Opmerking AanbestedingenOnline.nl bij Handreiking inkopen en aanbesteden in de Wmo

Opmerking AanbestedingenOnline.nl bij “Handreiking inkopen en aanbesteden in de Wmo” Sinds de publicatie van de Handreiking inkopen en aanbesteden in de Wmo zijn een aantal zaken gewijzigd: -

-

de Europese aanbestedingsrichtlijnen Richtlijn Diensten en Richtlijn Leveringen zijn vervangen door de “Richtlijn 2004/18/EG van 31 maart 2004 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten” (Richtlijn klassieke sectoren); In deze nieuwe richtlijn zijn de 1A en 1B diensten gewijzigd in 2A respectievelijk 2B diensten; De drempelbedragen voor Europese aanbesteding zijn gewijzigd. Waar in de handreiking een drempelbedrag van € 200.000 (1A diensten) of € 236.945 (1B diensten) wordt genoemd geldt per 1 januari 2006 een drempelbedrag van € 211.000 voor zowel 2A en 2B diensten.

februari 2006

Handreiking inkopen en aanbesteden in de Wmo

september 2005

Colofon Samenstelling Masja van den Burg

Vormgeving binnenwerk Farida Abdoelsamath

Deze handreiking is geschreven in opdracht van het Ministerie van VWS en de VNG. De informatie in deze handreiking over de Wet maatschappelijke ondersteuning is onder voorbehoud. Pas als het parlement akkoord gaat, is de Wmo op 1 juli 2006 een feit.

SGBO Onderzoeks- en Adviesbureau van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten Postbus 30435 2500 GK Den Haag

SGBO 3650.10/444e Aan de totstandkoming van deze publicatie is de grootst mogelijke zorg besteed. SGBO kan echter niet aansprakelijk worden gesteld voor eventuele onjuistheden, noch kunnen aan de inhoud rechten worden ontleend.

Inhoudsopgave blz. 1

Inleiding 1.1 Leeswijzer 1.2 Stappenplan huishoudelijke verzorging

1 1 2

2

Waarom aandacht voor inkopen?

6

3

Subsidies en overeenkomsten 3.1 Inleiding 3.2 Subsidiëren 3.2.1 Wanneer is sprake van subsidie? 3.2.2 Staatssteun 3.3 Het sluiten van een overeenkomst 3.3.1 Wanneer kunnen overeenkomsten worden gesloten? 3.3.2 (Europese) aanbestedingsregels 3.4 Subsidie- en uitvoeringsovereenkomst 3.5 BTW-plicht

8 8 8 8 9 10 10 10 12 13

4

Diensten en producten voor de maatschappelijke ondersteuning 4.1 Welzijnsdiensten 4.2 Huishoudelijke verzorging 4.3 Voorzieningen in het kader van de Wvg 4.4 Indicatiestelling of -advisering

15 15 16 17 18

5

Inkopen: hoe doe je dat? 5.1 Het inkoopproces 5.2 Enkelvoudig onderhands aanbesteden 5.3 Meervoudig onderhands aanbesteden 5.4 Openbaar besteden 5.5 Europees aanbesteden 5.6 Overige overwegingen 5.6.1 Succesfactoren 5.6.2 Vraagsturing en aanbesteding

21 21 22 23 24 25 26 26 27

6

Stappenplan inkopen van huishoudelijke verzorging

28

Bijlagen

36

Bijlage 1

Subsidiëring

37

Bijlage 2

Staatsteun of niet?

38

Bijlage 3

Diensten

42

Bijlage 4

Procedure voor Europese aanbesteding

44

1 Inleiding 1.1

Leeswijzer

Na de inwerkingtreding van de Wmo is de gemeente verantwoordelijk voor maatschappelijke ondersteuning. De huishoudelijke verzorging maakt hier deel van uit. Gemeenten zullen straks beslissen welke diensten en voorzieningen in het kader van de Wmo worden aangeboden en wie die diensten en voorzieningen zal leveren. Bij dergelijke beslissingen is de gemeente gehouden aan de regelgeving rond subsidiëring en inkoop en aanbesteding. Deze regelgeving is echter minder helder en transparant dan menigeen zou wensen. Absolute waarheden zijn in beperkte mate aanwezig, dikwijls is regelgeving voor meerdere uitleggen vatbaar. Daarom hebben het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) een handreiking inkopen en aanbesteden laten ontwikkelen. Deze handreiking richt zich op de inkoop en aanbesteding in de Wmo: van huishoudelijke verzorging, hulpmiddelen, collectief vervoer, welzijnsdiensten, indicatieadvisering etc. Hoewel de aanbestedingsregelgeving met de komst van de Wmo niet veranderd is, blijkt er in praktijk grote behoefte aan kennis over aanbesteding. Dit heeft te maken met het volgende: •

•

De overheid hecht groot belang aan een correcte naleving van de Europese regelgeving, waar de aanbestedingsregels deel van uitmaken. Dat blijkt bijvoorbeeld uit het interdepartementale project op het gebied van aanbesteding, de oprichting van Europa Decentraal en de vernieuwde accountantscontrole bij gemeenten, waar ook gelet wordt op de naleving van Europese wetgeving. De Europese richtlijnen voor aanbesteding van diensten, werken en leveringen zijn complex en blijken niet altijd voor alle betrokken partijen even duidelijk te zijn.

•

In de Wmo wordt het primaat bij de private uitvoering gelegd. Dit houdt in dat gemeenten bij voorkeur anderen moeten inschakelen bij de uitvoering van het gemeentelijk beleid. Ze zullen dus diensten en voorzieningen moeten inkopen of subsidiëren.

•

Daarnaast brengt de Wmo ontwikkelingen in de markt teweeg: nieuwe aanbieders, zoals thuiszorginstellingen zullen straks bij gemeenten aankloppen. Gemeenten moeten een weg vinden om hiermee om te gaan en de kwaliteit van de geleverde diensten te garanderen.

Deze handreiking beoogt een praktische handleiding te geven aan gemeenten zodat zij weten in welke gevallen, op welke momenten en hoe moet worden aanbesteed voor Wmovoorzieningen. Tevens komt de vraag aan de orde of subsidiëren tot de mogelijkheden behoort. De meeste gemeenten zullen de huishoudelijke verzorging aanbesteden. Daarom treft u in de volgende paragraaf alvast een uitgebreide samenvatting aan van het stappenplan voor het inkopen van de huishoudelijke verzorging.

1 SGBO HANDREIKING INKOPEN EN AANBESTEDEN IN DE WMO

In hoofdstuk 2 wordt ingegaan op de relevantie van inkopen en aanbesteden. In hoofdstuk 3 wordt de relevante weten regelgeving geschetst, die vervolgens in hoofdstuk 4 wordt toegepast op de Wmo-diensten en producten. In hoofdstuk 5 komen de verschillende aanbestedingsprocedures aan de orde. Tot slot volgt in hoofdstuk 6 het stappenplan van het inkopen van huishoudelijke verzorging.

1.2

Stappenplan huishoudelijke verzorging

Voor het inkopen van de huishoudelijke verzorging is een stappenplan met zeven stappen opgesteld dat het proces van inkopen ondersteund. Met dit stappenplan is ongeveer 29 weken gemoeid. Op enkele onderdelen is bij strikte planning enige versnelling mogelijk. In de praktijk zal het inkopen eerder langer duren, omdat gemakkelijk vertraging kan ontstaan, bijvoorbeeld als de openbaarmaking van de opdracht later plaatsvindt of als met de beoordeling van de offertes meer tijd gemoeid is. Stappenplan Stap Stap 0 Voorbereiding Stap 1 Opstellen van het bestek Stap 2 Openbaarmaking aanbestedingsopdracht Stap 3 Potentiële aanbieders vragen het bestek op Stap 4 Potentiële aanbieders dienen de offerte in Stap 5 Beoordelen van offertes Stap 6 Het gunnen van de opdracht Stap 7 Het afsluiten van het contract

periode week 1 - week 3 week 3 - week 8 week 8 - week 9 week 9 week 9 - week 17 week 17 - week 27 week 27 - week 28 week 29

Stap 0 Voorbereiding (week 1 - week 3) De openbare aanbestedingsprocedure is de geëigende manier om de huishoudelijke verzorging in te kopen. Het toepassen van een openbare aanbestedingsprocedure is arbeidsintensief. U kunt overwegen om samen met anderen een openbare aanbesteding uit te voeren. Dit betekent een besparing van de ambtelijke capaciteit, onder andere bij het beoordelen van de offertes. Bovendien kan zo’n samenwerking ertoe leiden dat de gemeente sterker staat bij het afsluiten van een contract met de aanbieder. Stap 1 Opstellen van het bestek (week 3 - week 8) De eerste stap in het aanbestedingsproces is het opstellen van een bestek. Een bestek is een document waarin de gemeente haar eisen en wensen voor de huishoudelijke verzorging duidelijk maakt. Het is van belang de wensen van cliënten, bijvoorbeeld met een behoefteonderzoek, bij het opstellen van het bestek te betrekken. Het bestek bestaat uit drie onderdelen: • het programma van eisen; •

de selectiecriteria voor aanbieders;

•

de gunningscriteria.


Het programma van eisen bevat een aantal eisen en wensen die de gemeente heeft voor de huishoudelijke verzorging. De selectiecriteria zijn de eisen die worden gesteld aan de opdrachtnemer. Op basis van de gunningscriteria wordt een keuze tussen de verschillende offertes gemaakt. De gemeente kan kiezen tussen twee soorten gunningscriteria: 1. op basis van de laagste prijs; 2. op basis van de economisch meest voordelige aanbieding. Hierbij kunnen verschillende criteria worden gehanteerd, bijvoorbeeld kwaliteit, prijs, technische waarde, klantenservice, datum van levering en termijn voor levering of uitvoering. Omdat naast de prijs de kwaliteit een belangrijk criterium zal zijn, ligt het criterium van de economisch meest voordelige voor de hand. In onderstaande overzichten zijn onderwerpen uit het bestek opgenomen, onderverdeeld naar algemene informatie, de selectiecriteria voor de aanbieder en het programma van eisen. Overzicht 1 Algemene informatie in het bestek Algemeen

Voorbeelden

Adres waar mensen terechtkunnen voor het stellen van vragen of het opvragen van extra informatie Vermeld duidelijk de sluitingsdatum voor het indienen van de offerte Vermeld de procedure met de bijbehorende data Vermeld de datum van beoogde levering Vermeld waar mensen terechtkunnen voor het stellen van vragen of het opvragen van extra informatie Gunningscriteria

Adres van de gemeente vier tot acht weken na aanbestedingsopdracht Aanbesteding in één of twee fasen

openbaarmaking

Adres en contactpersoon van de gemeente Beschrijf op welke wijze de offertes worden beoordeeld, welke criteria gehanteerd worden en eventueel de gewichten

Overzicht 2 Selectiecriteria aanbieder Selectiecriteria aanbieder

Voorbeelden

Uitsluitingscriteria

Indien de potentiële aanbieder in staat van faillissement of surseance van betaling verkeert, kan hij worden uitgesloten van deelname Benodigde vergunningen en inschrijvingen in het handelsregister Eisen aan de financiële en economische draagkracht Meesturen van bewijzen van technische geschiktheid. Aangesloten kan worden bij de kwaliteitskeurmerken, bijvoorbeeld het keurmerk van de LVT of ISOcertificering Bijvoorbeeld maandelijks regulier overleg Aangeven hoe het gesteld is met het Arbo-beleid De aanbieder geeft aan hoe hij met de privacy van de cliënten omgaat.

Criteria ten aanzien van de beroepsbekwaamheid Financieel-economische draagkracht Technische criteria

Overleg met de gemeente Arbeidsomstandigheden Privacybescherming


Overzicht 3 Programma van eisen Programma van eisen Omschrijving en definitie verzorging

van

huishoudelijke

Zorggebied Innen van eigen bijdragen Tijden van levering van de huishoudelijke verzorging Wijze van aanmelding c.q. indicatiestelling

Opbouw dienst (administratie en uitvoering) Specificatie administratie Specificatie uitvoering (wie is uitvoerder, inhuren onderaannemers) Wijze en frequentie van rapporteren aan de gemeente

Personeelseisen Eisen met betrekking tot de huishoudelijke verzorging (toegankelijkheid, leveringssnelheid) Contractperiode Aansprakelijkheid Samenwerking met anderen Klachten en evaluatie Informatie voor cliënten Implementatieplan

Hoogte vergoeding voor de aanbieder

Betaling Continuïteit

Voorbeelden Onderscheid maken tussen schoonmaakwerkzaamheden, organisatie van het huishouden, en hulp bij ontregelde huishouding Bijvoorbeeld de gemeentegrenzen Op welke wijze worden de eigen bijdragen geïnd, wat wordt verder verwacht van de aanbieder? Bijvoorbeeld: in overleg met cliënt tussen 8.00 en 20.00 uur. Afspraken over het bieden van acute hulp Omschrijving van de organisatie van de aanmelding en de verplichtingen die dit voor de aanbieder met zich brengt Hoe zit de organisatie in elkaar? Wat zijn de werkzaamheden voor de administratie? Wie voert uit, is het toegestaan een onderaannemer in te huren (bijvoorbeeld alleen in geval van ziekte) Bijvoorbeeld: vier keer per jaar een kwartaalrapportage met informatie over het aantal geholpen cliënten, het aantal geleverde diensten; één keer per jaar jaarrapportage, inclusief een specificatie van de gegevens. Bijvoorbeeld opleidingseisen, eisen met betrekking tot de bejegening van cliënten etc. Snelheid van levering Bijvoorbeeld drie jaar, met een optie voor verlenging van twee jaar Bijvoorbeeld aansprakelijkheid voor schade ontstaan door de levering van de huishoudelijke verzorging Bijvoorbeeld: er is één hoofdaannemer Bijvoorbeeld minimumtevredenheid van cliënten Welke informatie dient de dienstverlener aan de cliënten te verstrekken? Welke werkzaamheden moet de dienstverlener verrichten voor de voorbereidingen op de levering van huishoudelijke verzorging? Prijs per uur of prijs per dagdeel, inclusief de maximale prijsindexering (kostenontwikkeling), maar met een onderscheid tussen de verschillende soorten huishoudelijke verzorging Tijdstip, frequentie en wijze van betaling van de leverancier Aangemelde cliënten zijn verzekerd van zorg

Stap 2 Openbaarmaking aanbestedingsopdracht (week 8 - week 9) Bij een openbare aanbestedingsprocedure wordt de aanbestedingsopdracht middels publicatie openbaar gemaakt. De media van publicatie dienen zorgvuldig en conform de beginselen van het EG-verdrag (met name non-discriminatie) gekozen te worden. Het is niet de bedoeling dat


de gemeente met de keuze van een bepaald medium de aanbestedingsopdracht slechts aan een zeer selecte groep aanbieders bekendmaakt. Voorbeelden van geschikte media voor publicatie van de aanbestedingsopdracht zijn de website van de gemeente, specifieke vakbladen en landelijke kranten. Stap 3 Potentiële aanbieders vragen het bestek op (week 9) Naar aanleiding van de openbaarmaking van de aanbestedingsopdracht kunnen potentiële aanbieders het bestek bij de gemeente opvragen. Stap 4 Potentiële aanbieders dienen de offerte in (week 9 - week 17) Na openbaarmaking van de aanbestedingsopdracht worden potentiële aanbieders in de gelegenheid gesteld een offerte aan te leveren. De sluitingsdatum voor het aanleveren van offertes dient vooraf bekend te zijn. Om de aanbieders voldoende tijd te gunnen om een offerte op te stellen kunt u een termijn van vier tot tien weken hanteren. Stap 5 Beoordelen van offertes (week 17 - week 27) Het beoordelen van de offertes kan een zeer arbeidsintensieve kwestie zijn. Daarom is het raadzaam een format te ontwikkelen op basis waarvan potentiële aanbieders hun offerte kunnen opstellen. Dit maakt de verschillende offertes goed vergelijkbaar. Daarnaast kan het opstellen van een format de beoordeling vereenvoudigen. Niet volledig ingevulde offertes en offertes die niet aan de vormeisen voldoen, kunnen terzijde worden gelegd. De ingediende offertes dienen te worden beoordeeld volgens objectieve maatstaven. De criteria die gehanteerd worden bij de beoordeling zijn bekendgemaakt met het bestek. De gemeente kan bepaalde criteria zwaarder laten wegen door aan de gunningscriteria een gewicht toe te kennen. In het bestek kan de zwaarte van de verschillende criteria worden aangegeven. Het opstellen van een evaluatiematrix kan helpen bij het beoordelen van offertes. Voor het beoordelen van offertes is het belangrijk voldoende tijd te reserveren (tien weken). Stap 6 Het gunnen van de opdracht (week 27 - week 28) Na de beoordeling van de offertes wordt een gunningsbesluit opgesteld. Indien de contractwaarde hoger is dan € 200.000, dient de aankondiging van de gegunde opdracht in het Publicatieblad van de EG gepubliceerd te worden (artikel 16 richtlijn Diensten). Dit moet de gemeente uiterlijk 48 dagen na de gunning doen. Daarnaast moeten de afgewezen gegadigden van het besluit op de hoogte worden gesteld. Als zij daarom vragen, moet het besluit ook gemotiveerd worden. Stap 7 Het afsluiten van het contract (week 29) Na de gunning wordt de overeenkomst met de begunstigde aanbieder ondertekend en kan gestart worden met de voorbereiding van de uitvoering. Het bestek biedt mogelijk al aanknopingspunten voor de overeenkomst. Het is raadzaam om gebruik te maken van bestaande contracten en kwaliteitsdocumenten die het zorgkantoor hanteert. In hoofdstuk 6 is een overzicht opgenomen van een mogelijke indeling van een contract.


2 Waarom aandacht voor inkopen? Op Europees niveau is er verscherpte aandacht voor de naleving van de Europese richtlijnen voor aanbestedingen. De nieuwe voorstellen voor aanbestedingsrichtlijnen die de Europese Commissie heeft gedaan, zijn ingegeven door het idee dat de naleving en toepassing door overheidsinstellingen eenvoudiger gemaakt moet worden. Deze verscherpte aandacht sijpelt door naar de nationale en lokale overheden. Op nationaal en lokaal niveau is er meer aandacht voor de professionalisering van het inkopen. De voordelen van openbaar of Europees aanbesteden worden voor (lokale) overheden duidelijk: - Openbaar (of Europees) aanbesteden kan tot aanzienlijke besparingen en een betere kwaliteit van de opdracht en het verkregen product leiden, doordat de concurrentiekracht in de markt optimaal benut wordt en door een efficiencyslag binnen de organisatie. - Het inkoopproces wordt als gevolg van de eenduidige procedures maximaal transparant, objectief en non-discriminatoir. De doelmatige besteding van publieke gelden kan men zo beter verantwoorden. Bovendien kan het schadeclaims van leveranciers voorkomen. Indien aanbieders of leveranciers zich benadeeld voelen doordat een overheid zich niet houdt aan de Europese aanbestedingsregels kunnen zij schadeclaims indienen. Op gemeentelijk niveau zijn er verschillende redenen aan te wijzen voor de groeiende aandacht voor het inkoopbeleid. Integriteit en verantwoording Iedere lokale overheid zal zich tot doel stellen een integere en doelmatige inkoper te zijn. Met integer bedoelen we handelend volgens de wet en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Dit houdt onder meer in openbaarheid, objectiviteit en zorgvuldigheid. De overheid moet verantwoording afleggen over de besteding van publieke gelden. Het is daarom van groot belang dat overheidsinkopen zo veel mogelijk openbaar zijn te controleren. Een helder inkoopen aanbestedingsbeleid, vastgesteld op bestuurlijk niveau, draagt daar sterk aan bij. De subsidiëring van instellingen, waarbij deze redelijk autonoom hun beleid kunnen bepalen, neemt hierin een bijzondere positie in. Steeds vaker gaan gemeenten over op een vorm van productfinanciering of kopen ze de noodzakelijke diensten en voorzieningen in. Als gevolg van de dualisering zullen gemeenten bovendien worden geconfronteerd met een versterkte kaderstellende en controlerende rol van de gemeenteraad op het bestuur. Tevens krijgen zij vanaf 2004 een accountantscontrole op de naleving van de Europese aanbestedingsregelgeving.


Ook binnen de Wmo wordt de nadruk gelegd op verantwoording naar de burgers. Horizontalisering is binnen de Wmo het dominante sturingsconcept. Gemeenten moeten verantwoording afleggen aan de burgers over de besteding van de middelen en de geleverde prestaties. Redenen van doelmatigheid Naast verantwoording is doelmatigheid van overheidsinkopen van belang. De doelmatigheid van overheidsinkopen moet aantoonbaar en controleerbaar zijn. Een efficiënt ingerichte en uitgevoerde inkoopen aanbestedingsorganisatie leidt niet alleen tot mogelijke besparingen, maar geeft tevens zichtbare verbeteringen van de kwaliteit van opdrachten en bestekken en daarmee meer kwaliteit voor de beste prijs. Gemeenten zijn grote inkopers. Jaarlijks geven zij zo’n 500 euro per inwoner uit aan drukwerk, kantoorbenodigdheden, onderhoud van openbare ruimten, rolstoelen, maaltijden en talloze andere producten en diensten. Gemeenten nemen meer dan de helft van de publieke inkopen voor hun rekening. Figuur 1 laat zien dat gemeenten gezamenlijk de grootste groep overheidsinkopers vormen. Figuur 1

Aandeel publieke inkopen in procenten

5% 3%

gemeenten rijk

35% 57%

waterschappen provincies

Totaalbedrag: 28,8 miljard euro Bron: CBS 2002


3 Subsidies en overeenkomsten 3.1

Inleiding

Bij een aantal voorzieningen die onder de Wmo vallen, is sprake van een subsidierelatie tussen gemeente en leverende instelling. Dit is het geval bij veel welzijnsdiensten en -voorzieningen zoals het ouderenwerk, het sociaal-cultureel werk en het vrijwilligerswerk. De instellingen die deze diensten uitvoeren, worden veelal gesubsidieerd door de gemeente. Welzijnsdiensten kunnen echter ook worden ingekocht. Hulpmiddelen, rolstoelen, scootmobielen en collectief vervoer zijn diensten en voorzieningen die in het kader van de Wvg worden verstrekt. Deze voorzieningen worden ingekocht. Veel gemeenten kopen deze voorzieningen in via de methode van de openbare aanbesteding. Het is niet in alle gevallen duidelijk wanneer een subsidie verstrekt kan worden, of wanneer de weg van een overeenkomst de juiste is. Dit onderscheid is van belang omdat op beide instrumenten een ander rechtsregime van toepassing is. De subsidie valt binnen de reikwijdte van het bestuursrecht en de overeenkomst binnen de grenzen van het burgerlijke recht. In dit hoofdstuk komt de relevante weten regelgeving aan de orde die de kaders geeft waarbinnen gemeenten kunnen bepalen of instellingen gesubsidieerd dienen te worden of dat producten en diensten ingekocht moeten worden.

3.2

Subsidiëren

3.2.1 Wanneer is sprake van subsidie? Gemeenten beschikken over een subsidieverordening waarin bevoegdheden en verplichtingen van de overheid en gesubsidieerde organisaties worden geregeld en waarin de standaardprocedures en werkwijzen rond subsidieaanvraag en -verstrekking zijn beschreven. In het geval er subsidie wordt toegekend, moet worden voldaan aan de voorschriften van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Een subsidie wordt in de Algemene wet bestuursrecht als volgt omschreven: De aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt, met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten (artikel 4:21, eerste lid). Een subsidie is een eenzijdige rechtshandeling waarbij op de aanvrager geen plicht rust tot tegenprestatie. Indien de afgesproken activiteit niet wordt uitgevoerd, dan zal de subsidie worden teruggevorderd. Het is niet mogelijk om de activiteiten die verricht zouden moeten worden, af te dwingen. Geschillen die ontstaan in het kader van subsidiëring worden voorgelegd aan de bestuursrechter.


Subsidiëring heeft vaak de volgende kenmerken:1 •

Er wordt subsidie verstrekt voor een activiteit van een instelling die zelf het initiatief tot die activiteit heeft genomen. Bijvoorbeeld: een buurtvereniging wordt gesubsidieerd voor een intercultureel festival dat de buurtvereniging op eigen initiatief organiseert.

•

Het gaat om activiteiten van algemeen belang.

• •

Bij een subsidie wordt vaak slechts de kostprijs van een activiteit vergoed. Er wordt subsidie verstrekt aan een instelling, omdat de instelling activiteiten verricht ten behoeve van derden. Bijvoorbeeld: een welzijnsinstelling wordt gesubsidieerd omdat deze een buurthuis exploiteert ten behoeve van burgers.

3.2.2 Staatssteun Het verlenen van subsidies (in het kader van de Wmo) kán worden beschouwd als staatssteun.2 Het verstrekken van staatssteun is niet geoorloofd als het leidt tot concurrentieverstoring die het gemeenschappelijke handelsverkeer ongunstig beïnvloedt. Er is blijkens het EG-verdrag (artikel 87) sprake van staatssteun die moet worden aangemeld als cumulatief aan de volgende vijf criteria is voldaan.3 1. De steun wordt door de staat verleend of met staatsmiddelen bekostigd. 2. De steun komt ten goede aan bepaalde ondernemingen of bepaalde producties. 3. De steun verschaft een voordeel aan de onderneming(en) dat ze niet langs normale commerciële weg zou(den) hebben verkregen. 4. Het voordeel moet de mededinging (dreigen te) vervalsen. 5. Het voordeel moet een ongunstig effect hebben op het handelsverkeer tussen de lidstaten. De Europese Commissie beoordeelt of als gevolg van de vervalsing van de mededinging, het handelsverkeer ongunstig wordt beïnvloed. Om de Commissie in staat te stellen dat te kunnen beoordelen, moeten voorgenomen steunmaatregelen, indien deze niet onder de uitzonderingen vallen, worden aangemeld bij de Commissie. De rijksoverheid is voor de Europese instellingen het aanspreekpunt wat de staatssteunregels betreft. Decentrale overheden moeten hun steunmaatregelen via het Rijk aanmelden. Provincies en gemeenten kunnen zich richten tot het Coördinatiepunt Staatssteun van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

1 2

3

Zie ook bijlage 1 voor een uitgebreidere toelichting. Meer informatie over subsidieverstrekking en staatssteun is te vinden in de Handreiking voor een collegebesluit inzake subsidieverstrekking en steunverlening, ministerie van BZK, VNG, IPO en Europa Decentraal (september 2004). Zie de volgende website: http://www.minbzk.nl/contents/pages/10276/hand.bzk_deelii_compleet.pdf. In bijlage 2 is een uitgebreidere toelichting opgenomen, alsmede een checklist waarmee kan worden vastgesteld of sprake is van staatsteun.


3.3

Het sluiten van een overeenkomst

3.3.1 Wanneer kunnen overeenkomsten worden gesloten? Het burgerlijk Wetboek geeft de volgende definitie van een overeenkomst: een overeenkomst is een meerzijdige rechtshandeling, waarbij een of meer partijen jegens een of meer andere een verbintenis aangaan. Beide partijen verplichten zich tot iets. De ene partij (het bestuursorgaan) verplicht zich een bedrag te betalen en de andere partij verplicht zich een product te leveren of een dienst te verrichten (ten behoeve van het bestuursorgaan dan wel in opdracht van het bestuursorgaan ten behoeve van derden). Wanneer een van beide partijen in gebreke blijft, kan deze voor de burgerlijke rechter gedwongen worden alsnog zijn prestatie te leveren. Bij een overeenkomst is de gemeente opdrachtgever. Indien een gemeente behoefte heeft aan bepaalde diensten of goederen (voor zichzelf dan wel anderen), zullen deze moeten worden ingekocht. Veelal gaat het in deze gevallen om aangelegenheden van commerciële(re) aard. De vraag of de desbetreffende instelling ook voor anderen dan de gemeenten activiteiten verricht, kan een indicatie zijn dat er sprake is van een overeenkomst. Dit is bijvoorbeeld het geval bij het collectief vervoer in het kader van de Wvg. De collectief vervoerder is vaak een commercieel taxibedrijf dat naast gemeenten ook voor anderen diensten verricht. Wanneer een publiekrechtelijk orgaan met een partij een overeenkomst wil sluiten, dient het dit te doen overeenkomstig de Europese aanbestedingsregels en de grondbeginselen van het EGverdrag. 3.3.2 (Europese) aanbestedingsregels Onder aanbesteden wordt in deze handreiking verstaan: het proces waarin de gemeente op basis van een vooraf vastgestelde procedure en vooraf vastgestelde eisen aanbieders in de gelegenheid stelt te dingen naar de uitvoering van een bepaalde activiteit of de levering van bepaalde producten. Wanneer een overeenkomst onder bezwarende titel wordt gesloten tussen een aanbestedende dienst en een dienstverlener of een leverancier valt zij onder de werkingssfeer van de Europese aanbestedingsrichtlijnen. ‘Onder bezwarende titel’ houdt in dat er betaald wordt voor een geleverde prestatie. Het criterium of Europese aanbestedingsregels van toepassing zijn is of de gemeente een marktconforme betaling geeft voor een prestatie. Volgens de Europese Commissie is aanbesteden de beste manier om staatssteun te voorkómen. Europese richtlijnen voor diensten en producten Afhankelijk van de omvang van de opdracht kunnen de Europese aanbestedingsrichtlijnen van toepassing zijn. Voor de Wmo zijn twee richtlijnen relevant: - de Europese Richtlijn voor overheidsopdrachten: diensten (92/50/EEG); - de Europese Richtlijn voor overheidsopdrachten: leveringen (93/36/EEG. De toepassing van deze richtlijnen is geldig vanaf bepaalde drempelbedragen. In onderstaande tabel zijn de drempelbedragen voor decentrale overheden beschreven:


Verstrekkingen Leveringen Bijlage 1A-diensten Bijlage 1B-diensten

Drempelbedragen voor EU-richtlijnen € 236.945 € 236.945 € 200.000

Bovenstaande drempelbedragen zijn van toepassing op gemeenten. Voor de centrale overheid gelden andere bedragen. De drempelbedragen zijn exclusief BTW. De drempelwaarde is van toepassing op de totale contractwaarde. In de Europese aanbestedingsrichtlijn voor diensten wordt onderscheid gemaakt tussen diensten in bijlage 1A en diensten in bijlage 1B.4 Bijlage 1A-diensten vallen volledig onder de 5 werking van de richtlijn. De Wvg-hulpmiddelen, trapliften en het collectief vervoer vallen onder bijlage 1A. Deze diensten zijn commercieel van aard. Bijlage 1B-diensten zijn diensten waarop slechts een deel van de richtlijn van toepassing is. Het betreft alleen de voorschriften om de technische specificaties in de contractuele documenten op te nemen en de juiste technische voorschriften toe te passen (artikel 14 van de richtlijn Diensten), alsmede het publiceren van de aankondiging van de gegunde opdracht in het Publicatieblad van de EG (artikel 16 van de richtlijn Diensten). Gezondheids- en sociale diensten, alsmede diensten voor recreatie, cultuur en sport vallen onder bijlage 1B-diensten. Ook de huishoudelijke verzorging en de indicatiestelling vallen onder bijlage 1B. Beginselen EG-verdrag Afhankelijk van de omvang van de opdracht gelden er aanbestedingrichtlijnen. Daarnaast zijn er nog de beginselen van het EG-verdrag6 die altijd van toepassing zijn bij aanbestedingen. Een procedure voor aanbesteding moet objectief, transparant en non-discriminatoir zijn. Vanuit het transparantiebeginsel heeft de Europese Commissie het standpunt dat gemeenten, voordat zij een opdracht verlenen, een passende mate van openbaarheid in acht moeten nemen. Dit betekent onder andere dat de opdracht moet worden aangekondigd in dagbladen, vaktijdschriften of op de gemeentelijke website. De vereiste omvang en vorm van de bekendmaking hangt af van de soort diensten, de omvang van de opdracht en de mate waarin er alleen regionale of nationale, of ook Europese gegadigden zijn. Aankondigingen moeten bovendien de informatie bevatten die potentiële gegadigden nodig hebben om te kunnen beoordelen of zij naar de opdracht willen meedingen. Te denken valt daarbij aan selectie- en gunningscriteria, omschrijving van de opdracht en dergelijke. Onduidelijkheid Over de naleving van de Europese aanbestedingsregels bestaan de volgende onduidelijkheden: • Niet duidelijk is welke procedure gevolgd moet worden bij opdrachten onder het drempelbedrag. Wel is helder dat de grondbeginselen van het EG-verdrag van toepassing zijn. De vraag is hierbij hoe deze geïnterpreteerd moeten worden. 4

5 6

Voor de lijst met bijlage 1A-diensten en bijlage 1B-diensten zie bijlage 3. Voor de procedure voor het volgen van deze richtlijn zie bijlage 2. Publicatieblad nr. C 325, 24 december 2002.


•

3.4

Ten tweede is niet duidelijk welke regels een gemeente moet volgen bij de aanschaf van bijlage 1B-diensten. Ontwikkelingen in het Europese aanbestedingsrecht hebben tot gevolg dat gemeenten bij grote 1B-opdrachten een procedure moeten volgen die steeds meer gaat lijken op een volledige Europese aanbestedingsprocedure. De vergelijking met een formele Europese aanbestedingsprocedure gaat bij 1B-diensten echter te ver. De regels voor 1B-diensten zijn veel soepeler en bovendien een stuk eenvoudiger toe te passen (website Europa decentraal).

Subsidie- en uitvoeringsovereenkomst

Subsidieverlening en betaling voor goederen en diensten kunnen in de praktijk dicht bij elkaar liggen. Bedacht moet worden dat een overeenkomst altijd mogelijk is, en dat subsidie slechts in bepaalde gevallen mogelijk is. Afhankelijk van de specifieke situatie kunnen beide instrumenten geschikt zijn. Het sluiten van overeenkomsten is wenselijk wanneer de gemeente iets zó belangrijk vindt, dat zij dat in een afdwingbare overeenkomst wil regelen. De Algemene wet bestuursrecht (Awb) kent de figuur van de subsidie- of uitvoeringsovereenkomst. De subsidie- of uitvoeringsovereenkomst kan in aanvulling op de subsidiebeschikking met de subsidieontvanger worden gesloten om deze laatste te kunnen dwingen tot uitvoering van de activiteiten waar subsidie voor gegeven wordt. De subsidie wordt verleend onder de voorwaarde dat de ontvanger meewerkt aan het tot stand brengen van een overeenkomst. In de overeenkomst wordt beschreven onder welke voorwaarden de subsidie wordt verstrekt en kan worden teruggevorderd. De overeenkomst is ondergeschikt aan de subsidieverordening. Deze figuur kom je vooral tegen in het welzijnswerk, waar gemeenten steeds vaker werken met budgetfinanciering. Bij budgetsubsidiëring, ook wel productsubsidiëring genoemd, is sprake van een directe relatie tussen de betaling door de gemeente en de geleverde activiteiten door de gesubsidieerde instelling. Door middel van subsidie- of uitvoeringsovereenkomsten worden afspraken tussen gemeente en subsidieontvanger vastgelegd. Beleidsgestuurde contractfinanciering (BCF) is in deze context een model voor de vormgeving van moderne subsidierelaties. Hiermee kan de gemeente middels een subsidie overeenkomsten afsluiten die voor beide partijen verplichtingen met zich brengen. De publiekrechtelijke verhouding krijgt hierdoor meer het karakter van een private overeenkomst.7 Afhankelijk van de subsidievorm kunnen de Europese aanbestedingsrichtlijnen van toepassing zijn. Schriftelijke overeenkomsten onder bezwarende titel tussen een aanbestedende dienst en een dienstverlener vallen onder de werkingssfeer van de Europese aanbestedingsrichtlijn voor diensten indien de omvang van de opdracht de drempelwaarde overstijgt. Een subsidieovereenkomst zou beschouwd kunnen worden als een overeenkomst onder bezwarende titel. 7

Meer informatie over BCF is te vinden in Sturen op beleid en maatschappelijk ondernemen, geschreven in opdracht van het ministerie van VWS en de MO-groep.


Bij sommige andere subsidievormen, zoals waarderingssubsidies, zijn de aanbestedingsregels niet van toepassing. Een waarderingssubsidie is een subsidie die wordt verstrekt aan een instelling als waardering voor het uitvoeren van activiteiten. Een waarderingssubsidie kan gezien worden als een stimuleringsbijdrage in een of meer activiteiten, ongeacht de feitelijke kosten van deze activiteiten. Bij subsidie- of uitvoeringsovereenkomsten is moeilijker te beoordelen of de aanbestedingsregels van toepassing zijn. Indien de subsidie- of uitvoeringsovereenkomst beschouwd wordt als een overeenkomst onder bezwarende titel zullen de aanbestedingsregels en -richtlijnen ook op de subsidieovereenkomst van toepassing zijn. Dit heeft consequenties voor bijvoorbeeld de welzijnssector, waar ook met subsidieovereenkomsten wordt gewerkt. In dat geval moeten gemeenten de aanbestedingsregels volgen. Wat dit inhoudt, komt in paragraaf 4.1 aan bod.

3.5

BTW-plicht

Bij gemeenten blijkt onduidelijkheid te bestaan wanneer BTW geheven moet worden op de betalingen die zij doen. Hieronder worden de algemene regels met betrekking tot de BTW-plicht toegelicht. Indien organisaties bij de uitvoering van contracten met de overheid als ondernemers in het maatschappelijk verkeer prestaties leveren en eventueel winst maken, kunnen zij belastingplichtig worden voor omzetbelasting (BTW). De beoordeling van een eventuele belastingplicht is lastig, het kan daarom raadzaam zijn een deskundige te raadplegen. Belastingheffingsplicht in het kader van subsidieverstrekking is in hoge mate afhankelijk van de wijze waarop de gemeente gebruikmaakt van het subsidie-instrument. Hieronder staan enkele algemene richtlijnen. In het algemeen is bij een subsidie die op verzoek van de gesubsidieerde organisatie wordt verstrekt op basis van een subsidieverordening de BTW-heffingsplicht niet aan de orde. Anderzijds kan de subsidieverstrekker in de uitvoeringsovereenkomst of in de beschikking zodanige afspraken maken, dat er feitelijk sprake is van een opdrachtgever/opdrachtnemerrelatie. Hierdoor zou de opdrachtnemer (de instelling) toch BTW-plichtig zijn. Er is sprake van BTW-heffingsplicht indien voldaan wordt aan drie cumulatieve criteria: 1. er is sprake van ondernemerschap; 2. er is sprake van een opdracht met een welomschreven prestatie; 3. er is sprake van het ontvangen van een vergoeding voor de geleverde prestaties. Sommige subsidierelaties vertonen kenmerken van een prestatierelatie zoals tussen een opdrachtgever en een opdrachtnemer. Hierdoor kan BTW-plichtigheid ontstaan. Onderstaande voorbeelden verduidelijken deze – algemene – bepalingen: •

Bij subsidies die worden verstrekt zonder dat daar enige voorwaarden aan worden verbonden, zal BTW-heffing niet aan de orde zijn.


•

Al een organisatie een bijdrage in de exploitatiekosten van de overheid vraagt voor het verrichten van een aantal prestaties, zal er geen sprake zijn van een plicht tot BTWheffing. De overheidsorganisatie verzoekt niets en geeft ook geen opdracht.

•

Als de subsidieverstrekker echter zodanige afspraken met een organisatie maakt, dat er sprake is van een afspraak tot leveren van een prestatie door de opdrachtnemer aan de opdrachtgever zal BTW worden geheven.

Het inkopen en uitvoeren van alle basiswelzijnstaken zoals jeugdwerk, sociaal-cultureel werk, maatschappelijk werk en peuterspeelzaalwerk (zonder winstoogmerk) is vrijgesteld van de BTW-plicht. Indien sprake is van subsidiëring van met BTW te belasten dienstverlening, is ook over de subsidie BTW verschuldigd. In die gevallen kan een beroep worden gedaan op het BTW-compensatiefonds. Hierdoor geeft de BTW-heffing voor gemeenten geen extra kosten. Daarnaast is het mogelijk om als organisatie voor uitgevoerde handelingen en gerealiseerde diensten individueel een vrijstelling van de BTW-heffingsplicht te verwerven van de eigen inspecteur van de Belastingdienst. Het gaat hierbij met name om diensten op sociaal en cultureel gebied. Op de BTW-vrijstelling bestaan ook weer uitzonderingen. Een uitzondering die voor de Wmo van belang kan zijn, is het uitvoeren van de administratie voor andere organisaties en subsidies aan maatschappelijke organisaties die BTW-belaste prestaties verrichten.


4 Diensten en producten voor de maatschappelijke ondersteuning In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de diensten en voorzieningen die gemeenten straks gaan verstrekken in het kader van de Wmo. Het gaat hierbij om de vraag of de gemeente de Wmodiensten en voorzieningen inkoopt door het afsluiten van een privaatrechtelijke overeenkomst, of dat de gemeente een subsidie verstrekt. Het gaat om diensten en voorzieningen waarvoor de gemeente al jaren verantwoordelijkheid draagt (welzijnsdiensten en -voorzieningen en voorzieningen in het kader van de Wet voorzieningen gehandicapten). Tevens zal ingegaan worden op de nieuwe taak van gemeenten: de huishoudelijke verzorging.

4.1

Welzijnsdiensten

Subsidiëring van welzijn Welzijnsactiviteiten worden in veel gevallen door gemeenten Subsidieverstrekking wordt niet als staatssteun beschouwd indien: •

•

gesubsidieerd.

de gesubsidieerde instelling niet wordt beschouwd als een onderneming, voorzover de gesubsidieerde instelling voornamelijk activiteiten verricht van algemeen belang, dan wel wettelijke taken uitvoert en geen goederen of diensten op de markt levert (zie paragraaf 3.2.2 en bijlage 2); de subsidie wel ten goede komt aan een onderneming, maar voldoet aan de Altmarkcriteria (zie bijlage 2).

Ook bij subsidierelaties kan worden aanbesteed. In paragraaf 3.3 is aangegeven dat aanbestedingsregels soms ook bij subsidierelaties gevolgd móeten worden. Bij aanbesteding in de welzijnssector worden maatschappelijke en commerciële organisaties op verzoek of openbaar uitgenodigd om op basis van een bestek een offerte uit te brengen tegen een vooraf vastgesteld maximaal subsidiebedrag. Het bij voorbaat uitsluiten van profitorganisaties is hierbij niet mogelijk wegens de Nederlandse en Europese mededingings- en aanbestedingswetgeving en richtlijnen. De opdracht die wordt verleend is inhoudelijk gebaseerd op de offerte; formeel is zij gebaseerd op de subsidieverordening van de gemeente (uit: Sturen op beleid en maatschappelijk ondernemen8). Gemeenten kunnen hiervoor kiezen omdat aanbesteden een aantal voordelen met zich mee kan brengen: - Door aanbesteding ontstaat concurrentie die daarvoor niet bestond. Hierdoor is het mogelijk een betere aanbieding te krijgen (betere prijs-kwaliteitverhouding);

8

Sturen op beleid en maatschappelijk ondernemen, geschreven in opdracht van het ministerie van VWS en de MOgroep.


-

-

Door aanbesteding ontstaat meer zeggenschap over de kwaliteit. Door een bestek op te stellen is het mogelijk de eisen waaraan de dienst moet voldoen nauwkeurig te omschrijven. De subsidieovereenkomst biedt dit voordeel overigens ook. Een overeenkomst is, in tegenstelling tot een subsidie, afdwingbaar.

Gemeenten kunnen op basis van bovenstaande voordelen voor aanbesteding kiezen. Afhankelijk van het soort subsidie dat de gemeente verstrekt, kunnen gemeenten gehouden zijn aan de Europese aanbestedingsregels. Indien er sprake is van een directe relatie tussen de (hoogte van de) subsidie en de door de instelling verrichte diensten of activiteiten, komen gemeenten in een schemergebied, waarbij aanbesteding verplicht kan worden beschouwd. Dit heeft voor het welzijnswerk de volgende consequenties: •

•

•

Bij subsidiëring van welzijnsinstellingen moeten de beginselen van het EG-verdrag in acht worden genomen. Een aanbestedingsprocedure moet objectief, transparant en non-discriminatoir zijn. Uit het transparantiebeginsel vloeit voort dat bij aanbesteding een passende mate van openbaarheid in acht genomen moet worden. Bij opdrachten groter dan € 200.000 dienen de technische specificaties in de contractuele documenten opgenomen te worden en de juiste technische voorschriften toegepast te worden (artikel 14 van de richtlijn Diensten); Bij opdrachten groter dan € 200.000 dient de aankondiging van de gegunde opdracht in het Publicatieblad van de EG gepubliceerd te worden (artikel 16 van de richtlijn Diensten).

Gemeenten kunnen afhankelijk van de gewenste mate van openbaarheid, verschillende aanbestedingsprocedures volgen. Deze procedures worden beschreven in hoofdstuk 5. Het sluiten van privaatrechtelijke overeenkomsten Te allen tijde kunnen gemeenten er ook voor kiezen een privaatrechtelijke overeenkomst te sluiten voor de inkoop van welzijnsdiensten en -voorzieningen. Gemeenten kunnen dit doen omdat zij een aantal voordelen zien bij aanbesteden. In hoofdstuk 5 wordt verder ingegaan op deze procedure.

4.2

Huishoudelijke verzorging

Met de Wmo krijgen gemeenten de verantwoordelijkheid voor het regelen van de huishoudelijke verzorging voor hun burgers. Subsidie of overeenkomst? De eerste vraag die gemeenten zich zullen stellen, is of de huishoudelijke verzorging ingekocht moet worden middels een privaatrechtelijke overeenkomst of dat het ook mogelijk is de huishoudelijke verzorging te regelen middels subsidiëring. Wanneer we kijken naar de aard van de huishoudelijke verzorging ligt het voor de hand om de huishoudelijke verzorging in te kopen middels een privaatrechtelijke overeenkomst. Subsidiëren ligt minder voor de hand, omdat huishoudelijke verzorging ook commercieel rendabel kan worden uitgevoerd.


Toepassen van de aanbestedingsregels De huishoudelijke verzorging valt onder bijlage 1B van de richtlijn Diensten. Voor bijlage 1Bdiensten gelden de volgende regels: •

•

•

In acht nemen van de beginselen van het EG-verdrag. Een aanbestedingsprocedure moet objectief, transparant en non-discriminatoir zijn. Het transparantiebeginsel schrijft voor dat gemeenten een passende mate van openbaarheid in acht moeten nemen. Wat dit precies betekent voor bijlage 1B-diensten, is vooralsnog onduidelijk. Bij een contractwaarde van meer dan € 200.000: opnemen van de technische specificaties in de contractuele documenten en toepassen van de juiste technische voorschriften (artikel 14 van de richtlijn Diensten). Bij een contractwaarde van meer dan € 200.000: Publiceren van de aankondiging van de gegunde opdracht in het Publicatieblad van de EG (artikel 16 van de richtlijn Diensten).

Strikt genomen is een openbare aanbesteding niet verplicht voor B-diensten, waartoe de huishoudelijke verzorging behoort. Als grenswaarde voor openbaar aanbesteden worden bedragen van rond de € 90.000 gehanteerd (zie ook paragraaf 5.1). In hoofdstuk 6 volgt een stappenplan voor het inkopen van huishoudelijke verzorging.

4.3

Voorzieningen in het kader van de Wvg

Wvg-voorzieningen worden door gemeenten ingekocht. Hierbij wordt een privaatrechtelijke overeenkomst afgesloten tussen gemeente en leverancier. Veel gemeenten hebben ervaring opgedaan met aanbesteding van hulpmiddelen, trapliften en collectief vervoer die in het kader van de Wvg worden verstrekt. Deze voorzieningen vallen onder de Europese aanbestedingsregels, ze vallen onder de bijlage 1A-diensten. Dat betekent dat de volgende regels gevolgd moeten worden: •

Onder het drempelbedrag van € 236.945: in acht nemen van de beginselen van het EGverdrag. Een aanbestedingsprocedure moet objectief, transparant en non-discriminatoir zijn. Het transparantiebeginsel schrijft voor dat gemeenten een passende mate van openbaarheid in acht moeten nemen. In uw beleid kunt u uitwerken hoe hier invulling aan wordt gegeven.

•

Boven het drempelbedrag van € 236.945: handelen volgens de Europese richtlijn voor Diensten. In hoofdstuk 5 en in bijlage 4 wordt dieper ingegaan op de stappen in de aanbestedingsprocedure.


4.4

Indicatiestelling of -advisering

Voor het verstrekken van Wmo-diensten en voorzieningen zullen gemeenten de toegang dienen te regelen. Gemeenten kunnen dat doen met behulp van een indicatieprocedure, maar zij hoeven dat niet te doen. Voor de voorzieningen die nu in het kader van de Wet voorzieningen gehandicapten (Wvg) worden verstrekt, worden indicatieadvisering en indicatiestelling verschillend ingevuld. Veel gemeenten hebben de indicatieadvisering uitbesteed aan het CIZ of een ander extern indicatiebureau. Ook zijn er gemeenten die ernaar streven zo veel mogelijk aanvragen zelf af te handelen. Alleen voor de complexe aanvragen, bijvoorbeeld waar medisch advies voor nodig is, wordt extern advies opgevraagd. Ook voor de huishoudelijke verzorging zullen gemeenten bedenken of de toegang zal worden geregeld met behulp van een indicatieprocedure. Omdat het CIZ de indicatiestelling voor de AWBZ-zorg uitvoert zullen sommige gemeenten de indicatieadvisering voor de huishoudelijke verzorging onder willen brengen bij het CIZ. Een ander argument om dit te willen, kan zijn dat de indicatieadvisering voor de huidige Wvg ook door het CIZ wordt uitgevoerd. Een derde voordeel is gelegen in het feit dat een goede afstemming met AWBZ-voorzieningen is gegarandeerd. Als de gemeente er voor kiest om de indicatiestelling niet zelf te doen, dan volgt al snel een aanbesteding. Er wordt een privaatrechtelijke overeenkomst afgesloten tussen de gemeente en de dienstverlener. De gemeente kan de indicatieadvisering voor de huishoudelijke verzorging laten uitvoeren door het CIZ, mits de gemeente dit in een verordening vastlegt. In dit bijzondere geval is de gemeente vrijgesteld van de aanbestedingsplicht.9 Indien u de indicatiestelling niet door het CIZ wilt laten uitvoeren, zal bepaald moeten worden welke aanbestedingsregels van toepassing zijn. De indicatieadvisering valt onder bijlage 1B van de richtlijn Diensten. Dit betekent het volgende: •

•

•

9

De beginselen van het EG-verdrag moeten in acht worden genomen. Een aanbestedingsprocedure moet objectief, transparant en non-discriminatoir zijn. Het transparantiebeginsel schrijft voor dat gemeenten een passende mate van openbaarheid in acht moeten nemen. Wat dit precies betekent voor bijlage 1B-diensten, is vooralsnog onduidelijk. Bij een contractwaarde van meer dan € 200.000: technische specificaties moeten worden opgenomen in de contractuele documenten en de juiste technische voorschriften moeten worden toegepast (artikel 14 van de richtlijn Diensten). Bij een contractwaarde van meer dan € 200.000: de aankondiging van de gegunde opdracht moet worden gepubliceerd in het Publicatieblad van de EG (artikel 16 van de richtlijn Diensten).

Voor het CIZ is de uitzondering op grond van artikel 6 van de Europese aanbestedingsrichtlijn Diensten van toepassing, die zegt dat indien een opdracht wordt gegund op basis van alleenrecht, bekendgemaakt in wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen de aanbestedingsrichtlijn niet van toepassing hoeven zijn. Het CIZ is op basis van de AWBZ, artikel 9a, door gemeenten aangewezen als indicatieorgaan.


Samengevat zijn de volgende procedures van toepassing: Te verstrekken diensten en producten Hulpmiddelen Trapliften Collectief vervoer (= 1A-dienst) Indicatiestelling (= 1B-dienst) Huishoudelijke verzorging (= 1Bdienst) Sommige welzijnsdiensten (= 1Bdienst) Sommige welzijnsdiensten

Procedure Bij > € 236.945: Aanbesteding: richtlijn Leveringen Bij > € 236.945: Aanbesteding: richtlijn Leveringen Bij > € 236.945: Aanbesteding: richtlijn Diensten Bij > € 200.000: Aanbesteding: beperkt regime richtlijn Diensten Bij > € 200.000: Aanbesteding: beperkt regime richtlijn Diensten Bij > € 200.000: Aanbesteding: beperkt regime richtlijn Diensten Subsidiëren, eventueel in combinatie met aanbesteden


In onderstaand stroomdiagram zijn de beslismomenten samengevat: Stroomdiagram Europees aanbesteden

1. Niet duidelijk is of subsidieovereenkomsten beschouwd moeten worden als overeenkomsten onder bezwarende titel. Europa decentraal is van mening dat dit wel het geval is. Dit heeft tot gevolg dat de aanbestedingsrichtlijnen van toepassing zijn voor de subsidieovereenkomsten. 2. De grondbeginselen van het EG-verdrag zijn transparantie, non-discriminatie en objectiviteit.


5 Inkopen: hoe doe je dat? 5.1

Het inkoopproces

Het inkoopproces bestaat in zijn algemeenheid uit de volgende stappen: 1. Inventariseren: bepalen van de behoefte van de eigen organisatie en inventariseren van het aanbod in de markt. 2. Specificeren: opstellen van het programma van eisen, het conceptcontract en de offerteaanvraag. 3. Selecteren van leveranciers voor een offerte. 4. Selecteren: het aanvragen en beoordelen van offertes en selecteren van leveranciers. 5. Contracteren: eventueel onderhandelen met leveranciers en het afsluiten van een contract. 6. Bestellen: het plaatsen van de orders. 7. Bewaken: bewaken van het uitleveren van de orders (contractmonitoring), verifiëren en afhandelen van de facturering. 8. Nazorg: afhandelen van klachten en claims en afhandelen van meer- en minderwerk; het evalueren van leveranciers en het herzien van contracten. Indien de vraag en het aanbod zijn geïnventariseerd, is het raadzaam te bepalen welke aanbestedingsprocedure gevolgd wordt. De gekozen aanbestedingsprocedure is bepalend voor de mate van openbaarheid en de mate waarin de concurrentie wordt gezocht. De volgende aanbestedingsprocedures zijn te onderscheiden: •

Enkelvoudig onderhands: de gemeente vraag één aanbieder om een offerte.

•

Meervoudig onderhands: de gemeente vraagt twee of meer aanbieders om een offerte.

•

Openbaar aanbesteden: de gemeente plaatst een advertentie, geïnteresseerde aanbieders melden zich aan.

•

Europees aanbesteden: Europees aanbesteden is een bijzondere vorm van openbaar aanbesteden. De openbare en de niet-openbare vorm kunnen worden onderscheiden bij het Europees aanbesteden.

De aanbestedingsvorm hangt af van de omvang van de opdracht. In navolging van het criterium van transparantie zal bij een grotere opdracht een grotere mate van openbaarheid in acht genomen moeten worden. Met uitzondering van de grens van de Europese aanbesteding kan de gemeente zelf bepalen welke procedure gevolgd wordt. Hieronder staan enkele voorbeelden van grotere gemeenten die in hun inkoopbeleid drempelbedragen hebben vastgesteld. Omdat momenteel onduidelijkheid bestaat over de precieze betekenis van de beginselen uit het EG-verdrag, is ook niet duidelijk of onderstaande voorbeelden in overeenstemming zijn met deze beginselen.


Gemeente Utrecht Enkelvoudig Meervoudig Openbaar Europees*

< 11.500 > 11.500 -< 91.000 > 91.000 -< EU > 236.945 (> 200.000) Bron: Gemeentelijke inkooptoolkit van Ovia

Gemeente Apeldoorn < 10.000 > 10.000 -< 90.000 > 90.000 -< EU > 236.945 (> 200.000)

Gemeente Groningen < 12.000 > 12.000 -< 95.000 > 90.000 -< EU > 236.945 (>200.000)

Voor de bijlage 1B-diensten is het drempelbedrag voor opvolging van de Europese richtlijnen: € 200.000. Hierna wordt dieper op de verschillende aanbestedingsvormen ingegaan en worden de voor- en nadelen besproken.

5.2

Enkelvoudig onderhands aanbesteden

Enkelvoudig onderhands aanbesteden houdt in dat de gemeente aan een aanbieder een offerte vraagt. Deze vorm van aanbesteding wordt ook wel ‘gunning uit de hand’ genoemd. Deze vorm wordt vaak toegepast bij kleine opdrachten (in de regel onder de € 10.000) waar een aanbestedingsproces naar verhouding te veel kosten met zich brengt. Voordeel van deze vorm is dat de procedure eenvoudig is en relatief weinig tijd en geld kost. Doordat vooraf bekend is wie de opdrachtnemer is, kunnen bestaande goede relaties behouden blijven. Daarnaast kan de uitvoeringswijze vooraf worden besproken, wat een gunstige invloed kan hebben op de prijs-kwaliteitverhouding. Tevens kan de knowhow van de potentiële opdrachtnemer worden benut om het programma van eisen vast te stellen. Er zijn echter ook nadelen aan verbonden. Deze procedure leidt niet tot concurrentie, waardoor de prijs waarschijnlijk niet de laagst mogelijke is. Daarom vereist deze aanbestedingsvorm bij de gemeente veel kennis van de kostprijzen van diensten en producten. Ook kan een gunning uit de hand leiden tot verantwoordingsproblemen in de zin van openbaarheid en objectiviteit. De gemeente dient bij deze procedure alert en objectief te blijven richting de opdrachtnemer.


5.3

Meervoudig onderhands aanbesteden

Meervoudig onderhands aanbesteden houdt in dat er offertes worden gevraagd bij een aantal potentiële opdrachtnemers.10 Deze aanbestedingsvorm omvat de volgende fasen: 1. Voorbereiding. In de voorbereidingsfase vindt het marktonderzoek plaats en wordt een aanbestedingsdossier aangemaakt. Middels een marktonderzoek kan een beeld worden verkregen van de markt waarbinnen de aanbesteding plaatsvindt. De belangrijkste documenten in het aanbestedingsdossier zijn het programma van eisen en de selectie- en gunningscriteria met de wegingsfactoren. Daarnaast is het raadzaam om een beoordelingsmatrix op te stellen. 2. Start aanbesteding Bij de onderhandse aanbesteding wordt de offerteaanvraag naar de leveranciers verzonden. Hierin zijn ook de offerteprocedure (onder andere de termijn voor inschrijving) en de voorwaarden beschreven. De binnengekomen offertes worden pas geopend nadat de gestelde termijn is verstreken. De offerteaanvraag gaat vergezeld van het programma van eisen en de selectie- en gunningscriteria met de wegingsfactoren. Tevens wordt beschreven hoe leveranciers of dienstverleners nadere informatie kunnen krijgen. Vaak wordt hiervoor een vragenronde gehouden of een bijeenkomst (pre-bidmeeting) georganiseerd. Om discriminatie tussen aanbieders te voorkomen dient u erop te letten dat alle aanbieders over dezelfde informatie beschikken. Indien een potentiële aanbieder een vraag stelt, dient u het antwoord ook beschikbaar te stellen voor de andere potentiële aanbieders. Indien de termijn is verstreken, worden de binnengekomen offertes geopend en wordt het proces-verbaal ingevuld. Het proces-verbaal is niets anders dan een officiële lijst met het aantal inschrijvers en de naam van de inschrijvers. 3. Beoordeling De derde fase is de beoordelingsfase. Op basis van de selectie- en gunningscriteria worden de offertes van de leveranciers beoordeeld. Het is handig om hierbij de beoordelingsmatrix te gebruiken. In het proces-verbaal van gunning wordt het advies op basis van de offertevergelijking vermeld. Het proces-verbaal van gunning bevat een lijst van inschrijvingen, de medewerkers van de gemeente die bij de desbetreffende aanbesteding betrokken zijn geweest en de beschrijving van het proces van de inhoudelijke beoordeling. De beoordelingsdocumenten worden als bijlage meegezonden. Het proces-verbaal van gunning wordt ter besluitvorming aan de gemeenteraad voorgelegd. 4. Gunning In een brief aan de gekozen leverancier wordt het voornemen tot gunning bekendgemaakt. De overige leveranciers worden hiervan middels een voorlopige afwijzingsbrief op de hoogte 10

Meer informatie over de procedure is te vinden in de Gemeentelijke inkooptoolkit van Ovia: http://www.ovia.nl/git/index.html.


gesteld. Deze leveranciers moeten namelijk een redelijke termijn hebben om op de beslissing te reageren. Als redelijk wordt een periode van minimaal vijftien dagen gehanteerd. Na deze termijn wordt de brief met de definitieve gunning verzonden. Daarna kan de wijze van ondertekening worden bepaald. De leveranciers die de opdracht niet hebben gekregen, worden door middel van een afwijzingsbrief op de hoogte gesteld. De vorm van het meervoudig onderhands aanbesteden wordt over het algemeen bij opdrachten van geringe waarde gehanteerd. Door enige concurrentie in te voeren wordt beoogd een betere prijs/kwaliteitverhouding te bereiken. In verhouding tot de openbare en Europese procedure vergt deze procedure weinig tijd. Ook deze aanbestedingsvorm biedt de mogelijkheid gebruik te maken van speciale kwaliteiten of faciliteiten van potentiële opdrachtnemers. Ook de vertrouwensrelatie met de opdrachtnemer kan middels deze procedure in stand worden gehouden. Hoewel er met deze aanbestedingsvorm enige concurrentie wordt bewerkstelligd, is deze gering, waardoor geen zekerheid bestaat over concurrerende prijsaanbiedingen. Door deze methode blijven onbekende, maar goede bedrijven buiten zicht. Door deze aanbestedingsvorm toe te passen, wordt niet gehandeld volgens de beginselen van non-discriminatie, transparantie en openbaarheid. Ook kunnen klachten optreden in verband met het niet-rechtmatig toepassen van het aanbestedingsbeleid. Tot slot bestaat met deze vorm de kans dat er onderlinge prijsafspraken tussen aanbieders worden gemaakt. Om te voorkomen dat de ingediende offertes onderling niet of moeilijk vergelijkbaar zijn, is het raadzaam een goed en eenduidig bestek op te stellen.

5.4

Openbaar besteden

Openbaar aanbesteden houdt een aanbestedingsprocedure in met een algemene bekendmaking waarbij eenieder zich kan inschrijven. Deze inkoopactiviteit bestaat uit dezelfde fasen als de procedure van meervoudig onderhandse aanbesteding. Het verschil tussen een meervoudig onderhandse aanbesteding en een openbare aanbesteding is gelegen in het openbaar bekendmaken van de opdracht in een landelijk dagblad of op andere openbare wijze. De offerteaanvraag wordt niet naar een aantal leveranciers gestuurd, maar wordt middels publicatie openbaar gemaakt. In beide procedures is het belangrijk dat een goed bestek wordt gemaakt en dat de inschrijvers voldoende tijd wordt gegund een goede offerte te maken. Deze aanbestedingsvorm heeft een aantal voordelen. Ten eerste wordt concurrentie in de hand gewerkt, wat leidt tot de laagst mogelijke prijs. De criteria van openbaarheid en nondiscriminatie zijn met de procedure gewaarborgd. Door deze procedure kan de gemeente kennismaken met bedrijven of instellingen die zij voorheen nog niet kende. Deze bedrijven of instellingen kunnen de gemeente een aantrekkelijke aanbieding doen. Hierdoor krijgt de gemeente ook inzicht in de marktsituatie en de marktverhoudingen. De openbare aanbestedingsprocedure kent ook een aantal nadelen. Afhankelijk van het aantal offertes dat bij de gemeente binnenkomt naar aanleiding van de openbare bekendmaking, kan deze procedure erg tijdsintensief zijn. Alle binnengekomen offertes moeten immers worden


beoordeeld. Met zowel het schrijven als beoordelen van de offerte kan, vooral bij complexe offertes, veel tijd gemoeid gaan. Door te werken met een voorafgaande selectie van bedrijven en instellingen, kan dit beheerst worden. De eisen en criteria waarop aanbieder en aanbieding beoordeeld worden, dienen zeer zorgvuldig te worden geformuleerd en voldoende houvast te bieden voor een beoordeling. Bij onbekende opdrachtnemers is vaak moeilijk te beoordelen of zij aan de kwaliteitseisen voldoen. Daarnaast bestaat de kans dat misbruik wordt gemaakt van interpretatiemogelijkheden in het bestek of in de offerteaanvraag, en dat de opdrachtnemer minimaal zal presteren. Door goede kwaliteitsborging kan dit nadeel ondervangen worden.

5.5

Europees aanbesteden

Afhankelijk van de omvang van de opdracht kunnen de Europese aanbestedingsrichtlijnen van toepassing zijn. Voor de Wmo zijn twee richtlijnen relevant: 1. De Europese Richtlijn voor overheidsopdrachten: diensten (90/50/EEG); 2. De Europese Richtlijn voor overheidsopdrachten: leveringen (93/36/EEG. Op bijlage 1A-diensten is de volledige richtlijn voor diensten van toepassing indien de opdracht groter is dan € 236.945. Voor de bijlage 1B-diensten moet de gemeente artikel 14 en artikel 16 in acht nemen indien de opdracht groter is dan € 200.000. In deze paragraaf bespreken we de Europese aanbestedingsrichtlijnen voor de bijlage 1Adiensten. Onderscheid kan gemaakt worden tussen twee procedures: •

In de openbare procedure kunnen alle belangstellende leveranciers en dienstverleners direct een offerte indienen naar aanleiding van de publicatie van de desbetreffende opdracht. De aanbestedende dienst moet rechtstreeks uit deze offertes, op grond van objectieve selectie- en gunningscriteria die vooraf bekendgemaakt zijn, beslissen aan wie de opdracht wordt gegund.

•

De niet-openbare procedure is ook een openbare aanbestedingsprocedure, maar een in twee fasen. In de eerste fase wordt een selectie gemaakt van dienstverleners of leveranciers. In deze fase kunnen belangstellende dienstverleners en leveranciers zich als gegadigde melden. Vervolgens selecteert de gemeente, op grond van vooraf bekendgemaakte selectiecriteria, een aantal dienstverleners dat zal worden uitgenodigd een offerte in te dienen. Dit aantal mag niet minder zijn dan vijf. In de gunningsfase maakt de aanbestedende dienst een keuze uit de offertes, op grond van objectieve gunningscriteria.

Daarnaast bestaan er nog twee onderhandelingsprocedures. Dit zijn aanbestedingsprocedures waarin de aanbestedende diensten overleg plegen met dienstverleners of leveranciers. Ze kunnen slechts in een limitatief aantal uitzonderingsgevallen worden toegepast. Voor de Wmodiensten en -producten zijn ze niet van toepassing.


De Europese aanbestedingsprocedure is een bijzondere vorm van de openbare aanbestedingsprocedure. Een aantal momenten en documenten is bij een Europese aanbesteding geformaliseerd. Zo moet de aankondiging van opdracht worden verzonden naar het Bureau voor Officiële Publicaties van de Europese Gemeenschappen (2, rue Mercier, L2985 Luxembourg). Het standaardformaat van deze aankondiging van opdracht is bijgevoegd (zie bijlage 5). Deze zal op basis van het bestek worden ingevuld. De voorgenomen opdracht wordt gepubliceerd in het Supplement op het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen. Dit is in feite de oproep tot mededinging. Naar aanleiding hiervan kunnen geïnteresseerde bedrijven aanvullende informatie (het bestek) aanvragen en een offerte uitbrengen. In de aankondiging is tevens beschreven hoe deze aanvullende informatie kan worden opgevraagd. Deze dient uiterlijk vijftien dagen na het verzoek aan de potentiële inschrijver te worden toegezonden. Ook de aankondiging van geplaatste opdracht dient te worden verzonden naar het Bureau voor Officiële Publicaties. Dit dient uiterlijk 48 dagen na de gunning te gebeuren. Uit ervaring is gebleken dat de openbare aanbestedingsprocedure ongeveer zes maanden kost. Dit geldt voor de gehele aanbestedingsprocedure, dus vanaf de voorbereiding tot en met de afsluiting van het contract. Voor de niet-openbare procedure kunt u rekenen op negen maanden. In bijlage 4 wordt nader ingegaan op de stappen die genomen moeten worden bij een Europese aanbesteding.

5.6

Overige overwegingen

5.6.1 Succesfactoren Aanbesteden kan veel voordelen opleveren. Echter, er zijn ook nadelen aan verbonden. Om de aanbesteding succesvol te laten verlopen zijn de volgende overwegingen van belang: •

Om enige vorm van concurrentie en marktwerking te kunnen bewerkstelligen dienen er voldoende aanbieders te zijn. Er kan niet zonder meer aangegeven worden welk aantal minimaal noodzakelijk is. Het is raadzaam dat gemeenten van tevoren bedenken hoeveel aanbieders te verwachten zijn en hoeveel aanbieders gewenst zijn.

•

Het besluit om een aanbesteding te starten, kan er in praktijk toe leiden dat de bestaande relaties onder druk komen te staan. Dit geldt met name bij gesubsidieerde instellingen. Zij kunnen een (openbare) aanbesteding beschouwen als een motie van wantrouwen. Omdat de nieuwe leverancier of dienstverlener niet bij voorbaat bekend is, bestaat de kans dat de opdracht gegund wordt aan een nieuwe leverancier of dienstverlener. Hiermee kunnen bestaande relaties tussen cliënt en dienstverlener c.q. aanbieder verloren gaan. Dit kan, vanuit het oogpunt van continuïteit van zorg, ongewenst zijn.

•

•

Bij een aanbesteding is het noodzakelijk dat gemeenten van tevoren goed weten wat ze willen. Welke kwaliteits-, prijs- en overige criteria zijn bij het inkopen van belang? Gaandeweg de aanbestedingsprocedure is het vrijwel onmogelijk om de criteria die in het bestek zijn opgesteld, aan te passen.


•

Het tijdstraject is een belangrijk aandachtspunt. Bij een Europese aanbesteding dient rekening gehouden te worden met een doorlooptijd van zes tot negen maanden. De andere vormen van aanbesteding nemen minder tijd in beslag.

5.6.2 Vraagsturing en aanbesteding Er leven veel vragen omtrent de relatie tussen vraagsturing en aanbesteding. Indien gemeenten op basis van een aanbesteding een contract afsluiten met één aanbieder van bijvoorbeeld thuiszorg, is de cliënt genoodzaakt om naar deze aanbieder te gaan. Als gemeente kunt u er ook voor kiezen om een contract met twee of meer aanbieders af te sluiten. Enerzijds biedt dit een keuzemogelijkheid voor cliënten en anderzijds worden aanbieders hierdoor scherp gehouden. Bij de aanbesteding van hulpmiddelen in het kader van de Wvg is hier al ervaring mee opgedaan. Een andere mogelijkheid om de wensen van de cliënt te respecteren, is door vraagsturing op te nemen in het programma van eisen. Zo kunt u bijvoorbeeld eisen opnemen met betrekking tot de bejegening van de cliënt, het inspelen op de specifieke wensen en behoeften van de cliënt en het bepalen van het tijdstip van zorg- of dienstverlening. Voorbeelden hiervan zijn te vinden in de contracten tussen zorgverzekeraars en AWBZ-instellingen. Uit de kwaliteitsnota’s van zorgkantoren blijkt tevens dat de relationele kwaliteit een belangrijk item is in het kwaliteitsbeleid. Tot slot is het persoonsgebonden budget (PGB) een belangrijk instrument om de vraagsturing te bevorderen. Het PGB biedt de cliënt de mogelijkheid zelf hulp of begeleiding in te kopen. Na de modernisering van de AWBZ op 1 april 2003 is het voor bijna alle functies ingevoerd. Dat betekent dat mensen momenteel een PGB kunnen krijgen voor huishoudelijke verzorging, persoonlijke verzorging, verpleging, ondersteunende begeleiding, activerende begeleiding en tijdelijk verblijf. In de Wmo hebben gemeenten straks de mogelijkheid het PGB in te voeren, bijvoorbeeld voor huishoudelijke verzorging. De lokale politiek zal dan moeten afwegen in hoeverre zij dit wenselijk acht. Naast het principiële argument van zelfbeschikking van de burger spelen ook de kosten een belangrijke rol. De wijze waarop de gemeente het PGB vormgeeft is sterk van invloed op de kosten, bijvoorbeeld door de manier waarop omgegaan wordt met kwantumkortingen en het stimuleren van cliënten om goedkoop in te kopen. Ook blijkt dat er gemeenten zijn die afspraken maken met de leveranciers, zodat ook de budgethouders gebruik kunnen maken van de door de gemeente bedongen kwantumkortingen. Naast het PGB zal verstrekking in natura altijd aan de orde zijn. Dat houdt in dat er twee systemen naast elkaar zullen bestaan. Ook al kiest de gemeente voor het PGB, zij zal hiernaast ook zelf diensten, voorzieningen en middelen voor haar burgers moeten blijven aanschaffen.


6 Stappenplan inkopen van huishoudelijke verzorging In dit hoofdstuk wordt dieper ingegaan op het inkopen van huishoudelijke verzorging. Op dit moment valt huishoudelijke verzorging onder de Algemene wet bijzondere ziektekosten (AWBZ). Zorgkantoren voeren voor een bepaalde regio de AWBZ uit. In dat kader sluiten zij contracten met instellingen die AWBZ-zorg leveren. Voor de huishoudelijke verzorging sluiten zorgkantoren contracten met thuiszorginstellingen. In paragraaf 4.2 is aangegeven dat door de aard van de dienst ‘huishoudelijke verzorging’ het verstrekken van subsidies niet voor de hand ligt. Bij het inkopen van huishoudelijke verzorging moet u de regels van het EG-verdrag volgen. Deze zijn: •

het beginsel van transparantie;

•

het beginsel van objectiviteit en

•

het beginsel van non-discriminatie.

Het grondbeginsel van openbaarheid schrijft voor dat overheden een passende mate van openbaarheid in acht moeten nemen bij de aanbesteding. Wat een passende mate van openbaarheid inhoudt, is afhankelijk van de contractwaarde. Wanneer de contractwaarde meer bedraagt dan € 200.000, dan zijn ook de artikelen 14 en 16 van de richtlijn Diensten van toepassing: •

•

Artikel 14 zegt dat technische specificaties in de contractuele documenten opgenomen moeten worden en dat de juiste technische voorschriften toegepast moeten worden. Aangezien gemeenten vrij zijn bij het definiëren van de huishoudelijke verzorging is dit artikel niet van toepassing. Artikel 16 zegt dat de aankondiging van de gegunde opdracht in het Publicatieblad van de EG gepubliceerd moet worden.

In paragraaf 5.1 hebben we gezien dat gemeenten kunnen kiezen tussen de volgende aanbestedingsprocedures: • •

Enkelvoudig onderhands: de gemeente vraagt één aanbieder om een offerte. Meervoudig onderhands: de gemeente vraagt twee of meer aanbieders om een offerte.

•

Openbaar aanbesteden: de gemeente plaatst een advertentie, geïnteresseerde aanbieders melden zich aan. Europees aanbesteden: Europees aanbesteden is een bijzondere vorm van openbaar aanbesteden. De openbare en de niet-openbare vorm kunnen worden onderscheiden bij het Europees aanbesteden.

•


De keuze voor een aanbestedingsprocedure is afhankelijk van de contractwaarde. De contractwaarde komt overeen met de totale verwachte uitgaven voor de periode waarvoor het contract geldig is. Strikt genomen is een openbare aanbesteding niet verplicht voor B-diensten, waartoe de huishoudelijke verzorging behoort. Toch is het aan te bevelen bij grote opdrachten voor openbare aanbesteding te kiezen. Als grenswaarde voor openbaar aanbesteden worden bedragen van rond de € 90.000 gehanteerd (zie ook paragraaf 5.1). U kunt als gemeente ervoor kiezen hiervan af te wijken. De aanbeveling openbaar aan te besteden vloeit voort uit de beginselen van het EG-verdrag. Deze beginselen gaan zwaarder wegen naarmate de opdracht groter wordt. Voor opdrachten met een contractwaarde lager dan € 90.000 kan de gemeente meerdere offertes opvragen. Dit is de procedure van de meervoudige onderhandse aanbesteding. Voor de huishoudelijke verzorging zal deze procedure echter niet gehanteerd worden, aangezien de contractwaarde al snel de € 90.000 zal overstijgen. Hieronder wordt het stappenplan voor de openbare aanbesteding van huishoudelijke verzorging uitgewerkt. De verwachting is dat – gezien het bedrag dat gemoeid is met de huishoudelijke verzorging – vrijwel alle gemeenten zullen kiezen voor deze aanbestedingsprocedure. In het stappenplan worden termijnen genoemd die u kunt hanteren. Deze termijnen zijn richtinggevend voor de duur van de verschillende fasen. U kunt zelf kiezen of u zich aan deze termijnen houdt, of dat u hiervan afwijkt door meer of minder tijd uit te trekken voor de te onderscheiden activiteiten en fasen. Stap 0 Voorbereiding (week 1 - week 3) Als eerste voorbereidende stap moeten inhoudelijke keuzen gemaakt worden. In de handreiking huishoudelijke verzorging worden verschillende modellen gepresenteerd die u kunnen helpen bij het maken van deze keuzen. De volgende modellen worden onderscheiden: • Zorgkantoorconstructie; •

Wvg-model;

•

PGB-model;

•

Wijkmodel.

Deze modellen staan beschreven in de Handreiking huishoudelijke verzorging in de Wmo. Indien u kiest voor het Wvg-model of het wijkmodel zult u de huishoudelijke verzorging bij een aanbieder inkopen. Ook bij een PGB-model kan dit tot de mogelijkheden behoren. De openbare aanbestedingsprocedure is de geëigende manier om de huishoudelijke verzorging in te kopen. Het toepassen van een openbare aanbestedingsprocedure is arbeidsintensief. U kunt als gemeente overwegen om samen met anderen een openbare aanbesteding uit te voeren. Dit betekent een besparing van de ambtelijke capaciteit (onder andere het beoordelen van de offertes) en bovendien kan zo’n samenwerking ertoe leiden dat je sterker staat bij het afsluiten van een contract met de aanbieder.


Een nadeel van samenwerking kan zijn dat je een deel van de autonomie bij het bepalen van het bestek kwijtraakt. Dit nadeel kan (deels) ondervangen worden door de minimumeisen aan te geven die je stelt aan de toekomstige aanbieder en aan de huishoudelijke verzorging zelf. De lokale situatie is bepalend voor de beantwoording van de vragen of en zo ja, met welke gemeenten u gaat samenwerken. Dit kunnen gemeenten zijn met wie u reeds samenwerkt op bepaalde (aanpalende) beleidsterreinen, bijvoorbeeld op het gebied van de Wet voorzieningen gehandicapten (Wvg). Ook is het mogelijk om samen te werken met gemeenten in dezelfde zorgkantoorregio. Overigens is er een onderscheid in de rollen die gemeenten spelen bij de aanbestedingprocedure. Grote gemeenten zullen eerder de voortrekkersrol vervullen, waarbij omliggende, kleinere gemeenten zich kunnen aansluiten. Of u een openbare aanbesteding samen met andere gemeenten wilt uitvoeren, is afhankelijk van de schaalgrootte en de te verwachten voordelen. Stap 1 Opstellen van het bestek (week 3 - week 8) De eerste (voorbereidende) stap in het aanbestedingsproces is het opstellen van een bestek. Een bestek is een document waarin de gemeente haar eisen en wensen ten aanzien van de opdrachtgever duidelijk maakt. Het is van belang de wensen van cliënten, bijvoorbeeld met een behoefteonderzoek, bij het opstellen van het bestek te betrekken. Het bestek bestaat uit drie onderdelen: •

het programma van eisen;

•

de selectiecriteria voor aanbieders;

•

de gunningscriteria.

Het programma van eisen bevat een aantal eisen en wensen die de gemeente heeft met betrekking tot de huishoudelijke verzorging. De selectiecriteria zijn de eisen die worden gesteld aan de opdrachtnemer. Bij het vaststellen van selectiecriteria moet u erop letten dat u de ene potentiële aanbieder niet bevoordeelt ten opzichte van de andere. Daarom is het niet geoorloofd om eisen te stellen aan de vestigingsplaats van de potentiële aanbieder. Op basis van de gunningscriteria wordt een keuze tussen de verschillende offertes gemaakt. De gemeente kan kiezen tussen twee soorten gunningscriteria: 3. op basis van de laagste prijs; 4. op basis van de economisch meest voordelige aanbieding. Hierbij kunnen verschillende criteria worden gehanteerd, bijvoorbeeld kwaliteit, prijs, technische waarde, klantenservice, datum van levering en termijn voor levering of uitvoering. Omdat naast de prijs ook de kwaliteit een belangrijk criterium zal zijn, is het raadzaam het criterium van de economisch meest voordelige aanbieding te kiezen. Het opstellen van het bestek is een van de moeilijkste zaken bij een openbare aanbesteding. Het is belangrijk dat álle wensen en eisen die gesteld worden aan de aanbieder en aan de te leveren huishoudelijke verzorging opgenomen worden in het bestek. Tussentijdse aanpassing van het bestek is niet mogelijk. Indien tijdens een openbare aanbestedingsprocedure blijkt dat het bestek niet volledig is, dient de procedure stopgezet te worden en van voor af aan opnieuw


doorlopen te worden. Voor het opstellen van het bestek kan gebruikgemaakt worden van de kennis bij de afdeling inkoop, de inkoopervaringen en kwaliteitscriteria van het zorgkantoor en de wettelijke criteria zoals die in de AWBZ voor de huishoudelijke verzorging van toepassing waren. In onderstaande tabellen wordt een aantal mogelijke elementen genoemd, die u zou kunnen opnemen in het bestek. Hierbij is onderscheid gemaakt tussen algemene informatie, de selectiecriteria ten aanzien van de aanbieder en het programma van eisen. Tabel 1 Algemene informatie in het bestek Algemeen Adres waar mensen terechtkunnen voor het stellen van vragen of het opvragen van extra informatie Vermeld duidelijk de sluitingsdatum voor het indienen van de offerte Vermeld de procedure met de bijbehorende data Vermeld de datum van beoogde levering Vermeld waar mensen terechtkunnen voor het stellen van vragen of het opvragen van extra informatie Gunningscriteria

Tabel 2 Selectiecriteria aanbieder Selectiecriteria aanbieder Uitsluitingscriteria

Criteria ten aanzien van beroepsbekwaamheid Financieel-economische draagkracht Technische criteria

Overleg met de gemeente Arbeidsomstandigheden Privacybescherming

de

Voorbeelden Adres van de gemeente

vier tot acht weken na openbaarmaking aanbestedingsopdracht Aanbesteding in één of twee fasen

Adres en contactpersoon van de gemeente

Beschrijf op welke wijze de offertes worden beoordeeld, welke criteria gehanteerd worden en eventueel de gewichten

Voorbeelden Indien de potentiële aanbieder in staat van faillissement of surseance van betaling verkeert, kan hij worden uitgesloten van deelname Benodigde vergunningen en inschrijvingen in het handelsregister Eisen aan de financiële en economische draagkracht Meesturen van bewijzen van technische geschiktheid. Aangesloten kan worden bij de kwaliteitskeurmerken, bijvoorbeeld het keurmerk van de LVT of ISO-certificering Bijvoorbeeld maandelijks regulier overleg Aangeven hoe het gesteld is met het Arbobeleid De aanbieder geeft aan hoe hij met de privacy van de cliënten omgaat.


Tabel 3 Programma van eisen Programma van eisen Omschrijving en definitie van huishoudelijke verzorging

Zorggebied Innen van eigen bijdragen

Tijden van levering van de huishoudelijke verzorging Wijze van aanmelding c.q. indicatiestelling

Opbouw dienst (administratie en uitvoering) Specificatie administratie Specificatie uitvoering (wie is uitvoerder, inhuren onderaannemers) Wijze en frequentie van rapporteren aan de gemeente

Personeelseisen Eisen met betrekking tot de huishoudelijke verzorging (toegankelijkheid, leveringssnelheid) Contractperiode Aansprakelijkheid

Samenwerking met anderen Klachten en evaluatie Informatie voor cliënten Implementatieplan

Hoogte vergoeding voor de aanbieder

Betaling Continuïteit

Voorbeelden Onderscheid maken tussen schoonmaakwerkzaamheden, organisatie van het huishouden, en hulp bij ontregelde huishouding Bijvoorbeeld de gemeentegrenzen Op welke wijze worden de eigen bijdragen geïnd, wat wordt verder verwacht van de aanbieder? Bijvoorbeeld: in overleg met cliënt tussen 8.00 en 20.00 uur. Afspraken over het bieden van acute hulp Omschrijving van de organisatie van de aanmelding en de verplichtingen die dit voor de aanbieder met zich brengt Hoe zit de organisatie in elkaar? Wat zijn de werkzaamheden voor de administratie? Wie voert uit, is het toegestaan een onderaannemer in te huren (bijvoorbeeld alleen in geval van ziekte) Bijvoorbeeld: vier keer per jaar een kwartaalrapportage met informatie over het aantal geholpen cliënten, het aantal geleverde diensten; één keer per jaar jaarrapportage, inclusief een specificatie van de gegevens. Bijvoorbeeld opleidingseisen, eisen met betrekking tot de bejegening van cliënten etc. Snelheid van levering

Bijvoorbeeld drie jaar, met een optie voor verlenging van twee jaar Bijvoorbeeld aansprakelijkheid voor schade ontstaan door de levering van de huishoudelijke verzorging Bijvoorbeeld: er is één hoofdaannemer Bijvoorbeeld minimumtevredenheid van cliënten Welke informatie dient de dienstverlener aan de cliënten te verstrekken? Welke werkzaamheden moet de dienstverlener verrichten voor de voorbereidingen op de levering van huishoudelijke verzorging? Prijs per uur of prijs per dagdeel, inclusief de maximale prijsindexering (kostenontwikkeling), maar met een onderscheid tussen de verschillende soorten huishoudelijke verzorging Tijdstip, frequentie en wijze van betaling van de leverancier Aangemelde cliënten zijn verzekerd van zorg


Stap 2 Openbaarmaking aanbestedingsopdracht (week 8 - week 9) Bij een openbare aanbestedingsprocedure wordt de aanbestedingsopdracht middels publicatie openbaar gemaakt. De media van publicatie dienen zorgvuldig en conform de beginselen van het EG-verdrag (met name non-discriminatie) gekozen te worden. Het is hierbij niet de bedoeling dat de gemeente door middel van de keuze van een bepaald medium de aanbestedingsopdracht slechts aan een zeer selecte groep aanbieders bekendmaakt. Voorbeelden van geschikte media voor publicatie van de aanbestedingsopdracht zijn de website van de gemeente, specifieke vakbladen en landelijke kranten. Stap 3 Potentiële aanbieders vragen het bestek op Naar aanleiding van de openbaarmaking van de aanbestedingsopdracht kunnen potentiële aanbieders het bestek bij de gemeente opvragen. Stap 4 Potentiële aanbieders dienen de offerte in (week 9 - week 17) Na openbaarmaking van de aanbestedingsopdracht worden potentiële aanbieders in de gelegenheid gesteld een offerte aan te leveren. De sluitingsdatum voor het aanleveren van offertes dient vooraf bekend te zijn. Het is belangrijk dat u de aanbieders voldoende tijd gunt om een offerte op te stellen. U kunt hierbij denken aan een termijn van vier tot tien weken. Uit het beginsel van non-discriminatie vloeit voort dat alle potentiële aanbieders een gelijke toegang tot dezelfde informatie moeten hebben. Bij vragen dienen daarom alle betrokkenen te worden geïnformeerd. Hiervoor zijn verschillende methoden denkbaar: - een vragenbijeenkomst waarvoor alle betrokkenen worden uitgenodigd; - de vragen en antwoorden aan alle geïnteresseerden mailen. Stap 5 Beoordelen van offertes (week 17 - week 27) Het beoordelen van de offertes kan een zeer arbeidsintensieve kwestie zijn. Daarom is het raadzaam een format te ontwikkelen op basis waarvan potentiële aanbieders hun offerte kunnen opstellen. Dit maakt de verschillende offertes goed vergelijkbaar. Daarnaast kan het opstellen van een format de beoordeling vereenvoudigen. Niet volledig ingevulde offertes en offertes die niet aan de vormeisen voldoen, kunnen terzijde worden gelegd. De ingediende offertes dienen te worden beoordeeld volgens objectieve maatstaven. De criteria die gehanteerd worden bij de beoordeling zijn bekendgemaakt door middel van het bestek. Het is verstandig ook in het bestek aan te geven hoe zwaar de verschillende criteria worden gewogen. De gemeente kan bepaalde criteria zwaarder laten wegen door aan de gunningscriteria een gewicht toe te kennen. Het opstellen van een evaluatiematrix kan helpen bij het beoordelen van offertes. Voor het beoordelen van offertes is het belangrijk voldoende tijd te reserveren (tien weken). Het aantal te beoordelen offertes is niet op voorhand in te schatten. Om het aantal te beoordelen offertes te controleren, is het verstandig de aanbesteding in twee fasen te laten


verlopen. Nadeel van deze aanbesteding in twee fasen is dat de doorlooptijd over het algemeen langer is (acht tot twaalf weken). In de eerste fase geeft de potentiële opdrachtgever aan in hoeverre voldaan wordt aan de selectiecriteria voor de aanbieders. Op basis hiervan wordt een aantal aanbieders geselecteerd; deze worden vervolgens uitgenodigd om een offerte in te dienen. Het is aan te raden om dit aantal te beperken tot drie, vier of vijf potentiële aanbieders. De geselecteerde aanbieders dienen hun offerte in, hieruit wordt een keuze gemaakt op basis van de gunningscriteria en vervolgens wordt het gunningsbesluit genomen. Stap 6 Het gunnen van de opdracht (week 27 - week 28) Na de beoordeling van de offertes wordt een gunningsbesluit opgesteld. Indien de contractwaarde hoger is dan € 200.000, dient de aankondiging van de gegunde opdracht in het Publicatieblad van de EG gepubliceerd te worden (artikel 16 richtlijn Diensten). Dit moet de gemeente uiterlijk 48 dagen na de gunning doen. Daarnaast moeten de afgewezen gegadigden van het besluit op de hoogte worden gesteld. Als zij daarom vragen, moet het besluit ook gemotiveerd worden. Stap 7 Het afsluiten van het contract (week 29) Na de gunning wordt de overeenkomst met de begunstigde aanbieder ondertekend en kan gestart worden met de voorbereiding van de uitvoering. Het bestek biedt mogelijk al aanknopingspunten voor de overeenkomst. Het is raadzaam om gebruik te maken van bestaande contracten en kwaliteitsdocumenten die het zorgkantoor hanteert. In tabel 4 zijn elementen genoemd die u kunt gebruiken bij het opstellen van de overeenkomst. Hiervoor is gebruikgemaakt van het contractmodel AWBZ-thuiszorginstelling. Tabel 4 Mogelijke elementen voor het contract huishoudelijke verzorging Artikelen Inhoud van de artikelen Artikel 1 Definities Artikel 2 Zorglevering (zorginhoud algemeen, prijs en volumeafspraken) Artikel 2a Zorgverlening Artikel 2b Proces zorgrealisatie (datum aanvang zorg, urgentiebepalingen, melding doen van de aanvang van de zorg bij de gemeente) Artikel 2c Uitstel van zorg door cliënt Artikel 2d Individuele zorgverleningsovereenkomst zorgaanbieder - cliënt Artikel 2e Acceptatieplicht en beëindiging van zorg Artikel 2f Looptijd indicatiebesluit Artikel 3 Kwaliteit van zorg Artikel 3a Professionele kwaliteit Artikel 3b Functionele kwaliteit (afstemming van de zorg op behoefte cliënt, toegankelijkheid van voorzieningen, aanvullende kwaliteitseisen, communicatie met cliënten, fysieke bereikbaarheid van de zorg, continuïteit van de zorg, veiligheid van hulpmiddelen, beheersing van risicovolle situaties in de zorg), vastleggen rechten en plichten van cliënten


Artikel 3c

Relationele kwaliteit (bejegening van de cliënt, bevordering zelfredzaamheid cliënt, informatie en voorlichting aan de cliënt, inspraak cliënt, cliëntenrechten, nakoming afspraken met de cliënt) Uitvoering cliënttevredenheidsonderzoek door de zorgaanbieder Doelmatigheid Productontwikkeling (inspanning door zorgaanbieder etc.) Ketenzorg (inspanning door zorgaanbieder om samen met andere aanbieders te zorgen voor een sluitend zorgaanbod) Informatievoorziening (bij het recht op zorg, tijdens de zorguitvoering, bij de zorgbeëindiging, over de klachtenprocedure, over inspraak van de verzekerde) Overleg (ten minste eenmaal per jaar over het te voeren meerjarenbeleid, over budget- en tariefaanpassingen, wachtlijstgegevens) Registratie, verantwoording en informatie Geautomatiseerde gegevensaanlevering Persoonsgegevens Vroegtijdige signalering van risicovolle situaties voor continuïteit van zorg Betaling en declaratie Duur en einde van de overeenkomst

Artikel 4 Artikel 5 Artikel 6 Artikel 7

Artikel 8 Artikel 9 Artikel 9a Artikel 9b Artikel 9c Artikel 10 Artikel 11

Geraadpleegde literatuur en websites Literatuur • ministerie van BZK, IPO, VNG en Europa Decentraal, Handreiking voor een collegebesluit inzake subsidieverstrekking en steunverlening, september 2004. Zie www.europadecentraal.nl >> publicaties. • Stade Advies, Sturen op beleid en maatschappelijk ondernemen (niet online beschikbaar, te bestellen bij Stade Advies, Utrecht). • Ministerie van EZ, De Europese richtlijn voor overheidsopdrachten: Diensten, april 1999. Zie http://appz.ez.nl/publicaties/pdfs/26E06.pdf. • Ministerie van EZ, De Europese richtlijn voor overheidsopdrachten: Leveringen, april 1999. Zie http://appz.ez.nl/publicaties/pdfs/26DGE03.pdf.

Websites www.europadecentraal.nl www.minbzk.nl/staatssteun www.ez.nl www.inkooptool.nl www.ovia.nl www.europa.eu.int


Bijlagen

Bijlage 1

Subsidiëring

Blijkens de memorie van toelichting bij de AWB gaat het bij subsidiëring om het ten laste van de openbare middelen bijdragen in de kosten van door de overheid om redenen van algemeen belang wenselijk geachte activiteiten. Of sprake is van subsidieverlening of een commerciële transactie moet aan de hand van de omstandigheden van het concrete geval worden vastgesteld. Een belangrijke aanwijzing om te bepalen of er van subsidieverlening, is dat van subsidie veelal sprake is als geld wordt betaald voor het aan een derde leveren van een goed of een dienst. Daarnaast is van belang vast te stellen welke partij het initiatief voor het verrichten van de activiteit heeft genomen. Bij een subsidie zal dat veelal degene zijn die de activiteit verricht. Er is bijvoorbeeld aanleiding om een subsidie te verlenen in het geval dat een instelling, die bepaalde activiteiten op een beleidsterrein verricht, een financiële bijdrage vraagt, omdat zij anders de activiteiten niet kan (blijven) uitvoeren. Subsidies worden verleend als de markt niet zelf kan voorzien in de behoefte, bijvoorbeeld omdat de activiteiten commercieel niet rendabel zijn en het vanuit beleidsmatig oogpunt belangrijk wordt gevonden dat de activiteiten op dat niveau doorgaan. Commerciële transacties vallen buiten het subsidiebegrip. Een andere indicatie om te bepalen of er sprake is van een subsidie is de prijs die betaald wordt. Bij een subsidie wordt vaak slechts de kostprijs van een bepaalde activiteit vergoed. Wanneer marktprijzen in rekening worden gebracht, dus bijvoorbeeld inclusief een bepaalde winstmarge, of wanneer BTW in rekening wordt gebracht, dan zal waarschijnlijk sprake zijn van een overeenkomst.


Bijlage 2

Staatsteun of niet?

Het verlenen van subsidies (in het kader van de Wmo) kán worden beschouwd als staatssteun. Het verstrekken van staatssteun is niet geoorloofd als het leidt tot concurrentieverstoring die het gemeenschappelijke handelsverkeer ongunstig beïnvloedt. Er is blijkens het EG verdrag (artikel 87) sprake van staatssteun die moet worden aangemeld als aan de volgende vijf criteria is voldaan: 1. De steun wordt door de staat verleend of met staatsmiddelen bekostigd. 2

De steun komt ten goede aan bepaalde ondernemingen of bepaalde producties. Het begrip onderneming beperkt zich in deze zin niet alleen tot een particuliere onderneming met winstoogmerk. Een onderneming is “elke eenheid die een economische activiteit uitoefent, ongeacht haar rechtsvorm en de wijze waarop zij wordt gefinancierd.” (Höfner-arrest). Onder “economische activiteit” wordt verstaan: de mogelijkheid om goederen of diensten op de markt aan te bieden. Dit betekent derhalve dat potentiële concurrentie al voldoende is om een economische activiteit te kunnen destilleren. Een eenheid die een typische overheidstaak verricht, is dus geen onderneming. Hierbij is het van belang te kijken naar de aard van de activiteiten, hun doel en de regels waaraan zij zijn onderworpen. Binnen de context van het nationale recht moet daarbij vooral gekeken worden naar de mate waarin er sprake is van activiteiten van algemeen belang en wettelijke taken. Hoe groter het algemeen belang en hoe meer de wettelijke taak of taken verankerd zijn in wetgeving, hoe minder snel sprake zal zijn van een onderneming. Uit de definitie blijkt dat het niet uitmaakt of het om een privaatrechtelijke instelling gaat of om een instelling die krachtens publiekrecht is opgericht. Tot slot is van belang dat het bij staatssteun gaat om steun aan bepaalde ondernemingen. Algemene maatregelen van economisch beleid die alle ondernemingen binnen één lidstaat in gelijke mate ten goede komen worden dus niet als staatssteun aangemerkt.

3

De steun verschaft een voordeel aan de onderneming(en) dat zij niet langs normale commerciële weg zou(den) hebben verkregen. Er is sprake van staatssteun in alle denkbare gevallen waarin een bestuursorgaan bepaalde ondernemingen een voordeel geeft dat zij niet gehad zouden hebben onder normale marktomstandigheden. Het criterium daarbij is of de overheid zich marktconform gedraagt en dus een marktconforme prijs betaalt voor een tegenprestatie. Er is geen sprake van staatssteun indien betaald wordt voor een te verrichten (verrichte) prestatie, mits de betaling niet disproportioneel hoog is.

4

Het voordeel moet de mededinging (dreigen te) vervalsen Dit is een moeilijk te beoordelen criterium, omdat de vervalsing van de mededinging nog niet feitelijk hoeft te bestaan. De Commissie kan de steun als ongeoorloofd aanmerken als deze potentieel de mededinging belemmert, bijvoorbeeld door het


afweren van opkomende concurrentie van de markt. Bij de beoordeling van een steunmaatregel kijkt de Commissie naar het economisch gevolg ervan. In geval van twijfel is het verstandig de steun aan te melden bij de Commissie. 5

Het voordeel moet een ongunstig effect hebben op het handelsverkeer tussen de lidstaten Net als de beoordeling van de vervalsing van de mededinging is ook het effect van een steunmaatregel voor het handelsverkeer moeilijk te beoordelen. De Commissie bekijkt of de steunmaatregel gericht is op toename van de uitvoer of vermindering van de invoer. Tevens bekijkt de commissie of het voor een Europese concurrent moeilijker is om toe te treden tot de betreffende markt. De Commissie kijkt hierbij voornamelijk naar de markt en naar de onderneming die de steun ontvangt. Omdat de laatste twee criteria moeilijk te beoordelen zijn, wordt geadviseerd om over te gaan tot melding indien aan de eerste drie criteria is voldaan.

Melding bij de Europese Commissie De Europese Commissie beoordeelt of als gevolg van de vervalsing van de mededinging, het handelsverkeer ongunstig wordt beïnvloed. Om de Commissie in staat te stellen dat te kunnen beoordelen, moeten voorgenomen steunmaatregelen, indien deze niet onder de uitzonderingen - die hieronder staan vermeld - vallen, worden aangemeld bij de Commissie. Met uitzondering van de vrijstellingen, zoals opgenomen in het Verdrag, en de maatregelen die onder de vrijstellingswetgeving vallen, zijn de lidstaten verplicht om volgens een bepaalde procedure de voorgenomen nieuwe steunmaatregelen of wijzigingen in bestaande steunmaatregelen bij de Commissie aan te melden. De Europese Commissie beoordeelt of de steun de mededinging vervalst of dreigt te vervalsen en of hij het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt. De rijksoverheid is voor de Europese instellingen het aanspreekpunt wat de staatssteunregels betreft. Decentrale overheden moeten hun steunmaatregelen via het rijk aanmelden. Provincies en gemeenten kunnen zich richten tot het Coördinatiepunt Staatssteun van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Uitzonderingen Onder bepaalde omstandigheden is staatssteun geoorloofd en is aanmelding bij de Commissie niet noodzakelijk. Indien voldaan is aan de voorwaarden van de vrijstellingsverordeningen hoeft in de volgende gevallen de steun niet te worden aangemeld bij de Commissie11: A. De ‘minimis’ steun. De onderneming ontvangt gedurende drie jaar minder dan € 12 100.000 staatssteun . Alle steun van overheidswege is hierbij relevant; B. Steun ten behoeve van kleine en middelgrote ondernemingen;

11

Meer informatie over deze uitzonderingsgevallen is te vinden op de website van Europa decentraal: http://www.europadecentraal.nl/emc.asp?pageId=309.

12

Verordening de Minimis-steun (EG) nr. 69/2001.


C. Opleidingssteun; D. Werkgelegenheidssteun. De gemeentelijke subsidieregeling voldoet aan de Europese Verordening werkgelegenheidssteun; E. Steun van het MKB in de sector landbouw en visserij. De minimis-uitzondering heeft voor de welzijnssector tot gevolg dat gemeenten kleine subsidies zonder aanmelding bij de Commissie kunnen verstrekken. De steunmaatregelen die niet onder bovenstaande vrijstellingsverordeningen vallen moeten bij de Commissie worden aangemeld. De commissie kan dan alsnog haar goedkeuring verlenen op basis van een aantal vrijstellingen. Diensten van algemeen (economisch) belang Uit jurisprudentie blijkt dat subsidiëring van ondernemingen die diensten van algemeen belang uitvoeren onder bepaalde voorwaarden is toegestaan. Diensten van algemeen belang verschillen van andere diensten in de zin dat de overheid (i.c. de gemeente) vindt dat in die diensten moet worden voorzien, ook wanneer de markt daarin niet (voldoende) voorziet. Diensten van algemeen belang omvatten markt- en niet-marktdiensten (economische en sociale activiteiten) die niet uitsluitend aan het marktmechanisme worden overgelaten en die tot op zekere hoogte door de overheid gereguleerd en gecontroleerd worden (denk aan sociale woningbouw en vervoer naar afgelegen gebieden). De overheid draagt daarmee zorg voor de toegankelijkheid, de betaalbaarheid en de kwaliteit van de diensten. Het huidige beleid van de Commissie betreffende de financiering van diensten van algemeen belang is als volgt: De overheid mag een onderneming een vergoeding verlenen voorzover het een compensatie is voor het verrichten van diensten van algemeen belang, die de overheid aan deze onderneming heeft opgedragen. Volgens het Altmark-arrest van het Hof van Justitie hoeft dit soort steun niet te worden aangemeld bij de Commissie mits cumulatief aan een aantal voorwaarden wordt voldaan: 1. De begunstigde organisatie moet belast zijn met de uitvoering van openbare dienstverplichtingen, die duidelijk omschreven zijn; 2. De criteria op basis waarvan de compensatie wordt berekend, moeten vooraf op objectieve en doorzichtige wijze worden vastgesteld; 3. De compensatie mag niet hoger zijn dan nodig is om de kosten van uitvoering van de openbare-dienstverplichtingen geheel of gedeeltelijk te dekken, rekening houdend net de opbrengsten en een redelijke winst. 4. Wanneer niet is aanbesteed, moet het bedrag van de compensatie worden vastgesteld aan de hand van de kosten die een gemiddelde organisatie zouden hebben gemaakt. Het is aan de lokale, regionale of nationale overheden zelf te bepalen wat zij beschouwen als diensten van algemeen belang. Indien de lokale overheid van mening is dat bepaalde diensten in het algemeen belang zijn en het marktmechanisme mogelijk niet in voldoende mate in deze diensten voorziet, kan zij besluiten om in deze diensten van algemeen belang te gaan voorzien. Waar dergelijke diensten worden verricht als een economische activiteit, die ook door


(particuliere) ondernemingen in de markt worden gezet, zijn de mededingingsregels van toepassing. Het gaat hier om diensten van algemeen economisch belang. Momenteel is een vrijstellingsbeschikking in de maak voor diensten van algemeen economisch belang. Het verlenen van subsidie voor diensten van algemeen economisch belang wordt dan onder bepaalde voorwaarden toegestaan. Deze beschikking is voor gemeenten van belang bij het verstrekken van grotere subsidies voor diensten.


Bijlage 3

Diensten

Diensten die onder bijlage 1A en bijlage 1B vallen Voor de diensten die in bijlage 1A zijn opgenomen moet de opdrachtverlening volledig conform de voorschriften van de richtlijn gebeuren. Bijlage 1A diensten omvat de volgende categorieën diensten: 1. Onderhouds- en reparatiediensten 2. Diensten voor vervoer over land, met inbegrip van diensten voor vervoer per pantserwagen en koeriersdiensten, postvervoer uitgezonderd. 3. Diensten voor luchtvervoer van passagiers en vracht, met uitzondering van postvervoer. 4. Postvervoer over land en door de lucht 5. Telecommunicatiediensten 6. Financiële diensten: verzekeringsdiensten en bankverrichtingen in verband met beleggingen 7. Computer- en aanverwante diensten 8. O & O diensten 9. Diensten van accountancy, controle en boekhouding 10. Diensten voor marktonderzoek en peiling van de openbare mening 11. Diensten voor bedrijfsadvisering en aanverwante diensten 12. Bouwkundige diensten, technische en geïntegreerde technische diensten, diensten van stedenbouw en landschapsarchitectuur, diensten voor aanverwante technische en wetenschappelijke advisering, diensten voor het uitvoeren van technische proeven en analyses 13. Advertentie- en reclame diensten 14. Diensten voor het schoonmaken van gebouwen en het beheer van onroerende goederen 15. Uitgeverij- en drukkerijdiensten, in regie of op contractbasis 16. Riolering en vuilophaaldiensten, afvalverwerking en aanverwante diensten Bijlage 1B bevat een opsomming van diensten waarop slechts een deel van de richtlijn van toepassing is. Dat betreft alleen de voorschriften om de technische specificaties in de contractuele documenten op te nemen en de juiste technische voorschriften toe te passen, alsmede het publiceren van de aankondiging van de gegunde opdracht in het Publicatieblad van de EG. Voor het overige geldt de richtlijn niet bij de in bijlage 1B opgesomde diensten (artikel 9, alsmede bijlage 1B). De zogenaamde residuaire diensten die in bijlage 1B zijn vermeld, zijn: 1. Hotel- en restauratiediensten. 2. Spoorwegvervoerdiensten. 3. Vervoerdiensten over het water. 4. Diensten voor ondersteunend en hulpvervoer. 5. Diensten van juridische aard.


6. Plaatsing van personeel en personeelsverschaffing. 7. Opsporings- en bewakingsdiensten, uitgezonderd vervoer per pantserwagens. 8. Diensten voor (beroeps)onderwijs. 9. Gezondheids- en sociale diensten. (zie hieronder) 10. Diensten voor recreatie, cultuur en sport. 11. Andere diensten


Bijlage 4

Procedure voor Europese aanbesteding

De procedure voor Europese aanbesteding Schematisch bestaat de openbare procedure van Europese aanbesteding uit de volgende stappen:


Toepassing van de Richtlijn Diensten volgens de openbare procedure leidt ertoe dat de gemeente de volgende stappen doorloopt bij de aanbesteding van leveringen en diensten: 1. Opstellen van Bestek met programma van eisen, selectie- en gunningscriteria 2. Publicatie aanbesteding (aankondiging van opdracht) 3. Toetsen van offertes aan selectie- en gunningscriteria 4. Opstellen gunningsbesluit 5. Publicatie gunning (aankondiging van geplaatste opdracht) 6. Afsluiten overeenkomst begunstigde aanbieder 7. Voorbereiding 8. Start uitvoering

Ad 1. Opstellen van het bestek Het bestek heeft twee hoofdfuncties: 1. Het maakt de eisen en wensen van de opdrachtgever duidelijk, in een bruikbaar en hanteerbaar formaat voor potentiële aanbieders. 2. Het is zo ingericht dat de offertes die als reactie op het bestek binnenkomen, op een overzichtelijke en zinvolle manier met elkaar vergeleken kunnen worden. Hierbij dient een bestek dat onderdeel uitmaakt van een Europese aanbestedingsprocedure volgens de richtlijn aan bepaalde eisen en standaarden te voldoen. Bijvoorbeeld als het gaat om typen criteria die worden gehanteerd voor de opdrachtnemer en/of de offerte, of als het gaat om transparantie van de gunningscriteria. In het vervolg van deze paragraaf wordt een voorstel uitgewerkt voor de inrichting van een bestek dat de beide hoofdfuncties kan vervullen en dat voldoet aan de eisen van de Europese aanbestedingsprocedure. Het bestek bestaat uit de volgende onderdelen: 1. Selectiecriteria voor aanbieders; 2. Programma van Eisen (PvE); 3. Gunningscriteria; Ad 1 Selectiecriteria voor aanbieders De selectiecriteria zijn eisen die worden gesteld aan de opdrachtnemer (aanbieder). De richtlijn staat het hanteren van vier soorten selectiecriteria toe: • Uitsluitingscriteria Dienstverleners of leveranciers die in staat van faillissement of surseance van betaling verkeren, kunnen worden uitgesloten van verdere deelname. Tevens dient de inschrijver een verklaring van integriteit te overleggen; • Criteria ten aanzien van beroepsbekwaamheid De aanbestedende dienst kan van de inschrijver bijvoorbeeld verlangen aan te tonen dat zij beschikt over de benodigde vergunning en/of is ingeschreven in het handelsregister. • Financieel-economische criteria De opdrachtgever kan eisen stellen aan financiële en economische draagkracht van de dienstverlener • Technische criteria


De opdrachtgever mag tevens bewijzen van technische geschiktheid vragen, zoals ervaring met soortgelijke projecten. Bij de gevraagde criteria dient te worden aangegeven welk document de aanbieder ter staving moet kunnen overleggen. De aankondiging van opdracht laat weinig ruimte voor een beschrijving van de selectiecriteria. Dit probleem kan ondervangen worden door de criteria op te nemen in het bestek dat op aanvraag kan worden toegezonden aan belangstellenden. Ook kan aan dit document een bijlage worden toegevoegd die ervoor zorgt dat de informatie zo gestructureerd en volledig mogelijk door de aanbieders wordt aangeleverd. Ad 2. Programma van Eisen (PvE) Het PvE bevat een aantal eisen en wensen die de opdrachtgever heeft met betrekking tot de dienst of het product. Deze dienen zorgvuldig te worden omschreven en geen ruimte te laten voor interpretatieverschillen. De eisen en wensen van de opdrachtgever zullen meegenomen worden bij het opstellen van de gunningscriteria en bij het beoordelen van offertes. Ad 3 Gunningscriteria De gunningscriteria zijn de aspecten op basis waarvan de keuze tussen de offertes wordt gemaakt. De richtlijnen staan het gebruik van twee soorten gunningscriteria voor: - op basis van de laagste prijs; - op basis van de economisch meest voordelige aanbieding. Hierbij kunnen verschillende criteria worden gehanteerd, zoals de kwaliteit, de prijs, de technische waarde, klantenservice, de datum van levering en de termijn voor levering of uitvoering. Bij het toepassen van het criterium van de economisch meest voordelige aanbieding kunnen een combinatie van selectiecriteria (eisen aan de aanbieder) en het criteria uit het Programma van Eisen worden toegepast. De volgende criteria zouden bij de gunning dan gehanteerd kunnen worden: 1. de prijs; 2. de mate waarin wordt voldaan aan de onderdelen uit het programma van eisen; 3. de mate van ervaring met gehandicapten- en ouderenvervoer; 4. de hoogte van de minimumgarantievergoeding per jaar. Omdat niet elke gunningscriterium voor de opdrachtgever even zwaar weegt (het ene item uit bijvoorbeeld het PvE is voor de opdrachtgever belangrijker dan de ander), kan de opdrachtgever overwegen de gunningscriteria van een gewicht te voorzien en dit gewicht kenbaar te maken in het bestek. De criteria kunnen van een gewicht worden voorzien13. De opdrachtgever kan bepalen om deze gewichten kenbaar te maken in het bestek. Ad 2. Publicatie aanbesteding (aankondiging van opdracht) Hoewel het publiceren van een vooraankondiging van opdracht niet meer verplicht is na een arrest van het Hof van Justitie, kan dit van belang zijn omdat de termijnen van de

13

Sommige criteria zijn moeilijk te objectiveren. Het is dan erg lastig om deze criteria van een wegingsfactor te voorzien.


aanbestedingsprocedure dan verkort mogen worden. De vooraankondigingen kunnen een maal per jaar na het begin van het begrotingsjaar gepubliceerd worden. Een belangrijk moment is de publicatie van een voorgenomen opdracht in het Supplement op het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen. Dit is in feite de oproep tot mededinging; naar aanleiding hiervan kunnen geïnteresseerde bedrijven aanvullende informatie (het bestek) aanvragen en een offerte uitbrengen. In de aankondiging is tevens beschreven hoe deze aanvullende informatie kan worden opgevraagd. Deze dient uiterlijk 15 dagen na het verzoek aan de potentiële inschrijver te worden toegezonden. De zogenaamde aankondiging van opdracht wordt verzonden naar het Bureau voor Officiële Publicaties. Deze zal op basis van het bestek worden ingevuld. Daarnaast kan – met het oog op de openbaarheid - de oproep tot mededinging ook via andere media worden verspreid. Dit mag echter niet eerder gebeuren dan vóór de dag van verzending van de oproep naar het Bureau voor Officiële Publicaties. Het beginsel van non-discriminatie dient hierbij als uitgangspunt. Dat houdt hier in dat alle potentiële aanbieders een gelijke toegang tot de informatie hebben. Ad 3 Het toetsen van de offertes Het beoordelen van de offertes bestaat uit drie stappen: 1. Het controleren op de volledigheid van de aanbieding; 2. Het beoordelen of de aanbieder voldoet aan de selectiecriteria; 3. Het beoordelen van de aangeboden dienstverlening aan de hand van de gunningscriteria. Ad 1. Indien een aanbieding niet volledig is of niet aan de vormeisen voldoet, kan hij terzijde worden gelegd. Hierop dient in het bestek te worden gewezen. Ad 2. Vervolgens worden alle binnengekomen offertes beoordeeld op de selectiecriteria. Aanbieders die niet aan de selectiecriteria voldoen worden terzijde gelegd. Ad 3. Tot slot worden de offertes beoordeeld aan de hand van de gunningscriteria. Het beoordelen van de aangeboden dienstverlening kan plaatsvinden met behulp van een zogenaamde multicriteria analyse. Hierbij wordt gebruik gemaakt van een zogenaamde evaluatiematrix:

Volledigheid stukken

Criterium 1

Criterium 2

Criterium 3

…

Totaal aantal punten

Aanbieding 1 Aanbieding 2 Aanbieding 3 … Aan de criteria worden zoveel mogelijk gewichten toegekend. Alle aanbiedingen krijgen een score op de verschillende criteria. De aanbieder met de grootste gewogen som van zijn scores


op alle criteria wordt als ‘beste’ beoordeeld. Hierbij kan een rangordesystematiek worden gehanteerd. De beoordeling van de aanbiedingen dient transparant en objectief te geschieden. In het bestek dient de wijze van beoordeling zo duidelijk mogelijk te worden omschreven. Ad 4 Opstellen gunningsbesluit Op basis van de beoordeling van de offertes wordt een gunningsadvies opgesteld dat ter besluitvorming aan de gemeenteraad wordt voorgelegd. In het gunningsadvies wordt een gemotiveerde keuze gemaakt voor een van de aanbiedingen. Indien de gemeenteraad instemt met het gunningsadvies, zal de gemeente uiterlijk 48 dagen na de gunning een aankondiging van geplaatste opdracht naar het Bureau voor Officiële Publicaties van de EU zenden. Tevens moeten de afgewezen gegadigden een brief ontvangen die de relatieve voordelen van de winnende offerte beschrijft, indien zij daartoe een schriftelijk verzoek hebben ingediend. Bovendien zal de gemeente een proces verbaal (verslag) moeten opstellen over de gegunde opdracht. Op een daartoe strekkend verzoek moet het verslag aan de Europese Commissie worden toegezonden. Het proces verbaal bevat in ieder geval de volgende gegevens (Richtlijn 92/50/EEG, artikel 12 lid 3): • De naam en adres van de opdrachtgever, het voorwerp en de waarde van de opdracht; • De namen van de geselecteerde inschrijvers met een motivering van hun keuze; • De namen van de uitgesloten inschrijvers met redenen voor hun uitsluiting; • De naam van de geselecteerde dienstverlener en de motivering voor de keuze van zijn offerte; • Eventueel het gedeelte van de opdracht dat de geselecteerde dienstverlener van plan is aan derden in onderaanneming te geven. Ad 5 Publicatie van de gunning Nadat het gunningsbesluit is genomen volgt publicatie van de gegunde opdracht. Officieel heet dit de aankondiging van geplaatste opdracht bij het Bureau voor Officiële Publicaties van EU. Dit moet uiterlijk 48 dagen na de gunning gebeuren. Aan de inschrijvers die daarom hebben verzocht dient binnen 15 dagen na ontvangst van het verzoek gemotiveerd te worden waarom de keuze niet op hun is gevallen. Vervolgens wordt de overeenkomst met de begunstigde aanbieder getekend, en kan gestart worden met de voorbereiding van de uitvoering. Men kan vervolgens starten me de uitvoering.


Opmerking AanbestedingenOnline.nl bij Handreiking inkopen en aanbesteden in de Wmo

Recommend Documents