Inhoudsopgave iii. 2. De Wvg en de doelgroep Inleiding De doelgroep: aantallen en kenmerken Bereikbaarheid van de Wvg 8

Inhoudsopgave

iii

INHOUDSOPGAVE 1. 1.1. 1.2. 1.3. 1.4.

Inleiding De Wet voorzieningen gehandicapten: uitgangspunten Ontwikkelingen in weten regelgeving sinds de invoering van de Wvg Het evaluatieonderzoek Leeswijzer

1 1 3 5 6

2. 2.1. 2.2. 2.3.

De Wvg en de doelgroep Inleiding De doelgroep: aantallen en kenmerken Bereikbaarheid van de Wvg

7 7 7 8

3. 3.1. 3.2. 3.3. 3.4. 3.5.

Wvg-beleid Inleiding Totstandkoming en vormgeving van beleid De inhoud van het beleid Zorgplicht Realisatie van de zorgplicht

9 9 9 11 14 16

4. 4.1. 4.2. 4.3. 4.3.1. 4.3.2.

Organisatie en afhandelingstraject Inleiding Samenhang en integratie van de uitvoering Efficiency Kostenbeheersing Doorlooptijden

19 19 19 21 21 22

5. 5.1. 5.2. 5.3. 5.4. 5.5.

Budgettaire neutraliteit en beheersbaarheid Inleiding Ontwikkeling van de aantallen voorzieningen en uitgaven Toereikendheid van het Wvg-budget Verschillen tussen gemeenten Doorwerking van het Wvg-budget op het beleid

25 25 25 28 30 31

6.

Conclusies

33

iv

Een verstrekkende wet 3: samenvatting

Inhoudsopgave

1.

INLEIDING

1.1.

De Wet voorzieningen gehandicapten: uitgangspunten

v

Op 1 april 1994 is de Wet voorzieningen gehandicapten (Wvg) van kracht geworden 1. Deze wet betekende een herziening van het voorzieningenstelsel voor mensen met beperkingen 2, waarbij de gemeenten de verantwoordelijkheid hebben gekregen voor de toekenning en verstrekking van woonvoorzieningen, vervoersvoorzieningen en rolstoelen aan zelfstandig wonende mensen met beperkingen 3. De uitgangspunten van de Wvg en de feitelijke parlementaire toezeggingen vormen het toetsingskader voor de landelijke Wvg-evaluatie4. De opzet van de Wvg-evaluatie wordt in paragraaf 1.3. kort toegelicht. De uitgangspunten voor de Wvg en het nieuwe stelsel die zijn geformuleerd bij de invoering van de Wvg5, kunnen als volgt worden samengevat: a. b. c. d.

Gemeenten hebben de zorgplicht om voorzieningen te verstrekken die de zelfstandigheid en zelfredzaamheid bevorderen; en die voor allen binnen de doelgroep bereikbaar zijn (ook voor ouderen en lagere inkomens groepen), door middel van een integrale en transparante uitvoeringsstructuur. De Wvg moet budgettair neutraal gerealiseerd worden, waarbij de zorgplicht en de budgetverantwoordelijkheid in één (gemeentelijke) hand liggen.

De wetgever heeft bepaald dat de uitvoering en nadere invulling van de (geharmoniseerde) regelgeving het meest doelmatig kon plaatsvinden op het niveau van gemeenten, gezien de mogelijkheden voor maatwerk en het afstemmen of integreren van algemeen beleid op het terrein van huisvesting, vervoer en ouderen. De invoering van de Wvg betreft dus een decentralisatieoperatie, waarbij gemeenten beleidsvrijheid kregen de zorgplicht nader in te vullen en daarbij af te stemmen op de lokale omstandigheden en de individuele vraag. De Wvg kan daarmee tevens als een kaderwet worden gezien waarin in algemene zin wordt aangegeven wat de verantwoordelijkheden en bevoegdheden zijn en welke rechten gehandicapten aan de wet kunnen ontlenen. In het hiernavolgende worden de uitgangspunten kort toegelicht.

1

2 3 4

5

Het wetsontwerp is 17 september 1992 ingediend. Op 5 oktober 1993 is de wet door de Eerste Kamer aanvaard. In de loop der tijd zijn bepaalde thema’s uitgewerkt in nadere regelingen, zoals de Regeling inzake financiële tegemoetkomingen en eigen bijdragen Wvg. In deze samenvatting wordt in de meeste gevallen de term ‘gehandicapten’ gebruikt. Gemeenten hebben een beperkte zorgplicht voor bewoners van AWBZ-instellingen sinds 1996. Relevante documenten zijn het Voorstel van de Wet, de Memorie van Toelichting, de Memorie van Antwoord, de Nota naar aanleiding van het Eindverslag, de Handelingen Tweede Kamer en de Memorie van Antwoord Eerste Kamer. In het rapport Evaluatie van de Wvg (Buul, M.J.M. van, en I.M. Redeker, Ministerie van SZW, Den Haag, november 1993) is op de inhoud van deze stukken uitgebreid ingegaan. Deze publicatie heeft als uitgangspunt gediend voor de evaluatie. Memorie van Toelichting, TK, 17 september 1992, 22 815, nr. 3.

vi


Ad a Gemeentelijke zorgplicht en het bevorderen van zelfstandigheid en zelfredzaamheid De zorgplicht van gemeenten houdt in dat adequate voorzieningen getroffen dienen te worden voor gehandicapten die in de betreffende gemeente woonachtig zijn. Door deze voorzieningen moeten beperkingen van de gehandicapten worden weggenomen of verminderd waardoor zij zo lang mogelijk en financieel verantwoord zelfstandig kunnen wonen en waardoor deelgenomen kan worden aan het maatschappelijk verkeer 6. Gemeenten dienen de uitwerking van de zorgplicht vast te leggen in een gemeentelijke verordening (artikel 2 van de Wvg) waardoor rechtszekerheid is gegarandeerd. In de Memorie van Toelichting 7 staat dat het gewenst is dat enige mate van afstemming en harmonisatie van het gemeentelijk beleid ontstaat, bijvoorbeeld met behulp van de Modelverordening die door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) is opgesteld. Ad b Bereikbaarheid In de Memorie van Toelichting staat over de bereikbaarheid van Wvg-voorzieningen voor gehandicapten dat er met het oog op de kostenbeheersing (zie ad d) een groter beroep zal worden gedaan op de eigen verantwoordelijkheid van de gehandicapte voor de voor hem noodzakelijke voorzieningen, door middel van een financiële bijdrage in de kosten. Specifieke afspraken hierover zijn destijds vastgelegd in de Regeling inzake financiële tegemoetkomingen en eigen bijdragen Wvg. Gezien de gemeentelijke beleidsmogelijkheden en financiële instrumenten wordt ervan uitgegaan dat de financiële bereikbaarheid en toereikendheid van de voorzieningen voor gehandicapten niet in het geding zullen komen. Een voorwaarde voor de bereikbaarheid van de Wvg is de bekendheid met de Wvg van de doelgroep. Niet-gebruik van de Wvg kan onder meer worden veroorzaakt door onbekendheid met de Wvg. Ad c Integraliteit en transparantie Een ontwikkeling naar een integrale benadering, in de vorm van één loket, als bijwerking van de harmonisering van de regelgeving door de stelselherziening is een van de uitgangspunten van de Wvg. Beoogd werd vooral een samenwerking tussen gemeenten en zorgverzekeraars aangaande de AAW -werkvoorzieningen 8. De vormgeving van één loket is niet nader ingevuld, genoemd zijn vormen als een informatiecentrum, een loketdienst voor de behandeling van aanvragen of een integrale gevalsbehandeling. Verwacht wordt dat door een één loketconstructie de doeltreffendheid en kwaliteit van de dienstverlening toenemen. Ad d Budgettaire neutraliteit en budgetverantwoordelijkheid De Wvg koppelt de budgetverantwoordelijkheid aan de verantwoordelijkheid voor de toekenning en verstrekking van voorzieningen. Om dit te kunnen realiseren krijgen gemeenten de ruimte om, tot een bepaalde hoogte, zelf invulling aan het beleid te geven en daarbij instrumenten voor kostenbeheersing toe te passen. Hiermee wordt met name gedoeld op de uitbreiding van de werkingssfeer van de Wvg naar 65-plussers, die alleen budgettair neutraal mogelijk en verantwoord is als herstructurering plaatsvindt en kostenbeheersende maatregelen worden getroffen 9. 6

7 8 9

Memorie van Antwoord, Kamerstuk II, 22 815, nr. 6. Handelingen II, 1992/1993, TK 68-4928. Memorie van Antwoord, Eerste Kamer, nr. IA. Memorie van Toelichting, Wet van 7 oktober 1993, Stb.545, Kamerstuk II, 22 815,nr.3. Memorie van Antwoord, Kamerstuk II, 22 815, nr. 6. Hiermee gaat het met name om de ‘halvering’ van de vervoerskostenvergoeding met de invoering van de Wvg. Deze halvering is overigens geleidelijk tot stand gekomen: tussen 1992 en 1994 is in totaal 30%

Inhoudsopgave

vii

De meerjarenbedragen die zijn toegevoegd aan het Gemeentefonds ten behoeve van de uitvoering van de Wvg door gemeenten worden in principe toereikend geacht om onder andere de verwachte verdubbeling van de vraag op te vangen. Aangezien de Wvg een openeinderegeling is, lopen gemeenten financiële risico’s omdat geen voorzieningen geweigerd mogen worden op grond van het overschrijden van het door de gemeenteraad beschikbaar gestelde budget of de opgestelde begroting. Het Rijk heeft daarbij de garantie gegeven dat indien het macrobudget onvoldoende blijkt te zijn als gevolg van ontwikkelingen waar gemeenten geen invloed op kunnen uitoefenen, het Gemeentefonds zal worden aangevuld. Op het niveau van individuele gemeenten kunnen verschillen bestaan in mate van tekorten of overschotten10. Gemeenten kunnen, bij eventuele (verwachte) tekorten maar ook in het algemeen, beheersingsmaatregelen treffen, waarbij de vervulling van de zorgplicht uiteraard dient te worden gehandhaafd.

1.2.

Ontwikkelingen in weten regelgeving sinds de invoering van de Wvg

Naar aanleiding van onder meer de resultaten van de eerste en tweede meting van de landelijke Wvg-evaluatie zijn sinds 1994 enkele substantiële wijzigingen doorgevoerd in de regelgeving rond de Wvg. Met ingang van 1 januari 1996 is de Regeling Sociaal Vervoer AWBZ-instellingen in werking getreden ter vervanging van de Regeling Afbakening Wvg/AWBZ. Met deze regeling is de gemeentelijke zorgplicht voor de verlening van vervoersvoorzieningen aan gehandicapten uitgebreid met bewoners van AWBZ-instellingen 11. Hiervoor is een tijdelijke bijdrageregeling AWBZ-gemeenten (T-bag) voor betreffende gemeenten ter beschikking gesteld om aan de zorgplicht te kunnen voldoen. Deze wordt sinds 1996 jaarlijks uitgekeerd. De verdeelsleutel is in 1999 bijgesteld en de hoogte van de tijdelijke bijdrage per gemeente is jaarlijks gewijzigd. Na de evaluatie van de eerste negen maanden Wvg, eind 1995, is besloten de mogelijkheid voor gemeenten om eigen bijdragen te heffen te beperken. Hiertoe is per 1 april 1996 de Regeling inzake eigen betalingen en eigen bijdragen Wvg bijgesteld.

10 11

gekort op de vergoedingen onder de AAW. Gemeenten konden in het kader van de Wvg een eventuele verdere korting over de jaren 1994 en 1995 spreiden, bijvoorbeeld in de vorm van een overgangsregeling. Memorie van Antwoord, Kamerstuk II, 22 815, nr. 6. Bij de invoering van de Wvg werden bewoners van Gezinsvervangende tehuizen (GVT’s), Regionale Instellingen voor Beschermd Wonen (RIBW) en de vier grote woonvormen tot de doelgroep voor vervoersvoorzieningen gerekend. In 1996 zijn daaraan toegevoegd: instellingen voor verstandelijk gehandicapten, ps ychiatrische ziekenhuizen of psychiatrische afdelingen van een algemeen of academisch ziekenhuis, verpleeghuizen, instellingen voor blinden en slechtzienden, instellingen voor doven en slechthorenden en het Instituut voor Epilepsiebestrijding (IvE).

viii


De belangrijkste wijzigingen betreffen: -

-

De mogelijkheid voor het vragen van eigen bijdragen voor rolstoelen is vervallen; De eigen bijdrage voor naturavoorzieningen is maximaal ƒ 100, -- bij een draagkracht tot 1½ 12 keer het norminkomen (was ƒ 500,-- in 1994 en ƒ 186,-- tot 1 maal het norminkomen); De eigen betalingen mogen de Wvg -draagkracht niet overschrijden; De Wvg -draagkracht geldt vanaf 1½ maal het norminkomen en is maximaal een kwart van het draagkrachtpercentage dat de gemeente in het kader van de Abw hanteert. Dit betekent een halvering ten opzichte van de oude situatie;

GEMEENTEN ZIJN VERPLICHT BIJ HET BEPALEN VAN DE WVGDRAAGKRACHT NAAST DE AWBZ-EIGEN BIJDRAGEN REKENING TE HOUDEN MET OVERIGE KOSTEN VOORTVLOEIENDE UIT DE HANDICAP. DE INVULLING VAN DE POSTEN WAARMEE REKENING WORDT GEHOUDEN LIGT BIJ DE INDIVIDUELE GEMEENTEN.

Vervolgens is met ingang van 1 januari 1998 de eigen bijdrageregeling voor woningaanpassingen duurder dan ƒ 45.000,-- geharmoniseerd, vooruitlopend op de decentralisatie die hierna wordt beschreven. Per 1 april 2000 is de gemeentelijke zorgplicht uitgebreid met woonvoorzieningen waarvan de kosten meer bedragen dan ƒ 45.000,--13. Gemeenten hebben hiermee de zorgplicht voor alle woonvoorzieningen gekregen. Gemeenten kunnen een deel van hun kosten voor dure woonvoorzieningen bij het Ministerie van SZW declareren met een gemeentelijke bijdrage van ƒ 22.000,-- 14. Voor gemeenten met minder dan 25.000 inwoners is dit het maximum bedrag aan gemeentelijke bijdrage per twee kalenderjaren. Sinds 1 april 2000 moeten gemeenten de cliëntenparticipatie bij de uitvoering van de Wvg in een (inspraak)verordening regelen 15. Daarin moet worden vastgelegd dat de reikwijdte van de cliëntenparticipatie het integraal gehandicaptenbeleid betreft en welke faciliteiten aan de lokale platforms ter beschikking worden gesteld. Gemeenten dienen cliënten in het beleidsproces tijdig te raadplegen, waarbij in onderling overleg en in relatie tot het beleidsproces deze tijdigheid nader dient te worden gedefinieerd. Andere, meer gedetailleerde, wijzigingen betreffen bijvoorbeeld het verruimen van de zorgplicht van gemeenten met de uitraasruimte16.

12

13

14

15 16

Dit betreft de inkomensnorm zoals gehanteerd in het kader van de Algemene bijstandswet en toegelicht in de Regeling inzake financiële tegemoetkomingen en eigen bijdragen Wvg. Tot deze datum vielen de woonvoorzieningen duurder dan ƒ 45.000,-- onder verantwoordelijkheid van de zorgverzekeraars en lag de uitvoering bij de Ziekenfondsraad, nu het College voor zorgverzekeringen (CVZ). Kamerstukken II 1998/99, 26 435, nr.3. Besluit rijksvergoeding Wvg-woonvoorzieningen en Regeling verantwoordingskosten Wvgwoonvoorzieningen (maart 2000). Met inachtneming van artikel 150 van de Gemeentewet. Per 1 april 2000 is de uitraasruimte onder de werkingssfeer van de Wvg gebracht (Stb. 1999, 598).

Inhoudsopgave

1.3.

ix

Het evaluatieonderzoek

Bij de invoering van de Wvg zijn bepalingen opgenomen omtrent de evaluatie van de Wvg en zijn toezeggingen gedaan aangaande de invulling van deze evaluatie. Doel van het evaluatieonderzoek is om de bouwstenen aan te leveren waarmee op hoofdlijnen de decentrale uitvoering van de Wvg kan worden beoordeeld door bewindslieden en Kamerleden. Dit heeft geleid tot een omvangrijk evaluatieonderzoek bestaande uit drie metingen (in 1995, 1997 en 2000), elk bestaande uit een groot aantal deelonderzoeken17. Daarnaast zijn jaarlijks financiële en andere kwantitatieve gegevens onder de naam Kerncijfers Wvg verschenen. De deelonderzoeken van de landelijke Wvg-evaluatie zijn grotendeels gebaseerd op gegevens van een representatief panel van gemeenten. Daarmee kunnen de resultaten worden gegeneraliseerd naar landelijk niveau, kunnen vergelijkingen in de tijd worden gemaakt en trends worden gesignaleerd. Een aantal deelonderzoeken heeft een beperkter bereik en kende een kwalitatieve insteek. De resultaten van deze deelonderzoeken zijn veelal indicatief en vormen een verdieping van de meer algemene deelonderzoeken. De Kerncijfers Wvg, tenslotte, zijn gebaseerd op gegevens over alle gemeenten en hebben een monitorfunctie. De Kerncijfers betreffen tot nu toe de jaren 1994 tot en met 1999. De resultaten van de derde en tevens laatste meting van het evaluatieonderzoek zijn beschreven in Een verstrekkende wet 3. In deze rapportage wordt uitgebreid ingegaan op het beleid en de uitvoering van de Wvg, het aantal cliënten en verstrekte voorzieningen en de daarbij behorende kosten, ervaringen van aanvragers met de Wvg, rechtsbescherming, financiële ontwikkelingen en verschillen tussen gemeenten. Elk hoofdstuk van het rapport bevat een samenvatting met de belangrijkste resultaten. In deze samenvatting worden de resultaten van zes jaar evaluatieonderzoek op hoofdlijnen weergegeven. Bij het maken van een selectie van de belangrijkste onderzoeksuitkomsten zijn de doelstellingen en uitgangspunten van de Wvg de leidraad geweest. Niettemin is het mogelijk dat sommige lezers voor hen essentiële conclusies hier niet terugvinden, dan wel dat zij vinden dat nuances verloren zijn gegaan. Het is nuttig hier te verwijzen naar de piramidevormige opbouw van de onderzoeksrapportage. Lezers die meer willen weten over een bepaald onderwerp kunnen dit (meestal) vinden in een ‘lager’ document. Conclusies S a m e n v a t t i n g op h o o f d l ij n e n E e n v e r s t r e k k e n d e W e t 3 : e i n d r a p po r t D a t a b o e k W v g – e v a l u a t i e, d e r d e m e t i n g (b e v a t a l l e w e r k d o c u m e n t e n)

17

Panelenquête (organisatie van de Wvg), verordeningenonderzoek (formeel beleid), onderzoek naar doorlooptijden bij dure woningaanpassingen, onderzoek naar systemen van collectief vervoer, onderzoek naar de stand van zaken aangaande Persoonsgebonden budget in de Wvg, onderzoek naar de uitvoeringspraktijk in het algemeen en vier thema’s in het bijzonder, drie cliëntenonderzoeken, jurisprudentieonderzoek en onderzoek naar niet-gebruik. Van elk deelonderzoek is een werkdocument verschenen dat is opgenomen in een afzonderlijk gepubliceerd Databoek.


x

1.4.

Leeswijzer

In deze samenvatting wordt globaal de systematiek van Een verstrekkende wet 3: eindrapport gevolgd, waarbij per hoofdstuk, naast een beknopte beschrijving, ingegaan wordt op de uitgangspunten van de Wvg. Hoofdstuk 2. geeft naast een beschrijving van de doelgroep inzicht in de bereikbaarheid van de Wvg voor de doelgroep, waaronder ouderen en de lagere inkomensgroepen. In dit hoofdstuk staat derhalve uitgangspunt b (bereikbaarheid) centraal. Hoofdstuk 3. bevat een beschrijving van (de totstandkoming van) het Wvg-beleid. Vervolgens wordt meer concreet ingegaan op de invulling van de zorgplicht door gemeenten en de realisatie daarvan, onder andere wat betreft het bevorderen van de zelfstandigheid en zelfredzaamheid. Met andere woorden, uitgangspunt a (zorgplicht, zelfredzaamheid en zelfstandigheid) staat centraal in hoofdstuk 3. Hoofdstuk 4. richt zich op uitgangspunt c (integraliteit en transparantie) en bevat onder meer een beschrijving van de organisatie van de Wvg-uitvoering. In hoofdstuk 5. volgt een beschrijving van de financiële aspecten op macro- en microniveau, en heeft derhalve uitgangspunt d (budgettaire neutraliteit en budgetverantwoordelijkheid) als hoofdthema. In hoofdstuk 6. tenslotte worden aan de hand van de vier uitgangspunten de conclusies van het evaluatieonderzoek weergegeven.

2.

DE WVG EN DE DOELGROEP

2.1.

Inleiding

Met de Wvg wordt geregeld dat gemeenten zorg dragen voor de verstrekking van woonvoorzieningen, vervoersvoorzieningen en rolstoelen aan gehandicapten. Volgens artikel 1 lid a van de Wvg wordt onder gehandicapte verstaan ‘een persoon die ten gevolge van ziekte of gebrek aantoonbare beperkingen ondervindt op het gebied van het wonen of van het zich binnen of buiten de woning verplaatsen’. Het gaat daarbij in principe om gehandicapten en ouderen met functiebeperkingen die zelfstandig wonen. Dit hoofdstuk beschrijft de doelgroep van de Wvg en beantwoordt de vraag of uitgangspunt b wordt gerealiseerd: is de Wvg financieel bereikbaar voor de doelgroep, waaronder ouderen met functiebeperkingen en gehandicapten uit lagere inkomensgroepen.

2.2.

De doelgroep: aantallen en kenmerken

Inhoudsopgave

xi

Voor de beschrijving van de doelgroep van de Wvg kan gekozen worden voor twee invalshoeken. Enerzijds de jaarlijkse instroom (aanvragers) en anderzijds het bestand aan het eind van het jaar (cliënten). In 1994, het jaar waarin de Wvg is ingevoerd, hebben naar schatting 251.000 personen een aanvraag ingediend. De jaarlijkse instroom is sinds 1994 gestegen tot 288.200 in 1997. In 1998 en 1999 is het aantal aanvragers licht gedaald, tot 273.500 in 1999. Meer informatie over de ontwikkeling van aantallen voorzieningen en uitgaven is opgenomen in hoofdstuk 5. van deze samenvatting en tabel 5.1. in hetzelfde hoofdstuk. Ultimo 1999 zijn er ruim 576.000 Wvg-cliënten met een uitstaande Wvg-voorziening 18. Dat is bijna drie maal zoveel als aan het eind van het eerste Wvg-jaar, 1994. Deze groei overtreft de aannames die aan de invoering van de Wvg ten grondslag lagen. De groter dan geraamde toename van het aantal aanspraken manifesteert zich ook in een ruime meerderheid (71%) van personen van 65 jaar of ouder binnen de groep cliënten. En de (extra) instroom van ouderen is nog niet afgelopen. In 1994 had 6% van alle 65-plussers in Nederland een Wvg-voorziening; in 1999 was dit opgelopen tot 19%. Personen die in de Wvg instromen onderscheiden zich, volgens de resultaten van het grootschalige cliëntenonderzoek, naast hun beperkingen van de Nederlandse populatie door hun relatief lage opleidings- en inkomensniveau en een andere woon-, leef- en werksituatie19. De verschillen zijn deels toe te schrijven aan de leeftijdsverdeling van de Wvg-instroom.

18 19

Personen met een vervoersvergoeding, collectief vervoer of een vervoermiddel of rolstoel in bruikleen. Zoals een groter aantal alleenstaanden, een groter aantal personen dat woonachtig is in een instelling en het feit dat het merendeel van de Wvg-aanvragers geen bezigheden buitenshuis heeft, zoals het volgen van een opleiding en het hebben van een baan. Meer informatie hierover is beschikbaar in hoofdstuk 2. van Een verstrekkende wet 3: eindrapport.

xii

2.3.


Bereikbaarhe id van de Wvg

Bekendheid met de Wvg is een eerste vereiste voor bereikbaarheid van de Wvg voor gehandicapten. Gegevens zijn bekend over personen die beperkingen hebben en zelf vinden dat zij een voorziening nodig hebben maar die deze voorziening niet hebben. Deze groep omvat 2,5% van de Nederlandse bevolking 20. Een deel hiervan 21 blijkt de Wvg niet te kennen 22. Het gaat hier relatief vaak om personen met weinig beperkingen, personen met veel beperkingen komen immers eerder in aanraking met het zorgcircuit en daarmee met de mogelijkheden van de Wvg. Niet-gebruik komt met name voor onder personen met relatief weinig beperkingen. Naast onbekendheid met de Wvg zijn de opvatting dat het aanvragen van een Wvg-voorziening te veel rompslomp is en het denken niet voor een Wvgvoorziening in aanmerking te komen de belangrijkste redenen voor potentiële aanvragers om geen aanvraag in te dienen 23. Mede gezien het gestelde in paragraaf 2.2. van deze samenvatting, bestaat de indruk dat niet-gebruik van de Wvg sinds de invoering van de Wvg is afgenomen. Om analysetechnische redenen kan dit niet goed worden bevestigd. Bij het indienen van een aanvraag kunnen potentiële aanvragers drempels ervaren. In 1994 en 1995 vond de helft van de aanvragers het vervelend om naar een loket te moeten van de sociale dienst voor een Wvg-voorziening. Veel gemeenten hebben sindsdien het Wvg-loket fysiek elders ondergebracht of de naamgeving ervan gewijzigd. Een uitgangspunt van de Wvg is dat Wvg-voorzieningen financieel bereikbaar zijn voor iedereen, ook voor lagere inkomenscategorieën. Sinds de beperking van de mogelijkheden voor gemeenten om eigen bijdragen te vragen aan Wvg-cliënten per 1 april 1996 en een wijziging in de berekening van de draagkracht, is de financiële bereikbaarheid in principe gewaarborgd. Dit is ook nodig omdat Wvg-aanvragers in het algemeen gemiddeld een relatief laag (gezins)inkomen hebben, veelal verkregen uit ouderdomsregelingen en arbeidsongeschiktheidsregelingen. Het gemiddelde besteedbare inkomen van het huishouden van de cliënt (exclusief de huur- of hypotheeklasten) is ƒ 1.842,--24. Hiervan dienen eventueel eigen bijdragen betaald te worden en eigen betalingen gedaan te worden25. Daarbij wordt rekening gehouden met de draagkracht van de betreffende persoon, waarbij ook overige kosten in verband met de handicap meegerekend worden 26. Het aantal personen dat een eigen bijdrage heeft betaald of eigen betaling heeft gedaan is in 1999 (15%) lager dan in de jaren ervoor27. Een klein gedeelte hiervan, met name degenen met een lager inkomen, zegt te hebben moeten bezuinigen om de betalingen te kunnen doen.

20

21 22 23 24

25

26

27

De resultaten zijn gebaseerd op analyses op gegevens uit het Aanvullend Voorzieningengebruik Onderzoek (AVO) van het Sociaal en Cultureel Planbureau in het kader van het niet-gebruik onderzoek. Ongeveer driekwart van deze 2,5%. Bij chronisch zieken gaat het om ongeveer een derde. Zie paragraaf 6.2.3. in Een verstrekkende wet 3: eindrapport. Dit bedrag dient met enige voorzichtigheid te worden gehanteerd aangezien de gegevens zijn gebaseerd op een klein aantal respondenten en de verkregen inkomensgegevens niet altijd exact zijn aangeleverd. In 1995 ging het om 29% van de Wvg-cliënten, in 1999 om 15% die volgens eigen zeggen een eigen bijdrage of eigen betaling hebben gedaan voor een Wvg-voorziening. Gemeenten kunnen grotendeels zelf bepalen welke extra kosten zij meenemen in de draagkrachtberekening. Zoals is vastgesteld op basis van, minder betrouwbare, gegevens van Wvg-cliënten zelf uit het grootschalige cliëntenonderzoek.

Inhoudsopgave

3.

WVG-BELEID: ZORGPLICHT EN EFFECTIVITEIT

3.1.

Inleiding

xiii

Gemeenten hebben met de invoering van de Wvg een zorgplicht gekregen: zij moeten gehandicapten voorzieningen bieden ten behoeve van het langer zelfstandig blijven wonen en de deelneming aan het maatschappelijk verkeer. De voorzieningen dienen doeltreffend, doelmatig en cliëntgericht te zijn. Uit de Memorie van Toelichting en de Kamerbehandeling blijkt dat de zorgplicht inhoudt dat de voorzieningen adequaat moeten zijn, maar dat gemeenten bij de verstrekking niet verder hoeven te gaan dan de goedkoopst adequate voorziening. De wetgever heeft de voorzieningen niet nader omschreven, om recht te doen aan het principe van decentraal beleid en het kunnen leveren van maatwerk. De vraag of gemeenten aan hun zorgplicht voldoen is, mede vanwege het ontbreken van een specifieke en concrete omschrijving in de wet, de afgelopen jaren aanleiding geweest voor veel discussie, politiek debat en beroepsprocedures. Om dezelfde reden is de vraag of gemeenten aan hun zorgplicht voldoen in dit evaluatieonderzoek ook niet ondubbelzinnig te beantwoorden. In dit hoofdstuk wordt eerst een beschrijving gegeven van de wijze waarop in gemeenten het beleid (waarin de invulling van de zorgplicht wordt gedefinieerd) tot stand komt (3.2.) en vervolgens van de inhoud van dat beleid (3.3.). Vervolgens wordt ingegaan op uitgangspunt a: de realisatie van de zorgplicht en het bevorderen van de zelfstandigheid en zelfredzaamheid van Wvg-cliënten. In paragraaf 3.4. zal daarvoor aan de hand van de jurisprudentie weergegeven worden wat de rechter verstaat onder de zorgplicht. Tenslotte wordt in paragraaf 3.5. bekeken in hoeverre het beleid heeft geleid tot het langer zelfstandig kunnen blijven wonen en of in het algemeen beoordeeld kan worden of gemeenten aan hun zorgplicht voldoen.

3.2.

Totstandkoming en vormgeving van beleid

Allereerst wordt ingegaan op de wijze waarop in gemeenten het Wvg-beleid tot stand komt. Hiertoe worden vijf aspecten onderscheiden die daarop van invloed zijn: a. De verordening b. Cliëntenparticipatie c. Bestuur en politiek d. Beschikbare middelen e. Jurisprudentie a. De verordening Artikel 4 van de Wvg stelt dat gemeenten hun beleid neer moeten leggen in een verordening, waarin regels zijn opgenomen over: de gevallen dat en de vorm waarin voorzieningen kunnen worden verstrekt; de hoogte van de financiële tegemoetkomingen; de procedures met betrekking tot toekenning, herziening, beëindiging en terugvordering van voorzieningen, daaronder inbegrepen het inwinnen van deskundigenadvies;

xiv


DE GRONDEN WAAROP VOORZIENINGEN KUNNEN WORDEN BEËINDIGD, DAN WEL TERUGGEVORDERD. Onderzoek onder de 90 panelgemeenten 28 leert dat alle gemeenten over lokale regelgeving in bovenstaande zin beschikken. Gemeenten kunnen verschillen in de verdeling van bovengenoemde bepalingen over de documenten waaruit de lokale regelgeving kan bestaan, namelijk verordening, besluiten (meestal over 'Eigen bijdragen en financiële tegemoetkomingen') en uitvoeringsregels (zoals een 'verstrekkingenboek'). De door de VNG opgestelde (en onderhouden) Modelverordening is in de meeste verordeningen nog duidelijk terug te vinden. Over de actualiteit van de gemeentelijke verordeningen wordt opgemerkt dat het meestal enige tijd duurt voordat alle gemeenten nieuwe wettelijke bepalingen in hun verordening hebben verwerkt; dit wil niet zeggen dat ook de gemeentelijke praktijk achterloopt op landelijke regelgeving. b. Cliëntenparticipatie Sinds 1 april 2000 is het voor gemeenten volgens de Wet verplicht om regels te formuleren omtrent het betrekken van (organisaties van) cliënten bij de vormgeving en uitvoering van Wvg-beleid. Het voldoen aan deze bepaling kon in het onderzoek niet meer onderzocht worden, omdat op die datum de dataverzameling al was afgesloten. Wel is onderzocht in welke mate en op welke wijze gemeenten voor 1 april 2000 aan cliëntenparticipatie deden. Cliëntenparticipatie rond de Wvg blijkt sinds 1994, in verschillende verschijningsvormen, vrij gebruikelijk. Eind 1999 betrokken bijna alle gemeenten vertegenwoordigers van doelgroepen bij het beleid, hoewel slechts een derde dat ook formeel had vastgelegd. Het meest voorkomende aanspreekpunt voor gemeenten is een gehandicaptenplatform, daarnaast komen stichtingen ouderenwerk, ouderenplatforms en RP/CP’s 29 voor. De functie van de participatie wordt door 84% van de gemeenten aangeduid als 'inspraak'. Ruim de helft van de gemeenten geeft aan dat de invloed van de belangenorganisaties in het afgelopen jaar heeft geleid tot bijstelling van het beleid, met name met betrekking tot vervoersvoorzieningen. c. Bestuur en politiek Op de vorming en uitvoering van Wvg-beleid zijn de algemene bestuursrechtelijke regels van toepassing. In 1999 is onderzocht in welke mate en op welke wijze de gemeenteraad bij de Wvg wordt betrokken. Slechts in zes procent van de gemeenten is in 1999 de Wvg géén onderwerp van bespreking in de raad geweest. In de overige gemeenten ging het vooral om beslismomenten (goedkeuring van wijzigingen in de verordening bijvoorbeeld) of om informeren over de uitvoering. Het betrekken van de raad bij de vorming van nieuw beleid komt relatief weinig voor. d. Beschikbare middelen De Wvg kent een zogenaamd open eind karakter. Dat wil zeggen dat gemeenten adequate voorzieningen moeten leveren indien een aanvrager daarvoor in aanmerking komt, los van gemeentelijke budgettaire overwegingen. Toch heeft de financiële positie invloed op het gemeentelijk beleid en daarmee op de invulling van de zorgplicht. We belichten dit vanuit twee invalshoeken: de rol die het fictieve budget speelt bij het opstellen van de Wvgbegroting en de wijze waarop gemeenten met overschotten en tekorten omgaan 30. 28 29 30

Voor de landelijke Wvg-evaluatie is een representatief panel van Nederlandse gemeenten ingesteld. Regionaal Patiënten/Consumenten Platform Het fictieve budget komt overeen met het deel van de algemene uitkering uit het Gemeentefonds dat verband houdt met toevoegingen uit hoofde van de Wvg, uitgaande van de maatstaven die bij de verdeling

Inhoudsopgave

xv

Om met dat laatste te beginnen: in de eerste jaren na de decentralisatie hielden de meeste gemeenten geld over op hun begroting. Als gevolg daarvan verruimde ongeveer de helft van de gemeenten het beleid (bijvoorbeeld hogere vergoedingen) of de toewijzingscriteria. Inmiddels (1999) kampt echter meer dan de helft van de gemeenten met een tekort op de Wvg-begroting. Eenderde van deze gemeenten geeft aan dat om die reden, naast het doorvoeren van efficiencymaatregelen, het voorzieningenbeleid neerwaarts is bijgesteld (paragraaf 5.5. van deze samenvatting gaat hier dieper op in). Daarnaast zijn er nog gemeenten die plannen in die richting hebben. De meeste gemeenten weten niet wat de hoogte van het fictieve budget is en onderschatten het. Hierdoor hebben gemeenten die bij het opstellen van de Wvg-begroting van het fictieve budget uitgaan, eerder een vermeend tekort. Ook bij gemeenten die de Wvg-begroting baseren op ervaringen uit het verleden en verwachtingen ten aanzien van de toekomst, speelt het fictieve budget een rol. Uit gesprekken blijkt dat gemeenten waar een grote discrepantie bestaat tussen de begrote uitgaven en het fictieve budget, eerder geneigd zijn kostenbesparende maatregelen door te voeren. e. Jurisprudentie Gemeenten hechten veel belang aan de jurisprudentie die rond de Wvg is verschenen. Voor de concrete invulling van het gemeentelijk beleid is de aanwezige jurisprudentie echter maar tot een bepaalde hoogte bruikbaar. Zoals gezegd toetst de rechter of gemeenten in individuele situaties adequate voorzieningen hebben verstrekt, gerelateerd aan de betreffende gemeentelijke verordening. Algemene uitspraken over de zorgplicht en adequaatheid van specifieke voorzieningen worden niet gedaan. Alleen op het gebied van collectief vervoer en in mindere mate woonvoorzieningen heeft de rechter op een aantal punten nadere invulling gegeven aan de zorgplicht van gemeenten (zie paragraaf 3.4.). Met andere woorden: de jurisprudentie geeft gemeenten weinig algemeen houvast bij het invullen van de zorgplicht en de vorming van beleid. Alleen op het niveau van individuele gehandicapten kan worden getoetst of gemeenten aan hun zorgplicht voldoen.

3.3.

De inhoud van het beleid

In deze paragraaf wordt ingegaan op de inhoud van het gemeentelijke Wvg-beleid. Belangrijkste informatiebron hiervoor vormden de verordeningen van de 90 panelgemeenten. De zogenaamde verstrekkingenboeken, waarin meer gedetailleerde beleidsregels kunnen worden vastgelegd en die voor de rechter onderdeel van het toetsingskader zijn, zijn niet in het onderzoek betrokken. Deze documenten zijn op grond van hun aard zo gedetailleerd en omvangrijk dat een vergelijkende studie niet haalbaar was. Wel is gekeken naar de regels die gemeenten hanteren bij de toekenning van enkele specifieke voorzieningen, zoals het primaat van verhuizen en toekenning van vervoervoorzieningen. Het voorzieningenpakket Bij de meeste gemeenten bestaat het voorzieningenpakket uit 23 ‘standaard’ voorzieningen die onder zijn te brengen bij de drie hoofdsoorten, namelijk woonvoorzieningen,

van de toevoegingen zijn gehanteerd. Deze mogelijkheid tot afsplitsing laat de bestedingsvrijheid van de algemene uitkering door gemeenten onaangetast.

xvi


vervoersvoorzieningen en rolstoelvoorzieningen. Deze ‘standaard’ voorzieningen sluiten aan op de VNG-Modelverordening die bij de invoering van de Wvg is opgesteld. Door de tijd heen is het pakket van woonvoorzieningen nauwelijks gewijzigd. De zogenoemde basisvoorzieningen verhuizing en inrichting, woningaanpassing en roerende woonvoorziening zijn in de gehele periode in alle verordeningen opgenomen. De overige woonvoorzieningen, de zogenaamde facultatieve woonvoorzieningen, komen in vrijwel alle verordeningen voor (de voorzieningen onderhoud/keuring/reparatie, tijdelijke huisvesting, huurderving, aanpassen woonwagen of –schip en bezoekbaar maken van niet-hoofdverblijf komen in 90-100% van de verordeningen voor). Een uitzondering vormt de voorziening verwijdering van voorzieningen. Deze voorziening is in 1999 in iets minder dan de helft van de verordeningen opgenomen. In de beginperiode was dit slechts in eenderde van de verordeningen. Ook in het pakket van vervoersvoorzieningen is vrijwel geen verandering te constateren. Vrijwel alle vervoersvoorzieningen komen in minimaal 90% van de verordeningen voor (collectief vervoersysteem31, gesloten buitenwagen, open elektrische buitenwagen, ander verplaatsingsmiddel, aanpassing eigen auto, gebruik eigen auto/taxi, gebruik rolstoeltaxi en gebruik ander verplaatsingsmiddel) met uitzondering van de bruikleenauto (van 74% in 1994 naar 71% van de verordeningen in 1999) en het gebruik van de bruikleenauto (gedurende de gehele periode in rond de 80% van de verordeningen opgenomen). Steeds meer gemeenten gaan over tot het invoeren van een collectief vervoersysteem. Het percentage is toegenomen van 46% in 1996 tot 58% in het voorjaar 1999. Eind 2000 heeft naar verwachting tweederde van de gemeenten een werkend systeem. Met betrekking tot rolstoelen komen de voorzieningen rolstoel en sportrolstoel gedurende de hele periode in alle verordeningen voor. De facultatieve voorzieningen onderhoud/gebruik/reparatie en accessoires komen in respectievelijk 77% en 64% van de verordeningen voor. Hierin is een lichte toename te zien (was in 1994 respectievelijk 73% en 59%).

Verstrekkingswijze Voorzieningen worden op verschillende wijze verstrekt. De verstrekkingswijze is veelal sterk verweven met de voorziening zelf en wordt vaak ook als zodanig gepercipieerd. De volgende aspecten zijn te onderscheiden: DE AARD VAN DE VOORZIENING: IN NATURA (=VERSTREKKING IN EIGENDOM, BRUIKLEEN OF IN HUUR) OF ALS FINANCIËLE TEGEMOETKOMING; -

De wijze waarop de financiële tegemoetkoming wordt toegekend (onder andere forfaitair of gemaximeerd); Het gedeelte dat voor rekening van de aanvrager komt: een eigen bijdrage bij voorzieningen in natura en een eigen betaling bij financiële tegemoetkomingen; De wijze waarop eigen bijdragen en eigen betalingen worden berekend (onder andere draagkracht) De hoogte van de vergoedingen.

Verder speelt bij de toekenning nog de financiële positie van de aanvrager een rol. Voor een aantal voorzieningen kunnen gemeenten inkomensgrenzen hanteren. Indien het inkomen hoger is dan de gestelde grens wordt de voorziening niet toegekend. 31

Ongeacht of er daadwerkelijk een werkend collectief vervoersysteem in de gemeente aanwezig is.

Inhoudsopgave

xvii

Op een aantal aspecten is het formele beleid van gemeenten sinds de decentralisatie steeds meer uitgekristalliseerd en uniformer geworden. De wijze waarop voorzieningen worden verstrekt zijn vereenvoudigd en worden in het algemeen gekenmerkt door weinig eigen bijdragen, weinig kosten- en inkomensafhankelijke financiële tegemoetkomingen en veel forfaitaire tegemoetkomingen. Dit leidt tot een efficiëntere uitvoering, maar heeft voor gemeenten als gevolg dat er geen financiële drempels meer zijn om een voorziening aan te vragen. Mede hierdoor is sinds 1996 het aantal aanvragers voor eenvoudige woonvoorzieningen sterk toegenomen. Op andere punten zijn de verschillen in beleid tussen gemeenten groter geworden 32. Dit laatste geldt met name voor de hoogte van vergoedingen 33. Hieronder wordt de stand van zaken per aspect (per voorziening) besproken en worden de eventuele veranderingen in de tijd aangegeven. Gedurende de periode 1994-1999 zijn weinig veranderingen te constateren als het gaat om het verstrekken van voorzieningen in natura of als financiële tegemoetkoming. Hierbij kan het volgende worden aangetekend: Woonvoorzieningen: in een groot aantal gemeenten (81%) kan een roerende woonvoorziening volgens de verordening zowel in natura als in de vorm van een financiële tegemoetkoming worden verstrekt. In de beginperiode van de Wvg lag dit percentage veel lager (11% in 1995). Voor de overige woonvoorzieningen wordt een financiële tegemoetkoming verstrekt. Vervoersvoorzieningen: de verstrekking van het vervoermiddel zelf vindt in natura plaats, terwijl de vergoedingen voor het gebruik en voor aanpassingen van de verschillende vervoersvoorzieningen, geldsomverstrekkingen zijn. Rolstoelen: de rolstoel wordt in natura verstrekt. De overige rolstoelvoorzieningen worden in de vorm van een financiële tegemoetkoming verstrekt. De financiële tegemoetkoming bestaat veelal uit een forfaitaire 34 of een gemaximeerde geldsomverstrekking. De administratieve afhandeling van forfaitaire vergoedingen is aanzienlijk minder complex dan die van gemaximeerde vergoedingen, wat de uitvoeringskosten drukt. Nadeel is dat niet gecontroleerd kan worden of het geldbedrag ook daadwerkelijk besteed wordt aan datgene waarvoor het bestemd is. Bij gemaximeerde bedragen gebeurt dit in de regel wel. Eind 1999 bestaat de verstrekking van de voorzieningen verhuizing en inrichting en de sportrolstoel vaker uit een forfaitaire geldsomverstrekking. Omdat de werkelijke kosten van beide voorzieningen hoger zijn dan het verstrekte bedrag, is het niet zo van belang dat gecontroleerd wordt of het geldbedrag ook daadwerkelijk besteed wordt aan datgene waar het voor bestemd is. In de beginperiode van de Wvg vond de verstrekking van deze voorzieningen vaker plaats in de vorm van een gemaximeerde geldsomverstrekking. Bij geldsomverstrekkingen voor voorzieningen als gebruik bruikleenauto, gebruik eigen auto/taxi en het gebruik van de rolstoeltaxi is controle van de besteding van het geldbedrag wel van belang om oneigenlijk gebruik te voorkomen. Hoewel de vergoeding voor deze 32 33

34

Zie paragraaf 4.5. in Een verstrekkende wet 3: eindrapport. Over de hoogte van de vergoedingen is in hoofdstuk 4. van Een verstrekkende wet 3: eindrapport meer gedetailleerde informatie opgenomen. Een forfaitaire vergoeding betreft meestal een bijdrage die ineens, los van het inkomen en los van de werkelijke kosten van een voorziening, wordt verstrekt, al dan niet met inachtneming van de inkomensgrens. Er hoeft geen verantwoording over de besteding van het geld afgelegd te worden, bijvoorbeeld door het overleggen van bonnen.


xviii

voorzieningen meestal bestaat uit een gemaximeerde geldsom, zijn de percentages in de loop der jaren toegenomen. Verstrekking van deze voorzieningen in de vorm van een forfaitair bedrag vindt steeds minder plaats. Naast de wettelijk bepaalde afschaffing van de eigen bijdrage voor rolstoelen, zijn er steeds meer gemeenten die de eigen bijdragen ook voor andere voorzieningen in natura afschaffen of afgeschaft hebben. In 1999 worden ook minder vaak eigen betalingen (bij geldsomverstrekkingen) en minder hoge betalingen gevraagd dan in 1995. In het merendeel van de gemeenten is de hoogte van de geldsomverstrekkingen in de afgelopen jaren conform Wvg-prijsindexcijfers verhoogd. In een minderheid van de gemeenten zijn zij verlaagd. De verschillen tussen gemeenten zijn op dit punt dus toegenomen. Dit geldt met name voor de onkostenvergoedingen voor verhuizing en het gebruik van een (rolstoel)taxi of eigen auto.

Verschillen tussen gemeenten De beoordeling en uitkomst van een aanvraag is van diverse omstandigheden afhankelijk. Een op hoofdlijnen soortgelijke aanvraag wordt in de ene gemeente wel toegewezen, in de andere niet (of anders). Deze verschillen worden enerzijds veroorzaakt door verschillen in het formele voorzieningenbeleid, zoals vastgelegd in de verordening. Maar gemeenten verschillen ook in de wijze waarop dit formele beleid in de praktijk wordt uitgevoerd. Veel gemeenten hebben hiertoe beleidsregels of beoordelingscriteria vastgelegd in een verstrekkingenboek. Vergelijking van deze criteria voor bijvoorbeeld het primaat van verhuizen leert dat een aantal criteria algemeen gebruikelijk zijn (zoals rekening houden met sociale omstandigheden, beschikbaarheid van een aangepaste woning en vergelijking van kosten), maar dat de ene gemeente met veel meer criteria rekening houdt dan de andere gemeente. Ook zijn er verschillen tussen gemeenten te constateren in het belang dat aan de afzonderlijke criteria wordt toegekend. Zo weegt in de ene gemeente het wegvallen van mantelzorg erg zwaar terwijl in de andere gemeente het beschikbaar komen van een geschikte woning binnen een bepaald tijdsbestek het belangrijkst is. Door de verschillen in beleidsregels (verstrekkingenboek) en de wijze waarop voorzieningen verstrekt worden (verordening) is het voorzieningenbeleid tussen gemeenten moeilijk vergelijkbaar, zeker als het gaat om grensgevallen. De verschillen in beleid tussen gemeenten worden door belangenorganisaties vaak als onrechtvaardig ervaren als het accent wordt gelegd bij specifieke verschillen35. Verschillen in beleid zijn echter een logisch gevolg van de decentralisatie en het feit dat gemeenten budgetverantwoordelijk zijn.

3.4.

Zorgplicht

Het is uiteindelijk de rechter die in individuele gevallen beoordeelt of de toegekende voorziening adequaat is en of aan de zorgplicht is voldaan. Hoewel gericht op individuele situaties, vormen de verzamelde rechterlijke uitspraken een aanduiding van de ondergrens van de Wvg-zorgplicht, althans voor die voorzieningen waarover in voldoende mate rechterlijke uitspraken zijn gedaan.

35

Dit blijkt onder andere uit diverse artikelen in kranten en tijdschriften.

Inhoudsopgave

xix

De Wvg is een kaderwet waarin alleen in algemene zin grenzen zijn aangegeven. De wetgever heeft ervoor gekozen de zorgplicht voor woonvoorzieningen, 36 vervoersvoorzieningen en rolstoelen niet nader te omschrijven . Bij decentralisatie van beleid en overdracht van financiële verantwoordelijkheid naar gemeenten werd het niet gepast geacht aan het voorzieningenbeleid een nadere invulling te geven, mede omdat hierdoor lokale invulling en afstemming en daarmee maatwerk kan worden bemoeilijkt. De rechter kan worden ingeschakeld om het gemeentelijk beleid en de gemeentelijke besluitvorming te toetsen: de rechter kan toetsen of een adequate voorziening is getroffen in individuele gevallen, waarbij de wettelijke zorgplicht, de gemeentelijke verordening en de omstandigheden ten tijde van de besluitvorming door de gemeente de uitgangspunten vormen37. Wat in algemene zin als adequaat moet worden beschouwd is geen onderwerp van toetsing. Wel is sinds de invoering van de Wvg door de rechter op een aantal specifieke punten nadere invulling gegeven aan de zorgplicht van gemeenten. Met name op het gebied van het collectief vervoer zijn uitspraken38 gedaan waar gemeenten bij de invulling van hun zorgplicht aangaande vervoersvoorzieningen gebruik van hebben gemaakt. Daarbij is veelal aangesloten bij jurisprudentie die in het kader van de AAW is ontstaan. Daarnaast heeft de rechter, in mindere mate, uitspraken gedaan gericht op de invulling van de zorgplicht aangaande woonvoorzieningen. Over rolstoelen kan op basis van de (beperkte) jurisprudentie nauwelijks iets gezegd worden. In het hiernavolgende wordt een overzicht gegeven van de invulling die de rechter heeft gegeven aan de zorgplicht van gemeenten die op een meer algemeen niveau toegepast kan worden39.

Zorgplicht ten aanzien van vervoersvoorzieningen -

-

-

36 37 38 39

40

Als de gehandicapte een afstand van 800 meter kan overbruggen is openbaar vervoer adequaat. Als een gehandicapte meer dan 100 maar minder dan 800 meter kan overbruggen is een systeem van collectief vervoer adequaat. De zorgplicht strekt zich uit tot de directe woon- en leefomgeving, waarbij voorzieningen als winkelcentrum, NS-station, ziekenhuis, sportaccommodatie en dergelijke bereikbaar moeten zijn ten behoeve van deelname aan het maatschappelijk verkeer 40. De tarifering van een collectief vervoervoorziening mag globaal gesproken gelijk zijn aan de blauwe strippenkaart van het reguliere openbaar vervoer. Er hoeft niet aan de volledige omvang van de vervoersbehoefte van de gehandicapte tegemoet te worden gekomen. De gehandicapte dient in eerste instantie zelf voor noodzakelijke begeleiding zorg te dragen. Verplaatsingbehoefte door het beoefenen van hobby’s of vrijwilligerswerk of door het willen onderhouden van bovenregionale contacten valt niet onder de zorgplicht van de gemeente, tenzij dit leidt tot een sociaal isolement.

Memorie van Toelichting, Wet van 7 oktober 1993, Stb. 545, Kamerstuk II, 22 815 nr. 3. Memorie van Antwoord, Kamerstuk II, 22 815, nr. 6. In totaal zijn 203 relevante hoger beroepszaken geanalyseerd. In hoofdstuk 8. van Een verstrekkende wet 3: eindrapport, alsmede in het werkdocument Jurisprudentie, zijn verwijzingen opgenomen naar specifieke uitspraken. Een dergelijke opsomming is opgenomen in de Modelverordening van de VNG.

xx


Zorgplicht ten aanzien van woonvoorzieningen -

-

-

-

De gemeentelijke zorgplicht is van toepassing op situaties waarin de gehandicapte belemmeringen ondervindt in het normale gebruik van de woning die voortvloeit uit een lichamelijke functionele beperking, die overigens ook veroorzaakt kan worden door een verstandelijke handicap. Onder het normale gebruik van de woning worden, naast functies als slapen en lichaamsreiniging, ook het veilig kunnen spelen van een kind of het kunnen doen van de was verstaan. In een AWBZ-instelling woonachtige gehandicapten vallen voor wat betreft de woonvoorzieningen niet onder de zorgplicht van gemeenten. Een uitzondering kan worden gemaakt voor het bezoekbaar maken van bijvoorbeeld de ouderlijke woning. HET PRIMAAT VAN VERHUIZEN MAG WORDEN GEHANTEERD INDIEN DIT MINDER KOSTEN VOOR DE GEMEENTE MET ZICH MEEBRENGT DAN WANNEER DE WONING WORDT AANGEPAST. DAARBIJ MAG DE TOENAME IN WOONLASTEN DE DRAAGKRACHT NIET OVERSCHRIJDEN.

Samengevat markeert de rechter met betrekking tot vervoersvoorzieningen de zorgplicht aan de hand van enkele centrale begrippen: de voorziening dient de burger in staat te stellen in aanvaardbare mate deel te nemen aan het leven van alledag. Tevens werd de zorgplicht geografisch aangeduid als betrekking hebbend op de directe woon- en leefomgeving van de burger, en werd het toekennen van voorzieningen die verder gaan dan deze criteria gekoppeld aan het voorkómen van sociaal isolement. De jurisprudentie met betrekking tot woonvoorzieningen heeft nader afgebakend welke functies tot het normale gebruik van de woning gerekend moeten worden. Verder handelde de jurisprudentie over het bezoekbaar maken van de ouderlijke woning en de toepassing van het primaat van verhuizen. Op basis van het voorgaande kan niet worden bepaald of gemeenten in het algemeen wel of niet aan hun zorgplicht voldoen. Niet alle situaties waarin gemeenten niet aan hun zorgplicht voldoen worden immers aan de rechter voorgelegd. Bovendien wordt in driekwart van de hoger beroepszaken de gemeente in het gelijk gesteld en voldoen de betreffende gemeenten volgens de rechter aan hun zorgplicht in die specifieke situatie. Op enkele aspecten na heeft de rechter geen algemene richtlijnen genoemd waaraan het beleid van gemeenten kan worden getoetst.

3.5.

Realisatie van de zorgplicht

De vraag in hoeverre gemeenten erin zijn geslaagd te voldoen aan hun zorgplicht kan ook naar andere criteria worden bekeken. Daarbij kan worden gedacht aan de mate waarin mensen met beperkingen vinden door de Wvg langer zelfstandig thuis te kunnen blijven wonen, aan de tevredenheid van cliënten, aan het aantal klachten en aan het aantal in gang gezette bezwaar- en beroepsprocedures. Aangaande de ervaringen en oordelen van cliënten, zoals in deze paragraaf weergegeven, moeten twee zaken worden aangetekend. Ten eerste komen waarnemingen en oordelen van cliënten niet altijd overeen met de (juridische) werkelijkheid 41. Dit valt op te maken uit de 41

Deze constatering geldt met name voor gegevens over bedragen, doorlooptijden en betrokken organisaties.

Inhoudsopgave

xxi

inconsistenties tussen deelonderzoeken van de evaluatie, maar ook uit het feit dat het beroep van cliënten in veel gevallen niet gegrond wordt verklaard. Ten tweede is de tevredenheid over een (overheids)regeling vrijwel altijd volgens een statistische (Gauss)curve verdeeld over alle deelnemers en is er altijd sprake van zowel een kleine groep extreem tevreden mensen als een kleine groep extreem ontevreden mensen. De vraag welke mate van ontevredenheid acceptabel is, behoort uiteindelijk in het politieke domein beantwoord te worden.

De Wvg en het langer zelfstandig blijven wonen Het ligt voor de hand dat personen met beperkingen door het gebruik van hulpmiddelen, al dan niet via de Wvg verkregen, minder hulpbehoevend worden. Dit geldt, naar eigen zeggen, vooral voor mensen met relatief weinig beperkingen. In hoeverre dit betekent dat gehandicapten ook langer zelfstandig kunnen blijven wonen, kan echter niet direct worden bepaald. Volgens het merendeel van de Wvg-aanvragers zelf (ongeveer 80%) speelt de Wvg wel een rol bij het langer zelfstandig kunnen blijven wonen, mede omdat men minder afhankelijk wordt van anderen. Ongeveer 60% van de Wvg-aanvragers vindt dat de Wvg de mogelijkheden vergroot om deel te kunnen nemen aan sociale en maatschappelijke activiteiten en ook ongeveer 60% heeft de ervaring dat de Wvg de mogelijkheden vergroot om dagelijkse bezigheden binnens- en buitenshuis uit te voeren. In een aantal van de gevallen is de voorziening in de ogen van de aanvrager echter niet doeltreffend. Van de Wvg-aanvragers die in 1999 een voorziening hebben gekregen vindt 12% dat zij niet de juiste voorziening hebben gekregen gezien de beperkingen die men heeft. Iets minder dan een kwart (23%) van de Wvg-aanvragers zegt met de voorziening minder te kunnen doen dan wat men ervan had verwacht. Dit geldt in beide gevallen vaker voor Wvg-aanvragers met een vervoersvoorziening.

Tevredenheid Wvg-aanvragers Binnen het Wvg-traject wordt een aantal stappen onderscheiden: aanvraag en intake, indicatiestelling, beschikking en levering. Het algemene beeld is dat aanvragers redelijk tevreden zijn over de uitvoering van de afzonderlijke onderdelen van het traject. Op elk onderdeel blijkt echter dat ook ongeveer 15% à 20% niet tevreden is met de gang van zaken. Daarin zijn over de jaren heen nauwelijks veranderingen te constateren. Het hoeft daarbij niet steeds te gaan om dezelfde personen. In totaal vindt 42% van de Wvgaanvragers dat de Wvg verbeterd kan worden. Belangrijke verbeterpunten in de ogen van ontevreden Wvg-aanvragers, per onderdeel van het traject, zijn: Aanvraag en intake: Het voorkomen van het opvragen van overbodige informatie in het aanvraagformulier; Het verkorten van de wachttijden aan het Wvg-loket alsmede het verbeteren van de rolstoeltoegankelijkheid; Indicatiestelling: Het beter rekening houden met de persoonlijke situatie van de aanvrager bij de indicatiestelling, met name bij relatief zwaar gehandicapten; Het verbeteren van de inhoudelijke bepaling van de vervoersbehoefte en de noodzakelijke medische begeleiding van verstandelijk gehandicapten;

xxii


Inhoudsopgave

xxiii

Besluitvorming en beschikking: Het verbeteren van de informatievoorziening over de reden van afwijzing van een aanvraag (Voor cliënten die het niet eens zijn met de genomen beslissing volgens de beschikking (16%) is het niet duidelijk waarom de aangevraagde voorziening is afgewezen of waarom een andere dan de aangevraagde voorziening is toegekend. Daarnaast is het voor deze cliënten onvoldoende bewezen dat rekening is gehouden met persoonlijke omstandigheden); Kwaliteit van de verstrekte voorziening: Verbeteren van de kwaliteit van voorzieningen in termen van degelijkheid, vormgeving en gebruiksvriendelijkheid. Met name cliënten met een vervoerskostenvergoeding of collectief vervoervoorziening zijn minder tevreden over de kwaliteit van de verstrekte voorziening, veelal omdat zij liever een andere voorziening hadden gekregen; Wvg-procedures: VERBETERING VAN DE INFORMATIEVOORZIENING ROND DE WVG IN HET ALGEMEEN EN DE STAPPEN IN HET TRAJECT IN HET BIJZONDER (DE HELFT VAN DE WVG-AANVRAGERS VINDT DE VOORLICHTING EN INFORMATIEVERSTREKKING DOOR DE GEMEENTE ONVOLDOENDE); Het verkorten van de doorlooptijden (een derde van de Wvg-aanvragers vindt dat de duur van het traject onacceptabel lang is).

Klachten, bezwaar en beroep De doeltreffendheid van de uitvoering van de Wvg vindt haar weerslag ook in de mate waarin klachten worden ingediend en de aard van deze klachten. Goed inzicht in de mate en aard van de klachten ontbreekt evenwel, omdat de helft van de gemeenten zegt geen duidelijke registratie hiervan (formeel ingediende klachten) bij te houden. Gemiddeld hebben gemeenten zeven formeel ingediende klachten ontvangen 42. Zo’n 15% (17% in 1995) van de Wvg-aanvragers zegt wel eens geklaagd te hebben bij de gemeente over de Wvg, waarbij de informatievoorziening en de doorlooptijd van het traject de belangrijkste klachtenbronnen blijken te zijn. Overigens is niet duidelijk of het om formeel ingediende klachten gaat. Het aantal bezwaarschriften dat gemeenten ontvangen is sinds de invoering van de Wvg in 1994 afgenomen van gemiddeld 26 tot 15 per gemeente in 1999. De invoering van een collectief vervoersysteem in een gemeente gaat in het algemeen samen met een groter aantal bezwaarschriften. Niet bekend is in welke mate bij de bezwaarschriften de gemeente in het gelijk is gesteld. Ook het aantal beroepsprocedures neemt jaarlijks af. Van de beroepsprocedures tot en met 1999 heeft 83% betrekking op vervoersvoorzieningen, 14% op woonvoorzieningen en 3% op rolstoelen. De beroepsprocedures richtten zich in het begin vrijwel uitsluitend op vervoersvoorzieningen, terwijl later ook meer geschillen aangaande woonvoorzieningen en rolstoelen voor de rechter kwamen. In een kwart van alle beroepsprocedures werd het beroep van de gehandicapte gegrond verklaard.

42

Gemeenten zonder registratie hebben een schatting van het aantal formeel ingediende klachten gemaakt.


xxiv

4.

ORGANISATIE EN AFHANDELINGSTRAJECT

4.1.

Inleiding

In de wijze waarop de Wvg uitgevoerd kan worden hebben gemeenten een grote mate van vrijheid. De Wet formuleert slechts enkele voorschriften met betrekking tot de uitvoering van de Wvg. De belangrijkste zijn: het hebben van (en de globale inhoud van) een verordening, het vastleggen van de indiceringsprocedure, het creëren van een beroepsmogelijkheid en het vastleggen van regels met betrekking tot cliëntenparticipatie (sinds 2000). Afgezien van deze beperkte richtlijnen laten gemeenten zich bij de vormgeving van de uitvoering leiden door een aantal algemene principes als efficiency, klantvriendelijkheid, expertise en dergelijke. Dit heeft tot gevolg gehad dat er uiteenlopende organisatievormen voor de Wvg voorkomen. In deze paragraaf wordt nagegaan in hoeverre de organisatie van de Wvg integraal en transparant kan worden genoemd, een van de uitgangspunten (c) van de Wvg. De integraliteit en transparantie van de uitvoering staat in relatie tot de efficiency van de uitvoering, waartoe ook de gerealiseerde doorlooptijden in het Wvg-traject kunnen worden gerekend.

4.2.

Samenhang en integratie van de uitvoering

Het bevorderen van een samenhangende verstrekking van voorzieningen aan gehandicapten was één van de doelstellingen achter de invoering van de Wvg. De situatie waarin een aanvrager zich afhankelijk van zijn leeftijd, van de benodigde voorziening en van het beoogde gebruik bij een ander loket diende te melden, zou met de Wvg grotendeels doorbroken moeten worden. Het onderzoek laat zien dat op dit vlak op verschillende punten aanzienlijke verbetering is gerealiseerd, maar dat een werkelijk integrale, vraaggerichte verstrekking van voorzieningen nog lang niet is bereikt. De beoordeling hangt uiteraard nauw samen met de vraag hoe breed men het begrip 'integraal' definieert. Om bij een smalle definitie te beginnen: een integrale afhandeling van de verstrekking van woonvoorzieningen, vervoersvoorzieningen en rolstoelen (en voor alle leeftijden) is in bijna alle gemeenten tot stand gekomen. Men kan praktisch overal (in 96% van de gemeenten) bij één loket terecht voor de aanvraag van alle typen Wvg-voorzieningen (frontoffice). Daarnaast wordt in de meeste gemeenten ook de afhandeling van de aanvragen binnen de Wvg integraal gedaan, met andere woorden er wordt per cliënt in samenhang gekeken naar diens beperkingen en gewenste oplossingen (backoffice). Dat in het backoffice-traject soms verschillende instanties een rol spelen (één of meer indiceerders, bouwkundig adviseurs, huiseigenaren) doet aan die integraliteit niets af, mits goed georganiseerd. Een bredere integrale benadering met andere voorzieningen voor gehandicapten (zoals AWBZ- en AAW- (nu REA-) voorzieningen, bijstand en andere gemeentelijke voorzieningen) is niet op grote schaal tot stand gekomen. Er lijkt zich een situatie uit te kristalliseren waarbij gemeenten voor dergelijke voorzieningen niet kiezen voor het door het Wvg-loket geïntegreerd laten afhandelen van dergelijke aanvragen, maar hoogstens voor het ‘innemen en doorzenden’. Alleen bij parkeervoorzieningen en bijzondere bijstand is er sprake van

Inhoudsopgave

xxv

enige integratie met Wvg-voorzieningen: in 30 tot 40% van de gemeenten worden deze aanvragen via het Wvg-loket afgehandeld. Over het geheel genomen zit er in deze situatie de laatste jaren niet zoveel verandering. Bij sommige typen voorzieningen is sprake van een lichte toename in integratie (thuiszorg), bij andere (ouderenwoningen, verpleging en verzorging) neemt het geïntegreerd afhandelen juist af. Vermeldenswaard is hier niettemin de perceptie van de betrokkenen zelf: bijna driekwart van de aanvragers is van mening dat zij voor ‘bijna alles in verband met voorzieningen voor gehandicapten’ bij het Wvg-loket terecht kunnen. Het is mogelijk dat de komst van de Regionale Indicatieorganen (RIO) de komende jaren een katalyserende werking zal hebben in de totstandkoming van een integrale aanpak. Althans voor wat betreft de samenhang met thuiszorg, verpleging en verzorging. Op dit moment betrekt al één vijfde van de gemeenten het RIO bij de afhandeling van alle of een deel van de aanvragen 43. De breedheid van de indicering door het RIO verschilt echter nog sterk. Zowel gemeenten als RIO's kijken momenteel nog even 'de kat uit de boom'. De Wvg hield niet alleen een belofte in van meer integratie 44, maar zorgde tevens voor nieuwe afstemmingsproblemen. Vragen als 'moet deze voorziening door de Wvg of door een andere regeling (vooral AWBZ en Regeling Hulpmiddelen, maar ook bijstand, REA, AAW, thuiszorg) verstrekt worden' deden zich aanvankelijk veel voor. Het aantal gemeenten dat hier mee kampt is echter geleidelijk gedaald. Momenteel zegt nog maar een kwart tot een derde van de gemeenten ‘af en toe’ last te hebben van dergelijke afbakeningsvraagstukken. De aard van de problemen is echter gevarieerd en sterk individueel bepaald, waardoor algemene oplossingen niet voor de hand liggen. Rond enkele afstemmingskwesties is inmiddels aanvullende Wvg-regelgeving ontstaan: per 1 april 2000 zijn uitraasruimten onder de werkingssfeer van de Wvg gebracht en is de uitvoering van woningaanpassingen boven ƒ 45.000,-- gedecentraliseerd. Gemeenten zijn in de gelegenheid om op tal van beleidsterreinen rekening te houden met de wensen en beperkingen van gehandicapten, zoals de toegankelijkheid van (openbare) gebouwen en de openbare ruimte, het onderwijs, het ouderenbeleid en het vervoersbeleid. Hoewel er op veel van deze terreinen nog een lange weg te gaan is (in de helft van de gemeenten zijn bijvoorbeeld nog niet alle gemeentelijke gebouwen toegankelijk voor gehandicapten) is er sinds de introductie van de Wvg op verschillende onderdelen van een dergelijk gemeentebreed gehandicaptenbeleid vooruitgang geboekt. Hoewel te beargumenteren valt dat de Wvg gemeenten bewuster heeft gemaakt van de noodzaak van dergelijk breed en samenhangend beleid voor mensen met een handicap, is niet bewezen dat de toenemende aandacht op dit terrein is toe te schrijven aan de invoering van de Wvg.

43

44

Met uitzondering van woningaanpassingen boven ƒ 45.000,-, waarvoor sinds april 2000 de wettelijke verplichting bestaat om het RIO bij de medische advisering te betrekken. In 2000 is een Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) dieper op deze materie ingegaan.


xxvi

4.3.

Efficiency

Ten aanzien van de uitvoering van de Wvg kan de vraag gesteld worden of gemeenten de Wvg optimaal efficiënt georganiseerd hebben. Welke mogelijkheden hebben gemeenten om de kostenontwikkeling te beheersen en kosten te besparen, en maken ze daar ook gebruik van? Daarnaast vormen de gerealiseerde doorlooptijden een indicatie voor de efficiency van de uitvoering.

4.3.1.

Kostenbeheersing

De belangstelling van gemeenten voor kostenbesparing is de laatste jaren aanzienlijk toegenomen. Sinds de meeste gemeenten met overschrijdingen op het Wvg-budget worden geconfronteerd zijn zij gaan zoeken naar wegen om op de kosten te besparen. Het verlagen van het voorzieningenniveau wordt daarvoor in de regel als het laatste middel gezien. Primair gingen gemeenten op zoek naar manieren om via besparingen op de uitvoering de kostenontwikkeling te beheersen. Absoluut gezien zijn de uitvoeringskosten voor de Wvg in de periode 1994 – 1999 geleidelijk toegenomen, maar in verhouding tot de voorzieningenkosten is er sprake van een daling. De uitvoeringskosten, genormeerd naar aanvrager of cliënt, kunnen tussen gemeenten wel aanzienlijk verschillen. De meeste oorzaken hiervan - in het bijzonder de schaalgrootte (grote gemeenten zijn per aanvrager veel minder kwijt dan kleine) - zijn door gemeenten niet te beïnvloeden. Een aantal factoren hebben zij wel in de hand. In de eerste plaats gaat het daarbij om de uitvoeringsorganisatie. Zo zou een procedureel eenvoudig beleid (waarbij de afhandeling van een aanvraag weinig ambtelijke handelingen vereist, bijvoorbeeld veel forfaitaire vergoedingen, weinig eigen bijdragen, weinig inkomensafhankelijke regelingen) lagere uitvoeringskosten met zich mee brengen. Dit kon echter niet worden aangetoond. Wel is het zo dat gemeenten met hoge absolute uitvoeringskosten (door veel aanvragers) gemiddeld een wat eenvoudiger beleid voeren. De interne organisatiestructuur zal ongetwijfeld tevens een rol spelen in het kostenniveau, maar afgezien van het bestaan van schaalvoordelen heeft het onderzoek hier geen nader inzicht over opgeleverd. Gemeenten die een regionaal orgaan de hele Wvg laten uitvoeren zijn wat voordeliger uit. Gemeentelijke samenwerking bij de Wvg komt nog maar weinig voor en beperkt zich meestal tot gezamenlijke aanbesteding. Het kostenbesparende effect hiervan is niet aantoonbaar. In de tweede plaats is de wijze waarop gemeenten taken uitbesteden bepalend voor het kostenniveau. De twee voornaamste onderdelen van de Wvg die uitbesteed worden zijn de sociaal-medische advisering, inclusief selectie van voorzieningen, en het collectief vervoer. Deze kostenposten kan de gemeente op verschillende manieren beïnvloeden. Om te beginnen ligt het voor de hand kosten te besparen door een zorgvuldige en kostenbewuste aanbestedingsprocedure te volgen (onder andere door bij meer bedrijven offertes aan te vragen). Bij het collectief vervoer heeft 79% van de gemeenten een (veelal Europese) aanbestedingsprocedure gevolgd. Veel van deze gemeenten weten echter niet of deze (vaak kostbare en langdurige) procedure ook een besparende werking heeft gehad. Vooral in de kleine gemeenten lijkt het eerder een verplichting dan een bewuste strategie te zijn: slechts 6% van deze gemeenten (tegenover 24% bij alle gemeenten met collectief vervoer) heeft de indruk dat openbaar aanbesteden kosten heeft bespaard.

Inhoudsopgave

xxvii

Daarnaast is ook de gekozen contractvorm van belang. Bij collectief vervoer bleken de ‘fixed price’ contracten, waarin een vast bedrag met de vervoerder afgesproken werd en die vooral de eerste jaren populair waren, nogal duur uit te pakken door de (te) hoge aannames over reizigersaantallen. Variabele contracten (waarin de vergoeding afhankelijk is van het gebruik) blijken gemiddeld lagere vervoerskosten per pashouder te hebben. Nog maar 15% van de gemeenten heeft voor het vervoer een 'fixed' contract. Met externe indiceerders waren 'fixed' contracten vanaf de start al minder gebruikelijk, en zijn zij inmiddels een uitzondering geworden. In het algemeen geldt dat gemeenten bewuster omgaan met hun onderaannemers en leveranciers. Zo zijn gemeenten aanmerkelijk selectiever geworden in het doorsturen van binnenkomende aanvragen naar externe indiceerders. Gemeenten handelen eenvoudige vragen (voor eenvoudige woonvoorzieningen, gewone rolstoelen) zelf af en sturen alleen de complexere aanvragen door. Daarbij werken gemeenten soms met verschillende indiceerders samen, die op verschillende terreinen gespecialiseerd zijn. Veel gemeenten zijn vanwege de verwachte kostenbesparing op langere termijn overgestapt op het aanschaffen van middelen (bijvoorbeeld scootermobielen) in plaats van deze te huren. Bij woningaanpassingen worden uitvoeringskosten bespaard en lagere prijzen gerealiseerd door prijsafspraken te maken met woningcorporaties of aannemers, door de afhandeling van kleine woningaanpassingen door corporaties te laten afhandelen en door hergebruik van aangepaste woningen te bevorderen.

4.3.2.

Doorlooptijden

Er bestaan tussen gemeenten grote verschillen in afhandelingstermijnen van de aanvraag, vooral bij woningaanpassingen. Grote gemeenten hebben hier vaak twee maal zo veel tijd voor nodig dan kleine gemeenten. Voor twee voorzieningen is bekend hoeveel kalenderdagen gemiddeld tussen aanvraag en levering liggen: rolstoelen en woningaanpassingen tussen de ƒ 2.000,-- en ƒ 15.000,--. De doorlooptijden die in 1999 zijn gerealiseerd van aanvraag tot verstrekking, zijn iets afgenomen ten opzichte van 1995, maar zijn voor rolstoelen nog steeds gemiddeld 52 kalenderdagen en voor woningaanpassingen tussen de ƒ 2.000,-- en ƒ 15.000,-- gemiddeld 109 kalenderdagen. De periode van aanvraag tot beschikking bij rolstoelen (48 dagen) ligt gemiddeld binnen de wettelijke periode van acht weken (=56 kalenderdagen)45. Bij woningaanpassingen wordt deze periode wel overschreden (gemiddeld 62 dagen). Relatief lange doorlooptijden worden in het algemeen door de volgende factoren veroorzaakt 46: Complexiteit van de aanvraag; Het opvragen van extern medisch advies (en/of opvragen van informatie bij derden); Werkdruk en personeelsproblemen bij alle betrokken organisaties (inclusief aannemers).

45

46

In de Algemene wet bestuurs recht (Awb) is opgenomen dat binnen een termijn van acht weken een beslissing op de aanvraag moet zijn genomen. Volgens betrokken organisaties (zoals gemeenten, adviseurs, leveranciers en woningbouwcorporaties) waarvan vertegenwoordigers in het onderzoek naar doorlooptijden en woningaanpassingen zijn geïnterviewd.

xxvii i


Bij woningaanpassingen zijn daarnaast de offerteprocedure en de levering van trapliften vertragende elementen. Lange doorlooptijden worden door betrokken gemeenten vaak gezien als inherent aan de aard van de voorziening, zoals bij complexe en meervoudige aanvragen en bij noodzakeljke individuele aanpassingen aan hulpmiddelen. Bij relatief eenvoudige voorzieningen dienen de gestelde termijnen volgens gemeenten wel gehaald te worden en is het verkorten van doorlooptijden een aandachtspunt. Een derde van de Wvg-aanvragers heeft de periode tussen de aanvraag en de levering van de voorziening als te lang ervaren. De informatievoorziening over de looptijd van het traject in het algemeen en over vertragingen in het bijzonder kan volgens Wvg-aanvragers worden verbeterd.

Inhoudsopgave

5.

BUDGETTAIRE NEUTRALITEIT EN BEHEERSBAARHEID

5.1.

Inleiding

xxix

Bij de invoering van de Wvg heeft de wetgever de voorzieningen in de wet niet nader omschreven om gemeenten de gelegenheid te geven bij de vormgeving van hun Wvg-beleid aan te sluiten op de lokale situatie. Bovendien zijn gemeenten budgetverantwoordelijk en zijn dus, met in achtneming van de geformuleerde uitgangspunten, vrij om hun eigen beleid in te richten. Zodoende zijn verschillen in beleid en uitgaven tussen gemeenten te verwachten. Bij de voorbereiding van de Wvg is uitgegaan van nagenoeg een verdubbeling van de aantallen vervoersvoorzieningen en een aanzienlijke toename van het aantal rolstoelen als gevolg van de uitbreiding van de zorgplicht naar 65-plussers. Uit de Memorie van toelichting valt af te leiden dat bij de bepaling van het budget voor vervoervoorzieningen en rolstoelen is uitgegaan van een aansprakentoename van circa 90% bij vervoervoorzieningen en 56% bij rolstoelen. Om de uitbreiding van de doelgroep budgettair neutraal op te vangen is bij het wetsontwerp afgesproken dat de hoogte van de vervoerskostenvergoeding verlaagd zou worden. Het toenmalige Kabinet achtte een niveau van 50% van het oorspronkelijk bedrag ook nog adequaat. Ten aanzien van woonvoorzieningen was de verwachting dat de introductie van de Wvg niet tot een grote toename zou leiden omdat de RGSHG geen leeftijdsgrens kende. De meerjarenbedragen die zijn toegevoegd aan het Gemeentefonds werden toereikend geacht om de verwachte verdubbeling van de vraag op te vangen. De Rijksoverheid heeft daarbij de garantie gegeven dat indien het macrobudget onvoldoende zou zijn als gevolg van ontwikkelingen waar gemeenten geen invloed op kunnen uitoefenen, het Gemeentefonds zou worden aangevuld. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op het uitgangspunt dat de Wvg budgettair neutraal gerealiseerd moest worden, waarbij de zorgplicht en budgetverantwoordelijkheid in één hand liggen (uitgangspunt d). Allereerst wordt de ontwikkeling van de aantallen voorzieningen en de daarbij horende uitgaven beschreven. Daarna wordt stilgestaan bij de vraag of het budget voor de komende jaren toereikend is. Tot slot komen de verschillen tussen gemeenten aan de orde en de doorwerking van de financiële positie op het beleid dat gemeenten voeren.

5.2.

Ontwikkeling van de aantallen voorzieningen en uitgaven


xxx

Van alle 273.500 Wvg-aanvragers in 1999 heeft 75% voor het eind van het jaar één of meer voorzieningen toegekend gekregen, terwijl 10% de aanvraag afgewezen zag 47. Het toekenningspercentage is de laatste jaren vrij stabiel (rond de 75%). In 1999 zijn ruim 300.000 nieuwe Wvg-voorzieningen toegekend. Dat waren er 10.000 minder dan in 1998. Voor het eerst sinds de decentralisatie nam het aantal toekenningen niet verder toe. Het lijkt erop dat de instroom stabiliseert. Het aantal personen dat gebruik maakt van een Wvg-voorziening, is echter veel groter dan het aantal nieuwe toekenningen, omdat een toekenning jaren kan doorlopen. Het totaal aantal uitstaande Wvg-voorzieningen is in de periode 1994-1999 toegenomen van 238.800 tot 736.600. Vervoervoorzieningen, dat wil zeggen geldsomverstrekkingen en collectief vervoer, vormen nog steeds het leeuwendeel van het bestand (63%), maar het aandeel is de afgelopen jaren afgenomen. Figuur 5.1.

Ontwikkeling van het aantal nieuwe toekenningen en verstrekte voorzieningen (x 1.000)a

1000 800 600 400 200 0 1994

1995

1996

1997

1998

1999

Aantal nieuw toegekende voorzieningen Aantal verstrekte voorzieningen (uitstaand en eenmalig) a

Het exacte aantal verstrekte voorzieningen in een jaar is niet bekend; het gaat om een benadering. Het jaar 1994 is inclusief de automatische instroom van ex-AAW-cliënten.

De uitgaven voor voorzieningen (op kasbasis) zijn in de periode 1994-1999 gestegen van ƒ 286 miljoen tot ƒ 1.466 miljoen. De sterkste stijging deed zich voor bij woonvoorzieningen. Vervoersvoorzieningen, inclusief collectief vervoer, beslaan nog steeds het grootste deel van de kosten, maar het aandeel van woonvoorzieningen is gestaag toegenomen. De kosten voor voorzieningen (op basis van aangegane verplichtingen na het afgeven van een beschikking) liggen in de gehele periode op een hoger niveau. Ze namen toe van ƒ 418 miljoen in 1994 tot ƒ 1.632 miljoen in 1999. De uitvoeringskosten, dat wil zeggen de gemeentelijke apparaatskosten (personeel en materieel) en de externe indicatie- en advieskosten, zijn eveneens sterk toegenomen, van ƒ 47

De voorraad nog niet beschikte aanvragen was op 31 december 1999 10% en 5% van de aanvragen is anderszins afgedaan (onder andere de aanvraag in ingetrokken en de aanvrager is verhuisd).

Inhoudsopgave

xxxi

164 miljoen in 1994 tot ƒ 340 miljoen in 1999. Het aandeel in de totale uitgaven (kas) nam echter in die periode af, van 37% tot 19%. Bij de bepaling van het budgettaire kader voor de Wvg in 1992/1993 is onderscheid gemaakt tussen een aantal categorieën middelen die zouden overgaan naar het Gemeentefonds ten behoeve van de Wvg. Het ging om de VROM-middelen voor woonvoorzieningen, de AAW -middelen voor vervoersvoorzieningen en rolstoelen, en de uitvoeringskosten. Over het geheel genomen blijken de veronderstellingen die ten grondslag lagen aan de financiële overheveling van de Wvg-voorzieningen niet overeen te komen met de werkelijkheid: in alle categorieën voorzieningen zijn de aantallen meer toegenomen dan werd verwacht48. De uitvoeringskosten en de uitgaven voor voorzieningen vielen eveneens hoger uit, met uitzondering van de vervoersvergoedingen. Door invoering van collectief vervoer en verlaging van de hoogte van taxikostenvergoedingen zijn gemeenten erin geslaagd om de toename van de kosten te beheersen, terwijl de verwachte (bijna) verdubbeling van de doelgroep is gerealiseerd. Ondanks de stijging van de uitgaven zijn de eigen gemeentelijke inkomsten in dezelfde periode redelijk stabiel gebleven49. Een belangrijke reden daarvoor is dat de mogelijkheden om eigen bijdragen te vragen in 1996 zijn gereduceerd. In 1999 bedroegen de nettoinkomsten ƒ 7,5 miljoen. Daarvan is ƒ 2,3 miljoen afkomstig uit eigen bijdragen (was ƒ 7,6 miljoen in 1995). In 1999 was landelijk ƒ 1.666 miljoen beschikbaar voor de uitvoering van de Wvg (via Gemeentefonds en de Tijdelijke bijdrageregeling AWBZ-gemeenten) 50. De totaal aangegane verplichtingen van gemeenten in dat jaar bedroegen ƒ 1.965 miljoen. Dit betekent dat er in 1999 een negatieve budgettaire ruimte was van ƒ 298 miljoen ofwel 18% van de beschikbare middelen. Het kasverschil bedroeg ƒ 132 miljoen (negatief) ofwel 8% van de beschikbare middelen 51. In de periode 1994-1995 namen het kasverschil en de budgettaire ruimte in positieve zin toe, omdat de beschikbare middelen sneller groeiden dan de uitgaven/kosten. Maar in de jaren daarna was dat andersom: de uitgaven/kosten namen sterker toe. Hierdoor daalden het kasverschil en de budgettaire ruimte. Vanaf 1998 is er op kasbasis sprake van een tekort. In 1999 is dit tekort verder opgelopen. In tabel 5.1. zijn de belangrijkste cijfers uit de periode 1994-1999 weergegeven.

48

49 50

51

Voor twee typen voorzieningen is nader te concretiseren in welke mate de realisatie de aannames overtreft. Bij rolstoelen is de Rijksoverheid destijds uitgegaan van een toename in gebruik van 56%. In 1999 lag het aantal echter 158% boven het oorspronkelijke AAW-aantal (op basis van aantallen verstrekte rolstoelen per jaar). Bij vervoersvergoedingen was de aanname een toename met 90%, terwijl de toename eind 1999 feitelijk 100% bedroeg. Op basis van aantallen uitstaande voorzieningen per 31 december (ultimo). Bij eigen gemeentelijke inkomsten gaat het om eigen bijdragen, terugkoopregelingen en dergelijke. Dit betreft de stand van zaken per mei 2000. Wanneer rekening wordt gehouden met de meest actuele toerekening van het accres (september 2000), dan was in 1999 er ƒ 1.678,6 miljoen beschikbaar. De budgettaire ruimte is het verschil tussen beschikbare middelen en nettokosten (op verplichtingenbasis). Het kasverschil is het verschil tussen beschikbare middelen en netto-uitgaven (op kasbasis).


xxxii

Tabel 5.1.

Ontwikkeling van aantallen (x 1.000) en kosten (in miljoenen guldens) in de periode 1994-1999 1994 (3kwart.)

1995

1996

1997

1998

1999

Aantal nieuwe aanvragers (per jaar)

251,0 a

192,7

240,3

288,2

287,4

273,5

Aantal cliënten met voorziening (ultimo)

193,6

267,7

358,5

474,9

553,8

576,6

Toekenningspercentage

84,1%

78,7%

76,2%

76,2%

78,7%

74,8%

Aantal nieuw toegekende voorzieningen

266,1

193,3

277,0

295,3

312,4

301,5

Aantal uitstaande voorzieningen (ultimo)

238,8

356,5

453,9

542,7

695,5

736,6

Totaal netto-uitgaven (kasbasis )

441,1

782,6

1.178,2

1.498,7

1.712,6

1.798,5

Totaal netto-kosten (verplichtingenbasis)

572,8

958,4

1.368,4

1.587,0

1.878,2

1.964,8

Beschikbaar

771,4

1.196,3

1.429,5

1.550,0

1.640,8

1.666,4

Toelichting: Aantallen aanvragers/cliënten en aantallen voorzieningen kunnen niet rechtstreeks met elkaar vergeleken worden. Eén persoon kan immers meerdere voorzieningen hebben; in 1999 was dat gemiddeld 1,5 voorziening per cliënt. Aantal cliënten: Het aantal personen dat ultimo boekjaar beschikte over een vervoersvergoeding, collectief vervoer, een vervoermiddel of een rolstoel. Toekenningspercentage: Het percentage van alle aanvragers in een boekjaar waarvan de aanvraag voor het eind van dat jaar geheel of gedeeltelijk is toegekend (gemiddeld over alle aanvragers). Een deel van de aanvragen wordt in het jaar daarop afgehandeld. Het werkelijke toekenningspercentage is dus hoger en ligt in de orde van 88%. Aantal uitstaande voorz.: Aantal (ultimo boekjaar) uitstaande roerende woonvoorzieningen (voorzover huur/lease), naturavervoersvoorzieningen, geldsomverstrekkingen, collectief vervoer en rolstoelen. Netto-uitgaven (kas): De werkelijke uitgaven in het betreffende boekjaar (verminderd met eigen inkomsten). Kosten (verplichtingen): De verplichtingen die op basis van de afgegeven beschikkingen in een jaar zijn aangegaan Beschikbaar: Gemeentefonds, eenmalige toevoegingen en Tijdelijke bijdrageregeling AWBZgemeenten (T-bag) a Bevat circa 147.000 voormalige AAW-cliënten.

5.3.

Toereikendheid van het Wvg-budget

Op basis van gemeentelijke begrotingscijfers is een raming gemaakt van de ontwikkeling van de Wvg-uitgaven in de komende twee jaar. In 2000 zullen de uitgaven naar verwachting uitkomen op circa ƒ 1.790 miljoen, iets lager dan de gerealiseerde uitgaven in 1999. Voor 2001 zijn de uitgaven geraamd op ƒ 1.830 miljoen, een geringe stijging ten opzichte van de gerealiseerde uitgaven in 1999. In 2000 is er ƒ 230 miljoen meer beschikbaar voor de Wvg dan in 1999. Hierdoor is er landelijk op basis van de begrote uitgaven weer sprake van een onderbesteding van 5%. In 2001 zou deze onderbesteding oplopen tot 9%. Gezien het feit dat gemeenten in 1999 de uitgaven 5% te laag hebben begroot en het totale cliëntenbestand nog steeds groeit, is het aannemelijk te veronderstellen dat de uitgaven in 2000 en 2001 in werkelijkheid hoger zullen uitvallen dan is geraamd. Of er dan dus werkelijk sprake is van een onderbesteding is de vraag. In ieder geval zullen uitgaven en inkomsten op landelijk niveau meer in balans zijn dan in 1999 het geval was. Figuur 5.2.

Ontwikkeling van de netto-uitgaven (kas) en beschikbare middelen in 1994-2001 (in miljoenen guldens)

Inhoudsopgave

xxxiii

2000 1800 1600 1400 1200

Gerealiseerde uitgaven

1000

Beschikbare middelen Begrote uitgaven

800 600 400 200 0 1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Hoe zullen de uitgaven zich na 2001 ontwikkelen? Deze vraag valt alleen in kwalitatieve termen te beantwoorden, want behalve de factor vergrijzing valt weinig te kwantificeren. Het aantal 65-plussers is de afgelopen jaren met circa 1% per jaar toegenomen en deze groei zet zich volgende de CBS-prognoses de komende jaren nog voort. Uit het onderzoek valt af te leiden dat de uitgaven niet meer zo sterk zullen toenemen als in de afgelopen jaren het geval was, omdat het aantal nieuwe toekenningen stabiliseert. Verder is de sterke groei van het aantal cliënten met een Wvg-voorziening en van de uitgaven in de afgelopen jaren voor het grootste deel toe te schrijven aan de toename van het aantal 65-plussers dat een beroep doet op de Wvg. Het aandeel 65-plussers in Nederland dat gebruik maakt een Wvgvoorziening, is gestegen van 6% in 1994 tot 19% in 1999. (Dubbele) vergrijzing, extramuralisering en afname van het niet-gebruik speelden daarbij een belangrijke rol. Inmiddels bestaat ruim 70% van het cliëntenbestand uit 65-plussers. Desondanks neemt het aantal cliënten ouder dan 65 jaar met een uitstaande voorziening nog steeds toe en is er nog sprake van niet-gebruik onder deze doelgroep. Dit blijkt onder andere uit het feit dat er grote verschillen tussen gemeenten zijn wat betreft het percentage ouderen met een Wvgvoorziening. Dit varieert van minder dan 10% tot meer dan 40%. Zodoende is het aannemelijk dat het aantal ouderen dat de komende jaren een beroep zal doen op de Wvg, nog verder zal toenemen. Ieder procentpunt toename komt op dit moment overeen met circa ƒ 50 miljoen.

xxxi v

5.4.


Verschillen tussen gemeenten

Net als bij de voorgaande metingen zijn er grote verschillen tussen gemeenten, zowel in aantallen als in uitgaven. Getracht is om de verschillen tussen gemeenten nader te verklaren aan de hand van een analysemodel waarbij gekeken is naar zowel objectieve gemeentekenmerken als beleidsmatige factoren. Het totale aantal cliënten met een Wvg-voorziening (volume) in een gemeente wordt, behalve uiteraard door het aantal inwoners, vooral bepaald door het aantal 65-plussers en arbeidsongeschikten. Verder speelt de aanwezigheid van een collectief vervoersysteem een rol: gemeenten met collectief vervoer hebben verhoudingsgewijs meer cliënten (aanbod schept vraag). Het volume is de meest bepalende factor voor het uitgavenniveau. Daarnaast zijn het voorzieningenbeleid (ruim versus strikt) en de organisatie (meer of minder efficiënt) van invloed52. Naarmate gemeenten hogere verhuiskostenvergoedingen verstrekken en het primaat van verhuizen niet toepassen, geven ze omgerekend per inwoner meer uit aan woonvoorzieningen. De aanwezigheid van een collectief vervoersysteem drukt de uitgaven; de gemiddelde kosten per cliënt zijn lager. De invloed van het gemeentelijk beleid op de uitgaven voor rolstoelen lijkt gering te zijn. Een verschil in uitgaven tussen gemeenten die huren of kopen is niet aangetoond. Verder kunnen gemeenten sinds 1 april 1996 voor rolstoelen geen eigen bijdragen meer vragen en inkomensgrenzen hanteren. De nieuwe verdeelsleutel van het Gemeentefonds blijkt beter aan te sluiten bij de praktijk dan de oude. De verdeling zou wellicht nog iets verbeterd kunnen worden wanneer meer rekening wordt gehouden met het aantal ouderen en arbeidsongeschikten in een gemeente en in mindere mate met het aantal woonruimten en het aantal huishoudens met een laag inkomen. Desalniettemin waren er in 1999 veel gemeenten met een kastekort (een negatief verschil tussen uitgaven en het fictieve budget). Dit aantal is de afgelopen jaren sterk toegenomen: van circa 100 gemeenten in 1996 tot circa 350 in 1999 (62%). Waren in 1996 de 'tekortgemeenten' met name te vinden in de categorieën middelgrote en grote gemeenten, in 1999 zijn ze in alle categorieën te vinden. Het aantal tekortgemeenten zal echter naar verwachting in 2000 afnemen omdat er landelijk meer geld beschikbaar is (zie paragraaf 5.4.). Als het kasverschil wordt uitgedrukt als percentage van de beschikbare middelen dan blijkt dat er een behoorlijke spreiding tussen gemeenten is. Zo blijkt dat in 1999 het tekort bij 26% van de gemeenten groter is dan 20%. Tegenover deze groep stond 10% van de gemeenten die een overschot van 20% of meer hadden. Ten opzichte van 1996 is dit percentage zeer sterk afgenomen. In 1996 had nog 56% gemeenten een overschot van meer dan 20% (37% zelfs meer dan 40%).

52

De uitgaven worden bepaald door de combinatie van volume en gemiddelde kosten per voorziening. Het gemeentelijk beleid heeft vooral invloed op de laatste factor.

Inhoudsopgave

5.4.

xxxv

Doorwerking van het Wvg-budget op het beleid

Al eerder is aangegeven dat gemeenten zich bij de invulling van de zorgplicht mede laten leiden door budgettaire overwegingen. Er blijkt ook een aantoonbaar verband te zijn tussen de financiële positie van een gemeente en het beleid dat een gemeente voert. Gemeenten die al een aantal jaar kampen met een 'tekort' hebben in het algemeen een hoger volume (groter aantal toegekende voorzieningen) en een soberder voorzieningenbeleid dan andere gemeenten53. Deze versobering heeft zich al een aantal jaren geleden ingezet. Dat blijkt onder andere uit de ontwikkeling van de gemiddelde kosten per voorziening. Die zijn de afgelopen twee jaar bij tekortgemeenten teruggelopen, terwijl die bij de andere gemeenten juist ieder jaar toenamen. De gemiddelde kosten zijn onder andere gedaald door efficiencymaatregelen en verlaging van vergoedingen (bijvoorbeeld voor verhuiskosten en gebruik taxi). Ook de gemeenten die nog altijd een overschot hebben gehad, hanteren in het algemeen een vrij sober beleid. Het volume ligt bij deze gemeenten echter op een lager niveau. De overige gemeenten, die pas het laatste jaar met een tekort zijn geconfronteerd, hanteren doorgaans een ruimer beleid dan de twee andere groepen. In de afgelopen jaren zijn de uitgaven het sterkst toegenomen bij gemeenten met een structureel tekort. Waren de verschillen in 1995 nog gering, in 1999 geven de gemeenten met een structureel tekort per inwoner bijna 50% meer uit dan gemeenten met een overschot, respectievelijk ƒ 126,-- en ƒ 84,-- per inwoner. Op basis van de begrote uitgaven van gemeenten ziet het er naar uit dat de komende jaren verschillen in uitgaven tussen deze drie categorieën blijven bestaan. De gemeenten met een overschot zullen gemiddeld een overschot blijven houden. Gemeenten die de laatste twee jaar een tekort hadden, zullen weer uit de rode cijfers komen, omdat de inkomsten toenemen. De categorie gemeenten met een structureel tekort zal gemiddeld een negatief kasverschil blijven houden (circa 10%).

Kenmerken en verdeelsleutel Gemeenten die met een structureel tekort kampen, worden gekenmerkt door een groot volume. Ze hebben een relatief hoog percentage arbeidsongeschikten. Met betrekking tot de overige verdeelmaatstaven zijn de verschillen nihil ten opzichte van andere gemeenten. Er zijn dus nog andere factoren in het geding. Opvallend veel van deze gemeenten ontvingen in de eerste twee jaar een Integratieuitkering. Deze uitkering werd verstrekt aan gemeente met historisch hoge uitgaven voor gehandicapten. Verder is het percentage 65-plussers dat gebruik maakt van een Wvgvoorziening, in deze groep gemeenten opvallend hoog. Verschillen in mate van voorlichting onder ouderen, extramuralisering en inkomenssituatie van ouderen spelen hierbij een rol. Deze factoren zijn echter moeilijk te kwantificeren. Er zijn momenteel geen objectieve kenmerken (verdeelmaatstaven) beschikbaar op grond waarvan aan gemeenten met een structureel tekort meer geld uit het Gemeentefonds toegewezen kan worden. Dit staat compensatie van de tekorten in de weg.

53

Of een gemeente een strikt dan wel een ruim beleid voert, is vastgesteld aan de hand van een aantal objectieve criteria, zie hoofdstuk 10 van Een verstrekkende wet 3: eindrapport.

xxxv i

6.


CONCLUSIES

In dit laatste hoofdstuk van de samenvatting worden de resultaten van zes jaar evaluatieonderzoek op hoofdlijnen weergegeven aan de hand van de uitgangspunten van de Wvg. De belangrijkste doelstellingen en uitgangspunten die ten grondslag lagen aan de Wvg kunnen worden samengevat als: a. Gemeenten hebben de zorgplicht om voorzieningen te verstrekken die de zelfstandigheid en zelfredzaamheid bevorderen; b. en die voor allen binnen de doelgroep bereikbaar zijn, c. door middel van een integrale en transparante uitvoeringsstructuur. d. De Wvg moet budgettair neutraal gerealiseerd worden, waarbij de zorgplicht en de budgetverantwoordelijkheid in één (gemeentelijke) hand liggen.

Ad a.

Zorgplicht, zelfstandigheid en zelfredzaamheid

1. De invulling van de zorgplicht wordt vastgelegd in de gemeentelijke verordening. Hierbij wordt veelal aangesloten bij de adviezen van de VNG, zoals de Modelverordening. Daarnaast zijn de jurisprudentie en de inbreng van belangenorganisaties en politiek van invloed op de wijze waarop gemeenten de zorgplicht invullen. 2. Gemeenten houden bij het invullen van de zorgplicht ook rekening met hun budgettaire situatie (zie ad d.). Gemeenten met een tekort op hun begroting zoeken eerder dan andere gemeenten naar de grenzen van de zorgplicht. Dit sluit weliswaar aan bij het uitgangspunt van budgetverantwoordelijkheid, maar mede hierdoor ontstaan ook verschillen in het formele voorzieningenbeleid tussen gemeenten. 3. De rechter beoordeelt in individuele gevallen of gemeenten aan hun zorgplicht hebben voldaan. Voor voorzieningen waarover veel uitspraken zijn gedaan geeft de jurisprudentie houvast voor gemeenten, op dit moment met name bij vervoersvoorzieningen en woonvoorzieningen. 4. Uit het onderzoek blijkt dat met name personen met relatief weinig beperkingen door het gebruik van (Wvg-)hulpmiddelen minder hulpbehoevend worden. 5. Volgens een meerderheid van de Wvg-cliënten hebben Wvg-voorzieningen een positieve invloed op hun zelfstandigheid en hun zelfredzaamheid. De Wvg-voorzieningen zorgen volgens een groot deel van de Wvg-cliënten ervoor dat zij minder afhankelijk zijn van anderen (78%), dat hun zelfstandigheid toeneemt (78%), dat ze langer zelfstandig kunnen blijven wonen (63%), dat hun mogelijkheden om dagelijkse activiteiten binnens- en buitenshuis uit te voeren groter worden (64%) en dat hun mogelijkheden om deel te nemen aan sociale en maatschappelijke activiteiten groter worden (59%). 6. Cliënten zijn over de kwaliteit van de voorziening, in termen van degelijkheid, vormgeving en gebruiksvriendelijkheid in het algemeen tevreden (85%). 7. De verstrekte Wvg-voorzieningen worden niet altijd doeltreffend gevonden. Zo vindt 12% van de Wvg-cliënten dat een verkeerde voorziening is getroffen voor de beperkingen van de betreffende persoon. Bijna een kwart van de Wvg-cliënten (23%) is van mening dat zij minder met de verstrekte voorziening kunnen doen dan ze hadden verwacht. 8. Sinds de invoering van de Wvg is de mate van tevredenheid van Wvg-cliënten over de Wvg en het Wvg-traject niet substantieel toe- of afgenomen. Wel is het zo dat gebruikers van collectief vervoer minder tevreden zijn dan andere Wvg-cliënten.

Inhoudsopgave

xxxvii

xxxv iii


Ad b. Bereikbaarheid 1. De jaarlijkse instroom van nieuwe cliënten is sinds 1994 gestegen tot 288.200 in 1997. In 1998 en 1999 is het aantal aanvragers licht gedaald, tot 273.500 in 1999. De instroom lijkt te zijn gestabiliseerd. 2. Ultimo 1999 zijn er 576.000 Wvg-cliënten met een uitstaande Wvg-voorziening. Dit is bijna drie maal zo veel als aan het eind van 1994, het jaar waarin de Wvg in werking is getreden. 3. Op basis van het onderzoek kan niet worden aangenomen dat Wvg-voorzieningen niet voor alle personen in de doelgroep bereikbaar zijn. De financiële bereikbaarheid wordt in principe gewaarborgd door het feit dat de mogelijkheden voor gemeenten om eigen bijdragen te heffen zijn beperkt. 4. Dat ouderen, een nieuwe doelgroep voor vervoersvoorzieningen en rolstoelen, inmiddels worden bereikt blijkt uit het feit dat het percentage 65-plussers onder alle Wvgcliënten 71% is. Dit percentage zal in de komende jaren nog verder stijgen gezien het aandeel ouderen in de jaarlijkse instroom in de Wvg. 5. Er is nog altijd sprake van niet-gebruik van de Wvg, ook al bestaat de indruk dat sprake is van een afname (drempels zijn weggenomen en de toename van de instroom in de Wvg de afgelopen jaren). Niet-gebruik bestaat met name onder de groep mensen met relatief weinig beperkingen en wordt grotendeels veroorzaakt door onbekendheid met de Wvg. Ad c. Integraliteit en transparantie 1. De Wvg beoogde een éénduidiger en doorzichtiger uitvoeringsstructuur te realiseren dan voor 1994 (onder andere AAW en RGSHG) bestond. Die vereenvoudiging is gerealiseerd. Bijna overal kan men voor alle Wvg-voorzieningen (woonvoorzieningen, vervoersvoorzieningen en rolstoelen) bij één loket terecht. 2. Een brede integrale benadering, waarbij ook aanvragen voor andere dan Wvgvoorzieningen via het Wvg-loket worden afgehandeld, is niet op grote schaal tot stand gekomen. Wel vindt in veel gemeenten doorverwijzen of ‘innemen en doorzenden’ van andere aanvragen plaats. Het gaat om aanvragen voor onder meer parkeervoorzieningen, bijstand, verpleging en verzorging en ouderenwoningen. 3. Het aantal gemeenten dat aangeeft met afstemmingsproblemen met andere regelingen (AWBZ, Regeling hulpmiddelen, bijstand, REA, AAW) te kampen is geleidelijk gedaald. Rond enkele afstemmingskwesties is aanvullende Wvg-regelgeving ontstaan (uitraasruimten, woningaanpassingen boven ƒ 45.000,--). De overblijvende afstemmingsproblemen zijn sterk individueel van karakter waarvoor volgens gemeenten, in ieder geval op gemeentelijk niveau, moeilijk algemene richtlijnen kunnen worden opgesteld. 4. Integraliteit kan ook gestalte krijgen als gemeenten op alle onder hun competentie vallende beleidsterreinen (onder andere ruimtelijke ordening, verkeer en onderwijs) rekening houden met de specifieke behoeften van mensen met beperkingen. Dergelijk facetbeleid wordt geleidelijk in steeds meer gemeenten gevoerd, maar staat nog wel in de kinderschoenen. Of de toename is toe te schrijven aan de Wvg is niet onderzocht. 5. Volgens cliënten is de transparantie in de uitvoering van de Wvg niet altijd bereikt. Gewenste verbeteringen in de Wvg richten zich namelijk vooral op de informatievoorziening over de Wvg in het algemeen en het traject van aanvraag tot verstrekking in het bijzonder. 6. De tevredenheid van cliënten over het verloop van het Wvg-traject en de voorzieningen is redelijk groot. De ontevreden cliënten (bij alle onderdelen variërend van 15% tot 20%), zijn met name ontevreden over de doorlooptijden en de informatievoorziening. Ad d. Budgettaire neutraliteit en beheersbaarheid

Inhoudsopgave

xxxix

1. ‘Verdubbeling van de doelgroep bij gelijkblijvend budget’; dat was in 1994 één van de centrale issues. Geconstateerd kan worden dat de geraamde toename van de doelgroep inderdaad budgettair neutraal gerealiseerd is. De doelgroep is echter op bepaalde onderdelen (woonvoorzieningen, rolstoelen) verder blijven toenemen dan het geraamde niveau, waardoor extra middelen (de regeerakkoordmiddelen uit 1998) nodig waren om op macroniveau de middelen en uitgaven in balans te houden. Budgettaire neutraliteit is nu geen groot issue meer. Het draait nu om financiële beheersbaarheid (‘een houdbare Wvg’). 2. Hoewel er in 2000 en 2001 op macro niveau waarschijnlijk sprake is van een zekere balans tussen beschikbare middelen en uitgaven, zullen er op gemeentelijk niveau nog grote verschillen zijn. Globaal is er sprake van de volgende twee tendensen: ten eerste is in de periode 1994-1999 het aantal personen dat een beroep doet op de Wvg niet in alle gemeenten even sterk toegenomen; ten tweede is het aantal gemeenten met een tekort (negatief verschil tussen fictief budget en uitgaven) sterk toegenomen (in 1999 had ruim 60% van de gemeenten een tekort). Dit heeft ertoe geleid dat gemeenten het beleid aanpassen aan hun budgettaire mogelijkheden. 3. De verschillen in uitgaven tussen gemeenten worden enerzijds veroorzaakt door objectieve factoren, zoals demografische en sociaal-economische samenstelling van de bevolking, en anderzijds door beleidsmatig te beïnvloeden factoren, zoals het voorzieningenniveau en de organisatie van de uitvoering. De nieuwe verdeelsleutel van het Gemeentefonds die in 1999 is ingevoerd, is beter afgestemd op de objectieve verschillen tussen gemeenten dan de oude. Dit neemt niet weg dat er kasverschillen tussen gemeenten zullen blijven bestaan. 4. De afgelopen jaren hebben gemeenten diverse maatregelen genomen om de toename van de uitgaven te beheersen. Ze hebben de efficiency verbeterd (bijvoorbeeld door de invoering van procedureel eenvoudig beleid, collectief vervoer en de aanschaf van naturavoorzieningen) of hebben het voorzieningenbeleid versoberd (bijvoorbeeld door verlaging van verhuis- en taxikostenvergoedingen en beperking van de keuzevrijheid). Deze maatregelen zijn vooral door gemeenten met een tekort op hun begroting genomen. In deze samenvatting zijn de resultaten van zes jaar evaluatieonderzoek weergegeven. Getracht is een breed en bruikbaar inzicht te leveren in de werking van de Wvg, en aanknopingspunten te bieden voor een verdere optimalisering van de verstrekking van rolstoelen, vervoersvoorzieningen en woonvoorzieningen aan gehandicapten.

xl


Inhoudsopgave iii. 2. De Wvg en de doelgroep Inleiding De doelgroep: aantallen en kenmerken Bereikbaarheid van de Wvg 8

Recommend Documents