Commissie Bezwaarschriften
Jaarverslag 2006
-1-
-2-
Inhoudsopgave Voorwoord Inleiding Inhoud jaarverslag
3 4 4
1.
5
De procedure in de gemeente Hardenberg
2. Ervaringen met de procedure 2.1 Beslistermijnen 2.2 Aantal bezwaarschriften 2.3 Het aantal bezwaarschriften per afdeling cluster 2.4 Hoorzitting
7 7 8 9 10
3. Het advies: (niet) ontvankelijk of (on)gegrond 3.1 Voorgestelde aanpassingen in gemeentelijke regelgeving 3.2 Mandaat 3.3 Kosten 3.4 Overweging ten overvloede 3.5 Nader overleg 3.6 Termijn tussen advies en beslissing op het bezwaar 3.7 Ingetrokken bezwaarschriften 3.8 Beroep en voorlopige voorzieningen
11
15 16 16
4.
17
Conclusies en aanbevelingen
Bijlage
13 14 14 15 15
-3-
Voorwoord Het is mij een genoegen om het jaarverslag 2006 aan te bieden. In de periode 2004 tot en met 2006 zijn er jaarlijks zo rond de 120 bezwaarschriften bij de Commissie Bezwaarschriften binnengekomen. Dit jaar is het aantal van 156 bezwaarschriften veel hoger. De bouwplannen in het centrum van Hardenberg en de ontwikkeling van het nieuwe industrieterrein Broeklanden zijn hier niet vreemd aan. Het aantal bezwaarschriften op het terrein van ruimtelijke ordening stijgt met 19 en komt daarmee van 22 in 2005 op 43 in 2006, bijna een verdubbeling. Mede daardoor stijgt ook het aantal bezwaarschriften bij bouwen (van 15 naar 23). Een opvallende stijging is ook bij bijstand (van 43 naar 53) en bij milieu (van 1 naar 9, vooral kapvergunningen) zichtbaar. Op het terrein van voorzieningen voor gehandicapten en gehandicaptenparkeerkaarten is er sprake van een opvallende daling (van 28 naar 8). Een verklaring daarvoor kan de commissie niet geven. De commissie heeft in het verslagjaar 2006 108 adviezen gegeven (een gedeelte heeft betrekking op bezwaarschriften van het voorgaande jaar). Hiervan zijn er 62 ongegrond. Slechts acht bezwaarschriften heeft de commissie gegrond geacht, elf bezwaarschriften zijn deels gegrond en deels ongegrond bevonden. Opvallend is het aantal ingetrokken bezwaarschriften, maar liefst 50. Dit is een flinke stijging ten opzichte van het jaar 2005 met 32 ingetrokken bezwaarschriften. Meestal is intrekking het gevolg van nader overleg tussen partijen voorafgaande aan de behandeling door de commissie. Soms ook doordat er tijdens de zitting nieuwe feiten naar voren komen. Voor het bestuur is dat dan een reden om het oorspronkelijke besluit in te trekken en een eventueel negatief advies van de commissie niet af te wachten. Verder heeft de commissie moeten constateren dat de (gemiddelde) behandeltermijn van de bezwaarschriften dit jaar opnieuw is toegenomen met meer dan twee weken zelfs. De behandeltermijn tot en met het advies van de commissie is echter niet toegenomen. Alléén de termijn tussen het advies en de beslissing is langer geworden. Dit komt vooral doordat er dit jaar tegen relatief veel (22) besluiten van de gemeenteraad bezwaar is gemaakt. Doordat de raad één keer per maand besluiten neemt, is er meer tijd nodig dan voor een besluit van het college, dat wekelijks bijeenkomt. Slechts zelden wordt er van het advies van de commissie afgeweken. Ook komt het weinig voor dat een besluit in beroep of hoger beroep wordt vernietigd. In 2006 is er in tien gevallen beroep ingesteld. Eén beroepschrift is gegrond verklaard. Bij één zaak wordt nog gewacht op de uitspraak. De vier verzoeken om een voorlopige voorziening zijn afgewezen. Vergeleken met andere gemeenten ziet het beeld bij bezwaar en beroep er bij de gemeente Hardenberg goed uit. Toch komt de commissie in het verslag nog met aanbevelingen die tot verbetering van de besluitvorming en de daarop gebaseerde werkprocessen kunnen leiden. Het kan (nog) beter! Namens de Commissie Bezwaarschriften, G.A. van Elk, voorzitter. Hardenberg, mei 2007
-4-
Inleiding De Commissie Bezwaarschriften is door de gemeenteraad van Hardenberg op 2 januari 2001 ingesteld met als taak: het voorbereiden van de beslissing op gemaakte bezwaren als bedoeld in de Algemene wet bestuursrecht (hierna ook: Awb). In de praktijk brengt de commissie - aan de hand van een dossier en een hoorzitting - een advies uit aan het betrokken bestuursorgaan. Meestal is dat het college van burgemeester en wethouders, af en toe de gemeenteraad en soms de burgemeester. Uitgesloten van advies zijn bezwaarschriften in het kader van gemeentelijke leges- en belastingverordeningen, de Wet waardering onroerende zaken en personeelsaangelegenheden. De commissie bestaat uit twee kamers. In het jaar 2006 bestond de commissie uit de volgende, onafhankelijke, leden: Kamer I - de heer G.A. van Elk uit Deventer (voorzitter) - de heer E. Hahn uit Coevorden (lid) - de heer A.J. Afink uit Almelo (plv. lid) Kamer II - de heer J.K. Slomp uit Gramsbergen (voorzitter) - mevrouw mr. A. Prins-de Haas uit Enschede (lid) - de heer J. Riepma uit Heino (lid) - de heer A.J. Afink uit Almelo (plv. lid) De heer mr. H.B. Peters heeft in dit verslagjaar geen zittingen meer van de Commissie Bezwaarschriften bijgewoond. Hij werd in maart 2006 gekozen in de gemeenteraad van de gemeente Hardenberg. Een functie die onverenigbaar is met het lidmaatschap van de Commissie Bezwaarschriften. Alleen leden die onafhankelijk zijn, kunnen deel uitmaken van de Commissie Bezwaarschriften. De commissie beschikte in het jaar 2006 over een notulist, mevrouw M. Gerrits. In de periode september tot en met december 2006 heeft mevrouw Z. Wesselink zorg gedragen voor de verslagen van de hoorzittingen. Mevrouw M. Gerrits kon hierdoor voor een deel van haar werktijd worden ingezet bij het maken van adviezen. Gedurende het gehele jaar was de heer mr. C. van Ramshorst secretaris van de commissie. Mevrouw mr. F.C.A.M. Hoogeland was (plaatsvervangend) secretaris bij één vergadering van de Commissie Bezwaarschriften. Het secretariaat is ondergebracht bij de afdeling Communicatie, Algemene en Juridische Zaken (hierna: CAJ). De voorzitters ontvangen de raadstukken om op de hoogte te blijven van zaken die in de gemeente spelen. De leden worden verder door het secretariaat op de hoogte gehouden van jurisprudentie en eventuele actuele ontwikkelingen.
Inhoud jaarverslag In hoofdstuk 1 wordt de procedure voor het behandelen van bezwaarschriften behandeld. In het tweede hoofdstuk wordt ingegaan op de ervaringen van de commissie in het jaar 2006, waarna in hoofdstuk 3 apart aandacht wordt besteed aan de adviezen die de commissie heeft uitgebracht. In hoofdstuk 4 wordt dit verslag afgesloten met enkele conclusies en aanbevelingen. In een bijlage is een overzicht van beroepschriften 2006 opgenomen.
-5-
1. De procedure in de gemeente Hardenberg in 2006(1) Hoewel het bezwaar wordt ingediend bij het bestuursorgaan, boekt de afdeling Interne Zaken het bezwaarschrift rechtstreeks in op de afdeling CAJ (secretariaat commissie). Het secretariaat verzorgt vervolgens een ontvangstbevestiging richting bezwaarmaker en eventuele derde belanghebbende(n). De vakafdeling wordt eveneens op de hoogte gesteld van het bezwaar. Naar de bezwaarmaker en derde belanghebbende(n) zendt het secretariaat tevens een folder, waarin de verdere procedure van behandeling van het bezwaar en de samenstelling van de commissie wordt uitgelegd. Tevens beoordeelt het secretariaat de eventuele 'kennelijke niet-ontvankelijkheid' van het bezwaar, mogelijke gebreken of termijnoverschrijding. Het secretariaat geeft de bezwaarmaker de gelegenheid om gebreken te herstellen of een termijnoverschrijding te verklaren. Vervolgens verzoekt het secretariaat aan de vakafdeling om een dossier samen te stellen en een verweerschrift op te stellen. Uiterlijk drie weken voor een geplande zitting moeten de stukken bij het secretariaat worden aangeleverd. Het secretariaat stelt het dossier samen, stelt een samenvatting op, laat het dossier vermenigvuldigen en verzendt de uitnodigingen en de dossiers veertien dagen voor de hoorzitting. Omdat het gemeentebestuur zich bij de commissie laat vertegenwoordigen door ambtenaren, wordt aan de betrokken portefeuillehouder en gemeentesecretaris een afschrift van de uitnodiging gezonden. Op deze wijze blijft het bestuur op de hoogte van de behandeling van de bezwaarschriften. Beide kamers van de commissie vergaderen in principe eenmaal per maand. Kamer I vergaderde in 2006 bijna elke tweede donderdag van de maand ('s avonds), terwijl kamer II bijna elke vierde woensdag van de maand bijeenkwam ('s middags). Door gebrek aan zaken en doordat zaken nog niet rijp waren voor behandeling, zijn in het jaar 2006 drie vergaderingen van de commissie niet doorgegaan. In de commissie is besloten om de scheiding qua onderwerp (kamer I, oftewel Algemene Kamer behandelde alle zaken op het terrein van grondgebied, kamer II, oftewel Sociale Kamer behandelde de zaken op het sociale terrein) te verlaten. Als een bezwaarschrift binnenkomt, dan wordt het bezwaarschrift op de agenda van die kamer gezet - uiteraard met in achtneming van de termijn voor het opstellen van een verweerschrift en verzending van de stukken - die als eerste ruimte op de agenda heeft. Op die wijze kan een bezwaarschrift sneller – zo’n twee weken - worden behandeld. Voor de leden van de commissie heeft dit tot gevolg dat zij adviseren over zaken die op allerlei beleidsterreinen (van de weigering van bouwvergunningen tot terugvordering van bijstand) liggen. De commissie hoort de bezwaarmaker, eventuele andere belanghebbenden en (vertegenwoordigers van) het verwerende bestuursorgaan in elkaars aanwezigheid en beraadt zich vervolgens - in beslotenheid - over het aan het bestuursorgaan uit te brengen advies. De hoorzittingen van de commissie zijn in beginsel openbaar, dat wil zeggen: ook toegankelijk voor publiek en pers. Met het oog hierop publiceert het secretariaat de hoorzittingen in De Toren. De pers krijgt een afschrift van de uitnodiging aan het 1
Op de website van de gemeente Hardenberg (www.hardenberg.nl) en in de gemeentegids is uitgebreide informatie opgenomen over de procedure van behandeling van bezwaarschriften bij de gemeente Hardenberg.
-6-
bestuursorgaan en de stukken worden voor de pers en het publiek ter inzage gelegd. Als er echter zaken aan de orde komen die de persoonlijke levenssfeer raken, wordt de behandeling van die bezwaarschriften niet gepubliceerd. De pers wordt evenmin op de hoogte gebracht. Bij de uitnodiging voor de hoorzitting wordt deze gedragslijn aan de bezwaarde meegedeeld, waarbij er op wordt gewezen, dat een hoorzitting in principe openbaar is. Op verzoek kan de voorzitter besluiten om daadwerkelijk een besloten hoorzitting te houden. Het conceptverslag en -advies worden, nadat deze door het secretariaat zijn opgemaakt, aan de voorzitter en de leden, die de betreffende hoorzitting hebben bijgewoond, gezonden. Deze leden hebben een week de tijd om hun opmerkingen aan het secretariaat door te geven. De stukken worden, zo nodig aangepast, naar de voorzitter gestuurd voor ondertekening. Na ondertekening door de secretaris worden de stukken gekopieerd en aan alle betrokkenen gezonden. Het originele advies en verslag gaan - samen met het procesdossier (de originele stukken) - naar het bestuursorgaan. Aangezien er sprake dient te zijn van een volledige heroverweging van het besluit waartegen bezwaar wordt gemaakt, toetst de commissie de rechtmatigheid en beoordeelt zij ook de doelmatigheid. Bij de beoordeling van de doelmatigheid stelt de commissie zich terughoudend op als het beleidskeuzes – vastgelegd in een verordening of in beleidsregels – van de gemeente betreft. Anderzijds betrekt de commissie wel wijzigingen in de omstandigheden, bijvoorbeeld in de medische situatie, bij de heroverweging van het besluit. De commissie bekijkt tijdens de hoorzitting ook of er een oplossing van het conflict mogelijk is. Dit kan leiden tot de opschorting van het advies teneinde partijen de gelegenheid te bieden tot een oplossing te komen. De commissie adviseert aan het bestuur en neemt dus zelf geen besluiten op het bezwaarschrift. De werkwijze is dat het advies wordt overgedragen aan de betreffende vakafdeling, die de op het bezwaarschrift te nemen beslissing verder voorbereidt (dat wil zeggen: aan het bestuursorgaan voorlegt) en uitvoert. Het bestuursorgaan bepaalt dus zelf hoe met de adviezen van de commissie wordt omgegaan. Afwijking van een advies moet uiteraard wel goed gemotiveerd worden. Nadat het bestuursorgaan een beslissing op het bezwaar heeft genomen, krijgt het secretariaat van de commissie daarvan een afschrift ter kennisname. Het secretariaat licht de betrokken commissieleden in, wanneer het bestuursorgaan het advies niet overneemt. Het secretariaat licht de leden ook in over eventuele beroepszaken voorzover het secretariaat hiervan op de hoogte wordt gesteld.
-7-
2. Ervaringen met de procedure 2.1.
Beslistermijnen
De procedure zoals hiervoor omschreven, verloopt over het algemeen goed. Het adviseren en beslissen binnen de wettelijke bepaalde termijn is echter ook in het verslagjaar 2006 in veel gevallen niet gehaald. Voor de behandeling van een bezwaarschrift geeft de Awb zogenaamde beslistermijnen. Wanneer de gemeente over een bezwaarschriftencommissie beschikt, dient het bestuursorgaan binnen tien weken na ontvangst van het bezwaarschrift een beslissing op het bezwaar te nemen. Deze termijn kan ten hoogste met vier weken worden verdaagd. Verder uitstel is mogelijk voor zover de indiener van het bezwaarschrift daarmee instemt en andere belanghebbenden daardoor niet in hun belangen worden geschaad of ermee instemmen. In de gemeente Hardenberg is afgesproken dat het bestuursorgaan (lees: de vakafdeling) deze termijnen zelf bewaakt. In het advies van de commissie wordt daar wel altijd expliciet aandacht aan besteed. In de meeste gevallen ontvangt het secretariaat een afschrift van het besluit op bezwaarschrift. Indien dit wordt vergeten, vraagt het secretariaat deze afschriften op of zoekt het betreffende besluit op in het archief. (Gemiddelde) behandeltermijn2 van de bezwaarschriften in 2006 (tussen haakjes: 2005) Gemiddeld Besluit binnen Besluit Gemiddeld aantal minder dan of langer dan aantal weken weken tot gelijk aan 14 weken tot besluit advies 14 weken 19 (18) 71 (62) Totaal 16,4 (16,5) 22,3 (20)
Ten opzichte van het jaar 2005 is de behandeltermijn per bezwaarschrift gelijk gebleven. Hierbij merkt de commissie op dat ondanks de forse stijging van het aantal (behandelde) bezwaarschriften in 2006 (zie 2.2 en hoofdstuk 3) de behandelingsduur bij de commissie niet is toegenomen. Dit is ook te danken aan de tijdelijke inzet van extra administratieve ondersteuning bij het maken van verslagen. Andere redenen voor de langere termijn zijn dat steeds vaker door vooral rechtshulpverleners wordt gevraagd om een termijn voor het indienen van de gronden van het bezwaarschrift. Hierdoor wordt de behandelingsduur gemiddeld genomen verlengd met drie tot vier weken. Dit is gebeurd bij acht zaken. Daarnaast verzoeken bezwaarmakers regelmatig – wegens ziekte, vakantie – om uitstel van behandeling. Dit is gebeurd in vijf zaken. In enkele gevallen verzoekt verweerder om uitstel van behandeling met enkele weken. In totaal bedraagt het verleende/gevraagde uitstel 73 weken. Gemiddeld is dit per behandeld bezwaarschrift 73: 71 afgerond 1 week 3. Verder heeft de commissie ook in een aantal gevallen advies gevraagd aan derden. Bij twee planschadezaken dat heeft geleid tot twee maanden tijdsverlies. Daarnaast is in één geval een second opinion gevraagd bij een andere adviserende medische instantie. Dit heeft ook geleid tot ruim twee maanden tijdsverlies. Kortom, het blijkt dat het proces van behandeling van bezwaarschriften om allerlei redenen wordt beïnvloed door externe factoren. Het betreft de behandeling t/m het verzenden van het advies door de commissie en de stand van zaken per 5 april 2007. Het bestuursorgaan neemt gemiddeld 5,9 weken de tijd om een beslissing te nemen op het bezwaarschrift. Over 2005 blijkt dat het om gemiddeld 3,5 weken gaat. 3 Hierbij is uitgegaan van de categorie bezwaarschriften waar het besluit langer dan gemiddeld 14 weken op zich heeft doen wachten. 2
-8-
2.2.
Aantal behandelde bezwaarschriften / uitgebrachte adviezen
In 2006 heeft kamer I elf hoorzittingen gehouden. Kamer II is tien keer bijeengekomen. (2005: twintig in totaal) In totaal zijn drie vergaderingen uitgevallen. In totaal zijn in 2006 156 bezwaarschriften, die betrekking hebben op besluiten van het college van burgemeester en wethouders, de gemeenteraad en de burgemeester, door de commissie ontvangen. Uit 2005 zijn nog twaalf bezwaarschriften behandeld. De commissie heeft in 2006 110 bezwaarschriften behandeld en 108 adviezen4 uitgebracht. Er zijn 105 beslissingen op bezwaar genomen5. Daarbij zijn verreweg de meeste adviezen van de commissie overgenomen. In een vijftal zaken is het advies aangevuld of op een onderdeel afgeweken. Meer informatie is opgenomen in hoofdstuk 3. Het verschil tussen het aantal (binnengekomen) bezwaarschriften en het aantal uitgebrachte adviezen wordt verklaard doordat ook een aanzienlijk deel van de bezwaarschriften wordt ingetrokken en door bezwaarschriften die nog in behandeling zijn, zie de tabel op pagina 11. aantal behandelde bezwaarschriften/uitgebrachte adviezen (2001,2002, 2003, 2004, 2005 en 2006) 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0
156
153 119 90
2001
117
105 82
2002
117
108 90
72
2003
Aantal bezwaarschriften
71
2004
Aantal uitgebrachte adviezen
2005
2006
Het aantal (binnengekomen) bezwaarschriften is vergeleken met de vorige jaren aanzienlijk gestegen.Deze groei is deels verklaarbaar doordat de gemeente Hardenberg op allerlei fronten bezig is met bouwplannen. De plannen rond het centrum van Hardenberg leverden in totaal achttien bezwaarschriften op. Ook de vestiging van het voorkeursrecht leverde veel bezwaarschriften op, in totaal zeventien stuks. Daarnaast valt het hoge aantal bezwaarschriften in het kader van de Wet werk en bijstand op. Uit de door de commissie behandelde zaken komt geen echte verklaring van het grote aantal naar voren. Wel blijkt dat het aantal ingediende bezwaarschriften vanaf mei 2006 sterk is toegenomen. Hierdoor is ook het aantal uitgebrachte adviezen van de commissie gestegen tot 96. Verder is in het jaar 2006 nog een aantal bezwaarschriften door de commissie behandeld (twaalf stuks) die zijn binnengekomen in het jaar 2005. In totaal (96 + 12) zijn er derhalve 108 adviezen door de commissie uitgebracht. Een tiental bezwaarschriften, die in 2006 door de commissie zijn behandeld, is nog niet afgedaan. Dit is deels veroorzaakt doordat de gemeente afhankelijk is van externe factoren zoals medische adviezen van derden of het wachten op gegevens van bezwaarmaker of het verwerende bestuursorgaan. 4 5
Ter zitting zijn twee zaken ingetrokken. In zulke gevallen brengt de commissie geen advies uit. Stand van zaken per 5 april 2007.
-9-
2.3.
Het aantal bezwaarschriften per afdeling, cluster
Het aantal bezwaarschriften in het kader van de Wet voorzieningen gehandicapten (inclusief gehandicaptenparkeerkaarten) is ook dit jaar verder gedaald. De commissie kan hiervoor geen redenen geven. Mogelijk is er een relatie met het aantal besluiten op aanvragen. Doch de betrokken afdeling kon geen betrouwbare gegevens verstrekken over het aantal ingediende aanvragen om voorzieningen gehandicapten in de afgelopen jaren. Bij de Wet werk en bijstand is het aantal bezwaarschriften verder gestegen. Vooral de striktere regels (sollicitatieplicht, maatregelen, terugvordering in geval van fraude en inleveren bewijsstukken) verklaren deze groei in het aantal ingediende bezwaarschriften. Aantal bezwaarschriften per afdeling/cluster (2001, 2002, 2003, 2004, 2005, 2006)
50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0
43 34
31 30 29 26 22
21
2001 2002 2003 2004 2005 2006
23
15
13
78
8
7 22 Ruimte (RO)
0
44
22
Infrastructuur
2 0 1
2
Beheer Openbare Ruimte
Bouwen
9 4
21
Milieu
32333 1
1
Algemene en Juridische Zaken
35
100
Brandweer
53 50
43 37
40 31 30
2001 2002 2003 2004 2005 2006
47
23
28 25 21
19 15
20
8
10
7 3
566
1
0
22213
010100
00011
0 Bijstand
Wvg + gpk
Onderwijs
Sport/Cultuur
Economie
Burgerzaken
- 10 -
Het aantal bezwaarschriften op het terrein van de Woningwet (vooral bouwvergunningen) en de Wet op de Ruimtelijke Ordening is dit jaar ook sterk gestegen. Dit wordt veroorzaakt doordat er veel gebeurt op het terrein van de ruimtelijke ordening in Hardenberg, zoals het Masterplan voor het centrum van Hardenberg en de ontwikkeling van het nieuwe industrieterrein Broeklanden. Ook levert de bouw van woningen en gebouwen op verschillende locaties in de gemeente vooral bezwaarschriften op het terrein van planschade op. Daarnaast zijn op het terrein van de Wet voorkeursrecht gemeenten 6 veel bezwaarschriften binnengekomen. Opvallend is ook de groei van het aantal bezwaarschriften bij milieu. Deze groei komt voor het grootste deel ten laste van bezwaarschriften die gericht zijn tegen het weigeren of verlenen van kapvergunningen. Mede door de bouw van allerlei gebouwen en de aanleg van industrieterrein dienen regelmatig bomen te wijken. Deze bezwaarschriften worden sinds 2006 behandeld door de afdeling Bouwen en Milieu (was de afdeling Beheer en Openbare Ruimte).
2.4.
Hoorzitting
Het bestuursorgaan (meestal het college van burgermeester en wethouders) laat zich bij de commissie vertegenwoordigen door de (behandelend) ambtenaar. De commissie is in het algemeen tevreden over de wijze van optreden van de ambtelijke vertegenwoordigers. Zij zijn goed voorbereid op mogelijke vragen. Hierbij merkt de commissie op dat de ambtenaar het bestuursorgaan vertegenwoordigt. Dit houdt in dat hij ook vragen dient te beantwoorden die niet altijd op zijn eigen vakterrein liggen. Soms levert dit problemen op omdat deze vragen niet waren voorzien. Zo nodig kan hij een collega van een ander vakterrein vooraf raadplegen of meenemen naar de hoorzitting. Wel constateert de commissie dat de nieuwe ambtelijke vertegenwoordigers wellicht baat kunnen hebben bij een gerichte training op het terrein van procesvertegenwoordiging. De laatste training vond plaats in het voorjaar van 2002.
6
Deze bezwaarschriften, 17 stuks in totaal, worden meegeteld bij Ruimte
- 11 -
3. Het advies Na de hoorzitting beraadslaagt de commissie in beslotenheid over het uit te brengen advies. Daarin wordt vermeld of het bezwaarschrift ontvankelijk is. Bij de ontvankelijkheid gaat de commissie na of het bezwaar gericht is tegen een besluit als bedoeld in de Algemene wet bestuursrecht of dit besluit is uitgezonderd van bezwaar en beroep en of het bezwaarschrift binnen de wettelijke termijn van zes weken is ingediend. Daarnaast kijkt de commissie of de bezwaarmaker is aan te merken als belanghebbende bij het bestreden besluit en of het bezwaarschrift voldoet aan de wettelijke vormvereisten, zoals bijvoorbeeld het motiveringsvereiste. Als het bezwaar deze toets doorstaat, beoordeelt de commissie of het bezwaar al dan niet (gedeeltelijk) gegrond is en of het bestreden besluit moet worden herroepen. Hierbij past de opmerking dat de Algemene wet bestuursrecht in het kader van de heroverweging de termen gegrond en ongegrond niet gebruikt. Artikel 7:11, tweede lid van deze wet zegt: "Voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, herroept het bestuursorgaan het bestreden besluit en neemt het voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit". Dit betekent, dat de commissie zorgvuldig met de termen gegrond en ongegrond om moet gaan. Zo komt het voor dat de commissie van oordeel is, dat het bestreden besluit om (procedurele) redenen niet in stand kan blijven, zonder dat de bezwaarmaker deze gronden aanvoerde. In dat geval is de term gegrond niet op zijn plaats, maar zal het oorspronkelijke besluit wel herroepen moeten worden. Overzicht adviezen, ingetrokken en in behandeling zijnde bezwaarschriften (2001, 2002, 2003, 2004, 2005 en 2006)
70 65 60 55 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0
62 59 47
2001(totaal=115) 2002(totaal=119) 2003(totaal=115) 2004(totaal=133) 2005(totaal=131) 2006(totaal=168)
44
36 34 24
27
niet ontvankelijk
11
ongegrond
33 323532
30
24
21
19 15 1211
50
14 11 8 8
gegrond
12 12 11 8 8 3 anders
27
1111 9 10
ingetrokken
in behandeling
Bij de gegronde bezwaarschriften is in bijna alle gevallen sprake van strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel (artikel 3:4 Awb), strijd met een wettelijk voorschrift of het motiveringsbeginsel (artikel 3:46 Awb). Noot: De categorie 'anders' bestaat voornamelijk (10) uit gemengde adviezen. Dat wil zeggen dat een bezwaarschrift naar het oordeel van de commissie deels (niet)-ontvankelijk, gegrond en/of ongegrond was.
- 12 -
De commissie is het volgende opgevallen. Gebrekkige motivering, ontbreken juridische grondslag, geen belangenafweging Helaas heeft de Commissie ook dit jaar in ruim achttien gevallen opmerkingen moeten maken over de tekstinhoud van de bestreden beschikking. Vergeleken met vorig jaar is er nauwelijks sprake van een daling. Deels gaat het om het niet (volledig) vermelden van de juiste wetsartikelen of beleidsregels in de beschikking. Hierdoor is het voor de geadresseerde niet mogelijk om na te gaan (bijv. via www.hardenberg.nl ) op grond van welk(e) artikel(en) het bestreden besluit is genomen. Een ander gebrek betreft het vergeten of niet vermelden van de belangenafweging bij besluiten die betrekking hebben op bijvoorbeeld kapvergunningen. Wat betreft het opleggen van maatregelen, zoals het verlagen van de uitkering met 10%, 20%, 50% of zelfs 100% gedurende één maand, merkt de commissie op dat herhaaldelijk is gebleken dat in het bestreden besluit niet expliciet of summier is vermeld welke concrete feiten en omstandigheden – gedragingen, handelingen – aan verlagingen ten grondslag worden gelegd. Immers de geadresseerde heeft er recht op precies te weten waarom hij een verlaging van zijn uitkering krijgt. Zowel in het onderliggende rapport als in de beschikking is het uit een oogpunt van zorgvuldigheid vereist dat de reden(en) van de maatregel helder zijn omschreven. Bij ontslagzaken is voorts van belang dat de visie van de werkgever en de bijstandsaanvrager duidelijk worden vermeld in het onderliggende rapport. Hierbij is ook van belang dat de afweging om te komen tot een maatregel duidelijk in het besluit staat. Een ander punt dat de commissie hierbij opviel, betrof het toepassen van bijzondere omstandigheden die leiden tot het toepassen van verlaging met een lager percentage. Bijzondere omstandigheden die niet expliciet werden vermeld in het bestreden besluit waardoor de geadresseerde geen inzicht heeft in de opbouw van de maatregel. Over het verlenen van kapvergunningen merkt de commissie op dat de onderbouwing van de verleende vergunningen beter kan. Regelmatig is onduidelijk wat wel of niet gekapt mag worden en waarvoor wel of niet een kapvergunning is verleend. Immers voor bepaalde soorten bomen (bijvoorbeeld elzen, berken) is geen kapvergunning nodig. Verder vergt de onderbouwing van het weigeren van een gevraagde kapvergunning meer dan het aanstrepen van het woord “landschapsschoon” op een checklijst. In zulke gevallen dringt de commissie aan om toch meer informatie te verstrekken over de betrokken bomen en de reden(en) waarom deze bomen dienen te worden behouden. Verder merkt de commissie op dat zowel bij het weigeren als bij het toekennen van een kapvergunning nadrukkelijk de weigeringsgronden van artikel 4.4.4. van de Algemene Plaatselijke Verordening Hardenberg behandeld dienen te worden. Mocht er toch gekapt dienen te worden, dan dienen ook de redenen van het kappen en de daaronder liggende belangen nadrukkelijk in beeld te komen. Voorts merkt de commissie nog op dat bij het opleggen van herplantplicht de voorgaande eisen van motivering extra zwaar gelden. Immers het betreft hier wel een last die ten laste van de aanvrager van de kapvergunning komt. De commissie is ervan overtuigd dat als beter wordt voldaan aan het motiveringsvereiste dit minder bezwaarschriften oplevert. Ook in het verslagjaar 2006 zijn nog bij te veel zaken motiveringsgebreken aangetroffen. De commissie hoopt dat in het verslagjaar 2007 alle afdelingen daadwerkelijk de beschikkingen zodanig samenstelt dat deze beschikkingen helder, gemotiveerd en juridisch verantwoord zijn opgesteld.
- 13 -
Bezwaren tegen voorbereidingsbesluiten en besluiten over het voorkeursrecht De commissie is het opgevallen dat in het verslagjaar veel bezwaarschriften zijn ingediend tegen besluiten die vooral procedureel van aard zijn. Immers bij een voorbereidingsbesluit gaat het om ongewenste ruimtelijke ontwikkelingen (bouw- en aanlegactiviteiten) tegen te gaan terwijl een bestemmingsplan wordt voorbereid. In zulke gevallen heeft het geen zin om (uitvoerige) bezwaren te maken tegen de ruimtelijke ontwikkelingen die het bestuursorgaan in gedachten heeft. Immers hiervoor is de bestemmingsplanprocedure. Ook wat betreft het voorkeursrecht is er sprake van een vooral procedureel besluit. Binnen het gebied waarvoor het voorkeursrecht geldt dat de zakelijke rechten, bijvoorbeeld het recht van eigendom op percelen grond, eerst wordt aangeboden aan de gemeente Hardenberg. Hierdoor wordt voorkomen dat er wordt gespeculeerd met de gronden die liggen binnen het gebied waarvoor het voorkeursrecht geldt. In zulke gevallen heeft het geen zin om al bezwaren te maken tegen de mogelijke toekomstige ruimtelijke ontwikkelingen (bijvoorbeeld een woonwijk, sportvelden). Ook hier dient de gemeente in veel gevallen eerst het bestemmingsplan te wijzigen om de gewenste ontwikkeling mogelijk te maken. “In naam der Koningin” Reeds in de jaarverslagen 2004 en 2005 heeft de commissie opmerkingen gemaakt over het opnemen van deze zinsnede. Desondanks heeft de commissie ook dit jaar weer geconstateerd dat deze niet verplichte zinsnede opnieuw is vermeld in besluiten om bijstand terug te vorderen. Dit heeft ook opnieuw tot onnodige ergernis geleid bij bezwaarmakers. De commissie adviseert om deze zinsnede pas te gebruiken als vaststaat dat de aangeschrevene niet wenst te betalen. Bij het eerste besluit om terug te vorderen is dit niet zinvol.
3.1. Voorgestelde aanpassingen in gemeentelijke regelgeving Sportsubsidieverordening gemeente Hardenberg De commissie heeft geadviseerd om de redactie van artikel 4, lid 1, onder c van deze verordening opnieuw te formuleren. De zinsnede “waarop het project plaatsvindt” is een vrij vage grens. Wanneer vindt een project plaats? Gaat het hier om de feitelijke uitvoering van een project (de training, de folder drukken/uitreiken, de cursus) of het gaat het om het moment dat juridisch en financieel verplichtingen worden aangegaan. Verordening leerlingenvervoer gemeente Hardenberg In artikel 26, aanhef en onder b van deze verordening is mede gelet op de bijbehorende toelichting, gebleken dat het niet gaat om een reistijd van anderhalf uur voor de heenen terugreis tezamen (“naar school en terug”) maar om anderhalf uur bij de heenreis of anderhalf uur bij de terugreis (“naar school of terug”). Inmiddels is de Verordening leerlingenvervoer gemeente Hardenberg door de gemeenteraad op 30 januari 2007 in deze zin gewijzigd.
- 14 -
3.2.
Mandaat
Wat betreft het mandaat om besluiten te nemen, constateert de commissie dat de ter kennis gekomen besluiten in de regel zijn genomen op basis van een geldig mandaat. In twee gevallen is een besluit genomen door een niet daartoe bevoegde ambtenaar. Zo’n gebrek kan in het besluit op bezwaarschrift worden hersteld. Verder wijst de commissie er nog op dat als het bestuursorgaan afwijkt van het advies van de Commissie Bezwaarschriften zo’n besluit op bezwaarschrift niet in mandaat door de wethouder maar door het voltallige college dient te worden genomen. In één geval is er afgeweken van het advies van de commissie en is het besluit genomen door de wethouder en niet door het voltallige college. De mandaten zijn verleend op basis van de nadere regeling delegatie en mandaat 2001 die overigens nadien regelmatig is en wordt aangepast.
3.3.
Kosten
Per 12 maart 2002 is de Awb gewijzigd, waardoor het mogelijk is dat bezwaarmakers de door hen gemaakte kosten in de bezwaarfase bij de gemeente kunnen declareren. De kosten worden alleen vergoed indien het bezwaar – wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid - gegrond is en het bestreden besluit is herroepen. In de folder bij de ontvangstbevestiging is hieraan door de commissie een paragraaf gewijd. Het gaat hier vooral om kosten van professionele rechtshulp, zoals advocaten, medewerkers van rechtsbijstandverzekeraars en juristen van vakbonden. Er is in meerdere gevallen een beroep gedaan op deze regeling, in de meeste gevallen door professionele rechtshulpverleners. De commissie heeft dit jaar in vier gevallen geadviseerd om de gemaakte kosten van rechtshulp te vergoeden; in 2005 bij vier bezwaarschriften.
3.4.
Overweging ten overvloede
Indien de commissie dat nodig oordeelt, kan ze aan het advies een zogenaamde 'overweging ten overvloede' toevoegen. Een dergelijke overweging houdt verband met de signaalfunctie van de commissie en heeft doorgaans geen betrekking op de inhoud van de zaak, maar op de gevolgde procedure. Wel wordt daarbij nagegaan of deze overweging ten overvloede de belangen van bij de zaak betrokken belanghebbenden zou kunnen schaden. In het verslagjaar 2006 is het de commissie meermalen opgevallen dat er sprake is van weinig overleg tussen degene die gaat verbouwen en zijn buren. Het gevolg is dan dat de buurman een bezwaarschrift indient tegen de verleende bouwvergunning. Vaak gaat het dan om zaken als minder zonlicht, het bouwen op andermans terrein of het uiterlijk van het bouwwerk. In sommige, lang niet alle, gevallen is het mogelijk om het bouwplan iets aan te passen zodat de buurman er ook mee kan leven. De commissie adviseert derhalve dat bij bouwplannen aanvragers om een bouwvergunning in een vroegtijdig stadium de betrokken buren betrekken bij hun bouwvoornemens. Dit voorkomt dat de verhouding tussen buren wordt verstoord hetgeen ook regelmatig leidt tot bezwaarschriften.
- 15 -
3.5.
Nader overleg
Als de commissie van oordeel is dat zij nog over onvoldoende gegevens beschikt voor het uitbrengen van een advies, dan kan de zaak worden aangehouden en kan de voorzitter van de commissie een nader onderzoek gelasten. Dit kan zowel door de commissie zelf geschieden, als - in opdracht van de commissie - door een derde partij. Indien het nader overleg / onderzoek nieuwe en relevante gegevens oplevert, die van belang kunnen zijn voor de op het bezwaar te nemen beslissing, wordt opnieuw een hoorzitting belegd. In een enkel geval heeft nader overleg plaatsgevonden tussen bezwaarmaker en de behandelend ambtenaar. Helaas leidt dit niet altijd tot een spoedig resultaat. Vaak kost het maanden - bijvoorbeeld door uitwisseling van nadere stukken, het maken van nieuwe situatie- of bouwtekeningen - voordat partijen al dan niet tot een oplossing komen. Al die tijd ligt het bezwaarschrift op de stapel "nog te behandelen zaken". Om de voortgang te bevorderen bewaakt het secretariaat de procedure en spoort desnoods (niet altijd met succes) zowel de vakafdeling als bezwaarmaker aan om de benodigde actie te ondernemen.
3.6.
Termijn tussen advies en beslissing op het bezwaar
Hiervoor is al opgemerkt dat er gemiddeld 5,9 (2005: 3,9) weken zitten tussen het uitbrengen van het advies en het versturen van de beslissing op het bezwaar. Deze langere termijn, twee weken, is deels verklaarbaar doordat in 2006 meer zaken moesten worden behandeld door de gemeenteraad, in totaal 22 (2005: 14). Mede gelet op de besluitfrequentie van de raad (meestal 1 keer per maand) is de langere duur hierdoor deels verklaarbaar. Het betrof hier vooral bezwaarschriften die in het kader van de Wet voorkeursrecht gemeenten zijn ingediend, 17 stuks. Ook werd enkele keren bezwaar gemaakt tegen voorbereidingsbesluiten die op zich genomen slechts procedure besluiten zijn. Daarnaast werden ook enkele bezwaarschriften over planschade behandeld door de commissie waarop de gemeenteraad dient te besluiten. Doordat de Wet op de Ruimtelijke Ordening is veranderd, neemt bij nieuwe verzoeken (ingediend nà 1 september 2005) om planschadevergoeding het college een besluit op het bezwaarschrift. Verder is, nadat de commissie in een zaak het advies “gegrond” had uitgebracht, alsnog namens het college een medisch advies gevraagd. Hierdoor duurde het 35 weken voordat een besluit (ook gegrond) op het bezwaarschrift werd genomen. Voorzover bij de commissie bekend is, is er in drie gevallen nog geen beslissing op bezwaarschrift genomen nadat de commissie advies heeft uitgebracht.
- 16 -
3.7.
Ingetrokken bezwaarschriften
Ook in 2006 zijn weer diverse bezwaarschriften ingetrokken, namelijk 50 stuks, dat is 30% van het aantal ingediende bezwaarschriften. In 2005 werd 27% van het totaal aantal ingediende bezwaarschriften ingetrokken (32 stuks). Net als in voorgaande jaren zijn de meeste bezwaarschriften ingetrokken na nader overleg met de behandelend ambtenaar, vergunninghouder en/of derdebelanghebbende. Een enkele keer gebeurt dit tijdens of na de zitting. Vaak is bij ingewikkelde zaken nader overleg nà de zitting noodzakelijk. Meerdere keren is een oplossing gevonden en de gevraagde voorziening / vergoeding alsnog verstrekt. Nadere analyse van de reden van de intrekking leert dat in 18 (van de 50) gevallen de bezwaarmaker werd "beloond" met een voor hem gunstig nieuw besluit. Hierbij valt wel op dat het grootste deel van deze zaken (13 zaken) betrekking heeft op de afdeling Werk, Welzijn en Educatie. Ook dient te worden vermeld dat de bemiddeling door de heer K. Bolks (medewerker bij de afdeling Bouwen en Milieu) heeft geleid tot het intrekken van drie bezwaarschriften.7 Deze bemiddeling (pre-mediation) vindt plaats in het kader van een pilot voor twee jaren waarbij de heer Bolks bemiddelt. Vooralsnog is dit in hoofdzaak gebeurd bij bouwzaken waarbij er vaak sprake is van burgers die bezwaar maken tegen een verleende bouwvergunning aan de buren. De commissie merkt hierbij wel op dat er aandacht voor dient te zijn dat deze vorm van bemiddeling snel tot vertraging kan leiden. Als de bemiddeling niet tot succes leidt, dient alsnog – met vertraging - het bezwaarschrift behandeld te worden door de commissie. Zoals in paragraaf 2.3 al is aangegeven komt het ook voor dat een bezwaar pas na de hoorzitting wordt ingetrokken, omdat er eerst op dat moment namens het bestuursorgaan duidelijkheid wordt verschaft en/of een oplossing wordt aangedragen. Dit is in een tweetal zaken gebeurd.
Overzicht van gegeven adviezen, in behandeling zijnde zaken en ingetrokken zaken (in percentages 2006) 10
ongegrond
62 50
niet ontvankelijk gegrond anders ingetrokken in behandeling
11 8
3.8.
27
(Hoger) beroep / voorlopige voorzieningen
Tegen de beslissing op het bezwaar kan beroep worden aangetekend. Uit de uitspraken van de bestuursrechter blijkt dat de meeste beslissingen op bezwaar (voorzover bekend bij de commissie) in stand zijn gelaten. Voor een overzicht van de uitspraken in beroep wordt verwezen naar bijlage 1. 7
In totaal zijn door de heer Bolks acht bezwaarschriften voor bemiddeling in behandeling genomen.
- 17 -
4. Conclusies en aanbevelingen Hieronder volgen de aanbevelingen die uit het voorgaande voortvloeien. 1. Bij voortduring dient aandacht te worden besteed aan de redactie van besluiten. Heldere, gemotiveerde besluiten voorkomen irritatie bij de ontvangers van de besluiten. Duidelijke beschikkingen kunnen ook het indienen van bezwaarschriften voorkomen. Hierbij is ook uitermate belangrijk dat bij de behandeling van de aanvragen of de verzoeken goed overleg met de aanvrager of de verzoeker plaatsvindt. Goede communicatie kan het indienen van bezwaarschriften ook voorkomen. Ook de Nationale Ombudsman wijst op het bovenstaande 8. Concreet adviseert de commissie om alle medewerkers die brieven en beschikkingen opstellen in 2007 nader te scholen en te trainen in deze vaardigheid. Het gaat hier om een verplichte cursus waarin medewerkers leren om beslissingen of brieven op te stellen in helder Nederlands die juridisch verantwoord zijn. 2. De commissie heeft als doel om binnen vier weken na de hoorzitting het advies toe te zenden aan het verwerende orgaan en in afschrift aan bezwaarmaker. Als het advies door de commissie is uitgebracht, dient het college in de regel binnen twéé weken een besluit op het bezwaarschrift nemen. Als het besluiten van de raad betreft, is een langere termijn, zes weken, onvermijdelijk. Immers de raad komt slechts één keer per maand in een besluitvormende vergadering bijeen. 3. De commissie adviseert om nader onderzoek te verrichten naar het stijgende aantal bezwaarschriften dat is gericht tegen besluiten op grond van de Wet werk en bijstand. De commissie is het opgevallen dat het aantal bezwaarschriften op grond van de verordening voorzieningen gehandicapten gemeente Hardenberg/de regeling voor gehandicaptenparkeerkaarten steeds verder daalt. 4. De commissie adviseert om aan ambtenaren die het bestuur van de gemeente Hardenberg vertegenwoordigen tijdens de hoorzittingen van de commissie een gerichte training op het terrein van procesvertegenwoordiging aan te bieden. 5. De commissie adviseert dat aanvragers, die willen gaan (ver)bouwen, in een vroegtijdig stadium de betrokken buren betrekken bij hun bouwplannen.
Bijlagen: bijlage 1
8
overzicht van uitspraken in (hoger) beroep en voorlopige voorzieningen 2006
Het onderzoek van de Nationale ombudsman genaamd “Burgerbrieven gemeenten” 30 januari 2007. Het onderzoek is beschikbaar via internet op www.nationaleombudsman.nl
- 18 -
Zaak
Voorlopige voorziening (datum + uitspraak)
Beroep Rechtbank Zwolle (datum + uitspraak)
1. slopen muren, muziekkoepel centrum Hardenberg 2.slopen muren, muziekkoepel Hardenberg
4 april 2006 afgewezen
4 april 2006 ongegrond,
4 april 2006 afgewezen
3. bouwvergunning drie bouwblokken centrum Hardenberg
16 mei 2006 afgewezen
4 april 2006 ontvankelijk en gegrond (vernietiging besluit op het bezwaar; het bezwaarschrift wordt ongegrond verklaard beroep ingesteld
4. herziening / terugvordering bijstand wegens fraude; beeindiging; blokkering 5. bouwvergunning ligboxenstal 6. vernummering huisnummers
Hoger Beroep (datum + uitspraak)
Leerpunten
In dit geval leidt niet – ontvankelijk (geen zicht) in beroep tot ontvankelijk (wel zicht op de bouwwerken).
22 juni 2006 alle drie beroepen zijn ongegrond
5 oktober 2005 ged. niet ontvankelijk en ongegrond
9 augustus 2006 ongegrond
----
20 september 2006 afgewezen
7. planschade
25 oktober 2006 ongegrond
8. intrekken bouwvergunning
8 november 2006 ongegrond
9. herziening / terugvordering bijstand wegens fraude
30 november 2006 gegrond
In beroep is nog uitgebreid advies gevraagd aan de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak. Deze instantie heeft alles nog eens – inclusief bedrijfsbezoek en vele bijlagen - overgedaan!
Ook een rapport van de sociale recherche kan onvoldoende informatie bevatten om het besluit tot terugvordering op te baseren
-1-
10.herziening/ terugvordering bijstand wegens fraude 11. bouwvergunning
30 november 2006 ongegrond
4 april 2007 ongegrond
