bemiddelde immigranten een barrière. Ten tweede is het niveau van de toets voor sommige categorieën immigranten een grotere belasting dan voor andere categorieën. Dit geldt natuurlijk voor immigranten die hun weg in de samenleving nog niet goed hebben kunnen vinden. Ouderen, vrouwen en immigranten zonder of met een beperkte opleiding worden geconfronteerd met een in hun ogen onhaalbare toets op het moment dat ze willen naturaliseren. De naturalisatietoets werkt als selectie-instrument. Alleen bemiddelde immigranten met een opleiding komen nog in aanmerking voor naturalisatie. Daarnaast is er de reeds eerder als probleemcategorie bestempelde groep immigranten die goed Nederlands spreken en zich ook overigens geïntegreerd voelen, maar niet de diploma’s hebben die vrijstelling van de toets opleveren. Deze categorie immigranten ervaren het als frustrerend dat de overheid hun integratie-inspanningen niet waardeert. In de vrijstellingsregeling is geen rekening gehouden met de veelheid aan manieren waarop iemand taalkennis en kennis van de maatschappij kan verwerven. Zo worden immigranten die een zeer goede beheersing van het Nederlands hebben verplicht de in hun ogen veel te gemakkelijke naturalisatietoets te maken. Dit leidt tot een gevoel van rechtsongelijkheid bij deze categorie immigranten, aan wie tijdens de politieke debatten over de herziening van de Rijkswet op het Nederlanderschap niet is gedacht. Zelfredzaamheid? Een groot deel van de respondenten is van mening dat de zelfredzaamheid van nieuwe Nederlanders met de komst van de naturalisatietoets is vergroot. Om voor de toets te slagen is een hogere mate van beheersing van de Nederlandse taal vereist dan destijds voor inwerkingtreding van de hRWN van verzoekers werd vereist bij het inburgeringsgesprek. De introductie van de toets heeft er ongetwijfeld toe geleid dat immigranten beter Nederlands gaan leren om het Nederlanderschap te kunnen verkrijgen. De zelfredzaamheid van deze immigranten zal dan ook zijn vergroot. Uit de interviews komt echter naar voren dat de zelfredzaamheid van de twee probleemcategorieën door de komst van de toets niet is toegenomen. In de eerste plaats gaat het dan om die categorie immigranten die de weg in de Nederlandse samenleving al heeft gevonden. Deze immigranten waren al zelfredzaam. De toetsverplichting levert bij deze immigranten slechts frustratie op. Zij voelen zich beledigd en niet gewaardeerd. Op de tweede plaats komen we hier de categorie immigranten die meer moeite hebben met het vinden van hun weg in de samenleving. Ouderen, vrouwen in achterstandsposities en immigranten zonder of met een beperkte opleiding laten zich door 213
Evaluatie Naturalisatietoets p. 33.
108
DE UITVOERING VAN DE NATURALISATIETOETS de toets afschrikken. Het bestaan van de toets wekt bij hen gevoelens van moedeloosheid op. In plaats van beter Nederlands te gaan leren, besluiten zij af te zien van naturalisatie en hun bestaan als vreemdeling voort te zetten. De komst van de toets heeft dus ook bij deze categorie niet geleid tot een hogere mate van zelfredzaamheid. Personen met een geestelijke, lichamelijke of taalgerichte belemmering kunnen ontheffing krijgen van de naturalisatietoets. In de praktijk blijkt de ontheffingspraktijk echter weinig ruimhartig. Een analfabeet in het kader van de naturalisatietoets moet niet alleen het Nederlands niet beheersen, maar ook ongeletterd zijn in zijn moedertaal. Voor ontheffing wegens deze taalgerichte belemmering moet iemand een duur haalbaarheidsonderzoek ondergaan in Amsterdam. Aanmeldingen voor een haalbaarheidsonderzoek zijn vaak niet compleet. Personen met lichamelijke of geestelijke belemmeringen moeten zelf met behulp van verklaringen van artsen of andere specialisten aantonen niet aan de toets te kunnen deelnemen. In de praktijk blijkt dat de artsen en andere specialisten niet altijd willen meewerken aan de verklaringen. Ook zijn de ontheffingsverzoeken vaak incompleet. Wanneer iemand een verzoek voor ontheffing wegens psychische of medische belemmeringen indient is het nooit zeker of deze persoon ook daadwerkelijk van deelname zal worden ontheven. Het belang van de kennis die wordt getoetst in de naturalisatietoets wordt door bijna alle respondenten onderkend. Alleen blijkt een groot deel van de respondenten een ander idee te hebben van kennis van de staatsinrichting en maatschappij dan bij de naturalisatietoets wordt gevraagd. Volgens de ROC-medewerkers heeft een groot aantal vragen van de maatschappijorientatietoets niets te maken met zelfredzaamheid van de toetskandidaat in de samenleving. Het slagen voor de toets wil daarom niet automatisch zeggen dat iemand goed functioneert in de samenleving. Aan de andere kant zou het kunnen dat goed geïntegreerde immigranten zakken voor de toets, simpelweg omdat zij met bepaalde situaties nooit iets te maken hebben gehad. Ook een aantal toetskandidaten zet vraagtekens bij de inhoud van deel I van de toets, die volgens sommige kandidaten meer iets is voor nieuwkomers. Een aantal kandidaten geeft de voorkeur aan een gesprek, omdat daar aandacht kan worden besteed aan zaken die echt belangrijk zijn voor integratie, zoals het hebben van een baan, contacten met Nederlanders en het functioneren in de samenleving genoemd. De meeste kandidaten vinden deel I van de toets gemakkelijk. Hoger opgeleide toetskandidaten beoordelen deel I van de toets als veel te gemakkelijk. De kandidaten die niet met bepaalde situaties, zoals uitkeringen, kinderen of het arbeidsbureau, te maken hebben gehad, geven aan de toets moeilijk te hebben gevonden. Verder blijkt dat een aantal kandidaten moeite heeft gehad met deel I, omdat dit gedeelte wordt afgenomen per computer. De makers van de toets zijn er van uit gegaan dat computerkennis bij de deelnemers aanwezig is. Deze wijze van afname is in de Tweede Kamer nog niet aan de orde gesteld in. De respondenten vinden unaniem dat taalkennis erg belangrijk is voor zelfredzaamheid en integratie. Het niveau van de toets is volgens de meeste respondenten hoog genoeg voor zelfredzaamheid. Enkele respondenten pleiten voor een lager niveau voor oudere immigranten. De hoger opgeleide respondenten beklagen zich over het lage niveau van de taaltests.
109
HOOFDSTUK 3 Schrijven en spreken worden door de meeste kandidaten als moeilijke onderdelen genoemd. Bij deze onderdelen zijn geen meerkeuzevragen. Spreken wordt voornamelijk door de wijze van afname als moeilijk bestempeld.
110
4
Het taal- en integratiecriterium in andere landen
4.1
Inleiding
Hoe wordt in België, Denemarken, Duitsland, Groot-Brittannië en Oostenrijk integratie bij naturalisatie getoetst? Gebruikt men daar dezelfde methodes als in Nederland, of geschiedt toetsing op een andere manier? In dit hoofdstuk zal verder kort worden beschreven welke redenen hebben geleid tot de bestaande praktijk van integratietoetsing in bovengenoemde landen. Waar mogelijk, zal worden gekeken naar de effecten van de toets op de naturalisatiecijfers in die landen. In de conclusies van dit hoofdstuk zal worden ingegaan op de overeenkomsten en verschillen met de Nederlandse praktijk.
4.2
België214
Terwijl in Nederland de eisen met betrekking tot taal- en integratie voor naturalisatie per 1 april 2003 zijn verscherpt, is in België de ‘integratiewil’ sinds 1 mei 2000 niet langer een vereiste voor naturalisatie.215 De integratiewil werd voor deze datum afgeleid uit voldoende kennis van het Frans, Duits of Nederlands. Sinds de wet van 2000 wordt de integratiewil afgeleid uit het enkele feit van de naturalisatieaanvraag. Omdat de nationaliteitswet van 1 maart 2000 ook voorziet in een kortere verblijfseis (drie jaar in plaats van vijf) wordt hij door sommige politici en journalisten in Vlaanderen ook wel de ‘Snel-Belg-Wet’ genoemd. De oppositie in de Kamer van Volksvertegenwoordigers heeft vooraf kritiek geuit op de plannen de integratiewil af te schaffen als voorwaarde voor naturalisatie. Onder de oude wet werd het gebrek aan integratiewil door de naturalisatiecommissie in de Kamer van Volksvertegenwoordigers gebruikt als belangrijke reden om een naturalisatieaanvraag aan te houden. Aanhouding van een besluit kon voor de aanvrager een reden zijn om Nederlands, Frans of Duits te leren en wellicht sociale contacten te leggen. In de politieke debatten voorafgaande aan de amendementen van 2000 wordt als argument tegen het schrappen van de integratiewil aangevoerd, dat de inspanningen van jaren van integratiebeleid vergeefs zullen zijn geweest (Foblets & Loones 2006: 80). Deze kritiek vindt echter geen meerderheid in het Belgische parlement. Ook hebben voorstellen voor herinvoering van een taal of integratietoets tot nu toe geen succes gehad. In het Vlaamse deel van België heeft het niet toetsen van taalkennis en integratie tot een opmerkelijke situatie geleid. In 2003 heeft het Vlaams Parlement het Vlaams Inburgeringsdecreet aangenomen.216 In het Decreet is bepaald dat er trainingspro214 215 216
Deze paragraaf is mede gebaseerd op Foblets & Loones (2006). De datum van inwerkingtreding van het nieuwe wetboek van de Belgische nationaliteit van 1 maart 2000. Decreet van 28 februari 2003 over het Vlaamse integratiebeleid, Belgisch Staatsblad 8 mei 2003.
111
HOOFDSTUK 4 gramma’s voor nieuwkomers worden opgezet, zodat zij de kennis die nodig is om deel te nemen aan de samenleving kunnen verwerven. De vreemdeling die de Belgische nationaliteit wenst te verwerven hoeft niet te beschikken over voldoende (taal)kennis, terwijl de nieuwkomer wordt verplicht dergelijke kennis te verwerven. Integratiebevorderende initiatieven zoals het Vlaams Inburgeringsdecreet worden volgens sommige auteurs gedwarsboomd door een te gemakkelijke toegang tot de Belgische nationaliteit (Foblets & Loones 2006: 86). De afschaffing van het vereiste van de integratiewil bij naturalisatie kan op verschillende manieren worden verklaard. Ten eerste is de toekenning van de Belgische nationaliteit in de ogen van de Belgische wetgever een belangrijk middel ter bevordering van de integratie van immigranten. Ten tweede is besloten de vereisten voor verkrijging van de Belgische nationaliteit te versoepelen, om zo het debat over het toekennen van kiesrecht op gemeentelijk niveau voor niet-Europese inwoners van België te omzeilen. Groenen en Socialisten waren voorstanders van toekenning van kiesrecht, ook aan immigranten uit landen buiten de EU. Kiesrecht voor buitenlanders was echter vooral in Vlaanderen een gevoelig onderwerp. De liberale VLD (Vlaamse Liberalen en Democraten), coalitiepartner en één van de grotere partijen in Vlaanderen, hadden hun bedenkingen bij het geven van stemrecht aan buitenlanders. Om de impasse te doorbreken besloot de regering in plaats van het toekennen van stemrecht aan burgers van buiten de EU de vereisten voor naturalisatie te versoepelen. Ten derde was het begrip ‘integratiewil’ moeilijk te omschrijven. Het vereiste van integratiewil werd door de wijkagenten, die waren belast met het integratieonderzoek, verschillend gehanteerd. De criteria van het integratieonderzoek lagen nauwelijks vast en de wijkagent mocht naar eigen inschatting de integratie van de aanvrager rapporteren. De onduidelijkheden rondom de hantering van de vereiste integratiewil leidden tot rechtsongelijkheid (Kaçar 2002). Om hieraan een einde te maken, heeft de wetgever besloten dit vereiste te schrappen. Onder de huidige wet wordt de integratiewil afgeleid uit het indienen van een naturalisatieaanvraag. Bij de wetswijziging enkele jaren vóór de wetswijziging van 2000 werd besloten de integratiewil als integratiecriterium te behouden.217 Om een meer uniforme toepassing van dit criterium te creëren, werd voorgesteld beslissingscriteria uit de rechtspraak van de Commissie voor Naturalisatie af te leiden.218 Zo zou iemand voldoende kennis moeten hebben van één van de drie landstalen, en niet veroordeeld moeten zijn geweest voor bepaalde ernstige misdrijven. Een ontwerp-vragenlijst die door de kandidaat-Belg moest worden beantwoord werd in de parlementaire stukken opgenomen. Verder drong de Commissie Naturalisaties erop aan, dat de parketten hun politie onderzoeken op elkaar zouden afstemmen. De onderzoeken zouden in ieder geval betrekking hebben op taalkennis, daadwerkelijke verblijfplaats, integratie, contacten met de Belgische bevolking en persoongebonden feiten en of veroordelingen en lopende gerechtelijke onderzoeken (D’Hondt 2002). Onder de wet van 2000 kunnen alleen ‘gewichtige feiten eigen aan de persoon’ nog aanleiding geven om een 217 218
Voorstel tot wijziging van het Wetboek van de Belgische nationaliteit wat de naturalisatieprocedure betreft, Amendement nr. 79 van de Regering, Parl. St. Kamer 1997-98, nr. 1334/7. Voorstel tot wijziging van het Wetboek van de Belgische nationaliteit wat de naturalisatieprocedure betreft, Algemene bespreking, Parl. St. Kamer 1997-98, nr. 1334/11, 12.
112
HET TAAL- EN INTEGRATIECRITERIUM IN ANDERE LANDEN naturalisatieverzoek af te wijzen wanneer iemand aan alle objectieve vereisten van de Nationaliteitswet voldoet.219 De versoepelde naturalisatievoorwaarden hebben geleid tot een aanzienlijke toename in het aantal naturalisatieaanvragen. Sinds december 2000 ligt het maandelijks gemiddelde rond de 4000 aanvragen, hetgeen een verdubbeling is van het aantal aanvragen voor de inwerkingtreding van het nieuwe wetboek van de Belgische nationaliteit op 1 mei 2000.
4.3
Denemarken220
In Denemarken wordt de taaleis bij naturalisatie in 2002 en opnieuw in 2006 aanmerkelijk verzwaard. In 2002 worden in Denemarken hogere eisen ingevoerd betreffende de taalbeheersing van nieuwe Deense burgers. De Deense regering, bestaande uit de liberale Venstre Partij (Venstre, Danmarks Liberale Parti) en de Conservatieve Volkspartij (Det Konservative Folkeparti) ziet naturalisatie als een beloning voor immigranten, die zich aanpassen aan de Deense maatschappij, onafhankelijk zijn, Deens leren en contacten hebben met Denen. Voortaan moesten naturalisandi het Deens beheersen op niveau Deens 2, wat gelijk is aan het niveau 1 van het niveau ‘onafhankelijk gebruiker (B) van het Common European Framework for Reference. Dit niveau wordt getoetst bij het Staatsexamen Nederlands als tweede taal, programma I, waarmee immigranten in Nederland vrijstelling kunnen krijgen voor de naturalisatietoets.221 Het niveau ligt één niveau hoger dan het niveau van de Nederlandse naturalisatietoets. De strengere taaleis zorgt in eerste instantie voor een sterke daling in het aantal naturalisaties, maar deze wordt later weer ten dele gecompenseerd. In het jaar 2001-2002 is het aantal naturalisaties 18.240. Na de introductie van de strengere taaleis in juni 2002 zakt het aantal naturalisaties in het jaar 2002-2003 naar 4.175. In het jaar 20032004 is echter weer een stijging in het aantal naturalisaties te zien. In dat jaar verkrijgen 9.840 personen de Deense nationaliteit via naturalisatie. In vergelijking met vóór de invoering van de nieuwe toets is het aantal genaturaliseerden dus gehalveerd. De Deense Volkspartij pleit desondanks voor verhoging van de taaleis tot middelbare school niveau. De Minister voor integratie verwerpt deze eis, omdat naturalisatie dan onmogelijk zou worden gemaakt voor twee derde van de verzoekers. De regering besluit met de Deense Socialisten en Sociaal Liberalen te onderhandelen over de vereisten voor naturalisatie. De Socialisten hebben de strengere vereisten van 2002 min of meer ondersteund, terwijl de Sociaal Liberalen vooral kritiek hebben geuit op de beperkte mogelijkheden tot ontheffing van de taaleis. Bij de verkiezingen van 2005 wordt de positie van de Deense Volkspartij weer versterkt. Als de onderhandelingen over de naturalisatievereisten tussen de regering en 219 220 221
Bijvoorbeeld een veroordeling wegens vluchtmisdrijf: Brussel 10 januari 1989, J.L.M.B. 1989, 396. Deze paragraaf is mede gebaseerd op Ersbøll (2006), en aangevuld met verdere informatie van deze auteur. Niveau B1 Common European Framework for Reference (CEF) van de Raad van Europa. Zie tabel 1.1.
113
HOOFDSTUK 4 Socialisten en Sociaal Liberalen mislukken, besluit de regering zich met de rechtse en openlijk tegen vreemdelingen agerende oppositiepartij, de Deense Volkspartij, over de vereisten te buigen. Begin december 2005 kondigt de Deense regering aan de vereisten voor naturalisatie opnieuw te zullen verzwaren. Deense naturalisandi moeten voortaan bewijzen dat ze het Deens beheersen op niveau 3, wat gelijk is aan het niveau wat in Nederland wordt getoetst bij het Staatsexamen Nederlands als tweede taal programma II.222 Met een certificaat van een taalschool moet de naturalisatieverzoeker bewijzen, dat hij het Deens op niveau B2 beheerst. In het Common European Framework for Reference (CEF) van de Raad van Europa, staat het Deense niveau twee niveaus boven het niveau A2 van de Nederlandse naturalisatietoets.223 Deense talenscholen hebben aangegeven dat slechts 25 tot 30 procent van alle leerlingen kan voldoen aan de nieuwe taaleis. Een Deense taaldocent meent dat het voor veel immigranten onmogelijk zal zijn om een redenering in het Deens op te zetten, omdat zij in het land van herkomst de basisschool niet hebben doorlopen. Zij kunnen niet voldoen aan de nieuwe taaleis.224 Mensen die niveau B2 halen, hebben over het algemeen een voltooide middelbare schoolopleiding of hoger. Alleen mensen die een aantoonbare ernstige lichamelijke of geestelijke aandoening hebben worden ontheven van de eis. De Deense regering heeft aangegeven dat mensen, die een zeer ernstige geestelijke handicap (zoals Down syndroom) of een hersenbeschadiging hebben, blind of doof zijn, of kampen met een ernstige psychische aandoening, zoals schizofrenie of een zware depressie, zich met succes op ontheffing kunnen beroepen. Mensen met een Post Traumatische Stress Stoornis (PTSS), wat veel bij vluchtelingen voorkomt, moeten echter wel aan de taaleis voldoen. Volgens de Deense Minister voor Integratie Hvilshøjs is PTSS niet een psychische ziekte die voldoende ernstig is om te kunnen leiden tot vrijstelling.225 Van Deense naturalisandi wordt vanaf 2007 niet alleen verwacht dat ze het Deens beheersen op het hoge niveau B2. Zij moeten dan ook slagen voor een naturalisatietoets, de zogenaamde ‘infødsretsprøve’. Deze toets is vergelijkbaar met deel I van de Nederlandse naturalisatietoets. Door middel van het beantwoorden van veertig meerkeuzevragen moet de aspirant verzoeker zijn kennis van de Deense cultuur, geschiedenis en maatschappij bewijzen. Net als in Nederland moet de naturalisandus 28 vragen goed beantwoorden, om te slagen voor de infødsretsprøve. Een verschil met de Nederlandse praktijk is dat de Deense overheid wel heeft voorzien in voorbereidingsmogelijkheden. Uit een ‘test-bank’ zullen voor iedere toets 40 vragen worden gekozen. Daarnaast kunnen de deelnemers zich met behulp van een boek op de test voorbereiden. Over de inhoud van de toetsvragen is vooralsnog weinig bekend. Een wetsvoorstel met betrekking tot de prøve moet nog worden behandeld in het Deense parlement. Het Ministerie van Integratie heeft het laatste woord over de test. Verwacht wordt dat de test begin 2007 in gebruik zal worden genomen. 222 223 224 225
Niveau B2 Common European Framework for Reference (CEF) van de Raad van Europa. Zie tabel 1.1. Zie tabel 1.1. ‘Voor moslims is geen plaats meer in de herberg’, Volkskrant 31 december 2005. Brief van 20 januari 2006 aan het Deense Rehabilitation and Research Centre for Torture Victims.
114
HET TAAL- EN INTEGRATIECRITERIUM IN ANDERE LANDEN De kosten van deelname aan de infødsretsprøve zullen, net als in Nederland, op de deelnemers worden verhaald. Verschillende immigrantenorganisaties, taalinstituten, artsen en burgers hebben zware kritiek geuit op de nieuwe regeling, die volgens hen vooral immigranten met weinig scholing of in zwakke sociale positie treft. Honderden leerlingen van taalinstituten zijn in december 2005 de straat opgegaan. Het besluit om de taaleis verder aan te scherpen is echter gehandhaafd. Over de effecten van de nieuwste maatregelen is nog weinig bekend. De naturalisandi moeten pas vanaf begin 2006 aan de hogere taaleis voldoen. De infødsretsprøve wordt eerst in 2007 in gebruik genomen en heeft daarom nog geen effect kunnen hebben op het aantal naturalisaties.
4.4
Duitsland226
In Duitsland treedt begin 2000 een ingrijpende wijziging van de nieuwe nationaliteitswetgeving (Staatsangehörigkeitsgesetz, StAG) in werking. Die wijziging is ingegeven door de wens tot aanpassing van de nationaliteitswetgeving, die al sinds 1913 van kracht is geweest. De regering realiseert zich dat Duitsland de facto een immigratieland is geworden en dat een soepeler naturalisatiebeleid nodig is voor een goede integratie van de aanzienlijke immigrantenpopulatie. In Duitsland wonen in 2005 circa 6,8 miljoen personen zonder de Duitse nationaliteit. Aan de andere kant speelt de discussie over wie er wel en wie er niet lid mogen worden van de Duitse staat en wat de ‘Leitkultur’ in Duitsland is. Vooral rondom de afstandeis heeft zich een emotioneel debat afgespeeld, waarbij deze beide onderwerpen aan de orde kwamen. In 1999 dienen de regeringspartijen SPD (Sozialdemocratische Partei Deutschlands) en Bündnis 90/Die Grünen samen met de liberale oppositiepartij een wetsvoorstel in, met als doel verkrijging van de Duitse nationaliteit te vergemakkelijken. Het hebben van de Duitse nationaliteit wordt door deze partijen gezien als voorwaarde voor een goede integratie in de Duitse maatschappij. De christen democratische oppositiepartijen CDU/CSU hebben echter een andere visie op naturalisatie. Volgens de christen democraten komt naturalisatie aan het einde van het integratieproces en moet het verkrijgen van de Duitse nationaliteit niet worden gezien als een stap op weg naar volledige integratie. Het wetsvoorstel wordt uiteindelijk met een aantal aanpassingen aangenomen en treedt op 1 januari 2000 in werking. Voldoende kennis van het Duits is sinds inwerkingtreding van de Zuwanderungsgesetz van 2004, die zich kenmerkt door een focus op integratie, een voorwaarde voor naturalisatie. Hiernaast voorziet deze wet in een kortere verblijfseis (zeven jaar in plaats van acht) voor immigranten die met succes een integratiecursus, bestaande uit een taalcursus en een cursus over de Duitse geschiedenis en het politieke systeem, hebben gevolgd. De Duitse deelstaten (Länder) zijn belast met de uitvoering van de federale nationaliteitswetgeving. Omdat deze wetgeving op bepaalde punten vaag is, kunnen de bestuurlijke richtlijnen van de Länder substantieel van elkaar verschillen. Het vereiste van ‘voldoende kennis van het Duits’ heeft daarom tot verschillende praktijken in de 226
Deze subparagraaf is mede gebaseerd op Hailbronner (2006).
115
HOOFDSTUK 4 Länder geleid. Tussen de federale Minister van Binnenlandse Zaken en de meerderheid van de Länder bestaat onenigheid over zowel het niveau van taalkennis, als de manier waarop taalkennis moet worden getest. In het algemeen kan worden gesteld, dat Länder die worden bestuurd door de christen democraten hogere eisen stellen aan taalkennis dan de Länder die een sociaal democratisch bestuur hebben. Andere factoren, zoals het aantal vreemdelingen in een Land en de specifieke integratieproblemen die in een Land voorkomen, spelen ook een rol. Het Land Hessen heeft de afstandseis de laatste jaren strikt gehanteerd, maar verlangt van naturalisandi geen schrijfvaardigheden. In een uitspraak uit 2002 verklaart de hoogste Duitse bestuursrechter, het Bundesverwaltungsgericht, dat het niet toetsen van schrijfvaardigheid niet verenigbaar is met de doelen van de federale Staatsangehörigkeitsgesetz.227 In Beieren, BadenWürttemberg, Berlijn, Brandenburg, Bremen en Sachsen wordt schrijfvaardigheid wel getoetst, maar loopt de moeilijkheidsgraad van de schrijfvaardigheidstests uiteen. In een uitspraak van 20 oktober 2005 laat het Bundesverwaltungsgericht zich opnieuw uit over de vereiste taalkennis bij naturalisatie. Het Hof maakt wederom duidelijk, dat het kunnen voeren van een eenvoudig gesprek in het Duits niet voldoende is om een Duits paspoort te krijgen. Schriftelijke vaardigheden zijn vereist. De naturalisatieverzoeker moet niet alleen Duits kunnen schrijven, maar ook een Duitse tekst kunnen lezen en op juistheid kunnen controleren.228 Op 5 mei 2006 hebben de Ministers van Binnenlandse zaken van de 16 Länder tijdens de Innenministerkonferenz gesproken over uniforme standaarden bij de toepassing van de federale naturalisatiecriteria. Wat betreft de kennis van het Duits, zijn zij overeengekomen dat naturalisatieverzoekers het Duits zowel mondeling als schriftelijk op niveau B1 van het CEF dienen te beheersen.229 Vanaf begin volgend jaar zal de nieuwe taalstandaard moeten gaan gelden. Volgens Dr. Gerhold Lehngut, Ministerialdirektor van het federale Ministerie voor Binnenlandse zaken, zal van ouderen en mensen met een beperkte opleiding niet worden verwacht dat ze het Duits op niveau B1 beheersen.230 Verder hebben de Innenminister van de Länder de wens geuit, verplichte cursussen te ontwikkelen voor immigranten die willen naturaliseren. Tijdens deze zogenaamde ‘Einbürgerungskurse’ moet de basiskennis die iedere Duitse burger dient te hebben aan de orde komen en moet de kennis over de waarden en principes van de Duitse grondwet worden overgedragen. Het is de verantwoordelijkheid van ieder Land om dergelijke cursussen aan te bieden, maar de inhoud van de cursussen dient in alle Länder gelijk te zijn. Volgens de Innenminister moeten de thema´s democratie, conflictoplossingen in de democratische maatschappij, rechtsstaat, verzorgingsstaat, verantwoordelijkheid van het individu voor het algemeen belang, deelname aan de politieke 227 228
229
230
Besluit van het Bundesverwaltungsgericht van 19 Augustus 2002, Das Standesamt 2003, vol. I, p. 15. Az: BVerwG 5 C 8.05 und 5 C 17.05, 20.10.2005. ‘Ein Einbürgerungsbewerber muß einen deutschsprachigen Text des täglichen Lebens lesen und deutsch diktieren sowie das von dritten oder mit technischen Hilfsmitteln Geschriebene auf seine Richtigkeit überprüfen.’ Sammlung der zur Veröffentlichung freigegebenen Beschlüsse der 180. Sitzung der Ständigen Konferenz der Innenminister und -senatoren der Länder am 5. Mai 2006 in Garmisch Partenkirchen, p. 13. 26. Migrationspolitisches Forum, Einbürgerung; Welcher Weg führt zur Staatsangehörigkeit?, Berlijn, 19 juni 2006.
116
HET TAAL- EN INTEGRATIECRITERIUM IN ANDERE LANDEN organisatie, gelijke behandeling van man en vrouw, grondrechten en staatssymbolen in ieder geval aan de orde komen. De ministers hebben de federale minister van Binnenlandse Zaken gevraagd om, voortbouwend op de inhoud van de inburgeringscursus, een concept voor de Einbürgerungskurse en een handboek te ontwikkelen. De ambtenaar belast met het toetsen van de naturalisatiecriteria zal moeten nagaan of iemand voldoende kennis heeft van de onderwerpen die aan de orde worden gesteld bij de Einbürgerungskurse. Een bewijs van succesvolle deelname aan een staatsburgercursus is voldoende aanleiding om aan te nemen dat iemand kennis heeft van de waarden en principes van de Duitse Grondwet. Bij voldoende vooropleiding kan de controle van de kennis van deze onderwerpen ook zonder de verplichte cursusdeelname gebeuren. In drie Duitse Länder, Hessen, Sachsen en Baden-Württemberg, maakt het testen van meer dan alleen kennis van de Duitse taal al deel uit van de naturalisatieprocedure. In Sachsen moeten naturalisandi meerkeuzevragen beantwoorden over onderwerpen als grondrechten, democratie en staatsinrichting. De vragen die moeten worden beantwoord zijn bekend. In Sachsen wordt aan naturalisandi alleen kennisvragen gesteld. Er wordt hen niet gevraagd naar hun mening over bepaalde grondrechten. Dat gebeurt wel in Hessen en Baden-Württemberg. In Hessen maakt een zogenaamde ‘Wissen und Werte’ test deel uit van de naturalisatieprocedure. Naturalisandi moeten bekend zijn met de Duitse grondrechten en het democratische bestel (Werte) en iets weten over Duitsland (Wissen). Ter voorbereiding heeft het Hessense ministerie van Binnenlandse Zaken en Sport voorzien in een handleiding. Naturalisandi in Hessen dienen vragen als ‘Noem drie Duitse middelgebergten’, ‘Noem drie Duitse filosofen’, en ‘Welke Duitse arts ontdekte de verwekkers van de ziektes cholera en tuberculose’ kunnen beantwoorden om in aanmerking te komen voor het Duitse staatsburgerschap. De Hessense test bevat geen meerkeuzevragen. De Hessense test bestaat voor het grootste gedeelte uit kennisvragen. Vragen naar de mening van de naturalisandus komen echter ook in de test voor. Zo moet de verzoeker aangeven wat hij of zij ervan vindt wanneer vrouwen zich zonder mannelijk familielid in openbare ruimtes vertonen. Ook dient de verzoeker de begrippen ‘Holocaust’, ‘bestaansrecht van Israël’, ‘godsdienstvrijheid’, ‘vrijheid van meningsuiting’ en ‘persvrijheid’ te verduidelijken. De Baden-Württembergse test, die op 1 januari 2006 in gebruik is genomen, bestaat louter uit meningsvragen. De test bevat 30 vragen, die de mening van de naturalisatieverzoeker over de Duitse grondrechten dienen te achterhalen. Voorbeelden van vragen zijn: ‘Waren de daders van de aanslagen in New York en Madrid in uw ogen terroristen of vrijheidsstrijders?’, ‘Zou u uw vrouw of dochter verbieden zich te kleden zoals Duitse vrouwen en meisjes? Zo ja: met welke middelen?’, ‘Hoe reageert u wanneer uw zoon aangeeft homoseksueel te zijn, en met een man te willen samenwonen?’ en ‘Hoe staat u tegenover kritiek op een godsdienst?’. De minister van Binnenlandse Zaken van Baden-Württemberg hoopt met deze test een indruk te krijgen van de mate waarin aspirant-staatsburgers zich de Duitse normen en waarden hebben eigengemaakt. De test heeft de bijnaam ‘moslimtest’ gekregen.231 De liberale FDP en de Sociaal Democraten zetten twijfels bij de doelmatigheid van de toets. Bondsdaglid 231
‘Moslimtest moet ware Duitser in immigrant bovenhalen’, Volkskrant 26 januari 2006.
117
HOOFDSTUK 4 voor de Groenen Winkler heeft zich beklaagd over het feit dat de vraagstelling is ingegeven door het misverstand dat álle nieuwkomers moslim zijn, en dat in élke moslim een terrorist schuilt.232 Uit een uitgelekt vertrouwelijk document van het ministerie van Binnenlandse Zaken blijkt dat de vragenlijst alleen aan verzoekers moet worden voorgelegd, waarbij twijfel bestaat over de vraag, of de verzoeker achter de Duitse grondrechten staat. Vervolgens staat in het document te lezen dat die twijfel in de regel bij moslims bestaat. Aan verzoekers met de nationaliteit van een land, dat is aangesloten bij de Islamitische Conferentie wordt de vragenlijst voorgelegd. Europeanen, Amerikanen en burgers van andere staten worden niet met de vragenlijst geconfronteerd, aldus het document.233 Lokale besturen in Badem-Württemberg, zoals van de stad Heidelberg en de bestuursregio Kreis Neckar-Odenwald, hebben zich tegen de test verzet. Lokale besturen, die van mening zijn dat de test zijn doel volledig voorbij schiet, hebben besloten de test niet toe te passen.234
4.5
Oostenrijk235
In Oostenrijk zijn de vereisten voor naturalisatie in 1999 aangescherpt. De belangrijkste aanscherping betreft de introductie van het vereiste van voldoende kennis van het Duits. De verzwaring van de vereisten voor naturalisatie is het resultaat van politieke druk van de rechtse Oostenrijkse Vrijheids Partij (FPÖ) en de Oostenrijkse Volks Partij (Österreichse Volks Partei, ÖVP), de zusterpartij van het CDA in Oostenrijk, tegen het hoge aantal immigranten dat de Oostenrijkse nationaliteit verwierf. Deze partijen maken al sinds 1990 bezwaar tegen het in hun ogen te hoge naturalisatiecijfer. Vooral tussen 1996 en 1998 staat de verandering van de naturalisatievereisten hoog op de politieke agenda. Volgens de ÖVP is de Oostenrijkse nationaliteit te waardevol om zomaar weg te geven aan immigranten die de ‘wil tot integratie’ missen.236 Terwijl FPÖ en ÖVP pleiten voor extra integratie criteria, streefden de Groenen (Die Grünen) en de Liberale LIF (Liberales Forum) juist naar een soepeler naturalisatiebeleid.237 De socialistische SPÖ mengt zich lange tijd niet in het nationaliteitsdebat. In 1998 bereikt de socialistische SPÖ met coalitiepartner ÖVP een compromis over de naturalisatievereisten. In een gezamenlijk wetsvoorstel wordt onder andere de eis van voldoende kennis van het Duits opgenomen. Het oorspronkelijke wetsvoorstel van de ÖVP ging nog verder. Deze partij stelde voor om van naturalisandi ook vol232 233
234 235
236 237
Idem. Innenministerium Baden-Württemberg, Einbürgerung: Bekenntnis zur freiheitlichen demokratischen Grundordnung nach dem Staatsangehörigkeitsgesetz. Aktenzeichen: 51012.4/12. ‘Verzet tegen integratietest’, Spits 24 januari 2006. Deze subparagraaf is mede gebaseerd op Çinar & Waldrauch (2006). Bernard Perchinig (Österreichische Akademie der Wissenschaften) beantwoordde van vragen en verstrekte uitgebreide informatie met betrekking tot de Oostenrijkse toetsen. Der Standard, 12/13 oktober 1996: 27. Kortere verblijfseis, toestaan van dubbele nationaliteit, verkrijging van nationaliteit iure soli voor de tweede generatie.
118
HET TAAL- EN INTEGRATIECRITERIUM IN ANDERE LANDEN doende kennis van het Oostenrijkse rechtssysteem te eisen. Het wetsvoorstel van SPÖ en ÖVP treedt op 1 januari 1999 in werking. Het officiële doel van de maatregelen van 1999 is de harmonisering van de naturalisatievereisten in de negen Oostenrijkse deelstaten. In Oostenrijk worden de regels betreffende de Oostenrijkse nationaliteit op federaal niveau bepaald, maar wordt de uitvoering van de nationaliteitswetgeving aan de deelstaten overgelaten. Dit leidt tot verschillende praktijken in de deelstaten. Voor de officiële invoering van het vereiste van voldoende taalkennis, wordt van naturalisandi in conservatieve deelstaten als Tirol en Vorarlberg al verwacht dat ze kennis van het Duits hebben. Deze praktijk heeft echter geen wettelijke basis. In de overige deelstaten worden geen taaleisen gesteld aan naturalisandi. De onduidelijkheid van de huidige taaleis heeft echter ook tot verschillen in toepassing geleid. De deelstaten Tirol en Vorarlberg hanteren de taaleis strenger dan de overige deelstaten. Naturalisandi moeten hier niet alleen mondelinge, maar ook schriftelijke kennis van het Duits hebben. Het Oostenrijkse Verwaltungsgerichtshof heeft zich in 2002 enige malen uitgelaten over de hantering van de taaleis. Volgens het Hof moeten verzoekers een basiskennis Duits hebben, zodat ze zich in het dagelijks leven kunnen redden en is het niet nodig om een gemakkelijke communicatie met de verzoeker te hebben.238 De introductie van de strengere naturalisatievereisten in 1999 heeft, in tegenstelling tot de verwachting van de Oostenrijkse regering, het naturalisatiecijfer niet doen dalen. In 1999 krijgen ongeveer 25.000 immigranten een Oostenrijks paspoort, tegen 18.000 immigranten in 1998. In zowel 2003 als 2004 naturaliseren meer dan 40.000 personen. De wens van ÖVP en FPÖ om het aantal naturalisaties te verminderen kan dus alleen gerealiseerd worden door de vereisten opnieuw te verzwaren. In het regeringsprogramma van deze partijen van 2003 wordt verzwaring van de naturalisatievereisten opgenomen. In december 2005 wordt een wetsvoorstel van de regering, nu bestaande uit ÖVP en de Alliantie voor de Toekomst van Oostenrijk (Bündnis Zukunft Österreich; BZÖ), een afsplitsing van de in de lente van 2005 uiteengevallen FPÖ, aangenomen. Het wetsvoorstel is op 23 maart 2006 in werking getreden. Vanaf deze datum worden aan naturalisandi opnieuw strengere eisen gesteld wat betreft kennis van de Duitse taal. Om voor naturalisatie in aanmerking te komen, moeten immigranten voldoen aan de vereisten van de ‘integratie overeenkomst’ van paragraaf 14 van de Wet Vestiging en Verblijf van 2005. Dit wil zeggen dat ze minstens 300 uur onderwijs binnen de ‘integratie cursus Duits’ moeten hebben gevolgd, of op een andere manier moeten bewijzen het Duits op niveau A2 van het CEF te beheersen. Ouderen en chronisch zieken hoeven niet aan de taaleis te voldoen. Een precieze leeftijd wordt in de wet niet genoemd. Onder de wet van 1999 hoefden ouderen ook niet aan de taaleis te voldoen. In de praktijk worden ouderen die de pensioengerechtigde leeftijd, 65 jaar voor mannen en 60 jaar voor vrouwen, hebben bereikt, vrijgesteld van de taaleis. Bij jongere personen bepaalt de gemeenteambtenaar of iemand wel of niet aan de eis moest voldoen. De verwachting is dat deze praktijk zal worden voortgezet. De taaleis geldt verder ook niet voor kinderen beneden de zes jaar. Kinderen boven deze leeftijd moeten wel aan de taaleis voldoen. Aan Oostenrijkse naturalisandi worden sinds 23 maart 2006 niet alleen hogere eisen gesteld wat betreft taalkennis. Door middel van het beantwoorden van meerkeuze238
VGH 2002/01/1047; VGH 2002/01/0186.
119
HOOFDSTUK 4 vragen moeten zij ook bewijzen voldoende kennis te hebben van het democratische stelsel en de geschiedenis van Oostenrijk en de geschiedenis van de deelstaat waarin ze verblijven. In totaal worden aan de naturalisatieverzoeker achttien vragen voorgelegd. Zes vragen betreffen het democratische stelsel in Oostenrijk, zes vragen gaan over de geschiedenis van Oostenrijk van 996 tot nu, en zes vragen over de geschiedenis van de betreffende deelstaat. Per vraag heeft de toetskandidaat de keuze uit drie antwoorden. De kandidaat slaagt voor de test wanneer hij per onderdeel ten minste de helft goed beantwoordt, of in totaal ten minste twee derde van alle vragen. Het ministerie van Binnenlandse Zaken of de afzonderlijke deelstaten hoeven niet te voorzien in handleidingen die kunnen worden gebruikt ter voorbereiding op de test. De brochure die door het Ministerie is verstrekt moet volgens de minister van Binnenlandse Zaken dan ook worden gezien als service van het ministerie aan de verzoekers. Het taalgebruik in de handleiding ter voorbereiding van de federale vragen veronderstelt echter een vrij hoog niveau van taalkennis. In sommige hoofdstukken wordt gebruik gemaakt van juridisch jargon, dat voor de gemiddelde schoolverlater moeilijk te begrijpen zal zijn. In het hoofdstuk ‘Grundrechte, Menschenrechte und supranationale Rechte’ komt bijvoorbeeld de volgende zin voor: Darüber hinaus sind [die Artikel 1 bis 4 des Übereinkommens zur Beseitigung aller Formen der Diskriminierung von Frauen] mit einem Durchführungsvorbehalt versehen, daher nicht unmittelbar anwendbar.239
Om te begrijpen wat directe werking van een verdragbepaling inhoudt is heel wat juridische kennis nodig. Voorbeelden van vragen uit de ‘Überblick über die demokratische Ordnung und Geschichte Österreichs’ van het ministerie van Binnenlandse Zaken: Over het democratische bestel: - Wat moet worden verstaan onder de wetgevende macht? - Wie neemt een federale wet aan? - Welke functie heeft de Rekenkamer? Over de geschiedenis van Oostenrijk: - Welke staatsvorm verkreeg Oostenrijk in 1918? - Wat wordt bedoeld met de ‘Anschluß’ van Oostenrijk op 12 maart 1938? - Hoe heette de eerste Bondspresident van de Tweede Republiek? - Hoe heette de eerste Bondspresident van de Tweede Republiek die door het volk werd gekozen? Iedere deelstaat kan, naast de beslissing om een leidraad uit te geven, beslissen over de moeilijkheidsgraad van de test. Er zullen dus regionale verschillen ontstaan. De toets die aan naturalisandi in Wenen zal worden voorgelegd gaat voornamelijk in op de geschiedenis en kenmerken van de stad Wenen, en het bestuur van de stad en 239
Überblick über die demokratische Ordnung und Geschichte Österreichs, Skriptum zur Vorbereitung für die Prüfung gemäß § 10a des Staatsbürgerschaftsgesetzes 1985, Bundesministerium für Inneres, p. 30.
120
HET TAAL- EN INTEGRATIECRITERIUM IN ANDERE LANDEN deelstaat Wenen. De toetsen die zijn ontwikkeld in de deelstaten Tirol en Karinthië gaan in vergelijking met de Weense test veel dieper in op de regionale cultuur en geschiedenis. In Karinthië moeten kandidaat-Oostenrijkers bijvoorbeeld weten wat het beroemdste Karinthische gerecht is, en welke vruchten er worden gebruikt bij de productie van Kärtner Most, een alcoholhoudend drankje gemaakt van gegiste appels en peren. In iedere deelstaat worden dertien euro zegelkosten berekend voor deelname aan de burgerschapstest. Daarnaast worden in Salzburg en Karinthië extra administratiekosten berekend. Deze bedragen twintig euro in Karinthië en € 120 in Salzburg. In Tirol wordt vijf euro gevraagd voor het uitschrijven van een getuigschrift.240 Bij de inwerkingtreding van de nieuwe regels betreffende naturalisatie in maart 2006 konden de naturalisandi nog geen burgerschapstesten maken, omdat deze testen toen nog in voorbereiding waren. Er is dus een achterstand in de behandeling van naturalisatieverzoeken ontstaan. In september 2006 zijn de eerste Länder begonnen met het toepassen van de tests. Inmiddels zijn de tests in alle Länder in gebruik genomen.
4.6
Verenigd Koninkrijk241
De Britse Nationality, Immigration and Asylum Act (NIAA) van 2002 introduceert de vereisten van voldoende kennis van het Engels (Welsh of Schots) en kennis van ‘life in the UK’ voor immigranten die willen naturaliseren. Deze veranderingen treden op 1 november 2005 in werking. In de wet van 2002 worden de waarde en het belang van de Britse nationaliteit benadrukt. Een ‘citizenship ceremony’ maakt inmiddels deel uit van de naturalisatieprocedure. Tegelijkertijd zijn de vereisten voor naturalisatie verscherpt. Het doel van deze maatregelen is ‘to develop among migrants and the settled population a stronger sense of social participation and shared values.’242 Vóór 1 november 2005 wordt taalkennis getoetst in een interview met een politieagent. Tegenwoordig beoordelen onderwijzers van de burgerschapscursus of iemand het Engels (Welsh of Schots) op het niveau ESOL (English for Speakers of Other Languages) niveau 3 beheerst, wat wil zeggen dat iemand in staat is een gesprek te voeren over een onverwacht onderwerp in verstaanbaar, doch niet perfect, Engels.243 Daarmee is het niveau van taalkennis dat wordt verlangd in het Verenigd Koninkrijk min of meer gelijk aan niveau A2 van het CEF.244 Deze formulering van de taaleis betekent een aanmerkelijke verzwaring ten opzichte van de situatie voor 2005. De Commissie van deskundigen, door de Britse regering was ingesteld als adviesorgaan bij de opstelling van de NIAA, adviseerde onder andere dat het niet eerlijk is om aan alle naturalisandi dezelfde absolute taaleis te stellen. In plaats daarvan is het volgens
240 241 242 243 244
‘Das Geschäft mit der Einbürgerung’, Salzburger Nachrichten, 8 september 2006. Deze subparagraaf is mede gebaseerd op Dummett (2006). Home Office, ‘Controlling our Borders’, November 2005. The Home Office for England and Wales, Life in the United Kingdom: A Journey to Citizenship, 2005, p. 11. Zie tabel 1.1.
121
HOOFDSTUK 4 deze Commissie beter om voor iedere naturalisandus te controleren wat hij of zij heeft gedaan om zijn of haar taalkennis te verbeteren. Voldoende kennis van het leven in het Verenigd Koninkrijk wordt ook vanaf 1 november 2005 getoetst. Vanaf die datum moeten Britse naturalisandi zestien van 24 meerkeuzevragen goed beantwoorden. Hiervoor hebben ze 45 minuten de tijd. De test kost ongeveer vijftig euro.245 Ter voorbereiding heeft het Britse Ministerie van Binnenlandse Zaken een 154 pagina’s tellend oefenboek uitgebracht, met informatie en voorbeeldvragen.246 Immigranten die de ‘Life in the UK’ test willen maken, dienen alleen de hoofdstukken ‘A changing society’, ‘Britain Today’ en ‘How is Britain governed’, samen 32 pagina’s, te bestuderen. Voorbeelden van vragen uit deze hoofdstukken zijn op internet te vinden.247 De antwoorden staan echter alleen in het oefenboek. Voorbeelden van vragen uit de ‘Life in the UK’ test: - What is the percentage difference in pay between male and female hourly pay rates? - What percentage of London’s residents are ethnic minorities? - Who is the head of the Church of England? - What laws exist regarding political reporting on radio and television? - What are the responsibilities of an MP? - What is the definition of an EU Regulation? Tony McNulty, Minister van Immigratie, heeft over de test gezegd dat ‘het geen test [is] om te zien hoe Brits iemand is of kan worden. Het is een test om te zien of iemand bereid is een goed staatsburger te zijn die weet hoe het er in het Britse dagelijks leven aan toe gaat’.248 Deze Minister heeft de toets zelf gemaakt, en hierbij één fout gemaakt. Het slagingspercentage voor de toets was in het eerste half jaar na invoering 75 procent.249 De ‘Life in the UK test’ is in Groot-Brittannië bekritiseerd omdat de vragen die er in voorkomen ook voor veel geboren en getogen Britten te moeilijk zouden zijn. Dagblad The Times heeft de vraag naar het hoofd van de anglicaanse kerk voorgelegd aan twee gezagshebbende instanties, Buckingham Palace en de residentie van de aartsbisschop van Canterbury. Beide instanties verklaren dat Jezus Christus het hoofd van de anglicaanse kerk is, terwijl dit volgens het oefenboek de aartsbisschop van Canterbury zou moeten zijn. Ook blijken Britten die door journalisten zijn aangesproken op straat grote moeite te hebben met het beantwoorden van sommige toetsvragen. Op de vraag welk soort rechtbank gebruik maakt van een jurysysteem kunnen veel Britten geen antwoord geven.250
245 246 247 248 249 250
34 Britse pond. Zie noot 33. www.lifeintheuktest.gov.uk/htmlsite/self_20.html, site bezocht op 25 juli 2006. De Gelderlander, 2 november 2005. www.lifeintheuktest.gov.uk/htmlsite/after_10.html, site bezocht op 25 juli 2006. ‘Inburgeringstoets Britten te zwaar’, NRC november 2005.
122
HET TAAL- EN INTEGRATIECRITERIUM IN ANDERE LANDEN De test wordt per computer afgenomen. Op internet kunnen instructies worden gevonden over hoe iemand dient om te gaan met muis en toetsenbord.251 De computer kiest per toetskandidaat 24 vragen uit een lijst van 200. Er is geen limiet aan het aantal keren dat iemand de toets mag maken. Wanneer iemand zakt voor de test, kan hij hem opnieuw maken tot hij is geslaagd. De toets wordt op 90 plaatsen afgenomen. Het is de bedoeling dat de taaltoets en de toets over de kennis van het leven in het Verenigd Koninkrijk uiteindelijk één toets worden.
4.7
Conclusies
Sinds de eeuwwisseling zijn in een aantal West-Europese staten de vereisten voor naturalisatie aangescherpt. In Denemarken, Duitsland, Oostenrijk, het Verenigd Koninkrijk en Nederland maken geformaliseerde taal- en integratietests tegenwoordig deel uit van de naturalisatieprocedure, of zullen dergelijke tests in de nabije toekomst worden geïntroduceerd. In Denemarken, Duitsland, Oostenrijk en Nederland zijn de christen democraten grote voorstanders van het toetsen van taal- en maatschappijkennis bij naturalisatie. In Denemarken en Oostenrijk zijn zij hierbij gesteund door rechts- nationalistische partijen. België lijkt op het punt van taal- en integratie-eisen een andere trend te volgen dan de overige hierboven genoemde landen. In dit land is in 2000 het vereiste van voldoende integratiewil afgeschaft. In België, Duitsland, Nederland en Oostenrijk is de verschillende toepassing van het taal- en integratiecriterium bij naturalisatie gebruikt als argument voor verandering van de nationaliteitswetgeving. De richting van de verandering in België is echter tegengesteld aan de richting van de verandering in de andere landen. In zowel België, Duitsland als Nederland heeft de discussie over kiesrecht voor vreemdelingen een rol gespeeld in het debat over de naturalisatievereisten. De discussie over het wel of niet toekennen van kiesrecht aan vreemdelingen heeft echter tot verschillende resultaten geleid. In Nederland ruilt de PvdA in 1991 de uitbreiding van het kiesrecht voor vreemdelingen in voor afschaffing van de afstandseis. In 1997 wordt deze eis opnieuw ingevoerd. In België wordt besloten de vereisten voor naturalisatie te versoepelen, onder andere door het afschaffen van de integratiewil, om zo de discussie over wel of niet toekenning van kiesrecht aan vreemdelingen te omzeilen. In Duitsland is de uitspraak van het Bundesverfassungsgericht dat de Grondwet de toekenning van het gemeentelijk kiesrecht aan vreemdelingen niet toelaat, één van de redenen om de regels over naturalisatie te liberaliseren. De niveaus van taalkennis in de in dit hoofdstuk beschreven landen lopen sterk uiteen. Zoals we hebben gezien wordt taalkennis in België helemaal niet getoetst, terwijl Deense naturalisandi het Deens dienen te beheersen op niveau B2 van het CEF. Dit is het hoogste niveau op eindniveau ‘Onafhankelijk Gebruiker’ (B). In Duitsland zijn plannen in de maak om Duitse taalkennis op niveau B1 te toetsen. In Nederland en Oostenrijk wordt taalkennis getoetst op niveau 2 van eindniveau ‘Basisgebruiker’(A).252 Afgaande op de informatie het Home Office hanteert Groot-Brittannië 251 252
www.lifeintheuktest.gov.uk/htmlsite/mouse_10.html en www.lifeintheuktest.gov.uk/htmlsite/ keyboard_10.html, sites bezocht op 25 juli 2006. Zie voor een beschrijving van deze niveaus tabel 1.1.
123
HOOFDSTUK 4 ongeveer dezelfde eisen als Oostenrijk en Nederland. In dit land moeten naturalisandi een gesprek kunnen voeren in ‘verstaanbaar, doch niet perfect Engels’. Schriftelijke vaardigheden zijn dus, zoals in Nederland en sommige Oostenrijkse Länder, niet vereist. In alle in dit hoofdstuk beschreven landen waar taalkennis is vereist voor naturalisatie kunnen verzoekers met een diploma of een certificaat van een taalschool aantonen het gewenste niveau te hebben. Alleen in Nederland volstaan dergelijke diploma’s en certificaten niet. Taaldiploma’s, zelfs wanneer ze zijn afgegeven door een ROC in een vervolgtraject van de Wet Inburgering Nieuwkomers, worden niet geaccepteerd als vrijstellingsgrond. Mensen met dergelijke diploma’s moeten bij de naturalisatietoets opnieuw bewijzen over het vereiste niveau te beschikken. De Nederlandse regering hecht kennelijk geen belang aan de integratie-inspanningen die iemand uit eigen beweging heeft gedaan. Vrijstelling en ontheffing van de toets zijn moeilijk te krijgen in Denemarken. Alleen immigranten met een zeer zware geestelijke of lichamelijke handicap hoeven niet aan de zwaardere taaleis te voldoen. Immigranten met een posttraumatische stressstoornis worden niet vrijgesteld. Aangezien deze aandoening voornamelijk bij asielzoekers uit oorlogsgebieden voorkomt zullen zij het meest worden geraakt door deze beperkte vrijstellingsregeling. In Duitsland zal van ouderen en mensen met een beperkte opleiding niet worden verwacht dat ze het Duits op niveau B1 beheersen. In Oostenrijk worden ouderen en chronisch zieken van het taalvereiste vrijgesteld. In Nederland kunnen ouderen pas vanaf de leeftijd van 65 jaar zonder toets de Nederlandse nationaliteit verkrijgen via optie. Daar geldt echter wel een verblijfseis van vijftien jaar. Ook de vrijstellingsregeling voor gehandicapten is niet ruimhartig. Alleen met een verklaring van een deskundige kunnen personen met geestelijke of lichamelijk handicap van toetsdeelname worden ontheven. Analfabeten wordt het in ons land al helemaal moeilijk gemaakt. Om van de toets te worden vrijgesteld moeten zij eerst een kostbaar anderhalf uur durend haalbaarheidsonderzoek ondergaan, waarin wordt bekeken of ze in staat zijn binnen vijf jaar voldoende Nederlands te leren. In Nederland, de Duitse Länder Baden-Württemberg, Hessen en Sachsen, Oostenrijk en het Verenigd Koninkrijk maken maatschappijtests deel uit van de naturalisatieprocedure. In Denemarken zal een dergelijke test in 2007 worden ingevoerd. Met uitzondering van Nederland bestaan in al deze landen voorbereidingsmogelijkheden op deze test. Naast Nederland wordt alleen in Engeland de toets per computer afgenomen. In Duitsland maken, naast kennisvragen, vragen naar de mening van de naturalisandus of Duitse Werte deel uit van de maatschappijtest. Deze meningsvragen zijn expliciet gericht op moslims. De kennisvragen in Oostenrijk en Duitsland lijken overigens meer een afspiegeling te zijn van de kennis en de beelden van het vaderland bij de makers van die tests dan van de kennis en beelden van de meerderheid van de autochtone bevolking. In het Verenigd Koninkrijk blijken zowel de autochtone bevolking als gezaghebbende instanties moeite te hebben met het beantwoorden van de vragen die worden voorgelegd aan naturalisandi. Of de Nederlandse toets haalbaar is voor de hier geboren en getogen Nederlanders is onbekend, omdat de toetsinhoud niet bekend is. Dit verhindert een debat over de inhoud van de toets dat er in andere landen wel is geweest. In Nederland bestaan er, naast het niveau van de toets, praktische belemmeringen die voor een deel van de immigranten als barrière voor naturalisatie werken. In alle hier124
HET TAAL- EN INTEGRATIECRITERIUM IN ANDERE LANDEN boven beschreven landen met een maatschappijtoets hebben naturalisandi de mogelijkheid zich hierop voor te bereiden. Alleen in Nederland is de inhoud van de naturalisatietoets geheim. Alleen in Nederland moet een gezakte kandidaat zes maanden wachten voordat hij het toetsonderdeel kan herkansen. De hoge kosten fungeren in Nederland, zoals aangetoond in hoofdstuk 3 van dit rapport, als barrière voor naturalisatie. De totale kosten die een aanvrager in Nederland moet maken liggen aanzienlijk hoger dan in de andere in dit hoofdstuk besproken lidstaten. Alleen in Denemarken zullen de kosten voor toetsdeelname ook op de deelnemer worden verhaald. Verder geschiedt de toetsafname alleen in Nederland per computer, zonder dat de regering hiervoor voorbereidingsmogelijkheden aanbiedt. Als de bedoeling van de naturalisatietoets echt is (taal)kennis van immigranten te verbeteren en niet om het aantal naturalisaties te verminderen, dan zouden de diverse praktische barrières in Nederland eenvoudig kunnen worden weggenomen.
125
5
Conclusies en aanbevelingen
5.1
Conclusies
Taalkennis is een zeer belangrijk vereiste voor integratie. Zonder voldoende taalkennis zal iemand zich niet in de maatschappij kunnen staande houden. In Nederland is echter lang niet altijd kennis van het Nederlands vereist om hier te kunnen wonen en werken. Het is echter niet meer dan redelijk dat een bepaalde mate van beheersing van het Nederlands als eis wordt gesteld bij naturalisatie. Aan de taalbeheersing van nieuwe Nederlanders wordt sinds de inwerkingtreding van de herziene Rijkswet op het Nederlanderschap aanmerkelijk hogere eisen gesteld dan daarvoor het geval was. Op 1 april 2003 is het inburgeringsgesprek vervangen door de naturalisatietoets, waarin naturalisandi moeten bewijzen het Nederlands te kunnen spreken, verstaan, lezen en schrijven. Daarnaast moeten zij kennis hebben van de Nederlandse maatschappij en staatsinrichting. Dit onderzoek heeft als doel de totstandkoming en effecten van de naturalisatietoets te analyseren. Om een beeld te krijgen van de effecten van de toets op het aantal naturalisaties zijn in hoofdstuk 2 van dit rapport de cijfers met betrekking tot naturalisatie en de naturalisatietoets geanalyseerd. Het effect van de toets op de naturalisatiepraktijk is in hoofdstuk 3 beschreven aan de hand van interviews met gemeenteambtenaren, ROC medewerkers, medewerkers van immigrantenorganisaties en met immigranten die de toets hebben gemaakt of die vanwege het bestaan van de toets van naturalisatie afzien. In hoofdstuk 4 is aandacht besteed aan het taal- en integratievereiste zoals dat wordt gehanteerd bij naturalisatie in België, Denemarken, Duitsland, Oostenrijk en het Verenigd Koninkrijk. Dit rapport begint met de beantwoording van de vraag naar de redenen van de introductie van de naturalisatietoets. Hiervoor zijn in hoofdstuk 1 de politieke debatten in het kader van de wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap geanalyseerd en is het kader geschetst waarin deze debatten plaatsvonden. Hieruit blijkt dat het veranderde denken over integratie het debat over de wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap sterk heeft beïnvloed. De politieke debatten In de jaren negentig wordt het Minderhedenbeleid, waarin naturalisatie wordt gezien als een manier om de integratie van immigranten in de Nederlandse samenleving te bevorderen, vervangen door het als activerend bedoelde integratiebeleid. De nadruk komt hiermee meer te liggen op de eigen verantwoordelijkheid van immigranten voor een geslaagde integratie. In het debat dat rondom de wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap wordt gevoerd geeft Minister van Justitie Hirsch Ballin (CDA) in 1993 al aan dat in de toekomst hogere eisen zullen worden gesteld aan de taalbeheersing van naturalisandi. In de Tweede Kamer maakt de CDA fractie zich sterk voor verzwaring van de taal- en integratie-eis. Verhagen stelt in 1993 voor ook kennis van de Nederlandse staatsinrichting en maatschappij te toetsen. Dit idee wordt gesteund 127
HOOFDSTUK 5 door de regering. In de inburgeringstoets die in opdracht van Hirsch Ballin is ontwikkeld en in 1995 aan de Kamer wordt gepresenteerd, wordt dan ook uitgebreid aandacht besteed aan maatschappijkennis. In een gesprek van ongeveer 45 minuten moeten naturalisandi vragen over de Nederlandse staatsinrichting, maatschappelijke voorzieningen en de rechten die men heeft in Nederland beantwoorden. Als CDA, D66 en Groen Links hierop aandringen, wordt de inburgeringstoets inhoudelijk besproken. Die toets wordt echter nooit in gebruik genomen. In 1998 treedt de Wet Inburgering Nieuwkomers (WIN) in werking. Hiermee is officieel de weg van het voorleggen van geformaliseerde toetsen aan immigranten ingeslagen. Hoewel het slagen voor die toets geen vereiste is volgens de WIN, moeten immigranten wel na deelname aan een cursus een profieltoets afleggen. Zij moeten op deze manier bewijzen dat ze als goede burgers in Nederland kunnen functioneren. Nu eenmaal bij nieuwkomers het integratieniveau werd beoordeeld middels een toets ligt het voor de hand dat ook bij naturalisandi geformaliseerde tests worden afgenomen voordat ze het Nederlanderschap verkrijgen. De invoering van de naturalisatietoets kan worden gezien als het resultaat van een ‘path dependent proces’: de ingeslagen weg van het toetsen van immigranten wordt gevolgd, zonder dat men zich nog afvraagt of deze weg wel de juiste is. Naast het voorstel om ook maatschappijkennis van naturalisandi te eisen dringt het CDA al bij de behandeling van het wetsvoorstel van 1993 aan op het eisen van leesen schrijfvaardigheid. Bij de behandeling van het wetsvoorstel van 1998 wordt deze partij in die eis gesteund door de VVD en de kleine christelijke partijen. Met deze partijen pleit het CDA voor een hoger taalbeheersingsniveau bij naturalisatie dan bij inburgering. Het niveau waarnaar wordt gestreefd onder de WIN heeft een opwaartse druk uitgeoefend op het niveau van taalbeheersing bij naturalisatie. De politici van het CDA, de VVD en de kleine christelijke partijen realiseren zich niet dat er bij de WIN sprake is van een streefniveau dat in de praktijk in veel gevallen niet wordt behaald. Bij naturalisatie is echter het werkelijke niveau van taalbeheersing van belang. Wanneer D66 in 2000 voorstelt om leesvaardigheid bij naturalisandi te toetsen is duidelijk dat een meerderheid in de Tweede Kamer voorstander is van verzwaring van de taaleis bij naturalisatie. In het Besluit Naturalisatietoets is echter bepaald dat vreemdelingen die willen naturaliseren ook Nederlands moeten kunnen schrijven. De regering Kok II die dit amvb vaststelt, is hiermee verder gegaan dan de wens van de kamer om alleen leesvaardigheid te eisen. Het Besluit is niet in de Tweede Kamer besproken, hoewel de Kamer hiervoor wel de mogelijkheid had. Vier weken voor inwerkingtreding is het besluit namelijk voorgehangen bij de Kamer.253 In tegenstelling tot het debat over de inburgeringstoets van 1995 heeft de Kamer voor ingebruikname van de naturalisatietoets geen inhoudelijk debat over deze toets gevoerd. Na invoering van de hRWN in 2003 is het niveau van taalkennis van de naturalisatietoets aan de orde gekomen naar aanleiding van de vraag van kamerleden Sterk (CDA) en Huizinga-Heringa (ChristenUnie) aan Minister Verdonk om dit niveau verder te verhogen. Over de inhoud van deel I van de toets, het maatschappijoriëntatie-gedeelte, heeft de Kamer nooit gedebatteerd. Het houden van een dergelijk debat wordt bemoeilijkt door de onbekendheid van de inhoud van de naturalisatietoets, die geheim is. De vraag of de naturalisatietoets de zwaarte heeft die past bij het 253
Op grond van artikel 8 lid 6 Rijkswet op het Nederlanderschap.
128
CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN Nederlanderschap is slechts zeer beperkt aan de orde gekomen. Die vraag kan dus, afgezien van de kandidaten die de toets hebben afgelegd, maar door zeer weinig personen worden beantwoord. De huidige integratietoets bij naturalisatie is primair een taaltoets geworden. Integratie wordt praktisch gelijkgesteld met bewezen taalkennis. Hiernaast wordt nog kennis van de maatschappij getoetst. De sociale contacten en de verblijfsduur, elementen die voor de inwerkingtreding van de herziene Rijkswet op het Nederlanderschap wel deel uitmaakten van de taal- en integratietoets, spelen geen rol meer bij naturalisatie. Tijdens de debatten over de verzwaring van de taal- en integratie-eis bij naturalisatie is aandacht besteed aan groepen immigranten voor wie een verzwaring van deze eis een onoverkomelijke barrière zou kunnen vormen. In dit verband zijn ouderen, vrouwen, mensen die in hun jeugd weinig scholing hebben gehad, immigranten afkomstig uit landen met een ander schrift en analfabeten genoemd. Uiteindelijk is aan ouderen een optierecht toegekend. Optie moet in dit verband fungeren als vangnet, omdat aan ouderen geen eisen kunnen worden gesteld wat betreft de taalvaardigheid. Volgens de hRWN kunnen echter alleen ouderen van 65 jaar of ouder met een rechtmatig verblijf van minstens vijftien jaar van dit optierecht gebruik maken.254 De overige categorieën immigranten voor wie de verzwaring van de inburgeringseis bij naturalisatie een barrière zou kunnen vormen, zijn in principe op de naturalisatieprocedure aangewezen wanneer zij Nederlander willen worden.255 Analfabeten en geestelijk en lichamelijk gehandicapten kunnen worden ontheven van deelname aan de naturalisatietoets. Sinds de inwerkingtreding van de herziene Rijkswet op het Nederlanderschap is het aantal naturalisaties drastisch afgenomen. Zo naturaliseren in 2004 de helft minder mensen dan voor de inwerkingtreding van de hRWN in 2002. Een minderheid van het aantal naturalisandi heeft met de toets te maken gehad. Over de jaren 2004 en 2005 bezien heeft ruwweg een kwart van de aanvragers de naturalisatietoets gemaakt. Dit percentage zou hoger zijn wanneer niet een gedeelte van de toetsdeelnemers voor één of meerdere onderdelen van de toets zou zakken. Tot nu toe is in 2004 en 2005 30 % van de deelnemers voor een toetsonderdeel gezakt. Een gedeelte van de toetsplichtigen schakelt zichzelf bij voorbaat uit. Van de 12.220 immigranten die zich in 2004 en 2005 aanmeldden heeft tot nu toe 20 % nog niet deelgenomen aan de toets. Het zou kunnen dat deze personen besluiten toch maar niet aan de toets deel te nemen op het moment dat zij de acceptgiro ontvangen waarmee voor de toets moet worden betaald. Voor deelname aan deel I moet € 92 worden betaald.256 Hiernaast moet nog rekening worden gehouden met een grote groep immigranten die niet eens de moeite neemt zich voor de toets aan te melden. Dit betekent dat er veel meer mensen zijn die Nederlander willen worden, maar de hindernis van de naturalisatietoets niet kunnen nemen. De interviews die zijn afgenomen met immigranten, gemeenteambtenaren, ROC medewerkers en medewerkers van immigrantenorganisaties bevestigen dat een groep 254 255
256
Artikel 6 lid 1 sub h. Vrouwen kunnen voor het Nederlanderschap opteren wanneer zij drie jaar met een Nederlander zijn gehuwd en vijftien jaar toelating en hoofdverblijf in Nederland hebben. Ook aan vreemdelingen die hier zijn geboren of sinds hun vierde toelating en hoofdverblijf hebben is een optierecht toegekend. Artikel 6 lid 1 sub a, e en g. www.ind.nl. Site bezocht op 9 november 2006.
129
HOOFDSTUK 5 immigranten vanwege het bestaan van de toets afziet van naturalisatie. Deze groep immigranten wordt vooral door de eis van schriftelijke taalbeheersing afgeschrikt. Deze immigranten hebben op het werk of in de maatschappij een redelijke mondelinge taalbeheersing verworven, maar zijn bang dat hun schriftelijke taalbeheersing onvoldoende is om voor de toets te slagen. Eerste probleemcategorie: personen voor wie de toets een aanzienlijke hindernis is Vrouwen, ouderen en laagopgeleiden Vrouwen, ouderen en mensen die in hun jeugd weinig scholing hebben gehad werden in de debatten rond de wijziging van de RWN in de jaren negentig veelvuldig genoemd als groepen immigranten die moeite zouden kunnen hebben te voldoen aan de zwaardere taal– en integratie-eis. Met deze groepen is uiteindelijk echter weinig rekening gehouden. Op basis van de interviews kan geconcludeerd worden dat de verwachte problemen met betrekking tot deze groepen inderdaad zijn ontstaan. Het veranderde denken over vrouwen in het naturalisatiebeleid is opmerkelijk te noemen. Volgens de Handleiding voor de toepassing van de Rijkswet op het Nederlanderschap van 1985 hoefden vrouwen uit achterstandposities niet aan de taal- en integratie-eis te voldoen, terwijl ze sindsdien zonder uitzondering voor de toets moeten slagen wanneer ze Nederlander willen worden. Op basis van de cijfers met betrekking tot het aantal naturalisaties kan niet zonder meer worden geconcludeerd dat de naturalisatietoets voor vrouwen een grotere hindernis vormt dan voor mannen. De daling in het aantal naturalisaties sinds inwerkingtreding van de hRWN is bij vrouwen iets kleiner dan bij mannen. Ook zijn er bijna geen verschillen tussen mannen en vrouwen onder de deelnemers en geslaagden voor de naturalisatietoets. Wel blijkt dat er veel meer vrouwen dan mannen gebruik maken van de ontheffingsprocedure bij analfabetisme. In de debatten voorafgaand aan de wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap is men het erover eens dat er een uitzondering moest worden gemaakt voor mensen met een geestelijke of lichamelijke aandoening en voor analfabeten. Het Besluit Naturalisatietoets voorziet in een ontheffingsmogelijkheid voor personen die door een belemmering niet in staat zijn de naturalisatietoets af te leggen. Het is niet langer aan gemeenteambtenaren om te beoordelen of iemand vanwege een lichamelijke, geestelijke of taalgerichte belemmering niet in staat is aan het taal- en integratievereiste te voldoen. Deze beoordeling is, evenals de beoordeling van het niveau van taalkennis, gebureaucratiseerd en geprofessionaliseerd. Hiermee pakt de ontheffingsregeling restrictiever uit dan waarschijnlijk de bedoeling van de Tweede Kamer is geweest. Personen die vanwege hun lichamelijke of geestelijke aandoening willen worden ontheven van de toets, zullen zelf met behulp van verklaringen van artsen of (medisch) specialisten, moeten aantonen blijvend niet in staat te zijn om Nederlands te leren. In de praktijk blijkt dat artsen en andere specialisten terughoudend zijn bij het opstellen van dergelijke verklaringen. Zij zijn niet goed op de hoogte van de ontheffingspraktijk en vinden het moeilijk te beoordelen of iemand ook in de toekomst geen Nederlands zal kunnen leren. Artsen en andere specialisten beschouwen het niet als hun taak te beoordelen of iemand wel of niet in de komende vijf jaar voldoende Nederlands zal kunnen leren. Als artsen meewerken en een verklaring opstellen dan is het nog steeds onduidelijk of de immigrant met een geestelijk of lichamelijk gebrek 130
CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN van toetsdeelname zal worden ontheven, omdat de IND niet altijd het advies van een arts of medisch specialist zal opvolgen. Personen die vanwege ongeletterdheid van toetsdeelname wensen te worden ontheven, moeten kunnen aantonen dat ze een inspanning hebben geleverd om het Nederlands te leren. Alleen personen die ook in hun eigen taal ongeletterd zijn, worden in het kader van de naturalisatietoets als analfabeet beschouwd. Iemand die binnen vijf jaar in staat is het Nederlands te leren, zal niet worden ontheven wegens analfabetisme. Om te bepalen of iemand hiertoe in staat is, moet hij of zij een haalbaarheidsonderzoek van € 204 ondergaan op het ROC in Amsterdam. Het feit dat analfabeten zich aan een dergelijk onderzoek dienen te onderwerpen, kan een barrière voor naturalisatie vormen. Hiernaast blijkt dat twee derde van de aanmeldingen voor een haalbaarheidsonderzoek die bij het ROC van Amsterdam binnenkomen incompleet is. Dit is deels te wijten aan gebrek aan kennis bij gemeenteambtenaren. Uit informatie van het ROC Amsterdam blijkt dat dit ROC slechts bij 20 tot 30 personen heeft geconcludeerd dat de toets wel haalbaar was. Dit komt neer op 7 tot 10 personen per jaar. Probleemcategorie II: personen waarvoor de toets een overbodige eis is Hoogopgeleide en andere goed geïntegreerde immigranten Niet alleen bovengenoemde groepen immigranten blijken problemen te hebben met het bestaan van de naturalisatietoets. Uit de interviews blijkt dat ook immigranten, die goed Nederlands spreken en zich goed in de Nederlandse samenleving geïntegreerd voelen, maar die niet de juiste diploma’s hebben om van toetsdeelname te worden vrijgesteld, problemen hebben met de toets. Deze categorie immigranten vindt het onterecht dat ze de toets moeten maken. Ook de ambtenaren hebben er moeite mee om deze immigranten door te moeten verwijzen naar een ROC voor het afleggen van de toets. Onder deze categorie immigranten vallen bijvoorbeeld lang in Nederland verblijvende immigranten. Deze immigranten hebben kennis van de Nederlandse taal en maatschappij en staatsinrichting op bijvoorbeeld de werkvloer en door contacten met Nederlanders verworven. Bij het opstellen van de vrijstellingsgronden is onvoldoende rekening gehouden met de veelheid aan manieren waarop iemand een immigrant Nederlands kan leren. Ook immigranten die een opleiding, waarvoor vrijstelling wordt verleend, nog niet hebben afgerond hebben bezwaren tegen de naturalisatietoets. Daarnaast hebben immigranten die het niveau van de naturalisatietoets, Nederlands als Tweede Taal niveau 2, of zelfs een hoger niveau, hebben behaald buiten het inburgeringsprogramma van de WIN problemen met het feit dat zij bij de naturalisatietoets opnieuw moeten bewijzen dit niveau te beheersen. In het debat voorafgaande aan de wijziging van de RWN is nauwelijks aandacht besteed aan de immigranten die wegens een voldoende kennis van het Nederlands problemen zouden kunnen hebben met de naturalisatietoets. Er zijn immigranten die het Nederlands op hetzelfde niveau of zelfs op een hoger niveau beheersen als de categorie diplomabezitters die wel van toetsdeelname worden vrijgesteld. Toch is voor deze categorie personen de naturalisatietoets een vereiste voor naturalisatie. Is het redelijk om mensen met vijf jaar VWO niet vrij te stellen en mensen met een MAVO diploma wel? Goed Nederlands sprekende immigranten voelen zich denigrerend behandeld omdat ook zij de toets moeten maken bij naturalisatie. 131
HOOFDSTUK 5 Voor deze groep is er echter een mogelijkheid om via de weg van het goedkopere, maar qua niveau moeilijkere Staatsexamen Nederlands als Tweede taal vrijstelling van de toetsverplichting te krijgen. Ambtenaren konden voor 1 april 2003 met beide probleemcategorieën rekening houden. Zij konden snel concluderen wanneer iemand goed Nederlands sprak. Minder goed Nederlands sprekende immigranten konden door de ambtenaren op hun gemak worden gesteld. Met hen werd vaak een uitgebreider gesprek gevoerd om uit te vinden in hoeverre de integratie was gevorderd. Door de reductie van integratie tot kennistoetsing verdwijnt bovendien uit beeld dat integratie alleen mogelijk is als ook de ontvangende samenleving zich openstelt voor de betrokken immigranten. Op basis van het uitgevoerde onderzoek kan weinig worden gezegd over de omvang van de twee probleemcategorieën, zijnde de immigranten waarvoor de toets een aanzienlijke hindernis is en immigranten waarvoor de toets een overbodige eis is. Duidelijk is echter wel dat deze categorieën kunnen worden onderscheiden, en dat beide categorieën toetskandidaten om heel verschillende redenen worstelen met de toetsverplichting. Vergrote zelfredzaamheid? Eén van de doelen die de regering voor ogen had bij het opstellen van de naturalisatietoets, namelijk de vergroting van de zelfredzaamheid van nieuwe Nederlanders, wordt niet behaald bij de twee gesignaleerde probleemcategorieën. Aan de ene kant laten immigranten, die onzeker zijn over hun niveau van taalkennis, zich afschrikken door de naturalisatietoets. Omdat de regering niet voorziet in betaalbare taalcursussen, kiezen zij ervoor hun bestaan als vreemdeling voort te zetten. Aan de andere kant draagt de toetsverplichting niet bij tot een grotere zelfredzaamheid van de groep vreemdelingen die al in hoge mate als in de Nederlandse samenleving geïntegreerd kon worden beschouwd. Er kunnen dus vraagtekens worden gezet bij de haalbaarheid van het doel om via een geformaliseerde test de zelfredzaamheid te vergroten. Uit de interviews blijkt ook, dat de inhoud van de naturalisatietoets niet altijd geschikt is om zelfredzaamheid en integratie uit af te leiden. Het eerste deel van de toets bestaat vooral uit ‘weetvragen’ die iemand alleen kan beantwoorden wanneer hij met de situatie in kwestie te maken heeft gehad. Zo kan het voorkomen dat een goed geïntegreerde immigrant, die geen kinderen heeft, nooit een uitkering heeft aangevraagd en geen vrijwilligerswerk heeft gedaan, zakt op de vragen die met deze onderwerpen te maken hebben. Andersom kan een immigrant die zich afzijdig houdt van de rest van de samenleving, maar die wel met de vragen van de toets te maken heeft gehad, slaagt voor de naturalisatietoets. Voor naturalisatie is niet alleen vereist dat een immigrant kennis heeft van het Nederlands en van de Nederlandse staatsinrichting en maatschappij, hij of zij moet zich ook in de samenleving ‘hebben doen opnemen.’257 Dit betekent dat het naturalisatieverzoek van iemand die zich opzettelijk afzijdig houdt van –of afzet tegen- alles wat Nederlands is, weigert zijn kinderen naar school te laten gaan of naar Nederlands recht polygaam gehuwd is, zal worden afgewezen.258 Omdat 257 258
Artikel 8 lid 1 sub d hRWN. Handleiding voor de toepassing van de Rijkswet op het Nederlanderschap, aanvulling 16, december 2004, C.4, p. 32.
132
CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN de huidige taal- en integratietoets niet meer is dan een geformaliseerde kennistoets zal tegenwoordig alleen bij polygamie worden geconcludeerd dat iemand zich niet heeft doen opnemen in de Nederlandse samenleving. De mogelijkheid tot het detecteren van de andere contra-indicaties is met de afschaffing van het inburgeringsgesprek bemoeilijkt. Minder rechtsongelijkheid? Een ander doel dat politici voor ogen hadden bij de herziening van de taal- en integratie-eis bij naturalisatie was de uniformering van de toepassing van het taal- en integratiecriterium, om zo een einde te maken aan ongelijke toepassing van dit criterium en de hieruit voortvloeiende rechtsongelijkheid. Voor inwerkingtreding van de hRWN konden de standaarden die werden gehanteerd voor inburgering per gemeente en zelfs per gemeenteambtenaar verschillen. Onder de hRWN wordt aan iedereen die niet van deelname is vrijgesteld of ontheven dezelfde toets voorgelegd. Door de beperkte vrijstellingsmogelijkheden komt het voor dat iemand de toets moet maken, terwijl hij het Nederlands op hetzelfde niveau of zelfs op een hoger niveau beheerst dan diplomabezitters die wel van deelname worden vrijgesteld. Hiermee wordt een nieuwe rechtsongelijkheid in het leven geroepen. Daarnaast heeft de formalisering en professionalisering van de taal- en integratie-eis een fikse verzwaring van de eis ten gevolge heeft gehad. Er is er een categorie immigranten die zich door de hogere eisen, met name de eis van schriftelijk taalvaardigheid, laat afschrikken van deelname aan de toets. Niet alleen het niveau van de toets blijkt een reden te zijn voor immigranten om af te zien van toetsdeelname. Ook de hoge prijs van de toets en het feit dat de inhoud van de toets onbekend is zijn redenen om niet deel te nemen aan de naturalisatietoets. De categorie immigranten die om deze redenen besluit niet deel te nemen aan de toets en daarmee af te zien van naturalisatie en het Nederlanderschap bevindt zich vooral onder de eerder genoemde kwetsbare groepen die vanwege hun leeftijd, opleidingsniveau of positie in het gezin sowieso meer moeite hebben met de integratie in Nederland. De weg naar het Nederlanderschap wordt door de naturalisatietoets voor hen nu ook afgesloten of in ieder geval aanzienlijk bemoeilijkt. Hier zien we een nieuwe rechtsongelijkheid die met de komst van de naturalisatietoets is ontstaan. Meer duidelijkheid? De gemeenteambtenaren geven aan dat de professionalisering van de taalbeoordeling duidelijkheid heeft gebracht. Het is niet langer aan gemeenteambtenaren om aan de hand van vage criteria te beoordelen of iemand goed genoeg Nederlands spreekt om Nederlander te mogen worden. Een goede dienstverlening vereist echter van gemeenteambtenaren dat ze goed Nederlands sprekende immigranten op de mogelijkheid van het Staatsexamen wijzen om vrijstelling van de naturalisatietoets te kunnen krijgen. Andersom moeten ambtenaren immigranten met een onvoldoende taalbeheersing adviseren hun niveau te verbeteren voordat ze aan de naturalisatietoets deelnemen. In de praktijk blijken ambtenaren in veel gevallen toch weer het niveau van taalbeheersing van naturalisandi te moeten beoordelen. Deze beoordeling wordt be133
HOOFDSTUK 5 moeilijkt door het feit dat de inhoud van de toets geheim is. Het is voor de gemeenteambtenaren dus lastig om de bepalen wanneer de toets voor iemand te moeilijk is. Omdat gemeenteambtenaren niet langer bepalen of iemand met zijn of haar taalbeheersing wel of geen naturalisatieverzoek mag indienen hoeven zij een negatief oordeel over de taalbeheersing niet langer te verantwoorden ten opzichte van de immigranten. Om deze reden vinden de ambtenaren het taal- en integratiecriterium van de hRWN duidelijker. Aan de discussies tussen ambtenaar en immigrant zijn met de komst van de toets echter geen einde gekomen. Wel is er nu een andere groep immigranten die zich gegriefd voelt. Het zijn nu vooral de goed Nederlands sprekende immigranten die het tegenover de ambtenaar duidelijk maken dat ze het er niet mee eens zijn dat er voor hen ook een toetsverplichting is. Hiernaast zijn de discussies met immigranten naar aanleiding van een negatief oordeel over de mate van taalbeheersing niet opgehouden. Wel zijn deze discussies verplaatst naar de ROCs waar onder de huidige wet het taalniveau wordt beoordeeld. Sinds de inwerkingtreding van de hRWN blijkt integratie uit een diploma of certificaat. Ook om deze reden vinden ambtenaren de nieuwe regels met betrekking tot inburgering duidelijker. Inburgering hoeft niet meer door hen te worden beoordeeld. Mensen hebben zwart op wit dat ze zijn ingeburgerd. Op basis van de interviews concluderen wij dat de onduidelijkheid van toetsing van taalkennis in het inburgeringsgesprek is vervangen door een andere onduidelijkheid: de vraag welke diploma’s wel en welke geen vrijstelling opleveren. Bij de beoordeling van de diploma’s kan gebruik worden gemaakt van het diplomaboek van de Informatie Beheer Groep (IBG). Niet alle gemeentes maken gebruik van dit boek. Vooral de beoordeling van de Certificaten Inburgering, die worden afgegeven na afsluiting van het integratietraject van de WIN, blijkt in de praktijk problemen op te leveren. Een dergelijk certificaat levert alleen vrijstelling op wanneer bij de afsluitende toets, de zogenaamde ‘profieltoets’, voor alle onderdelen het voor de naturalisatietoets vereiste niveau is behaald. Dit niveau is Nederlands als Tweede taal niveau 2, wat gelijk staat aan niveau A2 van het Common European Framework of Reference (CEF) van de Raad van Europa. De verzoeker dient aan te tonen dat hij dit niveau heeft behaald met een verklaring van het ROC. Wanneer een immigrant in een vervolgtraject van de WIN op het ROC het niveau van de naturalisatietoets behaalt, zal hij geen vrijstelling voor de toets krijgen, maar bezit hij wel een ROC verklaring waarin staat dat hij het Nederlands op niveau 2 beheerst. Dit zorgt voor veel verwarring bij de beoordeling van de Certificaten Inburgering. Als ambtenaren al problemen hebben bij de hantering van de vrijstellingsgronden dan geldt dat zeker voor de respondenten die niet dagelijks met het beoordelen van diploma’s te maken hebben. Mensen die buiten het kader van de WIN, in een vervolgtraject op het ROC of op een ander taalinstituut, een NT2 niveau 2 diploma halen, worden niet van toetsdeelname vrijgesteld. Dit levert verwarring op bij de toetskandidaten en de medewerkers van immigrantenorganisaties. Toetskandidaten begrijpen niet waarom zij ondanks hun Nederlandse taaldiploma’s verplicht worden hun taalkennis nogmaals te bewijzen in de naturalisatietoets. Immigrantenorganisaties raden hun achterban aan een cursus Nederlands te volgen op niveau 2, in de verwachting dat ze hiermee worden vrijgesteld van toetsdeelname. Naast het beoordelen van de diploma’s en certificaten zijn ambtenaren belast met de taak om immigranten te informeren over de naturalisatietoets. Deze taak wordt be134
CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN moeilijkt omdat de inhoud van de toets geheim is. Buiten de voorbeeldvragen uit de IND-brochure ‘De naturalisatietoets’ zijn de ambtenaren niet op de hoogte van de toetsinhoud. Hiernaast blijken de ambtenaren niet goed te weten wat het niveau van taalkennis van de toets inhoudt. Ook blijkt bij hen de wijze van toetsafname vaak onbekend. Alleen de ROCs zijn op de hoogte van de toetsinhoud. Het behoort echter niet tot de taak van de ROCs toetskandidaten over de inhoud te informeren. De ROCs gaan verschillend om met vragen over de toetsinhoud die hen bereiken. Twee ROCs geven tips voor boeken die kunnen worden gelezen ter voorbereiding op deel I van de naturalisatietoets, waarin kennis van de staatsinrichting en maatschappij wordt getoetst. Eén ROC biedt een mogelijkheid om deel I voor te bereiden met behulp van het programma ‘Eerste Hulp bij Nederland’ waar de eindtermen van de maatschappijorientatie-toets aan de orde komen. Ter voorbereiding van deel II noemt dit ROC de taalcursussen die er worden aangeboden. De beide voorbereidingsmogelijkheden worden met een flyer bij de uitnodiging voor deel I aangekondigd. Praktische belemmeringen van de toets Bij het opstellen van de naturalisatietoets is er geen rekening gehouden met de praktische belemmeringen die niets met het toetsniveau te maken hebben. Zo kan het feit dat de inhoud van de toets onbekend is een reden zijn voor immigranten om af te zien van deelname aan de toets. Een deel van de immigranten die besluiten wel deel te nemen aan de toets is door het ontbreken van voorbereidingsmogelijkheden erg zenuwachtig. ROC medewerkers zijn van mening dat de zenuwen er zelfs toe kunnen leiden dat iemand zakt voor een toetsonderdeel. Hoger opgeleide kandidaten blijken er minder moeite mee te hebben dat de toetsinhoud geheim is en dat er dientengevolge geen voorbereidingsmogelijkheden zijn dan laagopgeleide toetskandidaten. In het parlementaire debat over de inburgeringscursus die in 1995 in opdracht van Minister Hirsch Ballin en later staatssecretaris Schmitz werd ontwikkeld pleitten kamerlid Rijpstra (VVD) en Schmitz nog voor de ontwikkeling van voorbereidingscursussen. Zij waren beiden van mening dat het volgen van een dergelijke cursus blijk geeft van de motivatie van de betrokkene. Deze visie heeft binnen het Ministerie van Justitie klaarblijkelijk niet de overhand gekregen. Ook de hoge prijs van de toets kan worden gezien als een barrière voor de naturalisatietoets. Laagopgeleide immigranten met een laag inkomen zijn niet bereid veel geld te steken in een toets waarvan de uitkomst onzeker is. Ook voor immigranten die van mening zijn geen problemen te zullen hebben met het niveau van de toets kan de prijs een barrière voor toetsdeelname zijn. Zij zijn van mening zeker voor de toets te zullen slagen, maar kunnen de naturalisatietoets niet betalen. Verder werkt de verplichte wachttermijn van zes maanden voordat een toetsonderdeel kan worden herkanst, als een belemmering die niets met het niveau van de naturalisatietoets te maken heeft. Indien iemand zakt voor deel I of één van de onderdelen van deel II van de naturalisatietoets duurt het minmaal een half jaar langer voordat deze persoon Nederlander kan worden. Volgens de regering is de termijn van zes maanden tussen toets en herkansing gerechtvaardigd, omdat zo de kans op ‘oneigenlijk gebruik’ van de toets wordt verkleind. Na zes maanden is de kans dat een toetskandidaat zich de vragen herinnert kleiner. Ook wordt iedere zes maanden een ge135
HOOFDSTUK 5 deelte van de vragen ververst, zodat een kandidaat nooit twee keer dezelfde toets maakt. Verder worden immigranten door de verplichte wachttermijn in de gelegenheid gesteld hun niveau te verbeteren alvorens wederom deel te nemen aan de toets. Overigens lijkt onduidelijk of de verversing van de toetsvragen ook daadwerkelijk elk half jaar plaatsvindt. Indien verversing van de toetsvragen niet elk half jaar plaatsvindt, is een belangrijke rechtvaardigingsgrond voor de verlichte wachttermijn van zes maanden in feite afwezig. Kennelijk wegen op het Ministerie van Justitie de kosten van het ontwikkelen van een groot aantal vragen, zoals bijvoorbeeld in Engeland is gebeurd, of het regelmatig verversen van de toetsvragen zwaarder dan de wens om deze oneigenlijke en onnodige barrière voor het Nederlanderschap weg te nemen. Bij het opstellen van de toets zijn de makers uitgegaan van aanwezigheid van computervaardigheid bij de toekomstige toetskandidaten. Personen die moeite hebben met het werken met een computer zullen eerder zakken voor de toets, terwijl zij wellicht wel de vereiste kennis van staatsinrichting en maatschappij hebben. Het feit dat een gedeelte van de toets per computer wordt afgenomen, is ook een belemmering die los staat van het kennisniveau. Over de inhoud van de naturalisatietoets is tot op heden geen echt debat gevoerd in de Tweede Kamer. De regering heeft zich evenmin hoeven te verantwoorden voor het bestaan van de hierboven besproken praktische barrières. Ervaringen in het buitenland De praktische belemmeringen die niets met het toetsniveau van doen hebben doen zich in de ons omringde landen met een geformaliseerde toets bij naturalisatie niet of nauwelijks voor. Zo is zowel in Duitsland, Oostenrijk, het Verenigd Koninkrijk en, in de toekomst, in Denemarken de inhoud van de toetsen bekend. In het Verenigd Koninkrijk is ook gekozen voor een gecomputeriseerde afname van de toets, in casu de ‘Life in the UK’ test. De prijs van de Nederlandse naturalisatietoets staat in schril contrast met de prijs van de toetsen in de andere landen die worden beschreven: € 50 in Groot-Brittannië, € 13 in Oostenrijk. Alleen in Denemarken zullen, net als in Nederland, de kosten van de ‘infødsretsprøve’ worden verhaald op de immigrant. De toets als selectiecriterium? Een van de redenen om het taal- en integratiecriterium bij naturalisatie bij de wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap van 1985 te wijzigen was de verschillende hantering van dit criterium. Een immigrant die wilde naturaliseren moest in de ene gemeente aan andere inburgeringseisen voldoen dan in een andere gemeente, hetgeen de rechtsgelijkheid niet ten goede kwam. Daarnaast stond in de politieke debatten de wens de zelfredzaamheid, dat wil zeggen de mate waarin iemand gebruik kan maken van zijn of haar rechten als Nederlander, van nieuwe Nederlanders te vergroten. Een verscherping van de taal- en integratie-eis was het resultaat. De 9.134 personen die tot nu toe voor de naturalisatietoets zijn geslaagd vormen slechts een klein gedeelte van de veel kleinere groep immigranten die sinds inwerkingtreding van de hRWN een naturalisatieaanvraag heeft ingediend. Deze groep geslaagden bestaat, zoals uit het onderzoek is gebleken, gedeeltelijk uit goed geïntegreerde immigranten voor wie de toets eigenlijk een overbodig vereiste is. Deze personen zijn slachtoffer 136
CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN van de beperkingen in de vrijstellingsregeling, waarin geen rekening wordt gehouden met de veelheid aan manieren waarop iemand Nederlands kan leren. Het aandeel naturalisatieaanvragers dat met de toets te maken heeft gehad zou veel groter zijn wanneer een gedeelte van de toetsdeelnemers niet voor de toets zou zakken of zich van deelname zou laten afschrikken. De vraag werpt zich op wat de Regering bij het opstellen van het Besluit Naturalisatietoets eigenlijk voor ogen had bij naturalisatie. Ging het haar echt om het verbeteren van de taal- en maatschappijkennis bij nieuwe Nederlanders, of is de toets bedoeld om het -volgens sommige politici te hoge- aantal naturalisaties terug te dringen? Volgens Minister Verdonk van Vreemdelingenzaken en Integratie, onder wiens bewind de onder Kok II tot stand gekomen naturalisatietoets wordt uitgevoerd, is het niet de bedoeling dat de naturalisatietoets als selectiecriterium werkt.259 In de praktijk blijkt echter dat bepaalde groepen immigranten van naturalisatie worden uitgesloten. Anders dan onder de huidige Wet Inburgering Nieuwkomers (WIN) het geval is, zullen nieuwkomers onder de Wet Inburgering (WI) verplicht zijn bij het inburgeringsexamen van de WI niveau A2, het niveau van de naturalisatietoets, te halen. Onder de WI zoals die bij het parlement is ingediend, worden alle personen die het verplichte inburgeringsexamen hebben gehaald vrijgesteld van de naturalisatietoets. Het is nog niet duidelijk welk effect invoering van de WI op de praktijk en het belang van de naturalisatietoets zal hebben.
5.2
Aanbevelingen
Op grond van de bevindingen in dit onderzoek kunnen de volgende aanbevelingen worden geformuleerd. Uitbreiding van de optiegronden Goed geïntegreerde immigranten met een gedegen kennis van taal en maatschappij zonder taaldiploma’s worden niet vrijgesteld van toetsdeelname. Personen die meer dan twintig jaar in Nederland wonen zou geen taal- en integratie-eis moeten worden tegengeworpen op het moment dat zij Nederlander willen worden. Hetzelfde geldt voor jongeren, die hier het grootste gedeelte van hun jeugd hebben doorgebracht in Nederland, en die momenteel een Nederlandstalige opleiding volgen. Om dit effect te bereiken zou kunnen worden gedacht aan uitbreiding van het aantal optiegronden, te meer omdat personen met een dergelijk lang verblijf Nederland hoe dan ook niet meer kunnen worden uitgezet. Uitbreiding van de vrijstellingsgronden Om te voorkomen dat mensen ondanks een goede Nederlandse taalbeheersing en een goede kennis van de Nederlandse staatsinrichting en maatschappij de toets moeten maken, dient het aantal vrijstellingsgronden te worden uitgebreid. 259
TK 2004-2005, 29543, nr. 7, p. 8.
137
HOOFDSTUK 5 Personen die na afname van de profieltoets in een vervolgtraject van de WIN alsnog niveau 2 behalen op alle taalonderdelen zouden moeten worden vrijgesteld van toetsdeelname. Minister Verdonk heeft reeds toegezegd na te gaan wat een Verklaring Educatie van het ROC precies inhoudt, zodat naturalisatieverzoekers met een dergelijke verklaring in de nabije toekomst wellicht al van toetsdeelname zullen worden vrijgesteld.260 Ook zouden personen met een diploma of een certificaat Nederlands niveau 2 van een erkende taalschool moeten worden vrijgesteld. In landen als Oostenrijk, GrootBrittannië en Denemarken kunnen diploma’s en certificaten van taalinstituten wel worden gebruikt om aan te tonen dat aan de taaleis voor naturalisatie is voldaan. Alleen in Nederland worden personen met taaldiploma’s opnieuw aan een toets onderworpen wanneer zij willen naturaliseren. Van Surinamers, die in Suriname een middelbare schoolopleiding hebben gevolgd, en van Vlamingen kan in redelijkheid niet worden verlangd dat zij een toets afleggen voor het Nederlanderschap. Vlamingen hebben het Nederlands als moedertaal en in Suriname wordt in de Nederlandse taal onderwijs gegeven. Surinamers die lager onderwijs in het Nederlands hebben gehad zijn ook vrijgesteld van de inburgeringsverplichting onder de Wet Inburgering Buitenland.261 Verlaging van de kosten De kosten van de toets moeten omlaag. Zij zouden niet compleet op de immigrant moeten worden verhaald. De kosten vormen nu een barrière voor toetsdeelname en, dientengevolge, naturalisatie. In feite wordt net zoals in de jaren dertig van de vorige eeuw weer een financiële barrière voor naturalisatie opgeworpen. Ook de Nederlandse samenleving is erbij gebaat dat mensen niet eeuwig vreemdeling blijven. Bekendmaking van de toetsinhoud De inhoud van de toets dient bekend te worden gemaakt. De onbekende inhoud weerhoudt immigranten ervan aan de toets deel te nemen. Zij zijn niet bereid veel geld voor de toets te betalen, terwijl het onzeker is of zij voor de toets zullen slagen. Wanneer er uit bijvoorbeeld 200 vragen per toets 40 vragen worden gehaald kan steeds een nieuwe toets aan de kandidaten worden voorgelegd. In Denemarken, Duitsland, Oostenrijk en Groot-Brittannië zijn de toetsvragen wel openbaar. Bovendien maakt publicatie ook een publiek en openbaar debat over de inhoud van de toetsvragen mogelijk. Het organiseren van voorbereidingsmogelijkheden In de in ons omringende landen met een naturalisatietoets bestaat de zes maanden termijn niet wanneer iemand voor een toets zakt. In alle landen bestaan er voorbereidingsmogelijkheden. Het bestaan van voorbereidingsmogelijkheden heeft als voordeel dat mensen zich minder snel door de toets laten afschrikken, omdat zij weten 260 261
TK 2005-2006, 30308, nr. 63, p. 49. Zie artikel 16 lid 3 Vreemdelingenwet 2000.
138
CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN wat ze kunnen verwachten. De cursus ‘Eerste Hulp bij Nederland’ die op één ROC ter voorbereiding op deel I wordt aangeboden kan in dit verband worden beschouwd als een voorbeeld van ‘good practice’. Afschaffing van de zes maanden termijn bij herkansing De zes maanden die een kandidaat moet wachten voordat hij of zij een toets kan herkansen moeten worden afgeschaft. Dit levert een onnodige vertraging in de naturalisatieprocedure op. Bovendien is het onduidelijk of de zes maanden termijn kan worden gerechtvaardigd. De toetsvragen blijken nauwelijks te worden ververst. Een diplomaboek op alle gemeentes Alle gemeentes dienen te beschikken over het door de IBG samengestelde diplomaboek, dat voorbeelden van alle diploma’s die vrijstelling opleveren bevat. Het boek wordt momenteel niet door alle gemeentes gehanteerd. Het gebeurt nu dat gemeentes personen met een diploma dat vrijstelling oplevert doorsturen naar het ROC om de toets te maken. Andersom komt het voor dat gemeentes diploma’s overwaarderen, zodat mensen een aanvraag indienen in de veronderstelling te zijn vrijgesteld, waarna hun naturalisatieverzoek wordt afgewezen. Vereenvoudiging van de ontheffingsprocedure bij analfabetisme De ontheffingsprocedure bij analfabetisme moet worden vereenvoudigd. Analfabeten hebben nu weliswaar de mogelijkheid om van toetsdeelname te worden ontheven, maar de procedure die ze hiervoor moeten doorlopen is weinig ruimhartig. Het is zeer waarschijnlijk dat de huidige ontheffingsprocedure een barrière opwerpt voor analfabeten. Voor een goede toepassing van de ontheffingsregeling bij analfabetisme zouden gemeenteambtenaren beter moeten worden voorgelicht over de ontheffingspraktijk bij analfabetisme. Vaak zijn de formulieren die naar het Amsterdamse ROC worden gestuurd niet compleet, of hebben ze betrekking op ontheffing op basis van lichamelijke of psychische gebreken. Daarnaast werpt de vraag zich op of het wel gerechtvaardigd is de ontheffingspraktijk bij analfabetisme in de huidige vorm te handhaven. Waarom zouden zoveel analfabeten een prijzig onderzoek moeten ondergaan, terwijl slechts een minderheid, van ongeveer twee à drie procent, niet voor ontheffing in aanmerking komt. Het ROC van Amsterdam is blijkbaar in staat zonder het haalbaarheidsonderzoek al te bepalen of iemand wel of niet in staat is binnen vijf jaar voor de naturalisatietoets te slagen. Verbetering van de voorlichting aan artsen over ontheffing op medische en psychische gronden Om de problemen die zich voordoen met betrekking tot ontheffing van personen met een geestelijk of lichamelijk gebrek kan ook worden gedacht aan de invoering van een optierecht voor deze categorieën immigranten. De voorlichting aan artsen, medisch specialisten en deskundigen op het gebied van de geestelijke gezondheid over de ontheffingspraktijk van patiënten met lichamelijke of geestelijke gebreken moet worden verbeterd. Artsen, medisch specialisten en deskun139
HOOFDSTUK 5 digen beschouwen het nu niet altijd als hun taak om te beoordelen of iemand in de komende vijf jaar in staat is om Nederlands op naturalisatietoets-niveau te leren. Ook blijken zij problemen te hebben om in te schatten wat het taalbeheersingsniveau van een patiënt over vijf jaar zal zijn. Met een betere voorlichting zouden dit soort problemen uit de weg kunnen worden geruimd.
140
Bibliografie Bedem, R.F.A. Van den (1993), Motieven voor naturalisatie; Waarom vreemdelingen uit diverse minderheidsgroepen wel of niet kiezen voor naturalisatie, Arnhem: Gouda Quint. Böcker, A., K. Groenendijk & B. De Hart (2005), ‘De toegang tot het Nederlanderschap. Effecten van twintig jaar beleidswijzigingen’, Nederlands Juristenblad 80 (3): 157-164. Çinar, D. & H. Waldrauch (2006) ‘Austria’, in R. Bauböck, E. Ersbøll, C. Groenendijk & H. Waldrauch (eds.), Acquisition and Loss of Nationality. Policies and Trends in 15 European Member States, Volume 2, Country Analyses, 15-60. Amsterdam: Amsterdam University Press. Dummett, A. (2006) ‘United Kingdom’, in R. Bauböck, E. Ersbøll, C. Groenendijk & H. Waldrauch (eds.), Acquisition and Loss of Nationality. Policies and Trends in 15 European Member States, Volume 2, Country Analyses, 552-586. Amsterdam: Amsterdam University Press. Entzinger, H. (2003), ‘The Rise and Fall of Multiculturalism: The Case of the Netherlands’, in C. Joppke & E. Morawska (eds.), Toward assimilation and citizenship, immigrants in liberal nation-states, 59-86. New York: Palgrave Macmillan. Ersbøll, E. (2006), ‘Denmark’, in R. Bauböck, E. Ersbøll, C. Groenendijk & H. Waldrauch (eds.), Acquisition and Loss of Nationality. Policies and Trends in 15 European Member States, Volume 2, Country Analyses, 103-148. Amsterdam: Amsterdam University Press. Foblets, M-C. & S. Loones (2006), ‘Belgium’, in R. Bauböck, E. Ersbøll, C. Groenendijk & H. Waldrauch (eds.), Acquisition and Loss of Nationality. Policies and Trends in 15 European Member States, Volume 2, Country Analyses, 63-104. Amsterdam: Amsterdam University Press. Groenendijk, C. & R. Barzilay (2001), Verzwakking van de Rechtspositie van toegelaten vreemdelingen (1990-2001). Utrecht: Forum. Groenendijk, C. & E. Heijs (2001), ‘Immigration, Immigrants and Nationality Law in the Netherlands, 1945-98’, in R. Hansen & P. Weil (eds.), Towards a European Nationality: Citizenship, Immigration and Nationality Law, 143-172, New York: Palgrave. Groenendijk, C. (2005), ‘Integratie en Uitsluiting in het Nederlandse vreemdelingenrecht’, in P. Boeles & G. Lodder (eds.), Integratie en Uitsluiting, 9-31. Den Haag: SDU. Hailbronner, K. (2006) ‘Germany’, in R. Bauböck, E. Ersbøll, C. Groenendijk & H. Waldrauch (eds.), Acquisition and Loss of Nationality. Policies and Trends in 15 European Member States, Volume 2, Country Analyses, 15-60. Amsterdam: Amsterdam University Press, 2006. Hart, B. de (2007), ‘Political and Public Debates on Dual Nationality in the Netherlands’, in T. Faist (ed.), Dual Citizenship: Rights, Identity and Democracy in a Globalizing World, Burlington: Ashgate (nog te publiceren).
141
BIBLIOGRAFIE Hart, B. de & R. van Oers (2006), ‘European Trends in Nationality Law’, in R. Bauböck, E. Ersbøll, C. Groenendijk & H. Waldrauch (eds.), Acquisition and Loss of Nationality, Policies and Trends in 15 European States. Volume I: Comparative Analyses, 317-357. Amsterdam: Amsterdam University Press. Heijs, E. (1988), Selectie bij naturalisatie: de rol van taalkennis als eis voor het Nederlanderschap. Doctoraalscriptie, Katholieke Universiteit Nijmegen. Heijs, E. (1995), Van vreemdeling tot Nederlander: de verlening van het Nederlanderschap aan vreemdelingen 1813-1992. Amsterdam: het Spinhuis. Hondt D’, S. (2002) ‘Het Integratiecriterium’, in M-C. Foblets, R. Foqué & M. Verwilghen (eds.), Naar de Belgische nationaliteit. Een jaar na toepassing van het nieuwe wetboek van de Belgische nationaliteit, 245-293. Brussel/Antwerpen: Bruylant/Maklu. INDIAC (2004), Evaluatie Naturalisatietoets. Joppke, C. (2003), ‘Citizenship between De- and Re-ethnicization (I)’, Archives Européennes de Sociologie 44 (3): 429-458. Joppke, C. & E. Morawska (eds.) (2003), ‘Integrating Immigrants in Liberal NationStates: Policies and Practices’, in C. Joppke & E. Morawska (eds.), Towards Assimilation and Citizenship: Immigrants in Liberal Nation-States. Basingstoke and New York: Palgrave MacMillan. Kaçar, M. (2002) ‘Een radicale stap voorwaarts in de Belgische nationaliteitswet’, in M-C. Foblets, R. Foqué & M. Verwilghen (eds.), Naar de Belgische nationaliteit. Een jaar na toepassing van het nieuwe wetboek van de Belgische nationaliteit, 135-145, Brussel/Antwerpen: Bruylant/Maklu. Koot, N. & K. Fuhri Snethlage (2004), Bagage: cursus maatschappijoriëntatie voor nieuwkomers. Bussum: Coutinho. Neuvel, J. & B. Tholen (1995), De inburgeringstoets bij naturalisatie. Amersfoort: SVE. Tesser, P., F. van Dugteren & A. Merens (1996), Rapportage Minderheden 1996. Rijswijk: Sociaal Cultureel Planbureau. Wetenschappelijk Raad voor het Regeringsbeleid (1979), Etnische Minderheden, Den Haag: SDU. Wetenschappelijk Raad voor het Regeringsbeleid (1989), Allochtonenbeleid, Den Haag: SDU.
142
