INKOPEN en AANBESTEDEN

INKOPEN en AANBESTEDEN

ONDERZOEK NAAR HET INKOOP EN AANBESTEDINGSBELEID

REKENKAMERCOMMISSIE OPSTERLAND

Colofon Rekenkamercommissie Opsterland De rekenkamercommissie van Opsterland bestaat uit drie externe leden en wordt ondersteund door een ambtelijk secretaris. De taak van de rekenkamercommissie is het toetsen van het door de gemeente gevoerde bestuur op drie onderdelen: doeltreffendheid : zijn de beoogde effecten van het beleid ook daadwerkelijk behaald? doelmatigheid : is de voorbereiding en uitvoering van beleid efficiënt verlopen? rechtmatigheid regelgeving?

:

voldoet

de

uitvoering

aan

de

wettelijke

kaders

en

Hiertoe voert de rekenkamercommissie onderzoek uit. Het doel van deze onderzoeken is om inzicht te bieden in de werkwijze van de gemeente als geheel en waar mogelijk het formuleren van aanbevelingen voor de toekomst. Personele samenstelling Drs. P. L. Polhuis MA, voorzitter Ir. H.E.Zonderland, Ing. F.Nieuwenhuis J. H. de Jong, secretaris De rekenkamercommissie vergadert veelal gezamenlijk met de rekenkamercommissies van Skarsterlân, Lemsterland en Heerenveen. Naast de hierboven genoemde externe leden hebben deze gemeenten de volgende leden benoemd: Drs. A.J.Meindertsma, extern lid Drs. W.Hoekstra, raadslid Skarsterlân Mw. dr.J.M. van Leeuwen, raadslid Heerenveen H. de Jong, raadslid Lemsterland

Contact De secretaris werkt vanuit de fusiegemeente De Friese Me ren. Postbus101 8500AC Joure [email protected]

Inhoud Voorwoord 1

Inleiding

1

2

Centrale begrippen van inkopen en aanbesteden

3

3

Beleid en organisatie

10

3.1

Het inkoop- en aanbestedingsbeleid

10

3.2 4

De organisatie van inkoop en aanbesteding De uitvoering

13 16

4.1

Rechtmatigheid van het uitgevoerde beleid

16

4.2

Doelmatig inkopen en aanbesteden

18

4.3

Doeltreffend inkopen en aanbesteden

21

4.4 5

De rol van college en raad bij inkopen en aanbesteden Benchmark

24 25

6

Conclusies en aanbevelingen

30

7.

Bestuurlijke reactie

33

8.

Nawoord

35

Bijlagen 1

Documenten

2

Geïnterviewden

3

Onderzoeksvragen en normenkader

4

Casus beschrijvingen

5

Normconformiteit

6

Benchmark

Voorwoord Een gemeentelijke begroting kent drie grote uitgavenposten, te weten loonkosten voor het eigen personeel, de zogenaamde overdrachten en de kosten voor inkoop van goederen en diensten. Het

belang

van

de

laatste

categorie

–

het

onderwerp

van

dit

rapport

van de

rekenkamercommissie – wordt duidelijk als men zich realiseert dat het jaarlijkse inkoopbudget van Opsterland ca. 29 miljoen is en dat dat ruim 60% van het beïnvloedbare budget is. Voldoende reden om het inkoop- en aanbestedingsbeleid en de uitvoering daarvan tegen het licht te houden. Het onderzoek vond niet alleen in Opsterland plaats. Op basis van vergelijkbare probleemstellingen,

normenkaders

en

onderzoeksontwerpen

zijn

gelijktijdige

rekenkameronderzoeken verricht in de convenantgemeente Heerenveen en in Leeuwarden. Bovendien had kort voor deze onderzoeken de rekenkamercommissie van Ooststellingwerf een onderzoek uitgevoerd naar hetzelfde onderwerp. Doordat het veldwerk in alle onderzoeken door hetzelfde onderzoeksbureau – te weten KplusV in de persoon van de heer ing. L. Rings – is gedaan konden de onderzoeksgegeven van de vier gemeenten goed met elkaar worden vergeleken. Deze zogenaamde benchmark treft u aan in hoofdstuk 5 en in bijlage 6 van dit rapport. Graag maak ik op deze plaats gebruik van de gelegenheid om het externe onderzoeksbureau dank te zeggen voor het verrichte veldwerk en voor de plezierige samenwerking bij het opstellen van het normenkader, de eindrapportage en de formulering van de conclusies en aanbevelingen. Onze dank gaat uiteraard ook uit naar ambtenaren en bestuurders van Opsterland die in het kader van het onderzoek hun medewerking hebben verleend. Ook zijn wij de lokale ondernemers die wij in het onderzoek hebben gehoord zeer erkentelijk voor hun bereidheid om input te leveren voor het onderzoek. Zoals al opgemerkt is het (financiële) belang van inkoop en aanbesteding groot. In de afgelopen 20 jaar heeft het vakgebied zich ontwikkeld tot een specialistische discipline. Bovendien doen zich op het vakgebied snelle ontwikkelingen voor. Gemeenten, dus ook Opsterland, zullen hierop voortdurend op moeten inspelen. In de slotfase van dit onderzoek werd de rekenkamercommissie van de convenantgemeente Skarsterlân gevraagd om een onderzoek te doen naar een innovatieve aanbesteding van een brede school in Joure. Wij hebben gemeend om enkele algemene conclusies van dat onderzoek in dit rapport mee te nemen. Ze zijn te vinden in ons Nawoord (hoofdstuk 8). Met nadruk wijzen we erop dat deze algemene conclusies en aanbevelingen geen deel uitmaakten van het conceptrapport dat wij aan het College hebben aangeboden voor het bestuurlijk wederhoor. Desalniettemin hebben wij gemeend er verstandig aan te doen om u als extra service in kennis te stellen van deze aanvullende conclusies en aanbevelingen. Drs. P. L. Polhuis MA Voorzitter van de rekenkamercommissie van Opsterland

1

Inleiding Aanleiding voor het onderzoek De gemeenteraad van Opsterland heeft in januari 2008 het kader voor het inkoop- en aanbestedingsbeleid vastgesteld. Rechtmatigheid en efficiëntie zijn hierin naast lokale economie belangrijke aspecten. Het college wordt in de kadernota opgedragen een en ander uit te werken in organisatie, richtlijnen, drempels en procedures. Dit is gebeurd in de Notitie 'van beleid naar uitvoering' van februari 2008. De rekenkamercommissie heeft in haar programma een onderzoek opgenomen naar het inkoop- en aanbestedingsbeleid. Bij dit onderzoek staan de begrippen rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid en de uitvoering daarvan centraal. Dit onderzoek is uitgevoerd in 2012. Gelijktijdig heeft een Rekenkameronderzoek naar inkopen en aanbestedingen plaats gevonden in de gemeenten Heerenveen en Leeuwarden. In hoofdstuk 5 – de zogenaamde benchmark – worden enkele vergelijkingen met deze gemeenten gemaakt, alsmede met de gemeente Ooststellingwerf waar zeer recent een vergelijkbaar onderzoek is uitgevoerd. Vraagstelling De rekenkamercommissie heeft voor het onderzoek de volgende centrale vraag geformuleerd: Wat is het gemeentelijke inkoop- en aanbestedingsbeleid (zowel als voorgenomen beleid als de uitvoering in de praktijk) en hoe dient dat beoordeeld te worden uit oogpunt van rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid? Deze centrale vraagstelling leidt tot een aantal deelvragen die betrekking hebben op de beleidsformulering, op de beleidsuitvoering en op de politiek-bestuurlijke sturing van en controle op dit onderwerp. Beleidsformulering 1. Welke doelstellingen worden er in het inkoop- en aanbestedingsbeleid genoemd, en zijn deze expliciet? 2. Gelet op regelgeving van hogere overheden, welke vrijheidsgraden heeft de gemeente op dit onderwerp en in welke mate is daarvan in de beleidsformulering gebruik gemaakt? 3. Is er een koppeling tussen het inkoop- en aanbestedingsbeleid en doelstellingen van de gemeente op andere beleidsterreinen? Zo ja, hoe is die koppeling aangebracht? 4. Is er aandacht voor de positie van de locale economie, en zo ja, op welke wijze is dat geformuleerd? 5. Voldoet de formulering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente aan Europese en nationale regelgeving?

1

Beleidsuitvoering 6. Worden de geformuleerde beleidsdoelstellingen in de praktijk gerealiseerd? 7. Vindt de uitvoering van het beleid plaats overeenkomstig de beleidsformulering? 8. Op welke wijze wordt in de praktijk van de uitvoering aandacht geschonken aan doelstellingen op andere beleidsvelden en aan de positie van de locale economie. 9. Wordt bij de uitvoering van het beleid samenwerking gezocht met andere gemeenten (of daarvoor in aanmerking komende partners)? 10. In welke mate kan de uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid rechtmatig, doelmatig en/of doeltreffend worden genoemd? Sturing en controle 11. Is in de beleidscyclus een periodieke meting/evaluatie van doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid voorzien? 12. Hoe

wordt

de

Raad

geïnformeerd

over

de

uitvoering

van

het

inkoop-

en

aanbestedingsbeleid en is deze informatie adequaat? Methode van onderzoek In dit onderzoek zijn drie methoden toegepast om een beeld te vormen van beleid, uitvoering en sturing en controle: documentstudie, interviews en casestudie. In het onderzoek zijn beleidsnota's, gemeentelijke verordeningen en regelingen, kwartaal- en jaarverslagen en interne documenten bestudeerd. Het zwaartepunt van de bestudeerde documenten betrof de jaren 2008 tot en met 2011. Een lijst van de bestudeerde documenten treft u aan in bijlage 1. Daarnaast zijn gesprekken gehouden met de betrokken bestuurders en ambtelijke functionarissen, alsmede met gesprekspartners uit het lokale bedrijfsleven. Een lijst met geïnterviewden vindt u in bijlage 2. Voorts zijn tien inkoop- en aanbestedingscases bestudeerd die daadwerkelijk laten zien hoe het inkopen en aanbesteden verloopt. Uitgangspunten bij de keuze waren onder meer: casus uit de verschillende sectoren; casus met verschillende inkoop- en aanbestedingsvormen; casus die in de drie gemeenten waar het onderzoek is gehouden voorkomen; casus die specifiek in interviews zijn genoemd. Een lijst met de bestudeerde casussen vindt u in bijlage 3. Tenslotte een opmerking over de methodiek in dit rapport. Wij hebben er voor gekozen om eerst de centrale begrippen op het gebied van inkoop en aanbesteding toe te lichten en met elkaar in verband te brengen (hoofdstuk 2). In de daarop volgende twee hoofdstukken doen wij verslag van het verrichte veldwerk. Elke paragraaf wordt afgesloten met een omkaderde tekst. De betekenis daarvan is dat enerzijds de hoofdpunten van het voorafgaande worden benoemd en anderzijds dat de rekenkamercommissie een eerste indicatie afgeeft welke waardering zij aan deze hoofdpunten verbindt. De finale weging vindt plaats in het slothoofdstuk waarin de conclusies en onze daarop gebaseerde aanbevelingen staan vermeld .

2

2

Centrale begrippen van inkopen en aanbesteden In dit hoofdstuk geven wij een algemene beschouwing over inkopen en aanbesteden. Wij omschrijven de voornaamste begrippen die gebruikelijk zijn en brengen die met elkaar in verband. Ook presenteren wij een overzicht waarmee bepaald kan worden welke aanbestedingsvorm in een concrete situatie gevolgd moet worden of het meest voor de hand ligt. Voorts geven wij een ontwikkelingsmodel aan de hand waarvan bepaald kan worden op welk ontwikkelingsniveau inkoop en aanbesteding in een gemeente zich bevindt. Tenslotte staan wij kort stil bij de formele rol van de raad bij inkopen en aanbesteden. Inkopen en aanbesteden zijn twee begrippen die nauw met elkaar verweven zijn. Een gemeente kan leveringen, diensten en werken inkopen. Alles waar een factuur tegenover staat is ingekocht. Aanbesteden is een specifieke methode om in te kopen, een methode om te komen tot contractering van een (meest) geschikte contractspartner met het (meest) geschikte product. Het

inkoopproces

kent

een

aantal

fases:

specificeren,

selecteren,

contracteren,

uitvoeren/bestellen, bewaken en nazorg. Het specificeren wordt ook wel als strategische fase aangeduid. In deze fase wordt vastgesteld wat moet worden ingekocht. Hierbij wordt gedacht of alleen het werk, de dienst of de levering wordt ingekocht, of ook het design (design & build), al of niet inclusief het onderhoud (design, build & maintenance), dan wel alles gezamenlijk na opgave van de gewenste functionaliteit (Turn Key) of nog verdergaand: design, build, finance, maintenance & operate. Er wordt vastgesteld aan welke eisen het ingekochte dient te voldoen (het bestek of de beschrijving) waarom moet worden ingekocht en of er - alleen of in samenwerking - kan worden ingekocht.

Strategische inkoop Tactische inkoop

Specificeren

Selecteren

Contracteren

Operationele inkoop

Uitvoeren bestellen

Bewaken

Nazorg

Figuur 1: stappen in het inkoopproces.

Niet al deze stappen worden bij iedere inkoop bewust doorlopen. Er is verschil tussen de aanschaf van gebak en bloemen voor de jaarlijkse 'lintjesregen' en de aanbesteding van de bouw van een nieuwe gemeentewerf of van de aanleg van wegen. In het eerste geval gaat het om een dusdanig laag bedrag dat de nadruk ligt op operationeel inkopen, bij grotere inkopen ligt de nadruk ook op de tactische aspecten van inkoop omdat hier voordelen behaald kunnen worden en risico's worden gelopen.

3

Aanbestedingsvormen De term 'aanbesteden' wordt vaak gebruikt voor dat gedeelte van het inkoopproces dat gaat over het specificeren, selecteren en contracteren. Er zijn twee hoofdvormen van aanbesteden: onderhands en openbaar. Bij een onderhandse aanbesteding zoekt de gemeente zelf de (mogelijke) contractpartner(s) uit, die offerte mogen uitbrengen. Bij een openbare aanbesteding kan ieder bedrijf of leverancier zich melden met een offerte. Deze twee hoofdvormen kunnen worden onderverdeeld in: Enkelvoudig onderhands: · Eén op één benadering van een marktpartij voor het uitvoeren van een opdracht. Er worden geen andere partijen benaderd, de opdracht wordt niet openbaar aangekondigd. Meervoudig onderhands:

Er worden meerdere partijen uitgenodigd voor een aanbieding, maar de opdracht wordt niet openbaar aangekondigd.

Openbaar nationaal:

Er wordt een aankondiging van de opdracht binnen Nederland openbaar gemaakt via de aanbestedingskalender en vakbladen. Een openbare aanbesteding omvat tevens het openbaar bekend maken van het bestek of de offertevraag, zodat alle gegadigden een aanbieding kunnen doen.

Niet- openbaar nationaal:

Ook wel: openbaar met selectie. De opdracht wordt aangekondigd via de aanbestedingskalender en vakbladen met de selectiecriteria. Gegadigden

kunnen

een

verzoek

indienen

om

te mogen

inschrijven. Na selectie krijgen alleen de geselecteerde gegadigden het bestek om een concrete aanbesteding te kunnen opstellen. Europees openbaar:

Er wordt een aankondiging van de opdracht binnen de EU openbaar gemaakt, door deze via de aanbestedingskalender op de Europese website te plaatsen. Een volledig openbare aanbesteding omvat tevens het openbaar bekend maken van het bestek of de offertevraag, zodat alle gegadigden een aanbieding kunnen doen.

Niet-openbaar Europees:

Ook wel Europees met selectie. Op Europees niveau analoog aan niet-openbaar nationaal.

Europees 2B:

De gevraagde diensten zouden – gelet op de drempelbedragen Europees

moeten

zogenaamde

worden

2B-diensten

aanbesteed, geldt

een

maar

voor

uitzondering.

Er

deze zijn

(omschreven) redenen om aan te nemen dat het niet openbaar Europees aanbesteden van deze diensten de mededinging tussen lidstaten niet wezenlijk beïnvloedt. In die gevallen wordt de gunning aan de betreffende (uitgenodigde) partij achteraf openbaar gemaakt op de EU website. Voorbeelden zijn de aanbesteding van diensten op het gebied van onderwijs, gezondheidszorg en arbeidsbemiddeling. Europees aanbesteden is een vorm van aanbesteden volgens door de Europese Unie voorgeschreven procedures. Deze gelden voor alle overheden en nutssectoren in de Europese Unie. De regels en procedures zijn vastgelegd in twee richtlijnen: Richtlijn 2004/17/EG regelt Europese aanbestedingen in de nutssectoren (gas, water, licht en openbaar vervoer) (richtlijn nutssectoren). Richtlijn 2004/18/EG regelt Europese aanbestedingen voor werken, leveringen en diensten voor overheden die geen nutssector zijn (algemene richtlijn). De Europese richtlijnen zijn voor Nederland geïmplementeerd middels de besluiten BAO en BASS. Het BAO (Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten) en het BASS (Besluit aanbestedingen speciale sectoren) zijn op 1 december 2005 in werking getreden.

4

Drempelbedragen Of een aanbesteding Europees dient te zijn volgens de Richtlijn is afhankelijk van een van de drie drempelbedragen die in de richtlijn wordt genoemd. Er is een drempelbedrag voor leveringen, voor diensten en voor werken. Een levering betreft een product als roerend goed dat op basis van aankoop, huur, huurkoop of lease geleverd wordt. Bij een dienst handelt het over zakelijke dienstverlening bijvoorbeeld onderhoud en reparatie, vervoer, telecommunicatie, verzekeringen en onderzoek en advies. Bij werk gaat het over een (technische) ontwerp en/of uitvoering op locatie van grond-, weg- en waterbouwkundige, installatiekundige of bouwkundige aard. De drempelbedragen voor leveringen en diensten zijn gelijk. Is het verwachte bedrag dat met het contract is gemoeid hoger dan het drempelbedrag, dan is een Europese aanbesteding verplicht. De drempelbedragen worden iedere twee jaar door de Europese Commissie vastgesteld. Voor de onderzochte jaren zijn de drempelbedragen: Soort aanbesteding

Drempelbedrag EU aanbesteding 2012-2013

2010-2011

2008-2009

Leveringen

€ 200.000

€ 193.000

€ 206.000

Diensten

€ 200.000

€ 193.000

€ 206.000

Werken

€ 5.000.000

€ 4.845.000

€ 5.150.000

Beneden de Europese drempelbedragen kunnen de gemeenten zelf aanvullend drempels kiezen waarboven bijvoorbeeld meervoudig onderhands of nationaal openbaar moet worden aanbesteed. De keuze hiervoor en de hoogte van de drempelbedragen behoren tot de gemeentelijke autonomie. Vrijwel alle gemeenten in Nederland hebben beneden het bedrag van de Europese aanbesteding zelf drempelbedragen vastgesteld. Onder het niveau van de Europese drempelbedragen heeft de gemeente dus de vrijheid om zelf regels op te stellen en drempelbedragen te kiezen voor meervoudige onderhands en openbaar aanbesteden. Door de hoogte van de drempelbedragen te kiezen kan de gemeente sturen welke kansen zij biedt aan lokale ondernemers. Bij hoger gestelde drempelbedragen is de gemeente in staat om vaker zelf te kiezen welke partijen zij om offertes vraagt. Hiermee kan de gemeente zelf (lokale) ondernemers vragen te offreren en is het beter mogelijk om te selecteren op een gewenst kwaliteitsniveau of op eerdere ervaringen met leveranciers. Door te kiezen voor lagere drempelbedragen is er vaker sprake van een groter aantal aanbieders en meer concurrentie. Indien er op basis van het door de gemeente zelf vastgelegde drempelbedrag gekozen wordt voor een nationale openbare aanbesteding, dan moet de daarvoor voorgeschreven procedure volledig worden gevolgd. Hierdoor kan er scherper worden geselecteerd op laagste prijs, maar is het in mindere mate mogelijk te selecteren op kwaliteitseisen of andere beleidsdoelstellingen. Flowsheet inkoop Met de drempelbedragen kan de eerste stap van het inkoopproces worden geschematiseerd in een flowsheet. Met deze flowsheet kan worden vastgesteld welke vorm van aanbesteding op grond van de drempelbedragen het meest voor de hand ligt en welke gunningcriteria het best bij het in te kopen product passen. De meeste gemeenten hebben in het beleid een mogelijkheid om van de meest voor de hand liggende aanbestedingsvorm af te wijken.

5

Vaststellen inkoopbehoefte

Gunningcriteria vaststellen

Inkoopbedrag ramen

Nee

Ja > EU drempel?

> Drempel nationaal openbaar?

Nee

Nee

Ja

EU aanbesteden

Onderhands aanbesteden

Openbaar Nationaal aanbesteden

> Drempel meervoudig

Veel potentiële partijen?

Enkelvoudig onderhands

Ja

Nee

Meervoudig onderhands

Openbaar nationaal

Nee

Belang EU mededinging ?

Ja Veel potentiële partijen?

Nee

Ja

Niet-openbaar Nationaal (selectie)

Europees 2b

Openbaar EU

Ja

niet openbaar EU (selectie)

Figuur 2: flowsheet inkoop.

Selectie- en gunningcriteria Bij openbare aanbestedingen is transparantie uitgangspunt. Omdat ieder bedrijf in Nederland of in Europa (bij Europese aanbesteding) kan meedingen, is het van belang vooraf vast te stellen en openbaar te maken wat er wordt aanbesteed (het bestek of de beschrijving), aan welke eisen het bedrijf dient te voldoen (selectiecriteria) en waaraan de inschrijving dient te voldoen om te worden gekozen (gunningcriteria). Bij de selectiecriteria gaat het om objectief toetsbare redenen om een gegadigde voor inschrijving te selecteren, bijvoorbeeld: ervaring blijkend uit eerder uitgevoerde opdrachten, financiële draagkracht van de onderneming en referenties. Ook hier heeft de gemeente enige vrijheid, bijvoorbeeld wel of niet een referentie van een identiek bouwwerk vragen, of de hoogte van het aangenomen bedrag van een eerdere opdracht, dan wel de hoogte van een bankgarantie. Door hiermee bewust om te gaan kan de gemeente de mogelijkheden van kleinere of nieuwe/innovatieve bedrijven om mee te doen bevorderen. Daarnaast zijn er uitsluitinggronden: formele redenen om een inschrijvende partij in een aanbesteding niet te selecteren voor uitvoering. Het gaat bijvoorbeeld om faillissement, surseance van betaling, niet ingeschreven staan als onderneming, veroordeling voor valsheid in geschrifte of omkoping van ambtenaren, of een niet volledige aanbieding. Bij de gunningcriteria gaat het of om de laagste prijs of om de economisch meest voordelige inschrijving (EMVI). Het criterium laagste prijs spreekt voor zich, de aanbieder met de laagste prijs krijgt de opdracht. Dit criterium wordt vaak toegepast bij leveringen, diensten of werken waarbij de kwaliteit die gevraagd wordt nauwkeurig is te beschrijven en vast te stellen en meestal ook genormeerd is. Bij het tweede criterium (EMVI) worden naast de prijs ook kwaliteitscriteria door de gemeente vastgesteld en meegewogen. Deze kwaliteitscriteria zijn divers, specifiek voor de gevraagde levering, dienst of werk en niet genormeerd. Het bedrijf dat bij een EMVI voor prijs en kwaliteit de beste totaalscore behaalt volgens de eveneens tevoren bekend te maken scoringstabel, wordt de opdracht gegund.

6

Door als gemeente zorgvuldig de gunningcriteria te kiezen kunnen verschillende beleidsdoelen in de afweging worden meegenomen. Het is bijvoorbeeld mogelijk om in de gunningcriteria de social return op te nemen of om de duurzaamheid van de geboden oplossing mee te wegen. Ook dit is gemeentelijke vrijheid. Contractbeheer en contractmanagement In de operationele fase is het in de nazorg van belang om contractbeheer en contractmanagement op te zetten. Contractbeheer wil zeggen dat de looptijd van het contract, en tussentijdse mogelijkheden om te wijzigen of om het contract op te zeggen beheersmatig worden bijgehouden. Er kan daardoor tijdig, namelijk voordat het bestaande contract is afgelopen, een nieuw contract worden afgesloten. Er is door actief beheer bekend om welke reden een contract gewijzigd of beëindigd kan worden en er kan worden gerappelleerd indien die omstandigheden zich voortdoen. Contractmanagement wil zeggen dat de wijze waarop het contract wordt uitgevoerd wordt gevolgd. Worden de prestaties geleverd die zijn afgesproken?, worden de werken uitgevoerd zoals in het contract vermeld?, is meerwerk inderdaad meerwerk of staat het gewoon in het contract? Contractmanagement zorgt ervoor dat de gemeente als opdrachtgever deze vragen kan beantwoorden en de contractant daarop eventueel kan aanspreken. Leveranciersmanagement hoort ook bij de nazorg instrumenten maar is tevens van groot belang voor eventuele toekomstige opdrachten. Leveranciersmanagement bestaat enerzijds uit een overzicht wat de gemeente bij welke leverancier inkoopt, anderzijds uit een beoordeling van de leveranciers op voor de gemeente belangrijke onderwerpen. In eerste instantie gaat het om geleverde kwaliteit, maar ook leveringsnelheid, flexibiliteit of duurzaamheid. Rol van de raad in het inkoop- en aanbestedingsbeleid Er is geen formele titel vastgelegd voor een gemeenteraad om het inkoop- en aanbestedingsbeleid vorm te geven. Anderzijds is in wet- en regelgeving nergens uitgesloten dat een raad de beleidsmatige uitgangspunten vaststelt op dit specifieke terrein. In de meeste gemeenten worden de gemeentelijke beleidsregels voor inkopen en aanbesteden door de colleges vastgesteld. Echter, de raad kan daarbij wel kaders stellen. Op deze wijze kan de raad op directe wijze het inkoop- en aanbestedingsbeleid beïnvloeden. Daarnaast zal het college bij de uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid rekening moeten houden met andere beleidsvelden waarvoor de raad beleid of beleidskaders heeft vastgesteld. Deze vorm van indirecte beïnvloeding door de raad is weergegeven in figuur 3. Binnen deze andere beleidsvelden kan de raad vragen de beleidskaders ook in het inkoop- en aanbestedingsbeleid een plaats te geven. Daarbij (de knoppen voor de raad) aangeven welke specifieke streefdoelen ze daarbij in gedachten hebben, bijvoorbeeld een percentage social return in opdrachten of een percentage van het inkoopbudget of van het aantal opdrachten dat lokaal is aan te besteden.

7

Sociaal beleid

Integriteitbeleid Duurzaamheidbeleid

Lokaal Economisch beleid

Inkoopbeleid

Organisatie inkoop

Inkopen

Figuur 3: samenhang tussen inkoopbeleid en andere beleidsvelden.

Ontwikkeling binnen inkoop en aanbestedingsbeleid Het inkoop- en aanbestedingsbeleid ontwikkelt zich naar een grotere professionaliteit. Deze ontwikkeling is in de onderstaande figuur weergegeven.

Integraal Inkopen Professionalisering

Toenemende invloed beleid

Strategisch Inkopen Juridificering inkopen

Tactisch Inkopen Inkoper beïnvloedt Operationeel Inkopen Inkoper voert uit

Toenemende verantwoordelijkheid inkoop

Figuur 4: ontwikkeling van inkopen als professie.

Bij het operationeel inkopen is de aandacht vooral gericht op wat er moet worden ingekocht. De inkoper houdt zich binnen de gestelde kaders bezig met het realiseren van de laatste fasen van het inkoopproces: het bestellen, het bewaken van de afspraken en de nazorg. Bij het tactisch inkopen wordt ook de wijze van inkoop beïnvloed om zo tot een lagere prijs te komen en wordt er met een inkoopportfolio gewerkt. Er wordt bijvoorbeeld onderscheid gemaakt tussen de inkoopprocessen die zijn gericht op maximale concurrentie, op samenwerking met de gecontracteerde of op het meest efficiënt proces van inkopen.

8

Het strategisch inkopen wordt in eerste instantie vaak ingezet vanuit de juridische invalshoek waarmee de ondersteuning van het inkoopproces wordt versterkt. De belangrijkste onderdelen bij de ondersteuning van het strategische inkoopproces zijn: inkoopinstrumenten (algemene inkoopvoorwaarden; leveranciersbeoordeling methodiek; contractregistratiesysteem; auditing); personeel en inkooporganisatie; (borging van functiescheiding met name tussen bestellen en betalen; centrale of decentrale inkooporganisatie; opleidingsniveau van inkoopfunctionarissen); kennismanagement (opleidingen; verhoging van kwaliteit en up-to-date zijn van inkoopadviezen. Voor het integraal inkopen worden ook andere overwegingen dan prijs en risico meegewogen. Er wordt een bredere maatschappelijke afweging gemaakt, er wordt rekening gehouden met alle gemeentelijke beleidsvelden. Invalshoeken die daarbij aan de orde komen zijn: 1. ethische en ideële uitgangspunten; 2. integriteituitgangspunten; 3. economische uitgangspunten; 4. leveranciersbeleidsuitgangspunten. Er wordt bij integraal inkopen naar de integrale effecten gekeken van het totale product. In deze vorm wordt de professionele inkoopkennis ook in de andere beleidsvelden ingebracht; er is sprake van wederkerigheid. In figuur 3 kunnen de pijlen van de beleidsvelden naar het inkoopbeleid dan als vice versa worden gezien. Toekomstige regelgeving De Europese regelgeving is in Nederland geïmplementeerd door het Bao en het Bass. Deze besluiten regelen niet meer dan dat overheden de Europese richtlijn dienen te volgen boven het drempelbedrag dat daarvoor is vastgesteld en op welke wijze dit in Nederland moet worden uitgevoerd. Het Bao wordt gewijzigd en er komt in plaats daarvan een Aanbestedingswet. Het wetsvoorstel is in februari 2012 in de Tweede Kamer en behandeld. Het wetsontwerp is op 30 november 2012 aangenomen door de Eerste Kamer en zal 1 april 2013 van kracht worden, mits de Raad van State instemt met het Aanbestedingsbesluit. Kernpunten uit het wetsontwerp zijn proportionaliteit, het creëren van maatschappelijke waarden, het samenvoegen en splitsen van opdrachten en beperking van administratieve lasten. Voor proportionaliteit moeten gemeenten eisen, voorwaarden en criteria aan inschrijver en inschrijvingen stellen die in redelijke verhouding staan tot de opdracht. Door middel van een AMvB (de gids proportionaliteit) wordt aangegeven hoe hieraan uitvoering moet worden gegeven. Voor het aspect maatschappelijke waarden, bijvoorbeeld Social Return en duurzaamheid, zijn gemeenten gehouden er voor te zorgen dat deze bij het inkopen zo veel mogelijk geleverd worden. Opdrachten mogen door gemeenten niet onnodig worden samengevoegd en een opdracht moet worden opgedeeld in percelen. Als een gemeente hiervan wil afwijken dan moet dit schriftelijk in de aanbestedingsstukken worden gemotiveerd.

9

3

Beleid en organisatie 3.1 Het inkoop- en aanbestedingsbeleid Totstandkoming beleid Op 7 januari 2008 is door de gemeenteraad de 'Kadernota Inkoop en Aanbestedingsbeleid 2008 - 2010' (verder: kadernota) vastgesteld. Deze nota is uitgewerkt in de 'notitie van beleid naar uitvoering' die door het college van B&W op 11 februari 2008 is vastgesteld (verder: uitvoeringsnotitie). Het inkoop- en aanbestedingsbeleid is volgens de kadernota gericht op: het rechtmatig, doelmatig, doeltreffend en integer inkopen; waar mogelijk duurzaam en sociaal inkopen; waar mogelijk rekening houden met ondernemers uit Opsterland en omgeving; het tot stand brengen van een transparant inkoop- en aanbestedingsproces, zowel voor 1

gemeentelijk inkopers als voor ondernemers . Doelstellingen inkoop en aanbestedingsbeleid In de kadernota wordt de doelstelling van inkoop en aanbesteding door de gemeente als volgt beschreven: voor 100% voldoen aan alle Europese en nationale wettelijke en beleidsbepalingen (rechtmatigheid); een goede prijs-kwaliteitverhouding (doeltreffendheid); een efficiënte organisatie van het inkoopproces, voor zowel de gemeente Opsterland als 2

voor gegadigden/inschrijvers (doelmatigheid) . Daarnaast zijn er vanuit de betreffende beleidsvelden doelstellingen gesteld op het gebied van: Milieu:

Aan 50% van alle inkopen en aanbestedingen zal een duurzaam karakter worden gegeven. Ook zal in 2009 een deelnameverklaring aan het programma Duurzaam Inkopen worden ondertekend.

Sociaal:

3

Van leveranciers van de gemeente Opsterland wordt verwacht dat zij zich houden aan

de

in

Nederland

gangbare

normen

en

waarden

wat

betreft

arbeidsvoorwaardelijke aspecten. De gemeente wil - dat bij projecten waar dit relevant is - de werkgelegenheid voor uitkeringsgerechtigden en werkzoekenden in de gunningcriteria opnemen (ook wel social return). Economie en werkgelegenheid:

Lokale ondernemers en 'eigen' bedrijven, waaronder het

WSW bedrijf Caparis moeten waar mogelijk worden ingezet. Integriteit:

De gemeente wil alleen zaken doen met integere ondernemers. Aan de bestuurders en ambtenaren zijn eisen gesteld inzake integriteit die ook van toepassing zijn bij inkoop en aanbesteden.

Van de doelstellingen zijn in het beleid de economische en de werkgelegenheidsdoelen het meest concreet uitgewerkt. In het beleid is geregeld dat er binnen de algemene doelstellingen van het inkoopbeleid (kwaliteit en prijs) aandacht dient te zijn voor de kansen van lokale bedrijven. Dit is specifiek als volgt verwoord:

1 2 3

Opsterland (2008), Kadernota § 3: Algemene inkoopdoelen, pag. 5. Opsterland (2008), Kadernota § 8. Organisatorische doelen, pag. 10. Opsterland staat overigens niet op de lijst van ondertekenaars van het manifest professioneel duurzaam inkopen, de

opvolger van het programma

10

'Bij enkelvoudige onderhandse aanbestedingen ('één op één') wordt indien mogelijk alleen een offerte bij een lokale leverancier gevraagd'. Bij meervoudig onderhandse aanbestedingen (minimaal twee offertes) 'wordt indien mogelijk minimaal één offerte opgevraagd bij een lokale leverancier'. 'Als een lokale aannemer een gelijkwaardige aanbieding doet als een niet-lokale aannemer, 4

wordt de opdracht gegund aan de lokale leverancier.'

Voor de omgang met de 'eigen bedrijven' stelt de kadernota dat door de gemeente eerst intern gekeken moet worden of het werk, dienst of levering aan een onderdeel van de gemeentelijke organisatie kan worden opgedragen. Dit betreft niet alleen de eigen organisatie, maar ook organisaties waarvan de gemeente als deelnemer van een gemeenschappelijke regeling bij 5

betrokken is . In de aanbestedingen geldt dat de belangen van het bedrijfsleven en werkzoekenden in de gemeente of regio een rol spelen, maar niet altijd doorslaggevend kunnen zijn, omdat wet- en regelgeving geen uitzonderingsmogelijkheden biedt.

6

Bij openbare en Europese aanbestedingen bepalen vooraf gestelde eisen wie de opdracht krijgt. 7

Opsterlandse bedrijven kunnen te allen tijde een aanbieding doen . Deze aanbestedingen worden

gepubliceerd

overeenkomstig

een

door

Nederland

respectievelijk

de

EU

voorgeschreven publicatieplicht: de aanbestedingskalender en de website van de Europese 8

gemeenschap . Drempelbedragen In de kadernota worden de volgende drempelbedragen genoemd voor de keuze van het 9

inkooptraject : Type aanbesteding Enkelvoudig onderhands

Werken

Diensten en leveringen

< € 50.000

< € 35.000

€ 50.000 – € 400.000

€ 35.000 – € 120.000

Openbaar (met selectie)10

€ 400.000 – € 5.278.000*

€ 120.000 – € 211.000*

Europees (met selectie)

> € 5.278.000*

> € 211.000*

Meervoudig onderhands

* de Europese drempelbedragen worden iedere twee jaar opnieuw vastgesteld. Deze wijzigingen worden in de nota doorgevoerd. De hier opgenomen bedragen zijn voor de jaar 2007, het jaar dat de nota werd geschreven.

De nota vermeldt hierbij: 'De drempelbedragen onder de Europese Drempels behoren tot de gemeentelijke autonomie. De vaststelling behoort tot de bevoegdheden van het College.'

4

Opsterland (2008), Kadernota § 6: Economische doelen en werkgelegenheidsdoelen, onder a. pag. 8.

5

Opsterland (2008), Kadernota § 6: Economische doelen en werkgelegenheidsdoelen, onder b. pag. 8

6

Opsterland (2008), uitvoeringsnotitie § 1.4.4.1: Lokale / regionale leveranciers, pag. 9.

7

Opsterland (2008), Kadernota § 6: Economische doelen en werkgelegenheidsdoelen, onder a. pag. 8.

8

Opsterland (2006), Kadernota Bijlage 1, Begripsbepaling inkoop en aanbesteding.

9

Opsterland (2008), Kadernota bijlage 2, aanbestedingsvormen en drempelwaarden, pag. 15.

10

Openbare en Europese aanbestedingsprocedures kunnen met of zonder selectie plaatsvinden. De gemeente heeft ervoor gekozen om deze procedures met selectie te laten plaatsvinden.

11

In de uitvoeringsnotitie worden deze bedragen overgenomen, zij het dat de Europese drempelbedragen zijn aangepast voor de jaren 2008 en 2009. Eveneens is het drempelbedrag tot waar enkelvoudig onderhands mag worden aanbesteed voor diensten en leveringen gelijk 11

getrokken met dat voor werken: tot € 50.000 . Type aanbesteding

Werken

Diensten en leveringen

Enkelvoudig onderhands

< € 50.000

< € 50.000

Meervoudig onderhands

€ 50.000 – € 400.000

€ 50.000 – € 120.000

Openbaar (met selectie)

€ 400.000 – € 5.150.000*

€ 120.000 – € 206.000*

Europees (met selectie)

> € 5.150.000*

> € 206.000*

Afwijking van de Europese drempelbedragen is niet mogelijk. Afwijkingen van de drempelbedragen daaronder kan alleen door een besluit van het College, waarin de motivering 12

is vermeld . Een financiële doelstelling, bijvoorbeeld een bezuinigingstaakstelling voor inkoop, is in het beleid niet aangegeven. Wel zijn de inkoopbudgetten met € 105.000 gekort om de inkoop coördinatie mogelijk te maken( zie par. 3.2). Het beleidskader voor inkopen en aanbesteden is in 2008 door de gemeenteraad vastgesteld. Het beleid kent een variëteit aan doelstellingen, voor zowel rechtmatigheid, doeltreffendheid, doelmatigheid, als inhoudelijke doelstellingen. Het beleid is door het college van B&W uitgewerkt in een uitvoeringsnotitie die op 11 februari 2008 door het College is vastgesteld. De formulering van het gemeentelijk inkoop- en aanbestedingsbeleid is in overeenstemming met de Europese en nationale regelgeving. De gemeente maakt bij de formulering van haar beleid gebruik van de vrijheidsgraden die zij heeft, onder andere voor de keuzes van drempelbedragen onder het niveau van de Europese drempels. In het inkoopbeleid is er een koppeling gemaakt met andere beleidsterreinen. Zo omvat het inkoopbeleid de doelstelling 50% van alle inkopen en aanbestedingen een duurzaam karakter te geven en wil de gemeente dat bij relevante inkopen de werkgelegenheid voor uitkeringsgerechtigden (social return) als criterium wordt meegenomen. De milieu doelstelling is enigszins kwantitatief geëxpliceerd, maar in het algemeen zijn de doelen onvoldoende geëxpliceerd en bieden daarvoor beperkte houvast voor de uitvoering. Er zijn behoudens de verwachting dat de centrale inkoopadviseurs zichzelf terugverdienen, geen financiële doelstellingen aan het inkoopbeleid gesteld. De efficiëntiewinst is meteen ingeboekt door een korting op de inkoopbudgetten toe te passen.

11

Opsterland 2008, uitvoeringsnotitie.

12

Opsterland (2008), uitvoeringsnotitie § 2.3.8, Bepaling inkoopprocedure, pag. 14.

12

Tevens is er in het inkoopbeleid aandacht voor de lokale economie. De doelstellingen met betrekking tot de lokale economie zijn het meest vergaand uitgewerkt als instructie. Door bij onderhandse aanbestedingen zoveel mogelijk lokale ondernemers uit te nodigen en bij een gelijk aanbod de voorkeur te geven aan een lokale ondernemer boven niet-lokale ondernemers wordt inhoud gegeven aan de lokale economie in het beleid.

3.2 De organisatie van inkoop en aanbesteding De inkooporganisatie wordt in de kadernota in grote lijnen neergezet en in de uitvoeringsnotitie verder uitgewerkt: decentrale inkoop (op afdelingsniveau) met een centraal gepositioneerde coördinatie voor ondersteuning en advisering. De inkoopcoördinator koopt zelf niet in. Deze centrale coördinatie en advisering wordt gevormd door de inkoopcoördinator en de juridisch medewerker

13

inkoop .

De

inkoopcoördinator

en

juridische

medewerker

inkoop

zijn

ondergebracht in de afdeling Bedrijfsvoering. De verwachting is dat de inkoopcoördinatie 14

zichzelf terugverdient ( 1, 5 fte; 105.000 per jaar) doordat efficiënter ingekocht wordt . Deze efficiëntiewinst is meteen ingeboekt door een korting op de inkoopbudgetten toe te passen.

Gemeentesecretaris

Afdeling Ontwikkeling

Afdeling Publiekszaken

Afdeling Bedrijfsvoering

Afdeling gemeentebedrijf

Figuur 5: organogram Gemeentelijke Organisatie.

De gemeente Opsterland kent een integrale managementverantwoordelijkheid die ook voor inkoop en aanbesteding geldt. De afdelingshoofden zijn verantwoordelijk voor de uitvoering en door het College aangewezen als mandaathouder. De uitvoering van inkoop en aanbesteding wordt op de afdelingen vorm gegeven door de materiedeskundigen (de uitvoerende ambtenaren) en inkoopverantwoordelijken, per afdeling 15

maximaal twee of drie . De materiedeskundigen kunnen eventueel ook door het College worden aangewezen als deelbudgethouder. Samen vormen de inkoopverantwoordelijken en de materiedeskundigen het inkoopteam dat de inkoop uitvoert, al dan niet ondersteund door de centrale inkoopcoördinatie. Het College mandateert het meervoudig onderhands inkopen en aanbesteden aan de 16

budgethouders. De gemeente heeft de volgende mandaatregeling , op hoofdlijnen:

13

Opsterland (2008), uitvoeringsnotitie § 3.2: De keuze, pag. 17.

14

Opsterland (2008), kadernota, Raadsvoorstel bij de kadernota.

15

Opsterland (2008), uitvoeringsnotitie § 3.3: De structuur op afdelingsniveau, pag. 18.

16

Opsterland (2006), Mandaatregeling (incl. budgetregeling) Opsterland 2010, pag. 5 e.v.

13

Mandaat aan:

Beperking

Gegeven door:

De secretaris, afdelingshoofd

Het doen van inkoop bij werken tot Het College /resp. de burgemeester

dan wel de brandweercommandant een bedrag van € 400.000, bij leveringen en diensten tot een bedrag van € 120.000. Het betreft hierbij enkelvoudige en meervoudige onderhandse aanbestedingen De secretaris, afdelingshoofd

Het voorbereiden van inkoop en

Het College /resp. de burgemeester

dan wel de brandweercommandant aanbesteding bij werken boven een bedrag van € 400.000, bij leveringen en diensten boven een bedrag van € 120.000. Het betreft hierbij Europese en Openbare (nationale) aanbestedingen. De selectiecriteria, wegingsfactoren en de uiteindelijke gunning zijn niet gemandateerd. Uitvoerend ambtenaar (de

Het aanvragen van offertes

College

Het niet ingaan op offertes

College

Inkoop / inhuur tijdelijk personeel

College

materiedeskundige) Uitvoerend ambtenaar (de materiedeskundige) Afdelingshoofd

binnen formatie Directie, afdelingshoofd

Vertegenwoordigen van de

Burgemeester

gemeenten bij aanbesteding van werken Directie, afdelingshoofd,

Vertegenwoordigen van de

brandweercommandant

gemeente bij

Burgemeester

het aanbesteden van leveringen / diensten

Uit de mandaatregeling wordt duidelijk dat het inkopen door middel van openbare nationale en Europese aanbestedingen, dus boven de drempelbedragen van € 400.000 voor werken of € 120.000 voor diensten en leveringen, een bevoegdheid van B&W blijft. Voor alle enkelvoudige en

meervoudige

aanbestedingen

brandweercommandant

zijn

gemandateerd.

de

secretaris,

De

directie,

de de

afdelingshoofden afdelingshoofden

en

de

en

de

brandweercommandant zijn wel gemandateerd om de gemeente te vertegenwoordigen bij aanbesteding.

14

17

De gemeente streeft in de organisatie naar professionalisering van de inkoop . Deze professionalisering

dient

zich

vooral

te

richten

op

rechtmatigheid,

doelmatigheid,

doeltreffendheid en integriteit van de inkoop. Om dit te bereiken is gekozen voor een combinatie van een centrale inkoopcoördinator en de centrale juridische adviesfunctie met decentrale inkoop. Aanbestedingen die onder de drempel van nationaal openbaar aanbesteden blijven, worden

op

het

afdelingsniveau

afgehandeld.

Bij

dergelijke

aanbestedingen

is

de

inkoopcoördinatie minimaal betrokken door het aanreiken van standaarddocumenten, tenzij door de afdelingen om ondersteuning of advies wordt gevraagd. Door uniformering van standaarddocumenten, procedures en de administratieve organisatie rondom het inkopen en aanbesteden en door middel van opleiding en training moet een verdere professionalisering worden bereikt. De uitvoeringsnotitie noemt hiervoor ondermeer het maken van een periodiek inkoopplan, het opzetten en beheren van een contractbeheersysteem, controle

en

rapportage,

leveranciersmanagement

inkoopvoorwaarden van de gemeente Opsterland.

18

en

toepassing

van

de

algemene

Hiervan zijn het leveranciersmanagement

en het contractbeheersysteem nog niet geïmplementeerd. Opsterland hanteert een gecoördineerd inkoopmodel. De verantwoordelijkheid tot inkopen ligt hierbij decentraal bij de inkoopverantwoordelijken (afdelingshoofden) die daarvoor een mandaat van het college hebben. Nationale openbare aanbestedingen en Europese aanbestedingen zijn niet gemandateerd. De inkopers worden geadviseerd door de centrale inkoopcoördinator en de juridisch medewerker inkoop van de afdeling Bedrijfsvoering. Advisering door de centrale inkoopcoördinator of jurist is voor de inkoopverantwoordelijke geen verplichting. De inkoopcoördinator en juridisch medewerker hebben, in lijn met hun adviserende rol, zelf geen inkoopbevoegdheid. De gemeente streeft door middel van de inkoopadviseurs naar verdere professionalisering van de inkoop. Dit moet worden bereikt door standaardisering van documenten en procedures, training en het opzetten van contractbeheer en leveranciersmanagement. De verwachte efficiëntiewinst van € 105.000 is meteen ingeboekt door een korting op de inkoopbudgetten toe te passen.

17

Opsterland (2008), uitvoeringsnotitie § 2.1 Inkoopplan, pag. 11; interviews gemeente Opsterland.

18

Opsterland (2008), uitvoeringsnotitie § 3.2 De Keuze, pag. 17 e.v.

15

4

De uitvoering 4.1 Rechtmatigheid van het uitgevoerde beleid Het inkoopbeleid is erop gericht dat Opsterland rechtmatig en integer inkoopt. Daarbij dient het inkoop- en aanbestedingsproces zowel voor de gemeente als voor de ondernemers transparant te zijn. Uit het oogpunt van rechtmatigheid wil de gemeente waar mogelijk duurzaam en sociaal inkopen en wil zij waar mogelijk rekening houden met de ondernemers uit Opsterland en omgeving. In de meeste inkoopprocedures worden de drempelbedragen gerespecteerd en wordt de aanbestedingsvorm gekozen die bij het geraamde bedrag behoort. In enkele gevallen wordt afgeweken van de procedure die het meest voor de hand ligt op basis van de drempelbedragen. Een mogelijke reden voor afwijking is dat er voor de levering of dienst soms maar één geschikte partij aanwezig is (bijvoorbeeld: slechts één leverancier voor Microsoft licenties: Microsoft). Andere afwijkingen van de procedures zijn meer fundamenteel. In drie onderzochte cases zijn inkopen uitgevoerd volgens een aanbestedingsprocedure die afwijkt van de door de drempelbedragen voorgeschreven procedure. In deze gevallen moet het College besluiten de afwijking goed te keuren, hetgeen ook is gebeurd. In twee andere gevallen is er een niet openbare Europese aanbesteding uitgevoerd zonder dat hierover een collegebesluit is aangetroffen. Bij Europese aanbestedingen vormt het college van B&W de bevoegde instantie omdat Europese aanbestedingen niet zijn gemandateerd aan de ambtelijke organisatie. In beide gevallen kan de gemeente als aanbestedende dienst tot de slotsom komen dat de interne markt niet in het geding is en dat ondernemers buiten de landsgrenzen geen interesse zullen hebben in de levering of de dienst. Transparantie, nondiscriminatie en objectiviteit betekenen wel dat deze overwegingen ook kenbaar zijn voor iedere potentiële inschrijver. In interviews wordt gemeld dat tijd en capaciteitsgebrek vaak redenen zijn om van de procedure af te wijken. Nationale en Europese openbare aanbestedingen vergen een langere doorlooptijd en ook meer inzet van de materiedeskundige en de inkoopverantwoordelijke medewerkers van de afdeling. Een gemeentebreed inzicht in de mate waarin afwijkingen voorkomen is er voor de aanbestedingen boven het bedrag van € 50.000. Deze worden onderzocht door de controller. De inkoopcoördinatoren hebben hierin geen formele taak. In de casussen valt op dat de meeste onderzochte dossiers incompleet zijn. In acht voor het onderzoek aan de rekenkamercommissie aangeboden dossiers ontbreken er stukken zoals brieven aan de niet gegunde bedrijven, en in vijf dossiers ontbreken ook de getekende contracten. Stukken die niet in het voor onderzoek aangeboden dossier aanwezig waren, bleken bij nader onderzoek door de gemeente elders wel gearchiveerd.

16

In 2011 zijn door de controller 104 aanbestedingen met een omvang groter of gelijk aan € 50.000 op rechtmatigheid gecontroleerd. Over 29 van deze 104 aanbestedingen concludeert de controller dat er sprake is van een onrechtmatige afwijking van de procedure. Deze afwijkingen zijn door de controller in zijn verslaglegging voor het college gerapporteerd. In zijn rapportage brengt de controller ook adviezen uit over de procedure die in de toekomst gevolgd zou moeten worden. Op een aantal punten geeft de controller aan welke maatregelen reeds zijn genomen om het navolgen van de procedure te verbeteren. Het MT heeft na vaststelling deze rapportage met de onderliggende stukken aan het college van B&W 19

gezonden.

De controle op de ambtelijke integriteit vindt op afdelingsniveau plaats. Het werken in inkoopteams (materiedeskundige + inkoopverantwoordelijke) voorziet in een 4-ogen principe. Daarnaast toetst het afdelingshoofd. Indien desalniettemin een verdenking van niet integer handelen bestaat, wordt dit door het afdelingshoofd aan de secretaris gemeld, die vervolgens onderzoek doet en maatregelen treft. In de periode van onderzoek van 2008 tot en met 2011 is één geval van mogelijk integriteittekort op deze wijze onderzocht. De controle op de inkoop is vormgegeven door: de wederzijdse controle door inkoopverantwoordelijke (afdelingshoofd of teamleider) en de materiedeskundige (uitvoerend ambtenaar); het afdelingshoofd (budgetverantwoordelijk); de controller: deze onderzoekt de grotere, openbare en Europese aanbestedingen en de afwijkingen van de procedures boven de € 50.000; de accountant: deze onderzoekt de rechtmatigheid van de grotere inkopen. In het jaarverslag over 2010 heeft de accountant opgemerkt dat de verlenging van het contract van de projectsecretaris Polderhoofdkanaal een Europese aanbesteding behoorde te zijn en dat de gevolgde werkwijze onrechtmatig was.

20

Inkoop en aanbesteding wordt niet altijd conform het beleid uitgevoerd. In de uitvoering hebben wij enkele rechtmatigheidsproblemen geconstateerd. Er wordt meermaals een andere procedure gevolgd dan de procedure waarvan in het beleid het drempelbedrag is vastgesteld. De controller brengt dit in beeld. Acties hierop vanuit het college hebben wij niet kunnen terugvinden. Een gemeentebreed overzicht van afwijkingen wordt opgesteld van alle aanbestedingen boven het bedrag van € 50.000. Uit de casestudies blijkt dat in vijf van de tien onderzochte dossiers een afwijking van de procedure heeft plaatsgevonden. In drie gevallen gaat het om een aanbestedingsprocedure die niet overeenkomt met de geldende drempelbedragen. Hierover is door het college een besluit genomen. In twee gevallen gaat het om een Europese aanbesteding waarover het college had moeten besluiten, maar waarbij dit niet is gebeurd. Controle op integriteit vindt op afdelingsniveau plaats. Bij het vermoeden van niet integer handelen wordt er door de gemeentesecretaris een onderzoek ingesteld. Tijdens de onderzoeksperiode is één geval van mogelijke integriteitschending op deze wijze onderzocht. Controle op rechtmatigheid vindt op meerdere manieren plaats. Naast wederzijdse controle door de inkoopverantwoordelijke en de materiedeskundige is er controle door het diensthoofd, de controller, en de accountant.

19

IC inkoop & Aanbesteding Europese drempelbedragen 2008 t/m 2001; IC 2011 eerste helft van het jaar, IC 2011 tweede helft van het jaar.

20

Verslag accountant Pwc 2010 'Ondernemend in moeilijke tijden'.

17

4.2 Doelmatig inkopen en aanbesteden Personeel De verantwoording voor inkoop behoort tot de integrale managementverantwoordelijkheid en is daarmee belegd bij de afdelingshoofden. Het inkoopproces wordt door een afdelingshoofd samen met de inkoopverantwoordelijke en de materiedeskundige van de afdeling doorlopen. Vanaf 2008, het jaar waarin de raad de kadernota vaststelde, heeft de gemeente Opsterland een inkoopcoördinator. Sedert ruim twee jaar is er bovendien een juridisch medewerker inkoop aanwezig. Daarmee is de bezetting van de inkoopcoördinatie zoals deze in de uitvoeringsnotitie is genoemd op peil. De centrale inkoopcoördinatie ondersteunt de afdelingen. De aanname in de kadernota is dat deze beide (centrale) functionarissen zichzelf terug verdienen door een 21

efficiënter inkoopproces . Deze efficiëntiewinst is meteen ingeboekt door een korting op de inkoopbudgetten toe te passen. Tegelijkertijd wordt in een interne memo aan het MT aangegeven dat het niet te evalueren valt of er thans tegen een lagere prijs wordt ingekocht dan het geval zou zijn zonder inkoopcoördinatie. In de eerste jaren is door de inkoopcoördinatie volgens plan vooral aandacht gegeven aan het ontwikkelen (en vullen van de gereedschapskist inkoop) en het aanwijzen van de inkoopverantwoordelijken op de afdelingen. Dit is deels gerealiseerd; er zijn op de afdelingen inkoopverantwoordelijken aangewezen, er is een procedureformulier voor het inkopen ontwikkeld en er is een notitie verschenen over groslijsten voor onderhandse aanbesteding. Thans vindt er een verschuiving in activiteiten plaats naar het ondersteunen van de inkoopverantwoordelijken in de trajecten. In 2011 is voor het eerst een openbare nationale aanbesteding van een inkoopteam geheel door de inkoopcoördinatie zelf begeleid.

22

Voorheen

werden externe deskundigen ingehuurd om openbare aanbestedingen te begeleiden. De inkoopcoördinator en de inkoopjurist gaven aan dat zij niet in alle trajecten gevraagd worden te ondersteunen of te adviseren. In de tien casussen zijn ze echter bij de meeste inkooptrajecten wel in meer of mindere mate betrokken. In één casus is de ondersteuning en advisering van de inkoopcoördinator en -juriste bijvoorbeeld zichtbaar in het compleet begeleiden van een openbare aanbestedingsprocedure. Bij zes van de tien dossiers is een extern bureau betrokken geweest bij de aanbesteding. De vier aanbestedingen waarbij dit niet het geval was betroffen drie enkelvoudige (onderhandse) aanbestedingen en één openbare nationale aanbesteding.

21

Opsterland (2008), kadernota, Raadsvoorstel bij de kadernota.

22

Casus renovatie stadhuis.

18

Administratieve organisatie inkoop- en aanbesteding De administratieve ondersteuning bij inkoop en aanbesteding, het verbeteren en beheren van een contractbeheersysteem en leveranciersmanagement zijn de stappen waar in 2012 aan 23

gewerkt wordt. Het contractbeheer komt na 2010 aan de orde . De inkoopcoördinatie heeft daarbij een faciliterende en stimulerende rol. Het beheren van de contracten en het contractmanagement is een onderdeel van de integrale managementverantwoordelijkheid. Het belang van goed contractmanagement en -beheer is evident, er wordt veel belang aan gehecht, ook vanuit de controlefunctie. Van een organisatiebreed uniform contractbeheer is echter geen 24

sprake. Uit de dossiers blijkt dat de invulling verschillend is op de verschillende afdelingen . Een inkoopjaarplan of een inkoopkalender, zoals in het plan van aanpak in de uitvoeringsnotitie genoemd, is in 2012 niet gemeentebreed gerealiseerd. Sommige afdelingen hebben wel een uitvoeringsplan waaruit kan worden afgeleid wat ingekocht gaat worden. Verder tonen de casestudies dat ook evaluaties van inkooptrajecten structureel ontbreken. Uitvoering op de afdelingen Gemeentebedrijf Het Gemeentebedrijf heeft al jarenlang en frequent ervaring met inkoop van leveranties en diensten en de aanbestedingen van werken. De ondersteuning van de inkoopcoördinator wordt daar minder gezocht in de procedures, maar wel in de juridische ondersteuning. Overigens is door het Gemeentebedrijf de aanbesteding van de renovatie van het gemeentehuis samen met de inkoopcoördinatie volledig in eigen huis uitgevoerd (met uitzondering van het bestek). Uit dossieranalyse van deze casus blijkt dat deze aanbesteding als een goed doorlopen traject kan worden aangemerkt. In veel gevallen wordt bij de afdeling Gemeentebedrijf externe expertise ingezet voor het maken van een bestek voor de levering of het werk. In het algemeen wordt door de afdeling Gemeentebedrijf tegen de laagste prijs ingekocht of aanbesteed. Het gaat om zaken waarvan de te leveren kwaliteit is genormeerd en ook de bestekken zijn genormeerd (RAW systematiek). Het Gemeentebedrijf besteedt een groot aantal kleinere projecten en werken aan. Hiervoor worden de enkelvoudige en meervoudige onderhandse aanbesteding gevolgd. Uitgenodigd worden bedrijven waar de gemeente ervaring mee heeft: lokale bedrijven en - bij meervoudig onderhands - ook bedrijven die de gemeente kent uit openbare aanbestedingen. Voor de bestekken heeft het Gemeentebedrijf de mogelijkheid om via een raamcontract een ingenieursbureau in te schakelen. Dit ingenieursbureau is door middel van een Europese aanbesteding gecontracteerd; het raamcontract is inmiddels 2 keer met een jaar verlengd.

23

Opsterland (2010), interne memo contractbeheer, dossiervorming en groslijst, juridisch medewerker inkoop.

24

Casestudie gemeente Opsterland.

19

Publiekszaken, Ontwikkeling en Bedrijfsvoering Bij de afdelingen Publiekszaken, Ontwikkeling en Bedrijfsvoering komt het inkopen en aanbesteden minder frequent voor. Er is minder expertise opgebouwd en de ondersteuning van de inkoopcoördinator is nodig. Bij aanbestedingen door deze afdelingen wordt meer dan bij het Gemeentebedrijf ingekocht volgens de EMVI systematiek, waarbij de kwaliteitseisen niet landelijk zijn genormeerd, maar door de gemeente zelf worden bepaald. De inschrijvers moeten in hun offerte laten zien hoe zij daarop ingaan. Naast de prijs is dan de score op kwaliteit van belang voor de gunning. Deze afdelingen schakelen externe deskundigen in om

bijvoorbeeld een Europese

aanbesteding uit te voeren. Een voorbeeld is de aanbesteding Schoonmaak, waar een extern bureau is ingeschakeld en de aanbesteding WVG hulpmiddelen, waar de gemeente Heerenveen de aanbesteding heeft uitgevoerd voor de in dit inkooptraject samenwerkende gemeenten. Bij de afdeling Ontwikkeling is in 2012 een Europese aanbesteding samen met de inkoopcoördinatie uitgevoerd. Deze aanbestedingsprocedure heeft veel tijd gekost. Vooral het feit dat een openbare aanbesteding is gedaan zonder selectie vooraf heeft veel tijd gekost, omdat alle inschrijvers op alle aspecten gecontroleerd moesten worden. De ervaring op de afdeling is dat externe bureaus sneller werken en dat samenwerking met externe bureaus minder eigen inzet van de afdeling vraagt. Samenwerking Op twee fronten wordt samenwerking met andere gemeenten nagestreefd. Het eerste spoor van samenwerking betreft gezamenlijke inkoop, waarbij door schaalvoordelen een lagere prijs kan worden verkregen dan wanneer de gemeenten ieder voor zich zouden aanbesteden. Tevens worden door samenwerking de hoge kosten voor een Europese aanbesteding gedeeld. Deze vorm van samenwerking is ondermeer voorgekomen bij de afdeling Gemeentebedrijf voor asfalteringswerkzaamheden

en

bij

de

afdeling

Publiekszaken

voor

de

gezamenlijke

aanbesteding van Wmo hulpmiddelen. In beide gevallen is samengewerkt met de gemeente Heerenveen, waarbij deze gemeente de inkoopprocedure heeft uitgevoerd. Hierbij zijn geen expliciete afspraken voor personele inzet gemaakt. Gezamenlijke inkoop is afhankelijk van de omstandigheid dat enkele gemeenten ongeveer op eenzelfde

moment

dezelfde

inkoopbehoefte

hebben.

De

partners

waarmee

wordt

samengewerkt zijn dan ook niet altijd dezelfden. Voor de levering van Wmo hulpmiddelen is bijvoorbeeld

alleen

samengewerkt

met

de

gemeente

Heerenveen.

Voor

de

asfalteringswerkzaamheden is met Heerenveen en de gemeenten Oost- en Weststellingwerf samengewerkt, Het tweede spoor van samenwerking, met de gemeenten Ooststellingwerf en Weststellingwerf, is gericht op organisatorische samenwerking. Het gaat hierbij om wederzijdse ondersteuning, kennisdeling en om op den duur de inkoopfuncties in de gemeenten door onderlinge hulp en uitwisseling minder kwetsbaar te maken. Nu hebben alle drie gemeenten een kleine, en daarmee kwetsbare, centrale inkoopcoördinatie. De samenwerking kan resulteren in een gezamenlijk inkoopbureau.

20

In de kadernota uit 2008 wordt de functie van centrale inkoopcoördinatie ingesteld. Deze is formatief gerealiseerd. Bij de meeste inkooptrajecten is men in meer of mindere mate betrokken. Uit de casestudies blijkt dat de inkoopcoördinator en inkoopjurist bij één van de tien dossiers een zichtbare bijdrage heeft gehad door het compleet begeleiden van een openbare aanbesteding. Of de centrale inkoopcoördinator zichzelf terug verdient is niet na te gaan, ondermeer omdat een 'nulmeting' ontbreekt. De doelmatigheid kan worden versterkt. De administratieve organisatie van het inkoopproces is nog niet op orde.

Zo

ontbreekt

nog

een

centraal

overzicht

van

jaarlijks

geplande

inkopen

en

zijn

leveranciersmanagement en contractbeheer nog niet vanzelfsprekend en worden per afdeling verschillend vormgegeven. Samenwerking met andere gemeenten wordt nadrukkelijk gezocht indien door een groter inkoopvolume goedkoper kan worden ingekocht. Daarnaast is er met twee gemeenten samenwerking op organisatorisch vlak die tot doel heeft kennis te delen en organisatorische kwetsbaarheid te verminderen. Periodieke evaluatie van doelmatigheid vindt niet plaats. De controle op de inkoop is vooral gericht op rechtmatigheid.

4.3 Doeltreffend inkopen en aanbesteden Voor doeltreffendheid heeft de gemeente beleidsdoelstellingen vastgelegd over het stimuleren van lokale economie, Social Return en duurzaaamheid. Lokale economie Lokale ondernemers zijn betrokken bij het inkoop- en aanbestedingsbeleid tijdens een 25

bijeenkomst die door de gemeente in 2007 (eenmalig) is georganiseerd . Het gaat veelal om bedrijven die voor de afdeling Gemeentebedrijf werken uitvoeren. Deze worden in enkelvoudige of in meervoudige onderhandse aanbestedingen door de gemeente gecontracteerd. Het zijn vooral lokale bedrijven uit de grond, weg en waterbouw (GWW) en de bouwsector. Afhankelijk van de sector en van het aantal bedrijven in deze sector is, naar schatting van de geïnterviewde ondernemers, tussen de 15% en 60% van de opdrachten aan lokale ondernemers gegund. Een korte analyse van onderhandse aanbestedingen uit 2011van een afdeling bevestigt het beeld. Van de 162 aanbestedingen onder de € 50.000 zijn er 104 regionaal (Friesland), waarvan 35 bij bedrijven in Opsterland. Hieruit volgt dat ca 22% van de aanbestedingen onder de € 50.000,lokaal wordt gedaan. Door de gemeente wordt bij de centrale inkoopcoördinatie geen centrale registratie bijgehouden van de aanbesteding van opdrachten aan lokale of regionale ondernemers. Evenmin houdt de centrale inkoop coördinatie een registratie bij welk deel van het inkoopbudget wordt besteed boven het drempelbedrag voor Europese aanbesteding, boven de drempel van nationaal openbare aanbesteding of boven de drempel voor meervoudig onderhandse aanbesteding. De door de rekenkamercommissie gemaakte snelle analyse van gegevens geeft dan ook alleen aan dat er aan lokale en regionale ondernemers opdrachten worden verstrekt, maar geven geen beeld van de omvang van de lokale aanbestedingen, noch absoluut, noch relatief. Hoe doeltreffend de uitvoering van het beleid is ten aanzien van het beleidsdoel lokale economie is dan ook niet helder.

25

Opsterland (2007), Verslag informatiebijeenkomst bedrijfsleven over het inkoop- en aanbestedingsbeleid, 11 december 2007.

21

Aanbestedingen 2011 < € 50.000 22%

36%

buiten Friesland aanbesteed binnen Friesland aanbesteed binnen Opsterland aanbesteed

42%

Figuur 6: aanbestedingen 2011 in percentage naar geografische herkomst contractanten.

De wijze waarop de keuze voor een lokale ondernemer tot stand komt in enkelvoudige aanbesteding en welke lokale ondernemers worden uitgenodigd bij meervoudig onderhandse aanbesteding is voor de lokale ondernemers niet transparant. De gemeente hanteert geen leveranciersmanagementsysteem. De betrokken materiedeskundigen (uitvoerende ambtenaren) houden op informele wijze overzichten van leveranciers bij; soms is er ook een lijst van bedrijven waarmee eerder is gewerkt. Bij het verstrekken van een opdracht of het uitnodigen om te offreren wordt in beperkte mate ook gekeken naar welk bedrijf eerder een opdracht heeft gekregen, hoe vaak dit is gebeurd en hoe lang geleden. Op aanvraag van de lokale ondernemers wordt de interne lijst gebruikt voor uitleg van de keuze. Het lokale bedrijfsleven geeft aan dat niet alle potentiële aanbieders uit Opsterland bij de gemeente in beeld zijn of zichzelf bij de gemeente hebben gepresenteerd. Door de afdeling Gemeentebedrijf wordt een spanning benoemd tussen enerzijds 'laagste prijs' en anderzijds 'lokale economie', vooral bij enkelvoudige onderhandse aanbesteding. Er wordt hiervoor, conform het beleid, eerst gekeken of lokale bedrijven de klus zouden kunnen klaren. Het gevaar dat de gemeente dan een veel hogere prijs betaalt is klein omdat bedrijven weten dat als ze een meer dan marktconforme prijs vragen ze een volgende keer niet opnieuw uitgenodigd zullen worden. Bij meervoudige onderhandse aanbestedingen zijn naar de mening van de geïnterviewden de prijzen meestal net zo scherp als bij openbare aanbestedingen. Social Return In de uitvoering van inkoop en aanbesteding heeft de arbeidsmarkt geen bijzondere positie. Waar mogelijk wordt er volgens geïnterviewden rekening gehouden met Social Return bij aanbestedingen, maar rekening houden met Social Return is lastig en voor de gemeente niet altijd mogelijk. Wel werken er bij de buitendienst van het gemeentebedrijf een aantal medewerkers van SW-bedrijf Caparis die zijn gedetacheerd bij de gemeente. Op die wijze wordt wel aan de positie van mensen met afstand tot de arbeidsmarkt gedacht. In de casestudie zijn geen dossiers aangetroffen waar het arbeidsmarktbeleid onderdeel was van bijvoorbeeld de gunningscriteria. Het gaat daarin veel meer om de juiste kwalificaties (kennis, ervaring) van de in te zetten medewerkers.

22

Duurzaam inkopen Daar waar duurzaam inkopen mogelijk is wordt dit door de inkoopverantwoordelijken en de materiedeskundigen in de overwegingen meegenomen. De gemeente behaalt haar doelstelling bij 50% van de inkopen aandacht te besteden aan duurzaamheid ten dele. De dossieranalyse toont aan dat er van de tien onderzochte cases in vier gevallen expliciet aandacht wordt besteed aan duurzaamheid, in ander dossiers soms impliciet. In één casus waren duurzaamheidcriteria in eerste instantie wel opgenomen, maar zijn deze later komen te vervallen. De gemeentelijke doelstellingen voor het inkoop- en aanbestedingsbeleid zijn niet allemaal expliciet en meetbaar. Het is daarom niet van alle doelen na te gaan of deze bereikt zijn. Tevens bieden de huidige doelstellingen beperkt houvast voor de uitvoering. Zo zijn er voor Social Return geen expliciete doelen gesteld. Ook wordt in de bestudeerde casussen geen specifieke aandacht besteed aan de positie van mensen met afstand tot de arbeidsmarkt. Wel werken er bij de buitendienst van het gemeentebedrijf een aantal medewerkers van SW-bedrijf Caparis. De doelstelling om de lokale economie te ondersteunen is meer uitgewerkt en krijgt meer aandacht in de uitvoering van het beleid, zonder dat daarvoor kwantitatieve doelen zijn gesteld. Uit de analyse blijkt dat bij de tien onderzochte aanbestedingen vier maal lokale bedrijven betrokken zijn geweest. In twee gevallen is de opdracht daadwerkelijk aan een lokaal bedrijf gegund. Over de enkelvoudige aanbestedingen van de afdeling Gemeentebedrijf blijkt dat er 21% in Opsterland aan lokale ondernemers is gegund, terwijl 64% aan Friese ondernemers is gegund (waarvan veel bedrijven uit Drachten). Er wordt geen registratie bijgehouden van de aanbesteding van opdrachten aan lokale of regionale ondernemers. De gemeente heeft zich tot doel gesteld 50% van alle aankopen een duurzaam karakter te geven. Hoewel medewerkers daar waar mogelijk aandacht aan duurzaamheidcriteria geven, kan niet worden vastgesteld of deze doelstelling wordt bereikt. De casusanalyse toont dat in vier van de tien onderzochte gevallen duurzaamheid als criterium is meegenomen, in andere aanbestedingen is er impliciet aandacht voor. Periodieke evaluatie van de doeltreffendheid van het inkoopproces vindt niet plaats. Evaluaties van inkooptrajecten ontbreken en de periodieke evaluaties die plaatsvinden richten zich vooral op rechtmatigheid.

23

4.4 De rol van college en raad bij inkopen en aanbesteden De rol van het college van B&W in de uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid is vooral beleidsmatig. Het college dient een besluit te nemen bij voorgelegde afwijkingen van de drempelbedragen en is bevoegd voor besluiten ten aanzien van (nationale) openbare en Europese aanbestedingstrajecten. Slechts in één geval heeft het College nadrukkelijk een rol 26

gespeeld bij de keuze van de leverancier: het bestuurskrachtonderzoek . Voor het overige moet het College worden ingelicht over de grote aanbestedingen en over zaken waar politieke belangstelling voor kan bestaan. Uit het onderzoek kwam naar voren dat het College niet in alle gevallen besluit over afwijkingen van de procedure. In drie onderzochte inkooptrajecten is afgeweken van de procedure nadat het college hierover een formeel besluit heeft genomen. In 2008, heeft de raad de kadernota vastgesteld. In 2010

27

en 2012

28

zijn in de raad vragen

gesteld aan het college naar de uitvoering van de evaluatie van het inkoop- en aanbestedingsbeleid. Deze evaluatie was in de kadernota opgenomen voor 2009

29

en is nog

niet uitgevoerd. De reden hiervoor is volgens de beantwoording van de vragen door het college gelegen in het feit dat nieuwe nationale en Europese regelgeving op het gebied van inkopen en aanbesteden door de overheid in het verschiet ligt. Nu het beleid van Opsterland evalueren en wellicht bijstellen zou dan tot dubbel werk leiden. Voor het overige wordt de raad ingelicht over inkoop en aanbesteding binnen de normale begrotings- en verantwoordingscyclus van de gemeente. De specifieke informatie is dan echter summier. De raad speelt geen directe rol bij de inkoop en aanbestedingen door de gemeente. Raadsleden zeggen wel te worden aangesproken op het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente. Het gaat om lokale ondernemers enerzijds die (meer) opdrachten voor de gemeente zouden willen uitvoeren, en burgers anderzijds die klachten hebben over de uitvoering van door de gemeente ingekochte diensten aan burgers. Het college en de gemeenteraad hebben vooral een beleidsmatige rol bij inkopen en aanbesteden. De gemeenteraad heeft het beleidskader voor het inkoop- en aanbestedingsbeleid vastgesteld en het college het uitvoeringsbeleid. Het college dient een besluit te nemen bij voorgelegde afwijkingen van de drempelbedragen en is bevoegd voor besluiten ten aanzien van (nationale) openbare en Europese aanbestedingstrajecten. Uit het onderzoek blijkt dat het College niet in alle gevallen daadwerkelijk besluit over afwijkingen van de procedure. De raad wordt over inkoop en aanbesteding summier ingelicht binnen de normale begrotingsen verantwoordingscyclus van de gemeente

Vanuit de raad is actieve belangstelling voor dit onderwerp.

26

Casestudie gemeente Opsterland.

27

Opsterland (2010), vraag lid De Jong, commissie Romte, 23 november 2010.

28

Opsterland (2012), vraag lid Andringa, 18 januari 2012.

29

Opsterland (2008), Kadernota, § 9, Effectmeting en evaluatie beleid, pag. 11.

24

5

Benchmark In dit hoofdstuk wordt beleid en uitvoering van inkoop en aanbesteding in vier gemeenten op enkele punten met elkaar vergeleken. Deze gemeenten zijn: Leeuwarden, Heerenveen, Opsterland en Ooststellingwerf. Verschillen en overeenkomsten worden in beeld gebracht. Aan de vergelijkingen kunnen geen harde conclusies verbonden worden. Daarvoor verschillen de gemeenten te veel van elkaar, niet alleen qua grootte maar ook qua bedrijfsvoeringsfilosofie. Dit hoofdstuk heeft dan ook de functie om duidelijk te maken dat in andere gemeenten andere keuzes worden gemaakt. Zulke inzichten kunnen dan aanleiding voor heroverweging van zelf gemaakte keuzes of voor nader onderzoek naar de oorzaken van verschillen. Inkoopbudgetten De inkoopbudgetten van de vier onderzochte gemeenten verschillen sterk. Leeuwarden heeft een totaal budget van 120,5 miljoen euro terwijl Ooststellingwerf over een inkoopbudget van 20,4 miljoen beschikt.

gemeentelijk inkoopbudget 140 120 100 80 60 40 20 0

gemeentelijk inkoopbudget (mln euro's)

Grafiek 1: inkoopbudget.

Het inkoopbudget per inwoner geeft een beter beeld van de relatieve omvang van het gemeentelijk inkoopbudget. Hoe groter de gemeente des te groter het inkoopbudget per inwoner. Ooststellingwerf heeft met 785 euro per inwoner het minst te besteden en Leeuwarden met 1.280 euro het meest.

inkoopbudget per inwoner (euro's) 1400 1200 1000 800 600 400 200 0

inkoopbudget per inwoner (euro's)

Grafiek 2: inkoopbudget per inwoner.

25

De inkoopbudgetten bedragen voor de gemeenten circa 50% van de totale gemeentebegroting. Daarbij is de begroting gecorrigeerd voor de zogenaamde inkomensoverdrachten zoals uitkeringen. In afwijking van de andere gemeenten bedraagt het inkoopbudget bij de gemeente Opsterland circa 60% van de begroting. Organisatiemodel De inrichting van de inkooporganisatie laat zich minder makkelijk kwantitatief vergelijken. Wanneer we een aantal indicatoren naast elkaar zetten dan valt een paar zaken op. Ten eerste hanteren alle vier gemeenten een variant van het gecoördineerde inkoopmodel waarbij de verantwoordelijkheid voor inkopen decentraal is gelegd, maar waarbij een centrale inkoopfunctie ondersteuning levert en het inkoopbeleid coördineert. De personele inzet voor de centrale inkoopfunctie is in alle gevallen beperkt. Ooststellingwerf heeft met 0,7 fte de kleinste inkoopfunctie. Opvallend is de omvang van de inkoopfunctie in Heerenveen (2,4 fte). Deze ligt ondanks de kleinere absolute omvang van het inkoopbudget hoger dan in Leeuwarden (2 fte). Het aantal gemandateerde inkopers is vergelijkbaar over de vier gemeenten. Hoewel Heerenveen slechts 3 gemandateerde inkopers heeft, maakt deze gemeente gebruik van een systeem met ondermandaat. Een ondermandaat is verstrekt aan alle teamleiders en afdelingshoofden. Wanneer deze bevoegdheid ook wordt meegenomen is het aantal inkopers in Heerenveen vergelijkbaar met de andere gemeenten. Oosttellingwerf Heerenveen

Opsterland

Leeuwarden

Bezetting centrale inkoopfunctie

0,7 fte

2,4 fte

1,5 fte

2 fte

Aantal inkopers met een mandaat

Ca. 15

3*

Ca. 15

Ca. 40

* Zonder ondermandaat.

Beleidsdoelstellingen Een doelstelling die in alle vier beleidsnota's terugkomt, is rechtmatig inkopen. De vier gemeenten hanteren doelstellingen op het gebied van duurzaamheid, lokale economie, werkgelegenheid, en drie gemeenten ook op social return (Heerenveen niet). In geen van de beleidsnota's zijn deze doelstellingen expliciet uitgewerkt of gekwantificeerd. Opsterland, Ooststellingwerf en Leeuwarden hebben wel doelstellingen uitgewerkt in een werkinstructie voor lokale economie. Leeuwarden heeft een specifieke instructie over de wijze waarop social return kan worden gerealiseerd in inkoop. In een overzicht:

Doelstellingen inkoopbeleid

Ooststellingwerf

Heerenveen

Opsterland

Leeuwarden

Rechtmatigheid

x

x

x

x

Doelmatigheid

x

x

x

x

Duurzaamheid

x

x

x

x

MKB/lokale bedrijven

x

x

x

x

Social return

x

x

x

Verbonden partijen

x

x

x

x

26

Positie van de raad In Opsterland heeft de raad als enige van de vier gemeenten het beleid in een kadernota vastgesteld. Bij de andere drie gemeenten heeft het college het beleid vastgesteld. In Leeuwarden heeft de raad bij de behandeling van het gemeentelijk beleid op Social Return een motie aangenomen om hiermee ook in de inkoop en aanbesteding rekening te houden en het college gevraagd dit uit te werken. Ook heeft de raad een motie aangenomen om vouchers in te stellen voor het MKB Leeuwarden, waarmee deze bedrijven externe expertise kunnen inhuren indien zij bij een openbare of Europese aanbestedingsprocedure willen offreren. Ook in Heerenveen heeft de raad belangstelling voor het inkoopbeleid en heeft de raad het college opgedragen een onderzoek uit te voeren naar de potentiële besparingen door inkoopsamenwerking. Daarnaast zijn in de raad van Heerenveen, net als de raden van Opsterland en Ooststellingwerf, verschillende malen vragen gesteld over het inkoop- en aanbestedingsbeleid. Deze vragen hadden in alle drie gemeenten ondermeer betrekking op de praktische positie van de lokale bedrijven binnen het vastgestelde beleid. Gehanteerde drempelbedragen Uit een vergelijking van de gehanteerde bedragen voor meervoudige onderhandse aanbestedingen en openbare aanbesteding van diensten en leveringen komt naar voren dat de gemeenten in veel gevallen vergelijkbare bedragen hanteren. Opsterland hanteert met € 50.000 alleen een hoger bedrag voor meervoudige onderhandse aanbesteding van diensten en leveringen dan de andere gemeenten en kan hierdoor, met uitzondering van Heerenveen, flexibeler omgegaan met duurzaamheideisen of de wens de lokale economie te stimuleren. Leeuwarden hanteert een veel hoger bedrag voor openbare aanbesteding van diensten en leveringen. Leeuwarden houdt hiervoor sedert begin 2012 het bedrag van € 200.000 aan. Drempelbedrag voor

Heerenveen

Leeuwarden

Opsterland

Ooststellingwerf

Meervoudig onderhands, leveringen en diensten

geen

€ 25.000

€ 50.000

€ 25.000

Meervoudig onderhands, werken

geen

€ 50.000

€ 50.000

€ 50.000

Openbaar aanbesteden, leveringen en diensten

geen

€ 200.000

€ 120.000

€ 100.000

Openbaar aanbesteden, werken

€ 500.000

€ 1.000.000

€ 400.000

€ 2.500.000

Europees aanbesteden, leveringen en diensten

€ 150.000*

€ 200.000

€ 200.000

€ 200.000

€ 4.845.000

€ 4.845.000

€ 4.845.000

Europees aanbesteden, werken € 4.000.000*

* de gemeente Heerenveen heeft zelf drempelbedragen vastgesteld die toegepast moeten worden die lager dan de door de Europese commissie vastgestelde drempelbedragen

Opvallend in de vergelijking is het afwijkende beleid dat wordt gevoerd door Heerenveen. Heerenveen hanteert geen drempelbedragen onder de Europese drempels behalve een drempelbedrag van € 500.000 voor openbare aanbesteding van werken. Door geen drempelbedragen te hanteren onder de Europese drempels is Heerenveen vrijer in het kiezen van een aanbestedingsprocedure dan de andere gemeenten. Hierdoor kan de gemeente flexibel optreden en inspelen op beleidsdoelstellingen met betrekking tot de lokale economie en duurzaamheid.

27

De drempelbedragen voor openbare aanbesteding van werken liggen een stuk hoger. Wat hier opvalt, is dat gemeente Ooststellingwerf voor openbare aanbesteding van werken verreweg het hoogste drempelbedrag (€ 2.500.000) hanteert. Deze gemeente heeft hiermee veel keuzevrijheid gecreëerd bij de aanbesteding van werken. Verder te vermelden, is dat de gemeente Heerenveen lagere drempels voor de Europese aanbestedingsprocedure hanteert dan wettelijk voorgeschreven. Dit betekent dat de gemeente Heerenveen minder snel de wettelijk voorgeschreven Europese drempels zal overschrijden. Heerenveen heeft hiermee voor zichzelf een buffer ingebouwd om flexibel om te kunnen springen met meerwerk. Hiermee worden de juridische risico's beperkt. Het nadeel van deze keuze is dat Heerenveen, eerder dan de overige gemeenten, moet overstappen op de tijdrovende Europese procedure. De administratieve lasten gaan hierdoor omhoog. Nazorg en evaluatie Uit de benchmark komt naar voren dat nazorg en evaluatie van inkooptrajecten bij vrijwel alle gemeenten nog in de kinderschoenen staat. De gemeente Opsterland beschikt helemaal niet over een systeem voor contractbeheer, nazorg of evaluatie. Leeuwarden is het verst gevorderd met het implementeren van de nazorg van inkooptrajecten. Hier worden steekproefsgewijs evaluaties van inkooptrajecten gehouden. Ook werkt Leeuwarden aan een contract management systeem. Leeuwarden beschikt niet over een gemeentebreed systeem voor leveranciersmanagement of nazorg. Ooststellingwerf

Heerenveen

Opsterland

Leeuwarden

Systeem van interne controle / evaluatie

Interne controle rechtmatigheid

Wel voorzien, maar nog niet operationeel

Interne controle rechtmatigheid

Ja, steekproeven

Leveranciers-managementsysteem

Nee

Nee

Nee

Deels

Nazorg systeem

Nee

Nee

Nee

Deels

Aanwezigheid systeem contract-management

Contract management

Nee

Nee

Contract

in opbouw

management in opbouw

28

Professionaliteit inkopen en aanbesteden Het overall beeld van de mate van professionaliteit van de inkoop en aanbesteding door de 3 onderzochte gemeenten is in de onderstaande figuur weergegeven.

Integraal Inkopen Leeuwarden

Toenemende invloed beleid

Gecoördineerde inkoop Heerenveen Opsterland

Ooststellingwerf Decentrale inkoop Heerenveen Opsterland

Professionalisering

Strategisch Inkopen Juridificering inkopen

Tactisch Inkopen Inkoper beïnvloedt

Operationeel Inkopen Inkoper voert uit

Toenemende verantwoordelijkheid inkoop

Figuur 7: plaats gemeenten in professionalisering inkoop.

Leeuwarden heeft de meest professionele inkoop en aanbesteding en is op weg naar integraal inkopen. Er zijn heldere richtlijnen met betrekking tot social return en vouchers om het lokale MKB met kennis te ondersteunen bij openbare en Europese aanbesteding. Wat Heerenveen en Opsterland betreft moet het onderscheid gemaakt worden tussen inkoopprocessen die met en zonder inkoopcoördinatie c.q. externe inkoopdeskundigheid worden uitgevoerd. Daar waar inkoopcoördinatie/externe deskundigheid wordt ingeschakeld kwalificeren wij de inkoop als strategisch. Zonder inschakeling van inkoopcoördinatie /externe deskundigheid kwalificeren wij de inkoop een stap lager, namelijk tactisch. Voor Ooststellingwerf geldt min of meer hetzelfde. De betrokkenheid van de inkoopcoördinatie is daar minder, het zijn vooral externe inkoopdeskundigen die de gemeente ondersteunen in de strategische inkopen.

29

6

Conclusies en aanbevelingen In dit hoofdstuk worden de conclusies getrokken en vervolgens de aanbevelingen geformuleerd ten aanzien van het inkoop- en aanbestedingsbeleid en de uitvoering daarvan. De onderzoeksvragen zijn daarbij in drie thema's leidend voor een eerste beschouwende conclusie, die wordt uitgewerkt in deelconclusies.

6.1 Conclusies De centrale vraag van het onderzoek luidde: "Wat is het gemeentelijke inkoop- en aanbestedingsbeleid (zowel als voorgenomen beleid als de uitvoering in de praktijk) en hoe dient dat beoordeeld te worden uit oogpunt van rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid?" Algemene conclusie: De onderzoeksresultaten geven aan dat in algemene zin kan worden gesteld dat Opsterland beschikt over een inkoop- en aanbestedingsbeleid dat uit oogpunt van rechtmatigheid en doelmatigheid voldoet aan de daaraan te stellen eisen. Met betrekking tot de uitvoering van de rechtmatigheid, de doeltreffendheid en de doelmatigheid moet er nog een verbeterslag worden gemaakt. Naast deze algemene conclusie komen wij tot de volgende deelconclusies die wij primair formuleren aan de hand van de deelvragen die leidend zijn geweest in ons onderzoek (zie hoofdstuk 1). 1. Het gemeentelijke inkoop- en aanbestedingsbeleid kent een diversiteit aan doelstellingen. De belangrijkste beleidsdoelstellingen zijn doelmatig en rechtmatig inkopen. Er zijn voorts doelstellingen op het gebied van (lokale) economie en werkgelegenheid, duurzaamheid en integriteit. De doelstellingen zijn vooral kwalitatief uitgewerkt.

De meest expliciete

kwantitatieve doelformulering is aangetroffen voor duurzaam inkopen, zonder evenwel heldere criteria te geven voor het begrip duurzaam; 2. De formulering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid voldoet aan Europese en nationale wet- en regelgeving en de gemeente vult haar beleidsvrijheid daarin o.a. in door onder de Europese normbedragen drempels te hanteren; 3. Het inkoop- en aanbestedingsbeleid staat niet op zich zelf. Er is een koppeling gemaakt met andere beleidsterreinen, bijvoorbeeld op het gebied van duurzaamheid en inzet van uitkeringsgerechtigden en werkzoekenden. Deze koppeling is in het beleid inhoudelijk vooral kwalitatief geconcretiseerd; 4. Lokale economie en lokale werkgelegenheid zijn expliciete doelstellingen die door het inkoop- en aanbestedingsbeleid gediend moeten worden. Bij enkelvoudige aanbestedingen schrijft het beleid voor om alleen een lokale ondernemer te vragen, bij meervoudig onderhandse aanbestedingen er naar te streven dat één of meer lokale ondernemers worden uitgenodigd om mee te dingen naar een opdracht. 5. De vraag of, dan wel in welke mate, beleidsdoelstellingen ook daadwerkelijk worden gehaald is moeilijk te beantwoorden. Dit is enerzijds toe te schrijven aan de veelal vage doelomschrijvingen en anderzijds omdat evaluaties van inkoop- en aanbestedingsprocessen zich hoofdzakelijk richten op rechtmatigheid en doelmatigheid en nauwelijks op doeltreffendheid. Voor de lokale economie slaagt de gemeente hierin: 22% van de aanbestedingen onder de € 50.000 wordt lokaal besteed, 64% van de aankopen vindt binnen de provincie plaats. Lokale ondernemers hebben echter nog vragen over de

30

uitvoering van het beleid en met name over de criteria die worden gehanteerd voor uitnodiging; 6. De doorwerking van beleidsdoelstellingen, zoals de duurzaamheidsdoelstelling, krijgt in de uitvoering met name vorm door de aandacht die inkopers hiervoor hebben en wordt waar mogelijk in de bestekseisen voor materialen zichtbaar; 7. Voor de uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid heeft de gemeente gekozen voor het zogenoemde coördinatiemodel. Dit model betekent o.m. dat decentraal wordt ingekocht en dat een inkoopadviseur en een inkoopjurist zorg dragen voor uniformering en voor bevordering van professionaliteit zoals dit in het beleid is aangegeven. 8. Opsterland participeert met Oost- en Weststellingwerf in een samenwerkingsverband voor de inkoopfunctie. Met deze en soms andere gemeenten wordt op pragmatische gronden samengewerkt. De voordelen van 'groter inkopen' wegen daarbij op tegen de ambtelijke inspanning die voor goede samenwerking nodig is; 9. De uitvoering van het inkoop en aanbestedingsbeleid is in lijn met het beleid. Desalniettemin zijn er afwijkingen van de procedures, deze worden ook gerapporteerd. Uit de casestudies blijkt dat bij afwijking van de Europese aanbesteding in twee gevallen geen beslissing door het college is genomen 10. College en Raad houden zich op hoofdlijnen bezig met het inkoop- en aanbestedingsbeleid en de uitvoering daarvan. De Raad heeft specifiek in de kadernota de uitgangspunten vastgesteld die door het college zijn uitgewerkt. Ook heeft de Raad kaders gesteld die vanuit andere beleidsterreinen doorwerken in het inkoop- en aanbestedingsbeleid. 11. Globale en dan vooral financiële informatie over de uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid ontvangt de raad in de planning & control-cyclus en bij de evaluatie van grote projecten. 12. In vergelijking met andere gemeenten kan de professionaliteit van inkoop en aanbesteding in Opsterland worden geplaatst tussen het strategisch en tactisch niveau.

6.2 Aanbevelingen Het onderzoek geeft aanleiding tot het doen van aanbevelingen. In willekeurige volgorde bevelen wij de Raad aan om het College opdracht te geven: 1. Naar

aanleiding

van

de

nieuwe

Aanbestedingswet

de

inkoop-

en

aanbestedingsdoelstellingen te expliciteren op het gebied van: -

Milieu

-

Duurzaamheid

-

Maatschappelijk verantwoord ondernemen

-

Social return

-

Innovatieve aanbestedingsvormen

-

Lokale economie (eigen gemeente en regio)

2. De raad inzicht te geven in de uitvoering van het aanbestedingsbeleid door op jaarbasis te rapporteren welke bedragen in elke bestedingscategorie zijn omgezet. 3. De transparantie van het inkoop en aanbestedingsbeleid voor de lokale ondernemers te verbeteren door periodiek te informeren over: -

de aanbestedingen die voor het lokale bedrijfsleven relevant zijn de lijsten en de criteria die de gemeente hanteert bij toewijzing van opdrachten of aanvragen voor offerten;

31

4. De professionaliteit in de organisatie verder te vergroten door: a.

meer

aandacht

te

besteden

aan

evaluatie

van

individuele

inkoop-

en

aanbestedingsprocessen, ook die inkoop- en aanbestedingsprocessen waarbij de centrale inkoopcoördinatoren niet zijn betrokken, met name op het punt van doeltreffendheid; b.

afwijkingen van het beleid motiveren en in een besluit vast leggen

c.

de rol van de inkoopcoördinatie te versterken

d.

er op toe te zien dat de inkoopdossiers compleet zijn en dus alle stukken bevatten die nodig zijn om de gewenste evaluaties goed te kunnen uitvoeren;

e.

de regie op inkoop- en aanbestedingsprocessen te versterken, waarbij gedacht kan worden aan ontwikkeling en uniform gebruik van administratieve instrumenten voor leveranciersmanagement, contractmanagement en pakketleveringen;

32

7. Bestuurlijke reactie

33

34

8. Nawoord. Het verheugt ons dat het college de aanbevelingen onderschrijft. Wij adviseren de raad dan ook de aanbevelingen over te nemen en met het college een tijdpad af te spreken voor de vaststelling van een nieuw inkoop- en aanbestedingsbeleid.

x-x-x-x-x-x Enkele opmerkingen over inkoop en aanbesteding naar aanleiding van het onderzoek naar de innovatieve aanbesteding van de Brede School te Joure-Zuid (BSJz). 1.

2.

3.

4.

Tegenwoordig wordt veel gesproken over innovatieve vormen van aanbesteding. Zo’n begrip veronderstelt een onderscheid tussen klassieke/traditionele/gangbare aanbestedingen en innovatieve aanbestedingen. Dit onderscheid is echter zeer relatief. Innovatief is eigenlijk elke aanbestedingsvorm waar een aanbestedende dienst geen ervaring mee heeft. Dus wat voor de ene gemeente innovatief is kan voor een andere gemeente al bestaande routine zijn. Op het moment waarop besloten wordt tot innovatieve aanbesteding is het dan ook van belang precies aan te geven wat daarmee bedoeld wordt. Vaak worden innovatieve aanbestedingen aangeduid met het acroniem dat staat voor het aantal elementen dat in de uitvraag wordt meegenomen. Zo wordt met DBFMO bedoeld dat het ontwerp (Design), de bouw (Build), de financiering (Finance), het onderhoud (Maintenance) en het beheer (Operate) in een aanbesteding worden gedaan. Naarmate er meer letters in de uitvraag staan zou de aanbesteding innovatiever zijn. Naast het aantal elementen in de uitvraag, is ook de procedure van de aanbesteding bepalend voor het innovatieve karakter. Zo was er in de BSJz sprake van fasen van concurrentie gerichte dialoog (‘competitative dialogue’) waarin de uitbestedende dienst en de meest kansrijke gegadigden de uitvraag van de opdrachtgever nader invullen. De leerervaring is geweest dat inhoud en procedure van de aanbesteding goed moeten aansluiten op de schaal en de kosten van het uiteindelijk te realiseren bouwwerk. Bij aanbestedingen, en zeker bij innovatieve aanbestedingen, is veelal ondersteuning van externe bureaus noodzakelijk. Opgepast moet echter worden dat de afhankelijkheid van ondersteunende bureaus te groot wordt. Zeker bij innovatieve aanbestedingen, dus aanbestedingen waar de gemeente geen ervaring mee heeft, is dat gevaar groot. Om dit risico te beperken doet de gemeente er goed aan om op kritische momenten in het proces second opinions of expertmeetings te organiseren. Alleen al om goed zicht te krijgen (en te houden) op de kosten die een innovatieve aanbesteding met zich mee kan brengen zijn deze aanvullende voorzieningen waardevol. In de lokale bestuurspraktijk blijkt dat gemeenten wel de wens hebben om de lokale economie te stimuleren, maar terughoudend zijn om dat in beleid te expliciteren, omdat men bang is daarmee in strijd te komen met het wettelijke beginsel van nondiscriminatie; d.w.z. dat bepaalde categorieën van ondernemers geen voorkeursbehandeling mogen krijgen. Toch blijkt er in de praktijk meer mogelijk op dit punt dan wat doorgaans wordt gedacht. Met name is hier te denken aan de selectieen gunningseisen die lokale ondernemers in een betere positie brengen, aan ervaringen die in andere gemeenten worden opgedaan (bijvoorbeeld de aanbestedingsvouchers in de gemeente Leeuwarden) en aan actieve voorlichting van de lokale overheid aan plaatselijke of regionaal gebonden ondernemers. Zo zou minstens tweejaarlijks een informatiebijeenkomst voor lokale ondernemers kunnen worden georganiseerd, waarin het gemeentelijke inkoop en aanbestedingsbeleid wordt uitgelegd en waarin vooraankondigingen worden gedaan van te verwachten grote aan te besteden projecten.

35

Bijlage 1. Documenten Kadernota Inkoop en Aanbestedingbeleid 2008 – 2010, januari 2008. Raadsvoorstel bij de Kadernota Inkoop- en aanbestedingsbeleid, januari 2008. Notitie 'Van beleid naar uitvoering', februari 2008. Vraag lid De Jong, commissie Romte, 23 november 2010. Schriftelijke vraag lid Andringa, 18 januari 2012. Verslag informatiebijeenkomst bedrijfsleven over het inkoop- en aanbestedingsbeleid, 11 december 2007. Interne memo contractbeheer, dossiervorming en groslijst, 5 oktober 2010. Mandaatregeling (incl. budgetregeling), Opsterland 2010. Besluit B&W Algemene Inkoop Voorwaarden gemeente Opsterland 2010 en mandatering afwijking AIV, d.d. 7 september 2010. Procesformulier rechtmatig inkopen. Interne memo MT d.d. oktober 2011.

Bijlage 2 Geïnterviewden Rob Jonkman

Wethouder

Koen van Veen

Gemeentesecretaris

Elske Haagsma

Inkoopjuriste

Sybren Jansma

Inkoopcoördinator

Geert Broekman

Afdelingshoofd Bedrijfsvoering en concerncontroller

Georg Dummer

Afdelingshoofd gemeentebedrijf

Rinus Froma

Clustercoördinator Gemeentebedrijf

Saskia Mattern

Inkoop Wmo

Pieter de Vries

Teamleider Bedrijfsvoering (huisvesting, c.a.)

Egbert de Jong

Inkoop bij projecten infrastructuur

Lokale ondernemers: B. Posthumus

Bouwbedrijf

R. Bethlehem

Schildersbedrijf

R. Koopmans

Ondernemerskring Opsterland (OKO)

Raadsleden: Johan Sieswerda Henk de Vries Rinze Haisma Alies van der Wal Johannes Marinus

36

Bijlage 3 Casestudie In het kader van het onderzoek zijn tien casussen bestudeerd. De keuze voor de dossiers is in de rekenkamercommissie besproken. Uitgangspunten bij de keuze waren: casus uit de verschillende sectoren; casus met verschillende inkoop- en aanbestedingsvormen; casus die in de drie gemeenten waarbinnen de Rekenkamercommissies werken voorkomen; casus die specifiek voor de gemeente Opsterland in interviews zijn genoemd. In de aankondiging naar de gemeente werd door de Rekenkamercommissie gevraagd om de volgende dossiers: 1

Wmo Hulpmiddelen; Dienst / levering, Europees

2

Schoonmaak; Dienst, openbaar/Europees, Social return?

3

Project secretaris Polderhoofdkanaal raamcontract; Dienst, Europees

4

Onderhoud asfaltwegen; Werk, Europees (in samenwerking)

5

Bouwproject Reconstructie Stadhuis, Werk, Openbaar

6

Aanschaf wagens buitendienst; levering, openbaar/onderhands

7

Verkenning t.b.v. bestuurskrachtonderzoek, Dienst, onderhands enkelvoudig

8

Koffieautomaten

9

Straatwerk, Werk, enkelvoudig onderhands

10

Aanschaf meubilair raadszaal, kamers college en kantine, meervoudig onderhands

Bijlage 4 Normenkader Het normenkader is het fundament van het onderzoek. Op basis hiervan wordt de huidige situatie (ist) getoetst aan een wenselijke situatie (soll). Het referentiekader voor het inkoop- en aanbestedingsbeleid is gebaseerd op: 1. De Europese regelgeving. In de Europese regelgeving is het vrije handelsverkeer vastgelegd. Voor inkoop en aanbesteding betekent dit dat boven bepaalde bedragen (drempelbedragen) alle geïnteresseerde bedrijven in Europa op de hoogte moeten kunnen zijn en eventueel een inschrijving kunnen doen. De drempelbedragen die hiervoor gelden 30

worden iedere twee jaar vastgesteld en waren voor 2008 en 2009 : voor diensten en leveringen aan de overheid: € 206.000 exclusief btw; voor het uitvoeren van werken voor de overheid: € 5.150.000 exclusief btw. De EU regelgeving regelt ook de wijze waarop de vraag om een offerte wordt gepubliceerd. 2. De Nederlandse regelgeving. De Nederlandse regels voor aanbesteding door de overheid 31

zijn vastgelegd in het 'Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten' . 3. Het beleid van de gemeente Opsterland is vastgelegd in de kadernota 'Inkoop- en aanbestedingsbeleid 2008-2010' en in de Notitie 'van beleid naar uitvoering' van het college van B&W. Dit beleid bevat de richtlijnen voor inkopen en aanbesteden onder de Europese drempelbedragen. Ondermeer zijn in het beleid de drempelbedragen vastgelegd voor inkoop en aanbestedingen onder het drempelbedrag voor EU aanbesteding. In het beleid is

30

Opsterland (2008), notitie van beleid naar uitvoering, pag. 14.

31

Rijksoverheid (2008), besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten (BAO).

37

verder vastgesteld dat er aandacht dient te zijn voor kansen van lokale bedrijven

32

en

33

werkgelegenheid, waaronder werkgelegenheid in het SW bedrijf . De inkooporganisatie 34

wordt in de notitie verder uitgewerkt . 4. Eisen op het gebied van de kwaliteit van beleid, organisatie en uitvoering zoals heldere formulering en kenbaarheid van het beleid, duidelijke verantwoordelijkheden en bevoegdheden in de organisatie, goede administratieve organisatie en transparantie in de uitvoering. De onderzoeksvragen zijn als uitgangspunt genomen en voor ieder van de onderzoeksvragen is expliciet gemaakt welke elementen deel uit maken van het normenkader aan de hand waarvan de huidige situatie wordt getoetst. Deze zijn opgenomen in bijlage 3. Centrale vraag: Wat is het gemeentelijke inkoop- en aanbestedingsbeleid (zowel als voorgenomen beleid als de uitvoering in de praktijk) en hoe dient dat beoordeeld te worden uit oogpunt van rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid?

32

Opsterland (2008), Kadernota § 6 onder a: de omgang met lokale ondernemers, pag. 8.

33

Opsterland (2008), Kadernota § 6: Economische doelen en werkgelegenheidsdoelen, pag. 8.

34

Opsterland (2008), notitie van beleid naar uitvoering § 2.3: De professionele inkooporganisatie, pag. 11 t/m 15.

38

Beleidsformulering Onderzoeksvraag 1

Normen

Welke doelstellingen worden er in het inkoop- en aanbestedingsbeleid genoemd, en zijn

a, b, c, e, r

deze expliciet? 2

Gelet op regelgeving van hogere overheden, welke vrijheidsgraden heeft de gemeente op

a, b, c, d, f

dit onderwerp en in welke mate is daarvan in de beleidsformulering gebruik gemaakt? (Wat is de vrije gemeentelijke beleidsruimte en hoe wordt deze ruimte gebruikt?) 3

Is er een koppeling tussen het inkoop- en aanbestedingsbeleid en doelstellingen van de

e, f, g, h

gemeente op andere beleidsterreinen? Zo ja, hoe is die koppeling aangebracht? 4

Is er aandacht voor de positie van de locale economie, en zo ja, op welke wijze is dat

f

geformuleerd? 5

Voldoet de formulering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente aan

c

Europese en nationale regelgeving?

Normen a.

Het gemeentelijk inkoop- en aanbestedingsbeleid is formeel vastgesteld.

b.

Het gemeentelijk inkoop- en aanbestedingsbeleidsplan bevat SMART-geformuleerde beleidsdoelen.

c.

De gemeente voldoet bij de inkoop aan de wettelijke voorschriften en de vastgestelde richtlijnen. Deze zijn vastgelegd in de Europese Richtlijn voor inkoop (nr. 2004/18/EG van het Europees Parlement en de Raad), in nationale wetgeving zoals bijvoorbeeld het Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten (Bao) en in de gemeentelijke richtlijnen.

d.

In het beleid wordt aandacht besteed aan verschillende soorten inkoopstrategieën (financieel en soorten risico).

e.

De gemeente heeft integriteitbeleid geformuleerd en geïntegreerd met het inkoop –en aanbestedingsbeleid.

f.

In het beleid wordt aandacht besteed aan bredere maatschappelijke overwegingen zoals duurzaamheid, sociale dimensie, fairtrade, lokale en regionale economie, et cetera.

g.

In het beleid wordt aandacht besteed aan gewenste schaalgrootte en randvoorwaarden wanneer regionale samenwerking wordt gegaan.

h.

In het beleid zijn maatregelen opgenomen voor het waarborgen van de doelmatigheid.

Beleidsuitvoering Onderzoeksvraag

Normen

6

Worden de geformuleerde beleidsdoelstellingen in de praktijk gerealiseerd?

i, j, k, m, n

7

Vindt de uitvoering van het beleid plaats overeenkomstig de beleidsformulering?

k, l, p, q

8

Op welke wijze wordt in de praktijk van de uitvoering aandacht geschonken aan

l, m, n, o

doelstellingen op andere beleidsvelden en aan de positie van de locale economie. 9

Wordt bij de uitvoering van het beleid samenwerking gezocht met andere

j

gemeenten (of daarvoor in aanmerking komende partners)? 10

In welke mate kan de uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid

o, p, q

rechtmatig, doelmatig en/of doeltreffend worden genoemd?

39

Normen i.

Het gemeentelijk inkoop- en aanbestedingsbeleid wordt aantoonbaar toegepast als kader voor inkoop en aanbesteding.

j.

Het inkoopproces, en de daaronder vallende processtappen, is ingericht op doeltreffendheid en doelmatigheid.

k.

Inkoop- en aanbestedingstrajecten worden doorlopen conform de hiertoe opgestelde processtappen.

l.

Het integriteitbeleid, duurzaamheid, fairtrade en versterken lokale/regionale economie zijn geoperationaliseerd in de gemeentelijke inkoopprocedures en er wordt aantoonbaar conform deze procedures gehandeld.

m. Leveranciers worden uitsluitend op basis van een verkenning van de markt en volgens een vast protocol uitgenodigd offerte uit te brengen. n.

De gemeente hanteert eigen inkoopvoorwaarden, om de juridische, financiële en commerciële uitgangspunten en voorwaarden te benoemen waartegen zij bereid is inkoopovereenkomsten te sluiten.

o.

Er zijn procedures waaruit blijkt dat er voldoende aandacht is voor interne controle in het algemeen en in bijzonder interne controle op integriteit, het opnemen van duurzaamheideisen en fairtrade, et cetera in het inkoopproces.

p.

Bij inkoop- en aanbestedingstrajecten worden gedurende het inkoopproces de momenten van beïnvloeding gebruikt om tot een optimaal resultaat te komen.

q.

Het inkoop- en aanbestedingsbeleid is goed bekend bij betrokkenen en verantwoordelijken.

Sturing en controle Onderzoeksvraag 11

Is in de beleidscyclus een periodieke meting/evaluatie van doelmatigheid,

Normen r, s, t, u, v, w

doeltreffendheid en rechtmatigheid voorzien? 12

Hoe wordt de Raad geïnformeerd over de uitvoering van het inkoop- en

v, w, x, y

aanbestedingsbeleid en is deze informatie adequaat? Normen r.

In de begrotingscyclus zijn de beoogde resultaten van inkoop- en aanbesteding expliciet benoemd.

s.

Het beleid wordt periodiek geactualiseerd aan de hand van relevante gemeentelijke, landelijke, wettelijke en overige ontwikkelingen.

t.

In de uitvoering wordt aandacht besteed aan het periodiek evalueren en het intern leren van inkoop- en aanbestedingstrajecten.

u.

De gemeente beschikt over een overzicht van de aanbestedingen en contracten en de daarbij relevante partijen en gegevens.

v.

De in te kopen werken, goederen en diensten zijn ingepland in de financiële planningscyclus op meerjarig en jaarlijks niveau.

w. De gemeente hanteert een systematiek van interne controle aan de hand waarvan het inkoop- en aanbestedingsbeleid periodiek wordt beoordeeld. x.

De bestuurlijke verantwoordelijkheden, bevoegdheden en taken van de Raad ten aanzien van de inkoop zijn benoemd, uitgewerkt en worden ook toegepast.

y.

Er is aantoonbaar sprake van sturing en monitoring door de Raad op het gebeid van integriteit, duurzaamheid, fairtrade en versterken lokale/regionale economie.

40

Bijlage 5 Normconformiteit √

=

overeenkomstig de kwalitatief gestelde normen, d.w.z. zonder scoreschaal

√/X

=

als de bevinding op één onderdeel van de norm wel en op een ander

X

=

onderdeel niet overeenkomstig de kwaliteitsnorm is niet overeenkomstig de kwaliteitsnorm

Referentie

Oordeel

Toelichting

Het gemeentelijk inkoop- en

√

Het beleid is in 2008 door de raad vastgelegd

aanbestedingsbeleid is formeel

en de uitvoering door het college vastgesteld.

vastgesteld. Het gemeentelijk inkoop- en

√/ X

De doelstellingen zijn niet allemaal op een

aanbestedingsbeleidsplan bevat SMART-

kwantitatief meetbare wijze uitgewerkt, alleen

geformuleerde beleidsdoelen.

kwalitatief.

De gemeente voldoet bij de inkoop aan de

√

Ja, het beleid voorziet hierin.

√

Ja.

√

Ja.

√

Ja.

√

Ja.

√

Ja, het beleid stelt de drempelbedragen zodat

wettelijke voorschriften en de vastgestelde richtlijnen. In het beleid wordt aandacht besteed aan verschillende soorten inkoopstrategieën (financieel en soorten risico). De gemeente heeft integriteitbeleid geformuleerd en geïntegreerd met het inkoop –en aanbestedingsbeleid. In het beleid wordt aandacht besteed aan bredere maatschappelijke overwegingen zoals duurzaamheid, sociale dimensie, fairtrade, lokale en regionale economie, et cetera. In het beleid wordt aandacht besteed aan gewenste schaalgrootte en randvoorwaarden wanneer regionale samenwerking wordt gegaan. In het beleid zijn maatregelen opgenomen voor het waarborgen van de

dat een doelmatige inkoopprocedure kan

doelmatigheid.

worden gekozen en optimale ondersteuning geboden wordt door de inkoopcoördinatie.

Het gemeentelijk inkoop- en

X

Hoewel bekend zijn er nog veel afwijkingen in

aanbestedingsbeleid wordt aantoonbaar

het beleid. Met name de inzet van de

toegepast als kader voor inkoop en

inkoopcoördinatie is in veel trajecten niet

aanbesteding.

zichtbaar. Afwijkingen worden veelal niet aan het college voor besluitvorming voorgelegd. De in het beleid opgenomen administratieve organisatie is nog niet gerealiseerd.

Het inkoopproces, en de daaronder

√

Ja.

√/ X

In de meeste dossiers ontbreekt het

vallende processtappen, is ingericht op doeltreffendheid en doelmatigheid. Inkoop- en aanbestedingstrajecten worden

Referentie

Oordeel

Toelichting

doorlopen conform de hiertoe opgestelde

procesformulier inkoop als eerste stap in de

processtappen.

procedure. Inzet inkoopcoördinatie blijft achter. Afwijkingen worden niet gemeld, contractbeheer en contractmanagement verschillen per afdeling.

Het integriteitbeleid, duurzaamheid,

√

Voor zover mogelijk wordt met deze aspecten

fairtrade en versterken lokale/regionale

rekening gehouden. Het ontbreekt aan een

economie zijn geoperationaliseerd in de

totaal overzicht op de inkoop volgens deze

gemeentelijke inkoopprocedures en er

aspecten.

wordt aantoonbaar conform deze procedures gehandeld. Leveranciers worden uitsluitend op basis

X

Marktverkenning is een uitzondering. Bij de

van een verkenning van de markt en

meeste inkopen is de markt redelijk bekend

volgens een vast protocol uitgenodigd

(lokale leveranciers) of overzichtelijk.

offerte uit te brengen. De gemeente hanteert eigen

√

Ja. Er is onder specifiek beschreven

inkoopvoorwaarden, om de juridische,

omstandigheden afwijking mogelijk van deze

financiële en commerciële uitgangspunten

voorwaarden.

en voorwaarden te benoemen waartegen zij bereid is inkoopovereenkomsten te sluiten. Er zijn procedures waaruit blijkt dat er

√/ X

Er is sprake van inkoopteams, waarin deze

voldoende aandacht is voor interne

aspecten zouden moeten worden

controle in het algemeen en in bijzonder

gecontroleerd. Er zijn in de casestudie weinig

interne controle op integriteit, het opnemen

dossiers aangetroffen waaruit de controle

van duurzaamheideisen en fairtrade, et

bleek.

cetera in het inkoopproces. Bij inkoop- en aanbestedingstrajecten

√/ X

worden gedurende het inkoopproces de

Zie inzet inkoopcoördinatie. Deze worden lang niet bij alle inkooptrajecten ingezet.

momenten van beïnvloeding gebruikt om tot een optimaal resultaat te komen. Het inkoop- en aanbestedingsbeleid is

√

Bekend wil in dit geval niet zeggen: toegepast.

X

Niet benoemd.

√/ X

Periodieke evaluatie (na 2 jaar) was voorzien,

goed bekend bij betrokkenen en verantwoordelijken. In de begrotingscyclus zijn de beoogde resultaten van inkoop- en aanbesteding expliciet benoemd. Het beleid wordt periodiek geactualiseerd aan de hand van relevante gemeentelijke,

maar is niet uitgevoerd. Wel zijn er twee

landelijke, wettelijke en overige

interne memo's over verbeteringen in de

ontwikkelingen.

uitvoeringspraktijk. Beleidsmatig zijn de drempelbedragen aangepast op de EU wetgeving en zijn de AIV gemoderniseerd.

In de uitvoering wordt aandacht besteed

X

Er zijn geen dossiers aangetroffen waaruit een

aan het periodiek evalueren en het intern

evaluatie van de inkoop- of

leren van inkoop- en

aanbestedingstraject blijkt.

aanbestedingstrajecten. De gemeente beschikt over een overzicht

√/ X

Er is centraal geen overzicht van jaarlijkse

van de aanbestedingen en contracten en

inkoop, contracten of leveranciers. Op

de daarbij relevante partijen en gegevens.

afdelingsniveau zijn deze soms wel aanwezig.

Norm

Oordeel

Toelichting

De in te kopen werken, goederen en

√/ X

Op afdelingsniveau, in de afdelingsplannen.

diensten zijn ingepland in de financiële

Niet apart als inkoop benoemd. Er is geen

planningscyclus op meerjarig en jaarlijks

inkoopkalender.

niveau. De gemeente hanteert een systematiek

√/ X

Er is interen controle tijdens het inkoopproces

van interne controle aan de hand waarvan

en achteraf door de controller en de

het inkoop- en aanbestedingsbeleid

accountant. Afwijking van procedure wordt het

periodiek wordt beoordeeld.

College niet altijd voorgelegd.

De bestuurlijke verantwoordelijkheden,

√/ X

De bestuurlijke verantwoordelijkheden zijn

bevoegdheden en taken van de Raad ten

beschreven, maar worden niet altijd toegepast.

aanzien van de inkoop zijn benoemd,

er ontbreken collegebesluiten bij enkele

uitgewerkt en worden ook toegepast.

afwijkingen en ter goedkeuring van gunningcriteria en wegingsfactoren bij EU aanbestedingen.

Er is aantoonbaar sprake van sturing en

√/ X

De raad heeft vragen gesteld, maar geen

monitoring door de Raad op het gebeid

afdoende antwoorden gekregen die de

van integriteit, duurzaamheid, fairtrade en

uitkomsten van het inkoopbeleid op deze

versterken lokale/regionale economie.

terreinen zichtbaar maken.

Bijlage 6 Benchmark Ooststellingwerf

Heerenveen

Opsterland

Leeuwarden

Jaar van onderzoek

2012

2012

2012

2012

Aantal inwoners (2011)

25.985

43.418

30.039

94.073

Gemeentelijk inkoopbudget in € in 2011

20,4 mln.

44 mln.

28,8 mln.

120,5 mln.

Inkoopbudget € per inwoner

785*

1.013

960

1.281

Inkoopbudget als deel van de begroting 2011 gecorrigeerd voor inkomensoverdrachten (%)

48,8%

52,6%

61%

47,1%

Deel van het budget lokaal besteed

25%*

?

22% (64% regionaal) 40% (60% regionaal)

Inkooporganisatiemodel

Gecoördineerd

Gecoördineerd

Gecoördineerd

Regie- en coördinatiemodel

Bezetting centrale inkoopfunctie

0,7 fte

2,4 fte

1,5 fte

2 fte

Aantal gemandateerde inkopers

Ca 15

3

Ca. 15

Ca. 40

Samenwerkingsverband met andere gemeenten

Ja, OWO en met Heerenveen

Ja

Ja, OWO en Heerenveen

Ja, ISL

Formele vaststelling inkoopbeleid

Ja, kadernota Inkoop Ja, 'Inkoopbeleidsen Aanbestedingplan', Gemeente beleid, 2006, 2011 Heerenveen, 2006 bijgesteld

Ja, kadernota en uitwerkingsnotitie 2008

Ja

Aanwezigheid inkoopplan

Ja 2010

Ja

Nee

Ja

Inkoop/leveringsvoorwaarden

Ja

Ja

Ja

Ja

Beschikbaarheid templates aanbestedingsprocedures

Ja, startformulier

Ja

Ja, procesformulier

Ja, startformulier

Interne controle rechtmatigheid

Wel voorzien, maar Interne controle nog niet operationeel rechtmatigheid

Ja, interne controle

Leveranciersmanagementsysteem

Nee

Nee

Nee

Deels

Nazorg systeem

?

Nee

Nee

Deels

Aanwezigheid richtlijnen integriteitsbeleid

Ja, nota inzake integriteit Ooststellingwerf, 2003

Ja, integriteitsnota

Ja, gedragscode ambtenaren, gedragscode bestuurders

Ja, In bytsje ynteger kin net

Aanwezigheid systeem contractmanagement

Contractmanagement in opbouw

Nee

Nee

Contractmanagement in opbouw

Drempelbedrag meervoudig onderhandse aanbesteding - diensten en leveringen, €

25.000

Geen

50.000

25.000

Drempelbedrag meervoudig onderhandse aanbesteding - werken, €

50.000

Geen

50.000

50.000

Drempelbedrag openbare aanbesteding - diensten en leveringen, €

100.000

Geen

120.000

200.000

Drempelbedrag openbare aanbesteding - werken, €

2.500.000

500.000

400.000

1.000.000

Drempelbedrag Europese aanbesteding - diensten en leveringen, €

193.000

150.000

200.000

200.000

Drempelbedrag Europese aanbesteding - werken, €

4.875.000

4.000.000

4.845.000

4.845.000

* = op basis van gegevens 2010