Gemeente Leeuwarderadeel Eindrapportage naar aanleiding van onderzoek naar de eventuele uittreding van de gemeente Leeuwarderadeel uit de Dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheid
17 september 2014
2
Inhoudsopgave 1. Inleiding ......................................................................................................... 5 1.1
Onderzoeksvraag ................................................................................. 5
1.2
Onderzoeksaanpak .............................................................................. 6
1.3
Leeswijzer ............................................................................................ 6
2. Conclusie en advies ..................................................................................... 7 2.1
Conclusie ............................................................................................. 7
2.2
Advies .................................................................................................. 7
2.3
Houtskoolschets voor de aanpak ......................................................... 8
3. Scenario 1: Uittreding per 1 januari 2016 ................................................. 11 3.1
Uittreding uit de Dienst per 1 januari 2016 ........................................ 11
3.2
Financiële consequenties van de uittreding per 1 januari 2016 ........ 12
3.3
Tijdelijk uitbesteden van diensten aan gemeente Leeuwarden ......... 16
3.3.1
Organisatorische impact ................................................................ 17
3.3.2
Beleidsmatige impact ..................................................................... 17
3.3.3
Financiële impact ........................................................................... 17
3.4
Analyse uittredingsvergoeding vs. uitvoeringskosten Leeuwarden ... 19
4. Scenario 2: Liquidatie van de Dienst per 1 januari 2018 ........................ 21 4.1.
Overgang per 1 januari 2018: Dienst wordt opgeheven .................... 21
4.1.1
Organisatorische impact ................................................................ 21
4.1.2
Financiële impact ........................................................................... 22
4.2
Impact van de fusie met gemeente Leeuwarden ............................... 25
4.2.1
Beleidsmatige impact ..................................................................... 25
4.2.2
Organisatorische/juridische impact ................................................ 26
4.2.3
Financiële impact ........................................................................... 26
4.3
Analyse uittredingsvergoeding 2016 vs. liquidatiekosten 2018 ......... 27
Bijlage 1 Geïnterviewden ................................................................................ 29 Bijlage 2 Gebruikte documenten .................................................................... 30 Bijlage 3 Arbeidsrechtelijke consequenties ................................................. 31 Bijlage 4 Verschillen in beleid ........................................................................ 34 Bijlage 5 Wet arhi, artikel 41 ........................................................................... 38
3
4
1. Inleiding
De Dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheid Noardwest Fryslân (vanaf hier ‘de Dienst’) is een Gemeenschappelijke Regeling (GR) van de gemeenten het Bildt, Ferwerderadiel, Franekeradeel, Harlingen, Leeuwarderadeel, Menameradiel, Terschelling en Vlieland. Gemeente Ferwerderadiel treedt per 1 januari 2015 uit de Dienst. Per 1 januari 2018 zal, als gevolg van de gemeentelijke herindelingen in de provincie Friesland, de gemeente Leeuwarderadeel fuseren met de gemeente Leeuwarden (‘de fusiegemeente’). Daarnaast zullen de gemeenten Franekeradeel, Het Bildt en Menameradiel per 1 januari 2018 fuseren tot de nieuwe gemeente Westergo. Voor de gevolgen van deze herindelingen op de Dienst hanteert de Dienst het volgende uitgangspunt: “De Dienst wordt per fusiedatum, uiterlijk 1-1-2018, opgeheven en als afdeling gepositioneerd in de gemeente Westergo” (Toekomstschets Dienst 2013, p.26). Aangezien de gemeente Leeuwarderadeel per 1 januari 2018 deel uit gaat maken van een sociale dienst samen met fusiepartner gemeente Leeuwarden, zal zij vanaf dat moment geen gebruik meer maken van de Dienst. De gemeente Leeuwarderadeel wil onderzoeken of zij uit de Dienst zal treden bij opheffing per 1 januari 2018 óf, indien dat financiële voordelen oplevert, reeds uit zal treden per 1 januari 2016. Het takenpakket zou in dat geval ondergebracht worden bij de gemeente Leeuwarden, vooruitlopend op de herindeling. 1.1
Onderzoeksvraag
De gemeenteraad van de gemeente Leeuwarderadeel heeft het college van burgemeester en wethouders (B&W) verzocht te onderzoeken wat de gevolgen van uittreding in de verschillende scenario’s zijn. Het college van B&W van gemeente Leeuwarderadeel heeft vervolgens Deloitte de volgende opdracht verstrekt: 1.
2.
3.
Onderzoek de gevolgen van uittreding uit de Dienst per 1 januari 2016 (Scenario 1) voor de gemeente Leeuwarderadeel, inclusief een kosten-batenanalyse. Onderzoekaspecten zijn: a. Juridische impact en uittredingsvergoeding aan de Dienst. b. Impact van tijdelijke uitbesteding van diensten aan de gemeente Leeuwarden op organisatorisch, beleidsmatig en financieel gebied (overbrugging 2016 tot 2018). Onderzoek de gevolgen van liquidatie van de Dienst per 1 januari 2018 (Scenario 2) voor de gemeente Leeuwarderadeel, inclusief een kosten-batenanalyse. Onderzoekaspecten zijn: a. Organisatorische/juridische en financiële afwikkeling van de liquidatie van de Dienst. b. Impact van de fusie met de gemeente Leeuwarden op beleidsmatig, organisatorisch/juridisch en financieel gebied. Vergelijk beide scenario’s op het gebied van kosten en baten op zowel financieel, organisatorisch/juridisch als beleidsmatig gebied en breng een advies uit.
5
1.2
Onderzoeksaanpak
Het onderzoek bestond uit een viertal stappen. Stappenplan onderzoek uittreding gemeente Leeuwarderadeel uit de Dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheid Stap 1: Voorbereiding
Stap 2: Inventarisatie feiten en meningen
Stap 3: Analyse
Stap 4: Rapportage en advies
Bij het voorbereiden en inventariseren van feiten en meningen hebben we gebruik gemaakt van documenten en interviews. De documenten en interviews die geanalyseerd zijn betreffen drie partijen: de directie van de Dienst, het bestuur en de directie van gemeente Leeuwarderadeel en de betrokken wethouder en management namens de gemeente Leeuwarden. Voor de lijst met geïnterviewden, zie Bijlage 1. Voor de lijst met gebruikte documenten, zie Bijlage 2. De uitkomsten van de afweging tussen de verschillende scenario’s worden gepresenteerd in een advies voor de gemeente Leeuwarderadeel. Om tot deze afweging te komen zijn de uitkomsten van de inventarisatie (documentenstudie en interviews) per scenario geanalyseerd aan de hand van een kosten-batenanalyse in combinatie met organisatorische, juridische, beleidsmatige aspecten. Onze bevindingen inzake de Dienst en de gemeente Leeuwarden zijn besproken met en gevalideerd door de geïnterviewden in de vorm van het voorleggen van de conceptteksten van deze rapportage. De reacties naar aanleiding van de validatie zijn door ons getoetst en verwerkt.
1.3
Leeswijzer
In dit hoofdstuk (1) zijn de opdracht en de aanpak beschreven. Hoofdstuk 2 bevat de onze conclusie en het advies. De hoofdstukken 3 en 4 bevatten een beschrijving van de impact van respectievelijk Scenario 1 en Scenario 2.
6
2. Conclusie en advies
Hoofdstuk 2 bevat achtereenvolgens de conclusie van het onderzoek, ons advies en een en een uitwerking van ons advies in de vorm van een houtskoolschets. 2.1
Conclusie
De conclusie naar aanleiding van het onderzoek is dat een uittreding uit de Dienst per 1 januari 2016 en het tegelijkertijd overhevelen van de taken van de Dienst naar de gemeente Leeuwarden niet haalbaar is. Deze conclusie komt in de eerste plaats voort uit onze constatering dat de gemeente Leeuwarden, gelet op de ontwikkelingen in het Sociaal Domein en de eigen organisatie, het volledig overnemen van de taken per 2016 niet wenselijk en verantwoord acht. De tweede constatering die leidt tot onze conclusie is dat uit onze analyse niet blijkt dat een uittreding per 1 januari 2016 voor gemeente Leeuwarderadeel (scenario 1) in financieel opzicht aantrekkelijker zou zijn dan de liquidatie van de Dienst in 2018 in combinatie met de herindeling (scenario 2). Hoewel onze berekeningen alleen een indicatie geven van de financiële impact van uittreding uit de Dienst of liquidatie van de Dienst, geven deze een goed beeld van de kostencomponenten waarmee rekening moet worden gehouden en de bijbehorende risico’s. Uit onze financiële analyse blijkt dat:
De uitvoering bij Leeuwarden weliswaar financiële voordelen met zich mee zou kunnen brengen (naar de huidige inzichten ca. € 80.000 in 2 jaar), maar dat de uittredingsvergoeding naar verwachting veel hoger zal zijn. Ter indicatie: wij zijn uitgegaan van een uittredingsvergoeding van maximaal € 1 miljoen voor alleen de financiële schade die verband houdt met de overhead van de Dienst. De maximale kosten van zowel uittreding als liquidatie ca. € 2,5 miljoen bedragen. Scenario 2 (liquidatie van de Dienst) biedt echter meer kansen op aanzienlijke beperking van de financiële schade. De langere aanloopperiode (liquidatie vindt 2 jaar later plaats dan uittreding volgens scenario 1) ligt hieraan ten grondslag. Bovendien is voor de dekking van de schade in 2018 de herindelingsvergoeding uit het gemeentefonds beschikbaar.
Vanuit beleidsmatig oogpunt is onze constatering dat een verschil in beleid geen doorslaggevende factor vormt met betrekking tot de timing van een overdracht van taken naar gemeente Leeuwarden. Het beleid van gemeente Leeuwarderadeel/de Dienst en dat van gemeente Leeuwarden vertoont qua doelstellingen namelijk sterke overeenkomsten. Wel zijn er verschillen tussen beide gemeenten te duiden in de uitvoering van het beleid. Zo wordt in de gemeente Leeuwarderadeel in het Sociaal Domein gewerkt met integrale gebiedsteams, terwijl in gemeente Leeuwarden per gebied (wijk) onderscheid wordt gemaakt naar Jeugd en Gezin en overige doelgroepen. Andere verschillen hebben bijvoorbeeld betrekking op het aanbod van minimaregelingen. In beide scenario’s is harmonisatie van beleid(suitvoering) noodzakelijk. Door harmonisatie vroegtijdig in te zetten kan de impact verkleind worden. Gemeenten kunnen de beschikbare tijd (in scenario 2 is deze 2 jaar langer) gebruiken om de verschillen te verkleinen en daarmee de consequenties voor burgers en de organisaties te beperken.
2.2
Advies
Gelet op onze conclusie is ons advies aan de gemeente Leeuwarderadeel om scenario 1 te laten rusten en nu reeds voorbereidingen te treffen op scenario 2. Wij zijn van mening dat het voor alle partijen (gemeente Leeuwarderadeel, gemeente Leeuwarden, de Dienst en de daarin deelnemende gemeenten) van belang is om onnodige (financiële) schade te voorkomen en te streven naar een optimale overgang van de huidige situatie (uitvoering
7
taken door de Dienst) naar de toekomstige situatie (uitvoering door de fusiegemeente en de gemeente Westergo). Juist in de relatief lange aanlooptijd tot 2018 liggen de mogelijkheden om dit te realiseren. Wij hebben bij dit advies onderstaande aspecten overwogen:
De herindelingen leiden er hoe dan ook toe dat situatie rondom de Dienst in 2018 verandert. Dat is nu reeds duidelijk. De Dienst zal conform het standpunt van het bestuur van de gemeenschappelijke regeling ophouden te bestaan en worden opgenomen in de gemeente Westergo. De in de Dienst deelnemende gemeenten (of hun rechtsopvolgers) zijn verantwoordelijk voor de afwikkeling van de liquidatie en de bijbehorende financiële gevolgen. Het tijdpad tot de liquidatie bedraagt ruim 3 jaar. Deze periode biedt de deelnemende gemeenten de mogelijkheid te anticiperen en de financiële schade aanzienlijk te beperken. Ter illustratie: bij de liquidatie van de intergemeentelijke sociale dienst (ISD) Zuidwest Fryslân in Bolsward is men er op deze wijze in geslaagd de financiële schade nihil te laten zijn. Onderstaand kader geeft de succesfactoren weer: Praktijkvoorbeeld ISD Zuidwest Fryslân te Bolsward De ISD is vanwege een gemeentelijke herindeling geliquideerd. De deelnemende gemeenten hebben de financiële schade kunnen beperken tot nihil. De belangrijkste succesfactoren waren: Samenwerking: De bereidheid tot samenwerking om het gezamenlijke belang, het beperken van schade, te realiseren. Personeel: Er was een duidelijk strategisch personeelsbeleid. De ISD heeft in een aantal jaren ervoor gezorgd dat het aantal personeelsleden in vaste dienst overeen kwam met het aantal personeelsleden die paste in de formatie van de nieuwe organisatie. Er is niemand ontslagen. Activa: Met betrekking tot de activa waren afspraken gemaakt dat één partij de activa overnam. De reserves op de balans waren tot een minimum beperkt. Doorlopende contracten: Er zijn geen verplichtingen meer aangegaan met financiële gevolgen na de liquidatiedatum. Liquidatiekosten: Door eenvoudige en soepele besluitvorming en door goed onderlinge afspraken te maken zijn de kosten voor liquidatie beperkt gebleven.
De gemeente Leeuwarden heeft aangegeven bereid te zijn met gemeente Leeuwarderadeel mee te denken over de wijze waarop de taken van de Dienst zo optimaal mogelijk kunnen worden overgedragen, zowel beleidsmatig als organisatorisch.
Wij vinden het, gelet op het gemeenschappelijke belang om de schade te beperken en een optimale overdracht van taken te realiseren, voor de hand liggen dat een aanpak als hierboven geschetst door de Dienst en de gemeente Leeuwarderadeel op korte termijn wordt verkend en dat de gemeente Leeuwarden hierbij wordt betrokken. Hieronder doen wij in de vorm van een houtskoolschets een aantal suggesties voor de uitwerking van ons advies.
2.3
Houtskoolschets voor de aanpak
In deze paragraaf geven wij een zogenaamde ‘Houtskoolschets’ voor de uitwerking van ons advies. Het betreft een aanpak die in eerste instantie bestaat uit vier stappen. De stappen zijn bedoeld om een optimale overdracht van taken met een zo beperkt mogelijke financiële schade te bereiken. In onderstaand figuur is de aanpak schematisch weergegeven/
8
De eerste drie stappen zouden prioriteit moeten hebben om zo de aanlooptijd van ruim 3 jaar optimaal te benutten. Van belang is om zo spoedig te starten, zodat er zo veel mogelijk tijd overblijft voor het realiseren van het doel. De stappen: 1.
Verkennen en vaststellen bestuurlijke bereidheid om te komen tot afspraken over de aanpak tussen de betrokken partijen, namelijk de individuele gemeenten, de Dienst en de gemeente Leeuwarden.
2.
Vaststellen van bestuurlijke kaders voor het uitwerken van de aanpak, waaronder eventueel het verkennen van de opties om de komende jaren geleidelijk taken en personeel over te dragen van de Dienst naar de gemeente Leeuwarden. Hiermee kan de liquidatieschade worden beperkt en kan een optimale overgang naar de fusiegemeente worden gerealiseerd.
3.
Opstellen van de contouren voor een liquidatieplan (zie paragraaf 4.1). Aan de hand van dit plan kan vervolgens worden uitgewerkt op welke wijze de financiële schade verder kan worden beperkt, gebruik makend van de voorbeelden uit de casus van de ISD Zuidwest Fryslân.
4. Vaststellen van afspraken naar aanleiding van stap 2 en 3 en het geven van uitvoering hieraan.
9
10
3. Scenario 1: Uittreding per 1 januari 2016
In dit hoofdstuk wordt het eerste scenario besproken: de gevolgen van uittreding uit de Dienst per 1 januari 2016. Allereerst zijn de organisatorische, juridische en financiële impact van het uittreden uit de Dienst onderzocht. Aan de hand van deze impact is een indicatieve uittredingsvergoeding bepaald. Daarnaast zijn ook de beleidsmatige, organisatorische en financiële impact van het tijdelijk (1 januari 2016 tot 1 januari 2018) uitbesteden van diensten aan de gemeente Leeuwarden geanalyseerd. 3.1
Uittreding uit de Dienst per 1 januari 2016
In de GR van de Dienst staat in artikel 27 vanaf lid 4 het volgende beschreven over uittreding uit de Dienst: “4. Het bestuur van een van de deelnemende gemeenten kan tot uittreding besluiten. 5. Van het besluit als bedoeld in het voorgaande lid wordt uiterlijk drie kalendermaanden voor het einde van het kalenderjaar kennis gegeven aan het algemeen bestuur. 6. De uittreding vindt niet eerder plaats dan op 31 december van het jaar volgend op het jaar waarin het algemeen bestuur van het besluit genoemd in lid 4 en 5 in kennis is gesteld. 7. De financiële schade die door de uittreding aan de dienst is toegebracht wordt, inclusief de hierdoor ontstane wachtgeldverplichtingen, aan de uittredende gemeente in rekening gebracht. 8. Voor de vaststelling van de financiële schade als bedoeld in lid 7 wordt door de dienst en de uittredende gemeente, gezamenlijk, advies gevraagd aan een onafhankelijke externe deskundige. Het advies van de deskundige in de vorige zin genoemd is voor partijen bindend.” Rollen gemeente Leeuwarderadeel ten opzichte van de Dienst De relatie van de gemeente Leeuwarderadeel met de Dienst kent twee gezichten: de gemeente is afnemer van de Dienst en tegelijkertijd bestuurder van de Dienst. In de rol van afnemer neemt de gemeente Leeuwarderadeel een aantal diensten af die de Dienst uitvoert. Uittreding van de gemeente Leeuwarderadeel betekent dat de Dienst deze taken voor Leeuwarderadeel niet meer hoeft uit te voeren. In de rol van bestuurder is de gemeente Leeuwarderadeel vertegenwoordigd in het bestuur van de Dienst, via het algemeen of het dagelijks bestuur. De gemeente Leeuwarderadeel draagt als bestuurder dan ook een verantwoordelijkheid in de afwikkeling van de gevolgen van uittreding en dit komt tot uiting in het hierboven weergegeven artikel 27, lid 7. Als beide rollen aan elkaar worden verbonden kan worden gesteld dat de uittreding van Leeuwarderadeel betekent dat het aantal cliënten van de Dienst afneemt, dat dit gevolgen heeft voor de bedrijfsvoering van de Dienst en dat de gemeente verantwoordelijkheid draagt voor een goede afwikkeling van deze gevolgen. De hiermee samenhangende uittredingsvergoeding is door ons, in lijn met de gekoppeld aan de verantwoordelijkheden die samenhangen met de hierboven geschetste rollen. Hiermee wordt een vervolg gegeven aan de wijze waarop de financiële schade van de uittreding van de gemeente Ferwerderadiel eind 2013 is bepaald.
11
3.2
Financiële consequenties van de uittreding per 1 januari 2016
Zoals in paragraaf 3.1 beschreven, heeft de formele uittreding uit de Dienst per 1 januari 2016 financiële consequenties voor de gemeente Leeuwarderadeel. Immers, conform artikel 27 lid 7, dient de gemeente de Dienst te vergoeden voor de financiële schade die zij veroorzaakt met haar uittreding. In deze paragraaf worden de organisatorische, juridische en financiële gevolgen beschreven; zij bepalen gezamenlijk de hoogte van de financiële schade en daarmee de hoogte van de uittredingsvergoeding. De organisatorische, juridische en financiële gevolgen zijn nauw met elkaar verweven en worden integraal beschreven per onderdeel van de uittredingsvergoeding. In 2013 heeft, in opdracht van de gemeente Ferwerderadiel en de Dienst, een onderzoek plaatsgevonden naar de uittreding van de betreffende gemeente uit de Dienst. Op basis van dit onderzoek is een overeenkomst gesloten tussen de gemeente en de Dienst over de hoogte van de uittredingsvergoeding die de gemeente Ferwerderadiel aan de Dienst verschuldigd is. De aanpak vormt de basis voor het berekenen van de financiële schade van de uittreding van de gemeente Leeuwarderadeel per 1 januari 2016. Daarbij is rekening gehouden met de actuele situatie bij de Dienst. Belangrijk om te vermelden is dat de door ons berekende financiële schade door ons niet is vertaald naar een uittredingsvergoeding die redelijk en billijk is. Naar aanleiding van een formeel verzoek van Leeuwarderadeel tot uittreding zal de uittredingsvergoeding worden bepaald in een onafhankelijk onderzoek. De door ons bepaalde financiële schade is daarmee alleen indicatief voor de hoogte van de uiteindelijke uittredingsvergoeding. De berekeningen in deze paragraaf zijn gebaseerd op gegevens uit de Concept Begroting 2015 van de Dienst, aangevuld met overige gegevens van de Dienst (zie Bijlage 3 voor gebruikte documenten). De uittredingsvergoeding bestaat uit, en wordt beschreven aan de hand van, de volgende onderdelen:
Afwikkeling boventallig personeel; Bijdrage in de apparaatslasten van de Dienst; Afwikkeling balans; Projectmanagement.
Afwikkeling boventallig personeel Het uittreden uit de Dienst en het daarmee samenhangende lagere werkaanbod hebben tot gevolg dat de benodigde personele capaciteit van de Dienst zal afnemen. In deze sectie zal allereerst de benodigde personele capaciteit bepaald worden om daarna de mogelijke arbeidsrechtelijke en financiële gevolgen nader te duiden. De benodigde personele capaciteit is afhankelijk van het aantal cliënten van de Dienst. Met het uittreden van de gemeente Leeuwarderadeel zullen er cliënten wegvallen voor de Dienst. In onderstaande tabel is te zien dat de gemeente Leeuwarderadeel 1.780 cliënten heeft bij de Dienst op een totaal van 14.973 cliënten. Dit betekent dat de Dienst bij uittreding 11,9% van de cliënten verliest.
12
Aantal Leeuwarderadeel 221
Aantal totaal 2.150
Aantal Leeuwarderadeel % 10,3%
Programma Inkomen**
192
1.880
10,2%
Programma Minimaregelingen***
397
3.627
10,9%
Programma WMO****
970
7.316
13,3%
Programma Programma Participatie*
TOTAAL 1.780 * Gemiddeld aantal cliënten 2015 (prognose) *** Aantal toegekende aanvragen 2015 (prognose)
14.973 11,9% ** Aantallen per 1 januari 2015 (prognose) **** Aantallen per 1 januari 2015 (prognose)
Tabel 1 Impact uittreding gemeente Leeuwarderadeel op aantal cliënten Dienst Op 1 augustus 2014 is 106,26 fte werkzaam bij de Dienst. Van deze 106,26 fte hangen de functies van 67,37 fte rechtstreeks samen met het aandeel cliënten van de Dienst. Welke functies dit zijn is te vinden in Bijlage 3. Het werkaanbod voor deze functies wordt direct beïnvloed door de afname van cliënten als gevolg van de uittreding. Rekening houdende met het aandeel van 11,9% van de gemeente Leeuwarderadeel in het cliëntenbestand van de Dienst, leidt de vermindering van het aantal cliënten tot omgerekend 8,02 fte aan boventalligheid (11,9% van de directe formatie van 67,37 fte). Wanneer de Dienst over gaat tot ontslag van (een gedeelte van) het directe personeel zijn de maximale kosten per fte € 197.719 (zie Bijlage 3 voor een berekening). Bij een maximaal scenario, het ontslag van de volledige 8,02 fte, zullen de afwikkelingskosten van boventalligheid zodoende afgerond € 1.600.000 bedragen. De werkelijke kosten van de afwikkeling van boventalligheid hangen echter samen met de volgende factoren:
De mogelijkheid tot het meeverhuizen van de formatie (naar Dienst Leeuwarden of naar eigen formatie Leeuwarderadeel). Eventuele overige afspraken die door de gemeente Leeuwarderadeel met de Dienst worden gemaakt over het personeel. De duur van VNWV- en WW-trajecten. Over het algemeen maakt 30% van de medewerkers volledig gebruik van de WW- en de nawettelijke uitkering. Gelet op de gemiddelde leeftijd van de betreffende medewerkers en de werkgelegenheid in de Provincie Friesland is het echter aannemelijk dat dit percentage ongeveer 40% zal bedragen1.
Gezien de hierboven genoemde punten is het aannemelijk dat de werkelijke kosten lager zullen zijn dan de kosten van het maximale scenario. De gemeente Leeuwarderadeel heeft als uittredende partij de uiteindelijke en volledige verantwoordelijkheid voor de afwikkelingskosten; met haar uittreding veroorzaakt zij immers genoemde kosten. De kosten kunnen pas achteraf vastgesteld worden. Over de termijn waarbinnen de gemeente Leeuwarderadeel de boventalligheid moet oplossen, dienen de gemeente en de Dienst duidelijke afspraken te maken en deze ook vast te leggen. Bijdrage gemeente Leeuwarderadeel in de apparaatslasten van de Dienst De Concept Begroting 2015 bestaat uit de programmalasten- en baten en de apparaatslasten. Relevant voor de uittreding is de begroting apparaatslasten (tabel 2). Dit zijn de lasten van de organisatie van de Dienst die door de gemeenten op basis van verdeelsleutels gemeenschappelijk gedragen worden. De verdeling van de apparaatslasten over de deelnemende gemeenten vindt plaats naar rato van het aantal inwoners (30%) en het aantal cliënten/uitkeringsgerechtigden (70%).
1
Bron: www.hoelangwerkloos.nl
13
Begroting Apparaatslasten 2015 Personeelslasten functies waarop uittreding impact 3.374.480 heeft.
Aandeel Leeuwarderadeel 398.720
Wegvallende salarislasten vanwege boventalligheid
398.720
Personeelslasten overige functies Overige personeelslasten Huisvestingskosten Automatiseringskosten Organisatiekosten Kosten werkzaamheden derden Accountants- en advieskosten Afschrijvingen materiële vaste activa Cliëntparticipatie Regionalisering Bbz/IOAZ Sociale Recherche Structurele weerstandscapaciteit
1.947.952 300.000 455.000 630.000 255.000 94.000 95.000 100.000 32.000 300.000 93.000 75.000
230.165 35.447 53.762 74.439 30.130 11.107 11.225 11.816 3.781 35.447 10.989 8.862
Subtotaal lasten Af: Apparaatlasten uittreding Ferwerd
7.751.432 (61.020)
915.888 (7.210)
Wegvallende dekking voor apparaatslasten Totaal lasten
509.959 7.690.412
908.678
Dekking vanuit Participatiebudget Af: Dekking uittreding Ferwerd Dekking vanuit Participatiebudget
579.624 (53.325) 526.299
68.487 (6.301) 62.186
Dekking Ferwerd (70% van €416k)
291.200
34.407
Totaal baten
817.499
96.593
6.872.913
812.085
Saldo
Impact
Tabel 2 Concept Begroting 2015 Apparaatslasten met aandeel gemeente Leeuwarderadeel Op basis van deze verdeling draagt Leeuwarderadeel 11,8% bij aan de totale apparaatslasten. Dit komt neer op een bedrag van € 908.678 op de totale apparaatslasten van € 7.690.412. Uittreding van de gemeente Leeuwarderadeel betekent zodoende voor de Dienst dat dekking wegvalt voor een bedrag van € 908.678. Onderdeel van de apparaatslasten zijn de personeelslasten die betrekking hebben op de formatie waar de uittreding direct gevolgen voor heeft. Deze zijn onder punt 1 reeds besproken. De overige apparaatslasten waarvoor bij uittreding van gemeente Leeuwarderadeel structurele dekking wegvalt bedragen € 509.959 (€ 908.678 - € 398.720). Dit laatste bedrag is bepaald op basis van de gemiddelde salarislasten van de medewerkers van de Dienst. Bij uittreding per 1 januari 2016 zal de gemeente in 2015 (gedurende de opzegtermijn) nog volledig participeren in de GR en de reguliere bijdrage in de apparaatslasten doen. De financiële schade en de uittredingsvergoeding inzake de apparaatslasten geldt voor de jaren daarna. Gelet op de verwachting dat de Dienst per 1 januari 2018 liquideert, gaan wij er van uit dat de schade alleen betrekking heeft op de jaren 2016 en 2017. De schade kan op basis daarvan worden bepaald op afgerond € 1 miljoen (2x € 509.959). Wel moet er daarnaast rekening mee worden gehouden met actuele ontwikkelingen ten opzichte van de uitgangspunten van de primitieve begroting 2015 (die de basis vormt voor onze berekeningen). Deze ontwikkelingen leiden mogelijk tot hogere apparaatslasten en daarmee tot een hogere uittredingsvergoeding:
14
Ontwikkelingen in het Sociaal Domein (de 3 D’s); Vanwege de opdracht dat de Dienst de backofficetaken zal organiseren voor het brede Sociaal Domein voor Noardwest Fryslân (kadernota ‘Vaststellen en doorpakken’ van 24 oktober 2013) is naar het huidige inzicht structureel 6 tot 7 fte extra nodig (€ 500.000). Het onderbrengen van ICT technisch systeembeheer bij Leeuwarden per 2015 wat leidt tot incidentele automatiseringskosten in 2015 van € 800.000 en structurele automatiseringskosten van € 700.000 per 2016 (i.p.v. de in tabel 3 genoemde € 630.000); Eenmalige afschrijvingen als gevolg van de ICT overgang naar Leeuwarden (in 2015 totaal € 160.000) en structurele afschrijvingskosten van € 120.000 per 2016 (i.p.v. de in tabel 3 genoemde € 100.000).
Wat zo veel mogelijk voorkomen moet worden is dat bovengenoemde extra lasten onevenredig zwaar drukken op de uittredingsvergoeding (of de financiële schade bij liquidatie in 2018). Bij het aangaan van nieuwe verplichtingen in relatie tot bovengenoemde ontwikkelingen zou dan ook rekening kunnen worden gehouden met uittreding danwel liquidatie. Zo zou voorkomen kunnen worden dat de 6 tot 7 extra fte per 2015 tot de vaste formatie behoren als nog niet duidelijk is wie deze formatie structureel bekostigd. Afwikkeling balans De uittreding van Leeuwarderadeel kan gevolgen hebben voor twee onderdelen van de balans, namelijk de reserves en de rekeningcourantverhouding. Overige onderdelen, zoals de vaste activa en voorzieningen bevatten geen componenten die relevant zijn voor de uittreding. De gemeente Leeuwarderadeel heeft een aandeel in de reserves van de Dienst. Op 1 januari 2014 (Bron: Jaarstukken 2013) heeft de Dienst één reserve (reserve Uitvoeringslasten) met een saldo van € 742.916. Het rekenkundig aandeel van Leeuwarderadeel is bepaald conform het aandeel in de apparaatslasten (11,8%) en bedraagt € 87.664 (afgerond € 90.000). In de rapportage voor de gemeente Ferwerderadiel is bepaald dat deze middelen bij de Dienst dienen te blijven aangezien de betreffende middelen zijn bestemd voor “het opvangen van lasten voor herstructurering, optimaliseren, innoveren en structureren van werkprocessen” (bron: Jaarstukken 2013). Dit om te dienen als ondersteuning bij het aanpassen van de bedrijfsvoering als gevolg van de uittreding. Een eventuele rekeningcourantverhouding per ultimo 2015 moet worden afgerekend conform het saldo dat bepaald wordt in de jaarrekening 2015. Extern onderzoek zal moeten uitwijzen hoe er wordt omgegaan met de rekeningcourantverhouding en de reserves in de casus van gemeente Leeuwarderadeel. Projectmanagement De kosten voor projectmanagement bestaan uit de volgende onderdelen:
Projectleiding rondom deze uittreding worden geschat op € 5.000 (100u x € 50). De (lopende) bezwaar- en beroepszaken dienen te worden afgehandeld. Met het uittreden uit de Dienst zullen (lopende) bezwaar- en beroepszaken moeten worden afgehandeld. De Dienst heeft ingeschat dat hier voor de gemeente Ferwerderadiel maximaal 40 uur mee zijn gemoeid voor 1.142 cliënten. Op basis van deze inschatting en het feit dat de gemeente Leeuwarderadeel 56% meer cliënten heeft (1.780), kan worden aangenomen dat hier voor Leeuwarderadeel ongeveer 60 uur mee zijn gemoeid. Bij een uurtarief van € 50 zou het dan gaan om eenmalig € 3.000. Kosten rondom proces van aanpassing van de formatie en begeleiding daarvan vanuit de Dienst schatten wij op € 4.000 (80 x € 50). De uittreding leidt tot noodzakelijke overdracht van cliëntinformatie van cliënten die in het werkgebied van de gemeente Leeuwarderadeel wonen. De Dienst heeft fysieke en digitale cliëntinformatie. Overdracht van fysieke Wmo-dossiers kost naar schatting van de Dienst 180 uur, wat neerkomt op eenmalig € 9.000 (180 x € 50). Alleen de lopende fysieke WWB-dossiers zullen worden overgedragen
15
(dossierkasten staan nu in Franeker). Dit kost naar schatting € 2.000 (verhuizen dossierkasten). De overdracht van digitale dossiers kost naar schatting voor de Dienst 60 uur, wat neerkomt op eenmalig € 3.000 (60 x € 50). Conform artikel 27 van de GR dient een onafhankelijk externe deskundige bindend advies te verschaffen over de financiële schade die samenhangt met de uittreding. Deze kosten schatten wij op € 20.000.
De eenmalige kosten van projectmanagement kunnen op basis van bovenstaande onderdelen geschat worden op ongeveer € 50.000. Totaaloverzicht van de financiële impact In onderstaande tabel wordt, gebaseerd op hetgeen hierboven beschreven is, een overzicht gegeven van de financiële impact op de gemeente Leeuwarderadeel bij een uittreding uit de Dienst per 1 januari 2016. De negatieve bedragen zijn kosten en de positieve bedragen zijn opbrengsten. Aspecten financiële impact Afwikkeling boventallig personeel -
Afhankelijk van het aantal fte dat daadwerkelijk ontslag krijgt
Bijdrage in de apparaatslasten van de Dienst -
Totale bijdrage over de jaren 2016-2017 Afhankelijk van besluiten extern onderzoek en te maken afspraken in het licht van genoemde ontwikkelingen
Afwikkeling balans -
Afrekening rekeningcourant verhouding (PM) Aandeel in de reserve Uitvoeringslasten
Projectmanagement -
Projectleiding Bezwaar- en beroepszaken Personeel Informatie Advies financiële gevolgen uittreding
Impact gemeente Leeuwarderadeel -
Max. -/- € 1.600.000
-
Max. -/- € 1.000.000 Excl. ontwikkelingen
-
PM Max. € 90.000
-
Max. -/- € 50.000
Tabel 3 Overzicht financiële impact uittreding per 1 januari 2016 Deze algemene conclusies zijn gebaseerd op de huidige wet- en regelgeving in het arbeidsrecht en de kosten zoals we die geschat hebben op basis van huidige cijfers en uitgangspunten. Wanneer deze onderliggende cijfers/uitgangspunten wijzigen, zullen bovenstaande conclusies niet meer toepasbaar zijn.
3.3
Tijdelijk uitbesteden van diensten aan gemeente Leeuwarden
Gemeente Leeuwarderadeel beoogt bij uittreding uit de Dienst per 1 januari 2016 het takenpakket, ter overbrugging van de periode tot de herindeling (2016/2017), bij gemeente Leeuwarden onder te brengen. Op verzoek van gemeente Leeuwarderadeel hebben wij gesproken met de gemeente Leeuwarden over de beleidsmatige, organisatorische en financiële impact van de overdracht. In dit kader is de essentiële vraag of gemeente Leeuwarden hiertoe bereid is. Onze constatering is dat de gemeente Leeuwarden in het kader van de voorbereiding van de herindeling weliswaar bereid is met Leeuwarderadeel mee te denken over de aanpak van de overdracht van taken van de Dienst, maar dat de gemeente tegelijkertijd aangeeft dat het niet wenselijk en verantwoord is het volledige takenpakket van de Dienst al in 2016 over te nemen. Hieraan liggen organisatorische redenen ten grondslag die wij hieronder nader toelichten. Desondanks hebben wij, om de onderzoeksvragen te beantwoorden, een schatting gemaakt van de eventuele kosten van de uitvoering van de taken van de Dienst door de
16
gemeente Leeuwarden. Ook hebben wij een analyse gemaakt van de verschillen in het beleid tussen beide gemeenten. Deze verschillen zijn relevant, omdat in het kader van de herindeling een beleidsharmonisatie plaats zal moeten vinden. Onze analyse van het beleid geeft op hoofdlijnen inzicht op welke gebieden harmonisatievraagstukken van toepassing zijn. 3.3.1 Organisatorische impact Het inpassen van de werkzaamheden voor gemeente Leeuwarderadeel heeft voornamelijk impact op de primaire en ondersteunende processen binnen de Dienst Welzijn. De gemeente Leeuwarden ziet vooral het moment waarop inpassing plaats zou moeten vinden (1-1-2016) als een knelpunt. Zowel de omgeving van de gemeente Leeuwarden (en de Dienst Welzijn in het bijzonder) als de organisatie zijn momenteel en de komende periode volop in beweging. Gemeente Leeuwarden acht het vanuit die optiek niet wenselijk en verantwoord om het takenpakket van de Dienst over te nemen. Het betreft hoofdzakelijk onderstaande ontwikkelingen:
3.3.2
De decentralisaties van de Jeugdwet, de nieuwe Wet maatschappelijk ondersteuning (Wmo) en de Participatiewet per 1 januari 2015. De decentralisatie brengen voor gemeente Leeuwarden onzekerheden en beheersings-vraagstukken met zich mee die naar verwachting in 2015 en waarschijnlijk in 2016 veel aandacht vragen van de organisatie. Reorganisaties en bezuinigingen brengen met zich mee dat binnen de Dienst Welzijn op het terrein van werk en inkomen nog sprake is van boventallig personeel. De doorontwikkeling van het Klantcontactcentrum (KCC): Het KCC zal de front office worden voor zowel het Sociaal Domein als Publiekszaken. Naar verwachting zal het nieuwe dienstverleningsconcept half 2015/begin 2016 worden geïmplementeerd. Het integreren van Leeuwarderadeel in dit concept is een extra belasting voor de implementatie. Beleidsmatige impact
In het kader van de fusie zal het beleid van gemeente Leeuwarderadeel en gemeente Leeuwarden geharmoniseerd moeten worden. Eerdere overdracht van taken betekent hooguit dat harmonisatie eerder plaats zal vinden. Hoofdstuk 4 (4.1.2) bevat onze analyse van de verschillen en overeenkomsten van het beleid. In bijlage 4 is een uitwerking van de verschillen en overeenkomsten opgenomen. 3.3.3 Financiële impact Wij hebben, in afstemming met de gemeente Leeuwarden, een schatting gemaakt van de financiële impact van de tijdelijke uitvoering van de huidige taken van de Dienst door de gemeente Leeuwarden. Deze impact betreft een indicatie van de kosten die gemeente Leeuwarden bij gemeente Leeuwarderadeel in rekening zou kunnen brengen voor het uitvoeren van de taken (apparaatslasten). Belangrijk is om te vermelden dat de werkelijke kostenraming alleen door gemeente Leeuwarden kan worden gegeven als de gemeente zelf een prijsopgave zou doen aan gemeente Leeuwarderadeel. In de berekening is geen rekening gehouden met verschillen in beleid. Wij gaan dan ook uit van gelijkblijvende programmalasten (uitkeringen). Verschillen in beleid en het harmoniseren daarvan kunnen financiële consequenties hebben. Een voorbeeld hiervan is een aanpassing van het minimabeleid. Door andere uitgangspunten te kiezen kunnen hoogte, duur of aantal cliënten variëren en daardoor ook de programmakosten en (bij wijziging van het aantal cliënten) uiteindelijk ook de apparaatslasten. Omdat de gegevens over aantallen cliënten en afhandelingen goed vergelijkbaar zijn tussen de Dienst en de gemeente Leeuwarden, is de (indicatieve) financiële impact bepaald door de totale van toepassing zijnde apparaatslasten (2014) van gemeente Leeuwarden te vertalen naar kosten per cliënt (inkomen) en kosten per afhandeling (Wmo). Vervolgens zijn de kosten per cliënt/afhandeling vermenigvuldigd met de verwachte aantallen (2015) van de gemeente Leeuwarderadeel. De totale lasten zijn inclusief de activiteiten voor participatie en minimabeleid en het variabele deel van de overhead (het deel dat direct wordt beïnvloed door het aantal cliënten/afhandelingen).
17
Naast deze cliënt gerelateerde apparaatslasten moet rekening worden gehouden met overige kosten. Hieronder is de berekening van de cliënt gerelateerde apparaatslasten en de overige kosten nader toegelicht. Inkomen De gemiddelde kosten per uitkeringsgerechtigde cliënt bedragen bij gemeente Leeuwarden € 2.584. Dit bedrag is berekend door de totale uitvoeringskosten van de gemeente Leeuwarden te delen door het gemiddeld aantal uitkeringsgerechtigde cliënten. De totale kosten voor de 212 cliënten van de gemeente Leeuwarderadeel (op basis van de prognose 2015 van de Dienst) bedragen vervolgens afgerond € 550.000 per jaar (tabel 4). Wmo Met betrekking tot de Wmo worden de taken bij gemeente Leeuwarden uitgevoerd door MO-zaak. De gemeente Leeuwarden heeft berekend dat een gemiddelde afhandeling in het kader van de Wmo afgerond € 265 kost. De totale kosten voor de 970 afhandelingen voor de gemeente Leeuwarderadeel (op basis van de prognose 2015 van de Dienst) bedrag en vervolgens afgerond € 260.000 per jaar (tabel 4).
Aantal cliënten/afhandelingen
Kosten per cliënt/afhandeling
Totaal
Inkomen
212
2.584
547.808
Wmo
970
265
257.050
Tabel 4 Indicatie van de jaarlijkse cliënt gerelateerde apparaatslasten van gemeente Leeuwarderadeel bij uitvoering door gemeente Leeuwarden Overige kosten bij uitvoering taken door gemeente Leeuwarden Naast bovenstaande cliënt gerelateerde kosten moet nog rekening worden gehouden met kosten voor de overgang en het voeren van gescheiden administraties, zoals aanpassingen in de administratie, extra interne controle en extra ICT conversies. De gemeente Leeuwarden geeft aan dat de volgende wijzigingen moeten plaatsvinden:
Inrichten van nieuw grootboek in de applicatie Gws4all voor de uitkeringsadministratie van de gemeente Leeuwarderadeel (vanwege aparte administratie en aparte facturatie). Binnen de grootboekinrichting moeten de uitkeringen apart worden verantwoord en maandelijks worden gefactureerd (WWB en IOAW). Aan Gws4all zijn de uitvoering van de minimaregelingen en de participatie gekoppeld. Het inregelen van de uitkeringsadministratie voor de periode 2016 tot 2018 levert extra werk op (ICT en financiën). De verzorging van de maandelijkse facturering levert naast uitvoeringskosten ook renteverlies op in verband met de voorfinanciering van de uitkeringen. Maandelijks moet de aangifte loonbelasting worden ingediend en afgedragen voor de gemeente Leeuwarderadeel. Gedurende 2016 tot 2018 dient er apart extra statistische informatie te worden aangeleverd aan het CBS en andere instanties, over de gemeente Leeuwarderadeel. Extra inzet op Interne Controle en controle accountant. Opzetten van systeem van management informatie. Afspreken wie er verantwoordelijk is voor de bezwaar- en beroepsschriften (naar verwachting een toename in verband met verandering in uitvoering in combinatie met verandering in wet en regelgeving).
Bovengenoemde kosten voor 2016 en 2017 worden geschat op € 25.000 per jaar.
18
Indicatie totale kosten bij uitvoering taken door gemeente Leeuwarden Tabel 5 geeft een indicatie weer van de jaarlijkse kosten van gemeente Leeuwarderadeel voor het uitvoeren van de taken van de Dienst door gemeente Leeuwarden in 2016 en 2017. De totale kosten voor de gemeente Leeuwarderadeel zouden op basis van onze berekening ongeveer € 835.000 per jaar zijn. Dit bedrag is exclusief de programmakosten (de uitkeringen). Totale kosten Uitkeringen
550.000
WMO
260.000
Overige kosten
25.000 835.000
Tabel 5 Indicatie van de totale jaarlijkse kosten van gemeente Leeuwarderadeel bij uitvoering door gemeente Leeuwarden
3.4
Analyse uittredingsvergoeding vs. uitvoeringskosten Leeuwarden
Centrale vraag is of de gemeente Leeuwarden de dienstverlening aan Leeuwarderadeel goedkoper kan uitvoeren dan de Dienst èn, als dat het geval is, of het voordeel in verhouding staat tot de uittredingsvergoeding. De jaarbijdrage 2015 van gemeente Leeuwarderadeel aan de Dienst is afgerond € 910.000 (zie tabel 2). Dit is een bruto bijdrage, dus zonder de aftrek van dekking uit het participatiebudget van de gemeente Leeuwarderadeel. De indicatieve kosten (€ 835.000) van uitvoering van de taken door de gemeente Leeuwarden is eveneens bruto. Uit tabel 2 blijkt voorts dat voor 2015 de bijdrage van gemeente Leeuwarderadeel met afgerond € 35.000 wordt verlaagd in verband met de uittredingsvergoeding van de gemeente Ferwerderadiel. Uit de vergelijking van de bijdragen aan de Dienst en de gemeente Leeuwarden (tabel 6) blijkt dat de gemeente Leeuwarden ongeveer € 40.000 per jaar goedkoper zou zijn ten opzichte van de Dienst. Dat zou betekenen dat met de uitvoering door gemeente Leeuwarden in 2016 en 2017 € 80.000 in totaal wordt bespaard. Daarbij maken wij twee algemene opmerkingen:
Zowel de begroting van de Dienst als de begroting van de gemeente Leeuwarden niet in beton gegoten zijn gelet op o.a. de ontwikkelingen in het Sociaal Domein. Op basis van de verschillen in kosten tussen de Dienst en de gemeente Leeuwarden kunnen geen conclusies worden getrokken in termen van functioneren of doelmatigheid. Onze bevindingen komen voort uit een puur rekenkundige benadering en tevens zijn de verschillen relatief gezien te klein om dergelijke conclusies op te baseren. Bijdrage aan de Dienst
Bijdrage aan gemeente Leeuwarden
Lasten
910.000
835.000
Uittredingsvergoeding Ferwerderadiel
(35.000)
-
Totale lasten
875.000
835.000
Tabel 6 Vergelijking bijdragen aan Dienst en gemeente Leeuwarden. Hoewel wij de uittredingsvergoeding niet kunnen bepalen (daarvoor zal de Dienst een onafhankelijk onderzoek in moeten stellen), is onze verwachting dat de uittredingsvergoeding veel hoger zal zijn dan de genoemde besparing van € 80.000. Wij zijn uitgegaan van een uittredingsvergoeding van maximaal € 1 miljoen voor alleen de schade die verband houdt met de overhead van de Dienst. Ter indicatie: de hiermee samenhangende uittredingvergoeding van gemeente Ferwerderadiel bedroeg afgerond € 0,7 miljoen.
19
Gemeente Leeuwarderadeel moet er bovendien rekening mee houden dat de afwikkeling van boventallig personeel (maximale schade € 1,6 miljoen) bemoeilijkt wordt door de constatering dat ook bij gemeente Leeuwarden reeds sprake is van boventalligheid. Het volledig meeverhuizen van personeel van de Dienst (ruim 8 fte) naar de gemeente Leeuwarden is dan ook geen waarschijnlijke optie. Het risico bestaat dat gemeente Leeuwarderadeel een deel van de kosten van het personeel (ca. € 50.000 per fte per jaar) voor eigen rekening moet nemen of te maken krijgt met ontslag van de betreffende medewerkers (maximaal € 200.000 per fte). Op basis van het bovenstaande is onze conclusie dat uittreding per 2016 op zichzelf bezien niet aantrekkelijk is als de uittredingsvergoeding en de eventuele risico’s in 2 jaar moeten worden terugverdiend. In hoofdstuk 4 wordt deze conclusie geplaatst in het perspectief van de financiële schade bij liquidatie van de Dienst.
20
4. Scenario 2: Liquidatie van de Dienst per 1 januari 2018
In dit hoofdstuk wordt het tweede scenario besproken: De gevolgen van een liquidatie van de Dienst en een overgang van de taken en activiteiten voor de gemeente Leeuwarderadeel per 1 januari 2018 naar de fusiegemeente. Allereerst zullen de gevolgen van een de liquidatie van de Dienst besproken worden. Daarna wordt de impact van de fusie met de gemeente Leeuwarden op beleidsmatig, organisatorisch en financieel gebied besproken. 4.1.
Overgang per 1 januari 2018: Dienst wordt opgeheven
In de GR staat liquidatie van de Dienst beschreven in artikel 30: “1. Ingeval van opheffing van de gemeenschappelijke regeling, besluit het algemeen bestuur tot liquidatie en stelt daarvoor de noodzakelijke regels op. Een zodanig besluit wordt met een twee derde meerderheid genomen. 2. Het liquidatieplan wordt door het algemeen bestuur, de raden van de gemeente gehoord, vastgesteld. 3. Het liquidatieplan voorziet in de verplichtingen van de gemeenten tot deelneming in de financiële gevolgen van de opheffing. 4. Het liquidatieplan voorziet eveneens in de gevolgen die de opheffing heeft voor het personeel. 5. Het dagelijks bestuur is belast met de uitvoering van de liquidatie. 6. De bestuursorganen van de gemeenschappelijke regeling blijft ook na het tijdstip van opheffing in functie, totdat de liquidatie is voltooid.” Het opheffen van de Dienst, oftewel liquidatie, heeft verschillende organisatorische, juridische en financiële consequenties. Omdat er nog geen sprake is van een besluit tot liquidatie zijn er door het bestuur ook nog geen regels vastgesteld. Op basis van algemene uitgangspunten is in deze paragraaf een overzicht gemaakt van de mogelijke consequenties voor de gemeente Leeuwarderadeel of de fusiegemeente bij een liquidatie van de GR. 4.1.1 Organisatorische impact Bij een liquidatie is het van belang dat er vroegtijdig wordt begonnen met een projectaanpak. Dit heeft te maken met de verschillende (éénmalige) taken en acties die moeten worden ondernomen. Hierbij valt te denken aan het afbouwen of overdragen van activiteiten en de organisatie. Het is van belang dat er een duidelijke inventarisatie is van de huidige taken en activiteiten. Na analyse moet er bepaald worden welke taken stoppen en welke taken moeten worden overgedragen. Eventueel kunnen er ook taken of activiteiten (tijdelijk) doorlopen. Genoemde projectaanpak dient beschreven te worden in het liquidatieplan. De projectaanpak is van belang omdat een aangekondigde liquidatie veel impact heeft op verschillende onderdelen van de organisatie. Hierbij valt te denken aan de onderdelen:
21
Formatie Motivatie medewerkers Werkprocessen Hardware en applicaties Vastgoed en faciliteiten Archief
De belangrijkste aandachtspunten met betrekking tot juridische en personeelsaspecten worden nader toegelicht. Juridisch/Fiscaal Bij het liquideren van een gemeenschappelijke regeling zijn juridische aspecten van belang. Hieronder staan kort de verschillende juridische aandachtspunten die aan bod moeten komen in het liquidatieplan. De arbeidsrechtelijke aspecten zullen onder het kopje ‘Personeel’ worden besproken.
Een duidelijk overzicht van het besluitvormingstraject inclusief een planning met de beslismomenten. Inventariseren (eventuele) juridische procedures en de daaruit voortvloeiende risico’s. Inventariseren samenwerkings- huur-, licentie- en leaseovereenkomsten. Opzeggen samenwerkings-, huur-, licentie- en leaseovereenkomsten en eventuele daaruit voortvloeiende risico’s inzichtelijk maken. Verkoop van (materiële) vaste activa. Informeren van de Belastingdienst en inventariseren (eventuele) fiscale afspraken met de Belastingdienst. Inventariseren (eventuele) aanwezige of toekomstige fiscale claims. Inventariseren en beheersen van alle risico’s op juridisch en fiscaal gebied.
Personeel Het liquideren van de gemeenschappelijke regeling heeft ook grote gevolgen voor het personeel. Hieronder staan kort de verschillende personele aandachtspunten benoemd waar in het liquidatieplan rekening mee moet worden gehouden.
Ondernemingsraad informeren aangaande de consequenties (zowel organisatorische als personele) van de liquidatie. Opstellen sociaal plan en hierover overeenstemming bereiken met GO (commissie voor georganiseerd overleg, artikel 8 Sociaal Statuut). Personeel informeren over de personele gevolgen. Inventariseren bijzondere personele afspraken/regelingen. Plannen en uitvoeren van het eventueel overdragen van personeel. Risico’s ten aanzien WIA/WGA inventariseren. Eventuele pensioenrisico’s en -verplichtingen inzichtelijk maken. Juridische (en fiscale) check overeengekomen personele afvloeiingsregelingen. (Eventueel) aanwezige personeelsverzekeringen inzichtelijk maken. Inventariseren en beheersen van alle risico’s met betrekking tot het personeel.
4.1.2 Financiële impact Een liquidatie heeft ook een financiële impact. Het betreft echter een scenario voor een liquidatie per 1 januari 2018. Om een juiste inschatting te kunnen maken voor de kosten voor de gemeente Leeuwarderadeel of fusiegemeente bij een liquidatie zou de balans en het personeelsbestand per 31 december 2017 bekend moeten zijn. In deze rapportage wordt een doorkijk gegeven van de financiële gevolgen van een liquidatie voor de gemeente Leeuwarderadeel of de fusiegemeente op basis van de huidige cijfers, zoals de balans per 31 december 2013.
22
Afwikkeling balans Op de balans van de Dienst staan verschillende bezittingen en schulden. Deze bedragen moeten worden afgewikkeld en eventuele resterende schulden of bezittingen moeten naar rato worden verdeeld over de deelnemende gemeenten. Op basis van de laatst bekende balans, van 31 december 2013, is het aandeel van Leeuwarderadeel afgerond € 77.000 positief (tabel 7). Voor het aandeel van de gemeente Leeuwarderadeel is gebruikt gemaakt van het aandeel in apparaatslasten van 11,8%. Opbrengsten Vaste activa Vlottende activa Reserves
-
Kosten/Schulden 418.573
4.929.701
-
742.916
-
Voorzieningen
-
478.000
Vlottende passiva
-
4.127.358
5.672.617 Totaal saldo balans Aandeel Leeuwarderadeel
5.023.931
648.686 76.545
11,8%
Tabel 7 Aandeel gemeente Leeuwarderadeel in saldo balans 31/12/2013 In dit overzicht is geen rekening gehouden met eventuele verkopen of overnames van vaste activa door een derde partij of door de nieuwe gemeente Westergo. Normaal gesproken worden activa en passiva op de balans bij een liquidatie gewaardeerd tegen de directe opbrengstwaarde. Veiligheidshalve is er van uitgegaan dat de activa volledig afgewaardeerd wordt. Er heeft dus geen herwaardering plaatsgevonden. Afwikkeling doorlopende contracten De Dienst heeft ook een aantal langlopende contracten. Deze verplichtingen worden opgenomen in de jaarrekening bij de niet uit de balans blijkende verplichtingen. Bij de dienst bestaan deze uit vier verschillende posten:
Huurverplichting voor de Eise Eisingastraat 5: Het contract loopt tot en met 31 december 2018, dit betekent dat er voor 2018 nog een jaar kosten gemaakt moeten worden, tenzij er een nieuwe huurder gevonden wordt, zoals bijvoorbeeld de nieuwe afdeling van de gemeente Westergo. Het bedrag voor 1 jaar huur is ongeveer € 200.000 per jaar (prijspeil 2014). Huurverplichting voor het Martiniplantsoen 12: Het contract is maandelijks opzegbaar met een opzegtermijn van 1 jaar. Bij tijdig opzeggen zijn er geen verplichtingen meer na de liquidatiedatum. Opgebouwd vakantiegeld: Het opgebouwde vakantiegeld bedraagt per 31 december 2013 €160.519. Per liquidatiedatum zal er ook nog opgebouwd vakantiegeld zijn. Opgebouwde vakantiedagen: De waarde van de opgebouwde vakantiedagen bedraagt per 31 december 2013 € 128.925.
Uit de jaarrekening blijkt dat er niet meer langlopende verplichtingen zijn, zoals contracten voor het betalen van licenties of eventuele leasecontracten. In de berekening wordt er van uitgegaan dat er vanaf 2014 geen contracten meer worden aangegaan die verplichtingen veroorzaken na 31 december 2017. Alle contracten, waaronder de verzekeringspolissen, dienen derhalve nog geïnventariseerd en opgezegd te worden. De totale kosten voor verplichtingen na liquidatiedatum zijn voor de gemeente Leeuwarderadeel afgerond € 58.000 (tabel 8). Dit is gebaseerd op een aandeel van 11,8% in apparaatslasten voor de gemeente.
23
Aandeel Leeuwarderadeel
Bedrag Eise Eisingsstraat 5 Martiniplantsoen 2
200.000 -
23.600 -
Opgebouwd vakantiegeld
160.519
18.941
Opgebouwde verlofrechten
128.925
15.213
Totaal
489.444
57.754
Tabel 8 Aandeel gemeente Leeuwarderadeel in verplichtingen na liquidatiedatum Personeel Een goede oplossing voor het personeel is de belangrijkste opgave bij een liquidatie. Omdat er nog geen afspraken gemaakt zijn over de liquidatie hanteren wij het uitgangspunt dat elke gemeente een evenredig deel van de gevolgen voor het personeel voor haar rekening neemt. Omdat de formatie per 31-12-2017 nog niet bekend is wordt gerekend met de huidige formatie. Voor de gemeente Leeuwarderadeel houdt dit in dat zij verantwoordelijk is voor 11,8% (het aandeel in de apparaatslasten) van het personeel. Op basis van het onderzoek voor de Dienst met betrekking tot de uittreding van de gemeente Ferwerderadiel is berekend wat de gemiddelde maximale kosten zijn voor het laten afvloeien van een medewerker. De werkelijke kosten zullen afhankelijk zijn van de mate waarin het lukt de eventuele flexibele schil af te bouwen, personeel mee te laten verhuizen naar de fusiegemeente en/of de duur van eventuele VWNW- en WW-trajecten. Uitgangspunt in deze berekening is het aantal fte per 1 augustus 2014.
Personeel Fte totale organisatie Fte aandeel Leeuwarderadeel Maximale kosten per fte (€) Maximale kosten
106,26 12,54 197.719 2.479.396
Tabel 9 Aandeel gemeente Leeuwarderadeel in personeelslasten Op basis van de bovenstaande berekening is de verwachting dat de maximale financiële impact ten aanzien van het personeel afgerond € 2,5 miljoen zal bedragen. De werkelijke kosten van de afwikkeling van boventalligheid hangen echter samen met de volgende factoren:
De mogelijkheid tot het meeverhuizen van de formatie (naar gemeente Leeuwarden of naar eigen formatie gemeente Leeuwarderadeel). De duur van VNWV- en WW-trajecten. Over het algemeen maakt 30% van de medewerkers volledig gebruik van de WW- en de nawettelijke uitkering. Gelet op de gemiddelde leeftijd van de betreffende medewerkers en de werkgelegenheid in de Provincie Friesland is het echter aannemelijk dat dit percentage ongeveer 40% zal bedragen2.
Gezien de hierboven genoemde punten is het aannemelijk dat de werkelijke kosten lager zullen zijn dan de kosten van het maximale scenario. Overige liquidatiekosten Om tot een juiste liquidatiebegroting te komen, moeten naast de kosten voor het personeel, ook de overige liquidatiekosten in beeld gebracht worden. Het betreft kosten die ook gelden bij eventuele uittreding, zoals projectleiding, het begeleiden van personeel, het inwinnen van juridisch en financieel advies en de overdracht van dossiers. Daarnaast
2
Bron: www.hoelangwerkloos.nl
24
dient er rekening gehouden te worden met het feit dat er nog een aantal activiteiten na de liquidatiedatum doorlopen, zoals het betalen van facturen en invorderen van gelden. In de berekening gaan wij uit van een projectbudget voor de bovenstaande taken van € 250.000. Dit is een globale inschatting op basis van ervaringscijfers van kosten bij eerdere liquidaties. Op basis van een verdeling over de deelnemende gemeenten bedraagt het aandeel van de gemeente Leeuwarderadeel afgerond € 30.000 (11,8%). Totaaloverzicht financiële impact Zoals eerder genoemd zijn de bedragen een indicatie op basis van huidige cijfers en uitgangspunten. Door de Dienst zijn nog geen uitgangspunten bepaald voor een eventuele liquidatie. De door de Dienst opgestelde uitgangspunten kunnen derhalve afwijken van de in dit hoofdstuk gebruikte uitgangspunten. Daarnaast kunnen de eventuele contracten, activa, verplichtingen en personeelskosten nog beïnvloed worden door besluitvorming in de komende jaren. Tabel 10 laat een totaaloverzicht met de afgeronde gedragen zien. De negatieve bedragen zijn kosten en de positieve bedragen zijn opbrengsten. Aspecten financiële impact Afwikkeling van de balans -
-
€ 77.000
-/- € 490.000
-/- € 58.000
Max. -/€ 21.000.000
Max. -/- € 2.500.000
-/- € 250.000
-/- € 30.000
Afhankelijk van het aantal fte dat daadwerkelijk ontslag krijgt Kosten post-integratie fase zijn meegenomen in de overige kosten
Overige liquidatiekosten -
€ 649.000
Contracten op basis van de jaarrekening 2013
Afwikkeling boventallig personeel -
Impact gemeente Leeuwarderadeel
Saldo tussen de kosten/schulden en de opbrengsten/bezittingen
Afwikkeling doorlopende contracten -
Totaal
Projectleiding Personeel begeleiden Informatie Advies financieel en juridisch Afhandelen doorlopende zaken Etc.
Tabel 10 Overzicht financiële impact bij liquidatie
4.2 Impact van de fusie met gemeente Leeuwarden Per 1 januari 2018 zal de gemeente Leeuwarderadeel fuseren met de gemeente Leeuwarden. Een herindeling heeft aanzienlijke gevolgen op beleidsmatig, organisatorisch en financieel gebied. 4.2.1 Beleidsmatige impact Een aspect van de herindeling is de harmonisatie van het beleid van de fusiepartners. Harmonisatie van beleid brengt als voordeel met zich mee dat het een kans is om beleid te actualiseren, te vereenvoudiging of zelfs (deels) af te schaffen. Door harmonisatie vroegtijdig in te zetten kan de impact van een fusie verkleind worden. Gemeenten kunnen de tijd tot herindeling namelijk gebruiken om het beleid en de werkwijzen op elkaar af te stemmen. Hierdoor worden de beleidsmatige verschillen verkleind en zijn de consequenties voor burgers en werknemers minder groot. In de situatie van Leeuwarderadeel is in dit kader uiteraard afstemming met de Dienst noodzakelijk.
25
Analyse van overeenkomsten en verschillen in beleid De Dienst en daarmee, als bestuurder, ook gemeente Leeuwarderadeel, heeft als doel het op bedrijfsmatige wijze (doen) uitvoeren van taken van de deelnemende gemeenten op de terreinen van sociale zekerheid, maatschappelijke zorg en gesubsidieerde arbeid. Ter realisatie van dit doel voert de Dienst voert vier programma’s uit voor de gemeente Leeuwarderadeel: Participatie, Inkomen, Minimaregelingen en Wmo. Uitvoering van bovenstaande programma’s vindt plaats binnen wettelijk kaders. Dit verklaart voor een belangrijk deel dat de beleidsdoelstellingen van de gemeente Leeuwarderadeel en de gemeente Leeuwarden op hoofdlijnen vergelijkbaar zijn. Beide gemeenten streven naar:
Hoogst mogelijke participatieniveau van de burger; Mogelijkheden van eigen kracht, netwerk en wijk optimaal benutten; Verlaging van uitkeringsduur; Verhogen van uitstroom naar werk; Minimaliseren van misbruik van uitkeringen.
Echter, in de uitvoering van de programma’s verschillen de gemeenten. Enkele voorbeelden hiervan zijn:
De gemeente Leeuwarden maakt gebruik van zowel Sociale wijkteams als aparte Jeugd & Gezinsteams. In de gemeente Leeuwarderadeel zijn er geen aparte teams opgezet voor Jeugd & Gezin. Deze doelgroep wordt ook benadert door de gebiedsteams. Er wordt samengewerkt met verschillende partners zoals Amaryllis (gemeente Leeuwarden) en Pastiel (de Dienst). Minimaregelingen zijn anders ingericht. De gemeente Leeuwarden vervult als centrumgemeenten in de provincie een aantal extra taken.
In beide gemeenten wordt op dit moment beleid herzien. Zo heeft de gemeente Leeuwarden het armoedebeleid herschreven (moet nog vastgesteld worden door de Raad) en vinden er per 1 januari 2015 wijzigingen plaats in de minimaregelingen (zowel bij gemeente Leeuwarden als gemeente Leeuwarderadeel). In bijlage 4 is een gedetailleerd overzicht van de verschillen voor de onderdelen Participatie, Inkomen, Minimaregelingen en Wmo toegevoegd. 4.2.2 Organisatorische/juridische impact Juridisch gezien is op de herindeling de Wet algemene regels herindeling (Wet arhi) van toepassing. Hierin staat onder andere beschreven welke procedure in acht genomen moet worden wanneer er sprake is van een herindeling tussen gemeenten. Artikel 41 van de Wet arhi gaat in op gemeenschappelijke regelingen als de Dienst (zie Bijlage 5 voor de betreffende wettekst). Daarnaast zijn er organisatorische aandachtspunten bij een fusie van gemeenten. De VNG heeft hier verschillende documenten voor beschikbaar. Bijvoorbeeld Factsheet II “Van voorstel tot herindeling”. In dit document wordt een uitleg gegeven over de voorbereidingen die gemeenten moeten treffen om tot herindeling te komen. Ingegaan wordt op het proces om tot een herindelingsvoorstel te komen en hoe de organisatie zich voorbereidt door middel van een projectorganisatie. Daarnaast is er in Factsheet II aandacht voor de harmonisering van beleid en verordeningen. 4.2.3 Financiële impact Aangezien er sprake is van een herindeling, worden op basis van de Wet arhi de verplichtingen naar de Dienst toe overgenomen door de fusiegemeente als rechtsopvolger van gemeente Leeuwarderadeel. In deze rapportage wordt uitgegaan van een liquidatie van de gemeenschappelijke regeling in 2018. De kosten en andere gevolgen die voortvloeien uit de liquidatie zullen daarom voor rekening zijn van de fusiegemeente.
26
Een herindeling heeft dus geen effect heeft op de positie van de fusiegemeente in de liquidatie. De fusiegemeente kan zich met andere woorden niet aan de liquidatie onttrekken. Bij de herindeling ontstaan frictiekosten, zoals de liquidatiekosten en de kosten voor het inrichten van de nieuwe organisatie. Voor de dekking van deze kosten ontvangt de fusiegemeente in de aanloop naar de herindeling een herindelingsbijdrage uit het gemeentefonds. Deze bedraagt naar de huidige inzichten in totaal circa € 5 miljoen.
4.3 Analyse uittredingsvergoeding 2016 vs. liquidatiekosten 2018 In paragraaf 3.4 is geconcludeerd dat een uittreding per 2016 vanuit financieel oogpunt niet aantrekkelijk is. In deze paragraaf analyseren wij hoe de uittredingsvergoeding zich verhoudt tot de kosten van liquidatie. In tabel 11 zijn de beide scenario’s tegenover elkaar geplaatst. Hieruit blijkt dat de geschatte maximale financiële schade bij uittreding, die de basis is voor het bepalen van de uittredingsvergoeding, afgerond € 2,6 miljoen bedraagt. Deze schade bestaat hoofdzakelijk uit een vergoeding voor de apparaatslasten en de afwikkeling van boventallig personeel. De maximale financiële schade bij liquidatie is geschat op afgerond € 2,5 miljoen, voornamelijk bestaande uit de afwikkeling van boventallig personeel. Scenario 1 Impact uittreding
Scenario 2 Impact liquidatie
Maximale afwikkeling personeel
(1.600.000)
(2.500.000)
Bijdrage apparaatslasten / Afkoop doorlopende contracten
(1.000.000)
(58.000)
Afwikkeling balans Projectkosten / Liquidatiekosten Totaal
90.000
77.000
(50.000)
(30.000)
(2.560.000)
(2.511.000)
Tabel 11 Vergelijking financiële impact scenario 1 en scenario 2 De maximale impact in beide scenario’s is daarmee vergelijkbaar, maar nadere analyse brengt duidelijke verschillen naar voren:
De uittredingsvergoeding is een bedrag dat de gemeente Leeuwarderadeel definitief kwijt zal zijn bij uittreding in 2016 en er is weinig tijd om de schade van de uittreding nog te beperken. Voor de liquidatie in 2018 geldt dat er nog ruim 3 jaar is om de schade te beperken. De liquidatie van de ISD Zuidwest Fryslân te Bolsward heeft geleerd dat de schade bij zorgvuldig beleid tot nihil kan worden teruggebracht (zie ook kader in hoofdstuk 2). De gemeente Leeuwarderadeel loopt het risico dat bij uittreding in 2016 voor een deel van het boventallige personeel bij de Dienst geen functie bij gemeente Leeuwarden beschikbaar is. In het fusieproces met de gemeente Leeuwarden richting 2018 zijn daarvoor in het grotere geheel mogelijk meer oplossingen beschikbaar. In 2018 is in tegenstelling tot 2016 een herindelingsbijdrage uit het gemeentefonds beschikbaar om eventuele liquidatiekosten af te dekken.
Op grond van het bovenstaande concluderen wij dat het liquidatiescenario (scenario 2) weliswaar qua maximale impact vergelijkbaar is met het uittredingsscenario (scenario 1), maar dat, gelet op het tijdpad richting liquidatie en de beschikbare herindelingsbijdrage, het liquidatiescenario veel meer kansen biedt om de financiële schade te beperken.
27
28
Bijlage 1 Geïnterviewden
In het kader van dit onderzoek zijn er interviews gehouden met: Namens de gemeente Leeuwarderadeel De heer C. Vos
Wethouder
De heer R. Rozendal
Clustercoördinator Financiën
Mevrouw T. Otter
Directeur bedrijfsvoering
De heer H. Siegersma
Gemeentesecretaris
Namens de Dienst De heer G. Olijerhoek
Directeur / bestuurder
De heer M. Jellema
Operationeel en financieel manager
Namens de gemeente Leeuwarden De heer A. Ekhart
Wethouder
De heer R. Dijkstra
Sectormanager strategie & bedrijfsvoering
Namens ISD Zuidwest Fryslân (telefonisch) De heer S. Kuipers
Teammanager Financiën
29
Bijlage 2 Gebruikte documenten
De volgende documenten hebben we gebruikt bij deze rapportage:
Rapport Deloitte t.b.v. Dienst Sociale zaken en Werkgelegenheid Noardwest Fryslân: Financiële gevolgen van uittreding gemeente Ferwerderadiel De Dienst: Toekomstschets 2013 De Dienst: Verdeelsleutel De Dienst: Dienstverleningsconcept 2011-2015 De Dienst: Gemeenschappelijke Regeling Dienst gewijzigd per december 2011 De Dienst: Jaarstukken 2013 De Dienst: Herziene Begroting 2014 De Dienst: Concept Begroting 2015 De Dienst: Bestuursrapportage januari 2014 t/m maart 2014 – versie 2 De Dienst: Kwartaalrapportage januari 2014 t/m maart 2014 – versie 2 De Dienst: Memo Financiële consequenties advies Deloitte uittreden gemeente Ferwerderadiel Brief Dienst Onderzoek (van gem. Leeuwarderadeel naar de Dienst) DNA Leeuwarderadeel (juni 2014) Gemeente Leeuwarderadeel Coalitieprogramma 2014-2018: Samen Sterker Sociaal Statuut (2011) Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling en Uitwerkingsovereenkomst, CARUWO (www.car-uwo.nl) Gemeente Leeuwarden: Berekening kosten per cliënt (inkomen) en afhandeling (wmo) – uitvoeringskosten 2014 Gemeente Leeuwarden: Koersdocument hervorming Sociaal Domein – onderdeel Participatie Gemeente Leeuwarden: Koersdocument hervorming Sociaal Domein – onderdeel Wmo 2015 Gemeente Leeuwarden: Koersdocument hervorming Sociaal Domein – onderdeel Zorg voor Jeugd Gemeente Leeuwarden: Memo Aanpak conversie klantenbestand Boarnsterhim Gemeente Leeuwarden: Ontwikkelprogramma armoede gemeente Leeuwarden 2014 Gemeente Leeuwarden: Handhavingsverordening WWB, IOAW en IOAZ gemeente Leeuwarden 2014
30
Bijlage 3 Arbeidsrechtelijke consequenties
Arbeidsrechtelijk kader Alle medewerkers hebben een aanstelling bij de Dienst. Dit betekent dat het Ambtenarenrecht van toepassing is op de arbeidsverhouding tussen de Dienst en de medewerkers. De rechtspositie van de medewerkers wordt derhalve mede bepaald door de rechtspositionele regeling CAR-UWO, en het sociaal statuut waarin de rechtsbescherming voor de medewerkers is geregeld. Daarnaast bepalen ook individuele afspraken, zoals overeengekomen in de arbeidsovereenkomst, de rechtspositie van de medewerkers. In deze bijlage worden de relevante onderwerpen uit deze rechtspositionele kaders weergegeven. Deze kaders geven richting aan de aard en de hoogte van de financiële schade op het gebied van personeel. De individuele afspraken met een medewerker zullen in deze bijlage buiten beschouwing worden gelaten. Alle medewerkers bij de Dienst vallen onder de rechtspositionele regeling CAR-UWO, de arbeidsvoorwaardenregeling voor ambtenaren werkzaam in de gemeenten. In het CARUWO is onder meer vastgelegd op welke wijze ambtenaren ontslagen kunnen worden wegens een reorganisatie en welke voorzieningen zijn vastgelegd bij werkloosheid. Deze voorziening bij werkloosheid, een bovenwettelijke uitkering, regelt een aanvullende en nawettelijke uitkering in het geval van onder andere een reorganisatieontslag. In onderstaande tabel zijn in hoofdlijnen de verschillende financiële aanspraken uitgewerkt waarop een gemeente ambtenaar recht heeft bij onder meer een reorganisatie ontslag. Een overheidswerkgever financiert de uitkering voor zowel de WW-uitkering en de bovenwettelijke uitkering zelf. De uittreding van Leeuwarderadeel kan dus leiden tot kosten voor de Dienst vanwege de betaling van de uitkeringen.
Artikel Hoogte
Aanvullende uitkering Artikel 10d:25 t/m 29 CARUWO) Fase 1 (eerste 12 maanden): 10-30% laatste bezoldiging
Nawettelijke uitkering Artikel 10d:30 t/m 35 CAR-UWO Gelijk aan hoogte WW
Overgangsregeling Artikel 10d:39 CARUWO Gelijk aan hoogte WW
Afhankelijk van leeftijd en diensttijd in gemeentelijke sector
Nawettelijke uitkering is overeenkomstig de duur van de aanvullende uitkering
Fase 2 (na 12 maanden): 10-30% laatste bezoldiging vanaf € 4.375,00 per maand. Duur
Fase 1: 12 maanden Fase 2: tot einde duur WW
De Dienst heeft een sociaal statuut waarin de uitgangspunten zijn vastgelegd in het geval van een organisatiewijziging. De Dienst draagt er op deze manier zorg voor dat een reorganisatie op een sociaal verantwoorde wijze verloopt met inachtneming van het CARUWO. In artikel 8 van het sociaal statuut is vastgelegd dat bij een organisatiewijziging met
31
zodanig ingrijpende personele gevolgen een sociaal plan wordt opgesteld. Daarnaast zal voor het opstellen van het plaatsingsplan toepassing worden gegeven aan het afspiegelingsbeginsel. Door toepassing van het afspiegelingsbeginsel kan worden bepaald welke medewerker(s) binnen een categorie uitwisselbare functie voor ontslag moet(en) worden voorgedragen. Doel hierbij is om qua leeftijdsopbouw een soortgelijke formatie over te houden na ontslag. Gehanteerde uitgangspunten (conform uittreding gemeente Ferwerderadiel) De impact van de uittreding van een gemeente heeft betrekking heeft op onderstaande dertien directe functies binnen de Dienst. Functie 1. Casemanager WMO 2. Medewerkers voorzieningen administratie 3. Casemanager 4. Claimbeoordelaar 5. Junior casemanager 6. Casemanager rechtmatigheid 7. Procesondersteuner 8. Medewerker terugvordering en verhaal 9. Medewerker uitkeringen administratie 10. Medewerker debiteurenadministratie 11. Medewerker bezwaar & beroep 12. Medewerker bijzondere controle 13. Medewerker DIV De impact per (uitwisselbare) functie kan niet volledig worden bepaald en daarmee is het niet mogelijk het afspiegelingsbeginsel toe te passen. Om deze reden is de financiële impact berekend over een gemiddeld maandsalaris, een gemiddeld aantal dienstjaren, een gemiddelde arbeidsduur en een gemiddelde maximale duur WW. Deze gemiddelden zijn berekend op basis van de eerdergenoemde 13 functies. Hierdoor wordt vooralsnog geen invulling gegeven aan het hierboven omschreven arbeidsrechtelijk kader, maar is het berekenen van de financiële schade onder de huidige omstandigheden het meest nauwkeurig. In onderstaand overzicht worden de gemiddelden inzichtelijk gemaakt. Gemiddeld salaris per maand (1 fte)
€ 2.872
Gemiddeld salaris per maand (0,84 fte) Gemiddeld salaris voor WW + vakantietoelage en eindejaarsuitkering (1 fte) Gemiddeld aantal dienstjaren (peildatum 1 januari 2013)
€ 2.412
Gemiddeld fte
€ 3.274 9 0,84
Gemiddelde leeftijd
48
Gemiddelde maximale duur WW in maanden
30
Gemiddelde maximale duur nawettelijke WW in maanden
17
Het VWNW-traject is van toepassing op een medewerker die boventallig wordt verklaard en een dienstverband heeft van 2 jaar of langer bij dezelfde gemeente. Vanwege het feit dat een medewerker bij de Dienst een gemiddeld dienstverband heeft van 9 jaar, zal het VWNW-traject van toepassing zijn. De duur van het VWNW-traject is vanaf de boventalligheidsverklaring maximaal 2 jaar. In deze periode zal de werkgever het salaris van de medewerker moeten doorbetalen. Daarbij zijn zowel de werkgever als de medewerker verantwoordelijk om ander werk te vinden voor de medewerker. Daarnaast geldt ten behoeve van het VWNW-traject een budget van maximaal € 7.500 per medewerker dat kan worden aangewend voor coaching, opleiding en training. Ten tweede is het van belang de duur van de WW-uitkering te bepalen. Indien een medewerker voldoet aan de eisen voor de WW-uitkering, een gemiddelde leeftijd heeft
32
van 48 jaar en vanaf zijn 18e heeft gewerkt, dan leidt dit tot een maximale duur van 30 maanden voor de WW-uitkering. Een medewerker heeft naast zijn WW-uitkering recht op een aanvullende uitkering. Bij een inkomen tot € 4.375 heeft een medewerker gedurende 12 maanden recht op een aanvulling van 10% van zijn bezoldiging. Dit betekent dat de WW-uitkering in het eerste jaar 80% van de laatste bezoldiging zal bedragen. Na het eerste jaar ontvangt een medewerker een uitkering van 70% van zijn laatste bezoldiging. Na afloop van de WW-uitkering heeft de medewerker recht op een nawettelijke uitkering. Deze uitkering is afhankelijk van de leeftijd en de diensttijd van de medewerker in de gemeentelijke sector. Daarnaast is de hoogte van de uitkering gelijk aan de laatste beschikking van de WW-uitkering. De gemiddelde diensttijd van de medewerkers in de gemeentelijke sector is onbekend. Tijdens het onderzoek Ferwerderadiel is rekening gehouden met de gemiddelde diensttijd bij de Dienst. Hierdoor komt de duur van de nawettelijke uitkering uit op17 maanden. Op basis van bovenstaande informatie is de maximale som voor afwikkelingskosten van boventalligheid bepaald in de casus van gemeente Leeuwarderadeel. Zie onderstaande tabel.
Fase VWNW-traject Kosten re-integratieactiviteiten (max) WW-uitkering + aanvullende uitkering per maand: 80% WW-uitkering: 70% Nawettelijke WW-uitkering: 70% Totaal
Duur max 2 jaar nvt
Max. kosten 1 fte 78.576
Max. kosten 8,02 fte 630.180
7.500
60.150
12 mnd
31.430
252.069
18 mnd 17 mnd
41.252 38.961
330.841 312.467
-
197.719
1.585.706
33
Bijlage 4 Verschillen in beleid
Algemeen In onderstaand overzicht zijn een aantal taken opgenomen en aangegeven waar de uitvoering van de taken is belegd. Programma De Dienst Participatie Inkomen Inkomen Inkomen
Overzicht werkzaamheden Participatie Wwb IOAW Bbz
Inkomen
IOAZ
Inkomen
Sociale Recherche
Minimaregelingen Minimaregelingen Minimaregelingen Schuldhulpverlening Wmo Wmo *Onderdeel gemeente Leeuwarden **Meer via wijkteams in 2015
Leeuwarderadeel De Dienst/Pastiel De Dienst De Dienst Bureau Zelfstandigen Fryslân* Bureau Zelfstandigen Fryslân Sociale Recherche Fryslân* De Dienst/AV Friso Kredietbank De Dienst
Leeuwarden Zelf/inkoop Zelf Zelf Bureau Zelfstandigen Fryslân Bureau Zelfstandigen Fryslân Sociale Recherche Fryslân Zelf/AV Friso Kredietbank De MO-zaak**
Tabel Overzicht werkzaamheden gemeenten Leeuwarderadeel en Leeuwarden Deze paragraaf gaat verder in op het beleid van gemeente Leeuwarderadeel en gemeente Leeuwarden van de programma’s Participatie, Inkomen, Minimaregelingen en Wmo. Participatie Zowel de gemeente Leeuwarderadeel als de gemeente Leeuwarden streeft naar het bereiken van het hoogst mogelijke participatieniveau van de burger. Het belang van dwarsverbanden met de andere decentralisaties, daar waar mogelijk, wordt door beide gemeenten ingezien. Gemeente Leeuwarderadeel werkt op het gebied van participatie samen met Pastiel. Pastiel bevordert arbeidsdeelname van uitkeringsgerechtigden. In 2013 heeft er een pilot plaatsgevonden waarin alle nieuwe uitkeringsgerechtigden vanuit het werkgebied instromen. In 2014 vindt er een eindevaluatie plaats van Pastiel. Gemeente Leeuwarden zet in op minder overheid en meer samenleving om de uitstroom naar werk te maximaliseren en de instroom te beperken. Er wordt meer eigen initiatief, meer eigen kracht en meer eigen verantwoordelijkheid van de burger verwacht. Gemeente Leeuwarden vindt dat niet het beleid leidend moet zijn maar de mogelijkheden van de burger, zijn/haar netwerk en de wijk. Daarnaast voert de gemeente Leeuwarden als centrumgemeente de regie om regionaal arbeidsmarktbeleid tot stand te brengen. De visie en aandachtspunten van gemeente Leeuwarden sluiten aan bij de doelstellingen voor 2015 van de gemeente Leeuwarderadeel (bron: Concept Begroting 2015):
34
Verhoging van arbeidsdeelname van uitkeringsgerechtigden, zowel parttime als fulltime; Verlaging van uitkeringsduur; Bevorderen maatschappelijke participatie; Focussen op duurzame uitstroom ter voorkoming van snelle terugval op de uitkering (voorkoming draaideurklanten).
Inkomen De doelstellingen voor de gemeente Leeuwarderadeel staan vermeld in het programma Inkomen van de Dienst. Deze luiden als volgt:
Het, ondanks de te verwachten stijging in aanvragen, zorg dragen voor tijdig toekennen van uitkeringen op grond van de Wwb, IOW/IOAW, IOAZ en Bbz voor die inwoners, die niet (volledig) door middel van werk – of op andere wijze – in de noodzakelijke kosten van het bestaan kunnen voorzien; Het aantal uitkeringsgerechtigden zo klein mogelijk houden (volumebeperking) door informatie en controle aan de poort; Het tegengaan van het oneigenlijk gebruik en het misbruik van Wwb-uitkeringen; Teveel of ten onterechte verstrekte uitkeringen terugvorderen of verhalen.
Uit het ‘Ontwikkelprogramma armoede gemeente Leeuwarden 2014’ blijkt dat onder andere vanwege de toenemende armoedeproblematiek in Leeuwarden het armoedebeleid op het moment van dit onderzoek wordt herzien. Andere redenen voor de herziening is dat gebleken is dat onderdelen van het huidige beleid onvoldoende effectief zijn. Daarnaast zijn er diverse ontwikkelingen gaande die de mate van participatie van burgers zullen beïnvloeden (o.a. decentralisaties). De beleidswijzigingen moeten nog worden vastgesteld door de Raad. In de ontwikkelagenda Armoede (2013/2014) staan de doelen van het nieuwe armoedebeleid reeds vermeld:
Meer mensen moeten meedoen aan de samenleving; Financiële problemen bij burgers moeten zoveel mogelijk worden voorkomen; Er moet een vangnet zijn voor mensen die over te weinig middelen beschikken om noodzakelijke uitgaven te kunnen doen.
In de handhavingsverordening Wwb, IOAW en IOAZ van de gemeente Leeuwarden (2014) worden de doelstellingen met betrekking tot handhaving vermeld:
Bevordering van de zelfredzaamheid van de belanghebbende; Naleving van wet- en regelgeving ter voorkoming van fraude, misbruik en oneigenlijk gebruik van de Wwb, de IOAW en de IOAZ; Instandhouding van het maatschappelijk draagvlak voor het sociale zekerheidsstelsel.
Minimaregelingen Onderstaande tabel geeft een overzicht van de minimaregelingen die de gemeente Leeuwarderadeel en de gemeente Leeuwarden aanbieden. Tevens worden bij de gemeente Leeuwarden de wijzigingen in 2015 ten opzichte van 2014 vermeld. Gemeente Leeuwarderadeel Algemene bijzondere bijstand
Categoriale regeling duurzame gebruiksgoederen AOW-gerechtigde leeftijd met een inkomen én een vrij te laten vermogen op bijstandsniveau (WWB-norm 01-01-14). Sprokkelkostenregeling Max. € 300,- per jaar
Gemeente Leeuwarden Bijzondere bijstand De witgoedregeling komt te vervallen en de vergoeding voor woninginrichting wordt versoberd. Gratis zwemles (diploma A voor kinderen uit groep 5, 6, 7 en 8) Gaat per 01-01-2015 over in het Kindpakket. Extra bijdrage voor 65-plussers, chronisch zieken, gehandicapten en bewoners van een zorginstelling Vervalt per 01-01-2015.
35
Gemeente Leeuwarderadeel Langdurigheidstoeslag 5 jaar een inkomen op bijstandsniveau (100%) én een vrij te laten vermogen volgens de WWB-norm 01-01-14 Collectieve (aanvullende) ziektekostenverzekering (AV-Frieso) Inkomensnorm tot 100% van het bijstandsniveau. Voor 2015 is voorlopig een inkomensnorm van 110% gehanteerd. Regeling Meedoen met de Samenleving Inkomensnorm tot 110% van de voor u geldende bijstandsnorm. In 2014 € 100,per gezin en € 75,- per kind. Voor 2015 is voorlopig een kindbijdrage van € 75,- per inwonend kind gehanteerd. Schuldhulpverlening (uitvoering door Kredietbank NL) -
Kwijtschelding gemeentelijke heffingen Per 01-01-2015. Inkomen tot 100% van de bijstandsnorm en weinig vermogen. -
Gemeente Leeuwarden Langdurigheidstoeslag Wordt per 01-01-2015 vervangen door de (individuele) inkomenstoeslag. 3 jaar of langer een inkomen op bijstandsniveau (100%) Collectieve (aanvullende) zorgverzekering (AV-Frieso) Inkomensnorm tot 110% van het bijstandsniveau.
Participatieregeling Vervalt per 01-01-2015
Schuldhulpverlening (uitvoering door Kredietbank NL) Nederlands identiteitsbewijs (vanaf 14 jaar) Vervalt per 01-01-2015 Kwijtschelding gemeentelijke heffingen Per 01-01-2015. Inkomen tot 100% van de bijstandsnorm en weinig vermogen. Maatwerk inkomensvoorziening Per 01-01-2015. Toekenning op basis van draagkracht.
Tabel Minimaregelingen in gemeente Leeuwarderadeel en gemeente Leeuwarden Uit de tabel is af te lezen dat de minimaregelingen in beide gemeenten afwijkend van elkaar zijn. Wmo De ambitie van de gemeente Leeuwarden is om de nieuwe Wmo uit te voeren en in te richten volgens de principes van het Leeuwarder model (zie Bijlage 4). In de gemeente Leeuwarden wordt een belangrijke rol vervult door de sociale wijkteams. De sociale wijkteams zijn gericht op het vergroten van de zelfredzaamheid van burgers en bieden (basis)ondersteuning aan diegenen die de weg naar hulp niet op eigen kracht kunnen vinden. Om het participatieniveau inzichtelijk te maken, wordt gebruik gemaakt van de Participatieladder als meetinstrument. Eerst moeten burgers zelf oplossingen zoeken voor hun ervaren beperkingen, vervolgens moeten de mogelijkheden in het eigen netwerk benut worden en kan er gebruik gemaakt worden van algemene voorzieningen. Indien dit niet voldoende ondersteuning biedt, dan zijn er maatwerkvoorzieningen beschikbaar. Als laatste kan er opvang geboden worden. De gemeente Leeuwarderadeel heeft gebiedsteams ingericht. De uitgangspunten van de gebiedsteams zijn gelijk aan die van de sociale wijkteams; het team werkt vraag gestuurd, zet optimaal in op de eigen kracht en de sociale omgeving en zorgt dat er aanvullende professionele hulp geboden wordt wanneer nodig. Het gebiedsteam bestaat uit professionals uit verschillende domeinen. De ontwikkelingen in de Wmo kunnen niet los gezien worden van de jeugdhulp. Vanaf 1 januari 2015 worden gemeenten verantwoordelijk voor de uitvoering van alle jeugdhulp, kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering. De gemeente Leeuwarden werkt naast de Sociaal Wijkteams ook met Jeugd & Gezinsteams, teams die specifiek ondersteuning bieden aan ouders en kinderen. Dit is niet het geval in de gemeente Leeuwarderadeel. In de gemeente Leeuwarderadeel is zorg voor jeugd geïntegreerd in de gebiedsteams.
36
Een ander verschil tussen de beide gemeenten is dat de gemeente Leeuwarden de Wmo werkzaamheden heeft uitbesteed aan de MO-zaak en dat zij als centrumgemeente verantwoordelijk wordt voor de kerntaken van de opvang (maatschappelijke opvang, opvang bij geweld in afhankelijkheidsrelaties, verslavingszorg en oggz, beschermd wonen).
37
Bijlage 5 Wet arhi, artikel 41
Wet algemene regels herindeling Artikel 41 1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Gemeenschappelijke regelingen waaraan uitsluitend wordt deelgenomen door gemeenten welker gebied in zijn geheel tot een en dezelfde gemeente komt te behoren, vervallen met ingang van de datum van herindeling. Het bestuur van die gemeente treft in verband hiermede de nodige voorzieningen. In een herindelingsregeling kan het bepaalde in het eerste lid van overeenkomstige toepassing worden verklaard ten aanzien van gemeenschappelijke regelingen waaraan uitsluitend wordt deelgenomen door gemeenten welker gebied grotendeels tot een en dezelfde gemeente komt te behoren. De overige gemeenschappelijke regelingen waaraan bij een wijziging van de gemeentelijke indeling betrokken gemeenten deelnemen, blijven ongewijzigd van kracht, met dien verstande dat de betrokken herindelingsregeling de gemeente of gemeenten aanwijst die, zolang nog geen uitvoering is gegeven aan het vierde of vijfde lid van dit artikel, voor de toepassing van de regeling in de plaats treedt onderscheidenlijk treden van op te heffen gemeenten. De deelnemers aan een gemeenschappelijke regeling als bedoeld in het derde lid treffen, voor zoveel nodig, binnen zes maanden na de datum van herindeling met toepassing van de Wet gemeenschappelijke regelingen de uit de gewijzigde gemeentelijke indeling voortvloeiende voorzieningen. Zij kunnen daarbij afwijken van de bepalingen van de gemeenschappelijke regeling met betrekking tot wijziging en opheffing van de regeling en het toe- en uittreden van deelnemers. De in de eerste volzin genoemde termijn kan door gedeputeerde staten van de betrokken provincie of, zo de regeling uitsluitend tussen burgemeesters is aangegaan, door de commissaris van de Koning in die provincie met ten hoogste zes maanden worden verlengd. Indien de voorzieningen, bedoeld in het vierde lid, niet binnen de daarvoor gestelde termijn zijn getroffen, kan dit geschieden door gedeputeerde staten of, zo de regeling uitsluitend tussen burgemeesters is aangegaan, door de commissaris van de Koning. De leden van bij gemeenschappelijke regeling ingestelde organen, aangewezen door de vóór de datum van herindeling bevoegde gemeentebesturen, blijven in deze organen zitting hebben totdat de na de datum van herindeling bevoegde gemeentebesturen, zo nodig met afwijking van hetgeen in de gemeenschappelijke regeling ten aanzien van de zittingsduur is bepaald, in de aanwijzing hebben voorzien. De voorgaande leden zijn niet van toepassing ten aanzien van gemeenschappelijke regelingen die van kracht zijn voor een gebied waarvan de omvang bij of krachtens wet dan wel bij koninklijk besluit is vastgesteld.
38
39
