WET HOF…
in EDE?
1
Inhoudsopgave 1. Inleiding...................................................................................................................... 3 2. Voorgeschiedenis wet HOF........................................................................................ 4 3. Theorie omzetten naar de Edese praktijk: wat gaan we doen en wat brengt het ons?7 3.1. EMU-saldo in Ede........................................................................................... 7 3.2. EMU-schuldquote in Ede................................................................................8 3.3. Vijf belangrijke ontwikkelingen........................................................................9 3.4. Samenvatting verwachte ontwikkelingen en effect op EMU-saldo en EMU-schuldquote. .11 3.5. Sturingsmogelijkheden..................................................................................12 4. Samenvatting en conclusie.......................................................................................13 Bijlage 1: Definities……...……………………………………………………………………………… .. 14
2
1.
Inleiding
Onlangs is in de Tweede Kamer de wet HOF (Houdbaarheid Overheidsfinanciën) aangenomen. Deze wet heeft als doel om de overheidsfinanciën in Nederland gezond te houden. Ook de gemeenten dienen hier, als decentrale overheid, een inspanning voor te leveren. De belangrijkste vragen waarop we in deze notitie een antwoord willen geven zijn: Waarom een nieuwe wet, wat zijn onze verplichtingen als gemeente, hoe staan we er voor en hoe kunnen we anticiperen?
In publicaties rond dit onderwerp wordt gebruik gemaakt van verschillende terminologie. Ook in deze notitie wordt veelvuldig gebruik gemaakt van bepaalde termen. Om verwarring te voorkomen staan hieronder de belangrijkste termen weergegeven. Voor verdere uitwerking verwijzen we u naar bijlage 1: definities. EMU-saldo: dit is het verschil tussen de inkomsten en uitgaven in een jaar, het zogenaamde begrotingstekort, uitgaande van het kasstelsel. Het EMU-saldo kan worden berekend voor de gehele Nederlandse overheid, maar ook voor bijvoorbeeld de gemeente Ede. EMU-schuld: dit zijn alle schulden tezamen, minus eventuele schulden aan / vorderingen op mede-overheden. Ook dit kan zowel voor de gehele Nederlandse overheid als voor bijvoorbeeld de gemeente Ede worden berekend. EMU-schuldquote: dit is de EMU-schuld als percentage van het totale inkomen (voor NL: BBP) in een jaar.
3
2.
Voorgeschiedenis wet HOF
In 1992 sloten de toenmalige lidstaten van de Europese Unie het Verdrag van Maastricht. In het verdrag werd de basis gelegd voor de Economische en Monetaire Unie en de invoering van de euro. Voordat een land de euro kon invoeren moest het voldoen aan een viertal financieel-economische criteria. Eén van deze criteria was gericht op het hebben van degelijke overheidsfinanciën en luidde als volgt:
"Het begrotingstekort (of: EMU-saldotekort) moet lager zijn dan 3% van het bruto binnenlands product (bbp). Verder moet de overheidsschuld (of: EMU-schuld) lager zijn dan 60% van het bbp (EMU-schuldquote)."
In 1997 volgde het Stabiliteits- en Groei Pact (SGP). Dit pact werd gesloten met het oog op de invoering van de euro op 1 januari 2002 en was gebaseerd op het uitgangspunt: "een gezonde eenheidsmunt vereist gezonde staatsfinanciën". Het kende daarom een aantal preventieve en correctieve maatregelen (sancties) voor de landen van de eurozone die zich niet aan de afspraken hielden over het begrotingstekort en de overheidsschuld. Het Verdrag van Maastricht en het SGP zijn in Nederland verankerd in de Wet financiering decentrale overheden (Wet Fido, 2000). Hierin is bepaald dat de Nederlandse overheid regels kan stellen voor de decentrale overheden ter beheersing van het begrotingstekort en dat eventuele boetes vanuit Europa aan Nederland kunnen worden doorberekend aan de decentrale overheden. Al in 2005 werd besloten, onder druk van een aantal grote landen (die zich niet aan de afspraken hadden gehouden en/of konden houden), het SGP soepel te interpreteren waardoor sancties achterwege bleven. Uiteindelijk leidde de kredietcrises en de gevolgen daarvan voor de stabiliteit van de (euro-) landen binnen de EU in 2011 tot een versterking van het SGP. Daardoor werden de lidstaten verplicht om de vereisten uit het SGP te verankeren in nationale wetgeving zodanig dat de begrotingsdiscipline op nationaal en subnationaal niveau (onder andere lokale overheden) wordt gewaarborgd. Hierop werd door het toenmalige kabinet (Rutte I) besloten een nieuwe wet te ontwerpen: de Wet Houdbare Overheidsfinanciën (verder aangeduid met: Wet HOF). Op 21 september 2012 is het wetsvoorstel HOF aan de Tweede Kamer aangeboden. In de Memorie van Toelichting bij het wetsontwerp staat wat het doel is van de Wet HOF, namelijk de overheidsfinanciën richting een houdbaar pad te brengen en te houden. Met de Wet HOF geeft het kabinet dus invulling aan de Europese afspraken om de Europese begrotingsregels vast te leggen in nationale wetgeving.
De normen voor EMU-saldo en EMU-schuld zijn de ankers van de wet HOF, bedoeld om de houdbaarheid van de overheidsfinanciën te waarborgen.
Nederland mag dus een maximaal EMU-saldotekort hebben van 3% per jaar. In de septembercirculaire van het gemeentefonds 2012 is hiervan een verdeling gemaakt over de verschillende overheidslagen in Nederland. Hierbij is vastgesteld dat de decentrale overheden in 2013 gezamenlijk een maximaal tekort mogen hebben van 0,5%. Een deel hiervan is specifiek ruimte voor gemeenten, namelijk 0,38%. Op 18 januari 2013 hebben het Rijk en de decentrale overheden een financieel akkoord gesloten. Onderdeel daarvan is een saldopad voor het maximale EMU-saldotekort voor de gezamenlijke decentrale overheden. In 2013 is dat die 0,5%, maar omdat Nederland een middellange termijn doelstelling heeft die ligt tussen de -0,5% en +0,5% (i.p.v. 3%), zal ook het toegestane tekort voor de
4
medeoverheden dalen. In de meicirculaire 2013 worden de ambitie en de afgesproken tekortnorm aangevuld met een raming:
Ambitie EMU-saldo mede overheden gezamenlijk in % BBP (o.b.v. doorrekeningen CPB) Afgesproken tekortnorm voor deze kabinetsperiode in % BBP CPB-raming EMU-saldo decentrale overheden
2013 -0,5
2014 -0,3
2015 -0,3
2016 -0,2
2017 -0,2
-0,5
-0,5
-0,5
(-0,4)
(-0,3)
-0,4
-0,3
-0,3
-0,2
-0,2
De afgesproken tekortnormen voor 2016 en 2017 staan tussen haakjes. In 2015 zal worden bezien of deze normen haalbaar en verantwoord zijn. In het financieel akkoord is ook afgesproken dat deze kabinetsperiode van een sanctie wordt afgezien zolang er geen sanctie uit Europa volgt.
Nederland heeft de doelstelling om het EMU-saldo verder te verlagen. Hierdoor zullen de toegestane tekorten voor decentrale overheden ook steeds kleiner worden.
Op 23 april 2013 is de wet HOF (na amendering) aangenomen in de Tweede Kamer. Het oorspronkelijke wetsvoorstel is iets gewijzigd; de sanctie (boete) bij structureel overschrijden van het saldo wordt een uiterst middel om in te grijpen. Alvorens een sanctie op te leggen zal er bestuurlijk overleg plaatsvinden. Bij eventuele sanctie wordt dit eerst behandeld in de Tweede Kamer. Een eventuele boete (in de vorm van een inhouding van de algemene uitkering) wordt eerst in een renteloos depot gereserveerd en valt weer vrij aan gemeenten (en provincies) als in twee van de drie navolgende jaren het EMU-saldo niet door decentrale overheden wordt overschreden. Tot slot is er aan amendement aangenomen dat stelt dat sancties ook mogen worden opgelegd aan individuele decentrale overheden. Ook dit toont nog eens het belang aan voor de raad om goed zicht te hebben op de ontwikkeling van het EMU-saldo en de schuldpositie. Het wetsvoorstel ligt nu voor behandeling in de Eerste Kamer. Handhaving van de EMU-normen door de EU Als een lidstaat niet aan de EMU-normen voldoet heeft de EU procedures met sanctiemogelijkheden, die de lidstaat ertoe moet aanzetten zo snel mogelijk aan de normen te voldoen (de 'buitensporig tekortprocedure'; BTP). Lidstaat Nederland zit sinds 2009 in de buitensporig tekortprocedure. Al in 2011 had Nederland binnen de norm voor het EMU-saldotekort van 3% moeten komen. Door de Europese Raad is vanwege de financiële crises hiervoor uitstel verleend tot eind 2013. Uit de meest recente cijfers van het Centraal Plan Bureau (CPB) blijkt dat Nederland tot en met 2014 niet aan de norm zal kunnen voldoen (2014: 3,7% tekort). Handhaving van de wet HOF in 2013 door de Nederlandse overheid In een brief van 27 januari 2013 van het Ministerie van Financiën aan de decentrale overheden meldt de minister dat het jaar 2013 gezien wordt als een proefjaar voor de wet HOF. Dit houdt in dat de referentiewaarden (zowel gezamenlijk voor de decentrale overheden, voor de afzonderlijke decentrale overheden en voor individuele overheden (bijv. Ede)) wel bekend zijn, maar dat er nog geen boetes zullen worden opgelegd als de gestelde waarden worden overschreden. Ook wordt in deze brief gesproken over een Beheersmodel voor 2013. Dit model bevat punten in de tijd waarop gegevens vanuit de decentrale overheden aangeleverd moeten worden aan het Rijk en punten in de tijd waarop de uitkomsten zichtbaar zijn / besproken worden. Een onderdeel van dit beheersmodel is dat voor 1 augustus 2013 (tegelijk met de tweede IV3-rapportage) een nieuwe EMUenquête over 2013 moet worden uitgevoerd. Wat zijn onze verplichtingen? De gemeente Ede moet informatie aanleveren aan het CBS over EMU-saldo en EMU-schuld. Dit is vastgelegd in het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV, Hoofdstuk VII. Informatie voor derden). Daarnaast moet de gemeente in haar begroting rapporteren over het EMUsaldo in het vorige begrotingsjaar, het begrotingsjaar en het jaar volgend op het begrotingsjaar (BBV,
5
artikel 19). Het BBV bevat geen regels voor het rapporteren in de begroting en verantwoording over het gerealiseerde EMU-saldo of over de EMU-schuld. Verder is in het wetsvoorstel HOF vastgelegd dat het CPB (Centraal Planbureau) verantwoordelijk wordt voor de ramingen van de tekort- en schuldpositie (de begrote saldi en de informatie daarover aan de EU). Het CPB gebruikt hiervoor de realisatiecijfers afkomstig van het CBS en verwerkt deze in een eigen economisch model om het tekort en de schuld te ramen.
6
3.
Theorie omzetten naar de Edese praktijk: wat gaan we doen en wat brengt het ons?
3.1. EMU-saldo in Ede In de septembercirculaire 2012 van het rijk zijn de individuele referentiewaarden voor het toegestane EMU-saldo per gemeente aangegeven (berekend op basis van het begrotingstotaal). Dit niet als harde maatstaf, maar bedoeld om de gemeenten een richting te geven voor 2013. Voor Ede geldt een toegestaan EMU-saldotekort in 2013 van € 12.344.000. Omdat we in Ede uitgaan van het baten- en lastenstelsel (en dus niet van het kasstelsel) is het EMUsaldo niet rechtstreeks af te lezen uit de begroting. Er dient een berekening gemaakt te worden uitgaande van het exploitatiesaldo, waarop vervolgens een aantal correcties plaats moeten vinden, zoals de geactiveerde investeringen in dat jaar. Zie voor de exacte berekening bijlage 1, definities. De berekening wordt jaarlijks toegevoegd als bijlage aan de programmabegroting. Op basis van de begroting 2013 – 2016 schatten we het EMU-saldo voor 2013 op € 13.915.000 positief (dit is een onderschrijding van 213%). Voor 2014 is de verwachting € 2.493.000 negatief (ruim binnen de referentiewaarde). Het verschil tussen 2013 en 2014 van per saldo € 16.408.000 wordt veroorzaakt doordat het exploitatiesaldo 2014 voor mutatie reserves bijna € 9 miljoen negatiever is. Daarnaast is in 2013 minder geïnvesteerd dan in 2014. In 2013 is t.o.v. de begroting 2013 wel het pand Cultura aangekocht. Dit leidt per saldo tot een verslechtering van circa € 10 miljoen.
Voor 2013 en 2014 verwachten we geen overschrijding van de referentiewaarde voor het EMU-saldo tekort.
Als we de verwachting voor 2013 van het Edese EMU-saldo vergelijken met de verwachtingen van omliggende gemeenten zien we het volgende beeld (bron: www.cbs.nl): Apeldoorn: overschrijdt de referentiewaarde met 110% Arnhem: overschrijdt de referentiewaarde met 87% Barneveld: onderschrijdt de referentiewaarde met 54% Nijkerk: onderschrijdt de referentiewaarde met 168% Nijmegen: onderschrijdt de referentiewaarde met 21% Veenendaal: overschrijdt de referentiewaarde met 215% Wageningen: onderschrijdt de referentiewaarde met 34% Gesteld kan worden dat de verwachtte EMU-saldi voor 2013 van de diverse gemeenten sterk afwijken van de referentiewaarden. Dit zowel in positieve als in negatieve zin. Wanneer we het verloop van het Edese EMU-saldo bezien zowel voor één jaar als tussen de jaren, dan constateren we grote verschillen (zie onderstaande tabel). Dit wordt voor een belangrijk deel veroorzaakt door het exploitatiesaldo (incl. Grondzaken) en de investeringen. Ramingen EMU-saldo gemeente Ede Raming voor jaar ==>
2012
Begroting 2011 Begroting 2012 Begroting 2013
-4.291 -5.832 -3.407
Jaarrekening
-8.050
EMU-referentiewaarde
-13.550
2013
2014
-8.099 13.915
-2.493
-12.344
pm
- = tekort / + = overschot
7
De verwachting is dat de referentiewaarden de komende jaren steeds lager zullen worden, aangezien het tekort voor Nederland als geheel teruggedrongen gaat worden. De kans op overschrijding wordt groter naarmate de referentiewaarde lager wordt. Het EMU-saldo is in Ede geen primaire sturingsvariabele. Ede stuurt op een sluitende meerjarenbegroting. Daarnaast voeren we periodiek een stresstest uit waarbij we kijken hoe we er als gemeente voorstaan, onder andere voor wat betreft onze schuldenpositie. Door de wet HOF wordt het EMU-saldo echter wel een variabele die gemonitord zal moeten worden. Hoewel het Rijk monitort op macroniveau (niet op het niveau van individuele gemeenten) leveren we in Ede wel een bijdrage aan het totaalbeeld en zullen we ons bewust moeten zijn van de hoogte en de ontwikkeling daarvan. En nog belangrijker: hoe kunnen we ons EMU-saldo (en onze EMU-schuld) beïnvloeden? De EMU-saldi kunnen we gebruiken voor het plannen van onze liquiditeit. In een jaar waarin we een negatief EMU-saldo verwachten zullen we waarschijnlijk meer geld moeten lenen dan in de jaren dat we een positief EMU-saldo verwachten (afgezien van onttrekkingen uit reserves en voorzieningen). Door goed inzicht is het mogelijk om problemen aan te kunnen zien komen en in een vroegtijdig stadium sturing te kunnen geven. 3.2.
EMU-schuldquote in Ede
Voor het EMU-schuldquote is geen referentiewaarde vastgesteld voor gemeenten. Om toch een beeld te krijgen van hoe gemeenten ervoor staan is een schuldpositie van 130% van de totale inkomsten per jaar (van een gemeente) als maximum genoemd door de VNG (zie voor onderbouwing bijlage 1, definities). De gemeente Ede heeft op basis van de jaarrekening 2012 een EMU-schuldquote van 148%. Dit is hoger dan het door de VNG genoemde maximum. Er zijn twee redenen te noemen voor dit hoge percentage, namelijk de aankoop van de kazerneterreinen in 2011 (waarvoor leningen zijn afgesloten) en de gelden die de gemeente Ede heeft uitstaan bij woningcorporaties. Voor deze leningen u/g heeft de gemeente destijds zelf leningen afgesloten (o/g). De leningen o/g tellen mee als schuld bij de berekening van de EMU-schuldquote. De leningen u/g doen dit niet. Dit zorgt voor een vertekend beeld. Als deze leningen u/g wel worden meegenomen in de berekening, komen we uit op een schuldquote van 110%, ruim binnen de 'norm'.
Op basis van de jaarrekening 2012 heeft de gemeente Ede een EMU-schuldquote van 148%. Na correctie voor leningen aan woningcorporaties is dit 110%. De berekening van de EMU-schuldquote geeft ons zicht op onze schuldpositie. Als het quote hoog is betekent dit dat onze begroting minder flexibel is aangezien veel geld opzij gezet moet worden voor het betalen van rente. Als we leningen afsluiten waarvan we vervolgens investeringen plegen waarop moet worden afgeschreven, betekent dit nog meer vaste lasten. Verder betekent een hoge schuldenpositie dat we gevoelig zijn voor renteschommelingen. Kanttekening bij het EMU-schuldquote is het feit dat er in de berekening geen rekening wordt gehouden met eventuele snel liquide te maken activa. Zo heeft een hoog banksaldo geen effect op het EMU-schuldquote, terwijl je zou kunnen stellen dat liquide middelen je schuldpositie positief beïnvloeden. In Ede tellen de leningen u/g aan woningcorporaties niet mee in het saldo, wat een vertekend beeld geeft. Door grote schommelingen in investeringen kan er sprake zijn van een tijdelijke overschrijding van het toegestane EMU-tekort. Dat hoeft volgens de VNG niet erg te zijn en is soms ook onvermijdelijk mits er maar een goed zicht is op de ontwikkeling op langere termijn van de schuldquote. Deze geeft namelijk aan in hoeverre een begroting afhankelijk is/wordt van kapitaallasten en gevoelig is voor renteontwikkeling.
Een oplopend EMU-schuldquote leidt tot een inflexibele begroting (hypotheek op de toekomst). Steeds meer begrotingsruimte wordt langdurig vastgelegd in rentelasten (en bij bepaalde investeringen ook in afschrijvingslasten). In samenhang met de onzekerheid rond de schuldencrisis leidt dit op den duur tot een verslechterend risicoprofiel en een afname van de weerstandscapaciteit van de8 gemeente.
3.3.
Vijf belangrijke ontwikkelingen
De ontwikkeling van ons EMU-saldo en onze EMU-schuld hangen af van geplande investeringen en bijbehorende financiering, te verwachten inkomsten (komende decentralisaties!), verwacht exploitatiesaldo enz. Hierna volgt een uitwerking van vijf belangrijke ontwikkelingen (nr. 1 t/m 5) en het effect daarvan op de genoemde variabelen. 1. Investeringen Investeringen die verwerkt zijn in de begroting (vervangingsinvesteringen) worden doorgaans geactiveerd waarna er op wordt afgeschreven. In de begroting leidt dit tot gespreide lasten over de jaren heen. Voor de berekening van het EMU-saldo wordt echter uitgegaan van het jaar van investeren, in dat jaar wordt het volledige investeringsbedrag als uitgaaf meegenomen. Nieuwe investeringen zijn nog niet opgenomen in de begroting en worden nu dus nog niet meegenomen in de berekening van het EMU-saldo in de bijlage van de Programmabegroting. Te denken valt aan nieuwe investeringen bij Veluwse Poort of aankopen gronden. Mochten deze investeringen zich voordoen, dan heeft dit een negatief effect op het EMU-saldo. Ook al kunnen de investeringen prima gedekt worden uit reserves, alleen de investering telt als uitgaaf, de onttrekking uit de reserve is geen inkomst. Er ligt een noodzaak tot het maken van een volledige investeringsplanning. Niet alleen in het kader van de wet HOF, maar ook voor onze begroting en liquiditeitsplanning. Wel moet er dan rekening gehouden worden met het feit dat ervaring leert dat een geplande investering niet altijd wordt gedaan in het jaar waarin hij was begroot. Hij kan eerder worden gedaan, later of helemaal niet. In deze tijden van crisis zal het laatste eerder het geval zijn dan het eerste. Effect van investeringen op de variabelen: EMU-saldo: het investeringsbedrag is een belasting voor het EMU-saldo. Het gehele investeringsbedrag wordt meegerekend, bijdragen uit reserves en voorzieningen worden buiten beschouwing gelaten. EMU-schuldquote: Als investeringen worden gefinancierd met behulp van een nieuwe lening, heeft dit een negatief effect op de EMU-schuldquote. Investeringen die worden gedekt uit een reserve hebben geen effect op onze schuldquote. Mocht de aanwending van reserves en/of voorzieningen leiden tot de noodzaak om een lening aan te trekken, dan heeft dit een negatief effect op de schuldquote. Als de investering extra opbrengsten genereert, heeft dat juist weer een positief effect op de EMUschuldquote. 2. Inzet reserve of voorziening ter financiering van een uitgaaf Bij het doen van investeringen of andere uitgaven wordt regelmatig een reserve of voorziening ingezet als dekkingsbron. Dit heeft tot gevolg dat in de begroting / jaarrekening de lasten voor het doen van uitgaven worden gespreid over meerdere jaren (door toevoegingen aan reserves en voorzieningen). Voor het EMU-saldo werkt dit echter niet zo, hierbij worden onttrekkingen aan reserves en voorzieningen niet gezien als inkomst, maar de uitgaaf wel als uitgaaf. Anders gezegd: Het EMU-saldo zal negatief worden beïnvloed in de jaren dat er per saldo meer geld uit de reserves en voorzieningen wordt onttrokken dan dat er wordt toegevoegd. Dit zal vooral het geval zijn in de jaren waarin het economisch tegenzit. Nu dus. Effect van de inzet van reserves en voorzieningen op de variabelen: EMU-saldo: het doen van een uitgaaf belast het EMU-saldo, ongeacht de dekkingsbron. Het inzetten van een reserve of voorziening ter financiering van een uitgaaf heeft dus geen positief effect. Toevoegingen aan reserves of voorzieningen hebben evenmin effect op het EMU-saldo. EMU-schuldquote: Bij de berekening van de EMU-schuldquote worden reserves en voorzieningen niet meegenomen als 'schuld'. Er is in eerste instantie geen effect. Mocht de aanwending van reserves en/of voorzieningen leiden tot de noodzaak om een lening aan te trekken, dan heeft dit een negatief effect op de schuldquote. 3. Decentralisaties Een andere ontwikkeling die we moeten volgen in dit kader zijn de komende drie decentralisaties vanuit het Rijk die voor 2015 gepland staan. Dit zorgt voor veel meer inkomsten (via de algemene uitkering). Daartegenover staan ook veel uitgaven. We gaan ervan uit dat de inkomsten (vanuit het gemeentefonds) en uitgaven nagenoeg gelijk zijn aan elkaar. En voor wat betreft ons schuldquote:
9
onze inkomsten stijgen, maar er komen geen schulden bij. Dit zou een positief effect hebben op onze schuldquote (voor het Rijk daarentegen een negatief effect). Effect van de komende decentralisaties op de variabelen: EMU-saldo: Er vanuit gaande dat de extra inkomsten en uitgaven nagenoeg aan elkaar gelijk zullen zijn hebben de decentralisaties geen effect op ons EMU-saldo. EMU-schuldquote: Ten opzichte van 2014 stijgen onze inkomsten (algemene uitkering vanuit het Rijk). Er komen echter geen schulden bij. De verhouding tussen schulden en inkomsten wordt dus positiever; gesteld kan worden dat de decentralisaties een positief effect zullen hebben op onze EMUschuldquote. 4. Bezuinigingen We staan (wederom) als gemeente voor de uitdaging om de komende jaren fors te bezuinigen. Bezuinigingen kunnen incidenteel worden gedekt uit een reserve of voorziening, maar structureel zal het moeten leiden tot meer inkomsten of minder uitgaven. Dit zou een positief effect op het EMU-saldo moeten hebben, ware het niet dat de ontvangst vanuit het gemeentefonds met eenzelfde bedrag afneemt. Als de afname van het gemeentefonds dus gelijk is aan de gerealiseerde bezuinigingen, dan heeft dit geen effect op het EMU-saldo. Voor de EMU-schuldquote geldt dat als de bezuinigingen zorgen voor hogere inkomsten voor de gemeente, het een positief effect zal hebben. Als bezuinigingen echter alleen zorgen voor dalende uitgaven, dan heeft het geen effect op deze variabele. Effect van de bezuinigingen op de variabelen: EMU-saldo: Er vanuit gaande dat de daling van het gemeentefonds gelijk is aan de gerealiseerde bezuinigingen, is er op langere termijn geen effect op het EMU-saldo. Op korte termijn zien we echter dat het effect van de bezuinigingen niet direct merkbaar is, bijvoorbeeld bij personele bezuinigingen. Tijdelijk zullen we de bezuiniging dan op moeten vangen door te putten uit onze reserves. Een dalende algemene uitkering, maar gelijkblijvende uitgaven in de eerste paar jaren zorgt voor een verslechtering van ons EMU-saldo. EMU-schuldquote: Als de bezuinigingen worden ingevuld door het verhogen van de ontvangsten, dan heeft dit een positief effect. Als de bezuinigingen echter enkel leiden tot lagere uitgaven, dan is er geen effect op de schuldquote. Als bezuinigingen tijdelijk worden ingevuld door inzet van reserves of voorzieningen heeft dit geen effect op de schuldquote, aangezien reserves en voorzieningen in de berekening niet worden gezien als schulden. 5. Leningen Een tekort in onze kasstroom financieren we door het afsluiten van een lening. In 2011, bij het aankopen van de Kazerneterreinen, ontstond er een tekort in onze kasstroom. Dit tekort is opgevangen door het afsluiten van leningen. Hierdoor is onze schuldpositie sinds 2011 hoger dan daarvoor. Dit brengt extra rentelasten met zich mee. Effect van leningen op de variabelen: EMU-saldo: Het afsluiten van een lening (en dus het ontvangen van geld) wordt bij de bepaling van het EMU-saldo niet gezien als inkomst. Een aflossing geldt niet als uitgaaf. De rente echter die we betalen voor opgenomen leningen is wel een uitgaaf. Het aangaan van nieuwe leningen geldt dus als verslechtering van ons EMU-saldo. Daarnaast zorgt een hoge schuldenlast voor gevoeligheid voor renteschommelingen. Als de rente stijgt, stijgen de uitgaven en wordt het EMU-saldo negatief beïnvloed. EMU-schuldquote: De schuldquote is de verhouding tussen de schulden en de inkomsten. Bij het afsluiten van een lening stijgen de schulden en wordt de schuldquote dus negatief beïnvloed. Kanttekening hierbij is dat het EMU-schuldquote geen rekening houdt met uitgeleend geld. Als er dus een lening wordt afgesloten door de gemeente, waarvan het geld vervolgens weer wordt uitgeleend aan derden, tellen de opgenomen gelden wel mee als schuld, maar worden de uitgeleende gelden hier niet van afgetrokken. En verder: als een deel van het geld dat geleend is terecht komt op de bankrekening van de gemeente, telt de afgesloten lening in zijn geheel mee als schuld, en wordt het banksaldo hier niet van afgetrokken.
10
3.4.
Samenvatting verwachte ontwikkelingen en effect op EMU-saldo en EMU-schuldquote
Onderstaande tabel is een samenvatting van wat in paragraaf 3.3 is beschreven: EMU-saldo
EMU-schuldquote
1. Plegen van investeringen
verslechtert
situatieafhankelijk
2. Inzet van reserve of voorziening ter financiering van uitgaaf.
verslechtert (uitgaaf belast saldo, ongeacht dekkingsbron)
situatieafhankelijk
3. Komende decentralisaties
geen effect
verbetert
4. Bezuinigingen
geen effect / verslechtert
verbetert / geen effect
5. Afsluiten van leningen
verslechtert
verslechtert
11
3.5.
Sturingsmogelijkheden
Om te sturen op het EMU-saldo en/of de EMU-schuldquote zijn er meerdere mogelijkheden. Een afweging is te maken op meerdere gronden, zoals bijvoorbeeld het effect van de maatregel op de variabelen (EMU-saldo en EMU-schuldquote) en de politiek/maatschappelijke gewenstheid van de maatregel. Sturingsmogelijkheden EMU-saldo: Korte termijn: - Het verhogen van de inkomsten. - Het verlagen van de uitgaven. - Het invoeren van een maximaal toegestane schuldratio, een absoluut schuldenplafond of een investeringsplafond. Dit is echter beperkend en kan zorgen voor nadelige besluiten (er wordt geen rekening gehouden met de context). - Tegen het licht houden van de huidige geplande investeringen. Als er in één jaar veel investeringen staan gepland zou er gekeken kunnen worden of investeringen uitgesteld dan wel vervroegd kunnen worden. Dit zorgt voor een gelijkmatiger verloop van het EMU-saldo. - Bij het maken van nieuwe (grote) investeringsbeslissingen kritisch blijven. Niet alleen in het licht van dekkingsbron / politiek, maar ook in het licht van de Wet HOF. Hiermee hangt samen het maken van een goede investeringsplanning. - Aanwending reserves en voorzieningen proberen te spreiden over de jaren heen. Als in een jaar veel uitgaven vanuit reserves en voorzieningen worden gefinancierd, betekent dit een hoger EMU-saldo. - Versneld investeren en uitgeven in 2013. Dit jaar is een proefjaar en volgen geen sancties op overschrijding van het EMU-saldo. - Het verminderen van de vlottende activa: afbouw van de voorraden, versnelde inning van debiteuren. Hierdoor op korte termijn (eenmalig) verbetering van het EMU-saldo. - Verkoop van vaste activa: opbrengsten uit verkoop leiden tot verbetering EMU-saldo -
(Middel)lange termijn: Afstemming met andere gemeenten; want macrotoetsing door het Rijk. Gaat wel veel tijd in zitten. Minder actief grondbeleid, want dit is vaak een grote belaster van het EMU-saldo (aan- en verkopen). Financiële vaste activa: verkoop deelnemingen; leningen aan deelnemingen en derden overdragen of afbouwen. Off-balance financiering: zoals huren of leasen in plaats van kopen. Op afstand plaatsen van organisatieonderdelen (grondbedrijf / vastgoed) en samenwerking met de markt zoeken.
Sturingsmogelijkheden EMU-schuldquote: Korte termijn: - Het verhogen van de inkomsten; - Aflossen van schulden; - Het invoeren van een maximaal toegestane schuldratio, een absoluut schuldenplafond of een investeringsplafond door de raad. Dit is echter beperkend en kan zorgen voor nadelige besluiten (er wordt geen rekening gehouden met de context); - Nieuwe (grote) investeringen kritisch (blijven) beoordelen. Niet alleen in het licht van dekkingsbron / politiek, maar ook in het licht van de Wet HOF. Grote investeringen zorgen voor stijgende schulden. Hiermee hangt samen het maken van een goede investeringsplanning. - Verkoop van vaste activa: opbrengsten uit verkoop leiden tot aflossing van schulden en/of financiering van nieuwe investeringen. - Het verminderen van de vlottende activa: afbouw van de voorraden, versnelde inning van debiteuren. Hierdoor minder leningen nodig ter financiering. -
(Middel)lange termijn: Off-balance financiering: zoals huren of leasen in plaats van kopen. Hierdoor minder leningen nodig.
12
4.
Samenvatting en conclusie
EMU-saldo De wet HOF verplicht ons tot het monitoren van ons EMU-saldo. Op dit moment verwachten we (op basis van de programmabegroting 2013-2016 + huidige ontwikkelingen) voor 2013 ruim onder het gestelde maximale EMU-tekort te blijven. Ook voor 2014 verwachten we binnen de gestelde grenzen te blijven. Gezien de ontwikkelingen waar we als gemeente Ede voor staan en een verwachte neerwaartse bijstelling van ons toegestane maximale EMU-tekort is er kans dat we in 2015 niet meer onder het gestelde maximale tekort kunnen blijven. Dit kan gevolgen hebben voor onze algemene uitkering (collectieve sanctie voor alle gemeenten of zelfs individuele sanctie voor de gemeente Ede). Drukkende bezuinigingen (dalende inkomsten uit de algemene uitkering, maar een vertraagd effect van de bezuinigingen) zorgen voor een verslechterend EMU-saldo. Als de bezuinigingen echter volledig zijn gerealiseerd, zal het EMU-saldo weer verbeteren. Dit kan een reden zijn om tijdelijke overschrijding van het EMU-saldo te accepteren. Het gestelde maximale EMU-saldo kan beperkend werken bij het nemen van (omvangrijke) investeringsbeslissingen. We zijn echter van mening dat we ons bewust moeten zijn van de mogelijke gevolgen op het EMU-saldo, maar dat het per individuele investering moet worden afgewogen. Er zijn vele aanvullende maatregelen te nemen ter verbetering van het EMU-saldo, echter aan al deze maatregelen kleven grotere of kleinere nadelen. EMU-schuldquote De wet HOF verplicht ons niet tot het monitoren van ons EMU-schuldquote. De schuldquote geeft ons echter wel belangrijke informatie over onze financiële positie en kwetsbaarheid. Daarom stellen wij voor de schuldquote wel te blijven monitoren. Op dit moment hebben we een hoog EMU-schuldquote. De twee belangrijkste redenen die hiervoor te noemen zijn, zijn de afgesloten leningen i.v.m. financiering van de aankoop van de Kazerneterreinen (in 2011) en de leningen die we hebben afgesloten voor de woningcorporaties. Als we laatstgenoemde elimineren uit de berekening van ons EMU-schuldquote, is het percentage ruim onder het door de VNG aangegeven maximum. Feit is echter dat we, door onze hoge schulden, gevoelig zijn voor rentewijzigingen. Daarnaast wordt onze begrotingsflexibiliteit ingeperkt door hoge rentelasten. Het is dan ook zaak kritisch te zijn op onze schuldpositie en de vinger aan de pols te houden door periodiek onze schuldpositie te analyseren. Wij stellen de volgende (beheersings-)maatregelen voor: 1. bij het nemen van investeringsbesluiten boven de € 5 mln expliciet rekening te houden met de gevolgen die de investering zal hebben op het EMU-saldo van de gemeente. Dit zorgt voor bewustwording en de mogelijkheid om tijdig aanvullende sturingsmaatregelen te nemen. 2. Het opstellen van een meerjarige (complete) investeringsplanning. Dit geeft de mogelijkheid om tijdig te anticiperen. 3. Het hanteren van een meerjarige liquiditeitsplanning en het monitoren van onze schuldquote. 4. Integreren van relevante variabelen in de gemeentelijke stresstest. Dit heeft tevens een relatie met ons risicoprofiel en weerstandsvermogen. Kanttekening bij dit alles is echter dat wij ten aanzien van het wel of niet krijgen van een sanctie afhankelijk zijn van andere gemeenten. Als alle gemeenten samen zorgen voor een overschrijding van het toegestane EMU-tekort, kan een collectieve sanctie volgen, ongeacht het individuele EMU-saldo van de gemeente Ede. Wel kan een individuele overschrijding ook resulteren in een individuele sanctie.
13
Bijlage 1: Definities EMU-saldo Het EMU-saldo is het verschil van inkomsten en uitgaven van de gehele collectieve sector (Rijk, sociale fondsen en decentrale overheden). Uitgangspunt daarbij is dat inkomsten en uitgaven worden geboekt in het jaar dat economische waarde wordt gecreëerd of wanneer een recht dan wel een verplichting ontstaat (kasstelsel). Dit stelsel wijkt af van het stelsel dat de gemeente Ede gebruikt voor het maken van haar begroting en jaarrekening. Daarvoor gebruiken we het baten- en lastenstelsel. Voorbeeld: het doen van een investering (activeren en afschrijven): in het kasstelsel geldt het volledige investeringsbedrag in het jaar van investeren als belasting van het resultaat (en dus het EMU-saldo). In het baten- en lastenstelsel wat we in Ede hanteren worden de kosten van een dergelijke investering echter verdeeld over meerdere jaren (de jaren waarin wordt afgeschreven). Als we vanuit de begroting dan wel jaarrekening het EMU-saldo willen berekenen wordt deze wijze gevolgd: + Begrotingssaldo / baten en lasten vóór mutatie reserves + afschrijvingen ten laste van exploitatie + dotaties aan voorzieningen ten laste van exploitatie + baten en bijdragen die niet in de exploitatie zijn opgenomen − investeringen in vaste activa die worden geactiveerd + desinvesteringen voor zover niet exploitatie verantwoord − aankoop /uitgaven grond en bouwrijpmaken, niet in de exploitatie + baten grondexploitatie voor zover niet in exploitatie verantwoord − lasten die rechtstreeks ten laste van de reserves/voorzieningen worden gebracht − boekwinst op verkopen effecten voor zover verantwoord in exploitatie EMU-schuld De EMU-schuld is het totaal aan uitstaande leningen van de Rijksoverheid, sociale fondsen en lokale overheden verminderd met de onderlinge schulden (leningen) van deze partijen. Het EMU-saldo en de EMU-schuld hangen sterk samen. De norm van 3% EMU-saldotekort is afgeleid van het uitgangspunt voor een schuldquote (60% van het bbp) bij een veronderstelde groei van het nominale bbp (het bbp op basis van de prijzen in de betreffende productieperiode). Het Verdrag van Maastricht gaat uit van de veronderstelling dat het nominale bbp met 5% per jaar groeit (een structurele economische groei van 3% plus een prijsstijging van 2%). 60% (norm schuldquote) van 5% (groei bbp) leidt tot een jaarlijks toegestaan overheidstekort van 3% van het bbp. Immers, bij dit maximale overheidstekort blijft de schuldquote gelijk en is er dus sprake van een houdbare schuld. Wij hebben geen onderbouwing aangetroffen waarom de schuldquote van 60% wordt gehanteerd. Voor de EMU-schuldquote (ook wel bruto-schuldquote genoemd) bestaat voor de decentrale overheden geen aangegeven referentiewaarde zoals bij het EMU-saldotekort. Aangezien het aandeel in het bbp van de overheidsinkomsten ongeveer 45% bedraagt, wordt door de koepelorganisaties van de decentrale overheden voor het vaststellen van een referentiewaarde de volgende formule aangehouden: EU-norm voor de schuldquote van 60% gedeeld door het aandeel overheidsinkomsten in het bbp van 45% = ca 130%. Met andere woorden: de decentrale overheden zouden een EMU-schuldquote mogen hebben van 130% van hun inkomsten. Voor de berekening van de schulden van een gemeente rekenen we de voorzieningen niet mee. De VNG hanteert voor het zicht op de houdbaarheid van de schuld een ander begrip dan de EMUschuldquote. Dit wordt omschreven als de netto-schuldquote. Bij de berekening van de nettoschuldquote worden de schulden verminderd met langlopende uitzettingen, banksaldi, liquide middelen, debiteurenvorderingen en overlopende activa. De netto-schuldquote is dus lager dan de EMU-schuldquote. VNG geeft aan dat vanaf een percentage netto-schuldquote van 100% voorzichtigheid geboden is. Ede heeft een netto-schuldquote van rond de 120%. Ook dit heeft te maken met de leningen voor de kazerneterreinen en de leningen aan woningcorporaties.
14
