INHOUD NIEUWE ECONOMISCHE GOVERNANCE. EEN SOCIALE KIJK 705 BENJAMIN DESSY MINIMUMINKOMENS IN SPANJE: BASKENLAND ALS VOORBEELD 743

INHOUD KIND VAN DE REKENING. ONDERZOEK NAAR DE DOELTREFFENDHEID VAN DE FINANCIELE TEGEMOETKOMINGEN VOOR KINDEREN TEN LASTE

593

BERENICE STORMS en KRISTEL BOGAERTS KINDERBIJSLAGEN EN ARMOEDE: KAN DE ZESDE STAATSHERVORMING HET IMMOBILISME DOORBREKEN?

641

BEA CANTILLON, WIM VAN LANCKER, TIM GOEDEME, GERLINDE VERBIST, LINA SALANAUSKAITE en VEERLE DE MAESSCHALCK STUDEREN MET EEN LEEFLOON. EEN EVALUATIE VAN 10 JAAR ‘STUDEREN ALS BILLIJKHEIDSREDEN OM AF TE ZIEN VAN DE WERKBEREIDHEIDSEIS’ IN DE LEEFLOONWET

671

MARJOLIJN DE WILDE EN KOEN HERMANS

ontwikkelingen van het sociaal europa

NIEUWE ECONOMISCHE GOVERNANCE. EEN SOCIALE KIJK

705

BENJAMIN DESSY MINIMUMINKOMENS IN SPANJE: BASKENLAND ALS VOORBEELD

743

Eguzki Urteaga EUROPEES DIGEST – INTERNATIONAAL DIGEST OBSERVATOIRE SOCIAL EUROPEEN

779

ISSN 0775-0234 Wettelijk depot: D/2013/11.857/9 Enkel de auteurs zijn verantwoordelijk voor de ondertekende inzendingen of voor de stukken die worden overgenomen met vermelding van de bron. De inhoud van de bijdragen in deze publicatie geeft niet noodzakelijk het standpunt of de mening weer van de Federale Overheidsdienst Sociale Zekerheid.

KIND VAN DE REKENING. ONDERZOEK NAAR DE DOELTREFFENDHEID VAN DE FINANCIELE TEGEMOETKOMINGEN VOOR KINDEREN TEN LASTE DOOR BERENICE STORMS* en KRISTEL BOGAERTS** * postdoc onderzoeker Centrum voor Sociaal Beleid Herman Deleeck, Universiteit Antwerpen en onderzoeksleider cebud Thomas More ** onderzoeker Centrum voor Sociaal Beleid Herman Deleeck, Universiteit Antwerpen

INLEIDING

In ons land wordt het instrumentarium om gezinnen met kinderen financieel te ondersteunen gekenmerkt door een combinatie van verticale en horizontale herverdelingsdoelstellingen. Horizontale verdeling verwijst naar het streven om gezinnen financieel te ondersteunen bij uitbreiding met één of meer kinderen, zodat zij niet (te fel) zouden dalen in levensstandaard. Vanuit de idee dat kinderen belangrijk zijn voor het voortbestaan van de maatschappij, worden zo de lasten die gepaard gaan met het opvoeden van kinderen niet alleen bij de ouders gelegd. Verder beoogt de overheid ook een verticale herverdeling door het extra ondersteunen van de kinderen in financieel zwakke gezinnen. In een recent CSB-bericht namen Cantillon, Van Lancker, Goedemé, Verbist, en Salanauskaite (2012) de evolutie van de kinderbijslagen en de fiscale tegemoetkomingen voor kinderen ten laste onder de loep. Zij stelden een voortschrijdende erosie vast van deze financiële tegemoetkomingen alsook van de horizontale solidariteit tussen kindarme en kindrijke gezinnen. Dit werd slechts gedeeltelijk gecompenseerd door een versterkte verticale solidariteit, waardoor volgens genoemde auteurs de gestegen armoede onder gezinnen met kinderen gedeeltelijk kan worden verklaard. In dit artikel focussen we op een belangrijk aspect van zowel de horizontale als de verticale solidariteit. Met name onderzoeken we in welke mate de tegemoetkomingen voor kinderen ten laste voldoende hoog zijn om de minimumkosten van kinderen te compenseren. Opdat alle kinderen gelijke kansen zouden hebben om een veilige kindertijd door te maken en volwaardig aan de samenleving te kunnen deelnemen is het belangrijk dat op zijn minst de minimumkosten van kinderen worden gedekt. Zeker in het geval ouders, bij gebrek aan voldoende inkomen deze

593

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2012

kosten niet volledig zelf kunnen dragen, is het noodzakelijk dat de overheid tussenkomt om de minimumkosten van kinderen te compenseren. Zo niet, ontneemt ze deze kinderen belangrijke kansen om te ontsnappen aan de intergenerationele overdracht van armoede. Als we spreken over minimumkosten van kinderen, denken we niet alleen aan de kosten voor het vervullen van voornamelijk fysieke behoeften zoals deze aan voeding, kleding, gezondheid en huisvesting, maar ook aan de kosten verbonden aan de vervulling van meer immateriële noden. Volgens de Wereldgezondheidsorganisatie moeten vier psychosociale noden worden vervuld opdat alle kinderen een veilige kindertijd zouden doormaken (WHO, 1982). Zo hebben alle kinderen ten eerste nood aan liefde en veiligheid. Ze hebben daarnaast ook behoefte aan nieuwe ervaringen om zich cognitief, emotioneel en sociaal te ontwikkelen. Ten derde hebben alle kinderen behoefte aan lof, erkenning en positieve feedback, gekaderd binnen duidelijke afspraken. Ten vierde zouden alle kinderen de mogelijkheid moeten krijgen om gradueel hun verantwoordelijkheden te kunnen uitbreiden. In de eerste twee paragrafen bespreken we hoe de kosten van kinderen kunnen worden gemeten en tot welke schattingen dit leidt voor ons land. In een derde paragraaf zoomen we in op de kinderbijslagen, de fiscale voordelen en de studietoelagen als de belangrijkste financiële tegemoetkomingen die de overheid inzet om de minimumkosten van kinderen te compenseren. In een vierde paragraaf vergelijken we deze kosten en uitgaven met elkaar. We komen tot de vaststelling dat deze tegemoetkomingen voor kinderen ten laste in belangrijke mate tekortschieten in het dekken van de minimumkosten. Gezinnen die zijn aangewezen op minimumsocialezekerheidsuitkeringen, zien hierdoor de kloof tussen hun eigen inkomen en wat minimaal nodig is om volwaardig aan de samenleving te kunnen deelnemen, in bepaalde gevallen aanzienlijk vergroot. 1.

HOE KOSTEN VAN KINDEREN BEPALEN?

Het meten van de kosten van kinderen is geen eenvoudige aangelegenheid. In de eerste plaats dient men zich af te vragen over welke kosten men uitspraken wil doen. Zo kosten kinderen niet alleen geld aan hun ouders. Ook de samenleving financiert heel wat publieke goederen en diensten die er mee voor zorgen dat kinderen gezond en wel kunnen opgroeien, denken we maar aan kraamzorg, kinderopvang, onderwijs, jeugdverenigingen. Hoe meer kosten de overheid op zich neemt, hoe minder ouders hoeven te betalen. Wanneer wij hieronder spreken over de materiële kosten van kinderen dan hebben we het niet over deze samenlevingskosten, maar beperken we ons tot de noodzakelijke kosten voor gezinnen. We denken hierbij spontaan aan directe kosten, bijvoorbeeld voor voeding, kleding of verzorging. Mochten de kosten van kinderen zich hiertoe beperken, dan volstond een eenvoudige optelsom om een antwoord te geven op de vraag naar de kostprijs van kinderen. Deze individualiseerbare uitgaven vertegenwoordigen maar een gedeelte van de kosten die ouders moe594

ONDERZOEK NAAR DE DOELTREFFENDHEID VAN DE FINANCIELE TEGEMOETKOMINGEN VOOR KINDEREN TEN LASTE

ten maken. Er zijn daarnaast nog heel wat andere kosten die niet volledig kunnen worden toegeschreven aan de aanwezigheid van kinderen. Dit zijn de zogenaamde collectieve of ondeelbare kosten. De uitbreiding van een gezin met een of meerdere kinderen heeft ook implicaties voor de kosten die verband houden met huisvesting, zoals de hogere huurprijs voor een woning met één of meer extra slaapkamers, of de bijkomende uitgaven voor gas, elektriciteit of water. Tot slot kan men de kosten van kinderen nog onderscheiden in directe en indirecte kosten. Indirecte kosten, ook wel eens de opportuniteitskosten genoemd, vertegenwoordigen het inkomensverlies wanneer ouders beslissen om hun beroepsactiviteiten gedeeltelijk terug te schroeven naargelang van de opvoeding van hun kind(eren). Tot de indirecte kosten moeten ook de zogenaamde langetermijnkosten worden gerekend, zoals bijvoorbeeld het verlies aan pensioenrechten door het terugschroeven van de arbeidsduur. Wij nemen hieronder enkel de directe kosten mee in aanmerking, de opportuniteitskosten laten we buiten beschouwing. Een tweede reden waarom het meten van de kosten van kinderen geen eenvoudige aangelegenheid is, is het feit dat de impact van kinderen op het gezinsbudget niet eenduidig kan worden bepaald. Directe kosten verbonden met het opvoeden van kinderen hangen immers samen met het inkomen en de levenswijze van de ouders, het aantal, de leeftijd, de gevolgde opleiding, en niet in het minst ook met de gezondheidstoestand van de kinderen. Het gaat met andere woorden niet op om de reële uitgaven van gezinnen met kinderen te vergelijken met deze van gezinnen zonder kinderen en het verschil dan toe te schrijven aan de kosten van kinderen. In realiteit zal de komst van een kind vaak aanleiding geven tot een verandering in het consumptiepatroon en wellicht ook in de consumptievoorkeuren van een gezin. In dit artikel wensen we ons dan ook niet uit te spreken over dé kosten van kinderen, maar beperken we ons tot het meten van de noodzakelijke kosten of de minimale kosten. Dit zijn de kosten die essentieel en noodzakelijk verbonden zijn aan het opgroeien van ieder kind, onafhankelijk van het gezin waarin het opgroeit. In de literatuur worden verschillende methoden gebruikt om de noodzakelijke kosten van kinderen te bepalen. Ze kunnen worden onderscheiden naargelang ze de kosten van kinderen indirect dan wel direct trachten te meten. Allen vertrekken ze vanuit de vaststelling dat de noodzakelijke kosten niet zomaar kunnen worden afgeleid uit de reële uitgaven van gezinnen. Indien men de noodzakelijke uitgaven zou afleiden uit de reële gezinsuitgaven maakt men immers een kringredenering. ‘Wat nodig is’ wordt bepaald door ‘wat is’. 1.1.

INDIRECTE METHODE

De voorstanders van de indirecte methode stellen dat het quasi onmogelijk is om de kostprijs van kinderen rechtstreeks te bepalen en het aandeel van de uitgaven van kinderen te isoleren uit de reële uitgaven. Zij omzeilen dan ook de discussies 595


hierover en stellen een andere uitgangsvraag, namelijk ‘Hoeveel inkomen is extra nodig om gezinnen met en zonder kinderen eenzelfde welvaartspeil te garanderen?’ Zij gaan vervolgens op zoek naar hoe het welvaartspeil van gezinnen van verschillende omvang kan worden gemeten. Dit kan op twee verschillende wijzen, namelijk objectief of subjectief. De objectieve methode stelt dat gezinnen eenzelfde welvaartspeil hebben wanneer ze eenzelfde aandeel van hun inkomen besteden aan bepaalde uitgavenposten. Het budgetaandeel voor voeding wordt vaak voorgesteld als proxy-variabele om het welvaartspeil van gezinnen te meten. De redenering gaat dan als volgt: omdat voeding een noodzakelijke uitgave is, wijst een daling van het voedingsaandeel in het gezinsbudget op een stijging van het welvaartsniveau van het gezin en doet de komst van een bijkomende persoon in het gezin het voedingsaandeel stijgen. De daling en stijging van het voedingsaandeel wijzen dan respectievelijk op een stijging en daling van het welvaartsniveau van gezinnen. Vervolgens worden de kosten van kinderen geschat door de totale uitgaven van gezinnen met en zonder kinderen te vergelijken voor gezinnen met een gelijk voedingsaandeel. Deze methode wordt de Engel-methode genoemd. De Rorthbarth-methode is gelijkaardig en vergelijkt het welvaartspeil van gezinnen van verschillende omvang en samenstelling aan de hand van het relatieve aandeel van de uitgaven die specifiek zijn voor volwassenen, bijvoorbeeld de uitgaven voor de kleding van volwassenen. De subjectieve methode beroept zich op het oordeel van de gezinnen zelf. Meer concreet bevraagt men in enquêtes het subjectief ervaren welvaartsniveau door te peilen naar de mate waarin gezinnen met hun huidige inkomen kunnen rondkomen. Gezinnen die hierop een gelijkaardig antwoord geven, worden geacht eenzelfde welvaartsniveau te bezitten. Het nadeel van deze zogenaamde indirecte methoden om de directe kosten van kinderen te meten, is dat ze vertrekken van wat gezinnen feitelijk spenderen, en dus impliciet van de opvattingen van de ouders over wat hun kinderen nodig hebben en hun mogelijkheden om hun dat te geven. Daarnaast staat of valt de validiteit van deze methoden met hun assumpties over de gelijke levensstandaard (zie Thévenon, 2009). Zo vertrekt deze methode van de veronderstelling dat gezinnen met en gezinnen zonder kinderen dezelfde preferenties zouden hebben, en houdt ze geen rekening met het feit dat het hebben van kinderen op zichzelf een belangrijke bron van welvaart kan zijn. Een andere belangrijke kritiek is dat het meten van de levensstandaard aan de hand van het aandeel van uitgavenposten die specifiek zijn voor volwassenen, veronderstelt dat er geen substitutie-effecten zouden zijn en dat ouders bijvoorbeeld, al dan niet noodgedwongen, minder uitgeven aan kleding, voeding of alcohol wanneer er kinderen zijn. Tot slot vertrekt deze methode zeer sterk vanuit een collectieve visie op budgetmanagement en houdt ze geen rekening met 596


een meer individualistische manier waarop ouders hun inkomens kunnen besteden. Kenmerkend voor deze methoden is ook dat de kosten veelal uitgedrukt worden als een percentage van het inkomen, en niet als een bedrag. Absolute kosten kunnen dan alleen worden afgeleid, als extern een bepaald inkomen als referentie-inkomen wordt vastgelegd. Thévenon maakte in 2009 een overzicht van recente Europese studies over de kosten van kinderen volgens deze indirecte methode en komt tot het besluit dat de directe kosten voor kinderen jonger dan 14 jaar 20 à 30% van het totale gezinsbudget vertegenwoordigen van koppels zonder kinderen. 1.2.

DIRECTE METHODE: BUDGETMETHODE

Een tweede, directe methode om de noodzakelijke kosten van kinderen te bepalen is de budgetmethode. Deze methode berekent op een directe wijze wat een gezin minimaal moet uitgeven opdat alle gezinsleden, volwaardig aan de samenleving zouden kunnen participeren. De methode vertrekt vanuit de opstelling van een ‘korf ’ van noodzakelijke goederen en diensten met bijbehorend prijskaartje. De optelling van deze bedragen resulteert in een totaal budget (Bradshaw, 1993). Wanneer men deze budgetten berekent voor verschillende typegezinnen, kan men de noodzakelijke kosten van kinderen op twee manieren afleiden (Oldfield, 1993). Ten eerste door het verschil te maken tussen het noodzakelijke budget van gezinnen met en gezinnen zonder kinderen en ten tweede door een meer geïndividualiseerde methode waarbij men niet vertrekt van huishoudbudgetten, maar enkel het noodzakelijk budget van kinderen berekent, onafhankelijk van de gezinssituatie waarin zij leven. Budgetstandaarden hebben een lange historische traditie. De eerste onderzoekers die op het einde van de negentiende eeuw budgetstandaarden ontwierpen deden dat op pragmatische wijze, zonder al te veel reflectie over uitgangspunten en werkwijze. Mogelijk zonder dit te bedoelen gaven zij de indruk dat deze budgetten op absolute wijze aangeven hoeveel een gezin nodig heeft om te overleven. In de jaren zestig en zeventig kwam op het zogenaamde objectieve en absolute karakter veel kritiek en de budgetstandaarden geraakten in een zeker diskrediet en onbruik (Van den Bosch en Storms, 2009). Gedurende de laatste twintig jaar hebben onderzoekers de draad weer opgepikt. Om aan te geven dat de relativiteit van bij het begin expliciet wordt ingebouwd in de opzet van moderne budgetstandaarden, wordt er niet langer gesproken van budgetstandaarden, maar wel van referentiebudgetten (Storms, 2012b). In tegenstelling tot de vorige methoden wordt de vraag naar het noodzakelijke inkomen dat een gezin extra nodig heeft om kinderen te kunnen opvoeden, rechtstreeks beantwoord. Het supplementaire inkomen wordt afgeleid uit een korf van noodzakelijke goederen en diensten, en niet andersom (Borgeraas en Brusdal, 2008). Door 597


haar concrete karakter is deze methode niet alleen goed geschikt om de adequaatheid van de inkomenspolitiek voor gezinnen met kinderen te beoordelen, maar reikt ze beleidsvoerders ook concrete handvaten aan voor het voeren van een doeltreffend beleid (Storms en Bogaerts, 2012). Nadeel van de budgetmethode voor het berekenen van de minimumkosten van kinderen is dat het niet altijd duidelijk wordt omschreven welke levensstandaard als minimaal wordt gezien (Hirsch, Sutton, en Beckhelling, 2012, p. 18). Ten tweede, wanneer bij de opmaak van de korven ook verschillen in gedrag worden meegenomen (bv. wanneer een groter budget voor buitenshuis eten werd voorzien voor gezinnen zonder dan voor gezinnen met kinderen), dan levert het verschil in noodzakelijke kosten tussen gezinnen met en gezinnen zonder kinderen geen goede schatting op van de kosten van kinderen. In dit geval beroept men zich meestal op de geïndividualiseerde methode om de kosten van kinderen te berekenen (Mac Mahon, Weld, en Thornton, 2012; Oldfield en Bradshaw, 2011). Ten derde, om een geloofwaardige schatting te maken van de minimumkosten van kinderen op basis van de budgetmethode is het belangrijk om de genomen keuzes zo goed mogelijk te verantwoorden. Keuzes die moeilijk kunnen worden verantwoord, maar eerder arbitrair worden genomen, dienen uitdrukkelijk te worden geëxpliciteerd. Enkel zo kunnen anderen de aanvaardbaarheid van de genomen beslissingen beoordelen. Ten slotte, de huidige stand van de wetenschap laat niet toe om op basis van de budgetmethode, de geschatte kosten van kinderen te vergelijken tussen landen. De recent ontwikkelde referentiebudgetten verschillen hiervoor te sterk op het vlak van gebruikte methodologie, uitgangspunten en gehanteerde criteria (Storms, Goedemé, en Van den Bosch, 2011). Desalniettemin leren we uit deze studies dat het niet mogelijk is om absolute uitspraken te doen over ‘de’ minimumkosten van kinderen. De budgetmethode maakt duidelijk dat deze kosten sterk variëren naargelang van de kenmerken van de kinderen (gezondheidssituatie, leeftijd en scholing) en hun leefsituatie (rang in het gezin, huisvestings- en verblijfssituatie en tewerkstellingssituatie van de ouders). Alle studies zijn het er wel over eens dat kinderen een aanzienlijke hap uit het gezinsbudget nemen en dat wanneer kinderopvangkosten buiten beschouwing worden gelaten, deze kosten sterk stijgen met de leeftijd. Ten tweede zijn de meeste studies het erover eens dat tweede en volgende kinderen goedkoper zijn dan eerste kinderen. Doch de mate waarin dit het geval is, is sterk afhankelijk van de aannames die werden gemaakt met betrekking tot de grote uitgavenposten als huisvesting en transport. 2.

DE KOSTEN VAN KINDEREN IN BELGIE

In België zijn recent verschillende onderzoeken verschenen die de materiële kosten van kinderen in kaart brengen. De gezinsbond (Coemans, 2005, 2012) en Bonsang, Casman, Gérin en Pestieau (2007) berekenen de minimumkosten van kinderen door gebruik te maken van de indirecte methode; Storms en Van den Bosch (2009) gebruiken de budgetmethode. 598


2.1.

DE MINIMUMKOSTEN VAN KINDEREN VOLGENS DE GEZINSBOND

De Gezinsbond definieert de minimumkosten van een kind als het extra inkomen dat een gezin per bijkomend kind moet verdienen om eenzelfde welvaartsniveau te realiseren als een kinderloos koppel met hetzelfde basisinkomen. Om het welvaartsniveau van gezinnen te bepalen doet de gezinsbond een beroep op een studie van Renard (1985), die verschillende uitgavenposten gebruikte om het welvaartsniveau van gezinnen te schatten en vervolgens de kosten van kinderen af te leiden. Hij concludeerde dat de kosten van kinderen tussen 0 en 18 jaar één vijfde van het totaal beschikbaar gezinsinkomen van een kinderloos koppel bedragen en niet afhankelijk zijn van de hoogte van het gezinsinkomen en de rang van de kinderen, maar wel sterk en lineair oplopen met de leeftijd van de kinderen. In de studie van Renard werden alle kosten van kinderen in aanmerking genomen, ook de specifieke kosten voor bijvoorbeeld onderwijs en kinderopvang. De gezinsbond (Coemans, 2012) bracht deze laatste kosten echter in mindering omdat het volgens hen niet mogelijk is om hiervoor een minimale schatting te maken. De hoogte van de noodzakelijke uitgaven voor deze diensten hangt namelijk zeer sterk samen met de specifieke keuzes die kinderen en hun ouders maken. De minimale kosten van kinderen, zoals berekend door de Gezinsbond omvatten de kosten voor huisvesting (inclusief verbruikerskosten), voeding, kleding, lichaamsverzorging en gezondheidszorg, alsook de kosten voor vervoer en communicatie, cultuur, ontspanning en spaargelden. Specifieke kosten voor onderwijs, kinderopvang, maar ook uitzonderlijke medische kosten worden best individueel bepaald. Een tweede aanpassing die de Gezinsbond aanbracht aan de door Renard berekende coëfficiënten, betreft het lineair doortrekken van de kosten van kinderen tot de leeftijd van 25 jaar. Dit was nodig omdat sinds het onderzoek van Renard de leeftijd waarop jongeren het ouderlijk huis verlaten sterk gestegen is, namelijk tot gemiddeld 23,8 jaar voor vrouwen en 25,8 jaar voor mannen (Berthoud en Iacovou, 2002). Zo berekend, heeft een gezin met een kind jonger dan één jaar 13% meer inkomen nodig om eenzelfde welvaartsniveau te realiseren als een kinderloos koppel. Deze kost stijgt jaarlijks lineair met 5,5% tot 30,04% voor kinderen van 25 jaar. De gewogen gemiddelde kost van een kind, over alle leeftijden heen, bedraagt volgens de gezinsbond 21,7%. Als basisinkomen om de minimumkosten van de kinderen te berekenen kiest de Gezinsbond voor het netto gewaarborgd minimumloon van 2004, geïndexeerd naar 2012 in een tweeverdienersgezin waarin één ouder voltijds en de andere ouder deeltijds werkt. Dit bedroeg in mei 2012 2.092,71 EUR per maand. Door de leeftijdsspecifieke coëfficiënten toe te passen op het berekende referentie-inkomen, worden vervolgens de kosten van kinderen berekend. In leeftijdsgroepen gegroepeerd volgens de categorieën die van toepassing zijn voor de toekenning van de kinderbijslagen, bedragen ze 311 EUR per maand voor kinderen jonger dan zes en stijgen ze vervolgens lineair tot 591 EUR per maand voor jongeren tussen 18 en 24 jaar. De gemiddelde kost over alle leeftijden bedroeg in 2012 454 EUR per maand per kind. 599


TABEL 1: MINIMUMKOST VAN EEN KIND PER LEEFTIJDSGROEP VOLGENS DE GEZINSBOND

Leeftijd

Minimumkost per kind

0 tot 5 jaar

311 EUR

6 tot 11 jaar

401 EUR

12 tot 17 jaar

492 EUR

18 tot 24 jaar

591 EUR

Gewogen gemiddelde

454 EUR

Bron: Coemans (2012).

2.2. DE MATERIELE KOSTEN VAN KINDEREN VOLGENS BONSANG, CASMAN, GERIN EN PESTIEAU

Ook Bonsang, Casman, Gérin en Pestieau (2007, pp. 5-25) ramen de kosten van kinderen door het inkomen van gezinnen met eenzelfde levensstandaard en een verschillend kinderaantal met elkaar te vergelijken. Om de levensstandaard te meten, gebruiken ze twee verschillende schattingsmethoden, namelijk een subjectieve methode en een objectieve schatting volgens de Engelmethode. Beide methoden leveren vergelijkbare resultaten en schatten de materiële kost van kinderen op 25% van het gezinsinkomen. De kost evolueert volgens de leeftijd van het kind. Kinderen jonger dan 11 jaar zijn iets goedkoper (20% van het gezinsinkomen), terwijl de kostprijs van oudere kinderen hoger ligt (30% van het gezinsinkomen). Het effect van de rang van de kinderen op de kostprijs hangt af van de gebruikte schattingsmethode. Het model gebaseerd op de Engelmethode concludeert dat er geen schaalvoordelen kunnen worden onderkend. De resultaten, zoals afgeleid uit de subjectieve methode suggereren een lagere kost voor het tweede kind in rang en een hogere kost voor de derde kinderen. Beide methoden besluiten daarenboven dat de kostprijs van kinderen hoger ligt voor gezinnen met een beperkt inkomen en dat de kosten afnemen bij stijgend inkomen. Zo dalen de relatieve kosten van jonge kinderen (0-11 jaar) van 25% naar 15% wanneer het jaarlijks besteedbaar gezinsinkomen stijgt van 20.000 EUR tot 60.000 EUR, terwijl de relatieve kosten voor oudere kinderen (1217 jaar) afnemen van respectievelijk 37,5% tot 22,5%. 2.3.

600

DE KOSTEN VAN KINDEREN VOLGENS DE NORMATIEVE BUDGETMETHODE

Om de kosten van kinderen in ons land te berekenen, kan men behalve op indirecte methoden ook een beroep doen op directe methoden en gebruik maken van de referentiebudgetten die sinds 2009 voor ons land werden ontwikkeld door onderzoekers aan Thomas More Kempen en de Universiteit Antwerpen (Storms, 2012a; Storms en Van den Bosch, 2009; Van Thielen et al., 2010). Vanuit een algemeen normatief kader over maatschappelijke participatie en menselijke behoeften maakten experts,


in nauwe samenspraak met gezinnen die moeten rondkomen met een voldoende, maar weliswaar beperkt inkomen1, de vertaalslag naar concrete korven van goederen en diensten, inclusief levensduur en prijzen. Zij baseerden zich hiervoor zo veel mogelijk op normatieve criteria, zoals bestaande wetten, aanbevelingen en richtlijnen. Deze referentiebudgetten leveren als het ware een ondergrens op die aangeeft onder welk inkomen volwaardige maatschappelijke participatie in onze samenleving op lange termijn onmogelijk wordt. Of met andere woorden, zij vertegenwoordigen een korf met goederen en diensten die noodzakelijk zijn om volwaardig aan de samenleving te participeren voor personen die zich bevinden in een relatief gunstige situatie (goede gezondheid, goed geïnformeerd, wonen in een kwaliteitsvolle woning die gehuurd wordt aan een mediane huurprijs). De door Storms en Van den Bosch ontwikkelde referentiebudgetten zijn in de eerste plaats normatieve budgetten. Zij vertrekken niet van bestaande leef- en gedragspatronen, maar wel van de essentiële noden van volwassenen en kinderen met het oog op volwaardige maatschappelijke participatie en de hiervoor noodzakelijke goederen en diensten. Waarbij volwaardige maatschappelijke participatie wordt gedefinieerd als ‘het adequaat kunnen vervullen van sociale rollen’ (Storms, 2012b). Omdat essentiële noden nauwelijks verschillen naargelang van de gezinssituatie waarin individuen zich bevinden, kunnen min of meer zuivere uitspraken worden gedaan over de kosten van kinderen, door het verschil te maken tussen het referentiebudget voor een gezin met een bepaald aantal kinderen in een bepaalde leeftijdsklasse en het referentiebudget van een gezin met een gelijk aantal volwassenen, maar zonder kinderen. Een nadeel van deze methode is dat ze enkel toelaat om uitspraken te doen over welke kosten minimaal noodzakelijk zijn voor alle kinderen en ze geen informatie verschaft over de bovenminimale kosten van kinderen wier ouders een hogere welvaart realiseren. Omdat de referentiebudgetten verwijzen naar een grens waaronder het voor haast niemand mogelijk is om volwaardig aan de samenleving te participeren, vertegenwoordigen de hieruit voortvloeiende kosten voor kinderen evenzeer een ondergrens. Kinderen met bijzondere behoeften als gevolg van bijvoorbeeld een ziekte, handicap of leermoeilijkheden, hebben meer nodig. In tabel 2 tonen we de minimumkosten van kinderen. Om deze te berekenen hebben we eerst de referentiebudgetten (die gestructureerd waren volgens de tien intermediaire behoeften die met het oog op volwaardige maatschappelijke participatie (1) Meer in het bijzonder ging het om koppels met kinderen en een netto beschikbaar gezinsinkomen dat schommelt rond 1.700 EUR per maand. Dit was toen de armoederisicodrempel volgens de Europese armoedelijn. De Europese armoedelijn is een indirecte en objectieve statistische armoedemaat die vertrekt van de inkomensverdeling in elke Europese lidstaat om het percentage personen te schatten dat leeft in een gezin waarvan het gezinsinkomen lager ligt dan 60% van het mediaan equivalent gezinsinkomen in een land.

601


moeten worden vervuld) herordend naar de concrete, door consumenten gehanteerde budgetcategorieën, namelijk vaste kosten, leefkosten en reserveringsuitgaven of spaargelden. Zoals uit de tabel kan worden afgelezen, maken de zogenaamde individualiseerbare leefkosten het merendeel uit van de totale kosten. Binnen deze groep zijn voeding, kleding en ‘ontspanning en onderhouden van relaties’ de grootste uitgavenposten. De voedingsuitgaven betreffen de extra uitgaven die ouders minimaal moeten doen om voor hun kinderen, die natuurlijk mee-eten uit de gezinspot, gezonde maaltijden te bereiden. Bij de kosten voor kleding gaat het om de kostprijs voor nieuwe kleding, die grotendeels werd aangekocht in winkels als Zeeman, Wibra en H&M, met uitzondering van de kledingstukken die gebruikt worden om regen en wind te trotseren (regen- en winterjas, schoenen). Onder ‘ontspanning en onderhouden van relaties’ vallen ook de kosten voor het beleven van een ‘veilige kindertijd’. Voor volgende activiteiten werd een kostenplaatje berekend: het aandeel van de kinderen in een reisbudget (binnenlandse vakantie van een midweek in een caravan aan de kust of de Ardennen) of gezinsuitstappen, het lidgeld en bijbehorende kosten om deel te kunnen nemen aan de activiteiten van een jeugdbeweging, speelgoed, zakgeld, onderwijskosten, een driemaandelijks bezoek aan een theater of bioscoop, de kosten voor de babysit wanneer de ouders een avondje uit zijn, en het budget voor kinderen dat nodig is om in familieverband feest te vieren (inclusief een verjaardagsfeestje). In het geval dat de ouders voltijds werken, vertegenwoordigen de opvangkosten nog een zeer groot aandeel in de totale leefkosten. Wij berekenden hier de bruto kosten (exclusief fiscale aftrek) voor formele kinderopvang in een kinderdagverblijf of bij een onthaalouder voor kinderen jonger dan drie jaar die voltijds worden opgevangen en wier ouders samen een inkomen verdienen dat het drievoudige bedraagt van het minimumloon. Verder berekenden we ook de bruto kosten voor buitenschoolse kinderopvang voor schoolgaande kinderen van drie tot zes jaar in de veronderstelling dat zij in de vakanties (met uitzondering van 20 dagen) voltijds worden opgevangen en tijdens de schooldagen deeltijds, namelijk één uur voorschools, anderhalf uur naschools en eveneens op woensdagnamiddag. Voor de berekening van de onderwijskosten zijn we vertrokken van de maximumfactuur in het basisonderwijs en de reële kosten verbonden aan de richting personenzorg in het secundair onderwijs zoals dit werd berekend door Poesen-Vandeputte en Bollens (2008). Opgemerkt dient te worden dat de richting personenzorg zeker niet de duurste richting is in het secundair onderwijs maar eerder een gemiddelde kost vertegenwoordigt. Studierichtingen als lichaamsverzorging, voeding, hout, mode en beeldende kunsten bijvoorbeeld zijn meer dan een derde duurder. Ook voor de vaste, zogenaamde niet-individualiseerbare kosten heeft het hebben van kinderen financiële implicaties. Deze kosten betreffen hoofdzakelijk de extra prijs die ouders moeten betalen wanneer ze een woning huren in de private huisvestingssector met één of meer extra slaapkamers en de hogere verbruikerskosten voor water, gas en elektriciteit bij uitbreiding van het gezin met één of meer kinderen. 602


Deze kosten moeten ook worden gemaakt door ouders die eigenaar zijn van hun woning en hiervoor een hypotheek afbetalen. Voor gezinnen die een woning huren op de socialehuisvestingsmarkt zijn er nauwelijks extra huisvestingskosten voor kinderen ten laste omdat bij de berekening van de huurprijs een correctie gebeurt voor kinderlast (per kind ten laste wordt 15 EUR afgetrokken van de basishuurprijs). Tot slot zijn er nog de reserveringsuitgaven. Die betreffen het budget dat gezinnen iedere maand minimaal zouden moeten sparen om duurzame consumptiegoederen te kunnen vervangen. Deze kosten kunnen maar voor een beperkt deel worden toegeschreven aan de aanwezigheid van kinderen. 2.3.1. Kosten van kinderen naargelang van de leeftijd

Uit tabel 2 lezen we af dat de totale kostprijs van kinderen sterk samenhangt met hun leeftijd en, ingeval geen kinderopvangkosten moeten worden betaald, gradueel stijgt naarmate kinderen ouder worden. Zo bedragen de minimumkosten voor kinderen tot drie jaar 294 EUR per maand en voor kinderen tot 18 jaar 567 EUR per maand. Sterk aan leeftijd gerelateerde budgetposten zijn voeding, ontspanning, onderwijs en kinderopvang en in mindere mate ook transport (vooral voor adolescenten en studenten in het hoger onderwijs). De leeftijdsspecifieke kosten van kinderen stijgen echter niet langer gradueel wanneer de ouders werken en de kinderen worden opgevangen door formele kinderopvanginitiatieven. Ze kennen dan eerder een U-vormig verloop. In het geval ook de ruime studiekosten van kotstudenten, zoals de kosten voor het huren van een kot en wekelijkse verplaatsingskosten van thuis naar het kot, mee in rekening worden genomen, dan stijgen de minimumkosten van studenten in het hoger onderwijs een heel stuk boven de minimumkosten van de jongste kinderen uit (voor een overzicht van de studie- en leefkosten van studenten, zie cebud, 2012). Drukken we kosten van kinderen uit in verhouding tot het noodzakelijke inkomen van koppels zonder kinderen (niet-werkenden, huurders in de private huisvestingssector), dan bedraagt de minimumkost van kinderen van eerste rang 21% voor jonger dan drie jaar (geen kinderopvangkosten), 23% voor kinderen tussen drie tot vijf 5 jaar oud, 30% voor kinderen in de lagereschoolleeftijd, 41% voor adolescenten en 47%, resp. 75% voor hogeschoolstudenten die pendelen of op kot zitten. Deze percentages liggen in lijn met de hierboven door Bonsang, Casman, Gérin en Pestieau geschatte minimumkosten. Ze zijn tevens erg vergelijkbaar met resultaten uit recent Engels onderzoek waarbij de kosten van kinderen werden afgeleid uit consensuele referentiebudgetten. Onderzoekers schatten hier de bijkomende noodzakelijke kosten van kinderen op 21% voor baby’s, 23% voor peuters, 28% voor lagereschoolkinderen en 37% voor kinderen in het secundair onderwijs (Hirsch et al., 2012). 603

Voeding

604

2

182

58

76

Kost eerste kind kotstudent

Kost tweede kind -3 jaar

Kost tweede kind 3-5 jaar

76

Kost eerste kind 3-5 jaar

58

76

Kost eerste kind -3 jaar


Werkenden (tweeverdieners)

58


Niet-werkenden, sociale huisvesting

0

Kost eerste kind pendelstudent 145

0

0

0

0

0

0

19

19

19

19

19

19

31

29

32

19

84

50

50

50

50

50

50

46

36

46

36

33

23

51 147

51 152

72 114

61

3 48 437

13 293

3 197

0 163

3 185

0 152

3 136 316

0 342 494

3

0

3

0

54 436 903

39 103 519

24

Onderwijs en bruto kinderopvang 0

0

88

88

88

88

88

88

4

4 88

88

4 -16

4 -16

0

0

5

5

5

4

4

Huur/hypotheek + kosten

0

Bank en verzekeringen 4

20

20

20

20

0

0

20

20

20

20

20

20

Verbruikerskosten

3 197

3

3

3

3

3

3

3

3

3

3

3

3

Bijdragen, verzekeringen ziekte

0

Totaal leefkosten

0 163

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

Internetkosten

3

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

Kabel - tv

145

Transport 0

13

13

3

3

2 117

2 117

2

2

0

0

2 119

2 119

2 119

2 117

2 117

2 117

Burgerverplichtingen

46

Totaal vast uitgaven

114

Ontspanning, onderhoud relaties 36

1

1

1

1

0

0

6

2

2

2

1

1

Keukenuitrusting

50

2

7

2

7

2

7

3

2

2

2

2

7

Bed en toebehoren


Kleding en herstel kleding

50

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

Kledingonderhoud en opbergen

19

2

1

2

1

2

1

11

4

3

1

2

1

Fiets


Gezondheid en verzorging

19

3

3

3

3

1

1

3

3

3

3

3

3

Groot onderhoud woning

0

0

0

0

0

0

0

2

2

2

0

0

0

Electro + zetel en kast

76

651

567

420

323

294

9

14

9

14

6

10

434

616

219

190

192

165

25 1047

13

12

9

9

14

Totaal reserveringsuitgaven

58

Totaal


29

42

20

17

14

12

75

47

41

30

23

21

Totaal (% )


0

Onderhoud, herstellingen woning

Niet-werkenden, private huisvesting


TABEL 2: NOODZAKELIJKE KOSTEN VAN KINDEREN IN VERSCHILLENDE LEEFSITUATIES, ZOALS AFGELEID UIT DE REFERENTIEBUDGETTEN2, GEINDEXEERD VOOR 2012

(2) Kinderen in tweeoudergezinnen, alle gezinsleden hebben een goede gezondheid. De gezinnen huren een woning in de private huisvestingssector.


2.3.2. Kosten van kinderen volgens rang

Uit tabel 2 blijkt dat ook de rang van het kind in het gezin bepalend is voor de kostprijs. De minderkost voor het tweede kind situeert zich hoofdzakelijk in de vaste kosten, tenminste indien slaapkamers worden gedeeld door jonge kinderen of oudere kinderen van hetzelfde geslacht. Aan de leefkosten zijn slechts in zeer beperkte mate schaalvoordelen verbonden. Deze situeren zich in de posten ‘ontspanning en onderhouden van relaties’. Bij kleding spelen geen schaalvoordelen omdat de onderzoekers bij het opstellen van de referentiebudgetten vertrokken zijn van de aankoop van nieuwe kleding (Storms en Van den Bosch, 2009, p. 131). De kosten voor het derde en vierde kind zijn vergelijkbaar met deze voor respectievelijk het eerste en het tweede kind. 2.3.3. Kosten van kinderen die opgroeien in twee gezinnen

Lang niet alle kinderen groeien vandaag op in een tweeoudergezin. Wanneer hun ouders scheiden, verblijven de kinderen meestal niet voltijds bij beide ouders, maar logeren ze beurtelings of op bepaalde vaste tijdstippen bij een van hen. Hierdoor is de kostprijs voor kinderen in het totale gezinsbudget noodzakelijkerwijze lager dan wanneer kinderen voltijds inwonen. Doch, wanneer men de kostprijs op het niveau van het kind berekent, brengen kinderen die in twee gezinnen opgroeien, een aanzienlijke meerkost met zich mee omdat verschillende zaken in tweevoud moeten worden aangeschaft (vooral de kosten voor huisvesting en mobiliteit kunnen sterk doorwegen, alsook in mindere mate deze voor voeding, kleding en ‘ontspanning en het onderhouden van relaties’). Van Thielen et al. (2010, pp. 252-273) berekenden wat het kost wanneer een kind in het kader van een co-ouderschapsregeling deeltijds bij beide ouders wordt opgevangen, en vergeleken dit met de situatie waarin het kind voltijds bij één ouder opgroeit. Zij kwamen tot de vaststelling dat het kostenplaatje stijgt met 38% (voor oudere kinderen) tot 55% (voor jongere kinderen) en nog verder toeneemt met 49% (voor oudere kinderen) à 81% (voor jongere kinderen) wanneer het kind in het kader van een bezoekregeling grotendeels (bv. tijdens de week en de helft van de vakantiedagen) bij een van beide ouders verblijft. 2.4.

KOSTEN VAN KINDEREN EN EQUIVALENTIEFACTOREN

De cijfers uit tabel 2 bevestigen de resultaten van buitenlands onderzoek dat men voorzichtig moet zijn met absolute uitspraken te doen over de kosten van kinderen. Ook voor ons land blijkt dat deze kosten sterk kunnen verschillen naargelang van de rang, de leeftijd, de woonsituatie en de tewerkstellingssituatie van ouders. Toch is het algemeen gebruik om, bv. in het onderzoek naar armoede en inkomensongelijkheid, te werken met standaardpercentages om de kosten van kinderen en volwassenen in rekening te brengen bij het vergelijken van de levensstandaard van gezinnen van verschillende omvang en samenstelling. Een vaak gehanteerde 605


equivalentieschaal in dit verband is de gemodificeerde OECD-schaal. Deze schaal veronderstelt dat de kosten van kinderen jonger dan 14 jaar 30% bedragen van de kostprijs voor een eerste volwassene in het gezin, voor kinderen van 14 jaar en ouder rekent deze schaal een kostprijs analoog aan die van een tweede volwassene in het gezin, nl. 50%3. Omgerekend naar het niveau van een koppel, geeft deze schaal: een meerkost van 20% voor kinderen jonger dan 14 jaar en een meerkost van 33% voor kinderen van veertien jaar en ouder. Ons baserend op bovenstaande resultaten, zoals bekomen door zowel directe als indirecte methoden, besluiten we dat zulke schatting niet alleen te ruw is, maar ook de kosten van kinderen in bijna alle gevallen onderschat. Deze vaststelling is niet alleen interessant, maar heeft duidelijk implicaties voor de wijze waarop armoede vandaag de dag wordt gemeten in ons land en in Europa. Al eerder wezen onderzoekers erop dat het niet correct is om eenzelfde equivalentieschaal toe te passen voor alle Europese landen (zie bv. Atkinson en Micklewright, 1992; Brandolini, 2007; Förster, Jesuit, en Smeeding, 2005; Goedemé en Van Lancker, 2009). Onlangs toonden Engelse en Belgische onderzoekers aan dat dit verstrekkende gevolgen heeft voor de uitkomsten van het armoedeonderzoek. Storms, Goedemé en Van den Bosch (2011) deden voor ons land een beperkte oefening om armoede te meten op basis van de referentiebudgetten. Zij kwamen hierbij tot de vaststelling dat, ondanks de radicaal andere aanpak, de omvang van de armoede globaal relatief weinig verandert. Wat wel sterk wijzigt, is de samenstelling van de bevolking in armoede. De armoedecijfers onder gezinnen met kinderen, inz. voor eenoudergezinnen blijven bevestigd. Voor gezinnen zonder kinderen, inz. voor bejaarden, dalen de cijfers significant. Het armoederisico van deze laatsten komt zo significant lager te liggen dan dit voor jongeren onder 18 jaar. In Engeland (Hirsch et al., 2012) gebruikten onderzoekers de equivalentieschalen die de referentiebudgetten genereerden om equivalente inkomens te berekenen en vervolgens daarvan een armoedelijn af te leiden analoog aan de berekening van de Europese armoederiscodrempel, nl. 60% van het mediaan gestandaardiseerd inkomen. Deze oefening resulteerde in een stijgend armoederisico onder gezinnen met kinderen en dalende armoedecijfers voor gepensioneerden. 2.5.

TUSSENTIJDS BESLUIT

Het meten van de kosten van kinderen is geen eenvoudige aangelegenheid. Daarenboven tonen buitenlandse en binnenlandse studies aan dat men geen absolute uitspraken kan doen over dé kosten van kinderen. Integendeel, het inkomen dat minimaal vereist is opdat kinderen zorgeloos zouden kunnen opgroeien, hangt sterk

606

(3) Door de gezinsinkomens van gezinnen met meerdere personen te delen door equivalentiefactoren (bv. 1,5 in het geval van een koppel, 1,3 in het geval van een alleenstaande ouder met een kind jonger dan drie jaar), worden zo de inkomens op het niveau van alleenstaanden gebracht en kunnen ze met elkaar worden vergeleken.


samen met hun leeftijd, gezondheidssituatie en studierichting, maar ook met hun woon- en leefsituatie, de rang die ze innemen in het gezin en met de tewerkstellingsstatus van hun ouders. In de literatuur worden verschillende methoden gebruikt om de noodzakelijke kosten van kinderen te bepalen. Voor ons land hebben de Gezinsbond, Bonsang, Casman, Gérin en Pestieau recent de kosten van kinderen gemeten via een indirecte methode. Zij kwamen tot de vaststelling dat een extra budget van 20 à 30% nodig is om de minimale kosten van kinderen te dekken. Deze cijfers stemmen overeen met wat buitenlands onderzoek berekende op basis van het vergelijken van de feitelijke uitgaven van gezinnen met een gelijk welvaartsniveau, maar met een verschillende samenstelling en omvang. Ook de directe methode, die niet vertrekt van feitelijke bestedingen van gezinnen, maar de minimumkosten van kinderen afleidt uit een korf van noodzakelijke goederen en diensten, komt tot gelijkaardige vaststellingen. De minimumkosten van kinderen zoals voor ons land berekend op basis van de referentiebudgetten bedragen 21% voor kinderen jonger dan drie jaar waarvoor geen kinderopvangkosten moeten worden betaald. Ze lopen verder op tot 30% voor kinderen in het lager onderwijs. Oudere kinderen zijn nog duurder. Zo kosten adolescenten in het secundair onderwijs, rekening houdend met de daar geldende gemiddelde studiekost, minimaal 41%. Voor studenten hoger onderwijs, stijgen de minimumkosten verder tot 47% (pendelstudenten) en 75% (voor kotstudenten). Deze vaststellingen zijn belangwekkend en tonen aan dat equivalentieschalen die vandaag de dag vaak worden gebruikt om de levensstandaard van gezinnen van verschillende omvang en samenstelling met elkaar te vergelijken, niet alleen te ruw zijn, maar ook de kosten van kinderen in bijna alle gevallen onderschatten. De implicaties hiervan voor de resultaten van het armoedeonderzoek zijn een systematische onderschatting van het aandeel van kinderen in de armoedepopulatie.

3.

OVERHEIDSTEGEMOETKOMINGEN VOOR KINDEREN TEN LASTE

3.1. INLEIDING

Hierboven toonden we aan dat het grootbrengen van kinderen belangrijke financiële implicaties heeft. In deze paragraaf bekijken we hoe de overheid vandaag de dag via de kinderbijslagen, de fiscale tegemoetkomingen voor kinderen ten laste en de studietoelagen direct ingrijpt om de kosten van kinderen (gedeeltelijk) te compenseren. We bespreken vooreerst de algemene kenmerken, vervolgens laten we zien hoe hoog de tegemoetkomingen zijn en ten slotte tonen we hoe ze in de loop der jaren evolueerden. 607


3.2. KINDERBIJSLAGEN

Alle kinderen in België ontvangen een kinderbijslag via een van de bestaande stelsels voor kinderbijslag: de regeling voor werknemers, voor ambtenaren, voor zelfstandigen of de gewaarborgde kinderbijslag. Grosso modo is elke kinderbijslag samengesteld uit verschillende delen, al verschillen de specificaties ervan tussen de verschillende stelsels. We bespreken hier het stelsel van de werknemers waaronder de meeste kinderbijslagen worden uitgekeerd. Dezelfde regels en bedragen gelden ook voor de ambtenaren. Ten eerste wordt een basisbijslag toegekend aan ieder kind afhankelijk van de rang die het inneemt in het gezin (met een lage basis voor een 1ste kind en bedragen die verder oplopen naarmate de rang van het kind stijgt). Ten tweede ontvangt men voor ieder kind van 6 jaar of ouder een leeftijdsbijslag, die wordt opgedeeld in verschillende leeftijdsgroepen. Dit kan verder aangevuld worden met een sociale toeslag voor werklozen, invaliden en gepensioneerden. Een laatste component is de toeslag voor alleenstaande ouders. Deze toeslag werd ingevoerd in 2007 en verder uitgebreid in 2008. Deze uitbreiding geeft aan alleenstaande ouders met een beperkt inkomen (2.102,22 EUR bruto per maand op 1 januari 2011) een zelfde toeslag als de sociale toeslag voor werklozen. Tabel 1 geeft een overzicht van de bedragen en toeslagen geldig vanaf 1 februari 2012.

TABEL 3: KINDERBIJSLAGEN IN HET STELSEL VOOR WERKNEMERS, MAANDBEDRAGEN VANAF FEBRUARI 2012***

1ste Basisbijslag Sociale toeslag kinderen van invaliden Sociale toeslag kinderen van langdurig werklozen en gepensioneerden Leeftijdsbijslag: 6 tot 12 jaar Leeftijdsbijslag: 12 tot 18 jaar Leeftijdsbijslag: plus 18 jaar Toeslag alleenstaande ouders Maximaal inkomen alleenstaande ouder Maximaal inkomen koppel

Rang van het kind 2e

88,51 96,94 45,06

163,77 27,93 27,93

15,42 23,48 27,06 45,06 2.187 2.261,74

30,75 46,98 59,74 27,93 EUR/bruto/maand EUR/bruto/maand

3e en volgende 244,52 4,90*/ 22,52** 4,90*/ 22,52**

* Toeslag geldig voor werkloze, invalide of gepensioneerde alleenstaande ouders. ** Toeslag geldig voor werkloze, invalide of gepensioneerde ouders uit een ander gezin. *** De jaarlijkse bijslag , de ‘schoolpremie’, wordt niet opgenomen in deze tabel. Bron: RKW (2012). 608

22,52


In de tijd bekeken volgen de kinderbijslagschalen al sinds tientallen jaren het tempo van de stijging van het indexcijfer van de consumptieprijzen (Rijksdienst voor Kinderbijslag voor Werknemers, 2005). De leeftijdsbijslagen daarentegen hebben de koopkracht niet gevolgd. Voor de kinderen van eerste rang werd de leeftijdstoeslag eind jaren negentig flink verminderd. In vergelijking met het algemene welvaartspeil zijn de kinderbijslagen in waarde gedaald. De lonen van arbeiders en bedienden stegen sneller, waardoor de kinderbijslagen er steeds minder in slagen hun oorspronkelijke missie waar te maken, nl. het aanvullen van het loon als compensatie voor de stijgende uitgaven die de opvoeding van kinderen met zich meebrengt. Hierdoor daalde het welvaartsniveau van gezinnen met kinderen in vergelijking met gezinnen zonder kinderen (Cantillon et al., 2012). 3.3.

FISCALE TEGEMOETKOMINGEN VOOR KINDEREN TEN LASTE

Via de personenbelastingen wordt op twee verschillende manieren rekening gehouden met de kosten van kinderen. Ten eerste heeft elke belastingplichtige in ons land recht op een belastingvrij gedeelte van zijn inkomen. Dit belastingvrije minimum wordt verhoogd per kind dat fiscaal ten laste is. De vrijstelling is het kleinst voor 1ste kinderen en bedraagt 1.440 EUR. Voor kinderen met een hogere rang worden telkens hogere vrijstellingen toegekend: 2.280 EUR voor het 2e kind; 4.610 EUR voor het 3e kind en 5.150 EUR voor het 4e en de volgende kinderen (bedragen van toepassing voor aanslagjaar 2013, inkomens 2012). Net zoals de kinderbijslagen hebben ook de fiscale tegemoetkomingen voor kinderen ten laste de gestegen welvaart niet gevolgd. Vanaf aanslagjaar 2003 (inkomens 2002) wordt nog op een tweede manier tegemoetgekomen aan de kosten van kinderen, specifiek voor de gezinnen met lage inkomens. Op basis van hun lage inkomens was het in een aantal gevallen niet mogelijk een voordeel te halen uit de belastingvrije sommen voor hun kinderen. Sinds de laatste belastinghervorming is het mogelijk om het niet-gebruikte deel van de belastingvrije sommen voor kinderen ten laste om te zetten in een terugbetaalbaar belastingkrediet voor kinderen ten laste. Het bedraagt voor aanslagjaar 2013, inkomsten 2012, maximaal 420 EUR per kind. Onderstaande grafiek toont voor een selectie gezinnen de evolutie van de fiscale lasten voor de gezinnen waarin één persoon werkt aan een minimumloon. De koppels met twee kinderen kunnen sterk van dit belastingkrediet profiteren met een negatieve belastingvoet als resultaat. Voor alleenstaande ouders met een laag inkomen heeft deze bijkomende maatregel geen impact op hun fiscale lasten en op hun beschikbare netto inkomen. De som van de belastingvrije sommen van een alleenstaande ouder overstijgt het belastbare inkomen niet, zelfs niet voor lage inkomens. De alleenstaande ouders met een laag inkomen krijgen het fiscale voordeel voor kinderen volledig 609


toegekend via de belastingvermindering op de belastingvrije sommen. In feite zien zij, net als de andere alleenstaanden sinds 2003 hun werkelijke fiscale lasten nog verhoogd. Dit komt omdat ze niet mee kunnen genieten van de hogere belastingvrije sommen voor de belastingplichtigen door de gelijkschakeling van alleenstaanden en gehuwden. GRAFIEK 1: FISCALE LASTEN BIJ VOLTIJDS WERK AAN MINIMUMLOON, 1999-2011 (% AAN DEEL)

Bron: STASIM, Centrum voor Sociaal Beleid Herman Deleeck.

Een laatste fiscaal voordeel ten slotte heeft betrekking op het in vermindering brengen van de kosten voor de opvang voor alle kinderen beneden de 12 jaar. Kinderopvang kan sinds het aanslagjaar 2006 volledig afgetrokken worden van het belastbare inkomen, met een maximum van 11,20 EUR per dag en per kind jonger dan twaalf. Kinderopvang wordt hiervoor ruim opgevat. Ook activiteiten (geen lidgelden!) van erkende of gesubsidieerde jeugdwerkverenigingen komen in aanmerking voor fiscale aftrek. Het gaat hier zowel om initiatieven tijdens de schoolvakanties, in weekends, op vrije dagen, op woensdagnamiddagen, als om alle voor- en naschoolse opvanginitiatieven. Voor kinderen jonger dan drie jaar waarvoor geen of weinig opvangkosten worden gemaakt omdat ze bijvoorbeeld thuis of bij familie of vrienden worden opgevangen, geldt een verhoging van de belastingvrije som (540 EUR per jaar). Er valt op te merken dat het fiscale voordeel van kinderopvangkosten wordt berekend aan de hoogste marginale belastingtarieven en dat de verhoging van de belastingvrije sommen wordt verrekend aan de lagere marginale belastingtarieven. 610


3.4. STUDIETOELAGEN

Terwijl fiscale voordelen en kinderbijslagen in eerste instantie bedoeld zijn om de leefkosten van kinderen (gedeeltelijk) te compenseren, vergoeden school- en studietoelagen de studiekosten van kinderen en jongeren. De hoogte van de financiële tegemoetkoming in de school- en studiekosten van kleuter tot hoger onderwijs is afhankelijk van het gezamenlijk belastbaar inkomen en de samenstelling van het gezin (de personenlast in het gezin, uitgedrukt in punten van de leefeenheid waarbij voor één persoon verschillende punten kunnen tellen, bv. iemand die fiscaal ten laste is én een handicap heeft, telt voor 2 punten). Een gezamenlijk belastbaar inkomen dat niet hoger is dan een toepasselijke minimumgrens geeft recht op een maximumtoelage. Een inkomen boven de maximumgrens geeft geen recht op een studietoelage. Deze minimum- en maximumgrenzen van het gezamenlijk belastbaar inkomen zijn afhankelijk van het aantal punten van de leefeenheid (zie tabel 3). Tussen minimum- en maximuminkomensgrens is de toelage degressief en wordt volgende formule toegepast: Bedrag toelage = ( (maximumgrens - inkomen) / (maximumgrens - minimumgrens) ) x volledige toelage.

TABEL 4: MINIMUM- EN MAXIMUMGRENZEN VAN HET GEZAMENLIJK BELASTBAAR INKOMEN VOOR TOEKENNING VAN DE SCHOOL- EN STUDIETOELAGEN. SCHOOLJAAR 2012-2013 Aantal punten van de leefeenheid

Maximumgrens (EUR)

Minimumgrens (EUR)

0

16.118,07

7.312,27

1

23.804,71

13.214,53

2

29.822,44

15.280,34

3

34.626,61

17.018,21

4

39.835,31

18.067,53

5

46.257,66

19.105,94

6

50.606,65

20.144,27

7

52.932,90

21.182,62

8

55.259,11

22.220,98

9

57.635,85

23.259,35

10 60.164,35 Bron: Ministerie van onderwijs van de Vlaamse Gemeenschap.

24.297,71

Sinds begin 2000 werd het stelsel van de studietoelagen drie keer grondig aangepast. Een eerste keer in 2001. Hier zorgden de invoering van de jokerbeurs (waardoor nietgeslaagde studenten in hun bisjaar hun recht op studietoelage konden behouden), 611


de verruiming van het systeem van vermoedelijk inkomen (als het inkomen in het jaar dat de toelage aangevraagd werd, gedaald was, kon men de toelage voorlopig laten berekenen op basis van dit verminderde inkomen), de tegemoetkoming aan eenoudergezinnen en de invoering van een derde studieniveau met betrekking tot het recht op een studietoelage voor een aanzienlijke verruiming van het aantal rechthebbende studenten. Een tweede verruiming was verbonden aan de invoering van het nieuwe decreet hoger onderwijs in 2004, met name aan de reële stijging van de maximale inkomensgrenzen vanaf het academiejaar 2004-2005. De derde grondige aanpassing vond plaats in 2007 toen een nieuw decreet de studietoelagen voor het secundair onderwijs grondig hervormde en ook voor het basisonderwijs een systeem van schooltoelagen in het leven riep. In het decreet van 2007 werden de inkomensgrenzen voor het secundair en basisonderwijs op hetzelfde niveau gebracht als die van het hoger onderwijs. Onderstaande tabel geeft een overzicht van de school- en studietoelagen in Vlaanderen voor het schooljaar 2012-2013.

TABEL 5: SCHOOL- EN STUDIETOELAGEN SCHOOLJAAR 2012-2013 Inkomen

Schooltoelage

Kleuters

Lager onderwijs

Secundair onderwijs*

Boven maximumgrens Gelijk aan maximumgrens Tussen maximum- en minimumgrens Niet hoger dan minimumgrens

Geen

0

0

0

Hoger onderwijs, 60 studiepunten 0

Minimumtoelage

87,33 EUR

98,25 EUR

122,36 EUR

240,16 EUR

Volgens formule

87,33 EUR

Volledige toelage

87,33 EUR

Tussen minimum- en volledige toelage 147,37 EUR

Tussen minimum- en volledige toelage 541,87 EUR

Uitzonderlijke toelage

87,33 EUR

196,49 EUR

685,22 EUR

Tussen minimum- en volledige toelage Kotstudent 3.716,60 EUR Niet-kotstudent 2.230,68 EUR Kotstudent 5.003,89 EUR Niet-kotstudent 3.237,03 EUR

Niet hoger dan 1/10 van maximumgrens

* Dit zijn bedragen voor de algemene regeling, er bestaan ook specifieke regelingen voor gehuwde leerlingen, leerlingen 4de graad/HBO5 verpleegkunde, leerlingen 3de leerjaar 3de graad TSO of BSO of voor leerlingen deeltijds onderwijs. Bron : Ministerie van onderwijs van de Vlaamse Gemeenschap.

Bekijken we de inkomensgrenzen in tijdsperspectief, dan stellen we vast dat de hoogte van de minimale inkomensgrenzen, voor het bekomen van een volledige 612


studietoelage, gelijkaardig met de index evolueerde. Over de hele periode 20002012 bleven zij vrijwel ongewijzigd (zie grafiek 2). De maximuminkomensgrenzen voor gezinnen met meerdere studerende kinderen kenden een sterke stijging in het academiejaar 2000-2001, bij de invoering van het nieuwe decreet studietoelagen en een lichte verhoging in 2004-2005. Nadien blijven ook zij min of meer constant. In vergelijking met de Europese armoederisicogrens (60% van het mediaan gestandaardiseerd inkomen), verslechterde echter de positie van de minimale en maximale inkomensgrenzen. De armoederisicogrens, die de evolutie van de gemiddelde lonen voor voltijds tewerkgestelde werknemers min of meer heeft gevolgd, neemt langzaam maar zeker meer afstand van de minimale inkomensgrenzen voor de (maximale) studietoelage en komt aldus dichter in de buurt van de maximale inkomensgrenzen.

GRAFIEK 2: EVOLUTIE VAN DE MINIMALE EN MAXIMALE INKOMENSGRENZEN VOOR TOEKEN- NING VAN STUDIETOELAGEN, IN PRIJZEN VAN 2012

Armoederisicogrens op basis van EU-SILC, 60% gestandaardiseerd mediaan inkomen (breuk in reeks in 2003). Bron: Ministerie van onderwijs van de Vlaamse Gemeenschap, AHOVOS.

3.5.

TUSSENTIJDS BESLUIT

Kinderbijslagen en fiscale voordelen voor kinderen ten laste zijn instrumenten die de overheid reeds lang inzet om tussen te komen in de leefkosten van kinderen. Vanuit het oogpunt van armoedebestrijding worden de basisbedragen van de kinderbijslag verhoogd voor kinderen met een handicap en voor kinderen wier ouders het finan613


cieel niet breed hebben. Ook via de personenbelasting wordt specifiek ingezet op het tegemoetkomen in de kosten van kinderen die leven in gezinnen met lage inkomens. Voor hen wordt het niet-gebruikte deel van de belastingvrije sommen voor kinderen ten laste omgezet in een terugbetaalbaar belastingkrediet voor kinderen ten laste. Verder compenseert de overheid via fiscale aftrekken gezinnen met jonge kinderen voor de gemaakte kinderopvangkosten. Een laatste belangrijke gebonden overdracht van financiële middelden van de overheid naar minder begoede gezinnen zijn de school- en studietoelagen die, afhankelijk van het gezamenlijk belastbaar inkomen en de samenstelling van het gezin, de school- en studiekosten van kinderen compenseren van kleuter- tot hoger onderwijs. De laatste jaren volgden deze tegemoetkomingen de evolutie van de koopkracht. In welvaart gingen ze echter achteruit. 4.

DE DOELTREFFENDHEID VAN DE INKOMENSBESCHERMING VOOR GEZINNEN MET KINDEREN

Hierboven beschreven we in sectie twee wat de hoogte is van de minimumkosten van kinderen in ons land. In sectie drie bespraken we op welke manier de overheid tussenkomt in het financieel compenseren van ouders voor deze kosten. In deze sectie ten slotte, leggen we de kosten en uitkeringen naast elkaar en doen we uitspraken over de mate waarin de overheidstegemoetkomingen de minimumkosten van kinderen compenseren. Met behulp van het standaardsimulatiemodel STASIM (voor meer info zie bijlage 1) berekenen we de netto overheidstegemoetkomingen voor gezinnen met resp. één, twee en drie kinderen. Deze vergelijken we vervolgens voor verschillende typegezinnen met de minimumkosten van kinderen. In bijlage 2 nemen we de volledige vergelijking op. In tabellen 6-8 illustreren we de voornaamste bevindingen. We lezen af dat het systeem van sociale en fiscale tegemoetkomingen de minimumkosten van kinderen in ons land niet dekt. Zelfs niet bij verhoogde kinderbijslag voor langdurig werklozen en invaliden. Door de rangprogressiviteit van de kinderbijslagen en de fiscale voordelen voor kinderen ten laste stijgt het dekkingspercentage naargelang het aantal kinderen in het gezin toeneemt. Het dekkingspercentage daalt echter met de leeftijd van de kinderen. Dit komt omdat de leeftijdstoeslagen onvoldoende hoog zijn om de meerkost van ouder wordende kinderen te compenseren. Lage inkomensgezinnen die recht hebben op een studiebeurs voor hun studerende kinderen in het hoger onderwijs zien hierdoor de kosten van hun kinderen beter gedekt dan gezinnen die niet beursgerechtigd zijn. Doch, omdat de maximumstudiebeurzen de minimale studiekosten niet volledig compenseren, daalt de welvaartspositie van deze gezinnen wanneer hun 18-jarige zonen of dochters beslissen om verder te studeren. 614


Verder stellen we vast dat de dekkingsgraad van de minimumkosten van kinderen verschilt voor een- en tweeoudergezinnen. Ten eerste zijn niet-werkende eenoudergezinnen slechter af dan niet werkende tweeoudergezinnen. Dit komt omdat de tegemoetkomingen voor kinderen van alleenstaande ouders met een werkloosheids- of invaliditeitsuitkering lager liggen dan deze voor niet-werkende koppels. De oorzaak hiervan moet worden gezocht in de fiscaliteit. Gezinnen wier inkomen uitsluitend bestaat uit lage vervangingsinkomsten (werkloosheidsuitkeringen, ziekte- en invaliditeitsuitkeringen, maar ook pensioenen) moeten geen belasting betalen en bijgevolg heeft de verhoging van de belastingvrije som voor kinderen ten laste voor hen geen impact op het uiteindelijk gerealiseerde belastingvoordeel. De kinderbijslagen en de studietoelagen verschillen niet4 voor niet-werkende een- en tweeoudergezinnen5. Voor werkende eenoudergezinnen is de situatie omgekeerd. Voor hen worden de minimumkosten van kinderen vaak beter gedekt dan voor tweeoudergezinnen. Zowel de toeslag aan de kinderbijslag voor alleenstaande ouders met een beperkt inkomen als de vermindering van de belastingvrije sommen voor eenoudergezinnen verklaren dit. Het feit dat de tegemoetkomingen voor kinderen ten laste de minimumkosten van kinderen niet dekken is problematisch voor de laagste inkomens. Uit figuur 3 blijkt immers dat, doordat de minimumsocialezekerheidsuitkeringen te laag zijn voor gezinnen zonder kinderen om menswaardig aan de samenleving te kunnen participeren, de armoedekloof verder toeneemt bij de komst van een kind. Zo neemt bijvoorbeeld de kloof tussen wat minimaal nodig is en wat in feite wordt verkregen voor langdurig werkloze koppels, toe van 25% naar 28% bij de komst van een kind. Bij verdere uitbreiding van het gezin daalt het tekort verder in relatieve termen omdat de kinderkosten beter worden gedekt bij stijgende rang. Doch in absolute termen neemt het tekort verder toe. Voor werkende volwassenen volstaat een minimumloon om volwaardig aan de samenleving te kunnen deelnemen, tenminste in het geval werkenden geen auto nodig hebben voor de uitoefening van hun baan of om zich naar en van het werk te verplaatsen. Wanneer deze minimumloners echter kinderen ten laste hebben, zakt hun levensstandaard tot onder het niveau van de menselijke waardigheid omdat de kosten van de kinderen niet worden gedekt. Voor werkende koppels met één jong kind bijvoorbeeld, bedraagt het inkomenstekort 6,5%. (4) Met uitzondering van de kinderbijslag voor kinderen van derde en volgende rang, die hoger is voor kinderen die opgroeien in een een- dan wel in een tweeoudergezin wanneer hun ouders ziek of werkloos zijn. (5) In tweede instantie lijkt het erop dat de verschillen in dekkingsgraad ook kunnen worden toegeschreven aan de hogere minimumkosten van kinderen bij eenoudergezinnen. Tenminste als de kinderen voltijds inwonen bij de alleenstaande ouder (zie bijlage 2). De vraag is echter of dit werkelijk het geval is dan wel of dit moet worden toegeschreven aan de gehanteerde methode. De verschillen doen zich namelijk voor bij de kosten voor water, gas en elektriciteit. Deze verbruikerskosten werden niet, zoals voor de andere korven, normatief vastgesteld. Om deze te berekenen werd vertrokken van de reële uitgaven, nl. van de mediane prijs die wordt betaald voor kwaliteitsvolle woningen van een bepaalde omvang (zie: Storms en Van den Bosch, 2009, p. 225-226). Deze blijken nauwelijks te verschillen tussen alleenstaanden met kinderen en koppels met kinderen, terwijl ze opvallend lager liggen bij alleenstaanden dan bij koppels zonder kinderen.

615

616

56 74 56 48 45 34

Werkloos

Invalide

Leefloon

Tewerkgesteld, eenverdiener min. loon

Tewerkgesteld, eenverdiener 2*min. loon

Tewerkgesteld, tweeverdiener min. loon + 2*min. loon

Tweeoudergezinnen

46

Tewerkgesteld 2*min. loon

40

39

41

57

74

53

46

54

46

49 56

Leefloon

54

Tewerkgesteld min. loon

52

39

Invalide

38

3-5 jaar

Werkloos

Eenoudergezinnen

< 3 jaar

35

32

36

48

60

50

40

50

44

48

37

6-11 jaar

25

25

33

44

53

45

29

47

41

44

36

12-17 jaar

22

22

48

62

69

62

26

60

57

60

53

18+ pendelstudent

14

14

40

50

55

50

17

49

48

50

46

18+ kotstudent


TABEL 6: MATE WAARIN DE MINIMUMKOST VAN KINDEREN IN EENKINDGEZINNEN WORDT GEDEKT DOOR KINDERBIJSLAGEN, FISCALE VOORDELEN EN STUDIETOELAGEN (DEKKINGS PERCENTAGES, 2012)

Leefloon Tewerkgesteld, eenverdiener min. loon Tewerkgesteld, eenverdiener 2*min loon Tewerkgesteld, tweeverdiener min. loon + 2*min. loon

Tewerkgesteld min. loon Tewerkgesteld 2*min. loon Tweeoudergezinnen Werkloos Invalide

Eenoudergezinnen Werkloos Invalide Leefloon

71 63 58 55

71 55

71 79

81 91 81 76

68 57

56 63 66

3-5 jaar, 6-11 jaar

75 63

61 71 74

< 3 jaar, 3-5 jaar

43

44

56 50

56 62

58 46

47 52 5

6-11 jaar, 12-17 jaar

36

39

62 56

62 66

65 41

54 59 60

12-17 jaar, 18+ pendelstudent

26

30

53 50

53 57

56 32

48 51 52

12-17 jaar, 18+ kotstudent


TABEL 7: MATE WAARIN DE MINIMUMKOST VAN KINDEREN IN TWEEKINDGEZINNEN WORDT GEDEKT DOOR KINDERBIJSLAGEN, FISCALE VOORDELEN EN STUDIETOELAGEN (DEKKINGSPERCENTAGES, 2012)

617

618

81 81 85 79

Invalide

Leefloon


Tewerkgesteld 2*min. loon 86 91 86 79 89 73

Werkloos

Invalide

Leefloon




Tweeoudergezinnen

82

Werkloos

Eenoudergezinnen

< 3 jaar, 3-5 jaar, 6-11 jaar

66

71

67

71

76

71

70

77

71

68

70

3-5 jaar, 6-11 jaar, 12-17 jaar

56

63

67

71

75

71

64

77

71

69

70

6-11 jaar, 12-17 jaar, 18+ pendelstudent

47

54

62

64

66

64

52

67

63

61

62

6-11 jaar, 12-17 jaar, 18+ kotstudent


TABEL 8: MATE WAARIN DE MINIMUMKOST VAN KINDEREN IN DRIE KINDGEZINNEN WORDT GEDEKT DOOR KINDERBIJSLAGEN, FISCALE VOORDELEN EN STUDIETOELAGEN (DEKKINGSPERCENTAGES, 2012)


GRAFIEK 3: VERGELIJKING VAN LONEN EN UITKERINGEN VOOR VOLWASSENEN EN KINDEREN MET DE NOODZAKELIJKE KOSTEN, 2012 ( GEZINNEN ZIJN IN GOEDE GEZONDHEID EN HUREN HUN WONING IN DE PRIVATE SECTOR)

619

min. loon + 2e min. loon

min. loon + 2e min. loon


620


5.

BESLUIT

Het meten van de kosten van kinderen is geen eenvoudige aangelegenheid. Buitenen binnenlandse studies tonen aan dat men geen absolute uitspraken kan doen over dé kosten van kinderen. Dit komt omdat het inkomen dat minimaal is vereist opdat kinderen zorgeloos zouden kunnen opgroeien, sterk samenhangt met kindgerelateerde en gezinsgerelateerde kenmerken zoals de leeftijd van de kinderen, hun gezondheidssituatie en studierichting, hun woon- en leefsituatie, het aantal kinderen in het gezin en de tewerkstellingsstatus van de ouders. Recente onderzoeken naar het extra inkomen dat ouders minimaal nodig hebben voor het opvoeden van hun kinderen, wijzen wel alle in dezelfde richting. Kinderen opvoeden kost veel geld. Grosso modo kan men stellen dat gezinnen met jonge kinderen 20% meer inkomen nodig hebben dan gezinnen zonder kinderen om de minimumkosten van hun kinderen te compenseren. Hoe ouder kinderen zijn, hoe meer nodig is. Schattingen uit eigen en uit recent Brits onderzoek lopen op tot 30% voor kinderen tot 14 jaar. Daarna stijgen de kosten nog verder tot 40% voor adolescenten en tot 47% à 75% voor hogeschoolstudenten die pendelen, resp. op kot zitten. De stijgende kosten bij toenemende leeftijd gelden enkel onder de voorwaarde dat kinderopvangkosten niet mee in aanmerking worden genomen. Indien men deze wel meetelt, nl. in het geval ouders uit werken gaan en hun kinderen tijdens de werkuren niet kunnen worden opgevangen bij familieleden of vrienden, dan kunnen de minimumkosten van jonge kinderen, zeker bij voltijdse opvang sterk oplopen tot op een kostenniveau dat vergelijkbaar is met dat van adolescenten. Indien we de noodzakelijke minimumkosten van kinderen vergelijken met de financiële overheidstegemoetkomingen voor kinderen ten laste, dan stellen we vast dat zij, voor ons land niet effectief zijn. Ook niet voor de laagste inkomens die aanspraak kunnen maken op verhoogde kinderbijslagen en op studietoelagen. Door de rangprogressiviteit van de kinderbijslagen en de fiscale voordelen voor kinderen ten laste stijgt het dekkingspercentage wel naargelang het aantal kinderen in het gezin toeneemt. Doch voor grote gezinnen met een beperkt inkomen, bijvoorbeeld voor driekindgezinnen, liggen de tegemoetkomingen voor jonge kinderen nog altijd 10% tot 20% onder de noodzakelijke kosten. Bij oudere kinderen lopen deze tekorten nog verder op. Dat de overheid er niet in slaagt om voor de laagste inkomens de minimumkosten van kinderen te dekken, is problematisch omdat de armoedekloof voor de laagste sociale zekerheidsinkomens zo verder toeneemt en een armoedekloof wordt gegenereerd voor eenverdieners met minimale arbeidsinkomens. Gezinnen die het al moeilijk hebben, worden zo verder in de armoede geduwd. De nefaste gevolgen die dit heeft voor kind en samenleving, zijn ondertussen genoegzaam bekend (zie o.a. De Boyser, 2008; Griggs en Walker, 2008; Lahaye, Albarello, Van Gils, Williquet, en Willekens, 2012). Bovendien worden met de gangbare equivalentieschalen de kos-

621


ten van kinderen, en bijgevolg ook de kinderarmoede, vaak onderschat. En ook al zijn adequate tegemoetkomingen voor kinderen ten laste slechts één schakel in een doeltreffende armoedebestrijding bij gezinnen met kinderen, naast kwaliteitsvolle publieke diensten (als kinderopvang, gezondheidszorg, onderwijs en huisvesting), hoge werkgelegenheid en doeltreffende sociale zekerheidsuitkeringen (Sweeney, 2007), ze vormen wel een essentiële schakel. Dit werd onlangs scherp aangetoond door Cantillon et al. (2012). Zij berekenden wat het effect zou zijn indien de kinderbijslagen de laatste drie decennia sterker zouden gestegen zijn dan nu het geval is. Meer bepaald becijferden ze welk het effect zou zijn indien de kinderbijslagen de afgelopen decennia de stijging van de welvaart zouden hebben gevolgd en vandaag de dag 30% hoger zouden liggen dan nu het geval is. Hun conclusies zijn duidelijk: de kinderarmoede zou maar liefst 20% lager liggen dan nu het geval is.

BIJLAGE 1

Een standaardsimulatiemodel STASIM van het Centrum voor Sociaal Beleid Herman Deleeck berekent de fiscale en sociale lasten en voordelen, en dus het netto beschikbare inkomen, van hypothetische beslissingseenheden of standaardtypes (bv. een gezin met twee volwassenen, twee kinderen en een minimumloon). Voor het maken van de berekeningen moeten er assumpties gemaakt worden over het aantal gezinsleden, hun leeftijd, de burgerlijke staat, de onderwijsdeelname, de arbeidsmarktpositie, het arbeidsinkomen, andere inkomenselementen, enz. De standaardsimulatiemethode wordt al jaren courant gebruikt in het onderzoek naar de impact van fiscale en sociale maatregelen, zoals bijvoorbeeld door de OESO. Het Centrum voor Sociaal Beleid ontwikkelde een eigen standaardsimulatiemodel. Daarmee berekende het onder meer bijkomende vervangingsratio’s voor België (De Lathouwer e.a. 2001, Bogaerts, 2008) en de evolutie van het netto beschikbare gezinsinkomen uit een aantal sociale uitkeringen van 1989 tot 2003 (Cantillon e.a. 2003a). STASIM bevat de regelgeving vanaf 1989 tot heden voor de volgende beleidsdomeinen: de personenbelasting, de sociale bijdragen, de kinderbijslagen, de werkloosheids-, bijstands-, ziekte- en invaliditeitsuitkeringen, de uitkeringen voor gehandicapten, de pensioenen, de kinderopvangkosten en de (minimum)lonen. Standaardsimulaties worden dan ook vaak gebruikt voor de evaluatie van de fiscale en parafiscale druk op het gezinsinkomen voor verschillende gezinstypes, de vergelijking van de inkomenssituatie van een gezin voor en na een wijziging in de gezinssamenstelling of de sociaaleconomische situatie (bv. van werkloos naar werkend), de vergelijking van de inkomenssituatie van een bepaald gezinstype voor en na de invoering van een bepaalde beleidsmaatregel of vergelijkingen doorheen de tijd en vergelijkingen tussen verschillende landen. Via het FLEMOSI-project (zie deel microsimulaties voor meer informatie of ook www.flemosi.be) zal het standaardsimulatiemodel beschikbaar gesteld worden voor 622


een ruimer publiek. Via een samenwerking met VDAB wordt ook gezocht naar een bredere toepasbaarheid voor de werkzoekenden. Het doel is daar een realistische berekening te maken van hun netto gezinsinkomens bij een concrete tewerkstelling. De berekeningen vertrekken van langdurige werkloosheid (minimale en maximale uitkering) of leefloonafhankelijkheid en bekijken de financiële opbrengst bij de overgang naar werk voor een brede loonwaaier vertrekkend bij het interprofessionele minimumloon (GGMMI) en gaande tot 200% van het minimumloon in schijven van 10%. Voor januari 2008 bedraagt het interprofessionele minimumloon 1.360,71 voor een werknemer van minimaal 22 jaar en 1 jaar anciënniteit, inclusief vakantiegeld. Omgerekend naar een bruto maandloon wordt dat 1256,04 EUR per maand. TABEL B.1: HOOGTE VAN HET BRUTOMAANDLOON, 1 JANUARI 2008, BELGIE

In % van het GGMMI 100 110 120 130 140 150 160 170 180 190 200

Bruto maandloon 1.256,04 1.381,64 1.507,25 1.632,85 1.758,46 1.884,06 2.009,66 2.135,27 2.260,87 2.386,48 2.512,08

Bron: eigen berekeningen CSB.

De berekeningen worden gemaakt op gezinsniveau voor diverse gezinstypes en op jaarbasis. Bedragen gelden per 1 januari en werden geëxtrapoleerd over een volledig jaar. Er wordt een onmiddellijke verrekening gemaakt van alle fiscale en andere effecten. Dit zijn belangrijke vereenvoudigingen omdat in de praktijk sommige inkomsten niet onmiddellijk voelbaar zijn (bv. dubbel vakantiegeld) en omdat de fiscaliteit pas gekend is bij eindbelasting. Maatregelen worden gesimuleerd voor zover ze effectief in uitvoering zijn per 1 januari van het betreffende jaar.

623


Bij niet-tewerkstelling wordt rekening gehouden met vervangingsuitkeringen (werkloosheidsuitkeringen en leefloon) en met aanvullende uitkeringen (verhoogde kinderbijslagen). Er wordt rekening gehouden met de uitkeringen die het mogelijke inkomensverlies bij deeltijdse tewerkstelling compenseren nl. de inkomensgarantieuitkering voor werklozen (IGU) en de vrijstelling op de bestaansmiddelen voor de socio-professionele integratie voor leefloontrekkers (SPI). Bij het leefloon wordt geen rekening gehouden met aanvullende financiële steun (bv. woonkosttoeslag) omdat deze sterk discretionair wordt toegekend. (cfr. Van Mechelen en Bogaerts, 2008) Ook worden andere sociale tarieven niet in rekening gebracht (sociaal tarief inzake gas, water, elektriciteit, sociaal telefoontarief, vermindering openbaar vervoer, etc.). Deze voordelen verkleinen de financiële meeropbrengst van werk (of vergroten de financiële val). Er werden kinderopvangkosten in rekening gebracht en fiscaal verrekend voor eenouders en koppels met 2 werkende partners (verondersteld werden 2 kinderen van 2,5 en 6 jaar, met opvangkosten voor het jongste kind). Hiervoor werden de ouderbijdragen berekend overeenkomstig de barema’s van Kind en Gezin. We dienen hierbij op te merken dat de ouderbijdragen in Wallonië (ONE- L’Office de la Naissance et de l’Enfance) hoger liggen. Bij minimumloon bedraagt de ouderbijdrage 6.71 EUR per dag of 1.543 EUR per jaar (230 opvangdagen). In Vlaanderen bedraagt de ouderbijdrage dan 3 EUR per dag of 689 EUR per jaar. Ook de ouderbijdragen in het private circuit liggen hoger dan in het gesubsidieerde netwerk (cfr. CRB, 2007). Er werd geen rekening gehouden met andere ‘in-work’ kosten zoals woon-werk verkeer of andere investeringskosten (aanschaf van kledij of een wagen) (zie bijvoorbeeld CRB, 2007 in verband met de kosten voor openbaar vervoer). Bij tweeverdienersgezinnen wordt ervan uitgegaan dat de tweede partner voltijds tewerkgesteld is aan 130% van het minimumloon. De personenbelasting geldt voor aanslagjaar 2009, inkomsten 2008 en houden rekening met (eventuele) fiscale voordelen uit kinderopvang en met belastingkrediet voor kinderen ten laste. De gemeentelijke opcentiemen worden meegenomen in de berekeningen aan 7%. De berekeningen houden rekening met de Vlaamse forfaitaire vermindering van de personenbelasting. Het traject van bruto naar netto kan als volgt samengevat worden: 624


D = Y0 + Ybruto - SB(Y0 + Ybruto) + Tr(Y0 + Ybruto) - T(Y0 + Ybruto) - VK waarbij: §§ Y0 het bruto inkomen van de andere gezinsleden (de partner) uit tewerkstelling of uitkering vertegenwoordigt. Dit wordt over de verandering in activiteit constant gehouden tijdens de simulatie; §§ Ybruto het bruto inkomen is, uit tewerkstelling of uitkeringsafhankelijkheid; §§ SB de grootte van de werknemersbijdragen voor de sociale zekerheid weergeeft die op de aanwezige inkomens wordt geheven; §§ Tr de som is van de sociale transferten waarop het gezin recht heeft. Het gaat daarbij over de inkomensgarantieuitkering, de socio-professionele integratie en de kinderbijslag; §§ T het geheel is van de inkomensbelastingen van het gezin (inclusief de bijzondere bijdrage voor de sociale zekerheid en de Vlaamse korting op de personenbelasting); §§ VK de vaste kosten zijn, verbonden aan de tewerkstelling. In deze simulaties zijn enkel de kinderopvangkosten opgenomen.

625

626

87 131 182 131 87 87 87

131 182 131 131 87

0 0 0 0 0 0 0

7 7 7 7 7

Tewerkgesteld 2*min. loon 562 Kinderen jonger dan drie jaar in tweeoudergezinnen Werkloos 294 Invalide 294 Leefloon 294 Tewerkgesteld, eenverdiener min. loon 294 Tewerkgesteld, eenverdiener 2*min. loon 294 Tewerkgesteld, tweeverdiener min. loon 637 + 2*min. loon Kinderen van drie tot vijf jaar in eenoudergezinnen Werkloos 363 Invalide 363 Leefloon 363 Tewerkgesteld min. loon 496 Tewerkgesteld 2*min. loon 496

131 131

0 0

336 457

Leefloon Tewerkgesteld min. loon

131 182

kinderbijslag

0 0

studietoelage

Kinderen jonger dan drie jaar in eenoudergezinnen Werkloos 336 Invalide 336

kost kind

0 0 30 128 134

35 35 35 53 46 131

173

35 123

0 0

fiscale voordelen

138 189 168 266 228

166 217 166 140 133 218

260

166 254

131 182

totale financiële tegemoetkomingen

TABEL B.2.: FINANCIELE TEGEMOETKOMINGEN EN KOSTEN VAN KINDEREN IN EENKINDGEZINNEN, MAANDBEDRAGEN 2012

38 52 46 54 46

56 74 56 48 45 34

46

49 56

39 54

dekkingspercentage

BIJLAGE 2: TOEREIKENDHEID FINANCIELE TEGEMOETKOMINGEN VOOR ENKELE TYPEGEZINNEN IN VERSCHILLENDE SOCIAALECONOMISCHE SITUATIES (STASIM) BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2012

Kinderen van drie tot vijf jaar in tweeoudergezinnen Werkloos 323 Invalide 294 Leefloon 294 Tewerkgesteld, eenverdiener min. loon 323 Tewerkgesteld, eenverdiener 2*min. loon 323 Tewerkgesteld, tweeverdiener min. loon 456 + 2*min. loon Kinderen van zes tot elf jaar in eenoudergezinnen Werkloos 463 Invalide 463 Leefloon 463 Tewerkgesteld min. loon 596 Tewerkgesteld 2*min. loon 596 Kinderen van zes tot elf jaar in tweeoudergezinnen Werkloos 420 Invalide 420 Leefloon 420 Tewerkgesteld, eenverdiener min. loon 419 Tewerkgesteld, eenverdiener 2*min. loon 419 Tewerkgesteld, tweeverdiener min. loon 552 + 2*min. loon Kinderen van twaalf tot zeventien jaar in eenoudergezinnen Werkloos 618 Invalide 618 Leefloon 618 Tewerkgesteld min. loon 618 Tewerkgesteld 2*min. loon 618 131 182 131 87 87 87

161 212 161 161 102 161 212 161 102 102 102

177 228 177 177 110

7 7 7 7 7 0

12 12 12 11 0 12 12 12 11 0 0

44 44 44 39 0

0 0 30 71 70

35 29 30 39 32 94

0 0 30 128 134

35 29 30 39 32 94

221 272 251 288 180

208 252 203 151 134 196

173 224 203 300 236

173 217 168 132 126 180

36 44 41 47 29

50 60 48 36 32 35

37 48 44 50 40

53 74 57 41 39 40


627

628

190 240 190 113 113 113

190 240 190 190

181 181 181 162 0 0

302 302 302 270 0


113

190 240 190 190 113

181 181 181 162 0

1.087

177 228 177 110 110 110

44 44 44 39 0 0

Kinderen van twaalf tot zeventien jaar in tweeoudergezinnen Werkloos 567 Invalide 567 Leefloon 567 Tewerkgesteld, eenverdiener min. loon 568 Tewerkgesteld, eenverdiener 2*min. loon 568 Tewerkgesteld, tweeverdiener min. loon 567 + 2*min. loon Kinderen + 18 jaar (pendelstudent) in eenoudergezinnen Werkloos 701 Invalide 701 Leefloon 701 Tewerkgesteld min. loon 701 Tewerkgesteld 2*min. loon 701 Kinderen + 18 jaar (pendelstudent) in tweeoudergezinnen Werkloos 651 Invalide 651 Leefloon 651 Tewerkgesteld, eenverdiener min. loon 651 Tewerkgesteld, eenverdiener 2*min. loon 651 Tewerkgesteld, tweeverdiener min. loon 650 + 2*min. loon Kinderen + 18 jaar (kotstudent) in eenoudergezinnen Werkloos 1.077 Invalide 1.077 Leefloon 1.077 Tewerkgesteld min. loon 1.087 70

0 0 30 71

35 29 30 39 32 32

0 0 30 71 70

35 29 30 39 32 32

183

491 542 521 531

406 450 401 314 145 145

371 422 401 423 183

256 300 251 188 142 142

17

46 50 48 49

62 69 62 48 22 22

53 60 57 60 26

45 53 44 33 25 25


302 302 302 270 0 0

190 240 190 113 113 113

35 29 30 39 32 32

526 571 521 422 145 145

50 55 50 40 14 14

studietoelage

532 532 727 832

Invalide

Leefloon



0

7

7

7

7

489 489

Werkloos

Invalide

7

7

Kinderen jonger dan drie jaar en van drie tot zes jaar in tweeoudergezinnen

532

Werkloos

Kinderen jonger dan drie jaar en van drie tot zes jaar in eenoudergezinnen

kost kind

370

319

247

319

319

370

319

kinderbijslag

70

70

277

219

70

0

0

fiscale voordelen

447

396

524

545

396

377

326


91

81

63

75

74

71

61

dekkingspercentage

TABEL B.3: FINANCIELE TEGEMOETKOMINGEN EN KOSTEN VAN KINDEREN IN GEZINNEN MET TWEE KINDEREN, MAANDBEDRAGEN 2012

Kinderen + 18 jaar (kotstudent) in tweeoudergezinnen Werkloos 1.047 Invalide 1.047 Leefloon 1.047 Tewerkgesteld, eenverdiener min. loon 1.047 Tewerkgesteld, eenverdiener 2*min. loon 1.047 Tewerkgesteld, tweeverdiener min. loon 1.047 + 2*min. loon


629

630

499 499 907




0

0

7

7

662 662 862 862

Invalide

Leefloon



2

19

19

19

19

617 617 617 617 816

Invalide

Leefloon




0

2

19

19

19

19

958 958 958

Werkloos

Invalide

Leefloon

56

56

56

Kinderen van zes tot elf jaar en van twaalf tot zeventien in eenoudergezinnen

617

Werkloos

Kinderen van drie tot vijf jaar en van zes tot elf jaar in tweeoudergezinnen

662

Werkloos

Kinderen van drie tot vijf jaar en van zes tot elf jaar in eenoudergezinnen

489

Leefloon

395

446

395

262

262

262

349

400

349

262

349

349

400

349

247

247

247

319

70

70

0

0

185

93

106

70

70

70

228

221

70

0

0

253

107

124

521

502

451

448

357

387

438

489

438

493

589

438

419

368

501

354

378

396

54

52

47

55

58

63

71

79

71

57

68

66

63

56

55

71

76

81


1105


10

56

926 926 926 926 1.059

Invalide

Leefloon




0

10

56

56

56

56

300

300

300

395

446

395

300

395

1.192 1.192 1.216 1.216

Invalide

Leefloon



41

225

225

225

225

320

424

424

474

424

1.159 1.159 1.159 1.159 1.159

Werkloos

Invalide

Leefloon



41

225

225

225

225

320

320

424

474

424

Kinderen van twaalf tot zeventien jaar en+ 18 jaar (pendelstudent) in tweeoudergezinnen

1.192

Werkloos

Kinderen van twaalf tot zeventien jaar en + 18 jaar (pendelstudent) in eenoudergezinnen

926

Werkloos

Kinderen van zes tot elf jaar en van twaalf tot zeventien jaar in tweeoudergezinnen

1.105


93

106

70

70

70

132

135

70

0

0

154

93

106

70

70

70

196

192

454

651

719

770

719

493

784

719

700

649

455

403

462

521

572

521

507

643

39

56

62

66

62

41

65

60

59

54

43

44

50

56

62

56

46

58


631

632

1.159

0

320

1.593 1.593 1.607 1.607

Invalide

Leefloon



63

346

346

346

346

316

411

411

462

411

1.551 1.551 1.551 1.551 1.551 1.551

Werkloos

Invalide

Leefloon




0

63

346

346

346

346

316

316

316

411

462

411

Kinderen van twaalf tot zeventien jaar en + 18 jaar (kotstudent) in tweeoudergezinnen

1.593

Werkloos

Kinderen van twaalf tot zeventien jaar en + 18 jaar (kotstudent) in eenoudergezinnen


93

93

106

70

70

70

132

135

70

0

0

93

409

472

768

827

878

827

512

892

827

808

757

413

26

30

50

53

57

53

32

56

52

51

48

36


studietoelage

studietoelage

894 894 1.123 1.204

Invalide

Leefloon



5

12

12

12

19

502

611

611

662

611

859 859 871 871 1.285

Invalide

Leefloon




0

12

19

19

19

19

502

502

502

611

662

611

1.169 1.169 1.169

Werkloos

Invalide

Leefloon

63

63

63

657

708

657

105

28

94

437

264

165

105

105

105

445

331

105

46

105

fiscale voordelen

Kinderen van drie tot vijf jaar, van zes tot elf jaar en van twaalf tot zeventien jaar in eenoudergezinnen

859

Werkloos

Kinderen jonger dan 3 jaar, van drie tot vijf jaar en van zes tot elf jaar in tweeoudergezinnen

894

Werkloos

Kinderen jonger dan drie jaar, van drie tot vijf jaar en van zes tot elf jaar in eenoudergezinnen

kost kind

825

799

814

939

778

686

735

786

735

952

953

728

720

735


71

68

70

73

89

79

86

91

86

79

85

81

81

82

dekkingspercentage

TABEL B.4 : FINANCIELE TEGEMOETKOMINGEN EN KOSTEN VAN KINDEREN IN GEZINNEN MET DRIE KINDEREN, 2012, MAANDBEDRAGEN 2012


633

634

1.369


29

63 540

657 392

331

1.135 1.135 1.141 1.141 1.335

Invalide

Leefloon




0

29

63

63

63

63

540

540

540

640

690

640

337

245

165

105

105

105

1.496 1.496 1.629 1.629

Invalide

Leefloon



92

237

237

237

237

590

715

715

766

715

360

304

105

28

94

1.462 1.462 1.462 1.471 1.471

Werkloos

Invalide

Leefloon



92

237

237

237

237

590

590

698

749

698

245

165

105

105

105

Kinderen van zes tot elf jaar, van twaalf tot zeventien jaar en + 18 jaar (pendelstudent) in tweeoudergezinnen

1.496

Werkloos

Kinderen van zes tot elf jaar, van twaalf tot zeventien jaar en + 18 jaar (pendelstudent) in eenoudergezinnen

1.135

Werkloos

Kinderen van drie tot vijf jaar, van zes tot elf jaar en van twaalf tot zeventien jaar in tweeoudergezinnen

1.369


927

992

1.040

1.091

1.040

1.042

1.257

1.058

1.032

1.047

877

814

768

808

859

808

961

1051

63

67

71

75

71

64

77

71

69

70

66

71

67

71

76

71

70

77


1.596

0

590

306

1.888 1.888 2.021 2.021

Invalide

Leefloon



139

358

358

358

358

625

719

719

770

719

296

284

105

28

94

1.854 1.854 1.854 1.862 1862 1.987

Werkloos

Invalide

Leefloon




0

139

358

358

358

358

625

625

625

719

770

719

306

245

165

105

105

105

Kinderen van zes tot elf jaar, van twaalf tot zeventien jaar en + 18 jaar (kotstudent) in tweeoudergezinnen

1.888

Werkloos

Kinderen van zes tot elf jaar, van twaalf tot zeventien jaar en + 18 jaar (kotstudent) in eenoudergezinnen


932

1.009

1.148

1.182

1.233

1.182

1.060

1.360

1.182

1.156

1.171

896

47

54

62

64

66

64

52

67

63

61

62

56


635


6. BIBLIOGRAFIE

Atkinson, A. B. en Micklewright, J., Economic transformation in Eastern Europe and the distribution of income, Cambridge, Cambridge University Press, 1992. Berthoud, R. en Iacovou, M., Diverse Europe: mapping patterns of social change across the EU, Economic and Social Research Council, Swindon, 2002. Bonsang, E., Casman, M.-T., Gérin, G. en Pestieau, P., Les contributions alimentaires pour les enfants, 2007. Borgeraas, E. en Brusdal, R., The Costs of Children – A Comparison of Standard Budget and Income Approach, Child Indicators Research, 1(4), pp. 372-386, doi: 10.1007/s12187-008-9017-3, 2008. Bradshaw, J., Budget standards for the United Kingdom, Aldershot, Avebury, 1993. Brandolini, A., Measurement of Income Distribution in Supranational Entities: The Case of the European Union, in S. P. Jenkins en J. Micklewright (eds.), Inequality and Poverty Re-Examined, pp. 62-83, Oxford, Oxford University Press, 2007. Cantillon, B., Van Lancker, W., Goedemé, T., Verbist, G. en Salanauskaite, L., Kinderbijslagen en armoede: kan de zesde staatshervorming het immobilisme doorbreken?, CSB-Berichten, november 2012, 2012. Centrum voor budgetadvies en -onderzoek, Wat kost een student? (vol. 2de druk), Geel, cebud, 2012. Coemans, Y., Minimumkosten van kinderen: een basisbegrip, Gezinsbeleid in Vlaanderen, 33(4), pp. 3-16, 2005. Coemans, Y., Minimumkosten van kinderen berekenen: de methode van de Gezinsbond, op http://www.gezinsbond.be/images/stories/studie/minimumkosten-kinderen-berekenen.pdf, 2012. De Boyser, K., Armoede en deprivatie tijdens de eerste levensjaren: ontbrekende schakel in het armoedeverhaal?, in J. Vranken, G. Campaert en D. Dierickx (eds.), Arm Europa (pp. 253-262), Leuven, Acco, 2008.

636

Förster, M. F., Jesuit, D. en Smeeding, T. M., Regional Poverty and Income Inequality in Central and Eastern Europe: Evidence from the Luxembourg Income Study, in R. Kanbur en A. J. Venables (eds.), Spatial Inequality and Development, pp. 311347, Oxford, Oxford University Press, 2005.


Goedemé, T. en Van Lancker, W., A Universal Basic Pension for Europe’s Elderly: Options and Pitfalls, Basic Income Studies, 4(1), Article 5, 26 p., doi: 10.2202/19320183.1119, 2009. Griggs, J. en Walker, J., The Costs of Child Poverty for Individuals and Society: a literature review, York, Joseph Rowntree Foundation, 2008. Hirsch, D., Sutton, L. en Beckhelling, J., The cost of a child in the twenty-first century, London, Child Poverty Action Group, 2012. Lahaye, W., Albarello, E., Van Gils, J., Williquet, M. en Willekens, T., Kinderamoede, in J. Vranken, W. Lahaye, A. Geerts en C. Coppée (eds.), Armoede in België. Jaarboek 2012, Leuven, Acco, 2012. Mac Mahon D. C., B., Weld, G., Thornton, R. en Collins M., The cost of a child. A consensual budget standards study examining the direct cost of a child across childhood, Dublin, The Vincentian Partnership for Social Justice, 2012. Oldfield, N., The cost of a child, in J. Bradshaw (ed.), Budget Standards for the United Kingdom, pp. 177-195, Aldershot, Avebury, 1993. Oldfield, N. en Bradshaw, J., The costs of a child in a low-income household, Journal of Poverty and Social Justice, 19(2), pp. 131-143, 2011. Poesen-Vandeputte, M. en Bollens, J., Studiekosten in het secundair onderwijs? Wat het aan ouders kost om schoolgaande kinderen te hebben, Leuven, HIVA, 2008. Renard, R., Le coût de l’enfant: approches théoriques, méthodologiques empiriques, 1985. Rijksdienst voor kinderbijslag voor werknemers, Vijf generaties kinderbijslag 19302005, Brussel, RKW, 2005. Rijksdienst voor kinderbijslag voor werknemers, Kinderbijslag voor werknemers. Schaal tegen spilindex 117,27 van kracht op 1 februari 2012, Brussel, RKW, 2012. Storms, B., Referentiebudgetten voor maatschappelijke participatie, Doctoraal proefschrift, Universiteit Antwerpen, Antwerpen, 2012. Storms, B. en Bogaerts, K., De doeltreffendheid van de minimuminkomensbescherming in België. Wat leren de referentiebudgetten?, in D. Dierckx, J. Coene en A. Van Haarlem (eds.), Jaarboek armoede en sociale uitsluiting 2012, Leuven, Acco, 2012. 637


Storms, B., Goedemé, T. en Van den Bosch, K., Reference budgets. Are they an alternative to the current European poverty line?, Paper presented at the Growth, Social Protection and Inequality, Sigtuna, 2011. Storms, B. en Van den Bosch, K., Wat heeft een gezin minimaal nodig? Een budgetstandaard voor Vlaanderen, Leuven, Acco, 2009. Sweeney, J., Second tier child income support: the case for innovation, Journal of the Statistical and Social Inquiry Society of Ireland, 37(8), pp. 45-94, 2007. Thévenon, O., Assessing the costs of children: a challenge for policy, in M.T. Letablier, A. Luci, A. Math en O. Thévenon (eds.), The costs of raising children and the effectiveness of policies to support parenthood in European countries: a Literature Review, European Commission, 2009. Van den Bosch, K. en Storms, B., Waarom een budgetstandaard voor Vlaanderen?, in B. Storms en K. Van den Bosch (eds.), Wat heeft een gezin minimaal nodig? Een budgetstandaard voor Vlaanderen, Leuven, Acco, 2009. Van Thielen, L., Deflandre, D., Baldewijns, K., Boeckx, H., Leysens, G., Casman, M-T, Storms, B. en Van den Bosch, K., Minibudget. Wat hebben gezinnen nodig om menswaardig te leven in België?, Antwerpen, Centrum voor Sociaal Beleid Herman Deleeck, 2010. WHO, Manuals on Child Mental Health and Psychosocial Development, Genève, WHO, 1982.

638


INHOUDSTAFEL KIND VAN DE REKENING. ONDERZOEK NAAR DE DOELTREFFENDHEID VAN DE FINANCIELE TEGEMOETKOMINGEN VOOR KINDEREN TEN LASTE INLEIDING

593

1.

HOE KOSTEN VAN KINDEREN BEPALEN?

594

1.1. 1.2.

INDIRECTE METHODE DIRECTE METHODE: BUDGETMETHODE

595 597

2.

DE KOSTEN VAN KINDEREN IN BELGIE

598

2.1. 2.2.

599

2.3. 2.4. 2.5.

DE MINIMUMKOSTEN VAN KINDEREN VOLGENS DE GEZINSBOND DE MATERIELE KOSTEN VAN KINDEREN VOLGENS BONSANG, CASMAN, GERIN EN PESTIEAU DE KOSTEN VAN KINDEREN VOLGENS DE NORMATIEVE BUDGETMETHODE KOSTEN VAN KINDEREN EN EQUIVALENTIEFACTOREN TUSSENTIJDS BESLUIT

600 600 605 606

3.

OVERHEIDSTEGEMOETKOMINGEN VOOR KINDEREN TEN LASTE

607

3.1. INLEIDING 3.2. KINDERBIJSLAGEN 3.3. FISCALE TEGEMOETKOMINGEN VOOR KINDEREN TEN LASTE 3.4. STUDIETOELAGEN 3.5. TUSSENTIJDS BESLUIT

607 608 609 611 613

4.

DE DOELTREFFENDHEID VAN DE INKOMENSBESCHERMING VOOR GEZINNEN MET KINDEREN

614

5.

BESLUIT

621

BIJLAGE 1

622

BIJLAGE 2: TOEREIKENDHEID FINANCIELE TEGEMOETKOMINGEN VOOR ENKELE TYPEGEZINNEN IN VERSCHILLENDE SOCIAALECONOMISCHE SITUATIES (STASIM)

626

6. BIBLIOGRAFIE

636

639

KINDERBIJSLAGEN EN ARMOEDE: KAN DE ZESDE STAATSHERVORMING HET IMMOBILISME DOORBREKEN?1 DOOR BEA CANTILLON, WIM VAN LANCKER, TIM GOEDEME, GERLINDE VERBIST, LINA SALANAUSKAITE en VEERLE DE MAESSCHALCK ? Centrum voor Sociaal Beleid Herman Deleeck, Universiteit Antwerpen

1. INLEIDING

In zijn inaugurale rede voor de Leerstoel Herman Deleeck2 (d.d. 31 oktober 2012) wees Frank Vandenbroucke op de langzame maar aanhoudende toename van de kinderarmoede in België (Vandenbroucke, 2012). De vergelijking met andere landen in Europa leert bovendien dat België op het vlak van kinderarmoede een wel erg middelmatige prestatie neerzet. Landen als Noorwegen, Finland, Denemarken en Nederland doen het beduidend beter, enerzijds omdat daar minder kinderen opgroeien in gezinnen waar weinig wordt gewerkt, en anderzijds omdat het armoederisico van deze werkarme gezinnen hoger is in België dan in de beter presterende landen. Dat laatste wijst op een beperktere doelmatigheid van de sociale bescherming in het algemeen en van de kinderbijslagen in het bijzonder (zie daarover ook het recente artikel in dit tijdschrift over de doelmatigheid van de kinderbijslagen voor alleenstaande moeders, Van Lancker et al., 2012). Uitgerekend aan de vooravond van de uitvoering van de zesde staatshervorming, waarin onder meer de overheveling van de kinderbijslagen naar de gemeenschappen wordt gestipuleerd, komt daarmee de vraag centraal te staan naar de sociale doelmatigheid en doeltreffendheid van de kinderbijslagen. Op het eerste gezicht heeft het Belgische systeem van kinderbijslagen in het verleden een aanzienlijke groeikracht en een bijzonder aanpassingsvermogen gekend en is het in grote mate robuust gebleken. De kinderbijslagregeling is lange tijd in opwaartse zin geëvolueerd. Zowel het toepassingsgebied als de uitkeringen hebben doorheen de tijd een stelselmatige uitbreiding gekend. Verder is het stelsel voortdurend verfijnd en aangepast in functie van nieuwe noden en veranderende omstandigheden. Een illustratie hiervan zijn inter alia de invoering van de notie ‘feitelijk gezin’, de (1) De auteurs wensen uitdrukkelijk Bérénice Storms en Aaron Van den Heede te bedanken voor hun hulp bij de totstandkoming van dit artikel, en een anonieme referee voor de constructieve opmerkingen. (2) Zie Vandenbroucke, 2012. Meer info over de leerstoel Herman Deleeck is te vinden op de website http:// www.centrumvoorsociaalbeleid.be.

641


regeling inzake co-ouderschap of de trimestrialisering van het recht. Tevens is de kinderbijslag zeer robuust geweest in periodes van beperkte(re) budgettaire mogelijkheden. Zo zijn de kinderbijslagen tijdens de crisisperiodes van de jaren tachtig en negentig, toen de sociale zekerheid samen met de overheidsfinanciën dreigde te ontsporen, in belangrijke mate buiten schot gebleven ondanks de plannen om de uitgaven ook in deze tak te verminderen. Buiten de vooruitgeschoven halvering van de leeftijdsbijslagen midden jaren negentig werd nooit een politieke meerderheid gevonden om deze plannen te realiseren. Begin jaren tachtig werden de gezinsbijslagen weliswaar een tijdlang verminderd met circa 12,39 EUR per maand per gezin3 en schafte men de dertiende en veertiende maand kinderbijslag af voor het eerste kind4; deze maatregelen werden echter geflankeerd door een bijzondere en tijdelijke bijdrage ten laste van alleenstaanden en gezinnen zonder kinderen5. Vergeleken met de werkloosheidsuitkeringen, de terugbetalingen in de gezondheidszorg en de pensioenen is de kinderbijslag dan ook verrassend ongeschonden uit de opeenvolgende crises gekomen6. De groeikracht, het aanpassingsvermogen en de robuustheid van het systeem hebben lange tijd bijgedragen tot de doelmatigheid ervan. Dit geldt in de eerste plaats wat betreft armoedebestrijding. Mede dankzij de kinderbijslag is de armoede bij gezinnen met kinderen – ondanks de werkloosheid en de besparingen in de sociale zekerheid – in de jaren zeventig, tachtig en negentig niet toegenomen. Het geldt in de tweede plaats ook wat betreft de dekking van het stelsel. Waar het stelsel in oorsprong slechts een deel van de bevolking dekte, is het toepassingsgebied in de loop der jaren dermate uitgebreid dat het vandaag een quasi-universele toepassing kent. Tegelijk werden de kinderbijslagstelsels gekenmerkt door een groot immobilisme. Zo is aan de architectuur van de Belgische kinderbijslagen in de voorbije decennia niets wezenlijks veranderd. De universalisering (i.e. kinderbijslag als recht van kind, onafhankelijk van het socioprofessioneel statuut van de rechthebbende) en fiscalisering (i.e. het belastbaar maken van de kinderbijslagen) die in vele hervormingsblauwdrukken werden vooropgesteld, bleven uit. Het stelsel werd weliswaar aangepast aan nieuwe en complexere gezinsvormen en er werd voortdurend gezocht naar wegen om de uitvoeringspraktijken zoveel mogelijk te accommoderen aan de toenemende complexiteit van de regelgeving (zoals de trimestrialisering, co-ouderschap en het feitelijk gezin, supra), maar afgezien van de inhaalbewegingen van de kinderbijslagen voor zelfstandigen en de hervorming van de kinderbijslagen voor kinderen met een handicap was van fundamentele hervormingen geen sprake. Bovendien heeft de sector van de kinderbijslagen slechts in beperkte mate gedeeld in de toegenomen welvaart (sectie 4). (3) KB nr. 35 van 30 maart 1982 en KB nr. 37 van 30 maart 1982, verlengd bij KB nr. 130 en 159 van 30 december 1982. (4) KB nr. 131 van 30 december 1982, gewoon KB van 30 december 1982 en gewoon KB van 24 februari 1983. (5) KB nr. 36 van maart 1982 (werknemers en overheidspersoneel) en KB nr. 38 van maart 1982 (zelfstandigen). (6) Voor een overzicht van de sociale zekerheid in periodes van crisis, zie ook Van Langendonck en Put (2006). 642

KINDERBIJSLAGEN EN ARMOEDE

De voortschrijdende erosie van de uitkeringsbedragen heeft twee belangrijke implicaties. In de eerste plaats betekent dit een afname van de horizontale solidariteit tussen kindarme en kindrijke gezinnen. De transferten voor kinderen nemen langzaam maar zeker af waardoor gezinnen zonder kinderen relatief welvarender worden dan gezinnen met kinderen. In de tweede plaats ondergraaft de welvaartserosie van de kinderbijslagen van langsom meer de doelmatigheid van het stelsel. Kinderbijslagen zijn immers steeds minder toereikend om de minimale kosten en de nieuwe behoeften van kinderen te ondervangen (sectie 3.1). Vooral voor gezinnen met een laag inkomen is dit problematisch omdat kinderbijslagen in deze huishoudens in belangrijke mate bijdragen tot het ophogen van het beschikbare inkomen tot boven de armoedegrens. Omdat de erosie van de uitkeringsbedragen slechts zeer ten dele werd ondervangen door het inbouwen van selectiviteit ten voordele van gezinnen met een laag inkomen zijn de financiële tegemoetkomingen voor kinderen minder goed in staat om armoede te reduceren (sectie 5). Ofschoon men daar niet op had moeten wachten, biedt de splitsing van de kinderbijslagen zoals voorzien in de zesde staatshervorming kansen om het hogergenoemde immobilisme van de voorbije decennia te doorbreken en noodzakelijke hervormingspaden in te zetten (sectie 6). Na een decennialange windstilte – zowel in discours als in beleid – ontstaat nu ruimte voor een noodzakelijke reflectie over de rol van kinderbijslagen in de organisatie van een rechtvaardige en performante samenleving die gekenmerkt wordt door vergrijzing. Twintig jaar geleden onderzocht het CSB de mogelijke wegen naar meer doelmatigheid in de kinderbijslag en in de fiscale voordelen voor kinderen ten laste. De auteurs schreven toen dat “kinderbijslagen en belastingaftrekken voor kinderen ten laste globaal een grote doelmatigheid [realiseren]”, maar ook dat “ondanks de grote middeleninzet, het bestaande instrumentarium er duidelijk niet in slaagt om de minimale kosten van kinderen in lage-inkomensgezinnen te dekken” (Cantillon et al., 1995, p. 32). In deze bijdrage hernemen we deze oefening. We bekijken de kenmerken, de uitgaven en de verdeling van de uitgaven voor financiële tegemoetkomingen voor kinderen (sectie 2), en we nemen de doelmatigheid ervan (sectie 3) onder de loep: in welke mate slagen de financiële tegemoetkomingen voor kinderen erin om 1) de kosten van kinderen te dragen; en 2) de (kinder)armoede te reduceren? Daarna bespreken we de evolutie van de bedragen voor kinderbijslagen en fiscale voordelen voor kinderen ten laste en bespreken we de gevolgen van deze erosie voor de doelmatigheid van kinderbijslagen en fiscale voordelen voor kinderen (sectie 4 en 5). We eindigen met reflecties over de staatshervorming (sectie 6), en de mogelijkheid om de kinderbijslagen te hervormen.

643


2.

FINANCIELE TEGEMOETKOMINGEN VOOR KINDEREN IN BELGIE

2.1. BELEIDSINSTRUMENTEN

De federale overheid ondersteunt gezinnen met kinderen vandaag financieel via de sociale zekerheid en de fiscaliteit7. Binnen het stelsel van de sociale zekerheid gebeurt dit via de kinderbijslagregeling. In eerste instantie wordt voor alle kinderen in België een kinderbijslag uitgekeerd. Het recht op kinderbijslag is niet universeel, maar hangt samen met de arbeidspositie van (een van de) ouders. Deze socioprofessionele structuur zorgt ervoor dat er vier verschillende stelsels naast elkaar bestaan, namelijk voor werknemers, ambtenaren en zelfstandigen en sinds 1972 ook de gewaarborgde gezinsbijslag voor gezinnen die niet in een van de eerste drie categorieën vallen. Deze stelsels kennen niet alleen hun eigen administratie en financiering, maar ook verschillende modaliteiten qua bedragen en voorwaarden. Binnen elk stelsel wordt voor het bedrag per kind een onderscheid gemaakt tussen de rang8 en de leeftijd van het kind9. Deze basisbedragen kunnen verder aangevuld worden met een sociale toeslag voor kinderen met een handicap en kinderen van langdurig werklozen, invaliden en gepensioneerden of met een toeslag voor alleenstaande ouders (ingevoerd in 2007, zie verder). Voor de volledigheid vermelden we ook dat gezinnen bij de geboorte of adoptie van hun kind een premie ontvangen (kraamgeld of een adoptiepremie) en dat gezinnen met kinderen een jaarlijkse bijslag10 krijgen uitgekeerd. Het kraamgeld en de adoptiepremie zijn niet opgenomen in de berekeningen die we verderop in dit artikel presenteren. Gezinnen met kinderen worden ook ondersteund via de personenbelasting. Elke belastingplichtige in ons land heeft recht op een belastingvrij gedeelte van het inkomen. Dit belastingvrije minimum wordt verhoogd per kind dat fiscaal ten laste is. De vrijstelling is het kleinst voor eerste kinderen en het grootst voor het vierde en volgende kinderen. Sinds de hervorming van de personenbelasting in 2001 kunnen ook gezinnen met een inkomen dat lager is dan het belastingvrije minimum genieten van fiscale voordelen voor hun kinderen ten laste. Het niet-gebruikte deel van de belastingvrije sommen voor kinderen ten laste wordt vanaf aanslagjaar 2003 (inkomens 2002) immers omgezet in een geplafonneerd terugbetaalbaar belastingkrediet. Ook werd in deze hervorming de verhoging van de belastingvrije som voor ongehuwde alleenstaande ouders of weduwen/naars uitgebreid naar andere eenoudergezinnen (voornamelijk wie uit de echt gescheiden is).

644

(7) De regionale overheden komen tussen in de onderwijskosten via inkomensgerelateerde school- en studietoelagen. Deze beleidsinstrumenten nemen we in dit bericht niet verder in beschouwing. maar we verwijzen de geïnteresseerde lezer naar Ghysels en Van Lancker (2009) en Storms en Bogaerts (2012) voor meer informatie. (8) Rangprogressiviteit: een 2e kind krijgt meer dan het 1e, een 3e meer dan het 2e. Voor kinderen van de derde rang of hoger zijn de bedragen vandaag gelijk. (9) 0-6j, 6-12j, 12-18j en 18-25j indien het kind verder studeert. (10) Oorspronkelijk ingevoerd in 2006 onder de noemer ‘schoolpremie’ en toegekend via een verhoging van de leeftijdsbijslagen.


2.2. RATIONALE

De financiële tegemoetkomingen voor kinderen worden gekenmerkt door een horizontale (van kindarme naar kindrijke gezinnen), intergenerationele (van oudere gezinnen naar jongere gezinnen) en verticale (van hoge naar lage inkomens) herverdelingslogica. Achter de kinderbijslag gaan, van bij het prille begin, zeer diverse motivaties en doelstellingen schuil: het tekortschieten in de jaren twintig en dertig van de arbeiderslonen als enig gezinsinkomen, de armoede en sociale onrust die daarvan het gevolg was; de bezorgdheid voor de geboorteafname tijdens het interbellum en de nood aan een fitte beroepsbevolking in de concurrentiële omgeving op het einde van de 19e en het begin van de 20ste eeuw. De architectuur van algemene kinderbijslagen gefinancierd door patronale bijdragen vloeit voort uit de praktijk van een groeiend aantal bedrijfsleiders vanaf de jaren twintig om aan hun arbeiders met kinderen forfaitaire supplementen toe te kennen op het loon. Doorheen de jaren van welvaartsgroei en ‘deproletarisatie van de arbeiders’ werd de oorspronkelijke loonpolitieke doelstelling minder belangrijk. Het gewicht kwam veeleer te liggen op Lastenausgleich en de kinderbijslagregeling werd meer en meer een instrument van horizontale herverdeling. Vertrekkend van de idee dat de samenleving er alle belang bij heeft dat kinderen in zo goed mogelijke omstandigheden kunnen opgroeien, wordt een deel van de financiële last van het opvoeden van kinderen gespreid over de ganse bevolking via een algemene bijdragebetaling. Middels bijslagen die in beginsel voor elk kind gelijk zijn ongeacht de hoogte van het inkomen van het gezin waarin het wordt opgevoed, wordt financieel tegemoetgekomen in de kost die het hebben van kinderen met zich meebrengt maar vindt er ook herverdeling plaats van kindarme naar kindrijke gezinnen. Dit omvat ook een intergenerationele logica, want gezinnen met kinderen dragen immers tweemaal bij: eenmaal voor de pensioenen van de huidige generatie gepensioneerden, en eenmaal voor de investering in hun kinderen die later ook voor de vergrijzingskost zullen (moeten) instaan (Berghman, 2006; Cantillon en Goedemé, 2006). Het verticale herverdelingsprincipe (van hoge- naar lage-inkomensgezinnen) in de kinderbijslag is van recentere datum. Vanuit een rationale van armoedebestrijding wordt de universele basisstructuur sinds de jaren zeventig aangevuld met een selectieve laag: sociale toeslagen voor uitkeringstrekkers, eenoudergezinnen, de Gewaarborgde Gezinsbijslagen, etc. Voor gezinnen die met een laag inkomen moeten rondkomen, is de kost van kinderen immers proportioneel zwaarder om te dragen; voor hen is het minder evident om hun kinderen dezelfde kansen te geven als kinderen die opgroeien in een gezin met een grotere financiële draagkracht. Omdat kinderen niet zelf kunnen kiezen in welk gezin ze worden geboren, is het een kwestie van rechtvaardigheid om meer te investeren in de gezinnen die het moeilijker hebben om de kinderkosten te dragen. 645


We zagen in de vorige paragraaf dat het geheel van financiële tegemoetkomingen voor kinderen in ons land naast kinderbijslagen ook fiscale voordelen omvat die in het kader van de personenbelasting worden toegekend aan gezinnen met kinderen ten laste. De verhogingen van de belastingvrije sommen voor kinderen ten laste, die beschouwd kunnen worden als een vorm van bijkomende kinderbijslag, vormt hiervan het belangrijkste voorbeeld. Ook bij deze fiscale voordelen geldt de idee van horizontale herverdeling: een gezin met kinderen betaalt hierdoor minder belasting dan een gezin zonder kinderen bij gelijk belastbaar inkomen. Inzake armoedebestrijding scoren deze belastingverminderingen traditioneel echter zwakker, omdat de laagste inkomens hier minder gebruik van kunnen maken. Zoals hoger aangegeven werd hier met de hervorming van de personenbelasting van 2001 enigszins aan tegemoetgekomen omdat dit belastingkrediet gedeeltelijk terugbetaalbaar werd gemaakt. De dosering van de horizontale- en verticaleverdelingscriteria in de tegemoetkomingen van kinderen vormt de belangrijkste inzet van het gezinspolitieke beleid11. 2.3.

UITGAVEN EN SPREIDING

Volgens cijfers van de Organisatie voor Economische Ontwikkeling en Samenwerking (OESO)12 besteedde de federale overheid in 2007 in totaal 6,64 miljard EUR aan kinderbijslagen (4,78 miljard EUR) en fiscale voordelen voor kinderen ten laste (1,86 miljard EUR). Dit is veel in vergelijking met andere Europese lidstaten (figuur 1). Qua gemiddelde uitgaven per kind moet België alleen Oostenrijk en Luxemburg laten voorgaan. België wordt dus nog steeds gekenmerkt, net als twintig jaar geleden (Bradshaw et al., 1993), door een grote totale middeleninzet. Er trad in de voorbije twintig jaar echter wel een verschuiving op in de wijze waarop deze uitgaven gespreid zijn over de verschillende inkomensgroepen in de samenleving. Voor de jaren negentig schreven Cantillon et al. (1995) in dit verband dat “de Belgische kinderbijslagen en de belastingaftrekken zeer ruim gespreid [zijn] over alle welvaartscategorieën van de bevolking”. Niettemin vloeiden de uitgaven in het kader van de kinderbijslagregeling en (vooral) de fiscaliteit toen verhoudingsgewijs minder naar de laagste inkomensdecielen. Tabel 1 toont dat het aandeel van de financiële tegemoetkoming voor kinderen dat vandaag toevloeit naar de laagste inkomensgroepen, beduidend groter is dan 20 jaar geleden. Dit moet uiteraard geïnterpreteerd worden in functie van het hogere aantal kinderen in de laagste-inkomensgroepen, maar het verschil is zeer duidelijk.

646

(11) Ook de discussie rond de Vlaamse kindpremie was rond deze vraag gecentreerd, zie Van Mechelen en Vandenbroucke, 2012. (12) Zie Adema, 2011 en de Social Expenditures (SOCX) database, http://www.oecd.org/els/social/expenditure.


FIGUUR 1: GEMIDDELDE UITGAVEN PER KIND VOOR KINDERBIJSLAGEN EN FISCALE VOORDELEN VOOR KINDEREN TEN LASTE, EUROPESE LANDEN, 2007 (UITGEDRUKT IN KOOPKRACHTPARITEITEN13)

Bron: Van Lancker en Ghysels, 2013.

TABEL 1: PROCENTUELE VERDELING VAN DE GLOBALE BEDRAGEN VAN DE KINDERBIJSLAGEN EN FISCALE VOORDELEN VOOR KINDEREN TEN LASTE NAAR GESTANDAARDISEERDE INKOMENSDECIELEN, BELGIE, 2010 Deciel

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Totaal

1977

2010

Kinderbijslag

Fiscaal voordeel

Gemiddeld aantal kinderen

Kinderbijslag

Fiscaal voordeel

Gemiddeld aantal kinderen

9,6 9,0 8,9 10,2 10,2 10,9 11,7 11,2 10,5 7,7 100

0,9 5,7 10,0 11,8 12,8 12,3 12,4 13,7 12,5 7,8 100

1,10 0,95 0,96 1,07 1,13 1,17 1,21 1,28 1,17 0,81 1,09

13,3 11,0 10,0 9,6 10,0 10,9 9,4 10,3 7,7 7,9 100

8,3 8,8 10,5 10,6 11,2 12,5 10,3 11,5 7,9 8,4 100

1,38 1,20 1,11 1,06 1,30 1,30 1,07 1,40 0,79 0,78 1,14

Bron: eigen berekeningen op basis van MISIM voor 1997 en MEFISTO/EUROMOD voor 2010. Decielen zijn gebaseerd op het equivalent beschikbaar gezinsinkomen. (13) De omzetting in koopkrachtpariteiten zorgt ervoor dat de bedragen weergeven hoeveel goederen en diensten er in het betreffende land mee kunnen worden gekocht, rekening houdend met de prijsverschillen tussen landen.

647


Aan de basis van de verschuiving liggen naast veranderingen in de relatieve inkomenspositie van jongeren en ouderen veranderingen in beleid, want tijdens de beschouwde periode kende de kinderbijslagregeling verschillende aanpassingen. Hoewel deze hervormingen niet systemisch waren en er ten gronde niets wijzigde aan het kinderbijslagstelsel, zorgden ze er wel voor dat het stelsel feitelijk selectiever werd. Belangrijk in dit verband is de verlaging van de leeftijdstoeslag voor kinderen van rang 1 die in 1997 werd doorgevoerd als besparingsmaatregel maar die niet van toepassing is op kinderen waarvoor een sociale toeslag wordt uitgekeerd. Daarnaast was er een verdere uitbreiding van de selectieve voorzieningen door de invoering van een eenouderpremie in 2007 (inclusief een bijkomende toeslag vanaf het derde kind voor gezinnen die al een toeslag kregen) (Rijksdienst voor Kinderbijslag voor Werknemers, 2011). Het systeem werd bovendien ook feitelijk selectiever door de evolutie van het aantal kinderen die recht hebben op enige vorm van sociale toeslagen: zo is er een forse toename geweest (van 10% begin jaren zeventig naar circa 18% in 2004) van het aandeel kinderen met een verhoogde kinderbijslag (Rijksdienst voor Kinderbijslag voor Werknemers, 2005). Tabel 2 toont de spreiding van de totale uitgaven voor de basisbedragen en voor de sociale toeslagen over inkomensgroepen. We zien duidelijk dat de sociale toeslagen geconcentreerd zijn bij de laagste inkomensdecielen. Met andere woorden, de elementen van selectiviteit komen zeer duidelijk terecht bij de laagste equivalente inkomens.

TABEL 2: PROCENTUELE VERDELING VAN HUISHOUDENS MET GEWONE GEZINSBIJSLAGEN EN SOCIALE TOESLAGEN, BELGIE, 2010 Deciel 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Gewone gezinsbijslag 5,3 6,9 8,4 9,6 11,6 13,0 12,1 13,4 10,2 9,6

Sociale toeslagen 44,9 24,1 15,6 8,3 4,1 1,1 1,3 0,2 0,4 0,0

Bron: eigen berekeningen op basis van MEFISTO/EUROMOD. Decielen zijn gebaseerd op het equivalent beschikbaar gezinsinkomen.

648


Dat de Belgische kinderbijslag in de voorbije twintig jaar selectiever werd, wil echter niet zeggen dat het stelsel in globo een selectief systeem is geworden. De uitgaven voor kinderbijslagen worden nog steeds vrij homogeen verdeeld over alle inkomensgroepen en de belastinguitgaven komen nog steeds vooral ten goede aan de meer begoede gezinnen. Tot op heden blijft het zwaartepunt van het kinderbijslagstelsel horizontaal. Dat wordt ook bevestigd in het internationaal vergelijkend onderzoek: in vergelijking met veel andere Europese landen zijn de bijkomende bedragen voor specifieke categorieën, zoals alleenstaande moeders of werkloze gezinnen, eerder beperkt (Van Lancker et al., 2012). In de fiscaliteit heeft de hervorming van de personenbelasting (vanaf inkomensjaar 2001) ervoor gezorgd dat het fiscale voordeel voor kinderen groter werd voor de laagste-inkomensgroepen. Beter rekening houden met de kinderlast was dan ook een van de krachtlijnen van deze hervorming. Desondanks blijft het profijt van het fiscale voordeel voor kinderen ten laste nog steeds in grotere mate ten goede komen aan de hoogste inkomens. In tabel 3 worden de gemiddelde maandbedragen per kind vergeleken voor kinderbijslagen en belastinguitgaven voor kinderen ten laste. Een kind in de laagste decielen krijgt gemiddeld gezien een hoger bedrag aan kinderbijslag dan een kind in de hoogste decielen, terwijl het omgekeerde geldt voor de fiscale voordelen voor kinderen ten laste. Gezinnen met kinderen uit de laagste inkomensgroepen halen verhoudingsgewijs meer voordeel uit de financiële tegemoetkoming die de federale overheid verstrekt via de sociale zekerheid dan uit deze die worden toegekend via de fiscaliteit. TABEL 3: GEMIDDELDE MAANDBEDRAGEN VAN KINDERBIJSLAGEN EN BELASTINGVOORDELEN VOOR KINDEREN TEN LASTE NAAR GESTANDAARDISEERDE INKOMENSDECIELEN, GECORRIGEERD VOOR GEMIDDELD KINDERAANTAL PER DECIEL, GEZINNEN MET KINDEREN, BELGIE, 2010, IN EUR

Deciel Gemiddelde kinderbijslag per kind Gemiddelde belastingaftrek per kind

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

160

165

152

151

146

143

136

144

129

128

34

43

52

54

57

57

51

54

45

46

Bron: eigen berekeningen op basis van MEFISTO/EUROMOD. Decielen zijn gebaseerd op het equivalent beschikbaar gezinsinkomen.

649


3.

DOELMATIGHEID EN DOELTREFFENDHEID VAN HET BELEID

3.1.

DE KOSTEN VAN KINDEREN

Hierboven hebben we gezien dat de federale overheid tracht om de kosten die voortvloeien uit het hebben van kinderen te compenseren via kinderbijslagen en fiscale voordelen voor kinderen ten laste. In hoeverre slagen deze overheidstussenkomsten er vandaag in om de minimale kosten van kinderen te dekken (horizontale dimensie)? Om te bepalen wat een kind kost, maken we hier gebruik van referentiebudgetten. Deze laten toe om uitspraken te doen over de hoeveelheid financiële middelen die individuen minimaal nodig hebben om op een menswaardige manier aan de samenleving te participeren. Vanuit een algemeen normatief kader over maatschappelijke participatie en menselijke behoeften maakten experts, in nauwe samenspraak met gezinnen die met een beperkt inkomen moeten leven, de vertaalslag naar concrete korven van goederen en diensten (zie Storms, 2012; Storms en Van den Bosch, 2009 voor meer informatie). Deze referentiebudgetten kunnen gebruikt worden als een normatieve inkomensgrens die aangeeft onder welk inkomen volwaardige maatschappelijke participatie onmogelijk wordt. Een nadeel van deze methode is dat ze enkel toelaat om uitspraken te doen over welke kosten minimaal noodzakelijk zijn voor alle kinderen. Omdat de referentiebudgetten verwijzen naar een grens waaronder het voor haast niemand mogelijk is om volwaardig aan de samenleving te participeren, vertegenwoordigen de hieruit voortvloeiende kosten voor kinderen een ondergrens. Kinderen met bijzondere behoeften als gevolg van bijvoorbeeld een ziekte, handicap of leermoeilijkheden hebben meer nodig. Het is dus belangrijk om in het achterhoofd te houden dat de kosten van kinderen die we hier presenteren, niet de ‘gemiddelde kost van een kind’ weerspiegelen, maar wel de ‘minimale kost van een kind’. In tabel 4 tonen we de minimumkosten van kinderen, zoals afgeleid uit deze referentiebudgetten (voor het jaar 2012), en de mate waarin het samenspel van kinderbijslagen en fiscale voordelen deze kosten dekken (dekkingsgraad). We tonen de kosten van kinderen voor vier gezinstypes (alleenstaanden en koppels, tewerkgesteld en niet-tewerkgesteld) voor 1, 2 en 3 kinderen ten laste. Bij de tewerkgestelde gezinnen tonen we de kost van kinderen met en zonder gebruik van kinderopvang.

650


TABEL 4: KOSTEN VAN KINDEREN EN FINANCIELE TEGEMOETKOMINGEN VOOR TYPEGEZINNEN MET 1, 2 EN 3 KINDEREN TEN LASTE, MAANDBEDRAGEN IN EUR, BEDRAGEN VOOR 2012

Alleenstaande

1 kind Leefloon

2 kinderen

Minimumloon -KO

+KO

Leefloon

3 kinderen

Minimumloon -KO

+KO

Leefloon

Minimumloon -KO

+KO

Kost kind

336

336

457

532

531

727

894

894

1123

Kinderbijslag

131

131

131

319

319

319

611

611

611

Fiscaal voordeel

35

86

123

70

154

219

105

284

331

Dekking (%)

49

65

56

74

89

75

80

100

84

Koppel

Leefloon

2*minimumloon

Leefloon

2* minimumloon

Leefloon

2 * minimumloon

Kost kind

294

294

489

499

859

871

Kinderbijslag

131

87

319

247

611

502

Fiscaal voordeel

35

46

70

107

105

264

Dekking (%)

56

45

81

71

83

88

Bron: berekeningen door Bérénice Storms. -/+ KO = zonder of met kinderopvangkosten. Een alleenstaande ouder is tewerkgesteld aan het minimumloon, tewerkgestelde koppels zijn tweeverdieners die allebei werken aan het minimumloon. Niet-tewerkgestelden worden verondersteld een leefloon te krijgen. De leeftijd van de kinderen is als volgt bepaald: Een kind is jonger dan 3 jaar, twee kinderen zijn jonger dan 3 en tussen 3 en 6 jaar, en drie kinderen zijn jonger dan 3, tussen 3 en 6 jaar en tussen 6 en 12 jaar.

We zien dat de bedragen voor kinderbijslagen en fiscale voordelen voor kinderen ten laste de minimumkosten van kinderen niet dekken, zelfs niet wanneer de basisbedragen worden aangevuld met sociale toeslagen; behalve voor een alleenstaande ouder met drie kinderen die werkt en toch geen kinderopvangkosten heeft (en dus altijd kan rekenen op informele opvang door grootouders, wat geen realistische vooronderstelling is). Wanneer we de kinderopvangkosten in rekening brengen, dan wordt het plaatje nog ongunstiger. Het is wel zo dat het dekkingspercentage stijgt naargelang het aantal kinderen in het gezin toeneemt omwille van de rangprogressiviteit van de kinderbijslagen en de fiscale voordelen voor kinderen ten laste. De rangtoeslagen zorgen met andere woorden voor een noodzakelijke bijsturing van de dekkingsgraad. De keerzijde van de medaille is dan wel dat gezinnen met 1 kind daardoor het slechtst af zijn: de kinderbijslagen en belastingvoordelen dekken slechts de helft of minder dan de helft van de minimale kosten voor kinderen.

651


3.2.

FINANCIELE TEGEMOETKOMINGEN VOOR KINDEREN EN (KINDER)ARMOEDE

Op het vlak van kinderarmoede is België verworden van een ‘best practice’ in de jaren tachtig tot een middenmoter vandaag (Bradshaw et al., 1993; Rijksdienst voor Kinderbijslag voor Werknemers, 2010). Vandaag is het zelfs zo dat het armoederisico verschuift van ouderen naar kinderen en jongeren (Vandenbroucke, 2012). In de periode 2005 tot 2009 is de kinderarmoede in ons land significant toegenomen, van 15,3 tot 18,1%, terwijl de armoede bij 65-plussers in dezelfde periode significant is afgenomen van 23,2 tot 19,4%. Deze cijfers verbergen echter een sterke regionale gradiënt: terwijl het kinderarmoederisico in Vlaanderen in de periode 2005-2009 stabiel is gebleven tussen 10 en 11%, is datzelfde risico in Wallonië gestegen van 19,2 tot 24,2% (voor Brussel beschikken we niet over betrouwbare cijfers). In vergelijking met de Europese landen die beter presteren op het vlak van kinderarmoede, leven er in België meer kinderen in werkarme huishoudens (i.e. huishoudens waar minder dan de helft van het arbeidspotentieel wordt benut) en zijn die kinderen ook vaker arm (Vandenbroucke, 2012). Internationaal comparatief onderzoek wijst uit dat financiële tegemoetkomingen voor gezinnen met kinderen een belangrijke rol kunnen spelen in het verminderen van het armoederisico bij kinderen (Bradshaw, 2010; Immervoll et al., 2001). In wat volgt gaan we dan ook na in welke mate het Belgische systeem van kinderbijslagen en fiscale voordelen het armoederisico van kinderen en gezinnen vermindert. We maken daarvoor gebruik van het microsimulatiemodel MEFISTO/EUROMOD dat ons toelaat om de impact van de kinderbijslagen en de fiscale voordelen voor kinderen ten laste op het armoederisico van kinderen en gezinnen te berekenen14. De eerste kolom van tabel 5 (de ‘startwaarde’, het armoederisico zonder de impact van kinderbijslagen en fiscale voordelen mee te tellen) toont dat eenoudergezinnen en grote gezinnen een wel erg hoog armoederisico zouden lopen zonder het bestaan van kinderbijslagen en fiscale voordelen. De impact van deze tegemoetkomingen op het armoederisico van grote gezinnen met drie (een vermindering van 17 procentpunten) en vier of meer kinderen (een daling van 30 procentpunten), en alleenstaande ouders (vermindering van 20 procentpunten) is dan ook aanzienlijk. Bij kinderen wordt het armoederisico bijna gehalveerd (een daling van 14 procentpunten). Bij alle gezinnen met kinderen wordt het armoederisico gereduceerd met 12 procentpunten door het samenspel van kinderbijslagen en fiscale voordelen. Het gros van de armoedereductie wordt gerealiseerd door middel van de kinderbijslagen. Ofschoon nu ook de allerlaagste inkomens profijt halen uit de fiscale voordelen

652

(14) De simulaties met het microsimulatiemodel MEFISTO/EUROMOD gebeuren op basis van inkomensgegevens uit het jaar 2007 die omgezet werden naar het prijspeil van 2010, en maken gebruik van de regels in de kinderbijslag en fiscaliteit zoals die golden in 2010. De armoederisico’s worden berekend op basis van deze gesimuleerde bedragen en kunnen daardoor soms afwijken van de officiële EUROSTAT-cijfers.


(sinds de hervorming van 2001, zie boven), en gegeven de geringere middeleninzet in vergelijking met kinderbijslagen, zien we dat fiscale voordelen een veel kleinere rol spelen in de armoedevermindering dan kinderbijslagen. TABEL 5: ARMOEDEVERMINDERING DOOR KINDERBIJSLAGEN EN FISCALE VOORDELEN VOOR KINDEREN TEN LASTE VOOR KINDEREN EN GEZINNEN MET KINDEREN, BELGIE, 2010

Kinderbijslag

Fiscale voordelen

Gecombineerd effect

Armoederisico na kinderbijslag en fiscale voordelen

27,0

8,9 ***

3,0 ***

11,9 ***

15,1

1 kind

16,8

3,4 ***

1,1 ***

4,0 ***

12,9

2 kinderen

22,8

7,3 ***

2,3 ***

9,7 ***

13,1

3 kinderen

30,1

12,5 ***

4,8 ***

16,7 ***

13,4

4+ kinderen

59,3

21,2 ***

6,9 ***

30,0 ***

29,2

Eenoudergezin

60,0

16,2 ***

5,2 ***

19,9 ***

40,1

Koppel met kinderen

21,7

7,4 ***

2,5 ***

10,5 ***

11,2

Kinderarmoede (0-17j)

31,4

10,8 ***

3,7 ***

14,3 ***

17,1

Armoederisico zonder kinderbijslag en fiscale voordelen Alle gezinnen met kinderen

Armoedevermindering in procentpunten door:

Gezinnen met:

Bron: eigen berekeningen op basis van MEFISTO/EUROMOD. Significantie: *** p < 0,05.

Tabel 5 toont duidelijk dat kinderbijslagen een belangrijke impact (kunnen) hebben op het armoederisico van kinderen en gezinnen met kinderen. De vraag is nu of dat volstaat. De laatste kolom van tabel 5 toont het armoederisico van kinderen en gezinnen met kinderen in België ondanks de kinderbijslagen en fiscale voordelen. Het gaat dus om gezinnen die ook na het ontvangen van kinderbijslagen en fiscale voordelen nog in bestaansonzekerheid leven. We zien meteen dat de gezinnen die een relatief sterke daling van het armoederisico kennen, zoals alleenstaande ouders en grote gezinnen, toch zeer kwetsbaar blijven. Hun armoederisico is groter dan 653


het gemiddelde armoederisico voor gezinnen met kinderen. Ook de kinderarmoede blijft met 17% hoog. Hierboven (sectie 2.3) toonden we dat de sociale toeslagen, de elementen van selectiviteit in het Belgische kinderbijslagsysteem, progressief terechtkomen bij de laagsteinkomensgroepen. Welke rol spelen deze toeslagen in het verminderen van armoede? Tabel 6 toont het armoederisico voor en na ontvangst van de sociale toeslagen bij kinderen en bij gezinnen die recht hebben op sociale toeslagen. We zien opnieuw dat de sociale toeslagen terechtkomen bij gezinnen die een groot risico lopen om in armoede te leven: 60% van de gezinnen met kinderen die recht hebben op sociale toeslagen, leven met een armoederisico. We zien echter ook dat de impact van de sociale toeslagen op het armoederisico niet zo groot is: de armoede neemt met 7 procent (4,4 procentpunten) af. Het gewicht van de selectiviteit, en dus van verticale solidariteit, in het Belgische kinderbijslagstelsel is zeer beperkt, en dat uit zich ook in een relatief onvermogen om het armoederisico bij de meest kwetsbare gezinnen op een substantiële manier te verminderen. TABEL 6: ARMOEDERISICO VOOR EN NA ONTVANGST VAN SOCIALE TOESLAGEN, BELGIE, 2010

Gezinnen met kinderen die recht hebben op sociale toeslagen

Armoede voor sociale toeslagen

Armoede na sociale toeslagen

Armoedevermindering in procentpunten

64,4

60,0

4,4 ***

Bron: eigen berekeningen op basis van MEFISTO/EUROMOD. Significantie: *** p < 0,05.

Samengevat vinden we dat het samenspel van kinderbijslagen en fiscale voordelen een belangrijke rol vervult in het verminderen van de armoede bij gezinnen met kinderen. Daarbij zijn het vooral kinderbijslagen die de grootste impact hebben, met name bij grote gezinnen en eenoudergezinnen. We zien echter ook dat deze gezinnen nog steeds een groot armoederisico kennen, en dat de (geringe) selectiviteit in het kinderbijslagstelsel geen grote impact op het armoederisico heeft. Kortom, gezien de omvang van de uitgaven voor kinderbijslagen en fiscale voordelen lijken alle elementen samen te wijzen op een te geringe doelmatigheid van de kinderbijslagen en de fiscale voordelen voor kinderen ten laste om een beslissende impact te hebben op de kinderarmoede en armoede bij gezinnen met kinderen. Dit is een vaststelling die recent ook werd gedaan door de Europese Commissie (2012), en die we ook in ander onderzoek hebben bevestigd (Van Lancker et al., 2012). In het volgende deel koppelen we deze bevindingen aan de welvaartserosie van de bedragen voor de bijslagen en fiscale voordelen. 654


4.

EVOLUTIE VAN DE BEDRAGEN VAN DE KINDERBIJSLAGEN EN FISCALE VOORDELEN

Ons land kent een (vrij uniek) systeem van automatische koppeling van de lonen en uitkeringen aan de ontwikkeling van het prijspeil (Van Mechelen et al., 2007). Dit wettelijke aanpassingsmechanisme, dat ervoor zorgt dat de lonen en uitkeringen automatisch geïndexeerd worden wanneer een bepaalde mate van prijsstijging wordt bereikt, moet de koopkrachtvastheid ervan helpen waarborgen. Gedurende de voorbije 20 jaar is het indexeringsmechanisme twee maal gewijzigd. Een eerste grote wijziging werd doorgevoerd in 1994. Sindsdien zijn de sociale uitkeringen niet meer gekoppeld aan het gewone indexcijfer der consumptieprijzen maar aan de gezondheidsindex. De berekening van de gezondheidsindex is gebaseerd op de prijsevolutie van dezelfde korf van goederen en diensten als de gewone consumptieprijsindex, met uitzondering van producten die schadelijk werden geacht voor de gezondheid (tabakswaren, alcoholische dranken, etc.) of die sterk afhankelijk zijn van buitenlandse factoren (bv. olie) (Deleeck, 2001: 123). Men ging ervan uit dat de gezondheidsindex minder snel zou stijgen dan de gewone index, en men hoopte met deze hervorming het inflatoire karakter van de automatische indexering af te zwakken (Van Langendonck en Put, 2006: 190). Toch is het effect van het uitsluiten van enkele producten uit de gezondheidsindex eerder bescheiden voor een gemiddeld gezinsbudget. Een blijvende koppeling aan de gemiddelde consumptieprijsindex zou er in de voorbije 15 jaar voor hebben gezorgd dat de lonen en sociale uitkeringen één keer meer zouden zijn aangepast aan de inflatie dan daadwerkelijk gebeurde. Met andere woorden, de uitkeringen zouden 2 procent hoger liggen dan vandaag het geval is. Een tweede aanpassing van het indexeringsmechanisme kwam er in 2001 met het oog op een snellere aanpassing van de uitkeringen aan de evolutie van de gezondheidsindex. Sindsdien worden de sociale uitkeringen verhoogd vanaf de maand die volgt op de maand waarin de spilindex werd overschreden15. Voordien werd de aanpassing slechts doorgevoerd vanaf de tweede maand die volgde op het einde van de periode van twee maanden waarin het gemiddeld afgevlakte indexcijfer de spilindex had overschreden (Van Langendonck en Put, 2006: 190).

(15) Wet houdende sociale, budgettaire en andere bepalingen van 2 januari 2001.

655


Alles in beschouwing genomen, heeft de automatische koppeling van de uitkeringen aan de stijging van de prijzen ervoor gezorgd dat de kinderbijslagen in belangrijke mate de gemiddelde prijsstijgingen hebben gevolgd, en dus koopkrachtvast waren. Dit wordt geïllustreerd in figuur 2, waarin de evolutie van de basisbedragen in het stelsel voor werknemers en het stelsel voor zelfstandigen wordt afgebeeld sinds 1992, uitgedrukt in prijzen van september 2012. Sinds 1992 bestaat er tussen de twee stelsels enkel nog een verschil in het basisbedrag voor kinderen van de eerste rang, en dit verschil is gedurende de voorbije 10 jaar gevoelig afgenomen doordat het basisbedrag voor kinderen van de eerste rang in het zelfstandigenstelsel sterk werd verhoogd. De overige basisbedragen zijn in de beschouwde periode ongewijzigd gebleven. FIGUUR 2: DE EVOLUTIE VAN HET BASISBEDRAG IN DE KINDERBIJSLAG VOOR WERKNEMERS EN ZELFSTANDIGEN, MAANDBEDRAG OP 1 JANUARI VAN ELK JAAR, UITGEDRUKT IN PRIJZEN VAN SEPTEMBER 2012

Bron: KOWESZ, FOD Economie, RKW, RSVZ, eigen berekeningen.

Een gelijkaardig beeld wordt bekomen voor heel wat andere elementen van de Belgische kinderbijslagen zoals de sociale toeslagen voor langdurig zieken en personen met een handicap, langdurig werklozen en gepensioneerden alsook voor de leeftijdstoeslagen. De automatische indexkoppeling van de uitkeringen volstond echter niet om de uitkeringen ook welvaartsvast te maken en zodoende eenzelfde mate van horizontale solidariteit tussen kindarme en kindrijke gezinnen aan te houden. Dat wil zeggen dat – bij een stijgende algemene welvaart in de samenleving en abstractie makend van andere mogelijke veranderingen – na verloop van tijd de hoogte van 656


de kinderbijslag in het inkomenspakket van gezinnen minder belangrijk wordt, de horizontale herverdeling van gezinnen zonder kinderen naar gezinnen met kinderen afneemt en de impact van de kinderbijslagen op het armoederisico bij (gezinnen met) kinderen vermindert. Dit laatste wordt geïllustreerd aan de hand van figuur 3. In deze figuur wordt de hoogte van het basisbedrag voor een eerste kind in het werknemersstelsel uitgedrukt als percentage van drie verschillende welvaartsindicatoren: het maandelijkse gemiddelde netto nationaal inkomen (NNI) per hoofd van de bevolking, het maandelijkse gemiddelde brutoloon in voltijds equivalenten (VTE) en het gemiddelde maandelijkse mediaan equivalent netto beschikbaar huishoudinkomen. Van deze indicatoren, is de laatste wellicht het meest geschikt om de evolutie in de capaciteit van de uitkeringen om armoede mee te helpen vermijden (dat is, de welvaartscapaciteit), te meten (Goedemé et al., 2012). Elk van deze indicatoren kampt echter met verschillende tekortkomingen en breuken in de tijdreeksen16, waardoor de evolutie van de welvaartscapaciteit van de uitkeringen niet met 100% zekerheid is vast te stellen. Wat wel vaststaat, is dat koopkrachtvastheid de voorbije 20 jaar verre van gelijkstaat met welvaartsvastheid van de uitkeringen: hadden de uitkeringen de stijging van de welvaart gevolgd, dan zouden de uitkeringen die geen verhoging buiten de index hebben ondergaan, vandaag tussen de 14 procent (gemiddeld brutoloon in VTE) en de 31 procent (mediaan inkomen) hoger liggen dan het niveau waarop ze zich vandaag bevinden. Het beeld van de evolutie van het fiscale voordeel is vrij gelijkaardig aan dat van het basisbedrag van de kinderbijslagen. Figuur 4 toont dat over de periode 1992-2011 het voordeel dat voortvloeit uit de verhoging van de belastingvrije som voor kinderen, nauwelijks gewijzigd is voor het eerste en het tweede kind. Voor het derde kind vertoont de grafiek een licht stijgende trend, maar deze is in belangrijke mate het gevolg van het volledig gelijkschakelen van de belastingvrije som voor alleenstaanden en echtgenoten vanaf inkomstenjaar 2004 (ook een maatregel van de hervorming van 2001). Met andere woorden, ook de bedragen van het fiscale voordeel voor kinderen ten laste hebben de welvaartsstijging, zoals hierboven geïllustreerd, niet gevolgd.

(16) De tijdreeksen werden zo veel mogelijk continu gemaakt door (in het geval van het gemiddelde brutoloon in VTE en het NNI per hoofd) op de plaats van de breuk een evolutie te veronderstellen die gelijk is aan het geometrische gemiddelde van de groeivoeten van de voorbije vijf jaar. Zie tabel 8 in appendix.

657


FIGUUR 3: HET BASISBEDRAG VOOR EEN KIND 1e IN RANG IN HET WERKNEMERSSTELSEL ALS PERCENTAGE VAN VERSCHILLENDE WELVAARTSINDICATOREN, 1992-2010

Noot: de evolutie die hier wordt geïllustreerd voor het basisbedrag voor het 1e kind, geldt voor alle uitkeringen die geen verhoging buiten de index hebben ondergaan. Bron: KOWESZ (kinderbijslagen), NBB (NNI per hoofd), RSZ (loonmassa in VTE), SEP (mediaan inkomen 1992), ECHP (mediaan inkomen 1995 en 2000), EU-SILC (mediaan inkomen 2005 en 2010), eigen berekeningen. FIGUUR 4: DE EVOLUTIE VAN HET FISCALE VOORDEEL VOOR KINDEREN VOOR KOPPELS (DOOR VERHOGING BELASTINGVRIJE SOM NAAR RANG VAN KIND), JAARBEDRAG PER KIND UITGEDRUKT IN PRIJZEN VAN SEPTEMBER 2012

658


5.

DE IMPACT VAN DE EROSIE VAN DE BEDRAGEN OP HET ARMOEDERISICO

Om het belang van de erosie van de kinderbijslagen te illustreren, presenteren we in tabel 7 twee simulatieoefeningen waarbij we de impact van kinderbijslagen en fiscale voordelen berekenen mochten ze de welvaartsstijging wel hebben gevolgd. Zoals aangegeven in sectie 4, zouden de uitkeringen tussen de 14 en 31 procent hoger moeten liggen om eenzelfde welvaartscapaciteit te vertegenwoordigen als begin jaren 1990. In de onderstaande simulatie verhoogden we alle bedragen van de kinderbijslagen (scenario 1) en de fiscale voordelen (scenario 2) met 31 procent. Dit komt overeen met de factor die nodig is om ze in verhouding tot het mediaan equivalent netto beschikbaar inkomen en het netto nationaal inkomen per hoofd van de bevolking op eenzelfde niveau te brengen als in 1992. De resultaten tonen hoe het armoederisico zou zijn geëvolueerd mochten de bedragen van de kinderbijslagen en de fiscale voordelen de stijging van de welvaart hebben gevolgd. Uiteraard moeten deze resultaten met de nodige voorzichtigheid worden geïnterpreteerd17, maar ze laten wel toe om de grootteorde van de effecten in kaart te brengen. TABEL 7: SIMULATIE VAN DE GEVOLGEN VAN EEN OPWAARDERING VAN DE BEDRAGEN VOOR KINDERBIJSLAGEN EN FISCALE VOORDELEN OP HET ARMOEDERISICO VAN GEZINNEN MET KINDEREN, BELGIE, 2010 Baseline 17,1

Scenario 1 13,6 ***

Scenario 2 16,3 ***

Alle gezinnen met kinderen HH met 1 kind HH met 2 kinderen HH met 3 kinderen HH met 4 kinderen

15,1 12,9 13,1 13,4 29,0

12,4 *** 11,9 *** 11,0 *** 10,0 *** 22,1 ***

14,5 *** 12,8 *** 12,6 *** 12,0 *** 28,2 ***

Eenoudergezinnen Koppels met kinderen

40,1 11,2

31,9 *** 9,1 ***

39,4 *** 10,5 ***

Kinderarmoede

Bron: eigen berekeningen op basis van MEFISTO/EUROMOD. Significantie: * p < 0,20; ** p < 0,10; *** p < 0,05.

De tabel toont dat indien de kinderbijslagen niet aan welvaartserosie onderhevig waren geweest, dit grote gevolgen had kunnen hebben voor het armoederisico van de betrokken groepen. We zien dat een opwaardering van de kinderbijslagbedragen zou hebben geleid tot een significante vermindering van de kinderarmoede met (17) Het gaat hier immers om een ‘wat als?’-situatie, waarbij we heel veel elementen (zoals gedragsreacties) niet in rekening kunnen brengen.

659


20 procent (3,5 procentpunten), een significante vermindering van de armoede bij gezinnen met kinderen van 17 procent (2,7 procentpunten), en een significante vermindering van de armoede bij eenoudergezinnen met 20 procent (8,2 procentpunten). Een opwaardering van de fiscale voordelen daarentegen, leidt noch voor kinderen noch voor de verschillende gezinstypes tot een sterke daling van de armoede (scenario 2). Dit vloeit rechtstreeks voort uit het ontwerp van dergelijke fiscale maatregelen. Ofschoon ook de lagere inkomens nu meer kunnen genieten van de fiscale voordelen voor kinderen ten laste, vloeien de baten voornamelijk naar de hogere inkomensgroepen (zie ook tabel 1 in sectie 2). Onze simulatie wijst erop dat een verhoogde inzet van middelen via de fiscaliteit, gegeven de huidige structuur van de fiscale voordelen voor kinderen ten laste, niet de efficiëntste strategie is om de bestaansonzekerheid te verminderen. De resultaten suggereren eerder potentieel in het domein van de kinderbijslagen. 6.

KAN DE ZESDE STAATSHERVORMING HET IMMOBILISME DOORBREKEN?18

Het Institutioneel Akkoord voor de Zesde Staatshervorming hevelt de kinderbijslag en geboorte- en adoptiepremies volledig over naar de gemeenschappen en de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie (GGC). Daarbij wordt een recht op kinderbijslag vastgelegd in de Belgische grondwet. Bovendien is bepaald dat vÓÓr de overheveling het verschil tussen loontrekkenden en zelfstandigen zal worden weggewerkt. De middelen voor de overgedragen gezinsbijslagen zullen verdeeld worden via de financieringswet volgens een demografische sleutel: “De verdeling van de financieringsmiddelen van de nieuwe bevoegdheden van de Gemeenschappen zal via demografische sleutels gebeuren. De verdeling van de middelen inzake de gezinsbijslag zal gebeuren volgens de bevolkingssleutel 0-18 jaar inbegrepen van elkeen van de drie gemeenschappen en van de GGC (forfaitaire sleutel). De enveloppes van de deelstaten zullen vervolgens evolueren volgens de consumptieprijzenindex en de groei van de bevolking van 0 tot en met 18 jaar van elke entiteit. Deze middelen zullen worden overgeheveld naar de Duitstalige Gemeenschap, de Franse Gemeenschap en de Vlaamse Gemeenschap, met uitzondering van Brussel waar ze naar de GGC zullen worden overgeheveld”19. De splitsing van de gezinsbijslagen zoals voorzien in de zesde staatshervorming biedt een belangrijk momentum om een aantal noodzakelijke hervormingspaden uit te zetten.

660

(18) Voor een uitgebreidere beschouwing inzake de overheveling van de kinderbijslagen naar de Gemeenschappen, zie Cantillon en De Maesschalck (2013). (19) Institutioneel akkoord voor de zesde staatshervorming, 11 oktober 2011, http://www.dekamer.be/kvvcr/ pdf_sections/home/NLdirupo.pdf.


Ten eerste creëert de zesde staatshervorming mogelijkheden om de architectuur van het huidige stelsel significant te vereenvoudigen en de kinderbijslagen uit het historisch achterhaalde en ingewikkelde socioprofessionele keurslijf te halen. Ofschoon op het ogenblik van schrijven niet duidelijk is hoe de over te dragen middelen uit het globale beheer van de sociale zekerheid gelicht zullen worden, lijkt het waarschijnlijk dat de middelen van de alternatieve financiering aangeboord zullen worden. Daardoor wordt de (historische) band tussen sociale uitkeringen en sociale bijdragen doorgeknipt en kan een belangrijke structurele hervorming worden ingezet, van een socioprofessioneel bijdragegerelateerd stelsel naar een universeel systeem gefinancierd uit algemene middelen. Dit houdt een belangrijke vereenvoudiging in. Ten tweede zullen de gemeenschappen en de GGC in staat zijn om eigen accenten te leggen in hun beleid. Ten derde kan de autonomie van de deelstaten ook de weg effenen voor bijsturingen in de architectuur van de bedragen, bijvoorbeeld in de richting van een grotere selectiviteit, afhankelijk van de eigen noden, mogelijkheden en voorkeuren van de onderscheiden bestuursentiteiten. Hoewel de overheveling van de bevoegdheden van de kinderbijslagen dus kansen biedt, dreigt er tevens een gevaar voor een hernieuwd immobilisme. In de eerste plaats omdat zowel de architectuur als de beheers- en uitvoeringsorganisatie van het kinderbijslagstelsel – gegeven de pluraliteit van stelsels, toekenningsregels, prestaties en betrokken actoren – een zeer complexe aangelegenheid is. De omvorming van het stelsel tot een universeel systeem kan hier een belangrijke vereenvoudiging betekenen. Deze vereenvoudiging is echter op zichzelf ook een complexe operatie die tijd zal vergen en waarbij voorafgaandelijk vele vragen opgelost moeten worden. Sommige vraagstukken zijn politiek met een moeilijke lading, zoals bijvoorbeeld de vraag naar de herkomst der middelen (de traditionele werkgeversbijdrage van 7% of de alternatieve financiering?) of de verdeling van de lasten tussen het werknemersstelsel en het stelsel van de zelfstandigen (in het verleden werd een groeiend aandeel van de lasten in het werknemersstelsel geplaatst; na een gelijkschakeling van de bedragen kan dit nog moeilijk verantwoord worden). Andere vragen zijn meer van technische aard, zoals bijvoorbeeld de overdracht van de betaling van kinderbijslagen door bepaalde overheidsinstellingen of de harmonisering van de zeer uiteenlopende toekenningsregels in de onderscheiden stelsels. De gemeenschappen staan zelf voor een belangrijke investering in technische capaciteiten om het ingewikkelde kinderbijslagsysteem efficiënt te kunnen beheren en de uitvoeringsorganisaties te kunnen aansturen. Dit alles zal onvermijdelijk veel tijd vergen en omzichtig moeten gebeuren wil men althans onderbrekingen in de betalingen aan de gezinnen vermijden. In de tweede plaats betekent de volledige en dus homogene overdracht van bevoegdheden die de zesde staatshervorming inzake kinderbijslagen voorziet, niet dat de deelstaten volledig onafhankelijk van de federale overheid zullen kunnen ageren. Ten eerste, omdat de overheveling van de verhoogde schalen – die gebonden zijn 661


aan het sociale statuut van de rechthebbende – de deelstatelijke kinderbijslagen deels afhankelijk maakt van de toekenningsregels voor langdurige werkloosheid, invaliditeit, et cetera, die federaal worden vastgelegd. Een wijziging aan de bepalingen in de werkloosheid zou bijvoorbeeld repercussies kunnen hebben voor de deelstatelijke kinderbijslagen. Ten tweede, omdat de belastingaftrekken voor kinderen ten laste een federale bevoegdheid is gebleven. Daardoor zouden er incoherenties in beleid kunnen ontstaan (zoals het geval met de kinderopvang waarbij de progressiviteit van de bijdragen die gezinnen betalen, deels wordt weggewerkt door het federale systeem van belastingaftrekken). Tot slot, omdat de deelentiteiten gedurende de overgangsfase voor de uitvoering van hun beleid in belangrijke mate afhankelijk zullen zijn van de federale uitvoeringsorganisaties. Er zal dan ook samenwerking moeten plaatsvinden tussen de verschillende bestuursniveaus en coördinatieregels moeten worden uitgewerkt. Gelet op de complexiteit van de ontmanteling van de federale kinderbijslagstelsels en de vele nog op te lossen vraagstukken betreffende onder meer de voorrangsregelingen, de verjaringstermijnen, de trimestrialisering, et cetera zal ook tijdens de overgangsfase een werkzaam platform gecreëerd moeten worden om de coördinatie tussen de vier verschillende deelentiteiten en de vier bestaande kinderbijslagstelsels mogelijk te maken en om zodoende de dienstverlening aan de gezinnen veilig te stellen. In een niet-hiërarchische, federale architectuur houdt een dergelijke situatie grote gevaren in: ‘gedeeld‘ betekent in deze setting de facto vetorechten.

662

De overheveling van de kinderbijslag heeft tot slot ook implicaties voor de herverdelende werking van het stelsel. De financiering van de kinderbijslagen zal voortaan geregeld worden door de financieringswet. Voor de overgedragen stelsels zal niet langer een interpersoonlijke maar een interregionale solidariteitslogica van toepassing zijn waarbij dotaties aan de deelgebieden worden toegewezen op basis van demografische verdeelsleutels. Omdat de dotaties niet geaffecteerd zijn, zullen de ontvangende deelentiteiten vrij zijn om de middelen in te zetten naar eigen keuze, eventueel ook voor andere beleidsdomeinen dan de kinderbijslagen. Dat betekent dat door de nieuwe financieringswijze de interpersoonlijke horizontale (van gezinnen zonder kinderen naar gezinnen met kinderen) en de verticale (van hogeinkomens- naar lage-inkomensgezinnen) solidariteit wordt ingeruild voor een interregionale, niet-geaffecteerde solidariteit. Ofschoon de verdelingscriteria bedoeld zijn om rekening te houden met (de evolutie van) de behoeften in de betrokken regio’s zullen zij dat slechts in beperkte mate doen (Decoster en Sas, 2012). De verdeelsleutels voor de toekenning van de middelen aan de gemeenschappen houden immers enkel rekening met demografische parameters en dus bijvoorbeeld niet met de sociaaleconomische samenstelling van de bevolking in de bevoegde deelentiteiten. Voor de kinderbijslag betekent dit dat geen rekening wordt gehouden met het aantal rechthebbenden dat onder de huidige kinderbijslagregeling op basis van hun sociale situatie het recht opent op een verhoogde tegemoetkoming (met name wezen, lang-


durig werklozen, gepensioneerden, invaliden en alleenstaande ouders). In de overgangsfase zal dit gecompenseerd worden in de sokkel van de financieringswet, maar deze corrigerende sokkel wordt na verloop van tijd afgebouwd. Bovendien zullen de dotaties enkel gekoppeld zijn aan de index van de consumptieprijzen en niet aan de stijging van de welvaart. Dit alles leidt ertoe dat de gemeenschappen en de GGC op termijn zelf de middelen zullen moeten zien te vinden om de verticale solidariteit binnen hun eigen territoriale omschrijven te organiseren. Dit plaatst vooral Brussel en de Waalse Gemeenschap – waar de kinderarmoede uitzonderlijk hoog is – voor een potentieel bijzonder grote uitdaging die wellicht een belangrijke herziening van het kinderbijslagstelsel impliceert om de financiering ervan op termijn te kunnen veiligstellen. 7. BESLUIT

België is op het vlak van kinderarmoede verworden van een ‘best practice’ in de jaren tachtig tot een middenmoter vandaag. In de periode 2005 tot 2009 is de kinderarmoede in ons land zelfs significant toegenomen. In vergelijking met de Europese landen die beter presteren op het vlak van kinderarmoede, leven er in België meer kinderen in werkarme huishoudens en zijn die kinderen ook vaker arm. Dat laatste punt wijst in de richting van ondoelmatigheden in de sociale bescherming in het algemeen en in de kinderbijslagen in het bijzonder. België spendeert relatief veel aan kinderbijslagen en fiscale voordelen in vergelijking met andere Europese landen, maar dit leidt niet tot goede resultaten met betrekking tot kinderarmoede. Ofschoon het Belgische kinderbijslagstelsel een aanzienlijke groeikracht en een bijzonder aanpassingsvermogen heeft gekend en het systeem structureel vrijwel ongeschonden uit de opeenvolgende besparingsrondes van de jaren zeventig, tachtig en negentig is gekomen, heeft de niet-welvaartsvastheid van de bedragen langzaam maar zeker voor een belangrijke erosie van de horizontale solidariteit tussen kindarme en kindrijke gezinnen gezorgd. Mochten de bedragen in het verleden de stijging van de welvaart hebben gevolgd, dan zouden ze tussen de 14 en 31 procent hoger liggen dan het niveau waarop ze zich vandaag bevinden. Omdat deze erosie niet (voldoende) gecompenseerd werd door selectieve verhogingen voor lage-inkomensgezinnen heeft dit de capaciteit van de kinderbijslagen om de armoede te reduceren aangetast. Onze berekeningen laten zien dat met een opwaardering van de kinderbijslagbedragen in lijn met de stijgende welvaart van de voorbije 30 jaren het niveau van de kinderarmoede vandaag significant lager zou zijn. België zou dan de aansluiting hebben kunnen behouden met de best presterende landen in Europa. Onze berekeningen tonen ook aan dat een verhoging van de middelen voor de fiscale voordelen voor kinderen ten laste weinig impact heeft op het kinderarmoedecijfer. Met de volledige overdracht van de kinderbijslagen (maar niet de fiscale voordelen voor kinderen ten laste) in het kader van de zesde staatshervorming krijgen de 663


gemeenschappen (en de GGC) dus een belangrijk instrument in handen om de inkomenspositie van gezinnen met kinderen structureel te verbeteren en het risico op armoede voor deze groep te verminderen. Uit onze analyse blijkt dat het Belgische kinderbijslagstelsel vandaag zeer horizontaal georiënteerd is: de elementen van selectiviteit (de sociale toeslagen) zijn beperkt in omvang en hebben weinig impact op het armoederisico van kwetsbare gezinnen. Gegeven de beperkte budgettaire speelruimte, en onze vaststelling dat de sociale toeslagen effectief terechtkomen bij de laagste-inkomensgroepen, lijkt er dan ook vooral ingezet te moeten worden op het versterken van de elementen van selectiviteit om de gevolgen van de erosie van de bedragen van de kinderbijslagen op te vangen zonder daarbij een noodzakelijke universele sokkel van horizontale solidariteit prijs te geven20. De overheveling van de bevoegdheden inzake kinderbijslagen zoals voorzien in het Vlinderakkoord biedt kansen om komaf te maken met het immobilisme van het verleden en hervormingen in te leiden die beter rekening houden met de mogelijkheden, noden en voorkeuren van de eigen gemeenschap. Maar er dreigt tevens een gevaar voor een hernieuwd immobilisme: de splitsing is immers een uiterst complexe operatie die vele jaren in beslag kan nemen. Het komt er dus op aan om ten eerste de noodzakelijke hervormingen voor te bereiden en daarover het debat te openen op het niveau van de gemeenschappen en de GGC; ten tweede de overheveling van de bevoegdheden pragmatisch, efficiënt en gecoördineerd door te voeren; en daarbij, ten derde, voorrang te geven aan de universalisering van de stelsels.

664

(20) We noteren hier voor de volledigheid dat er voor de gemeenschappen geen speelruimte is om de kinderbijslagen te fiscaliseren, een hervormingspiste die ook vaak naar voren wordt geschoven maar die we in deze bijdrage niet hebben behandeld. Het toevoegen van de kinderbijslagen bij het belastbare inkomen zou een wijziging van de belastbare grondslag van de personenbelastingen inhouden, en dat blijft een exclusieve bevoegdheid van de federale wetgever.

100

100

100

NNI / hoofd

Loonmassa VTE

Mediaan netto beschikbaar huishoudinkomen

102

101

99

102

104

99

119

103

108

99

103

107

97

103

110

98

105

112

99

106

115

98

120

106

119

97

107

118

97

109

119

97

108

120

97

109

123

97

120

108

123

97

109

126

97

112

130

97

110

127

95

112

120

99

126

110

126

96

Bron: KOWESZ (kinderbijslagen), NBB (NNI per hoofd), RSZ (loonmassa in VTE), SEP (mediaan inkomen 1992), ECHP (mediaan inkomen 1995 & 2000), EU-SILC (mediaan inkomen 2005 & 2010), eigen berekeningen.

Noten: De schommelingen in het basisbedrag zijn meestal van tijdelijke aard omdat we telkens het bedrag op 1 januari opnemen en aldus een indexsprong net voor of net na 1 januari een grote impact kan hebben op de hoogte van het bedrag in koopkrachttermen. Bedragen voor 2002 werden omgezet in euro aan een vaste wisselkoers van 40,3399 BEF voor 1 EUR. De tijdreeks betreffende het netto nationaal inkomen per hoofd (NNI / hoofd) bevat een breuk tussen 1994 en 1995. Er werd een correctiefactor toegepast waarbij het verschil tussen 1994 en 1995 werd gelijkgesteld aan de (meetkundig) gemiddelde groeivoet van de voorgaande 5 jaren. De tijdreeks betreffende de loonmassa in voltijdse equivalenten (VTE) bevat een breuk tussen 1999 en 2000. Ook voor deze reeks werd een correctiefactor toegepast waarbij de groei tussen 1999 en 2000 werd gelijkgesteld aan de (meetkundig) gemiddelde groeivoet van de voorgaande vijf jaren.

100

Basisbedrag 1e kind werknemersstelsel

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

TABEL 8: DE EVOLUTIE VAN ENKELE BASISPARAMETERS SINDS 1992, GECORRIGEERD VOOR DE STIJGING IN DE CONSUMPTIEPRIJSINDEX, 1992 = 100


8. APPENDIX

665


REFERENTIES

Adema, W., Fron, P. en Ladaique, M., Is the European welfare state really more expensive? Indicators on social spending, 1980-2012; And a manual to the OECD Social Expenditure Database (SOCX), OECD Social, Employment and Migration Working Papers, No. 124, OECD Publishing, 2011. Berghman, J., De maatschappelijke betekenis en relevantie van de kinderbijslag, Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid, 48(1), pp. 35-39, 2006. Bradshaw, J., An international perspective on child benefit packages, in Kamerman, S.B., Phipps, S. en Ben-Arieh, A. (eds.), From Child Welfare to Child Well-Being. An International Perspective on Knowledge in the Service of Policy Making, New York, Springer, 2010. Bradshaw, J., Ditch, J., Holmes, H. en Whiteford, P., Support for Children. A comparison of arrangements in fifteen countries, Research Report No 21, Londen, HMSO, Department of Social Security, 1993. Cantillon, B., De Zesde Staatshervorming: Quo Vadis Sociale Zekerheid?, Berichten, Antwerpen, UA, Centrum voor Sociaal Beleid Herman Deleeck, 2012. Cantillon, B. en De Maesschalck, V., De 4 X 4 splitsing van de kinderbijslagen: over efficiëntiewinsten en -verliezen en het ambitieuze project dat alle actoren tot het hunne zouden moeten maken, in Cantillon, B. (ed.), Communautarisering van de gezinsbijslagregeling – Communautarisation des allocations familiales, Brugge, Die Keure, 2013. Cantillon, B. en Goedemé, T., De kinderbijslag in het werknemersstelsel: een terugblik in de toekomst. Reflecties bij 75 jaar kinderbijslag, Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid, 48(1), pp. 7-34, 2006. Cantillon, B., Storms, B., Verbist, G. en Van den Bosch, K., Wegen naar een grotere doelmatigheid van kinderbijslag en belastingaftrek voor kinderen ten laste, Berichten, Antwerpen, UA, Centrum voor Sociaal Beleid Herman Deleeck, 1995. Decoster, A. en Sas, W., De nieuwe financieringswet: anders, maar ook beter?, Leuvense Economische Standpunten, 2012/137, januari, Leuven, K.U. Leuven, Centrum voor Economische Studiën, 2012. Deleeck, H., De architectuur van de welvaartsstaat opnieuw bekeken, Leuven, Acco, 2001. 666


Europese Commissie, EU Employment and Social Situation – Quarterly Review, September 2012, Brussel, 2012. Ghysels, J. en Van Lancker, W., Het Matteüseffect onder de loep: over het ongelijke gebruik van kinderopvang in Vlaanderen, Berichten, Antwerpen, UA, Centrum voor Sociaal Beleid Herman Deleeck, 2009. Goedemé, T., De Vil, G., Van Mechelen, N., Fasquelle, N. en Bogaerts, K., Hoogte en adequaatheid van de Belgische sociale minima in de periode 2000-2011, in Vranken, J., Lahaye, W., Geerts, A. en Coppée, C. (red.), Armoede in België. Jaarboek 2012, Leuven, Acco, pp. 215-238, 2012. Immervoll, H., Sutherland, H. en de Vos, K., Reducing Child Poverty in the European Union: The Role of Child Benefits, in Vleminckx, K. en Smeeding, T.M. (eds.), Child Well-Being, Child Poverty, and Child Policy in Modern Nations: What do we know?, Bristol, The Policy Press, 2001. Rijksdienst voor Kinderbijslag voor Werknemers, De sociale toeslagen in het stelsel voor kinderbijslag voor werknemers, Focus 2011-1, Brussel, RKW, 51 p., 2011. Rijksdienst voor Kinderbijslag voor Werknemers, Kinderbijslag in de strijd tegen armoede in Europa, Brussel, RKW, 126 p., 2010. Rijksdienst voor Kinderbijslag voor Werknemers, Vijf generaties kinderbijslag 19302005, Brussel, RKW, 99 p., 2005. Storms, B., Referentiebudgetten voor maatschappelijke participatie, Doctoraal proefschrift, Antwerpen, Centrum voor Sociaal Beleid Herman Deleeck, 2012. Storms, B. en Bogaerts, K., Kind van de rekening. Onderzoek naar de doeltreffendheid van de financiële tegemoetkomingen voor kinderen ten laste, Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid, pp. 593-639, 2013. Storms, B. en Van den Bosch, K., Wat heeft een gezin minimaal nodig? Een budgetstandaard voor Vlaanderen, Leuven, Acco, 2009. Vandenbroucke, F., The Active Welfare State Revisited, CSB Working Paper, No. 12/09, Antwerpen, Centrum voor Sociaal Beleid Herman Deleeck, 2012. Van Lancker, W. en Ghysels, J., Who benefits from family activation?, in Cantillon, B. en Vandenbroucke, F. (eds.), Reconciling Work and Poverty Reduction: How Successful are European welfare states?, Oxford, Oxford University Press, 2013. 667


Van Lancker, W., Ghysels, J. en Cantillon, B., De impact van kinderbijslagen op het armoederisico van alleenstaande moeders: België in vergelijkend perspectief, Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid, 54(2), pp. 335-362, 2012. Van Langendonck, J. en Put, J., Handboek socialezekerheidsrecht, Antwerpen, Intersentia, 920 p., 2006. Van Mechelen, N., Bogaerts, K. en Cantillon, B., De welvaartsevolutie van de bodembescherming in België en de ons omringende landen, Brussel, FOD Sociale Zekerheid, 34 p., 2007. Van Mechelen, N. en Vandenbroucke, P., Vlaamse Sociale Bescherming: de premie voor jonge kinderen getoetst, Berichten, Antwerpen, UA, Centrum voor Sociaal Beleid Herman Deleeck, 2012.

668


INHOUDSTAFEL KINDERBIJSLAGEN EN ARMOEDE: KAN DE ZESDE STAATSHERVORMING HET IMMOBILISME DOORBREKEN?

1. INLEIDING 641 2.

FINANCIELE TEGEMOETKOMINGEN VOOR KINDEREN IN BELGIE 644

2.1. 2.2. 2.3.

BELEIDSINSTRUMENTEN RATIONALE UITGAVEN EN SPREIDING

644 645 646

3.

DOELMATIGHEID EN DOELTREFFENDHEID VAN HET BELEID

650

3.1. 3.2.

DE KOSTEN VAN KINDEREN FINANCIELE TEGEMOETKOMINGEN VOOR KINDEREN EN (KINDER)ARMOEDE

650 652

4.

EVOLUTIE VAN DE BEDRAGEN VAN DE KINDERBIJSLAGEN EN FISCALE VOORDELEN 653

5.

DE IMPACT VAN DE EROSIE VAN DE BEDRAGEN OP HET ARMOEDERISISCO 659

6.

KAN DE ZESDE STAATSHERVORMING HET IMMOBILISME DOORBREKEN? 662

7. BESLUIT

663

8. APPENDIX

665

REFERENTIES

666

669

STUDEREN MET EEN LEEFLOON. EEN EVALUATIE VAN 10 JAAR ‘STUDEREN ALS BILLIJKHEIDSREDEN OM AF TE ZIEN VAN DE WERKBEREIDHEIDSEIS’ IN DE LEEFLOONWET1 DOOR MARJOLIJN DE WILDE2 en KOEN HERMANS3

1. INLEIDING

In 2002 werd de bestaansminimumwet vervangen door de wet Recht op Maatschappelijke Integratie. Eén van de kernpunten van de nieuwe wetgeving was de verplichting van OCMW’s om jongeren (-25-jarigen) toe te leiden naar de arbeidsmarkt. De wetgever wilde tegengewicht bieden tegen het groeiende aandeel jongeren in de bijstand door een “alternatief toekomstperspectief aan te bieden” (Belgische Kamer van Volksvertegenwoordigers, 2002). De toeleiding naar de arbeidsmarkt kan bestaan uit het aanbieden van een arbeidsovereenkomst of het opstarten van een geïndividualiseerd project voor maatschappelijke integratie dat binnen afzienbare tijd leidt tot een arbeidsovereenkomst (RMI – art. 6 §2). Opvallend in dit kader is het expliciet vernoemen van een billijkheidsreden die kan ingeroepen worden om af te zien van deze verplichting, namelijk de studie met een voltijds leerplan die de cliënt volgt of wil gaan volgen (RMI – art. 11 §2a). In de Memorie van Toelichting bij het wetsontwerp van de RMI-wet geeft de wetgever aan dat jongeren “om zich op de arbeidsmarkt in te schakelen… gestimuleerd [moeten] worden om het hoogste scholings- of opleidingsniveau te bereiken terwijl zij tijdens deze overgangsperiode het leefloon behouden, in zekere zin in het kader van een contract met de gemeenschap.” (Belgische Kamer voor Volksvertegenwoordigers, 2002). De wetgever bepleit hiermee dat een diploma secundair of hoger onderwijs behalen aan een erkende onderwijsinstelling, los van alle andere initiatieven die ondernomen worden, de kans op een succesvol toekomstig arbeidstraject sterk verhoogt. Dit lijkt (1) Dit artikel kwam tot stand met advies van Prof. dr. Bea Cantillon (directeur Centrum voor Sociaal Beleid Herman Deleeck – UA) en Sarah Carpentier (onderzoeker Centrum voor Sociaal Beleid Herman Deleeck – UA). (2) Marjolijn De Wilde is doctoraatsstudent aan de Universiteit Antwerpen – Centrum voor Sociaal Beleid Herman Deleeck. Het onderzoeksthema van haar doctoraat is “jongeren en bijstand in Europa”. (3) Prof. dr. Koen Hermans is projectleider bij LUCAS, Centrum voor zorgonderzoek en consultancy en deeltijds docent aan de faculteit Sociale Wetenschappen van de K.U. Leuven.

671


te suggereren dat studeren gelijkgesteld wordt aan arbeidsactivering. Deze keuze sluit aan bij de Europese tendens om in te zetten op de studieloopbaan van jongeren. Zo behoorde het bevorderen van onderwijskansen tot de kerndoelstellingen van de Lissabonstrategie en is deze doelstelling ook opgenomen in de EU2020-strategie. Concrete doelstelling in de Lissabonstrategie was een halvering van het aantal jongeren tussen 18 en 25 jaar zonder einddiploma tussen 2000 en 2010. In de EU2020-strategie zijn de ambities bijgesteld naar: het verminderen van de vroegtijdige schoolverlaters met 10 procent en het optrekken van het aandeel 30-34-jarigen met een diploma hoger onderwijs tot 40 procent. Vermits het volgen van een studie in combinatie met het krijgen van een leefloon in principe enkel kan voor opleidingen secundair onderwijs en één eerste opleiding hoger onderwijs (bachelor of master), kan artikel 11 van de RMI-wet beschouwd worden als een bijdrage aan de EU2020-strategie. Wel is België een van de enige Europese landen waarin studeren beschouwd wordt als een activeringsproject dat ondersteund kan worden met een bijstandsuitkering. In andere Europese landen, zoals onder andere Nederland, worden jongeren zonder basiskwalificatie (= getuigschrift secundair onderwijs) moeilijk toegelaten tot de bijstand. Zij worden verregaande gestimuleerd om een basiskwalificatie te behalen. Jongeren die (verder) studeren, kunnen dit bovendien niet combineren met een bijstandsuitkering. Zo zijn studenten in financiële nood in bijvoorbeeld Nederland en Frankrijk geheel aangewezen op hun ouders, het bestaande studiefinancieringssysteem en op leningen. Dit betekent niet noodzakelijk dat zij minder fondsen ter beschikking hebben dan Belgische studenten. Het duidt wel op een andere structurering van de instanties die (financiële) hulp verlenen. 2.

Onderzoeksvraag en methodologie

In dit artikel rapporteren we over een studie die inzoemt op de situatie van studenten in de bijstand tien jaar na de invoering van de RMI-wet. Het onderzoeksproject werd uitgeschreven en gefinancierd door voormalig staatsecretaris Courard en de POD Maatschappelijke Integratie en uitgevoerd door het Centrum voor Sociaal Beleid Herman Deleeck (UA), LUCAS (K.U. Leuven) en de onderzoeksgroep Sociale Concurrentie en Recht (UA).

672

We starten met een verkenning van de aantallen en kenmerken van de studenten met een leefloon. Groeit of krimpt de groep en wat zijn de sociodemografische kenmerken van deze cliënten? Daarna gaan we in op de eigenlijke onderzoeksvraag van dit artikel: Kadert studeren rechtmatig binnen de activeringsideologie van de RMI-wet? Zoals in de inleiding beschreven is, is de toeleiding naar de arbeidsmarkt de belangrijkste focus van de RMI-wet. Een studie in het reguliere onderwijs (secundair of tertiair onderwijs) leidt niet automatisch tot werk. We willen dan ook nagaan of en hoe studeren als arbeidsactivering beschouwd kan worden en beschouwd wordt in de praktijk.

STUDEREN MET EEN LEEFLOON

In principe lijken investeren in (langdurig) studeren en snelle arbeidsmarktintegratie twee moeilijk te combineren doelen van de huidige RMI-wet. Toch formuleerde de wetgever in 2002 uitdrukkelijk deze twee doelen. Niet enkel het geloof in het belang van onderwijs (zie citaat uit de ‘Memorie van Toelichting bij de RMI-wet’ in de inleiding), maar ook pragmatische redenen bepaalden deze – in vergelijking met andere landen – afwijkende keuze. Wij gaan na welke redenen deze keuze stuurden, en contrasteren ze met de meer ideologische drijfveren. Tevens onderzoeken we welke invloed de historische context bij het tot stand komen van de wet vandaag nog heeft op de studenten en op de werking van de OCMW’s. We onderzoeken tevens of het geloof in het belang van regulier onderwijs ook dominant is op de werkvloer van het OCMW. Een tweede vraag is of jongeren die als student instromen in de leefloonwet, voldoen aan twee vereisten die ook voor alle andere jongeren in deze wet gelden: beschikken ze over onvoldoende bestaansmiddelen en vergroot de OCMW-begeleiding hun kansen op de arbeidsmarkt? Met betrekking tot studenten vertaalt dit zich (onder andere) in drie voorwaarden (zie Dupont, 2004). Enkel studenten die – door financiële moeilijkheden – zonder het leefloon hun diploma moeilijk of niet zouden behalen, kunnen een (equivalent) leefloon ontvangen. Zij dienen studies te volgen die hun arbeidskansen verhogen, en hun best te doen om te slagen in deze studies. En: zij moeten hun vrije tijd benutten om te werken en zo de financiële last voor de OCMW’s te verlagen. Aan de hand van ons eigen empirische onderzoek gaan we na of de geholpen studenten aan deze voorwaarden voldoen. Ten slotte bestuderen we de begeleiding en het studietraject. Is er sprake van een succesvol en dus te verantwoorden parcours? We noemen een parcours succesvol wanneer het leidt tot het beoogde diploma of getuigschrift, wanneer het gepaard gaat met een begeleiding die het kunnen (middelen, mankracht en deskundigheid) van de OCMW’s of maatschappelijk werkers niet te boven gaat, en wanneer de jongeren zelf al bij al tevreden zijn over het verloop van de begeleiding. Een conclusie aan de hand van de antwoorden op deze onderzoeksvragen brengt ons op het einde van dit artikel tot een drietal beleidsaanbevelingen, zowel naar de overheid als de concrete OCMW’s toe. Dit artikel is thematisch opgebouwd. Om elk van de hierboven genoemde deelonderzoeksvragen te beantwoorden gebruiken we diverse onderzoeksmethoden. Enerzijds baseren we ons op cijfers van de POD Maatschappelijke Integratie die vrij beschikbaar zijn op het internet.

673


Deze werden aangevuld met kruistabellen op basis van hun PRIMA-databank4. Daarnaast vergeleken we de beleidssystemen in België, Nederland en Frankrijk aan de hand van de wetgeving en documenten die elektronisch beschikbaar zijn. We schreven tevens een eigen enquête uit. Alle Belgische OCMW’s werden uitgenodigd om de gegevens van een aantal dossiers van jongeren die in maart 2010 als student ondersteuning kregen, in te vullen in een online enquête. Bijna de helft van alle OCMW’s nam deel. Dit resulteerde in informatie over ruim 1000 studentendossiers. Ten slotte organiseerden we een aantal focusgroepen, met studenten, met maatschappelijk werkers en met beleidsmedewerkers van OCMW’s. Voor een gedetailleerde bespreking van al deze onderzoeksmethoden verwijzen we de lezer graag naar het eigenlijke onderzoeksrapport. 3.

Resultaten

Voor we ingaan op de hoofdonderzoeksvraag inzake studenten en arbeidsactivering, staan we stil bij de grootte van de groep en enkele van hun sociodemografische kenmerken. Daarna behandelen we de context van de wetswijziging en hoe die vorm krijgt in de praktijk, om over te stappen naar de voorwaarden om het recht op een leefloon te bekomen en het verloop van de begeleiding van studenten door OCMW’s. 3.1.

Studenten en bijstand in cijfers

3.1.1. Aantallen en evolutie in de tijd

De groep leefloners die als student geregistreerd staan, verdubbelde in de periode tussen net na de invoering van de wet en 2011. In de loop van 2003 waren een kleine 8.000 jongeren erkend als student met leefloon. In de loop van 2011 waren dat er al ruim 17.000 (zie figuur 1). De studenten met leefloon vormden 11 procent van de totale leefloonpopulatie in 2010. In 2003 was dit slechts zes procent5. Ook hun procentueel aandeel is dus sterk gestegen. Daar staat tegenover dat het aandeel jongeren in de bijstandspopulatie relatief constant blijft rond een derde. Dit betekent dat een steeds groter aandeel van de jongeren met een leefloon studeert. Het is uit de beschikbare gegevens niet op te maken of jongeren die vroeger een gewoon leefloon ontvingen, nu vaker een leefloon ‘voltijds leerplan’ ontvangen of dat de huidige bijstandsstudenten een populatie is die vroeger geen leefloon zou ontvangen hebben. Dit zou betekenen dat er minder niet-studerende jongeren instromen in de bijstand of dat zij sneller dan vroeger uitstromen.

674

(4) PRIMA is een populatiedatabank waarin alle aanvragen tot terugbetaling van (equivalente) leeflonen en gesubsidieerde tewerkstellingsmaatregelen die door de OCMW’s gericht worden aan de federale overheid (in casu de POD Maatschappelijke Integratie), worden verzameld. De kruistabellen werden ons specifiek voor dit onderzoek ter beschikking gesteld. (5) Cijfers gebaseerd op data uit PRIMA (zie voetnoot 4).


FIGUUR 1: EVOLUTIE VAN HET AANTAL STUDENTEN DIE IN DE LOOP VAN HET JAAR EEN LEEFLOON ONTVANGEN HEBBEN IN BELGIE, 2003-2011

Bron: POD Maatschappelijke Integratie (http://www.mi-is.be/be-nl/studies-publicaties-en-statistieken/ statistieken, geraadpleegd op 31 juli 2011).

3.1.2. Profiel

De enquête die wij naar alle OCMW’s verzonden, geeft een zicht op de sociaaleconomische en demografische kenmerken van de studenten met een (equivalent) leefloon, zoals geslacht, leeftijd, nationaliteit en samenleefsituatie. De studenten zijn net iets vaker vrouw (56%) dan man (44%). Ze zijn overwegend 18 of 19 jaar oud (36-42%6). Verder verschilt de verdeling van de studenten over ‘Belgen’, ‘Europeanen’ of ‘niet-Europeanen’ sterk afhankelijk van het moment waarop de nationaliteit gemeten wordt. Bij hun geboorte was slechts een goede helft van de studenten (4766%) Belg. In 2010 was dat ruim drie vierde (71-84%). Meestal ging het hier om een nationaliteitswijziging van niet-Europeaan naar Belg (12-21%). Ongeveer een derde van de studenten (29-41%) was niet-Europeaan bij geboorte. Ongeveer vijf procent (3-7%) was Europeaan, maar niet Belg (zie figuur 2).

(6) Van de meeste resultaten geven we een betrouwbaarheidsinterval weer met 90%-betrouwbaarheid. Omdat we met een steekproef werkten, kunnen we niet met zekerheid zeggen dat het bekomen resultaat overeenkomt met de realiteit. Wel zijn we zeker dat 90 procent van de steekproeven die we op gelijkaardige wijze zouden trekken, een resultaat zou opleveren binnen het vermelde interval.

675


FIGUUR 2: NATIONALITEIT VAN DE STUDENTEN MET EEN (EQUIVALENT) LEEFLOON BIJ GEBOORTE, MAART 2011

Bron: eigen enquête (n=1110).

Meer dan de helft van de studenten (52-66%) woonde samen met een van beide ouders en eventueel met andere personen (bv. broers, zussen, grootouders, partner, eigen kinderen…). Een tweede relatief grote groep woonde alleen (22-31%). De studenten die met een partner en eventueel anderen, maar niet hun ouders, samenwoonden of die alleen woonden met hun kind(eren), vormen slechts een erg kleine groep. Ongeveer tien procent (7-13%) woonde in een andere situatie. Enkele voorbeelden hiervan zijn: alleen met broers en zussen of grootouders, met vrienden, in een pleeggezin of in een instelling. Maximaal 10% van de studenten had een kind en zelden meer dan één kind. De overgrote meerderheid (90-98%) had dus (nog) geen eigen kinderen (De Wilde, 2011). 3.2. De context waarin de wetswijziging inzake studenten en bijstand tot stand kwam

Om de hoofdonderzoeksvraag “Kadert studeren rechtmatig binnen de activeringsideologie van de RMI-wet”, te kunnen beantwoorden, gaan we eerst na in welke context de specifieke wetgeving tot stand kwam. Speelde enkel arbeidsactivering als drijfveer mee, met name: een goed diploma is een garantie op werk, dus wij moeten investeren in studenten met financiële moeilijkheden. Of waren pragmati676


sche redenen evengoed bepalend? Het zou ons te ver leiden om alle elementen die hebben meegespeeld in de totstandkoming van de specifieke artikels in de wet en de omzendbrief inzake studenten en leefloon (Dupont, 2004), hier toe te lichten. Op basis van de beschikbare literatuur focussen we op vier redenen. We belichten deze redenen eerst en vooral aan de hand van beleids- en wetsanalyse. In een afsluitende paragraaf toetsen we ze aan de praktijk. Hoe krijgen de genoemde beweegredenen gestalte in de praktijk en welke zijn de gevolgen van de beleidskeuzes voor studenten en OCMW’s? Daarvoor putten we uit ons eigen empirisch onderzoek (o.b.v. een kwantitatieve enquête en focusgroepgesprekken). 3.2.1. Aanvulling van studiefinanciering

Een eerste historisch verankerd motief betreft de specifieke focus van de studiefinanciering in België. In Nederland organiseert de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) zowel de regelingen die rechtstreeks bedoeld zijn voor het ondersteunen van studiekosten (het collegekrediet), als de regelingen die ook bedoeld zijn voor dagelijkse kosten zoals: verblijfplaats, voeding, kleding, vervoer, enzovoort (basisbeurs, studentenreisproduct, aanvullende beurs en de lening) (DUO, 2009). Het gevolg hiervan is dat een studerende jongere in Nederland per definitie niet in de bijstand terechtkomt aangezien alle studerende jongeren door DUO worden ondersteund in hun studiekosten en in hun levensonderhoud. In België daarentegen zijn de gemeenschappen verantwoordelijk voor de studiekostenondersteuning en de federale overheid voor de bijstandsuitkeringen. Het strakke onderscheid tussen studiekostfinanciering en levensonderhoudfinanciering moet enigszins genuanceerd worden. Zowel de Vlaamse als de Franstalige wetgever interpreteren de aan onderwijs gerelateerde kosten ruimer dan het inschrijvingsgeld en de kostprijs van cursusmateriaal. In die zin dient de studiefinanciering van de Franstalige gemeenschap ook voor het onderhoud van de student, maar dan wel voor die extra kosten die nodig zijn om volwaardig deel te nemen aan een door de overheid erkend onderwijsprogramma (Centre de documentation administrative, 2003). De Vlaamse gemeenschap vermeldt een aantal onkosten die de studiefinanciering hoort te dekken: inschrijvingsgeld, vervoer, handboeken, cursussen, pc, duurzame schooluitrusting, verblijf (kot), verbruik materialen en grondstoffen, studiebegeleiding, stages, studiereizen en eindverhandelingen (Onderwijs en Vorming Vlaanderen, 2010). Toch blijft het verhogen van de onderwijskansen de belangrijkste doelstelling van de wetgever (De Wilde, Cuypers, Torfs, e.a., 2011). 3.2.2. Individueel recht op bijstand

De Belgische ondersteuning van studenten door middel van een leefloon is uniek ten opzichte van andere Europese landen. Ouders zijn immers onderhoudsplichtig zolang een jongere studeert. In Frankrijk is het daarom voor jongeren onder de 25 jaar onmogelijk om een beroep te doen op de klassieke bijstandsuitkeringen,

677


met uitzondering voor jongeren met een arbeidsverleden. Deze beperking is een gevolg van de grote nadruk die in Frankrijk wordt gelegd op de plicht van ouders (of andere gezinsleden) om hun niet-werkende kinderen te ondersteunen in hun levensonderhoud. Deze plicht bestaat met betrekking tot studerende jongeren ook in België, maar is niet zo absoluut dat jongeren wiens ouders slechts beperkte middelen hebben, worden uitgesloten (De Wilde, Cuypers, Torfs, e.a., 2011). Integendeel, het individuele recht van bijna alle meerderjarige personen op een leefloon7 is vrij algemeen in België. In de literatuur komt deze keuze vooral aan bod als men het heeft over het personaliseren van de uitkering voor gehuwden in de nieuwe leefloonwet (Belgische Kamer voor Volksvertegenwoordigers, 2002; Ernst & Young, 2004; Van Mechelen en De Wilde, 2012). Dat elke meerderjarige (mits te voldoen aan een aantal eisen) principieel recht heeft op een leefloon, is echter een even duidelijke (zij het niet nieuwe) uiting van deze individualisering. Concreet betekent dit dat ouders van een meerderjarige student in Frankrijk het recht op een uitkering als gezinshoofd behouden. Daar waar in België vanaf de meerderjarigheid van de student, zowel de ouders als de student recht hebben op een individuele uitkering. 3.2.3. Uniformiseren van het recht op een uitkering voor studenten

De twee voorgaande factoren zijn niet nieuw. Al decennia lang kloppen scholieren en studenten aan bij OCMW’s met vragen naar (financiële) ondersteuning. Tot 2002 stond het OCMW-medewerkers en -raden vrij om te beslissen of zij al dan niet steun verleenden. Dit zorgde enerzijds voor onzekerheid bij maatschappelijk werkers en raden en anderzijds voor willekeur (Put, e.a., 2001). Concreet was het zo dat studenten in sommige gemeenten relatief makkelijk een bestaansminimum ontvingen en in andere gemeenten bijna altijd geweigerd werden. Een van de vragen die leefde, betrof de bevoegdheidsverdeling: welk OCMW was bevoegd voor welke studenten? Met de invoering van de wet op het Recht op Maatschappelijke Integratie en meer bepaald de concrete voorwaarden en vereisten die in de omzendbrief van staatssecretaris Dupont (2004) werden opgenomen, wilde de wetgever de duidelijkheid en eenvormigheid verhogen. 3.2.4. Aanpassing van de werkbereidheidseis

De opname van studenten als een aparte doelgroep in de leefloonwet, kadert ten slotte binnen de filosofie van de wet. Zoals eerder aangegeven, is de wet expliciet gericht op de (re-)integratie van jongeren op de arbeidsmarkt. Een jongere (-25 jaar) dient begeleid te worden in zijn traject naar werk, door het aanbieden van werk, het aanbieden van vorming gericht op werk, of het ondersteunen van de jongere in het vinden van werk op de reguliere arbeidsmarkt. Jongeren zijn bovendien

678

(7) Enkel voor partners van een gezinshoofd met kinderlast bestaat er geen persoonlijk recht.


verplicht om actief bij te dragen aan dit zoekproces, op risico van uitsluiting uit de bijstand. Deze verstrenging van de werkbereidheidseis dreigde een aloude discussie te intensiveren: kan je een student als werkbereid beschouwen (Put e.a., 2001)? De wetgever nam bij de invoering van de RMI-wet een duidelijk standpunt in. Hij formuleerde ‘een studie met voltijds leerplan’ als een billijkheidsreden die geldt voor de vrijstelling van werkbereidheid. Een jongere in materiële nood heeft recht op het combineren van studie en uitkering. De gelijkstelling van studeren aan arbeidsactivering is echter niet zo sterk doorgetrokken als de wetgever in de Memorie van Toelichting bij de nieuwe wet doet vermoeden. Zoals vermeld in de inleiding, lijken in de Memorie van Toelichting initiatieven die het scholingsniveau van jongeren verhogen prioritair te zijn ten opzichte van andere initiatieven. Toch zijn er in de wetgeving weinig tot geen stimulansen opgenomen om studenten zonder een getuigschrift secundair onderwijs (=vroegtijdige schoolverlaters) te verplichten of in verregaande mate te stimuleren om hun einddiploma te behalen. Jongeren hebben het recht om te studeren, maar het hangt in deze gevallen af van het belang dat de OCMW’s zelf hechten aan het behalen van een getuigschrift secundair onderwijs. Wat mogelijk wel aanmoedigend is, is de verhoging van de terugbetaling van de leeflonen door de federale overheid aan de OCMW’s als het leeflonen ‘voltijds leerplan’ betreft. De overheid neemt dan 10 procent meer voor haar rekening. 3.2.5. De praktijk

De bovenstaande redenen voor de opname van studenten als specifieke doelgroep in de leefloonwet haalden we uit de documenten die verschenen naar aanleiding van het in werking treden van de wet en uit de beschikbare literatuur over het onderwerp. In de tekst hierna, bespreken we hoe deze redenen gestalte krijgen in de praktijk. Een eerste reden was de specifieke vormgeving van de studiefinanciering in België. In de praktijk blijken deze studiebeurzen voor de meest kwetsbare gezinnen zelfs niet de studiekosten te dekken. Dit werd als een vaststaand feit gezien in de focusgesprekken die wij hadden met studenten en maatschappelijk werkers (Hermans en De Groof, 2011), en komt ook meermaals naar voren in eerder onderzoek (Cantillon, Verbist, Segal, 2006; Groenez, Heylen, Nicaise, 2010; Poesen-Vandeputte en Vandenbolle, 2008; Vandenbossche, Storms, Casman, 2010). Toch lijkt dat niet te betekenen dat OCMW’s op frequente basis bijkomende financiële ondersteuning voorzien voor het financieren van studiekosten. Aan slechts 13 procent (8-17%) van de studenten met een (equivalent) leefloon, waarover wij via onze enquête informatie verzamelden, werd er in maart 2010 bijkomende financiële steun uitgekeerd. Het gaat dan niet noodzakelijk om studiekostenondersteuning (De Wilde, 2011). 679


Wellicht wordt – zoals vermeld werd in een van de focusgroepsgesprekken, en tegen de bedoeling van de wet in – door sommige studenten en hun gezin een deel van het leefloon gebruikt voor de betaling van kosten gerelateerd aan de opleiding die men volgt. Een andere reden betrof het stroomlijnen van een praktijk die reeds decennia bestaat maar die verschillende vormen aannam, afhankelijk van de gemeente of de maatschappelijk werker. Uit onze gesprekken met studenten en maatschappelijk werkers blijkt dat zij tevreden zijn met het verhelderende karakter van de reglementering, maar tevens dat de willekeur en onzekerheid blijven voorkomen. Een OCMW blijft een grote beslissingsruimte hebben. Zo kan op de specifieke situatie worden ingespeeld, maar tegelijkertijd creëert dit heel wat rechtsonzekerheid. Verschillende studenten geven ook aan dat je geluk moet hebben met de maatschappelijk werker waarbij je terechtkomt en dat er sprake is van een zekere willekeur in de begeleiding. Hiermee bedoelen ze dat je veel van een maatschappelijk werker gedaan krijgt wanneer hij/zij je gunstig gezind is en weinig wanneer dit niet het geval is. Enkele studenten zijn voor de Raad moeten verschijnen en hebben dit als demotiverend en stigmatiserend ervaren. De studenten weten dat de maatschappelijk werker een grote invloed heeft op de beslissing van de Raad en net daarom vinden ze het belangrijk om met hun maatschappelijk werker een goede relatie te onderhouden (Hermans en De Groof, 2011). De laatste reden die we opnamen betrof de keuze om studenten, in het licht van de nadruk op directe toeleiding naar werk, niet uit te sluiten uit de wet, maar ‘studeren’ als een billijkheidsreden op te nemen. In de Memorie van Toelichting wordt het behalen van een diploma in het reguliere onderwijs zelfs als een prioritair project voorgesteld. Uit het focusgesprek met maatschappelijk werkers kwam echter naar voren dat zij – voor jongeren zonder einddiploma secundair onderwijs – de voorkeur gaven aan een volwaardige beroepsopleiding. Een diploma middelbaar onderwijs vonden ze – indien er een breuk zat in de schoolloopbaan van de student – ondergeschikt. Wanneer er wel werd aangestuurd op het (alsnog) behalen van een einddiploma, verwijzen de OCMW’s vaak door naar het volwassenenonderwijs. Tevens benoemen maatschappelijk werkers, bij jongeren die wel een diploma secundair onderwijs hebben, zelden of nooit de mogelijkheid om voltijds te studeren als een optie. Het wordt wel in overweging genomen, indien de jongere dit zelf aanhaalt. We kunnen dus concluderen dat de maatschappelijke werkers in de focusgroepen activering via tewerkstelling of opleiding laten primeren op studeren bij jongeren die in het verleden hun studieloopbaan hebben stopgezet of onderbroken (Hermans en De Groof, 2011). Gelijkaardige conclusies kunnen we trekken aan de hand van onze enquête. In ongeveer drie vierde (65-81%) van de gevallen bleek er geen breuk tussen een eerdere 680


studie en de studie die men in 2010 volgde. Dit betekent dat men deze studie al volgde voordat men OCMW-steun ontving. In bijna een vierde (15-31%) van de gevallen vatten de studenten wel een nieuwe studie aan, een studie dus die ze nog nooit eerder gevolgd hadden. Slechts een heel kleine groep (2-4%) hervatte met de OCMW-steun een studie die men eerder ook volgde, maar die men – om onbekende, maar wellicht uiteenlopende, redenen – tijdelijk onderbroken had. Uit onze enquête bleek bovendien dat de keuze om te studeren volgens de OCMW-medewerkers volstrekt bij de jongeren ligt. Slechts in ongeveer vier procent van de dossiers kwam deze keuze er in overleg tussen student en maatschappelijk werker. En heel zelden (0-4%) was het voornamelijk het OCMW dat het initiatief nam. Wij besluiten hieruit dat een studie in het reguliere onderwijs zelden tot nooit (met succes) als een inschakelingstraject wordt voorgesteld aan studenten die eigenlijk niet van plan waren om te studeren (bv. werkloze vroegtijdige schoolverlaters) (De Wilde, 2011). 3.2.6. Besluit

We kunnen concluderen dat uiteenlopende redenen een specificatie van studenten als bijstandsgerechtigden in de nieuwe RMI-wet van 2002 onontbeerlijk leken te maken. Ten eerste lijkt het zo dat in België – in tegenstelling tot systemen in het buitenland – de beperking van de studiefinanciering ter ondersteuning van studiekosten, een vangnet voor het levensonderhoud van studenten noodzakelijk maakte. Het bestaansminimum (de voorloper van het leefloon) fungeerde reeds lang als een vangnet voor studenten met financiële moeilijkheden. Met de RMI-wet werd deze praktijk geofficialiseerd. Verder is het wellicht zo dat dit vangnet deels gebruikt wordt om studiekosten te financieren omdat de studiefinanciering voor bepaalde groepen te laag ligt. Tevens was de wetgever quasi verplicht een standpunt inzake studenten in te nemen. De nieuwe leefloonwet verplicht OCMW’s immers om jongeren snel naar werk toe te leiden. Strikt genomen betekent dit een wegleiden van studenten uit het bijstandscircuit, tenzij de wetgever hen als specifieke doelgroep opnam. Ten slotte is de individualisering van de bijstandsuitkering in België relatief ver doorgetrokken, waardoor de onderhoudsplicht van ouders van studenten niet als absoluut beschouwd wordt als het erg kwetsbare gezinnen betreft. Behalve de context-gebonden, eerder pragmatische redenen, wijst de opname van studenten in de leefloonwet ook op een ideologische keuze. De wetgever beschouwt studeren als een tijdsintensieve vorm van activering, die, indien succesvol, de carrièrekansen van jongeren op lange termijn substantieel kan verhogen. Hiermee sluit de Belgische overheid zich aan bij de Europese tendens om in te zetten op onderwijs. Toch blijft studeren in de leefloonwet slechts een billijkheidsreden en geen activeringsproject dat op gelijke voet staat met het aanbieden van een arbeidsovereenkomst of een geïndividualiseerd project voor maatschappelijke integratie dat binnen bepaalde tijd leidt tot een arbeidsovereenkomst. Tevens blijken OCMW’s 681


en/of maatschappelijk werkers in de praktijk arbeidsactivering te verkiezen boven studieactivering als de cliënt geen vragende partij is. 3.3.

DE VOORWAARDEN VOOR INSTROOM IN HET LEEFLOON

Met de opname van studenten als doelpubliek in de leefloonwet, had de wetgever een specifiek type studenten voor ogen. Daarbij zou moeten voldaan zijn aan twee beginselen van de RMI-wet: nl. de ondersteuning van mensen in armoede én het ondersteunen naar werk toe. Voor studenten vertaalde dit zich in de volgende typering: het zou moeten gaan om studenten met financiële moeilijkheden, voor wie een studie zonder OCMW-steun moeilijk of onmogelijk is. Tevens dient de studie hun arbeidskansen sterk te verhogen. Bovendien moet de vrije tijd die beschikbaar is, deels ingevuld worden met studentenarbeid, zodat niet het ganse jaar een (volledig) leefloon dient uitbetaald te worden. Deze drie voorwaarden stroken helemaal met de activeringslogica: jongeren in financiële moeilijkheden moeten de kans krijgen om een diploma te behalen en zo hun carrièrekansen veilig te stellen. We gaan hieronder na of de jongeren die instromen in de praktijk voldoen aan deze vereisten. We willen voorafgaand opmerken dat in ons onderzoek – ondanks onze uitdrukkelijke vraag daartoe – amper melding werd gemaakt van de weigering van leeflonen aan studenten (De Wilde, 2011). De beperkte rapportage van weigeringsdossiers, lijkt niet overeen te komen met de realiteit. Maatschappelijk werkers geven immers aan dat zij relatief veel tijd steken in aanmeldingen van jongeren die principieel geen recht hebben op een uitkering, bijvoorbeeld omdat hun ouders voldoende inkomsten hebben of omdat ze zich aanmelden in de verkeerde gemeente. Een OCMW is bovendien verplicht om elke vraag om informatie te registreren. We zouden dus andere resultaten verwachten in verband met het aantal weigeringen. Tevens hebben wij geen zicht op non-take-up. We weten niet hoeveel (studerende) jongeren die recht hebben op OCMW-steun, deze niet opvragen. 3.3.1. Onderhoudsplicht

Met betrekking tot het al dan niet beschikken over voldoende bestaansmiddelen wordt in de omzendbrief over studenten en het recht op Maatschappelijke Integratie (Dupont, 2004) een sterke nadruk gelegd op de verantwoordelijkheid van de ouders, die onderhoudsplichtig zijn zolang de jongere studeert. Een OCMW kan een jongere doorverwijzen naar zijn ouders. In een variapunt van de omzendbrief wordt echter vermeld dat de doorverwijzing niet automatisch kan verlopen. Die automatisering wordt op drie manieren beperkt. In eerste instantie dient het OCMW de draagkracht van de onderhoudsplichtigen in te schatten vooraleer juridische procedures in gang worden gezet (Dupont, 2004, punt 4.1). Ten tweede kan het OCMW zich inzake onderhoudsgeld als eisende partij opstellen. Ten derde blijft het OCMW 682


hulpverlening verplicht aan de gerechtigde, los van het al dan niet aanspreken van de onderhoudsplichtigen (Dupont, 2004, voetnoot 15). Het zogenaamde ‘inschatten van de draagkracht van de onderhoudsplichtingen’ verloopt idealiter via een huishoudinkomenstoets. In een goede helft van de studentendossiers (50-65%), waarover wij via onze eigen enquête informatie verzamelden, werden er in 2010 daadwerkelijk inkomens in overweging genomen ter berekening van het leefloon. Meestal ging het om het kindergeld dat een alleenwonende jongere ter beschikking heeft. Slechts in ongeveer 21% van de dossiers werd ook een uitkering of een inkomen van een ouder opgenomen in de inkomenstoets. Wanneer dit niet gebeurt, kan dit ons inziens aan vier factoren liggen. Het kan zijn dat er geen ouders meer zijn in het leven van de student. Het kan ook zijn dat er bij de eventuele ouders geen inkomen is of dat het inkomen zo laag is (bijvoorbeeld een vervangingsuitkering) dat er geen officiële huishoudtoets gedaan wordt. Ten slotte kunnen sommige inkomens die er wel zijn, door het OCMW vrijgesteld worden van enige huishoudtoets. Wanneer de ouderlijke inkomsten wel in de inkomenstoets worden opgenomen, resulteert dit in 70 procent van de gevallen in een aanvullend (equivalent) leefloon. Dit betekent dat de optelsom van beschikbare inkomens de minimumnorm overschrijdt. De overschrijding wordt in mindering gebracht op het leefloon van de student. Dus: in 80 procent van de dossiers worden de ouderlijke inkomens niet officieel in rekening gebracht, wat armoede doet vermoeden, en in 30 procent van de gevallen waar wel inkomens worden ingebracht, overschrijdt het inkomen van de ouder of van de ouders de leefloonnorm niet (De Wilde, 2011). Al deze resultaten doen vermoeden dat een groot deel van de studenten die een (equivalent) leefloon ontvangen, uit een arm gezin komt. Uitsluitsel kunnen we hierover niet geven aan de hand van onze enquête, wel zijn er een aantal indicaties van armoede bij de ouders. Zo gingen we na of de ouder(s) van de student zelf al ooit in begeleiding waren bij een OCMW of dat nog altijd zijn. Bij bijna de helft van de studenten bleek dat inderdaad zo te zijn. Van een goeie tien procent van de studenten beschikte de respondent echter niet over de nodige info om deze vraag te beantwoorden. Een andere indicator voor armoede bij (een van) de ouders van de student is het niet terugvorderen van het leefloon bij de ouders omdat hun inkomen zelf te laag is. Als we beide indicatoren samen bekijken dan blijkt er bij bijna drie vierde van de studenten een kans te zijn dat de ouders het financieel moeilijk hebben (zie Figuur 3). Dit zou zowel een onder- als een overschatting kunnen zijn8 (De Wilde, 2011).

(8) Enerzijds zou het kunnen dat een van beide ouders het moeilijk heeft, maar dat de andere ouder er beter voorstaat, wat mogelijk ook de levensstandaard van de student verhoogt. Anderzijds is over tien procent van de ouders niet voldoende informatie bekend, het zou kunnen dat het hier eveneens om arme ouders gaat (zie Figuur 3).

683


FIGUUR 3: ENIGE INDICATIE VAN ARMOEDE BIJ OUDERS VAN STUDENTEN MET (EQUIVALENT) LEEFLOON, MAART 2010

Gebruikte indicatoren: ouders ooit in OCMW-begeleiding of geen terugvordering bij ouders omwille van laag inkomen. Bron: eigen enquête (n=1110).

Uit het voorgaande kunnen we besluiten dat de bijstand voor studenten hoofdzakelijk terechtkomt in gezinnen die met een vorm van armoede kampen. Slechts in 30 procent van de gevallen is er geen detecteerbaar teken van armoede bij de ouders van de student. Het kan hier gaan om studenten die er alleen voor staan, door een overlijden, een breuk of een conflict met de ouders of om gezinnen die in principe niet onder de leefloonwet zouden vallen mocht er een grondige huishoudtoets gebeuren. We hebben geen aanwijzing dat het laatste vaak het geval zou zijn. Opvallend is dat bij een relatief groot aandeel van de gezinnen waar de student inwonend is bij de ouders, de ouderlijke inkomsten in de inkomenstoets niet worden opgenomen. Dit betekent dat er geen ouders zijn, dat de inkomens van de ouders onbestaande of laag zijn of dat de OCMW’s redenen zien om de ouderlijke inkomsten vrij te stellen. Elk van deze situaties doet een gebrek aan bestaansmiddelen vermoeden. 3.3.2. Type studie

684

Geheel in de activeringslogica worden er een aantal eisen gesteld aan het type studie dat een student met leefloon volgt. Deze vereisten zijn in eerste instantie formeel.


Het moet gaan om een voltijdse studie die men kan volgen aan een erkende onderwijsinstelling en die leidt tot een diploma. Verder stelt de wetgever dat het om een diploma secundair onderwijs of een eerste diploma hoger onderwijs dient te gaan (Dupont, 2004). Ongeveer de helft van de studenten (43-53%) volgde in 2010 een opleiding in het hoger onderwijs (bachelor of master). De andere helft volgde een opleiding die leidt naar een diploma secundair onderwijs, hetzij in het regulier onderwijs, hetzij in het tweedekansonderwijs. Deze laatste was echter een erg kleine groep (2-5%). Opvallend zijn de zes procent studenten die reeds een diploma hoger onderwijs hadden (De Wilde, 2011). De keuze tot de ondersteuning van jongeren die reeds een eerste diploma hoger onderwijs hebben, wordt wellicht gemaakt op basis van afwegingen met betrekking tot een laatste vereiste: de studie moet de arbeidskansen van de jongere op de arbeidsmarkt aanzienlijk verhogen (Dupont, 2004). Er bestaan echter geen richtlijnen met betrekking tot deze vereiste. Sommige OCMW’s hebben hierrond eigen interne richtlijnen vastgelegd. Andere OCMW-medewerkers en -raadsleden beslissen op basis van een concreet dossier. Binnen de grenzen van studies die ofwel tot een diploma secundair onderwijs ofwel tot een eerste diploma hoger onderwijs leiden, heeft een jongere in principe vrije studiekeuze. Letterlijk schrijft de wetgever voor: “De studiekeuze komt de jongere toe, maar moet met het OCMW besproken worden” (Dupont, 2004, p. 3). Wel dient de studie bij te dragen “tot het verhogen van de mogelijkheden van de betrokken persoon inzake professionele inschakeling” (Dupont, 2004, p. 3). Uit onze enquête bleek dat de keuze omtrent de te volgen studie volgens de OCMW-medewerkers volledig bij de jongeren ligt. Slechts in ongeveer vier procent van de dossiers kwam deze keuze er in overleg tussen student en maatschappelijk werker. En heel zelden (0-4%) was het voornamelijk het OCMW dat initiatief nam (De Wilde, 2011). Studenten blijken dus volgens de OCMW’s een vrije studiekeuze te hebben. We hebben echter geen idee van weigeringen van studenten door OCMW’s omdat studies te hoog gegrepen lijken of omdat ze niet gericht zijn op inschakeling in de arbeidsmarkt (zie eerder). In de kwalitatieve bevraging van de studenten kwamen er wel verhalen naar boven dat maatschappelijk werkers vragen stelden bij de lengte van de opleiding (bv. geneeskunde) of bij de keuze voor een bepaalde universitaire opleiding (bv. sinologie). Beide voorbeelden lijken ingegeven door een besparingslogica (Hermans en De Groof, 2011). Niet enkel studiegebonden argumenten spelen een rol in het beslissingsproces. Maatschappelijk werkers achten het bovendien niet eenvoudig om de studiebekwaamheid en de haalbaarheid van studies in te schatten. Ze beschikken zelf niet over instrumenten om dit te doen en zijn van mening dat de studieoriëntering door studiebegeleidingsdiensten in het middelbaar onderwijs (CLB’s) onvoldoende is (Hermans en De Groof, 2011). 685


Al bij al kunnen wij stellen dat de overgrote meerderheid van de jongeren ondersteund wordt voor een studie die hun kansen op de arbeidsmarkt aanzienlijk verhoogt, namelijk een studie secundair onderwijs of een eerste studie hoger onderwijs. Het spreekt voor zich dat er discussie bestaat over welke studies dermate kansenverhogend zijn dat zij overheidssteun aanvaardbaar maken. Niemand van de ondervraagde OCMW-medewerkers twijfelt eraan dat studies secundair onderwijs hiertoe behoren, maar de twijfel wordt groter bij bacheloropleidingen en zeker bij masteropleidingen. 3.3.3. Werkbereidheid

Net zoals andere jongeren dient een student met bijstandsuitkering werkbereid te zijn. Deze werkbereidheid wordt echter anders ingevuld dan bij andere cliënten. Een student moet werkbereid zijn in de perioden die verenigbaar zijn met zijn studie (Dupont, 2004). Uit ons onderzoek kunnen wij opmaken dat slechts weinig studenten (8%) werkten in de loop van het academiejaar (in maart 2010). De meerderheid hiervan (4-8%) werkte in het weekend. Ongeveer twee procent (1-3%) werkte vaker dan in het weekend. Van hen die niet werkten in maart, zou er ongeveer vijf procent (2-8%) wel in andere maanden van het academiejaar gewerkt hebben. Dat betekent dat zeker 80 procent van de studenten niet werkte gedurende het academiejaar. Met betrekking tot een studentenjob in de vakantie van 2010 is de groep relatief evenredig verdeeld over werken (38-51%) en niet werken (45-58%). Een klein deel van de volledige groep (2-9%) werkte niet, maar kreeg ook een maand geen uitkering van het OCMW (Figuur 4 – De Wilde, 2011). Het ontzeggen van een leefloon tijdens de vakantieperiode, terwijl de jongere wel nog een GPMI ‘studie voltijds leerplan’ heeft, is in principe onwettig (cf. omzendbrief ‘studenten en recht op maatschappelijke integratie – voetnoot 5). In de focusgroepen vernamen wij dat deze afspraak soms in het GPMI wordt opgenomen (Hermans en De Groof, 2011). Van de studenten die wel werkten in de vakantie, werkte het grootste deel één maand (23-37%). Een andere groep (7-18%) werkte minder dan een maand en slechts een klein deel werkte meer dan één maand (1-3%) (Figuur 4 – De Wilde, 2011). Dit alles betekent dat de OCMW’s relatief vaak afzien van de werkverplichting bij studenten. In de focusgroep met maatschappelijk werkers kwam vooral het afraden van studentenarbeid tijdens het schooljaar aan bod. Maatschappelijk werkers vinden het belangrijk dat studenten zich dan volledig op hun studie toeleggen (Hermans en De Groof, 2011). Het is echter onduidelijk wat hier aan de basis ligt. Is het zo dat de cliënten moeilijk werk vinden (cf. beperkte beschikbaarheid van werk voor deze specifieke doelgroep), verzuimen zij werk aan te nemen dat er wel is of worden er eerder billijkheidsredenen aangehaald, zoals een tweede zittijd of mentale overbelasting of het hebben van een kind of… Voor buitenstaanders kan het immers wrang 686


zijn dat studenten tijdens de vakantiemaanden verder worden uitbetaald, zonder dat hier iets tegenover lijkt te staan. FIGUUR 4: STUDENTEN MET AL DAN NIET EEN JOB IN ZOMER 2010


3.3.4. Vordering van het studietraject

Ten slotte is de OCMW-dienstverlening niet vrijblijvend. De student dient zijn uiterste best te doen om te slagen, de lessen regelmatig bij te wonen, deel te nemen aan de examens en zijn studieresultaten ter beschikking te stellen van het OCMW (Dupont, 2004). Dat betekent meteen ook dat er geen resultaatsverbintenis aan de dienstverlening gelinkt is. De wetgever stelt uitdrukkelijk dat het in sommige gevallen gewettigd is om een jongere zijn of haar jaar te laten over doen, zeker als de nodige inspanningen werden geleverd (Belgische Kamer voor Volksvertegenwoordigers, 2002). In de praktijk gebeurt het wel dat de steun wordt stopgezet wanneer een jongere niet slaagt. Dit gebeurt meestal op basis van een overweging in verband met de geleverde inspanningen en de mogelijkheden van de jongere. We gaan in een volgende paragraaf in op het percentage jongeren dat een succesvol studietraject doorloopt. 687


3.3.5. Besluit

Afsluitend kunnen we stellen dat de voorwaarden tot intrede in het bijstandssysteem die de wetgever voor studenten gehanteerd heeft, voor een groot deel het beoogde effect hebben: voornamelijk arme studenten die willen starten met of die bezig zijn aan een studie die hun arbeidskansen verhoogt en die gemotiveerd en voldoende bekwaam zijn, stromen door naar de bijstand. Er kunnen enkel vragen gesteld worden bij de voorwaarde ‘werkbereidheid’, die niet bij een meerderheid leidt tot een opname van een studentenjob. Studentenarbeid zou de hoogte van de leeflonen kunnen doen afnemen, omdat een deel van het bekomen inkomen in rekening wordt genomen ter berekening van het leefloon. Het lijkt, in tegenstelling tot praktijken in het buitenland, in België niet tot de geplogenheden te behoren dat je als student ook werkt. 3.4.

Het succes van het studie- en begeleidingstraject

Als laatste stellen we ons nog de vraag of de begeleiding van studenten in de bijstand effectief is. Van zulke effectiviteit kan het afhangen of ‘studeren’ als een te verdedigen billijkheidsreden beschouwd wordt om (tijdelijk) af te zien van snelle toeleiding naar de arbeidsmarkt. De effectiviteit evalueren we enerzijds door te kijken naar de beperkte informatie die we hebben over de studievordering van jongeren met (equivalent) leefloon, maar tevens door stil te staan bij het verloop van de begeleiding. Brengt deze veel moeilijkheden met zich mee, en zijn jongeren zelf tevreden over wat hun geboden wordt? Wij hebben via ons onderzoek enig zicht verkregen op de werklast die gepaard gaat met het begeleiden van studenten, wat rechtstreeks resulteert in kosten. We kunnen deze werklast echter niet vergelijken met de werklast met betrekking tot andere types cliënten, omdat daarover vergelijkbaar onderzoek ontbreekt. In bijna alle dossiers (96-99%) was er een persoonlijk contact tussen de maatschappelijk werker en de student gedurende het academiejaar 2009-2010. In 13 procent (8-19%) van de dossiers was er contact tussen het OCMW en de ouders en in zeven procent (5-10%) (eveneens) tussen de instelling waar de student les volgde, en de maatschappelijk werker. Twee derde (59-74%) van de studenten werd om de drie maanden gezien door een maatschappelijk werker. Deze frequentie sluit aan bij de wettelijke bepalingen. Wanneer een GPMI wordt afgesloten, dient er immers eenmaal per trimester een evaluatie van het traject te gebeuren (Vande Lanotte, 2002). Andere relatief veel voorkomende begeleidingsfrequenties waren ‘maandelijks’ (9-19%) en om het half jaar (7-14%) (De Wilde, 2011). In tegenstelling tot wat uit het kwantitatieve onderzoek (ingevuld door maatschappelijk werkers) naar voren komt, leren we op basis van het kwalitatieve onderzoek (gesprekken met studenten) dat er een verschil is in de frequentie van de contacten, naargelang van het type studie of de woonplaats. Vooral studenten uit het secundair onderwijs geven 688


aan heel frequent begeleid te worden (van zes keer per jaar tot bijna wekelijks). In tegenstelling hiermee vindt de begeleiding voor sommige andere studenten maar één keer per jaar plaats. Hier gaat het steeds om studenten die op kot zijn in een andere stad dan het OCMW waardoor ze begeleid worden (Hermans en De Groof). We zijn ons ervan bewust dat een deel van het contact tussen student en OCMW niet in beeld komt door de manier waarop wij de frequentie bevraagd hebben in onze enquête. Zo beschikken wij niet over informatie over telefonische en elektronische contacten, twee communicatiemiddelen die wellicht regelmatig gebruikt worden. Vermits we vroegen naar de frequentie van het contact op jaarbasis, hebben we evenmin zicht op het verschil tussen de beginperiode en de eigenlijke begeleidingsperiode. Wij vermoeden dat de contacten in de beginperiode veel frequenter zijn dan in de periode erna. Inhoudelijk gaat de begeleiding over het bespreken van studieresultaten en, voor studenten secundair onderwijs, de aanwezigheden op school. Een negatieve ervaring die verschillende studenten aanhalen, is dat ze weinig geïnformeerd worden over hun rechten en plichten. In dezelfde lijn klagen sommige studenten aan dat ze niet op de hoogte gebracht worden wanneer er problemen zijn met het leefloon en de stopzetting hiervan. Zeker voor studenten die alleen wonen, kan dit voor problematische financiële situaties zorgen. De relatie met de maatschappelijk werker komt naar voren als een heel belangrijk element in de begeleiding. Ongeveer tien van de 30 bevraagde studenten geven aan het gevoel te hebben dat er geen sprake is van een menselijke relatie. Deze studenten vertellen dat ze niet over persoonlijke zaken spreken met hun maatschappelijk werker, ook niet wanneer dit een verklaring kan bieden voor eventuele slechte resultaten. Ze hebben het gevoel dat de maatschappelijk werker niet achter hen staat. De andere groep studenten ervaart wel een menselijke relatie met de maatschappelijk werker en hoe dit voor hen van groot belang is en hen ook motiveert om zich in te zetten voor hun studies. Ze worden gewaar dat de maatschappelijk werker betrokken is en wil dat ze slagen. Deze studenten geven aan dat ze met de maatschappelijk werker ook over hun persoonlijke leven praten. Een aantal knelpunten die ook al in eerder kwalitatief onderzoek bij jonge OCMW-gebruikers naar boven kwamen (Seynaeve et al, 2004), worden hier bevestigd: de gepercipieerde verschillen tussen maatschappelijk werkers, het gevoel van willekeur, een te afstandelijke relatie, onvoldoende begrip en steun. Daartegenover staan ook een aantal positieve getuigenissen over de menselijke relatie die ze hebben met de maatschappelijk werker die hen steunt en begeleidt (Hermans en De Groof, 2011). Een pijnpunt dat door verschillende studenten aangehaald wordt, is dat ze lessen moeten missen voor hun afspraken op het OCMW. Vooral voor de studenten die weinig aan de begeleiding hebben en die het ervaren als een louter administratieve zaak, is dit een belangrijk punt van ongenoegen. Ze missen flexibiliteit van en een menselijke relatie met hun maatschappelijk werker (Hermans en De Groof, 2011). 689


Behalve de vlotheid van en de tevredenheid over de begeleiding, staan we stil bij de studievordering die studenten maken terwijl zij een leefloon ontvangen. Het is aan de hand van ons onderzoek mogelijk om daar een zekere indicatie van te geven. We weten immers welke de studiestatus was van de student in de zomer van 2011, ruim een jaar later dan maart 2010, het moment waarop de besproken dossiers geselecteerd werden. De eerste twee categorieën, nl. ‘diploma behaald’ of ‘nog bezig aan dezelfde studie’ beschouwen we als een ‘tot nog toe succesvol traject’. Ook al hebben we geen informatie over het al dan niet dubbelen van scholieren of de mate waarin een modeljaar werd afgewerkt door een student hoger onderwijs en of deze studenten uiteindelijk het einde van hun studie zullen halen. Bijna alle studenten (81-90%) waarvan de studiestatus bekend is (n=945) volgden twee junizittijden later nog dezelfde studie of hadden een diploma behaald. Een kleine helft van de studenten (41-51%) volgde in de zomer van 2011 nog dezelfde studie. Een derde (28-37%) behaalde het einddiploma, ongeveer tien procent (6-14%) stopte met studeren en een heel kleine groep (3-5%) volgde een andere studie. Van ongeveer acht procent (5-11%) is het onbekend welke hun studiestatus was in de zomer van 2011 (zie figuur 5 – De Wilde, 2011). Uit een multivariate logistische regressie9 bleek dat jongeren die vaker dan om de drie maanden contact onderhielden met hun maatschappelijk werker, iets meer kans hadden om in een niet-succesvol traject te zitten dan gelijkaardige studenten die minder vaak gezien werden (De Wilde, 2011). We kunnen hieruit echter niet besluiten dat regelmatige contacten een oorzaak vormen van falen. Wellicht is het eerder zo dat jongeren die moeite hebben met hun studie (en eventueel met andere aspecten in het leven) sowieso nauwer worden opgevolgd door hun maatschappelijk werker. Wel kan dit resultaat de hypothese bevestigen dat jongeren die een goede studievordering hebben, niet intensief worden opgevolgd. Deze beperkte opvolging lijkt ons immers het resultaat van een combinatie van tijdsgebrek en het vertrouwen van de maatschappelijk werker in het goede verdere verloop.

690

(9) Voor methodologische informatie met betrekking tot de multivariate logistische regressie zie De Wilde (2011).


FIGUUR 5: STUDIESTATUS VAN STUDENTEN MET (EQUIVALENT) LEEFLOON, MAART 2010 – ZOMER 2011


Aan de hand van het voorgaande kunnen we stellen dat studenten met een (equivalent) leefloon een grote financiële last vormen voor de Belgische overheid. Dit kan echter enigszins genuanceerd worden door het feit dat zij zelden een volledig leefloon, laat staan een leefloon gezinshoofd ontvangen en dat de begeleiding van de meeste studenten beperkt is tot een contact om de drie maanden. Bovendien lopen de meeste begeleidingen vlot. Maatschappelijk werkers geven aan dat studenten met een goed studietraject vaak makkelijk te begeleiden cliënten zijn en uit de studievordering ruim een jaar na de startdatum van de bevraging blijkt dat de trajecten doorgaans succesvol verlopen. 3.5.

Samenvatting van het empirische deel

Meer dan 17.000 jongeren kregen in 2011 in België de kans om hun studie te combineren met een uitkering. Dat studenten deel uitmaken van de bijstandspopulatie, is niet nieuw. Ook voor de invoering van het recht op maatschappelijke integratie in 2002 klopten studenten aan bij een OCMW of werden cliënten aangespoord een studie aan te vatten. Wel valt op dat de groep studenten gestaag toeneemt sinds 2002. Steeds meer jongeren in financieel moeilijke omstandigheden krijgen dus de kans om aan hun studieloopbaan (verder) te werken.

691


De centrale onderzoeksvraag van dit artikel luidde: Kadert studeren rechtmatig binnen de activeringsideologie die de RMI-wet kenmerkt? Studeren leidt niet noodzakelijk rechtstreeks naar een tewerkstelling. De twee eigenlijke integratiekanalen die door OCMW’s aan jongeren kunnen worden aangeboden, met name het aanbod van tewerkstelling of het opstellen van een geïndividualiseerd project dat binnen een bepaalde periode naar tewerkstelling leidt, hebben de ambitie dat wel te doen. Studeren wordt echter als een billijkheidsreden opgenomen in de RMI-wet, waardoor studenten tot op zekere hoogte worden vrijgesteld van de werkbereidheidseis. De logica daarachter is dat het behalen van een diploma, ook al is er geen onmiddellijke tewerkstelling, de arbeidskansen van een jongere aanzienlijk verhoogt. De analyse in dit artikel leerde dat de opname van studenten als doelgroep in de wet, er voor een deel kwam vanuit pragmatische redenen, zoals de specifieke organisatie van de studiefinanciering in België of de ruime individualisering van het leefloon. Deze context maakt dat de Europese tendens om jongeren studiekansen te geven in België deels vertaald wordt in ondersteuning via bijstandsuitkeringen voor studenten. Bovendien is het Belgische systeem uniek in die zin dat er relatief weinig bepalingen zijn in de RMI-wet die specifieke doelgroepen uitsluiten, zoals jongeren onder de 25 in Frankrijk of in de nabije toekomst jongeren zonder startkwalificatie (getuigschrift secundair onderwijs) in Nederland. De Belgische bijstandswet heeft in die zin een sterk residuair karakter. Alle mensen in financiële nood die nergens anders terechtkunnen, hebben principieel de kans om een bijstandsuitkering te ontvangen. Ons onderzoek op basis van een grootschalige enquête wijst inderdaad uit dat de meerderheid van de jongeren wellicht opgroeide in moeilijke financiële omstandigheden. Meer dan 70 procent van de studenten heeft ouders die ooit zelf cliënt waren of nog steeds zijn bij een OCMW of waarbij het leefloon niet wordt teruggevorderd omdat hun inkomsten te laag zijn. Bovendien volgt een kleine meerderheid van de studenten een opleiding secundair onderwijs. Deze vaststellingen staan in fel contrast met het beeld dat meermaals in de publieke opinie werd opgehangen van studenten uit begoede milieus die een beroep doen op het OCMW. De OCMW’s spelen een niet te onderschatten rol in het mogelijk maken van studies hoger onderwijs voor jongeren en in het vermijden van ongekwalificeerde uitstroom uit het secundair onderwijs. De activeringslogica wordt doorgetrokken voor studenten door te verwachten dat ze een studie kiezen die hun arbeidskansen verhoogt (enkel secundair onderwijs of een eerste studie hoger onderwijs in een erkende instelling), en hun best doen om te slagen. Dit laatste blijkt ook daadwerkelijk het geval te zijn. 80 procent van de jongeren die in maart 2010 een uitkering als student ontving, volgt een ruim jaar later nog steeds dezelfde studie of heeft een diploma behaald. Tevens blijkt de begeleiding van gemotiveerde studenten relatief vlot te verlopen. De meerderheid van 692


de jongeren wordt slechts sporadisch (met name om de drie maanden) opgevolgd. Verder wordt van studenten met een leefloon gevraagd om op de momenten dat het verenigbaar is met hun studie (voornamelijk de vakantiemaanden), studentenarbeid te verrichten. Aan deze voorwaarde wordt maar door een kleine helft van de jongeren voldaan. Het is onduidelijk waarom de meerderheid van de studenten, in tegenspraak met de wettelijke vooropstellingen, niet werkt. Wij besluiten uit dit alles dat – in de lijn van de Europese doelstelling om te investeren in het verhogen van onderwijskansen – het kiezen voor bijstandsuitkeringen voor een student in de typisch Belgische beleidscontext, een keuze is voor arbeidstrajectactivering van jongeren op lange termijn. Hieronder nemen we echter een aantal aanbevelingen op die de dienstverlening zouden kunnen optimaliseren. 4.

Beleidsaanbevelingen

In het laatste deel van dit artikel willen we een aantal van de besproken thema’s hernemen en samenvatten in beleidsaanbevelingen, zowel naar de overheid, als naar de lokale OCMW’s toe. 4.1. Voorkomen dat groeiende groep studenten het residuaire karakter vaN de bijstand bedreigt

Zoals aangegeven is het een algemeen Europese doelstelling om in te zetten op onderwijskansen voor jongeren. België is een van de weinige landen waar dit – onder andere wegens de huidige Belgische context – resulteert in bijstandsuitkeringen. De Belgische bijstandswetgeving heeft dus – ook voor studenten – een sterk residuair karakter. Dit betekent dat studerende jongeren in financiële nood, die nergens anders opgevangen kunnen worden, quasi automatisch kunnen instromen in de bijstand. We kunnen ons echter de vraag stellen of het residuaire karakter van de bijstand niet onder druk komt te staan, gezien de sterke toename van het aantal studenten gedurende de laatste jaren. Dat de groep zo groot is, kan betekenen dat andere instanties te weinig ondersteuning bieden. In een eerste aanbeveling verkennen we dan ook pistes om dit residuaire karakter te versterken. Dit impliceert ingrepen in meer universele systemen, zoals het onderwijs en de studietoelagen. Het hoge aantal meerderjarige scholieren secundair onderwijs die een leefloon ontvangen, wijst namelijk op een algemeen pijnpunt van ons onderwijssysteem, met name de schoolvertraging. Dat uit ons onderzoek bijkomend blijkt dat de helft van de studenten onder het OCMW-cliënteel bij geboorte een vreemde nationaliteit had (De Wilde, 2011), wijst op een extra moeilijkheid om deze groep studenten zonder vertraging door het secundair onderwijs te loodsen. Een onderwijssysteem dat nog meer inzet op het voorkomen van vertraging en uitval, zou 693


tot gevolg kunnen hebben dat er minder leeflonen uitgekeerd moeten worden aan meerderjarigen in het secundair onderwijs. Wij menen bovendien dat OCMW’s ook zelf kunnen bijdragen aan het voorkomen van onnodige vertraging. Uit het kwantitatieve onderzoek kwam naar voren dat ongeveer de helft van de ouders van studenten zelf (ooit) in begeleiding was bij een OCMW (De Wilde, 2011). Uit de focusgroepen bleek dat OCMW-medewerkers zelden aandacht schenken aan de studievorderingen van de minderjarige kinderen van hun cliënten, tenzij de cliënten dit zelf willen bespreken (Hermans en De Groof, 2011). Als maatschappelijk werkers dit expliciet als gespreksthema opnemen in de begeleiding en preventief de situatie opvolgen, dan zouden zij in sommige gevallen een bijdrage kunnen leveren aan het voorkomen van de verlenging van de studieloopbaan en van schooluitval. Tevens kunnen projecten als huiswerkklassen, de samenwerking met schoolopbouwwerk en andere initiatieven die reeds binnen OCMW’s of in de gemeente bestaan, verder gestimuleerd en uitgebouwd worden. Dit soort maatregelen past binnen de versterking van de strijd tegen kinderarmoede en kan onder andere gefinancierd worden door meer middelen vrij te maken voor de bevordering van de maatschappelijke participatie en de culturele en sportieve ontplooiing van OCMW-gebruikers (de zogenaamde socioculturele participatie). Om het aantal studenten dat een beroep dient te doen op de bijstand, te verkleinen, om zo haar residuaire karakter te vrijwaren, willen we nog een tweede piste voorstellen. Idealiter zouden enkel jongeren in extreme nood een beroep moeten kunnen doen op het bijstandssysteem en niet ook de jongeren die net uit de boot vallen in het bestaande studiefinancieringssysteem. De verhoging van de bestaande schooltoelagen en studiebeurzen dient overwogen te worden. Zowel uit de focusgesprekken als uit eerder onderzoek blijken de toelagen te beperkt te zijn om de werkelijke studiekosten te dekken (Cantillon, Verbist en Segal, 2006; Groenez, Heylen en Nicaise, 2010; Hermans en De Groof, 2011; Poesen-Vandeputte en Vandenbolle, 2008; Vandenbossche, Storms en Casman, 2010). Om de studiekosten te dekken zijn jongeren, die zelf of wier gezin over onvoldoende bestaansmiddelen beschikken, dus afhankelijk van toelagen die in principe bedoeld zijn voor levensonderhoud, zoals de kinderbijslag en een bijstandsuitkering. Daarom pleiten we voor een verhoging van de studietoelagen. Het is evenwel zo dat dit in principe niet de instroom van studenten in de bijstand zal verkleinen, vermits studietoelagen momenteel niet opgenomen worden in de middelentoets ter berekening van het recht op een leefloon. Als een afdoende verhoging van de studietoelagen wordt doorgevoerd, zou het gedeeltelijk opnemen van de studiebeurs in de middelentoets een voorwerp van discussie kunnen vormen. De mogelijkheid tot gedeeltelijke opname van de studiebeurs in de middelentoets is reeds voorzien in het artikel 22 van het Koninklijk Besluit met betrekking tot het Recht op Maatschappelijke Integratie. Zulke gedeeltelijke verrekening van de studiebeurs mag echter het recht op een menswaardig bestaan niet in het gedrang brengen. 694


4.2.

Beperken van de nadelen van de discretionaire beslissingsruimte

Een nadeel van het instromen van studenten in de bijstand – omdat er enerzijds niet voldoende ondersteuning is van andere instanties en de overheid anderzijds investeren in onderwijs wel als arbeidsactivering beschouwt – , is dat er veel discretionaire ruimte is voor OCMW’s en maatschappelijk werkers in het kiezen van de geschikte dienstverlening. De hulp wordt immers geboden op maat van de student en is niet op verregaande manier vastgelegd in regels, zoals dat in de studiefinanciering in zowel België, Nederland als Frankrijk wel het geval is. De studenten uitten de klacht dat zij willekeur ervaren, zowel tussen OCMW’s als binnen één OCMW. Volgens hen is de begeleiding afhankelijk van het OCMW waar je een aanvraag doet of afhankelijk van de begeleider die je treft. Vermits de regelgeving vanuit de federale overheid en vanuit het OCMW veel ruimte laat voor interpretatie, is het mogelijk dat er begeleidingsverschillen optreden. Toch pleiten wij voor het behoud van de bijstand, met haar discretionaire ruimte, als opvangnet van studenten. We vermoeden immers dat voor de groep studenten die na verhoging van de studiefinanciering (zie vorige aanbeveling) nog moet aankloppen bij een OCMW, maatwerk het meeste kans op geschikte begeleiding garandeert. Het is immers eigen aan de filosofie van de OCMW-wet dat de appreciatiebevoegdheid in deze materies aan het OCMW gelaten wordt. Het is bovendien eigen aan het maatschappelijke werk dat in de relatie met de cliënt bepaald wordt wat de mogelijkheden en noden zijn. Toch zijn we bezorgd over een aantal van de negatieve gevolgen van die beslissingsruimte, die verregaande consequenties kunnen hebben in een mensenleven, zoals – mits men over voldoende intellectuele mogelijkheden beschikt – de nietautomatische toekenning van het recht op een universitaire opleiding binnen alle OCMW’s of het verschil in mogelijkheden tot herkansing voor jongeren begeleid in verschillende OCMW’s. Zoals gezegd lijkt het inperken van de discretionaire ruimte ons een stap te ver. Deze discretionaire ruimte kan wel aangevuld worden met een optimalisatie van het procedureel recht van cliënten (Rosanvallon, 2011). Procedureel recht staat tegenover materieel recht, waarin wordt vastgelegd welke rechten en plichten er bestaan. Procedureel recht daarentegen verduidelijkt de procedures die een persoon dient te volgen om deze rechten te vrijwaren. In het concrete geval van studenten bevelen we aan, jongeren afdoend te informeren over hun rechten en wat zij moeten doen om die rechten te realiseren. Jongeren zouden duidelijk geïnformeerd moeten worden over bijvoorbeeld hun recht op hoorrecht door de OCMWraad en op hun mogelijkheden om in beroep te gaan tegen een beslissing van een OCMW. Aansluitend kan men werk maken van een laagdrempelige ondersteuning van cliënten wanneer zij door een OCMW-raad gehoord worden of bij de arbeidsrechtbank een rechtszaak aanspannen. De federale overheid kan Verenigingen waar armen het woord nemen, stimuleren om deze taak op zich te nemen. Ook de kosteloze rechtshulp kan bij de jongeren meer onder de aandacht gebracht worden. De automatische toekenning van sociale rechten is een meer structurele oplossing. Een 695


bijkomende aanbeveling is dat de OCMW’s hun eigen richtlijnen expliciteren om de transparantie van de huidige OCMW-dienstverlening te verhogen en jongeren meer rechtszekerheid te bieden. Wij beschouwen maatschappelijk werkers binnen OCMW’s als de optimale begeleiders van studenten in financiële nood. Zij hebben immers de mogelijkheid om te voorzien in een integrale begeleiding, specifiek gericht op een cliënteel dat in armoede of op de armoedegrens leeft. Uit de focusgroepen met maatschappelijk werkers en beleidsmedewerkers bleek echter dat de OCMW’s het inschatten van de studiebekwaamheid en de studievordering moeilijk vinden. De begeleiding van studenten vereist immers specifieke kennis en competenties. Positieve sporen om met de specificiteit van de begeleiding van studenten om te gaan zijn specialisatie (vb. een specifieke dienst of aanspreekpersoon voor jongeren binnen het OCMW) en de uitbouw van samenwerkingsverbanden met derden (vb. schoolopbouwwerk, Centra voor Leerlingenbegeleiding en Centres PMS en diensten van de instellingen van het hoger onderwijs). Verder bevelen we aan dat de overheid (in casu de POD Maatschappelijke Integratie) een (vaak weerkerende) vorming organiseert waarin maatschappelijk werkers voorbereid worden op de materie inzake studenten. Behalve een toelichting bij de wetgeving (zowel de leefloonwetgeving als de onderwijsgerelateerde wetgeving), zou de uitwisseling van ervaringen centraal kunnen staan. Aansluitend bij ons pleidooi over het procedureel recht van studenten, kan de POD MI eveneens een aantal voorstellen tot richtlijnen uitwerken, die op zulke vormingen ter discussie worden voorgelegd. Thema’s die aan bod zouden moeten komen zijn: wanneer een studie als voltijds beschouwd kan worden (vb. bij e-learning, bij een beperkt aantal overblijvende uren voor het behalen van het diploma, …), het aantal kansen dat een student krijgt bij een negatief schoolresultaat, en het moment van heroriëntering, het omgaan met het spanningsveld tussen enerzijds de verhoging van de arbeidsmarktkansen en anderzijds de vrijheid van onderwijskeuze. Binnen een aantal OCMW’s bestaan reeds zulke interne richtlijnen, die als basis zouden kunnen fungeren. 4.3.

Studeren als een volwaardige optie voor leefloongerechtigden

Afsluitend willen wij pleiten voor een grotere doorstroom van ondergekwalificeerde jongeren in financiële nood naar de bijstand. Dit lijkt in tegenspraak met ons pleidooi voor versterking van het residuaire karakter van de bijstand. We doelen hier echter niet op studenten die door de mazen van het studiefinancieringssysteem vallen of zij die mits betere preventieve begeleiding geen scholingsachterstand zouden oplopen. Wel beogen we de jongeren die ondergekwalificeerd zijn en afhankelijk dreigen te blijven van de bijstand zonder een einddiploma secundair onderwijs of hoger onderwijs. Uit ons onderzoek blijkt duidelijk dat de huidige wetgeving en de huidige praktijk omtrent activering voor jongeren in de bijstand in de eerste 696


plaats gericht is op een zo snel mogelijke toeleiding naar tewerkstelling. Studeren geldt slechts als een billijkheidsreden om af te zien van de beschikbaarheid voor de arbeidsmarkt en wordt door OCMW’s zelden als een prioritair project naar voren geschoven als de jongere er zelf niet op aanstuurt. Gegeven het belang van een diploma secundair of tertiair onderwijs voor de latere kansen op de arbeidsmarkt van de jongere, zou het wenselijk zijn om zowel in de regelgeving als in de praktijk studeren als een evenwaardige piste te beschouwen voor maatschappelijke integratie. 5.

Algemeen besluit

Reeds tien jaar zijn studenten in materiële nood een expliciete doelgroep in de Belgische bijstandswetgeving. Voor het invoeren van de nieuwe wet Recht op Maatschappelijke Integratie, was een student die een aanvraag deed bij een OCMW afhankelijk van de plaatselijke gebruiken en gevoeligheden. Sinds 2002 zijn studerende jongeren, mits zij voldoen aan een aantal voorwaarden, gerechtigd op een leefloon. Deze bijdrage peilde naar de eventuele contradictie tussen de – vooral voor jongeren – toegenomen nadruk op arbeidsactivering in de leefloonwet en het financieel ondersteunen van een studieloopbaan die jongeren die zouden kunnen werken, mogelijk voor een lange periode, weerhoudt van onmiddellijke inschakeling op de arbeidsmarkt. Wij toonden aan dat het opnemen van studenten in de leefloonwet zowel ideologische als pragmatische grondslagen heeft. Enerzijds wilde de wetgever – in lijn met de Europese doelstellingen – inzetten op het optimaliseren van het studietraject van de Belgische jongeren. Anderzijds betrof het een officialiseren van een bestaande praktijk. Deze praktijk ontstond vanwege de beperkte studiefinanciering en de sterke individualisering van de bijstandsuitkeringen in België, waardoor ouders met meerderjarige kinderen geen beroep meer kunnen doen op een gezinsuitkering. Hoewel wij pleiten voor een ruimere studiefinanciering – wat misschien een deel van de financiële problemen van jongeren die nu een beroep doen op een leefloon, zou oplossen – zijn wij ook vragende partij voor het behoud van de bijstand als een residuair instrument. Gegeven de typisch Belgische situatie, zou een aantal jongeren niet kunnen studeren, indien zij niet door een OCMW ondersteund werden. Als we ervan uitgaan dat het behalen van een secundair diploma en/of een diploma hoger onderwijs de arbeidskansen van jongeren vergroot, dan mag het OCMW-integratieproject ‘studie voltijds leerplan’ succesvolle arbeidsactivering genoemd worden. Uit onze analyse blijkt immers dat 80 procent van de jongeren ruim een jaar na het ijkpunt van ons onderzoek in een succesvol studietraject zit, wat betekent dat ze afgestudeerd zijn of nog dezelfde studie aan het volgen zijn. Tevens blijken de maatschappelijk werkers zowel als de studenten relatief tevreden over de begeleiding die ze bieden of ontvangen. Een beperking van onze studie is dat we niets kunnen 697


zeggen over de kansen op de arbeidsmarkt van de jonge mensen die een diploma behalen met OCMW-steun. Het kan interessant zijn om na te gaan of zij vlot doorstromen of integendeel nog een periode begeleid worden door hetzelfde of een ander OCMW. Ook in andere landen, zoals Nederland en Frankrijk, wordt – met het oog op de verbetering van de arbeidskansen – sterk ingezet op onderwijs. Deze inspanningen worden echter volledig gedragen door de ministeries van onderwijs en de bijbehorende studiefinanciering. Neveneffect daarvan is dat de ondersteuning sterk gereglementeerd is. De voorwaarden voor het verkrijgen van een studiebeurs of -lening zijn (ook in België) sterker wettelijk bepaald dan de voorwaarden voor het verkrijgen van een bijstandsuitkering. Het verkrijgen en het behouden van een leefloon is in grote mate afhankelijk van het oordeel van een OCMW-raad en/of een maatschappelijk werker. Dit heeft voor- en nadelen. De nadelen waarover studenten getuigen, zijn de grote verscheidenheid in begeleiding afhankelijk van het OCMW of de begeleider waarbij men terechtkomt. Het grote voordeel is de kans om maatwerk te leveren aan een erg kwetsbare doelgroep. Om de voor- en nadelen in evenwicht te brengen, stellen wij voor om meer in zetten op het procedurele recht van cliënten. Zij kunnen zich meer bewust gemaakt worden van hun rechten en proceduremogelijkheden, waardoor zij sterker staan in het overleg met het OCMW-personeel. Ten slotte willen we een kritische noot plaatsen bij de mate waarin, zowel in de wet, als in de praktijk studeren als gepaste arbeidsactivering wordt beschouwd. In de wet blijft studeren ‘slechts’ een billijkheidsreden. Het wordt in die zin niet als een traject beschouwd dat een even grote bijdrage levert aan arbeidsintegratie als het aanbieden van werk of training. Tevens is het zo dat de meeste jongeren die studeren met een (equivalent) leefloon, daar zelf voor hebben gekozen. Slechts een heel kleine groep koos voor een studie met OCMW-steun in overleg met dat OCMW. Dat betekent dat studeren zelden op een succesvolle wijze als begeleidingstraject wordt aangeboden vanuit het OCMW. Hier zijn bedenkingen bij te plaatsen, er – in lijn met de Europese beginselen inzake onderwijs – van uitgaand dat het behalen van een (bijkomend) diploma de arbeidskansen van kwetsbare jongeren verregaand verhoogt.

698


6.

Bibliografie

Belgische Kamer van Volksvertegenwoordigers, Wetsontwerp betreffende het Recht op Maatschappelijke Integratie, Brussel, Belgische Kamer van Volksvertegenwoordigers, 2002. Carpentier, S., Uitdagingen van een activerende bijstand die verkleurde. Naar een nieuwe verhouding tussen federaal en lokaal?, in Welzijnsgids, 82, pp. 53-80, 2011. Centre de documentation administrative, Décret réglant, pour la Communauté française, les allocations d’études, coordonné le 7 novembre 1983, 2003. De Wilde, M., Deel 4: Kenmerken en begeleiding van studenten met (equivalent) leefloon. Kwantitatief onderzoek op basis van enquêtes, in M. De Wilde, K. Hermans, M. De Groof, S. Carpentier, D. Cuypers, D. Torfs en B. Cantillon, Studenten en het recht op maatschappelijke integratie of het recht op maatschappelijke hulp. Een onderzoek in opdracht van de POD Maatschappelijke Integratie. Antwerpen: CSB, pp. 91-160, 2011. De Wilde, M., Cuypers, D., Torfs, D., Van Aelst, K. en Cools, P., Deel 2: Beleidsvergelijking België, Nederland en Frankrijk. Vergelijking van de regelgeving inzake studenten en materiële noden in België, Nederland en Frankrijk, in M. De Wilde, K. Hermans, M. De Groof, S. Carpentier, D. Cuypers, D. Torfs en B. Cantillon, Studenten en het recht op maatschappelijke integratie of het recht op maatschappelijke hulp. Een onderzoek in opdracht van de POD Maatschappelijke Integratie, Antwerpen, CSB, pp. 18-82, 2011. De Wilde, M., Hermans, K., De Groof, M., Carpentier, S., Cuypers, D., Torfs, D. en Cantillon, B., Studenten en het recht op maatschappelijke integratie of het recht op maatschappelijke hulp. Een onderzoek in opdracht van de POD Maatschappelijke Integratie, Antwerpen, CSB, 2011. DUO, Alles over studiefinanciering voor studenten en afgestudeerden, Groningen, Dienst uitvoering onderwijs, Ministerie van onderwijs, cultuur en wetenschap, 84 p., 2009. Dupont, C., Omzendbrief “Studenten en het recht op een leefloon”, 2004. Ernst en Young, Studie naar de effecten van de invoering van de wet betreffende het Recht op Maatschappelijke Integratie, Brussel, Ernst & Young, 2004. Hermans, K. en De Groof, M., Deel 5: De ervaringen van maatschappelijk werkers en studenten. Kwalitatief onderzoek op basis van focusgesprekken, in M. De Wilde, K. Hermans, M. De Groof, S. Carpentier, D. Cuypers, D. Torfs en B. Cantillon, Studenten en het recht op maatschappelijke integratie of het recht op maatschappelijke

699


hulp. Een onderzoek in opdracht van de POD Maatschappelijke Integratie, Antwerpen, CSB, pp. 161-208, 2011. Kabinet Vlaams minister van Onderwijs en Vorming, Studiefinanciering in het onderwijs in Vlaanderen en de democratisering van het hoger onderwijs, 2006, geraadpleegd in juli 2011, http://www.ond.vlaanderen.be/nieuws/archief/2006/2006p/ files/0207-Nota-studiefinancieringHO.htm. Onderwijs en Vorming Vlaanderen, Decreet betreffende de studiefinanciering en studentenvoorzieningen in het hoger onderwijs van de Vlaamse Gemeenschap, 2010. Onderwijs en Vorming Vlaanderen, De toelagen voor studenten hoger onderwijs, s.d., geraadpleegd in juli 2011, http://www.ond.vlaanderen.be/studietoelagen/brochure10-11/toelagenperonderwijsniveau/hogeronderwijs/. POD Maatschappelijke Integratie, Helicopternota, Brussel, POD MI, 2011. Put, J., Seynaeve, T., Simoens, D. en Van Der Straete, I., OCMW’s en Studenten. Eindrapport van een onderzoek in opdracht van de minister voor Maatschappelijke Integratie, Leuven, K.U.Leuven, 2001. Seynaeve, T., Hermans, K., Declercq, A. en Lammertyn, F., Aan de rand van de actieve welvaartsstaat: een socio-biografisch onderzoek naar jongeren en OCMW-hulpverlening, Gent, Academia Press, 2004. Speybrouck, A., Het leergeld van de armoede, in Fedra Magazine, mei, 2012. Vande Lanotte, J., Algemene omzendbrief. De Wet van 26 mei 2002 betreffende het recht op maatschappelijke integratie, 2002. Van Mechelen, N. en De Wilde, M., Het recht op maatschappelijke integratie: cijfers en ontwikkelingen, in Welzijnsgids, 83, pp. 53-80, 2011.

700


INHOUDSTAFEL STUDEREN MET EEN LEEFLOON. EEN EVALUATIE VAN 10 JAAR ‘STUDEREN ALS BILLIJKHEIDSREDEN OM AF TE ZIEN VAN DE WERKBEREIDHEIDSEIS’ IN DE LEEFLOONWET 1. INLEIDING

671

2.

672

ONDERZOEKSVRAAG EN METHODOLOGIE

3. RESULTATEN

674

3.1. 3.2. 3.3. 3.4. 3.5.

674

STUDENTEN EN BIJSTAND IN CIJFERS DE CONTEXT WAARIN DE WETSWIJZIGING INZAKE STUDENTEN EN BIJSTAND TOT STAND KWAM DE VOORWAARDEN VOOR INSTROOM IN HET LEEFLOON HET SUCCES VAN HET STUDIE- EN BEGELEIDINGSTRAJECT SAMENVATTING VAN HET EMPIRISCHE DEEL

677 687 688 691

4. BELEIDSAANBEVELINGEN

693

4.1. 4.2. 4.3.

VOORKOMEN DAT GROEIENDE GROEP STUDENTEN HET RESIDUAIRE KARAKTER VAN DE BIJSTAND BEDREIGT BEPERKEN VAN DE NADELEN VAN DE DISCRETIONAIRE BESLISSINGSRUIMTE STUDEREN ALS EEN VOLWAARDIGE OPTIE VOOR LEEFLOONGERECHTIGDEN

693 695 696

5.

ALGEMEEN BESLUIT

697

6. BIBLIOGRAFIE

699

701

ONTWIKKELINGEN VAN HET SOCIAAL EUROPA


705

MINIMUMINKOMENS IN SPANJE: BASKENLAND ALS VOORBEELD

743

EUROPEES DIGEST – INTERNATIONAAL DIGEST

779

NIEUWE ECONOMISCHE GOVERNANCE. EEN SOCIALE KIJK DOOR BENJAMIN DESSY Federale Overheidsdienst Sociale Zekerheid

DOELSTELLING

Het domein multilaterale relaties van de Federale Overheidsdienst Sociale Zekerheid fungeert als scharnier tussen de Europese sfeer en het Belgische nationale niveau en onderscheidt zich meer bepaald door het feit dat het transversale expertise kan ontwikkelen waarmee uit de brede waaier van Europese beleidsinitiatieven die bepalingen kunnen worden gepikt die onze sociale zekerheid rechtstreeks of onrechtstreeks zullen beïnvloeden. Dat is nu net de oefening die de dienst wou maken ten overstaan van de mozaïek van wettelijke instrumenten van de nieuwe economische governance. Iedereen weet ondertussen dat de door de Europese Unie geëiste besparingen inzake de overheidsuitgaven nog meer beperkingen (zullen) inhouden, maar nu is het van essentieel belang dat we de begrotingsregels die de basis vormen van het concept soberheid, tot in de details onderscheiden en begrijpen. Alleen als een groot aantal spelers de inhoud van de nieuwe economische governance begrijpt, kunnen we, in eerste instantie, nagaan welke gevolgen deze soberheid op middellange en lange termijn voor de overheidssector heeft, maar in tweede instantie kunnen we ook op Europees niveau een democratisch debat aangaan over de gegrondheid van de begrotingsmaatregelen en de structuurhervormingen die aan de lidstaten en hun bevolking worden opgelegd. Met dit artikel willen we een tweevoudig doel bereiken. Enerzijds willen we de grote lijnen en de belangrijkste kenmerken van de nieuwe economische governance zo volledig mogelijk benadrukken en uitleggen. Anderzijds bekijken we de toegelichte mechanismen vanuit een sociale hoek en beklemtonen we de risico’s die gebonden zijn aan het feit dat eenzijdig wordt geëist om de overheids- en sociale uitgaven drastisch te verlagen. INLEIDING

Met de nieuwe economische governance worden twee hoofddoelstellingen nagestreefd: het vertrouwen van de financiële markten herstellen en de economische

705


pijler van de Economische en Monetaire Unie (EMU) verstevigen. Daarvoor voorziet ze, enerzijds, een forse daling van de overheidsuitgaven, door het stabiliteits- en groeipact te consolideren, en een strenger toezicht op de nationale begrotingsprocedures. Anderzijds verplicht ze de lidstaten ertoe om een aantal structuurhervormingen goed te keuren die de convergentie en het concurrentievermogen van hun economieën moeten verstevigen. Deze doelstellingen nastreven heeft uiteraard gevolgen voor onze sociale zekerheid omdat het nieuwe wettelijke kader niet alleen de middelen beperkt voor de sociale bescherming, maar het heeft ook invloed op de financieringswijze daarvan, meer bepaald door een herziening van het socialezekerheidsrecht en het arbeidsrecht, en dat met de bedoeling om de productiviteit en de groei weer op gang te brengen. Bovendien zou de wil om de sociale uitgaven te rationaliseren en te optimaliseren, de lidstaten er wel eens kunnen toe dwingen om de dekking van de sociale zekerheid te verkleinen, willen ze zich concentreren op hulp aan de minstbedeelden en aan de kwetsbaarste groepen. Deze vrees wordt des te meer gerechtvaardigd aangezien het kader van de economische governance totaal geen ruimte laat voor het sociale beleid. Dit kader bevordert immers een beperkte waaier van beleidsinitiatieven die groei en duurzame banen ten goede komen en expliciet vermeld staan in verordening 1175/2011 van het six-pack: de strategie van de Unie voor groei en banen1 de ontwikkeling en versterking van de interne markt, de bevordering van internationale handel en concurrentievermogen, een Europees semester voor betere coördinatie van het economische en het begrotingsbeleid, het stabiliteits- en groeipact om buitensporige overheidstekorten te voorkomen en te corrigeren, een robuust kader om macro-economische onevenwichtigheden te voorkomen en te corrigeren, minimumeisen voor nationale begrotingskaders en een betere regulering van en een strenger toezicht op de financiële markten2.

KORT OVERZICHT VAN DE INSTRUMENTEN VOOR DE NIEUWE GOVERNANCE

In dit werk beperken we ons tot de analyse van die instrumenten voor de nieuwe governance die begrotings- en macro-economisch onevenwicht moeten controleren en de nationale sociaaleconomische beleidsinitiatieven moeten coördineren. De instrumenten voor het beheer van de crisis (Europese Faciliteit voor Financiële Stabiliteit, het Europees financieel stabilisatiemechanisme en Europees Stabiliteitsmechanisme) en de hervorming van de banken financiële sector komen hier dus niet aan bod. De nieuwe structuur kan de volgende vorm aannemen:

706

(1) We merken hierbij op dat de sociale doelstelling van de EU-2020-strategie jammer genoeg beperkt lijkt te blijven tot armoedebestrijding en hulp aan de minstbedeelden. (2) Considerans (9) van verordening 1175/2011 van het Europees Parlement en van de Raad van 16 november 2011 tot wijziging van verordening (EG) 1466/97 van de Raad over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economische beleid, PB L 306 van 23.11.2011, p. 12.


FIGUUR 1: NIEUWE STRUCTUUR VAN DE NIEUWE GOVERNANCE

Het eerste Europese semester voor de coördinatie van het economische beleid werd in januari 2011 gelanceerd. Hiermee wordt multilateraal toezicht ingevoerd dat begin juli leidt tot de goedkeuring van specifieke aanbevelingen per land (country-specific recommandations – CSR) waardoor de lidstaten (LS) zich moeten laten inspireren om hun nationale begroting en hun sociaaleconomische beleid van het volgende jaar op te maken. Het Euro Plus-Pact is een politiek engagement dat in maart 2011 door 23 LS werd aangegaan. Met dit engagement verbinden de ondertekenende landen zich ertoe om bijkomende maatregelen te nemen om het concurrentievermogen en de convergentie van hun economie te verbeteren. Deze bijkomende engagementen moeten worden opgenomen in twee documenten die de LS opstellen in het kader van het Europese Semester, namelijk het nationale hervormingsprogramma (NHP) en het stabiliteits- of convergentieprogramma (SCP). Deze documenten worden daarna op het niveau van de Europese Raad gemonitord. Het six-pack, dat eind 2011 in voege trad, versterkt het begrotingstoezicht door het stabiliteits- en groeipact (Stability and Growthpact – SGP) uit te breiden en voor het nationale begrotingskader gemeenschappelijke vereisten te definiëren. Bovendien 707


creëert het een kader om macro-economische onevenwichtigheden te voorkomen en te corrigeren. Het two-pack, dat heel binnenkort zal worden goedgekeurd, streeft in het eurogebied drie doelstellingen na: 1) de invoering van een gemeenschappelijke begrotingskalender, 2) de uitbreiding van het begrotingstoezicht voor de LS die in het kader van het correctieve deel van het SGP onder een procedure bij buitensporige tekorten vallen en 3) het onder (streng) toezicht plaatsen van die LS die financiële bijstand krijgen of zouden kunnen krijgen. Het Verdrag inzake stabiliteit, coördinatie en governance in de EMU (VSCG) tot slot, dat door 25 LS werd ondertekend, moet de reeds in het SGP aanwezige begrotingsregels consolideren en promoot de doelstellingen van het Euro Plus-Pact. Dit verdrag heeft een intergouvernementeel karakter en maakt dus geen deel uit van het gemeenschapsrecht. De talloze koppelingen tussen de hoger genoemde instrumenten maken de nieuwe structuur slecht leesbaar en weinig verstaanbaar. We citeren er enkele bij wijze van voorbeeld: §§ Het preventieve deel van het SGP (six-pack) bepaalt de modaliteiten volgens dewelke de stabiliteits- of convergentieprogramma’s in het kader van het Europese semester moeten worden uitgewerkt en geanalyseerd. §§ De preventieve fase van het nieuwe kader betreffende de macro-economische onevenwichtigheden past in het kader van het Europese semester en leidt tot aanbevelingen die samenvallen met de CSR. §§ De bepalingen van het Euro Plus-Pact zouden tot uiting moeten komen in de nationale hervormingsprogramma’s en de stabiliteits- en convergentieprogramma’s. §§ Het two-pack zou het dwingende karakter van de CSR in het kader van het correctieve deel van de SGP kunnen versterken. §§ Het two-pack wil het toezicht in het kader van het correctieve deel van het SGP uitbreiden. §§ Het VSCG herneemt verschillende regels van het SGP en omvat een procedure met stemming bij omgekeerde gekwalificeerde meerderheid, die verschilt van de procedure voorzien in het six-pack, enz. Het gebrek aan duidelijkheid inzake deze rechtsfiguur en het feit dat ze niet eenvormig op alle LS wordt toegepast, bewijst met hoeveel haast de teksten werden besproken en goedgekeurd. Deze mogen dan al opgesteld zijn in een crisissituatie, toch zullen ze in een permanente soberheid uitmonden.

708


1.

BEZUINIGINGSREGELS EN -MECHANISMEN

De werkmiddelen voor de nieuwe economische governance bepalen in hoofdzaak de doelstellingen inzake begrotingsconsolidatie en houden dan ook een drastische vermindering van de overheidsuitgaven in. Derhalve is het noodzakelijk om de regels te ontcijferen die het bezuinigingsconcept staven om te kunnen nagaan welke gevolgen deze in de toekomst zouden kunnen hebben voor de financiering van onze sociale bescherming. In 2009 ging het om een jaarbegroting van ongeveer 30% van het Belgische bbp. We mogen dan ook niet denken dat de geëiste begrotingsbesnoeiingen geen gevolgen zullen hebben voor de werking van onze socialezekerheidsregeling. In de onderstaande beschrijving tonen we ook aan hoe sterk de begrotingsdoelstelling alom in de nieuwe regelgevende structuur aanwezig is. 1.1. INHOUD 1.1.1. De begrotingsdoelstelling op middellange termijn

De begrotingsdoelstelling op middellange termijn (mid-term objective – MTO) wordt het centrale begrip van het preventieve deel van het stabiliteits- en groeipact (Stability and Growth Pact, SGP). Deze doelstelling geldt voor de Europese Commissie immers als referentie om de begrotingsevolutie van de LS te controleren en om na te gaan of hun aanpassingstraject op middellange termijn garandeert dat de overheidsfinanciën houdbaar zijn of dat toch tenminste binnen afzienbare tijd zullen zijn3. De MTO is eigen aan elke LS en wordt periodiek (in principe om de 3 jaar) bijgewerkt op basis van een methode die in onderlinge overeenstemming werd bepaald en rekening houdt met de evolutie van de expliciete en impliciete passiva (zoals de kosten voor de vergrijzing) in de overheidsfinanciën4. Elke LS moet zijn MTO halen, ook al moet hij dan de uitzonderlijke inkomsten die hij heeft bekomen dankzij een gunstigere economische conjunctuur dan verwacht, aanwenden om zijn schuld terug te betalen. Ten overstaan van deze verplichting wordt echter wel enige manoeuvreerruimte toegestaan zodat rekening kan worden gehouden met de behoeften aan overheidsinvesteringen5; de enige voorwaarde is dan dat het overheidstekort minder bedraagt dan 3% van het bbp. De LS van het eurogebied en de LS die aan Wisselkoersmechanisme 2 (WKM)6 deelnemen, hebben een MTO berekend in structurele gegevens7, die moet liggen tussen -1% van

(3) Artikel 2bis van verordening 1175/2011. (4) Considerans (17) van verordening 1175/2011. (5) Artikel 2bis van verordening 1175/2011. (6) Het Europese wisselkoersmechanisme II: overeenkomst van 16 maart 2006 tussen de Europese Centrale Bank en de nationale centrale banken van de lidstaten van buiten het eurogebied waarin de operationele procedures voor een wisselkoersmechanisme in de derde fase van de economische en monetaire unie zijn neergelegd. (7) Dat wil zeggen, na correctie voor conjunctuurschommelingen en ongerekend eenmalige en tijdelijke maatregelen.

709


het bruto binnenlands product (bbp) en het begrotingsevenwicht of begrotingsoverschot. Het preventieve deel van het SGP verplicht hen bijgevolg om hun jaarlijkse structurele begrotingssaldo te verbeteren met ten minste 0,5% van het bbp. Als hun overheidsschuld echter meer bedraagt dan 60% van het bbp, dan moeten ze een sneller en dwingender aanpassingstraject goedkeuren, dat wil zeggen meer dan 0,5% per jaar8. Deze laatste bepaling is van toepassing op alle LS, in het kader van de operationalisering van het schuldcriterium (zie hierna). In het geval van België bestaat de MTO erin, tegen 2015 te komen tot een structureel begrotingsoverschot van 0,5% van het bbp. Daarom werd van ons land geëist: 1) dat het effectieve tekort van alle overheden wordt teruggebracht tot onder de grens van 3% in 2012 (2,8%) en tot 0% in 2015, terwijl het in 2011 nog 3,7% van het bbp bedroeg, en 2) dat een jaarlijks structureel overschot van 0,75% van het bbp wordt gehaald. Zolang de MTO niet is bereikt, wordt een beperking van de overheidsuitgaven opgelegd, dat wil zeggen dat de groeivoet voor de overheidsuitgaven lager moet liggen dan het referentiepercentage voor de mogelijke groei van het bbp op middellange termijn. Dit percentage wordt door de Commissie eveneens berekend volgens een in onderling overleg overeengekomen methode. Wanneer deze norm wordt overschreden, moeten de extra uitgaven worden gecompenseerd door een discretionaire verhoging van de overheidsinkomsten. Zo moet ook elke discretionaire vermindering van de inkomsten worden gecompenseerd door een vermindering van de uitgaven. Door sommige bepalingen van het preventieve deel van het SGP kan bovendien in zekere mate rekening worden gehouden met de effecten van de economische conjunctuur; daarom wordt een manoeuvreerruimte voorzien bij de verplichting om in crisistijd de MTO te bereiken. Bij de berekening van de globale overheidsuitgaven houdt de Commissie immers geen rekening met: 1) de rente-uitgaven, 2) die uitgaven i.v.m. de programma’s van de Unie die volledig zijn gedekt door inkomsten van fondsen van de Unie en 3) de niet-discretionaire wijzigingen i.v.m. de uitgaven voor werkloosheidsuitkeringen9. Bovendien kunnen de LS de toestemming krijgen om tijdelijk van het aanpassingstraject af te wijken om hun begrotingsdoelstelling te halen, als zich een ongebruikelijke omstandigheid los van hun wil voordoet of tijdens een ernstige economische recessie, die gevolgen heeft voor het eurogebied of de Unie in haar geheel10. Op dezelfde manier kan voor een LS die onderworpen is aan een buitensporigtekortprocedure (zie hierna), in het kader van het correctieve deel van het SGP de termijn worden verlengd die hem werd opgelegd om zijn tekort weg

710

(8) Artikel 5, §1 en artikel 9, §1 van verordening 1175/2011. (9) Artikel 5 van verordening 1175/2011. (10) Artikel 5 van verordening 1175/2011.


te werken, indien zich in het eurogebied of de hele EU een ernstige economische recessie voordoet 11. 1.1.2. De referentiewaarden 3% en 60%

De referentiewaarden die in het kader van het correctieve deel van het SGP worden gebruikt, blijven dezelfde: 3% voor de verhouding tussen het verwachte of effectieve overheidstekort en het bruto binnenlands product aan marktprijzen en 60% voor de verhouding tussen de overheidsschuld en het bruto binnenlands product aan marktprijzen12. Ook al blijven deze waarden ongewijzigd, toch voorziet het versterkte pact een operationalisering van het schuldcriterium, dat wil zeggen dat nu tegen een LS een buitensporigtekortprocedure (Excessive Deficit Procedure – EDP ) kan worden gestart, niet alleen wanneer deze lidstaat het tekortcriterium niet naleeft, maar ook wanneer hij de schulddrempel heeft overschreden. Beide criteria worden momenteel dus gebruikt om na te gaan of de begrotingsdiscipline in acht wordt genomen13. Als bijvoorbeeld de schuld van een LS hoger ligt dan 60% van het bbp, dan moet deze LS ervoor zorgen dat het verschil met de referentiewaarde (60%) inkrimpt aan een tempo van 1/20 per jaar gespreid over een periode van ten minste drie jaar14. Artikel 4 van het VSCG verwijst eveneens naar deze cijfermatige regel. Toch bestaat er tussen beide criteria een zekere hiërarchie: de referentiewaarde die voor het overheidstekort werd bepaald (3%) mag maar in uitzonderlijke omstandigheden15 worden overschreden, maar de cijfermatige benchmark voor de schuldvermindering niet in acht nemen, volstaat niet om te besluiten dat er een buitensporig tekort is16. In dat geval moet de Commissie immers ook rekening houden met een aantal pertinente factoren: weerslag van de conjunctuur op de vermindering van de schuldenlast, repercussie van de financiële hulp die aan de andere LS van de EU wordt toegekend, en de financiële bijdragen bedoeld om internationale solidariteit in de hand te werken. Bovendien wordt bij de beoordeling van de begrotingssituatie van een LS op basis van het criterium tekort, met deze pertinente factoren alleen rekening gehouden op voorwaarde dat het tekort in de buurt van de 3% van het bbp blijft en dat deze waarde slechts tijdelijk wordt overschreden. Bij diezelfde be(11) Considerans (20) van (EU) verordening 1177/2011 van de Raad van 8 november 2011 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1467/97 over de bespoediging en verduidelijking van de tenuitvoerlegging van de procedure bij buitensporige tekorten, PB L 306 van 23.11.2011, p. 33. (12) Protocol 12 van de verdragen van de EU. (13) Artikel 1, §1 van verordening 1177/2011. (14) Artikel 2, §1bis van verordening 1177/2011. (15) Artikel 2, §1 van verordening 1177/2011. De waarde 3% niet nakomen is maar toegestaan als dit het gevolg is van een ongewone omstandigheid die niet afhankelijk is van de wil van de LS, of van een ernstige economische recessie. Ter herinnering: met eventuele uitzonderlijke omstandigheden kan eveneens rekening worden gehouden wanneer een LS tijdelijk van zijn MTO afwijkt. (16) Considerans (14) van verordening 1177/2011.

711


oordeling maar dan op basis van het criterium schuld wordt altijd met deze factoren rekening gehouden. Deze bepalingen tonen aan dat het criterium tekort zwaarder doorweegt dan het criterium schuld. Om de schuld te verminderen is een overgangsperiode voorzien voor die LS die op 8 november 2011 aan een buitensporigtekortprocedure onderworpen zijn. Gedurende drie jaar vanaf het ogenblik waarop deze LS hun buitensporige tekort corrigeren, wordt de eis in verband met het criterium schuld immers gezien als zijnde vervuld indien de LS in kwestie voldoende vorderingen maken op de weg naar conformiteit17. Dat betekent dat de Belgische overheidsschuld, die in 2011 98% van het bbp bedroeg, tegen 2015 zou moeten dalen tot 92,3%. 1.1.3. Gemeenschappelijke vereisten voor het nationale begrotingskader

Behalve de nieuwe verplichtingen inzake de MTO en de referentiewaarden bepaalt het six-pack ook gemeenschappelijke eisen voor het begrotingskader van de LS18. Dit kader wordt door de richtlijn omschreven als “het samenstel van regelingen, procedures, regels en instellingen dat aan het voeren van het begrotingsbeleid door de overheid ten grondslag ligt”. Het betreft meer bepaald “mechanismen en regels die de budgettaire betrekkingen tussen overheidsinstanties in alle subsectoren van de overheid reguleren”19. Op grond van bijlage A, punt 2.70 van verordening (EG) 2223/96 van de Raad van 25 juni 1996 inzake het Europees systeem van nationale en regionale rekeningen in de Gemeenschap20, maken de administraties van de sociale zekerheid deel uit van de subsectoren van de overheidsbesturen. Tot de bepalingen van de richtlijn behoort onder meer dat de LS verplicht zijn om maandelijks de begrotingsgegevens te publiceren van de subsectoren van de centrale overheid, de deelstaatoverheden en de sociale zekerheid en om de drie maanden van de subsectoren van de lokale administraties21. Verder wordt bepaald dat: §§ de macro-economische en budgettaire prognoses moeten worden vergeleken met de recentste prognoses van de Commissie. Eventuele verschillen moeten worden beschreven en beargumenteerd; §§ Ten minste eenmaal per jaar gaan de lidstaten en de Commissie een technische dialoog aan over de aannames die ten grondslag liggen van de voorbereiding van de macro-economische en begrotingsprognoses;

712

(17) Artikel 2, §1bis van verordening 1177/2011. (18) Richtlijn 2011/85/EU, Raad van 8 november 2011 tot vaststelling van voorschriften voor de begrotingskaders van de lidstaten, PB L 306 van 23.11.2011, p. 41. Deze richtlijn moet tegen 31 december 2013 in de nationale wetgeving omgezet zijn. (19) Artikel 2 van richtlijn 2011/85/EU. (20) PB L 310 van 30.11.1996, p. 1. (21) Artikel 3, §2 van richtlijn 2011/85/EU.


§§ elke LS beschikt over cijfermatige begrotingsregels voor de overheidsbesturen als geheel. Deze regels moeten bewerkstelligen dat de referentiewaarden voor het tekort en de schuld beter worden nageleefd, en leiden tot de opmaak van een meerjarige planninghorizon voor de begroting, die de realisatie van de MTO garandeert. Bovendien moeten deze cijfermatige begrotingsregels worden opgenomen in de nationale wetgeving betreffende de jaarlijkse begroting van de LS; §§ de LS voeren een begrotingskader op middellange termijn in (voor ten minste drie jaar), met onder meer prognoses voor elke belangrijke uitgaven- en ontvangstenpost van de overheid, met meer gegevens voor het niveau van de centrale overheid en de wettelijke socialeverzekeringsinstellingen. De begrotingsregels in deze richtlijn zijn gelinkt aan het correctieve deel van het SGP, wat betekent dat, als de Commissie vaststelt dat één of beide referentiecriteria (tekort en schuld) niet in acht worden genomen, ze nagaat of en in hoeverre deze regels ten uitvoer werden gebracht22. Het Euro Plus-Pact bepaalt tevens dat de deelnemende LS zich ertoe moeten verbinden om de EU-begrotingsregels uit het stabiliteits- en groeipact in hun nationale wetgeving om te zetten. De LS bepalen zelf welk juridisch instrument ze op nationaal niveau willen gebruiken, maar dit moet wel van nature uit voldoende bindend en duurzaam zijn (bijvoorbeeld de grondwet of een kaderwetgeving). 1.1.4. Drempelwaarde voor het structurele overheidstekort en automatisch correctie mechanisme

Het Verdrag inzake Stabiliteit, Coördinatie en Governance in de EMU (VSCG) bevat drie delen, met het begrotingsluik als belangrijkste. De voornaamste bijzonderheid is dat wordt geëist dat twee bepaalde begrotingsregels in het nationale recht worden omgezet door middel van bindende en permanente bepalingen, die bij voorkeur grondwettelijk zijn. De deelnemende landen moeten immers ten laatste een jaar na in de inwerkingtreding van het verdrag23 het volgende invoeren: §§ een drempelwaarde voor het structurele tekort, dat wil zeggen dat ze de verbintenis aangaan om hun structurele tekort onder de 0,5% van het bbp te houden. Als de overheidsschuld van een lidstaat echter minder dan 60% bedraagt en de risico’s voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn klein zijn, dan wordt een structureel tekort van 1% aanvaard;

(22) Considerans (17) van verordening 1177/2011 (correctief deel) bepaalt immers dat de kwaliteit van het nationale begrotingskader en meer bepaald de tenuitvoerlegging van de bepalingen van richtlijn 2011/85/EU door de Commissie wordt beoordeeld in de fase die aan de start van een buitensporigtekortprocedure voorafgaat. (23) Op voorwaarde dat het VSCG door 12 LS van het eurogebied werd geratificeerd.

713


§§ een automatisch correctiemechanisme dat zou ingeschakeld worden als er ten opzichte van de begrotingsdoelstelling op middellange termijn of van het aanpassingstraject eigen aan de realisatie ervan, grote verschillen worden vastgesteld24. De Commissie, die wel degelijk de bevoegdheden van de nationale parlementen ten volle respecteert, kan worden geraadpleegd over de exacte formulering van de begrotingsregel, en dat nog voor deze wordt goedgekeurd. De bedoeling is om ervoor te zorgen dat deze regel aansluit bij de Europese bepalingen en bijdraagt tot de realisatie daarvan. Dat in de nationale wetgeving een “schuldenrem” wordt ingevoerd, is ook voorzien in het Euro Plus-Pact, om de begrotingsdiscipline zowel op nationaal niveau als op de lagere niveaus te garanderen. Zoals we eerder reeds aanhaalden, neemt het VSCG ook begrotingsregels uit het SGP over zoals de regel die de LS ertoe verplicht om het verschil tussen hun overheidsschuld en de drempelwaarde 60% te verkleinen aan het tempo van 1/20 per jaar25. In dat opzicht is uit een studie van het Institut für Makroökonomie und Konjunkturforschung (IMK), het OFCE en het WIFO26 gebleken dat de aanpassingsinspanning om tegen 2016 te komen aan een structureel tekort van 0,5% en de schuld aan het geëiste tempo te verminderen, de EU zal onderdompelen in een diepe recessie. België bijvoorbeeld zou een jaarlijkse begrotingsinspanning moeten leveren van 1,8% van het bbp om deze twee doelstellingen tegen 2016 te kunnen halen. Dat betekent dat er in de periode 2011-2016 een verbetering noodzakelijk is van 10% van het bbp. In Griekenland zou de geëiste jaarlijkse verbetering neerkomen op 5,1% van het bbp.

714

(24) Artikel 3 van het VSCG. (25) Artikel 4 van het VSCG. (26) IMK (Düsseldorf), OFCE (Parijs) en WIFO (Wenen), Fiscal Pact Deepens Euro Area Crisis, 71e Report, maart 2012.


1.2. PROCEDURES 1.2.1. Nieuwe kalender: van Europees semester naar Europees jaar

Met de inwerkingtreding van het maatregelenpakket dat two-pack27 wordt genoemd, zal het multilaterale toezicht niet beperkt blijven tot het Europese semester van januari tot juni, maar wordt het over het hele jaar georganiseerd. Op basis van het onderstaande schema bespreken we de grote fasen van het Europese jaar, waarbij we extra de klemtoon leggen op bepalingen die op het sociale beleid betrekking hebben. FIGUUR 2: SCHEMA VAN HET EUROPESE JAAR

*Sinds 2012 worden de AGS en het AMR in november van het voorafgaande jaar gepubliceerd.

Bij het begin van het Europese semester worden twee documenten van de Commissie gepubliceerd: de jaarlijkse groeianalyse (Annual Growth Survey – AGS) en het Waarschuwingsmechanismeverslag (Alert Mechanism Report – AMR):

(27) Deze twee verordeningen zouden vóór het einde van dit jaar (2012) of eventueel begin 2013 van kracht moeten worden. Zie 1) voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en van de Raad betreffende gemeenschappelijke voorschriften voor het monitoren en beoordelen van ontwerpbegrotingsplannen en voor het garanderen van de correctie van buitensporige tekorten van de lidstaten van het eurogebied (COM(2011) 821 definitief) en 2) Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende de versterking van het economische en budgettaire toezicht op lidstaten die ernstige moeilijkheden ondervinden of dreigen te ondervinden ten aanzien van hun financiële stabiliteit in het eurogebied (COM(2011) 819 definitief).

715


§§ De AGS, die in januari 2011 voor het eerst werd gepubliceerd, analyseert de maatregelen die door de LS werden genomen om de specifieke aanbevelingen per land van het voorbije jaar uit te voeren, en identificeert de acties die vóór alle andere moeten worden ondernomen om de door de Commissie geïdentificeerde uitdagingen aan te gaan. Deze richtsnoeren worden vervolgens uitvoerig besproken in de technische en voorbereidende comités en in de Raadsformaties (ECOFIN, EPSCO, Concurrentievermogen, enz.). In 2012 waren de vijf prioriteiten: bewerkstelligen van een gedifferentieerde en groeivriendelijke begrotingsconsolidatie, normalisering van de kredietverschaffing aan de economie, bevordering van groei en concurrentievermogen, aanpakken van de werkloosheid en van de sociale gevolgen van de crisis en modernisering van de overheidsdiensten. §§ Het AMR, dat in februari 2012 voor het eerst werd gepubliceerd28, komt tussenbeide in het door het six-pack29 ingevoerde kader van preventie en correctie van macro-economische onevenwichtigheden. Het kadert meer bepaald in de preventieve fase van dit nieuwe mechanisme, dat die LS moet identificeren die bepaalde macro-economische onevenwichtigheden zouden kunnen vertonen, en moet bepalen of de geselecteerde landen aan een grondige analyse moeten worden onderworpen. De Commissie verricht deze eerste filtering op basis van een tabel met indicatoren en drempelwaarden waarmee interne en externe onevenwichtigheden vroegtijdig kunnen worden gedetecteerd. Dat een of meer indicatoren overschreden worden, houdt niet noodzakelijk in dat er ook macro-economische onevenwichtigheden zijn. Het scorebord wordt dus niet automatisch afgelezen. Dit scorebord maakt immers deel uit van een globalere en kritischere economische analyse30. In haar eerste AMR van 2012 concludeerde de Commissie op basis van het scorebord dat België inzake particuliere schuld, overheidsschuld en aandeel in de mondiale export met onevenwicht te kampen zou kunnen hebben31. De Commissie beschouwde deze onevenwichtigheden echter niet als bovenmatig en er werd tegen België geen correctieprocedure gestart. Toch kreeg ons land enkele aanbevelingen, in de Country-Specific Recommandations (CSR).

716

(28) Voortaan verschijnt het samen met de AGS, op het einde van november. (29) Verordening (EU) 1176/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 november 2011 betreffende de preventie en correctie van macro-economische onevenwichtigheden en verordening (EU) 1174/2011 van het Europees Parlement en van de Raad van 16 november 2011 betreffende handhavingsmaatregelen voor de correctie van buitensporige macro-economische onevenwichtigheden in het eurogebied, PB L 306 van 23.11.2011, p. 8. (30) Considerans (14) en artikel 4, §4 van verordening 1176/2011. (31) COM(2012) 68 definitief, p. 13.


TABEL 1: SCOREBORD Indicatoren

Drempelwaarden

Externe onevenwichtigheden en concurrentievermogen Saldo van de lopende rekening over 3 jaar

+6% en -4% van het bbp

Netto internationale situatie

-35% van het bbp

Reële effectieve wisselkoers over 3 jaar

±5% (eurogebied) & ±11%

Aandeel in de mondiale uitvoer over 5 jaar

-6%

Nominale vergoeding per werknemer over 3 jaar

+9% (eurogebied) & +12%

Interne onevenwichtigheden Evolutie van de vastgoedprijzen

+6%

Kredietstroom particuliere sector

15% van het bbp

Schuld particuliere sector

160% van het bbp

Schuld overheidssector

60% van het bbp

Werkloosheidscijfer (gemiddelde over 3 jaar)

10%

Begin maart vindt de Voorjaarsbijeenkomst van de Europese Raad plaats; op basis van discussies over de AGS en het AMR binnen de Raadsformaties worden dan algemene richtsnoeren goedgekeurd die de LS moeten inpassen in hun nationale hervormingsplan en in hun stabiliteits- of convergentieprogramma. April is de sleutelmaand in het Europese jaar. In die periode publiceren de LS de drie documenten die als basis zullen dienen voor de evaluatie door de Commissie32: §§ Het nationale hervormingsprogramma (NHP): de LS werken een macro-economisch scenario uit en beschrijven de hervormingen die ze hebben ondernomen om gevolg te geven aan de CSR van het vorige jaar. Verder sommen ze de acties op die ze willen ondernemen om de cijfermatige doelstellingen van de Europa 2020-strategie te halen33. Bovendien moeten de geplande acties coherent zijn met (32) De programma’s moeten elk jaar in april – bij voorkeur in de eerste helft van de maand en uiterlijk op de 30e – worden ingediend (artikel 4 van verordening 1175/2011). (33) De Europa 2020-strategie bevat 5 cijfermatige doelstellingen: §§ werkgelegenheid: een baan voor 75% van de bevolking in de leeftijdsgroep van 20 tot 64 jaar; §§ onderzoek en ontwikkeling: investering van 3% van het bbp van de EU in onderzoek en ontwikkeling; §§ klimaatverandering en energie: 20% minder uitstoot van broeikasgassen ten opzichte van 1990, gebruik van energie afkomstig van hernieuwbare bronnen ten belope van 20%, 20% meer energie-efficiëntie; §§ onderwijs: het percentage schooluitval terugbrengen tot minder dan 10%, een diploma hoger onderwijs voor ten minste 40% van de bevolking tussen de 30 en 34 jaar oud; §§ armoede en sociale uitsluiting: het aantal mensen die zich in een situatie van armoede of sociale uitsluiting bevinden of dreigen daarin terecht te komen, met ten minste 20 miljoen te verminderen.

717


de inhoud van de geïntegreerde richtsnoeren (globale richtsnoeren voor het economische beleid + richtsnoeren voor het werkgelegenheidsbeleid)34. Op grond van het Euro Plus-Pact verbinden alle deelnemende LS zich er tevens toe om in hun programma bijkomende verbintenissen op te nemen, om hun doelstellingen inzake concurrentievermogen, werkgelegenheid, haalbaarheid van de overheidsfinanciën en financiële stabiliteit voort te zetten (zie hierna). §§ Het stabiliteits- of convergentieprogramma past in het preventieve deel van het stabiliteits- en groeipact. De LS beschrijven hierin het aanpassingstraject voor overheidsuitgaven en -inkomsten dat ze zullen goedkeuren met het oog op de verwezenlijking van hun MTO (zie hierboven). Net zoals voor het NHP moet dit programma weergeven welke maatregelen werden genomen in overeenstemming met de geïntegreerde richtsnoeren. Hierin moeten onder andere ook de voornaamste economische hypotheses staan, alsook de informatie over de impliciete verplichtingen inzake de vergrijzing en over voorwaardelijke verplichtingen (zoals overheidsgaranties) die mogelijk een grote weerslag zouden hebben op de overheidsrekeningen35. Ter herinnering: bij haar beoordeling gaat de Commissie na of het aanpassingstraject van de LS van het eurogebied en van de LS die het akkoord over het WKM 2 hebben ondertekend, toereikend is als ze hun structurele begrotingssaldo met ten minste 0,5% van het bbp per jaar verbeteren. Voor de LS met een overheidsschuld boven de drempelwaarde van 60% moet dit percentage hoger liggen.

718

(34) Ter herinnering: op het vlak van sociale zekerheid bevatten de geïntegreerde richtsnoeren de volgende aanbevelingen: §§ de belasting- en uitkeringsstelsels dienen er beter voor te zorgen dat werken loont (RS1); §§ hervorming van de leeftijdsgerelateerde overheidsuitgaven (zoals die voor pensioenen en gezondheidszorg) en een beleid dat bijdraagt aan een verhoging van de werkgelegenheid en de daadwerkelijke pensioenleeftijd. Ook dient te worden gewaarborgd dat de leeftijdsgerelateerde overheidsmaatregelen en de socialezekerheidsstelsels financieel haalbaar zijn (RS1); §§ de invoering van socialezekerheidsstelsels die samen voor de overgang naar de arbeidsmarkt zouden zorgen door voor de werklozen die actief naar werk zoeken, ook rechten en verantwoordelijkheden voorop te stellen. In samenwerking met de sociale partners zou overigens de nodige aandacht moeten worden besteed aan interne “flexicurity” op de werkplek (RS7); §§ voor werknemers met een contract van bepaalde duur en voor zelfstandigen gepaste sociale bescherming garanderen (RS7); §§ er zouden inspanningen moeten worden geleverd voor de gelijkheid van kansen, mede door iedereen toegang te verschaffen tot betaalbare, duurzame en kwaliteitsvolle diensten, met name op sociaal vlak (RS10); §§ de stelsels voor sociale bescherming, waaronder de pensioenstelsels en de toegang tot de gezondheidszorg, moderniseren en ze ten volle ontplooien om inkomenssteun en toereikende diensten te verschaffen – en de sociale cohesie in de hand te werken; tegelijkertijd moet de financiële haalbaarheid van deze stelsels worden gegarandeerd en moet ertoe worden aangezet om in de samenleving en op de arbeidsmarkt deel te nemen (RS10); §§ de uitkeringsstelsels moeten erop gericht zijn om in overgangssituaties inkomenszekerheid te bieden en armoede terug te dringen, vooral onder groepen die het grootste gevaar op sociale uitsluiting lopen (RS10). (35) Voor meer informatie over de inhoud van de stabiliteits- of convergentieprogramma’s, zie artikel 3, b) van verordening 1175/2011.


§§ Het begrotingsplan voor de middellange termijn speelt mee bij de invoering van de gemeenschappelijke begrotingskalender die door de eerste verordening van het two-pack36 is voorzien. Vanaf volgend jaar moeten de LS van het eurogebied dit document publiceren; het ontwerp ervan moet in oktober van het jaar voordien aan de Commissie worden voorgelegd (zie hierna). Eind juni, begin juli sluiten de landenspecifieke aanbevelingen (Country-Specific Recommandations – CSR) het Europese semester voor economische beleidscoördinatie. Op basis van de aanbevelingen van de Commissie bezorgen de Raad en de Europese Raad aan de lidstaten de richtsnoeren die ze moeten volgen wanneer ze hun economische, begrotings- en tewerkstellingsbeleid voor de komende jaren uitwerken. Deze CSR omvatten alle Europese aanbevelingen die op basis van de geïntegreerde richtsnoeren werden geformuleerd (artikel 121 en 148 VWEU) in het kader van het preventiedeel van het stabiliteits- en groeipact (stabiliteits- of convergentieprogramma) en in het kader van de preventie- en correctieprocedure in geval van macro-economische onevenwichtigheden. Op grond van de bepalingen van het preventieve deel van het stabiliteits- en groeipact kan het feit dat een lidstaat niet op de CSR reageert, leiden tot: §§ nieuwe aanbevelingen met het oog op de goedkeuring van specifieke maatregelen; §§ een waarschuwing van de Commissie op grond van artikel 121.4 VWEU; §§ maatregelen op grond van het preventieve luik van het SGP (verordening 1466/97), van het correctieve luik van het SGP (verordening 1467/97) of van de verordening betreffende de preventie en correctie van macro-economische onevenwichtigheden (verordening 1176/2011)37. Uiterlijk op 15 oktober moeten de LS van het eurogebied aan de Commissie een ontwerpbegrotingsplan op middellange termijn voorleggen dat aansluit bij de aanbevelingen geformuleerd in het kader van het SGP en de preventie- en correctieprocedure bij macro-economische onevenwichtigheden, alsook bij het advies dat de Commissie heeft gegeven over de programma’s voor economisch partnerschap, die verplicht zijn voor LS voor wie een Excessive Deficit Procedure geldt (zie hierna). Deze begrotingsplannen moeten meer bepaald de volgende informatie bevatten: §§ de verwachtingen van de centrale regering en de subsectoren inzake uitgaven en ontvangsten; §§ de doelstellingen van de centrale regering en de subsectoren inzake uitgaven en ontvangsten;

(36) Verordeningsvoorstel van het Europees Parlement en de Raad betreffende gemeenschappelijke bepalingen voor het monitoren en beoordelen van ontwerpbegrotingsplannen en voor het garanderen van de correctie van buitensporige tekorten van de lidstaten van het eurogebied (COM(2011) 821 definitief). (37) Artikel 2bis, §3 van verordening 1175/2011.

719


§§ details betreffende de uitgaven voor onderwijs, gezondheid en werkgelegenheid; §§ de verdelingsimpact van de budgettaire aanpassingsmaatregelen; §§ de maatregelen die op het niveau van alle subsectoren moeten worden genomen als de begroting voor het volgende jaar wordt uitgewerkt, om het verschil tussen de verwachtingen en de doelstellingen zo klein mogelijk te maken, enz.38 Indien de doelstellingen en verwachtingen verschillen van wat in het recentste stabiliteitsprogramma staat, moet dit worden toegelicht. Als de Commissie oordeelt dat het ontwerpbegrotingsplan niet conform is met de budgettaire verplichtingen die in het SGP staan, kan ze eisen dat het plan binnen de twee weken wordt herzien. Krachtens het two-pack zouden de LS hun begroting voor het volgende jaar uiterlijk op 31 december moeten hebben goedgekeurd. 1.2.2. Een grotere rol voor de Commissie: automatisering van de procedures, sancties en toezichtmissies

De eerste vaststelling die we uit het voorafgaande kunnen afleiden, is dat de Commissie inzake controle en beoordeling van het economische en begrotingsbeleid een veel grotere rol speelt. Nieuwe governance is echter veel meer dan een uitbreiding van de rol van toezichthouder van de Commissie. Ze krijgt hierdoor ook de rechtsmiddelen waarmee ze erover kan waken dat de betrokken LS naar behoren rekening houden met haar aanbevelingen. Daarvoor werden nieuwe termijnen en bijkomende sancties voorzien.

a) In het kader van het preventieve deel van het SGP

Indien de Commissie op basis van het stabiliteits- of convergentieprogramma oordeelt dat een LS in sterke mate afwijkt van zijn MTO39, dan verzoekt ze de Raad om een aanbeveling goed te keuren die bepaalt welke maatregelen binnen een termijn van 5 à 3 maanden, naargelang van de ernst van de situatie, moeten worden genomen. De LS dient dan bij de Raad verslag uit te brengen over de opvolging van de hem opgelegde aanbeveling. Indien de Commissie oordeelt dat de LS niet de gepaste maatregelen heeft genomen, beveelt ze de Raad aan om met gekwalificeerde meerderheid een besluit goed te keuren waarbij wordt vastgesteld dat de LS geen doeltreffende actie heeft ondernomen. Indien de Raad deze aanbeveling niet goedkeurt, kan de Commissie haar voorstel een maand later nogmaals voorleggen. Het wordt dan

720

(38) Artikel 5, §3 van de eerste verordening van het two-pack. (39) Als men de verandering van het structurele saldo beoordeelt, wordt het verschil als groot beschouwd als het voor een gegeven jaar 0,5% van het bbp bedraagt of als het voor twee opeenvolgende jaren gemiddeld ten minste 0,25% bedraagt. Als men de evolutie van de uitgaven beoordeelt, na aftrek van de discretionaire maatregelen inzake inkomsten, wordt het verschil als groot beschouwd als het voor een gegeven jaar op het saldo van de overheidsbesturen een weerslag heeft van 0,5% van het bbp of als het voor twee opeenvolgende jaren een weerslag heeft van gemiddeld 0,25% van het bbp.


beschouwd als zijnde goedgekeurd, tenzij de Raad het binnen een termijn van 10 dagen met gewone meerderheid verwerpt. Met de stem van de LS in kwestie wordt in dat geval geen rekening gehouden. Als een LS van het eurogebied de aanbevelingen die de Unie in het kader van het preventieve deel heeft geformuleerd, niet naleeft, beveelt de Commissie binnen 20 dagen na de vaststelling van de niet-naleving, de Raad aan om middels een nieuw besluit de betrokken lidstaat te verplichten om bij de Commissie een rentedragend deposito te storten ten bedrage van 0,2% van zijn bbp in het voorgaande jaar40. De beslissing om een deposito te storten wordt met omgekeerde gekwalificeerde meerderheid genomen, dat wil zeggen dat de Raad binnen een termijn van 10 dagen met gekwalificeerde meerderheid moet beslissen om de aanbeveling van de Commissie te verwerpen. Deze stemmingsprocedure wordt gebruikt telkens wanneer er aan een LS uit het eurogebied in het kader van het SGP een sanctie moet worden opgelegd. De sancties krijgen dan een automatischer karakter, ook al vinden sommige waarnemers dat het feit dat de stemming tijdens de voorgaande stappen van de procedure met gekwalificeerde meerderheid gebeurt, dit automatisme op de helling zet41. Het preventieve deel van het SGP moet er ook voor zorgen dat het bindende karakter van de CSR van de Commissie wordt versterkt door de invoering van de regel comply or explain, waarmee de Raad verplicht wordt deze aanbevelingen te volgen of publiekelijk zijn standpunt uiteen te zetten42.

b) In het kader van het correctieve deel van het SGP

Zoals we eerder reeds uitlegden, beoordeelt de Commissie de begrotingssituatie van de LS op basis van twee referentiecriteria: 3% en 60%. Indien een LS één of beide referentiewaarden niet in acht neemt, publiceert de Commissie een verslag waarin het volgende wordt geanalyseerd: §§ de evolutie van de economische positie op middellange termijn; §§ de evolutie van de begrotingssituatie van de LS op middellange termijn (verwezenlijking van de MTO, naleven van het preventie- en correctiekader voor de macro-economische onevenwichtigheden, doeltreffendheid van het nationale begrotingskader); §§ de evolutie op middellange termijn van de overheidsschuld van de LS (garanties in verband met de financiële sector, impliciete verplichtingen in verband met de vergrijzing en invloed van de particuliere schuld).

(40) Artikel 4, §1 van verordening 1173/2011. (41) De Prest, E., Geeroms, H. en Langenus, G., Nieuwe ontwikkelingen in de economische governance van de Europese Unie, Economisch Tijdschrift van de NBB, juni 2012, pp. 110-111 [op 8/11/12 terug te vinden op: http://www.nbb.be/doc/TS/Publications/EconomicReview/2012/revecoI2012_H6.pdf ]. (42) Artikel 2bis ter, §2 van verordening 1175/2011.

721


Als de Commissie globaal oordeelt of deze twee criteria al dan niet worden nageleefd, besteedt ze extra aandacht aan de factoren die door de LS in kwestie worden geopperd, maar meer nog aan de financiële bijdragen van de LS die bestemd zijn om internationale solidariteit aan te moedigen en de verwezenlijking van de doelstellingen van de EU te bevorderen, aan de schuld die het gevolg is van de financiële hulp die aan andere LS wordt toegekend, en aan de schuld in verband met financiële stabilisatieoperaties tijdens grote financiële crises. Er wordt met alle pertinente factoren én met de budgettaire en economische situatie van de LS rekening gehouden vooraleer hun krachtens artikel 126 VWEU aanbevelingen of sancties worden opgelegd43. Indien de Raad op basis van een aanbeveling van de Commissie met gekwalificeerde meerderheid oordeelt dat er een buitensporig tekort is, krijgt de LS in kwestie een andere aanbeveling opgelegd die hem ertoe verplicht om het tekort weg te werken in het jaar nadat dit werd vastgesteld. Daarvoor wordt een jaarlijkse structurele verbetering van de begroting van ten minste 0,5% van het bbp geëist. Vanaf dat ogenblik wordt de LS onderworpen aan een buitensporigtekortprocedure (Excessive Deficit Procedure – EDP), die in voege treedt op grond van artikel 126.6 VWEU. Indien de LS de aanbevelingen niet volgt, kan in eerste instantie bij besluit worden vastgesteld dat er geen doeltreffende actie werd ondernomen, en vervolgens komt er mogelijk een ingebrekestelling, die dan weer kan leiden tot een besluit waarmee uit hoofde van artikel 126.11 VWEU sancties kunnen worden opgelegd. Op basis hiervan kan de Unie onder andere de Europese Investeringsbank verzoeken om haar beleid inzake kredietverstrekking ten aanzien van de betrokken LS te herzien, eisen dat de LS bij de Commissie een niet-rentedragend bedrag deponeert, of boetes opleggen. Voor de LS van het eurogebied kunnen deze sancties gepaard gaan met een bijkomende boete, die tot 0,5% van het bbp kan oplopen. Bovendien kan voor de LS van het eurogebied die in het kader van de preventieve fase van het pact reeds een rentedragend bedrag hebben gedeponeerd, dit bedrag worden omgezet in een niet-rentedragend bedrag vanaf het ogenblik dat ze aan een buitensporigtekortprocedure worden onderworpen. Bovendien kan de Commissie, als een LS van het eurogebied ernstig tekortschiet bij het nakomen van de budgettaire verplichtingen uit het pact, eisen dat een niet-rentedragend bedrag ten belope van 0,2% van het bbp van het vorige jaar wordt gedeponeerd, zelfs indien de LS voordien geen rentedragend bedrag heeft gedeponeerd44. Tot slot kan een LS van het eurogebied die in de correctieve fase van het pact in gebreke wordt gesteld, een boete opgelegd krijgen ten belope van 0,2% van het bbp. Indien de LS in een vroegere fase van de procedure een rentedragend bedrag heeft gedeponeerd, wordt dit bedrag in boete omgezet45. Net zoals in het kader van het preventieve deel worden de sancties

722

(43) Considerans (11) van verordening 1177/2011. (44) Artikel 5, §1 van verordening 1173/2011. (45) Artikel 6, §1 en 5 van verordening 1173/2011.


goedgekeurd volgens de procedure van stemming bij omgekeerde gekwalificeerde meerderheid.

c) In het kader van het preventie- en correctiemechanisme voor macro-economische onevenwichtigheden

Na de beoordeling van het AMR door de Raad en de Eurogroep kan de Commissie beslissen om een diepgaande evaluatie (in-depth review) op te maken voor elke LS waarvan ze oordeelt dat die mogelijkerwijze met een (risico op) onevenwichtigheid kampt46. Na afloop van deze gedetailleerde analyse kan de Commissie tot drie verschillende conclusies komen: 1) de LS kampt niet met onevenwichtigheden, 2) de LS kampt met onevenwichtigheden maar deze zijn niet buitensporig of 3) de LS kampt met buitensporige macro-economische onevenwichtigheden. In het geval van niet-buitensporige onevenwichtigheden kan de Commissie, via de Raad, aanbevelingen naar de betrokken LS sturen waarmee ze worden verplicht om preventieve maatregelen te nemen47. Indien de Commissie op basis van de balans oordeelt dat een LS met buitensporige onevenwichtigheden kampt, start ze de procedure bij buitensporige onevenwichtigheden (Excessive Imbalances Procedure – EIP) en formuleert ze aanbevelingen voor deze LS. De LS wordt dan verzocht om binnen de opgelegde termijn een plan met corrigerende maatregelen voor te leggen. Ten laatste twee maanden na zijn uiteenzetting, evalueert de Raad het plan van de LS op basis van een verslag van de Commissie. Als wordt geoordeeld dat het ontoereikend is, krijgt de LS een nieuwe aanbeveling, die hem verplicht om binnen de twee maanden een nieuw plan met corrigerende maatregelen voor te leggen. Zodra het plan is goedgekeurd, volgt de Commissie de verwezenlijking ervan. Met het oog daarop legt de LS met regelmatige tussenpozen openbaar gemaakte voortgangsrapporten voor aan de Raad en de Commissie. Als wordt vastgesteld dat de LS de aanbevolen corrigerende maatregelen niet heeft genomen, keurt de Raad op aanraden van de Commissie een besluit goed waarin het niet-naleven wordt gemeld. Het besluit wordt beschouwd als zijnde goedgekeurd tenzij de Raad beslist om het met gekwalificeerde meerderheid en binnen een termijn van tien dagen (omgekeerde gekwalificeerde meerderheid) te verwerpen. Als de LS tot het eurogebied behoort, wordt hij verplicht om bij de Commissie een niet-rentedragend bedrag ten belope van 0,1% te deponeren. Indien de LS twee opeenvolgende aanbevelingen van de Raad ontvangt, omdat zijn plan met corrigerende maatregelen ontoereikend is, wordt hem een jaarlijkse boete ten belope van 0,1% van het bbp opgelegd. Zijn rentedragende deposito wordt in jaarlijkse boete omgezet indien aan de LS twee besluiten tot vaststelling van het niet-naleven worden gericht. In al die gevallen wordt gekozen voor de procedure met stemming bij omgekeerde gekwalificeerde meerderheid. Verordening 1176/2011 stipuleert dat bij de hervormingen die in de plannen met corrigerende maatregelen zijn voorzien, (46) Artikel 5, §1 van verordening 1176/2011. (47) België bevindt zich in die situatie.

723


rekening moet worden gehouden met de mogelijke sociale weerslag. Dit is ondanks alles de enige sociale bekommernis voor heel het six-pack.

d) In het kader van het VSCG

Artikel 7 van het VSCG bepaalt dat de ondertekenende LS zich ertoe verbinden om de voorstellen en aanbevelingen te steunen die de Commissie oplegt wanneer zij oordeelt dat een LS met de euro als munteenheid het criterium inzake tekort in het kader van een buitensporigtekortprocedure niet in acht neemt. Deze verplichting is echter niet van toepassing wanneer bij de contracterende partijen met de euro als munteenheid een gekwalificeerde meerderheid zich tegen het door de Commissie voorgestelde besluit verzet48. Op grond van het VSCG speelt de Commissie ook een belangrijke rol bij de omzetting van de begrotingsregels uit het verdrag – de drempelwaarde voor het structurele overheidstekort en het automatische correctiemechanisme – in de nationale rechtsorde. Indien zij in een verslag oordeelt dat de contracterende partijen hun taak niet hebben vervuld, moet de kwestie door een of meer ondertekenende lidstaten aanhangig worden gemaakt bij het Europese Hof van Justitie (EHJ). De tussenkomst van het EHJ kan ook los van het verslag van de Commissie worden ingeroepen. Het arrest van het Hof is uiteraard bindend voor de betrokken LS. Indien het niet wordt nageleefd, kan de betrokken LS een boete oplopen van ten hoogste 0,1% van het bbp49.

e) In het kader van het two-pack

De bevoegdheden van de Commissie zouden via de twee verordeningen van het two-pack nog moeten worden versterkt. Zoals hierboven reeds werd uiteengezet, moet de eerste verordening leiden tot een strengere ex ante controle van de nationale begrotingen, maar er moet ook meer toezicht worden gehouden op die LS die het voorwerp uitmaken van een buitensporigtekortprocedure, uit hoofde van het correctieve luik van het SGP. In dat geval moeten de LS aan de Commissie een economisch partnerschapsprogramma voorleggen met daarin alle details over de structurele hervormingen die moeten worden doorgevoerd om het begrotingstekort te corrigeren. Deze bepaling is eveneens opgenomen in artikel 5 van het VSCG. De LS met een EDP moeten daarenboven aan de Commissie om de vier of zes maanden een rapport voorleggen over de begrotingsuitvoering doorheen het jaar in de overheidsbesturen en in alle subsectoren. Verder kan de Commissie eisen dat de LS die een versterkte controle krijgen, een onafhankelijke globale audit maken van de rekeningen van de overheidsbesturen en de subsectoren. Als de kans bestaat dat een LS de uiterste datum die hem werd opgelegd om zijn buitensporige tekort te corri-

724

(48) Hierbij merken we op dat de genoemde stemprocedure nagenoeg identiek is met de stemming met omgekeerde gekwalificeerde meerderheid, die in het afgeleide recht is opgenomen. Toch is de procedure anders omdat ze niet bij gekwalificeerde meerderheid verplicht om binnen de tien dagen te beslissen. (49) Artikel 8 van het VSCG.


geren, niet kan halen, ontvangt hij van de Commissie een bijkomende aanbeveling, waarmee hij ertoe wordt verplicht om extra corrigerende maatregelen te nemen.

f) Toezichtmissies

Deze grotere zeggenschap van de supranationale instelling wordt des te meer gewaardeerd daar de instelling in de LS ook toezichtmissies kan uitvoeren om na te gaan of de voorgeschreven maatregelen ook worden verwezenlijkt. De ECB werkt ook mee aan de toezichtmissie indien de LS deel uitmaakt van het eurogebied. Dat is het geval in het kader van het preventieve deel van het SPG 50 voor die LS die het voorwerp uitmaken van een aanbeveling of sancties. Indien de statistische gegevens door de LS van het eurogebied worden gemanipuleerd, kan de Commissie ter plaatse inspecties uitvoeren en toegang verschaffen tot de rekeningen van alle openbare lichamen op nationaal, regionaal en lokaal niveau en op het niveau van de sociale zekerheid. Bovendien zijn sancties voorzien die tot 0,2% van het bbp kunnen bedragen. Hetzelfde geldt wanneer een LS aan een procedure bij buitensporige onevenwichtigheden is onderworpen: de Commissie kan, in voorkomend geval samen met de ECB, in de betrokken LS verhoogd toezicht uitoefenen om de uitvoering van de corrigerende maatregelen te monitoren. In dat geval moeten de sociale partners bij de dialoog worden betrokken51. Een zwak punt dat reeds meermaals werd beklemtoond, is het gebrek aan betrokkenheid van het EP en de nationale parlementen bij het proces van multilateraal toezicht. Het enige mechanisme dat werd ingevoerd om de participatie van het EP te verzekeren, is economisch overleg. Dat houdt in dat de bevoegde commissie van het EP – dat wil zeggen de commissie belast met economische en monetaire zaken (ECON) – de voorzitter van de Raad, de Commissie, de voorzitter van de Europese Raad of de voorzitter van de Eurogroep kan verzoeken om voor haar te verschijnen, teneinde het volgende te onderzoeken: §§ de resultaten van het multilaterale toezicht in het kader van het Europese semester; §§ de aanbevelingen aan de LS in het kader van het preventieve deel van het SGP indien ten opzichte van de MTO een groot verschil wordt vastgesteld52; §§ de aanbevelingen die in het kader van de buitensporigtekortprocedure werden goedgekeurd53; §§ de uitvoering van het preventie- en correctiekader in geval van macro-economische onevenwichtigheden54.

(50) Artikel 2bis, §3 en artikel 11 van verordening 1175/2011. (51) Artikel 9, §3 van verordening 1176/2011. (52) Artikel 2 bis ter, §1 van verordening 1175/2011. (53) Artikel 2§1 van verordening 1177/2011. (54) Artikel 14 van verordening 1176/2011 en artikel 6 van verordening 1174/2011.

725


Het SGP voorziet dat de ECON-commissie aan de LS die het voorwerp uitmaakt van een aanbeveling in geval van een groot verschil ten opzichte van zijn MTO55 of die aan een buitensporigtekortprocedure is onderworpen56, de mogelijkheid kan bieden om deel te nemen aan een gedachtewisseling57. Verder voorziet het VSCG dat een conferentie wordt georganiseerd waar het Europees Parlement en de nationale parlementen van de contracterende partijen over het begrotingsbeleid kunnen debatteren58. 1.2.3. De rol van de sociale partners

Een kwestie die binnen de governance een essentiële rol speelt, is de ruimte die voor overleg met de sociale partners wordt toegekend. De nieuwe begrotingsregels en het grotere economische toezicht zullen de lidstaten ertoe dwingen om tal van structuurhervormingen door te voeren. Wil men dat deze hervormingen een eerlijke spreiding van het gewicht van de crisis garanderen, dan is het noodzakelijk dat de budgettaire en economische oplossingen die naar voren worden geschoven, de vrucht zijn van een consensus met de sociale partners en de organisaties uit het maatschappelijke middenveld. De toekomst van de sociale dialoog, de naleving van het beginsel sociale rechtvaardigheid en, globaal gesproken, het voortbestaan van het Europese project staat hier immers op het spel. Verschillende instrumenten van de nieuwe governance beklemtonen de rol van de sociale partners: §§ Het preventieve deel van het SGP bepaalt in een considerans dat de sociale partners in het kader van het Europese semester betrokken zouden moeten worden bij de voornaamste politieke kwesties, in overeenstemming met de bepalingen van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie en de nationale juridische en politieke stelsels59. §§ Verordening 1176/2011 stipuleert dat bij de toepassing ervan artikel 152 VWEU – belang van de rol van de sociale partners – en artikel 28 van het EU-Handvest van de grondrechten – recht op collectieve onderhandelingen en op collectieve actie – in acht moeten worden genomen60. In dat verband moeten we erop wijzen dat de Commissie in het kader van de preventie- en correctieprocedure bij macro-economische onevenwichtigheden ertoe zou kunnen worden gebracht om voor de LS aanbevelingen te formuleren betreffende de loonontwikkeling.

726

(55) Artikel 2bis ter, §3 van verordening 1175/2011. (56) Considerans (9) van verordening 1177/2011. (57) Het concept economisch overleg is ook opgenomen in het two-pack: zie considerans (10(c)new). (58) Artikel 13 van het VSCG. (59) Considerans (16) en artikel 2 bis, §4 van verordening 1175/2011. (60) Artikel 1, §3 en artikel 6, §3 van verordening 1176/2011.


§§ Het Euro Plus-Pact bepaalt dat de sociale partners bij de nieuwe economische governance betrokken moeten worden in het kader van de tripartiete sociale top61. Bovendien moeten maatregelen worden genomen om ervoor te zorgen dat de loonkost gelijke tred houdt met de productiviteit, in naleving van de nationale tradities op het vlak van sociale dialoog en de betrekkingen tussen de sociale partners. §§ Verder bepaalt een considerans van het VSCG dat bij de uitvoering hiervan rekening wordt gehouden met de specifieke rol van de sociale partners, zoals die wordt erkend in het nationale recht of in de nationale systemen van elk van de contracterende partijen. Ondanks deze gerichte referenties kunnen we alleen maar vaststellen dat met de opinie van de sociale partners slechts heel weinig rekening werd gehouden bij de uitwerking van de nieuwe budgettaire en economische regels. In februari 2012 publiceerde het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC) een advies over de sociale impact van de crisis62, waarin het zijn ongerustheid uit over de tendens van de nieuwe governance om vooral aan de sociale structuren te raken door de LS ertoe te dwingen om specifieke structuurhervormingen door te voeren. In dit advies wijst het EESC erop dat de bezuinigingsmaatregelen de sociale diensten en voornaamste sociale infrastructuren, zoals onderwijs en kinderopvang, schaden. Verder stelt het EESC vast dat de nieuwe governance een conflict vormt met de doelstellingen van de EU-2020-strategie, met name met de doelstelling om de armoede in te dijken. Bovendien legt het EESC uit dat de vertrouwenscrisis ten overstaan van de Europese instellingen wel eens een democratische crisis zou kunnen worden63, en dat de nationale parlementen de vrijheid moeten behouden om begrotingen goed te keuren en regeringen te vormen. Toch is het onrustwekkend dat al deze sociale bekommernissen op Europees niveau tot nog toe nog bijna geen weerklank hebben gevonden. Nog verontrustender is de situatie in de LS die de programma’s voor macro-economische aanpassing64 – opgelegd door de Commissie, de ECB en het IMF – moeten toepassen willen ze aanspraak kunnen maken op de financiële hulp die hun werd beloofd. Zij zijn immers genoodzaakt om op zeer korte termijn een groot aantal structuurhervormingen goed te keuren en de sociale partners worden bijgevolg dan ook heel vaak afzijdig gehouden van de onderhandelingen. Bovendien maakt het verlangen van deze landen om het concurrentievermogen snel te verbeteren, dat de mechanismen voor collectieve onderhandelingen en de sociale rechten moeten worden herzien. In dat verband heeft het comité van de ILO-conferentie inzake (61) EUCO 10/1/11 REV 1, p. 14. (62) EESC, SOC/422, Social impact of the new economic governance legislation, 22 februari 2012. (63) Het EESC verklaart meer bepaald dat de bezuinigingsmaatregelen kunnen leiden tot ontevredenheid van het volk en een anti-Europees en nationalistisch gevoel kunnen opwekken. (64) Ook wel memorandum of understanding of ontwerpakkoord genoemd.

727


de toepassing van de normen zich gebogen over een mogelijke overtreding van ILO-Conventie 98 door Griekenland65. De onderhandelingen die de Commissie, de Raad en het EP momenteel voeren over het two-pack, spreken boekdelen over het spanningsveld tussen de wil van de EU om snel nieuwe bezuinigingsmaatregelen goed te keuren, en de noodzaak om de sociale dialoog op Europees niveau te valoriseren. Door tijdens de plenaire vergadering van 13 juni 2012 het rapport-Ferreira en het rapport-Gauzès goed te keuren, liet het EP duidelijk blijken dat het beide verordeningen van het two-pack een sociale dimensie wil geven, met name door de rol van de sociale partners opnieuw te accentueren. In een van zijn amendementen verwijst het EP immers naar artikel 151 en 152 VWEU, naar artikel 28 van het EU-Handvest van de grondrechten en naar de naleving van de nationale stelsels voor loonvorming66. Ter herinnering: deze aspecten werden reeds beklemtoond in verordening 1176/2011 van het six-pack, maar de Commissie had ze in het kader van het nieuwe maatregelenpakket niet opgenomen. Opmerkelijk is dat de Commissie en de landen met een programma tijdens de onderhandelingen binnen de ad hoc werkgroep over economische governance, openlijk hebben geprobeerd om de verwijzingen naar de rol van de sociale partners te beperken, onder het voorwendsel dat door de crisis de noodzakelijke structuurhervormingen snel moeten worden goedgekeurd. Het nieuwe governancekader snel toepassen zou dus niet compatibel zijn met “inachtneming van de sociale dialoog”. Na de triloog van 18 oktober 2012 blijkt echter dat de Raad en de Commissie de meeste sociale amendementen van het EP hebben aanvaard op voorwaarde dat sommige anders werden geformuleerd. Om deze spanning onder de aandacht te brengen, tonen we aan de lezer hoe een van de sociale amendementen van het EP na de triloog van 18 oktober 2012 is geëvolueerd, door middel van de onderstaande tabel.

728

(65) http://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:13100:0::NO::P13100_COMMENT_ID,P13100_ LANG_CODE:2699205,fr. (66) Verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende gemeenschappelijke voorschriften voor het monitoren en beoordelen van ontwerpbegrotingsplannen en voor het garanderen van de correctie van buitensporige tekorten van de lidstaten van het eurogebied: Artikel 1.1(a) new, considerans (11), (12b) en (13); Verordening van het Europees Parlement en van de Raad betreffende de versterking van het economische en budgettaire toezicht op lidstaten die ernstige moeilijkheden ondervinden of dreigen te ondervinden ten aanzien van hun financiële stabiliteit in het eurogebied: artikel 1.2a / 6a.1 / 6.1 en considerans (1a) new / (6a) new.


TABEL 2: VERORDENING VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN VAN DE RAAD BETREFFENDE DE VERSTERKING VAN HET ECONOMISCHE EN BUDGETTAIRE TOEZICHT OP LIDSTATEN DIE ERNSTIGE MOEILIJKHEDEN ONDERVINDEN OF DREIGEN TE ONDERVINDEN TEN AANZIEN VAN HUN FINANCIËLE STABILITEIT IN HET EUROGEBIED Artikel 6a, §1: betrokkenheid van de sociale partners en organisaties uit het maatschappelijke middenveld

2.

Voorstel EP

Na de triloog van 18/10/12

Organisaties die de sociale partners en de organisaties uit het maatschappelijke middenveldvertegenwoordigers, krijgen de kans om hun standpunt over openbare aanbevelingen en opinies van de Commissie kenbaar te maken, zoals in deze verordening is voorzien, en over de verslagen en ontwerpverslagen van de lidstaten, zoals voorzien in artikel 2 tot 7 van deze verordening. Deze standpunten worden openbaar gemaakt.

De lidstaat in kwestie zal in de mate van het mogelijke peilen naar de visie van organisaties die de sociale partners en pertinente organisaties uit het maatschappelijke middenveld vertegenwoordigen, bij de voorbereiding van een ontwerp voor een macro-economisch aanpassingsprogramma; de bedoeling is bij te dragen tot een consensus over dit onderwerp.

SOCIALEZEKERHEIDSRECHT EN ARBEIDSRECHT OP DE PROEF GESTELD

De governanceregels en -mechanismen die in het eerste deel werden beschreven, beïnvloeden onrechtstreeks de financiering van de Belgische sociale bescherming, want de hieraan gelinkte uitgaven zijn goed voor meer dan 30% van het bbp. Behalve dit onrechtstreekse effect moeten we tevens constateren dat de nieuwe governance het sociale aspect ook voorstelt als de voornaamste aanpassingsvariabele om de begrotingen van de overheidsbesturen in evenwicht te houden. Verschillende bepalingen van de nieuwe instrumenten voorzien immers dat in de overheidsuitgaven voor pensioenen en gezondheidszorg wordt gesnoeid. Er wordt ook aan gedacht om bepaalde sociale rechten te versoepelen om het concurrentievermogen van de Europese economieën te verstevigen. Hoewel de LS in eerste instantie als enige bevoegd zijn om te bepalen welke structuurhervormingen moeten worden doorgevoerd om buitensporige onevenwichtigheden te vermijden, vervaagt toch hun soevereiniteit wanneer de begrotingsdoelstellingen van de Unie niet worden gehaald. 2.1. PRIVATISERING VAN DE PENSIOENSTELSELS

In het kader van het preventieve deel van het SGP is het de LS geoorloofd om in bepaalde omstandigheden tijdelijk van hun MTO af te wijken, op voorwaarde dat ten opzichte van de drempelwaarde voor het tekort, 3% van het bbp, een zekere veiligheidsmarge behouden blijft. Om te bepalen of een tijdelijke afwijking getolereerd 729


kan worden, besteedt de Commissie vooral aandacht aan een aantal “pertinente” factoren: bijvoorbeeld de mogelijke meerkosten veroorzaakt door de hervormingen van de pensioenstelsels waardoor men de bijdragen van de door de overheid beheerde pijler naar de kapitaaldekkingspijler wil overdragen. Nochtans houdt de Commissie geen rekening met de meerkosten veroorzaakt door de omgekeerde transfer, dat wil zeggen van de kapitaaldekkingspijler naar de openbare pijler, als ze het verschil ten opzichte van het aanpassingstraject om de MTO67 te halen, analyseert. Derhalve pleit het SGP onrechtstreeks voor een inkrimping van de overheidsuitgaven door privatisering van de pensioenstelsels. De hervorming van de pensioenstelsels wordt met andere woorden louter vanuit budgettair standpunt bekeken: de enige bedoeling is om de leefbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn te garanderen68. Door deze interpretatie zou het principe van de houdbaarheid van de begroting wel eens de overhand kunnen hebben op de toereikendheid van de pensioenen. In het kader van het correctieve deel van het SGP moeten de Commissie en de Raad tevens rekening houden met dit type van hervorming van de pensioenstelsels, als ze de criteria inzake tekort en schuldenlast beoordelen, maar ook in de volgende stadia van de buitensporigtekortprocedure69. 2.2.

EURO PLUS-PACT

Hoewel het geen wettekst is, geldt het Euro Plus-Pact als een toch vrij bindende tekst, aangezien de verbintenissen die van de LS worden geëist, op het niveau van de Europese Raad worden gemonitord, en ze zijn ook weerspiegeld in de CSR van de Commissie. Via dit pact gaan de betrokken LS de verbintenis aan om de economische pijler van de EMU te verstevigen door het concurrentievermogen en de convergentie van hun economie te promoten. Daarvoor moeten bijkomende inspanningen worden geleverd om het concurrentievermogen en de werkgelegenheid in de hand te werken, beter bij te dragen tot de leefbaarheid van de overheidsfinanciën en de financiële stabiliteit te verstevigen70. Ook al behoudt elke LS zijn verantwoordelijkheid om die specifieke beleidsacties te kiezen die nodig zijn om deze gemeenschappelijke doelstellingen te halen, zal toch extra aandacht moeten worden besteed aan een aantal concrete maatregelen: §§ om het concurrentievermogen en de productiviteit te verhogen: - de loonkosten per eenheid product afstemmen op de productiviteit, op het niveau

730

(67) Considerans (23), artikel 5 en artikel 9 van verordening 1175/2011. (68) Considerans (16) van verordening 1177/2011. (69) Artikel 2, §5 van verordening 1177/2011. (70) Deze doelstellingen zijn tevens opgenomen in het VSCG, titel IV (artikel 9).


van de economie als geheel, maar ook voor elke grote sector (verwerkingsindustrie, diensten, uitvoerbare en niet-uitvoerbare goederen en diensten); - de bepalingen voor de loonvorming opnieuw onder de loep nemen en in voorkomend geval de mate van centralisering van het onderhandelingsproces en de indexeringsmechanismen herbekijken (de sociale partners moeten hun autonomie in het kader van collectieve onderhandelingen behouden); - ervoor zorgen dat de loonovereenkomsten in de overheidssector de inspanningen die in de privésector op het vlak van concurrentievermogen worden geleverd, steunen; - de beschermde sectoren meer openstellen door op nationaal niveau maatregelen te nemen tegen de beperkingen die op de professionele diensten en de detailhandel zwaar doorwegen, om te komen tot een groter concurrentievermogen en meer doeltreffendheid, waarbij de communautaire verworvenheden in acht worden genomen; §§ om de werkgelegenheid te bevorderen: - hervormingen van de arbeidsmarkt bevorderen die flexicurity in de hand werken; - aanzetten tot fiscale hervormingen, bijvoorbeeld de belastingdruk op arbeid verminderen om werk financieel aantrekkelijk te maken en tegelijkertijd het globale niveau van de belastinginkomsten te behouden; §§ om de overheidsfinanciën houdbaarder te maken: - de leefbaarheid en toereikendheid van pensioenen en sociale uitkeringen in het algemeen garanderen; - het pensioenstelsel aanpassen aan de nationale demografische situatie, bijvoorbeeld door de effectieve pensioenleeftijd aan te passen aan de levensverwachting of door de werkzaamheidsgraad te verhogen; - de brugpensioenstelsels beperken en gepaste maatregelen nemen om oudere werknemers aan het werk te houden (met name de werknemers ouder dan 55). Hierbij merken we op dat de door het Pact voorgestelde maatregelen inzake fiscaal beleid uitermate beknopt zijn waar het gaat over de precisie waarmee de aanbevolen sociale hervormingen worden beschreven. 2.3.

BINDENDERE CSR?

Een van de amendementen die het EP in het eerste verordeningsvoorstel van het two-pack wil integreren, is de wil om de budgettaire en economische inhoud van de CSR bindender te maken dan momenteel het geval is. Het EP wil immers bereiken dat door het versterkte toezicht voor LS uit het eurogebied die het voorwerp uitmaken van een buitensporigtekortprocedure (EDP), elke afwijking ten opzichte van de

731


CSR71 kan worden voorkomen en gecorrigeerd. Juridisch gezien houdt deze wil om de CSR dwingender te maken, in dat het nakomen van de CSR moet worden opgenomen in het kader van het correctieve deel van het SGP, dat steunt op artikel 126 VWEU72. De economische partnerschapsprogramma’s die de LS onder EDP voortaan aan de Commissie zouden moeten voorleggen, zouden derhalve verplichten tot precieze structuurhervormingen om alle in de CSR73 opgenomen bepalingen na te komen. Bovendien voorziet het EP in haar amendementen tevens dat de Commissie er bij de beoordeling van de kwaliteit van de nationale ontwerpbegrotingsplannen, die in oktober moeten worden ingediend, over zal waken dat bij de nationale begrotingen naar behoren rekening wordt gehouden met alle budgettaire en economische voorschriften die in de CSR staan74. De goedkeuring van deze amendementen van het EP zou voor onze sociale zekerheid niet zonder gevolgen blijven, aangezien de CSR die België in 2012 ontving, pleiten voor een herziening van de automatische loonindexering, een vermindering van de uitgaven voor gezondheidszorg en een afstemming van de pensioenleeftijd op de levensverwachting75. Toch lijkt de Raad niet bereid om te aanvaarden dat de economische aspecten van de CSR door een zuiver op de begroting gerichte verordening bindender worden gemaakt. Er zou een onderscheid moeten worden gemaakt tussen de CSR en de aanbevelingen geformuleerd in het kader van het SGP. In dat verband hebben naar aanleiding van het Europese semester 2012 enkele nationale afvaardigingen hun beklag gedaan over het al te bindende karakter van de CSR en ze hebben erop aangedrongen dat de keuze van de middelen om de Europese doelstellingen te halen, aan de LS wordt overgelaten. In zijn verklaring van 29 juni 2012 oordeelde de Eurogroep toch dat ingaan op de CSR een voorwaarde was om toegang te krijgen tot de financiële mechanismen (EFSF/ESM). Niettemin moet de inhoud van de aanbevelingen van de Commissie artikel 153(2) VWEU en 153(4) VWEU in acht nemen: harmonisering van wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de LS op het vlak van de sociale zekerheid en de sociale bescherming van de werknemers is uitgesloten en de EU kan geen bepalin-

732

(71) Considerans (11) van de verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende gemeenschappelijke voorschriften voor het monitoren en beoordelen van ontwerpbegrotingsplannen en voor het garanderen van de correctie van buitensporige tekorten van de lidstaten van het eurogebied. (72) Ter herinnering: de CSR zijn juridisch gezien geïnspireerd door artikel 121 en 148 VWEU en door verordening 1176/2011. (73) Artikel 7 new, §1 van de verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende gemeenschappelijke voorschriften voor het monitoren en beoordelen van ontwerpbegrotingsplannen en voor het garanderen van de correctie van buitensporige tekorten van de lidstaten van het eurogebied. (74) Ibidem, considerans (10). (75) Aanbeveling van de Raad van 6 juli 2012, 11244/12: CSR 2 en 4.


gen goedkeuren die afbreuk doen aan de aan de LS verleende mogelijkheid om de grondbeginselen van hun sociale zekerheid te bepalen. 2.4.

EEN SOCIALE BUFFER?

In de huidige onderhandelingen over het two-pack streeft het EP ernaar dat sommige sociale garanties door de Commissie en de Raad worden verleend: §§ Bij de toepassing van beide verordeningen zou de horizontale sociale clausule (artikel 9 VWEU) moeten worden nageleefd; deze clausule verplicht de EU ertoe om, als ze haar beleid definieert en doorvoert, rekening te houden met de vereisten inzake de bevordering van een hoge tewerkstellingsgraad, de garantie voor een gepaste sociale bescherming, de strijd tegen sociale uitsluiting en een hoog niveau van onderwijs, opleidingen en bescherming van de volksgezondheid76. §§ In het kader van de ontwerpen voor de nationale ontwerpbegrotingsplannen zou ook een social impact assessment77 moeten worden gepland, maar de Commissie en de Raad verzetten zich daartegen. Zij wensen dat het ontwerpbegrotingsplan alleen de verdelingsimpact van de begrotingsaanpassing vermeldt. Het EP heeft dezelfde wens geuit in het kader van de macro-economische aanpassingsprogramma’s, maar de overige twee Europese instellingen hebben zich ook daartegen verzet78. §§ Uiteindelijk heeft het EP geëist dat de begrotingsplannen en de structuurhervormingen die daarop betrekking hebben, aansluiten bij de bescherming van de sociale rechten en voorkomen dat de ongelijkheden nog groter worden79. 3.

MEMORANDUM OF UNDERSTANDING IN HET VERSCHIET

In dit laatste deel wordt de klemtoon gelegd op de sociale hervormingen opgelegd door de protocols van overeenstemming (memorandum of understanding – MoU) waaraan Griekenland, Portugal en Ierland onderworpen zijn om financiële bijstand te kunnen krijgen. Op deze manier wordt nogmaals de Europese tendens belicht om het sociale aspect als aanpassingsvariabele te gebruiken om de nationale begroting in evenwicht te brengen en het concurrentievermogen te versterken. Wanneer een LS erkent dat hij financiële hulp nodig heeft, is hij genoodzaakt om voor een stuk afstand te doen van zijn soevereiniteit en letterlijk de structurele en sociale hervormingen toe te passen die hem door de Commissie, de ECB en het IMF worden opgelegd. Natuurlijk bestaat er een correlatie tussen de in de MoU opgelegde maatregelen en de bepalingen van de instrumenten van de nieuwe gover-

(76) Considerans (1a) new, artikel 2.2(a) new van de 2e verordening, considerans (1a) new van de 1e verordening. (77) Artikel 5, §3, ca new van de 1e verordening. (78) Artikel 6, §6 van de 2e verordening. (79) Considerans (13a) van de 1e verordening.

733


nance. De sociale hervormingen die in deze programma’s zijn voorzien, situeren zich immers in het ideologische kielzog van het Euro Plus-Pact, behalve dan dat de keuze van de vereiste beleidsacties in dit geval niet langer onder de verantwoordelijkheid van de LS valt. De bezuinigingsmaatregelen op sociaal vlak die aan de drie hoger genoemde LS werden opgelegd, zijn nagenoeg identiek en ze zijn geïnspireerd door de volgende grote richtlijnen: §§ hervorming van de pensioenstelsels; §§ vermindering van het aantal arbeidsplaatsen in de overheidssector; §§ privatiseringsplan voor de overheidsbedrijven; §§ vermindering van de uitgaven inzake gezondheidszorg; §§ hervorming van de arbeidsmarkt. De Commissie publiceert regelmatig verslagen met een beoordeling van de uitvoering van de maatregelen en hervormingen uit de macro-economische aanpassingsprogramma’s die aan de LS werden opgelegd. We hebben ons op drie van deze documenten gebaseerd om aan de hand van enkele concrete voorbeelden de sociale hervormingen uit te leggen die momenteel in Griekenland, Portugal en Ierland zijn goedgekeurd. Het is niet de bedoeling om hier een volledige lijst weer te geven. 3.1. GRIEKENLAND80

Globaal gesproken kon Griekenland dankzij zijn aanpassingsinspanningen zijn tekort doen dalen van 15,75% van het bbp in 2009 tot 9,25% van het bbp in 2011. Tegen 2020 zou de overheidsschuld moeten teruggebracht zijn tot 120% van het bbp (tegenover 189% in 2012). Het macro-economische aanpassingsprogramma voorziet dat het land in 2014 een primair overschot kan optekenen van 4,5% van het bbp. We noteren met name de onderstaande bepalingen van het programma dat de sociale uitgaven moet drukken: §§ Om de groei weer op gang te brengen voorziet het programma een interne devaluatie die het concurrentievermogen en de productiviteit moet herstellen. Daarvoor moeten de lonen en de sociale bijdragen fors worden verlaagd81.

734

(80) Europese Commissie, The Second Economic Adjustment Programme for Greece, European Economy, Occasional Papers 94, maart 2012 [terug te vinden op: http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/occasional_paper/2012/pdf/ocp94_en.pdf ]. (81) Ibid, p. 2.


§§ Om op het vlak van de sociale bescherming te besparen, waakt het programma er ook over dat de uitgaven voor sociale uitkeringen worden verlaagd, maar dat tegelijkertijd een basis sociale bescherming wordt gegarandeerd82. §§ Om de werkgelegenheidsgraad in de overheidssector te verlagen werd in 2011 de regel “één aanwerving voor tien vertrekken” ingevoerd. De regering is de verbintenis aangegaan om in het openbaar ambt 150.000 posten te schrappen in de periode van 2011 tot 2015. §§ Hoewel in het kader van de sociale dialoog geen enkele consensus werd gesloten, werd een hervorming van de arbeidsmarkt doorgevoerd. Deze houdt onder andere de volgende maatregelen in: verlaging van de minimumlonen in de privésector (22% en voor jongeren onder de 25 zelfs 32%), een herziening van het statuut van de collectieve en sectorale overeenkomsten, forse verlaging van de nominale lonen en de sociale bijdragen (verlaging van 5% voorzien voor de zomer van 2012), onder andere door de afschaffing van de niet-essentiële sociale uitkeringen. Deze hervorming maakt deel uit van een strategie waarmee in drie jaar tijd de arbeidskosten met 15% moeten dalen83. In 2011 werden verschillende maatregelen goedgekeurd om de onderhandelingen inzake loonvorming naar het niveau van de ondernemingen te verschuiven. De wetgeving aangaande de collectieve overeenkomsten werd gewijzigd zodat ze gemakkelijker kunnen worden herzien84. Zo gelden ze nu nog slechts voor een periode van drie jaar. Indien er tijdens de onderhandelingen conflicten ontstaan tussen de vakbonden en de werkgevers, kan geen beroep worden gedaan op een arbitragehof, tenzij beide partijen akkoord gaan om dit te doen. §§ Er werd een grootschalig privatiseringsprogramma voor overheidsbedrijven gelanceerd om tegen 2015 50 miljard euro te verzamelen. §§ De pensioenhervormingen waren in 2011 goed voor 219 miljoen EUR besparingen, in 2012 voor 446 miljoen EUR. Bovendien werd een wet goedgekeurd om de pensioenindexering tot in 2015 te bevriezen85. De stijging van de uitgaven voor pensioenen in de overheidssector mag in de periode 2009-2060 niet meer bedragen dan 2,5% van het bbp86. §§ Door de hervorming van de gezondheidszorg, die in 2010 aanving, zouden de uitgaven voor deze sector onder de 6% van het bbp gehouden moeten kunnen worden. Wat de kosten voor geneesmiddelen betreft, moeten de hervormingen een besparing van 2 miljard EUR87 mogelijk maken. De ziekenhuiskosten zouden in 2011 met 10% en in 2012 nog eens met 5% moeten dalen.88 (82) Ibid, p. 3. (83) Ibid, p. 3. (84) Ibid, p. 40. (85) Ibid, p. 52. (86) Ibid, p. 59. (87) Ibid, p. 60. (88) Ibid, p. 63.

735


Alle hierboven beschreven maatregelen bevoorrechten het bestaan van een socialezekerheidsstelsel dat op de kwetsbaarste groepen is gericht. Door de drastische beperking van de overheidsuitgaven is de LS genoodzaakt om te kiezen voor een doelgerichter sociaal beleid. In Griekenland wordt met andere woorden het universele karakter van de sociale bescherming in vraag gesteld. De Griekse regering is bijvoorbeeld ook de verbintenis aangegaan om aan de meest welgestelden geen kinderbijslag meer uit te keren en de voorkeur te geven aan de financiering van enkele fundamentele sociale uitkeringen89. 3.2. PORTUGAL90

Van de hervormingen die in het aanpassingsprogramma voor Portugal voorzien zijn, vermelden we de volgende: §§ Het arbeidswetboek werd gewijzigd om de arbeidsmarkt nog flexibeler te maken: over de lonen wordt op het niveau van de onderneming onderhandeld en er werden nieuwe regels goedgekeurd om de collectieve overeenkomsten minder bindend te maken. §§ Door een verlaging van de bezoldigingen van de bedienden van de centrale overheden zou ten minste 3 miljard EUR bespaard moeten kunnen worden91. Daarvoor moet het aantal bedienden bij de centrale, regionale en lokale overheden in de periode van 2012 tot 2014 per jaar met 2% dalen92. §§ De uitgaven voor pensioenen moeten in 2012 met ten minste 1,140 miljard EUR worden verlaagd93. §§ Door de bedragen van de sociale uitkeringen andere dan voor pensioen te verlagen zou in 2012 eveneens 180 miljoen EUR bespaard moeten kunnen worden. Bijvoorbeeld door strengere ontvankelijkheidscriteria94 kan deze doelstelling worden bereikt. In 2013 zou een betere doelgroepbepaling voor de toekenning van sociale uitkeringen tot 250 miljoen EUR minder uitgaven moeten leiden95. §§ Voor 2013 plant de Portugese regering om de werkgeversbijdragen met 0,5% van het bbp te verminderen96. §§ In 2013 zal de beperking van de uitgaven voor gezondheidszorg 375 miljoen EUR bedragen. Bovendien zal een verhoging van het remgeld in 2012 bijkomen-

736

(89) Ibid, p. 98. (90) Europese Commissie, The Economic Adjustment Programme for Portugal, Fourth review – Spring 2012, Occasional Papers 111, juli 2012 [terug te vinden op: http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/occasional_paper/2012/pdf/ocp111_en.pdf ]. (91) Ibid, p. 82. (92) Ibid, p. 82. (93) Ibid, p. 83. (94) Ibid, p. 83. (95) Ibid, p. 86. (96) Ibid, p. 85.


de inkomsten met zich meebrengen ten belope van 150 miljoen EUR; in 2013 wordt dat 50 miljoen EUR97. §§ Lonen en pensioenen worden bevroren, met uitzondering van de laagste pensioenen. §§ Net zoals in Griekenland werd een privatiseringsprogramma ingevoerd; dit zou 5 miljard EUR moeten opleveren. 3.3. IERLAND 98

§§ In de begroting die de Ierse regering in 2011 goedkeurde, was een aanpassing van 6 miljard EUR voorzien, waaronder een inkrimping van de sociale uitgaven van 900 miljoen EUR, 4% vermindering van het pensioenbedrag voor de overheidssector en hogere sociale bijdragen voor de hoge inkomens99. §§ De voor 2011 geplande hervorming van de arbeidsmarkt had gevolgen voor het stelsel van de minimumlonen, het stelsel voor werkloosheidsuitkeringen en voor het activeringsbeleid. Zo werd in het programma een verlaging van het minimumloon voorzien van 12%. §§ Om langdurige werkloosheid tegen te gaan werden de voorwaarden om werkloosheidsuitkeringen te ontvangen, strenger100. §§ De wettelijke pensioenleeftijd wordt opgetrokken: tot 66 jaar in 2014, 67 jaar in 2021 en 68 jaar in 2028101. §§ Het programma voorziet voor in 2012 een verlaging van de uitgaven van 2,1 miljard EUR; dat betekent: de sociale uitgaven verminderen, het aantal bedienden in de overheidssector beperken en het pensioenstelsel aanpassen102. Hetzelfde scenario is gepland voor 2013, met 2 miljard besparingen in de drie eerder genoemde domeinen103. De toepassing van het MoU zal binnenkort in het kader van het two-pack worden gesystematiseerd. Met de tweede verordening van dit maatregelenpakket wordt immers het economische en budgettaire toezicht versterkt op de LS van het eurogebied die in ernstige moeilijkheden zijn, en op de LS die financiële hulp krijgen of zouden kunnen krijgen. Hoe intensief het toezicht is, hangt af van de ernst van de situatie waaraan de LS het hoofd moet bieden. Zodra een LS van het eurogebied financiële

(97) Ibid, p. 95. (98) Europese Commissie, The Economic Adjustment Programme for Ireland, Occasional Papers 76, februari 2011 [terug te vinden op: http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/occasional_paper/2011/pdf/ ocp76_en.pdf ]. (99) Ibid, p. 27. (100) Ibid, p. 63. (101) Ibid, p. 65. (102) Ibid, p. 67. (103) Ibid, p. 70.

737


bijstand vraagt, moet hij in samenwerking met de Commissie, de ECB en het IMF een macro-economisch aanpassingsprogramma uitwerken dat hem op termijn in staat moet stellen om zichzelf opnieuw te financieren op de financiële markten. Dit programma waakt erover dat de financiële hulp aan strenge voorwaarden gebonden is. Alle aanbevelingen en maatregelen die op basis van artikel 121, 126, 136 en 148 VWEU worden genomen, worden verder uitgediept en het programma vervangt alle eerder in dit artikel beschreven procedures. De Commissie, de ECB en het IMF voeren in de betrokken landen toezichtmissies uit om na te gaan of bijkomende maatregelen noodzakelijk zijn. Momenteel onderhandelen het EP en de Raad om te weten of de Raad het programma met gekwalificeerde meerderheid of met omgekeerde gekwalificeerde meerderheid moet valideren en goedkeuren. Hoe dan ook is voorzien dat de Commissie kan eisen dat het programma binnen een week wordt herzien als ze oordeelt dat de door de LS geplande hervormingen ontoereikend zijn. In de amendementen die het EP aan het two-pack heeft aangebracht, beklemtoont het dat de in het macro-economische aanpassingsprogramma voorziene budgettaire consolidatie-inspanning ervoor moet zorgen dat voldoende middelen worden toegekend aan fundamentele beleidsinitiatieven, zoals onderwijs en gezondheid104. Op 18 oktober 2012 formuleerde de Raad voor deze laatste bepaling een voorbehoud voor nadere bestudering. Tot slot worden de betrokken LS ook na afloop van het programma aan toezicht onderworpen zolang ze niet 75% van de ontvangen financiële hulp hebben terugbetaald. In die context kan de Commissie in de LS ook controleopdrachten uitvoeren en kan ze nieuwe aanbevelingen formuleren die dan door de Raad met gekwalificeerde meerderheid worden goedgekeurd. Hierbij moet worden opgemerkt dat de Commissie in het verordeningsvoorstel van 23 november 2011 ook bepaalde dat de toegang tot de Europese structuurfondsen wordt opgeheven voor die LS die hun plan met corrigerende maatregelen niet in acht zouden nemen105.

738

(104) Artikel 6, §5, 1b new. (105) COM(2011) 819 definitief, considerans (7).


CONCLUSIE

Bij wijze van conclusie citeren we de woorden van Alain Supiot: “Dankzij de eigen juridische mechanismen van de democratie, of het nu gaat om kiesrecht of vakbondsvrijheid, kunnen we de middelen van politiek of sociaal geweld metaboliseren en de krachtsverhoudingen in rechtsbetrekkingen omzetten. Alle mechanismen blokkeren en van concurrentievermogen het enige universele beginsel voor de organisatie van de wereld maken, leidt tot dezelfde impasses als de totalitaire regimes van de 20e eeuw, die net gezamenlijk worden gekenmerkt door de onderwerping van het recht aan de veronderstelde wetten van de economie, de geschiedenis of de biologie. Dat beamen en voorspellen dat deze rechtsleer alleen kan leiden tot onredelijkheid en geweld, spruit niet voort uit een of andere politieke of morele positie, maar uit een van de zeldzame zekerheden die de “rechtswetenschap” kan bieden. Precies omdat egoïsme, hebzucht en de struggle for life wel degelijk aanwezig zijn in de wereld zoals hij is, moeten ze worden weerhouden en gekanaliseerd door een gemeenschappelijke referentie voor een wereld zoals hij moet zijn. Dit onderscheid tussen het zijn en het moeten zijn […] was meer dan een eeuw lang het streefdoel van de verschillende metamorfoses van het sciëntisme, die hun best hebben gedaan om rechtsregel en technische norm met elkaar te verwarren. Deze pogingen liepen echter altijd uit op bloedige mislukkingen. De strijd tussen klassen, rassen of individuen kan bestaan als historisch feit. Van deze strijd een basisbeginsel van de rechtsorde maken betekent de mogelijkheid van deze orde zelf ontkennen en schade op menselijk vlak programmeren. Het betekent zichzelf veroordelen om elk contact met de werkelijkheid te verliezen: als de dogmatiek uit de waardenhemel wordt verbannen, doordringt hij de pseudowetenschappelijke voorstelling van de wereld waarop de “governance” is gebouwd”106. (Vertaling)

(106) Supiot, Alain, L’esprit de Philadelphie. La justice sociale face au marché total, Editions du Seuil, pp. 7374, 2010.

739


BIBLIOGRAFIE

JURIDISCHE BRONNEN

Six-pack: Richtlijn 2011/85/EU van de Raad van 8 november 2011 tot vaststelling van voorschriften voor de begrotingskaders van de lidstaten, PB L 306 van 23.11.2011, p. 41. Verordening (EU) Nr. 1173/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 november 2011 inzake de effectieve handhaving van het begrotingstoezicht in het eurogebied, PB L 306 van 23.11.2011, p.1. Verordening (EU) Nr. 1174/2011 van het Europees Parlement en van de Raad van 16 november 2011 betreffende handhavingsmaatregelen voor de correctie van buitensporige macro-economische onevenwichtigheden in het eurogebied, PB L 306 van 23.11.2011, p. 8. Verordening (EU) Nr. 1175/2011 van het Europees Parlement en van de Raad van 16 november 2011 tot wijziging van verordening (EG) 1466/97 van de Raad over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economische beleid, PB L 306 van 23.11.2011, p. 12. Verordening (EU) Nr. 1176/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 november 2011 betreffende de preventie en correctie van macro-economische onevenwichtigheden, PB L 306 van 23.11.2011, p.25. Verordening (EU) Nr. 1177/2011 van de Raad van 8 november 2011 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1467/97 over de bespoediging en verduidelijking van de tenuitvoerlegging van de procedure bij buitensporige tekorten, PB L 306 van 23.11.2011, p. 33. Two-pack: Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en van de Raad betreffende gemeenschappelijke voorschriften voor het monitoren en beoordelen van ontwerpbegrotingsplannen en voor het garanderen van de correctie van buitensporige tekorten van de lidstaten van het eurogebied, COM(2011) 821 definitief. Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende de versterking van het economische en budgettaire toezicht op lidstaten die ernstige moeilijkheden ondervinden of dreigen te ondervinden ten aanzien van hun financiële stabiliteit in het eurogebied, COM(2011) 819 definitief. 740


Euro Plus-Pact: Conclusies van de staatshoofden en regeringsleiders van 24 en 25 maart 2011. Het Euro Plus-Pact. Sterkere coördinatie van het economisch beleid met het oog op concurrentiekracht en convergentie, EUCO 10/1/11 REV 1, Bijlage I. VSCG: Verdrag van 2 maart 2012 inzake stabiliteit, coördinatie en bestuur in de Economische en Monetaire Unie.

BIJKOMENDE BRONNEN

De Prest, E., Geeroms, H. en Langenus, G., Nieuwe ontwikkelingen in de economische governance van de Europese Unie, Economisch Tijdschrift van de NBB, juni 2012, pp. 110-111 [op 8/11/12 terug te vinden op: http://www.nbb.be/doc/TS/ Publications/EconomicReview/2012/revecoI2012_H6.pdf ]. EESC, Social impact of the new economic governance legislation, SOC/422, 22 februari 2012. Europese Commissie, The Economic Adjustment Programme for Portugal, Fourth review – Spring 2012, Occasional Papers 111, juli 2012 [terug te vinden op: http://ec.europa. eu/economy_finance/publications/occasional_paper/2012/pdf/ocp111_en.pdf]. Europese Commissie, The Second Economic Adjustment Programme for Greece, European Economy, Occasional Papers 94, maart 2012 [terug te vinden op: http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/occasional_paper/2012/pdf/ocp94_en.pdf ]. Europese Commissie, The Economic Adjustment Programme for Ireland, Occasional Papers 76, februari 2011 [terug te vinden op: http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/occasional_paper/2011/pdf/ocp76_en.pdf ]. IMK (Düsseldorf), OFCE (Parijs) en WIFO (Wenen), Fiscal Pact Deepens Euro Area Crisis, 71e Report, maart 2012. Supiot, Alain, L’esprit de Philadelphie. La justice sociale face au marché total, Editions du Seuil, Parijs, 2010.

741


INHOUDSTAFEL NIEUWE ECONOMISCHE GOVERNANCE. EEN SOCIALE KIJK

742

DOELSTELLING

705

INLEIDING

705

KORT OVERZICHT VAN DE INSTRUMENTEN VOOR DE NIEUWE GOVERNANCE

706

1.

709

BEZUINIGINGSREGELS EN –MECHANISMEN

1.1. INHOUD 1.2. PROCEDURES

709 715

2.

SOCIALEZEKERHEIDSRECHT EN ARBEIDSRECHT OP DE PROEF GESTELD

729

2.1. 2.2. 2.3. 2.4.

PRIVATISERING VAN DE PENSIOENSTELSELS EURO PLUS-PACT BINDENDERE CSR? EEN SOCIALE BUFFER?

729 730 731 733

3.

MEMORANDUM OF UNDERSTANDING IN HET VERSCHIET

733

3.1. GRIEKENLAND 3.2. PORTUGAL 3.3. IERLAND

734 736 737

CONCLUSIE

739

BIBLIOGRAFIE

740

MINIMUMINKOMENS IN SPANJE: BASKENLAND ALS VOORBEELD DOOR EGUZKI URTEAGA

Professor, Departamento de Sociología, Universidad del País Vasco, Vitoria, Spanje

INLEIDING

Doordat in de meeste Europese landen de armoede en sociale uitsluiting de voorbije decennia maar zijn blijven toenemen (Paugam, 1991, 1993; Milano, 1992), a fortiori sinds het begin van de financiële crisis in september 2008 (voor Spanje, zie kadertekst 1), hebben de centrale of regionale overheden van heel wat lidstaten van de Europese Unie voorzieningen gecreëerd om de vernietigende effecten van de economie te verzachten en de beroepsintegratie van personen in moeilijkheden te stimuleren. Een van de voorzieningen die werden uitgewerkt en in werking werden gesteld, zijn de minimuminkomens (MI), die sterk variëren naargelang van het land (workfare in de Angelsaksische landen, activering in de noordelijke landen en solidariteit op het Europese continent) en van de periode, want sinds het begin van de jaren negentig werden ze voortdurend gewijzigd, naarmate uit de opeenvolgende beoordelingen van het overheidsbeleid bleek welke tekorten de van kracht zijnde voorzieningen vertoonden, en naarmate nieuwe behoeften de kop opstaken. Deze beleidsinitiatieven convergeren echter allemaal naar een gemengd model (zie kadertekst 2) dat een poging is om beleidsinitiatieven gericht op activering en aansporing tot terugkeer naar de arbeidsmarkt door middel van economische vergoedingen uit te werken. KADERTEKST 1: DE CRISIS IN SPANJE

Spanje wordt bijzonder hard getroffen door de financiële crisis, die in september 2008 begon. Oorspronkelijk was deze crisis louter financieel, maar later werd ze ook economisch en sociaal: na een vertraging van de economische activiteit, een daling van het bbp, een verlaging van de consumptieprijzen en een explosieve stijging van het tekort en de overheidsschuld, volgden immers een sterke toename van de werkloosheid, die in 2012 maar liefst 26,3% van de actieve bevolking trof, een daling van de koopkracht van de gezinnen en een groeiende onzekerheid, door de hervormingen van de arbeidsmarkt in 2010 en 2012. Dat noodzaakte de Spaanse regering tot drastische maatregelen om het tekort te verkleinen door de overheidsuitgaven fors te verlagen. 743


Hoe ziet de situatie er nu uit? In de eerste plaats stellen we vast dat het overheidstekort nog groter wordt, veel groter nog dan de limieten die door het Verdrag van Maastricht (3% van het bbp) zijn bepaald, na een periode van begrotingsoverschot (tussen 2005 en 2007), met een overschot van achtereenvolgens 1%, 2% en 1,9%. De tekorten stegen fors in 2008 (-4,2%) en explodeerden sindsdien letterlijk, met dalingen van 11,1% in 2009, 9,3% in 2010 en 8,5% in 2011. Gevolg was een stijging van de overheidsschuld, die in 2011 67% van het bbp bedroeg, dat wil zeggen, iets meer dan het criterium dat door het Verdrag van Maastricht werd bepaald (60%). In die zin is de Spaanse schuldenlast relatief klein ten opzichte van andere Europese landen. Landen zoals het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk, Duitsland, België of Italië hebben een veel hoger schuldniveau en in Italië ligt de schuld zelfs 40 procentpunten hoger. Niettemin ligt het kernprobleem van Spanje in de forse stijging van de verhouding overheidsschuld/bbp, waardoor de duurzaamheid op de helling komt te staan. Als de verhouding snel stijgt, uiten de investeerders hun steeds grotere twijfels aangaande het vermogen van een staat om zijn schuld terug te betalen, en hun vertrouwen neemt af, wat dan weer leidt tot een verhoging van de risicopremies en dus wordt de schuldenlast nog groter. Ten tweede wordt Spanje gekenmerkt door een forse stijging van de werkloosheid: in het laatste kwartaal van 2011 was 22,85% van de actieve bevolking – dat wil zeggen 5.273.600 mensen – werkloos. Bij de jongeren is één op de twee werkloos, want 48,61% onder hen is werkzoekende. Dit nationale gemiddelde gooit echter een sluier over de grote regionale verschillen: in Baskenland en Navarra bedraagt het werkloosheidscijfer respectievelijk 11,63% en 12,85%, maar in Andalusië gaat het over 29,71% en op de Canarische eilanden over 29,76%. In ieder geval stellen we vast dat het werkloosheidscijfer tussen 2007 en 2011 fors is gestegen: van 8,3% tot 22,85%, wat een noemenswaardige stijging is voor een tijdspanne van vier jaar. Ten derde kwam deze forse stijging van de werkloosheid en de onzekerheid tot uiting in de toename van de relatieve en extreme armoede. Volgens de Enquête over de levensomstandigheden van 2011, die door het Nationaal Instituut voor de Statistiek werd gepubliceerd, bevindt 21,8% van de Spaanse bevolking zich in een situatie van armoede of armoederisico en volgens de ngo “Red Contra La Pobreza y Exclusión” bevinden 11,6 miljoen mensen zich in deze situatie. Daar komt nog bij dat 27,2% van de huishoudens bevestigt moeilijkheden te hebben om de eindjes aan elkaar te knopen en 35,4% kan niet het hoofd bieden aan onverwachte uitgaven. Ten gevolge van die situatie kregen de administraties tussen 2008 en 2009 37,73% meer aanvragen voor een sociaal minimum; het 744


opvang- en hulpnetwerk van Cáritas schat dat het in 2010 aan zo’n 950.000 mensen hulp heeft verstrekt, dat is 250.000 personen meer dan in 2007, wetende dat van die 950.000 mensen 300.000 zich nooit eerder tot deze entiteit hadden gericht. Ten vierde is de Spaanse regering overgegaan tot inkrimping van de overheidsovergaven, waaronder de sociale uitgaven. De begroting van 2011 voorzag een daling van 7,9% ten opzichte van het jaar voordien, maar daarenboven werden in 2009 maar vooral in 2010 ook een aantal inkrimpingen doorgevoerd. Aan deze begrotingsbesnoeiingen zijn voorwaarden verbonden: fiscale consolidatie, terugbetaling van de interesten van de schuld, naleving van de verbintenissen ten overstaan van de Europese Unie, ... Deze inkrimpingen hebben betrekking op de infrastructuren (30%), de loonmassa, door middel van de bevriezing van de lonen van de ambtenaren en de verlaging van het banenaanbod bij de overheid, de uitgaven voor de werking van de centrale overheid (-6,7%) en de pensioenen, door middel van de bevriezing van de niet-premiegebonden pensioenen (+1%).

KADERTEKST 2: HET CONVERGENTIEMODEL VAN DE EUROPESE UNIE

Dit convergentieproces beperkt zich geenszins tot het MI, aangezien het alle sociaaleconomische beleidsinitiatieven betreft. De evolutie van de Spaanse verzorgingsstaat werd immers sterk beïnvloed door de opbouw van Europa: Spanje is lid van de Europese Unie sinds 1986. Net zoals de andere Europese landen kent dit land een periode van ingrijpende hervormingen die de functie- en territoriale grenzen van de sociale bescherming verleggen (Ferrera, 2005). De sociale uitgaven in % van het bbp zijn tot in het midden van de jaren negentig blijven stijgen, om vanaf dan weer te dalen of althans te stagneren (Ferrera en Rhodes, 2000); Kuhnle, 2000; Huber en Stephens, 2001; Taylor-Gooby, 2004). Tijdens de jaren negentig werden Europese beleidsinitiatieven doorgevoerd om te komen tot een grotere economische integratie binnen de Europese Unie, met de invoering van de interne markt en, later, van de eenheidsmunt. Tegelijkertijd promoten en garanderen de instellingen van de Europese Unie vrije concurrentie die op een open interne markt niet vertekend is. Alle landen van de Europese Unie, ook Spanje, wijzigen de concepten van hun economische en sociale beleid grondig, maar tegelijkertijd aanvaarden ze dat het tekort en de overheidsschuld tot respectievelijk 3% en 60% van het bbp worden beperkt door bezuinigingsprogramma’s, die worden voorgesteld als programma’s voor 745


de “sanering” van de overheidsfinanciën (Moreno, 2009). Bovendien moet de inflatie op een relatief laag niveau liggen (2% van het bbp), wat loonmatiging en stabilisatie van de sociale lasten op arbeid inhoudt. In die zin wordt de mondialisering geïnstrumentaliseerd om de sociale pacten van elke lidstaat te wijzigen (Palier en Sykes, 2001; Moreno en Palier, 2005). De lidstaten van de Europese Unie schuiven de Keynesiaans geïnspireerde economische beleidsinitiatieven terzijde om de groei te bevorderen. In combinatie met de fiscale crises leidt de erosie van de consumptie tot een compromis van het neocorporatistische type, dat alsmaar onstabieler wordt (Moreno, 2000). Ondanks de diversiteit delen de verschillende vormen van sociaal marktkapitalisme (variaties of capitalism) eenzelfde bekommernis en vergelijkbare strategische doelstellingen: in het kader van de nationale markten het menselijke kapitaal optimaliseren om op de geglobaliseerde markten meer comparatieve voordelen te bekomen (Soskice, 1999; Hall en Soskice, 2001). De uiteindelijke doelstelling van deze economische beleidsinitiatieven bestaat erin, het concurrentievermogen van de nationale economie te verstevigen door het sociale beleid ondergeschikt te maken van de flexibiliteitseisen en door zelfresponsabilisering van de burgers ten overstaan van hun eigen welzijn te bevorderen (Jessop, 1994; Moreno en Serrano, 2007). De meeste regeringen rechtvaardigen de doorgevoerde hervormingen door het feit dat ze verplicht zijn om de criteria van het Verdrag van Maastricht na te leven, zodat het economische, politieke en sociale beleid een geïntegreerd geheel vormen waarmee de verzorgingsstaat wordt geherdefinieerd. Deze hervormingen lijken onvermijdelijk in het convergentieproces dat door de opbouw van Europa in de hand wordt gewerkt (Scharpf, 1996). De impact van deze beleidsinitiatieven is des te nadeliger voor Spanje daar het land tijdens het Franco-regime (1939-1975) een aanzienlijke achterstand had opgelopen en er pas in de jaren tachtig, toen de PSOE aan de macht kwam, een verzorgingsstaat werd gecreëerd die vergelijkbaar is met die van de Europese landen. In die zin is de situatie van Spanje in het begin van de jaren negentig op het vlak van de sociale uitgaven, de gespecialiseerde instellingen, de sociale diensten en de prestaties ten gunste van de kwetsbare doelgroepen veel minder gunstig dan in de landen die al sinds de Tweede Wereldoorlog aan een verzorgingsstaat bouwen, een verzorgingsstaat die ook nog eens mee de vruchten kon plukken van de “Trente Glorieuses” (1945-1975), toen Spanje nog ondergedompeld was in het Franco-regime.

746

Sommige landen, zoals Spanje, gaven er de voorkeur aan om het bestuur van de voorziening over te laten aan de Autonome Gemeenschappen (AG) of regio’s, in tegenstelling tot de gecentraliseerde landen, die deze verantwoordelijkheid aan de staat toekennen; zo wordt in Frankrijk het beheer van het RMI (gegarandeerd mini-


muminkomen) en later van het RSA (actievesolidariteitsinkomen) naar het niveau van de departementen overgeheveld – een decentralisering die meer weg heeft van een deconcentrering, want de belangrijkste beslissingen worden nog altijd in Parijs genomen (Urteaga, 2010). Na de overgang naar de democratie (1975-1978) koos Spanje immers voor een gedecentraliseerd systeem, “Estado de las Autonomías” (staat der zelfstandigheden) genoemd, die de fakkel van een gecentraliseerde staat (Franco-regime) overneemt. Deze decentralisering is echter asymmetrisch, aangezien niet alle Autonome Gemeenschappen dezelfde bevoegdheden hebben1. In feite hebben de zogenaamde “historische” gemeenschappen, dat wil zeggen de gemeenschappen die door de Spaanse Grondwet van 1978 worden erkend als “historische nationaliteiten” – Baskenland en Catalonië bijvoorbeeld – ruimere bevoegdheden, door hun verleden en door hun uitgesproken regionale identiteiten. Deze decentralisering (zie kadertekst 3) berust op de idee dat “hoe dichter een administratie bij de gebruikers staat, hoe groter de kwaliteit van de aangeboden diensten” is. Op basis van dit principe voorzagen de Spaanse regio’s, en dan vooral de regio’s met de ruimste bevoegdheden en de hoogste inkomsten, zichzelf op het einde van de jaren tachtig van programma’s inzake minimuminkomen (MI) om de ontwikkeling van de armoede, in een context van hoge werkloosheidscijfers, een halt toe te roepen: in de Autonome Gemeenschap Baskenland (CAPV) was in 1985 22,7% van de actieve bevolking werkloos, tegenover slechts 3,8% in 1976. In 1989 voerde de CAPV een MI in, een voortzetting van de Franse RMI, die in december 1988 werd gecreëerd, en het duurde niet lang of de andere Spaanse regio’s volgden dit voorbeeld. Ondanks de vergelijkbare benamingen dekten MI en RMI zeer uiteenlopende realiteiten en de meeste voorzieningen die in Spanje werden doorgevoerd, vertoonden nauwelijks punten van gelijkenis met de MI’s die in Europese landen als Frankrijk, Duitsland of de Scandinavische landen vorm kregen (Heikkila et al.; Urteaga, 2007). KADERTEKST 3: DE DECENTRALISERING IN SPANJE

Deze decentralisering werd in vier opeenvolgende fasen gerealiseerd: Tijdens de eerste fase van het decentraliseringsproces (1979-1983) – tevens de periode waarin de 17 Autonome Gemeenschappen en de twee Autonome Steden werden gecreëerd – vond ook de poging tot staatsgreep plaats (1981), die leidde tot de Acuerdos Autonómicos (gemeenschapsakkoorden) en de LOA(1) Dit decentraliseringsproces leidde tot heel wat spanningen en functionele en organisatorische moeilijkheden (Braña et Serna, p. 199, 1997); in dat verband werden bij de Grondwettelijke Raad ook heel wat klachten ingediend. 747


PA (Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico – organieke wet betreffende de harmonisering van het autonomieproces). Het hoogtepunt is het besluit van de Grondwettelijke Raad waarin de grondbeginselen van het gemeenschapsproces worden uiteengezet. Tijdens de tweede fase (1983-1992) werden verschillende bevoegdheden naar de territoriale gemeenschappen overgeheveld en werden de Acuerdos Autonómicos van 1992 afgesloten. De derde fase (1993-2002) is synoniem met de invoering van de akkoorden van de vorige fase, vooral dan op het vlak van gezondheidszorg en onderwijs; het gemeenschapsmodel, vooral dan in Baskenland en Catalonië, werd in vraag gesteld. De vierde fase begon met het Baskische voorstel voor een nieuw politiek statuut en de hervorming van het autonomiestatuut van Catalonië (oktober 2002); het veranderingsproces werd in de meeste AG veralgemeend en leidde tot de goedkeuring van de nieuwe autonomiestatuten (Valencia en Catalonië in 2006; Balearen, Andalusië, Aragón en Castilië en León in 2007). Als het decentraliseringsproces voltooid is, worden de bevoegdheden als volgt over de verschillende Spaanse administraties verdeeld. De centrale overheid neemt de overheidstaken (defensie, buitenlandse zaken, veiligheid, justitie) op zich en beheert de sociale zekerheid. De Autonome Gemeenschappen wijden ongeveer 60% van hun uitgaven aan onderwijs en gezondheidszorg en meer dan 12% aan de economie, in hoofdzaak via de transport- en landbouwinfrastructuren. De gemeenten tot slot geven meer dan 60% van hun middelen uit aan veiligheid, huisvesting en gemeenschapsdiensten, culturele activiteiten, sociale diensten, transport en milieubescherming. Voor bepaalde domeinen wordt de bevoegdheid echter gedeeld (Gil Ruiz en Iglesias, 2007), wat maakt dat alle bestuursniveaus zich met sociale bescherming bezighouden. Bovendien financiert de staat de territoriale gemeenschappen, aangezien 37% van de financiering van de Autonome Gemeenschappen en gemeenten van de centrale overheid (CO) komt. Ondanks de opeenvolgende overdrachten van bevoegdheden is de begroting van de centrale overheid blijven stijgen.

748

De Spaanse regio Baskenland was sinds het begin van de jaren tachtig een pionier op het vlak van sociaal beleid in Spanje. Na de goedkeuring van de Spaanse Grondwet in 1978 en vervolgens van het Autonomiestatuut van Baskenland in 1979 startte de Baskische regering, toen onder leiding van de Baskische nationalistische (autono-


mistische en christendemocratische) partij, immers met een reeks verregaande sociaaleconomische hervormingen die de economische competitiviteit van de CAPV, na veertig jaar Franco, moesten verhogen, de strijd moesten aanbinden tegen de massale werkloosheid (in het begin van de jaren tachtig meer dan 20%) en een verzorgingsstaat moesten opbouwen die de Europese standaard benaderde. De bedoeling was om Baskenland te verheffen tot de rang van de belangrijkste Europese landen, namelijk Frankrijk en Duitsland. De CAPV deed er alles aan om een voorziening door te voeren die vergelijkbaar was met die van de andere Europese landen, en om die voorziening voortdurend aan te passen aan de ontwikkelingen van de economische activiteit, de arbeidsmarkt en de sociale banden en aan de financiële situatie van de overheidsbesturen. De financiële situatie was tot in 2007 positief, maar vanaf dan begonnen de tekorten zich op te stapelen, wat de schuld van de CO deed stijgen en de regionale regeringen ertoe noopte om een versoberingspolitiek te voeren. In die zin willen we met dit artikel, zodra we het debat in de Europese en Spaanse context hebben geplaatst2, het Baskische MI analyseren op het vlak van antecedenten, grondslagen, doelstellingen, nieuwigheden en recente wijzigingen; uiteraard komt ook de kritiek van onderzoekers, politieke partijen en al dan niet door een vereniging vertegenwoordigde burgers hier aan bod. 1.

MINIMUMINKOMENS IN EUROPA EN SPANJE

De MI-beleidsinitiatieven van de CAPV zijn immers nauw verwant met en worden zelfs geleid door de Europese richtlijnen, de voorbeelden van andere lidstaten van de Europese Unie, in het bijzonder Frankrijk, en uiteraard het nationale wetgevingskader. 1.1.

MINIMUMINKOMENS IN EUROPA

Tussen 1975 en 1980 stelde de Europese Economische Gemeenschap in het kader van haar eerste programma tegen armoede een aantal pilootprojecten in werking die de strijd moesten aanbinden tegen de armoede en de sociale uitsluiting. Na dit eerste programma kwamen er nog twee (1985-1989 en 1989-1994). Vanaf het begin van de jaren negentig werden de programma’s voor minimuminkomens (MI) echter alsmaar belangrijker als fundamentele instrumenten tegen armoede en sociale (2) De Spaanse verzorgingsstaat omvat elementen uit de Bismarckiaanse logica (behoud van werkgerelateerde uitkeringen) en de Beveridgeaanse logica (universele dekking) en steunt op vier pijlers (Moreno, 2009). Hij wordt gekenmerkt door een combinatie van sociale uitkeringen en diensten die tegelijkertijd algemeen en specifiek zijn, en houdt het midden tussen andere socialebeschermingssystemen. Naarmate de sociale rechten alsmaar universeler worden, zijn de uitkeringen minder groot. Daardoor bedroegen de sociale uitgaven in 2006 in Spanje 21% van het bbp, tegenover 27% in de landen van de Europese Unie van de 25. Dat de privésector en de verenigingen meer diensten aanbieden, is een nieuw feit en bepaalt het gemengde karakter van de Iberische verzorgingsstaat (welfare mix). De factor die de grootste kentering in de sociale diensten heeft teweeggebracht, is wellicht de decentralisering van het stelsel, zowel wat de uitwerking als uitvoering van het sociale beleid betreft

749


uitsluiting (Europese Commissie, 2006). Aanbeveling 92/411/EEG van de Europese Raad inzake toereikende inkomsten (24 juni 1992) zette de lidstaten van de Europese Unie ertoe aan om MI-voorzieningen door te voeren om voor iedereen het grondrecht te garanderen op toegang tot gepaste middelen en diensten om waardig te kunnen leven (EU, 1992). Later kwam in het Groenboek, Europees Sociaal Beleid. Opties voor de Unie getiteld (Europese Commissie, 1993), en in mededelingen duidelijk tot uiting dat de Europese Unie pro minimuminkomens is. Vóór de jaren negentig hadden alleen de Scandinavische landen een beleid inzake minimuminkomens ingevoerd (Moreno, 2008). De hele jaren negentig lang en onder impuls van de Europese Unie is het aantal minimuminkomensprogramma’s in nagenoeg alle lidstaten blijven toenemen, in het kader van een Europese convergentieprocedure waarbij economische prestaties met sociale integratie worden gecombineerd. In het Europa van de 15 (EU-15) beschikken alle lidstaten, behalve Griekenland (Nicaise, Groenez, Adelman, Roberts en Middleton, 2004) over een programma dat op de een of de andere manier met minimuminkomens verband houdt. In Spanje dateren de eerste initiatieven van het einde van de jaren tachtig en het begin van de jaren negentig, hoewel de uitwerking en verwezenlijking ervan beperkt en gefragmenteerd is. In Portugal werd het MI-programma in 1997 gecreëerd en het kreeg de naam “Rendimento Mínimo Garantido” (Capucha, 1993). Een jaar later voerde Italië een MI-proefproject in op lokaal niveau, dus zonder nationale ondersteuning. Wat de landen van Zuid-Europa gemeenschappelijk hebben, is dat hun programma’s beperkt en van lage kwaliteit zijn. In de Europese Unie van de 25 (EU-25) beschikken alle landen behalve Griekenland en Hongarije over een minimuminkomensbeleid, hoewel de bedragen en dekkingsniveaus van deze programma’s van land tot land sterk verschillen. Een programma zoals het Income Support van het Verenigd Koninkrijk houdt een groot aantal gerechtigden onder de armoededrempel, maar in Zweden overschrijden de minimuminkomens deze drempel ruimschoots (Behrendt, 2003). De financiële middelen voor het MI in Letland bedroegen in 2004 28 EUR voor een alleenstaande, terwijl dit cijfer in Denemarken 1.130 EUR (Peñas-Casas, 2005) bedroeg, bedrag dat negen keer hoger lag dan het minimuminkomen in Portugal (Euzéby, p. 11, 2004). Met het oog op deze grote verschillen benadrukken de actoren in de strijd tegen armoede dat de verschillende programma’s via de communautaire instanties moeten worden gecoördineerd en geharmoniseerd (EAPN, 2006). Het voorstel van De Giorgi en Pellizzari om een Europees minimuminkomen van 430 EUR voor een alleenstaande te creëren, past in deze logica (De Giorgi en Pellizzari, 2006)3.

(3) Er moet rekening worden gehouden met het feit dat de loonniveaus en de bedragen van de sociale uitkeringen van land tot land sterk kunnen verschillen, zeker in het Europa van de 25. 750


In dat verband lijkt de aansporing van de Europese Commissie voor de komende jaren, in overeenstemming met de geformuleerde aanbevelingen (Europese Commissie, 2006), blijkbaar te bestaan uit de herlancering van het MI door invoering van activeringsprogramma’s, in de veronderstelling dat ze een doorslaggevend instrument kunnen zijn voor integratie en toegang tot de arbeidsmarkt (Hanesch en Balzter, 2001; Pérez Eransus, 2004; EAPN, 2005; EAPN, 2006), want de resultaten die in het kader van deze doelstellingen werden bekomen, zijn momenteel zeer laag (Aust en Arriba, 2004). Met de steun van tal van organisaties (Social Platform, 2006) beklemtonen de communautaire instanties het belang van de activering in het kader van het MI, hoewel de betekenis ervan sterk van de gekozen speler afhangt. Het Europees Parlement heeft in 2010-2012 ook een reeks debatten georganiseerd om nieuwe MI-voorzieningen te promoten. In die context situeren zich de debatten die momenteel over sommige programma’s aan de gang zijn. De Spaanse MI’s worden sterk beïnvloed door het Franse model (Aguilar, Gaviria en Laparra, 1995; Urteaga, 2011) en de manier waarop dat evolueert. Frankrijk wordt gezien als een model inzake sociaal beleid in het algemeen en minimuminkomens in het bijzonder en dat, om verschillende redenen: 1) doordat het Frans na het Franco-regime en tot de jaren tachtig de eerste vreemde taal was die in het Spaanse onderwijssysteem werd aangeleerd, beheersten de voornaamste politieke verantwoordelijken en heel wat hoge ambtenaren van de Baskische regering het Frans en konden ze prat gaan op een grondige kennis van Frankrijk en de cultuur en het overheidsbeleid van dit land; 2) enkele politieke leiders, hogere ambtenaren en academici (die vaak als raadsheren optraden) studeerden in de jaren zestig, zeventig en tachtig in Frankrijk, in een periode waarin Frankrijk een Europese referentie was en kon bogen op een intellectuele uitstraling, vooral op het vlak van menswetenschappen en sociale wetenschappen; en tot slot 3) de geografische en culturele nabijheid van Frankrijk, aangezien de CAPV een grensgebied is van dit land en met Frans Baskenland in het noorden van de Pyreneeën een taalkundige en culturele gemeenschap vormt. Bovendien beschikt de CAPV sinds 1978 over een Documentatie- en Studiecentrum, dat op het vlak van onderzoek en documentering van sociale diensten een referentie is geworden. Dit Centrum wil in eerste instantie bijdragen tot een verbetering van het sociale beleid, de organisatie van de sociale diensten en de praktijk van al wie professioneel met sociale actie bezig is; daarvoor werkt het nauw samen met de Diputaciones Forales (vergelijkbaar met de Conseils Généraux in Frankrijk) en het Ministerie van Sociale Zaken en Huisvesting en het Ministerie van Arbeid en Sociale Zekerheid van de Baskische regering. Om al die redenen speelde Frankrijk een bijzondere rol in de verspreiding van de minimuminkomensmodellen, aangezien het RMI, dat op het einde van de jaren 751


tachtig werd gecreëerd, voor de landen van Zuid-Europa de referentie vormde. Naar aanleiding van de kritiek op het RMI als zou het niet bijster veel aanzetten tot inschakeling in het arbeidsproces, creëerde de Regering een Revenu minimum d’activité (RMA – Minimumactiviteitsinkomen, december 2003), waarmee de prestatie voor sommige gerechtigden die werk vinden, in een deel van het loon wordt omgezet. In feite kwam er met de wet van 18 december 2003, die met de decentralisering van het RMI wordt geassocieerd, een nieuwe voorziening voor mensen die recht hebben op het RMI: het “Revenu Minimum d’Activité” (RMA – minimumactiviteitsinkomen). Dit mechanisme moet de beroepsinschakeling van personen in moeilijkheden die reeds meer dan zes maanden een RMI ontvangen, bevorderen. Het bestaat uit een deeltijds contract van 20 uur of een voltijds contract, waarbij RMI-trekkers niet alleen een baan hebben, maar ook een opleiding krijgen (Moreno, 2008). Werkgevers die van deze modaliteit gebruik maken, krijgen van de staat financiële hulp die gelijk is aan het RMI-bedrag voor een alleenstaande (433 EUR). Het contract loopt over ten minste 6 maanden en kan tot 18 maanden duren. Het loon dat de gerechtigde ontvangt, is even hoog als het SMIC (welvaartsvast minimumloon). Het RMA is de vrucht van een beleidsvisie als zouden personen die een RMI genieten, geen enkele effectieve verplichting hebben om werk te zoeken (Mandin en Palier, p. 47, 2003). Qua doeltreffendheid heeft het RMA niet de verhoopte resultaten opgeleverd, aangezien slechts een klein aantal contracten van dit type werd ondertekend (L’Horty, 2006). Concreet komt het hierop neer dat slechts 10% van het verwachte aantal contracten werd ondertekend (Euzéby, p. 10, 2006). Samen met de maatregelen om de activering te bevorderen werden in Europa, om de toegang tot de arbeidsmarkt te vereenvoudigen, werkstimulansen in de vorm van toeslagen en belastingvrijstellingen ingevoerd (Urteaga, 2011). Dat de meeste banen die aan MI-gerechtigden worden aangeboden, onzeker en van lage kwaliteit zijn, maakt het risico op armoedeval groter. Om dit probleem aan te pakken zijn er almaar meer werkstimulansen, zoals de Prime pour l’emploi (PPE – tewerkstellingspremie) in Frankrijk. In dat geval krijgt stimuleren, en niet sanctioneren – zoals bij de workfare – de voorkeur. Het gaat om een economische toeslag voor werknemers met een laag loon en kadert in de logica van het Britse WTC en het Amerikaanse EITC; het betreft zo’n 8,5 miljoen personen (L’Horty, 2006), maar ze ontvangen slechts kleine bedragen. Zo krijgen gerechtigden gemiddeld 60 EUR extra loon, een bedrag dat veel lager ligt dan het loon van hun Angelsaksische collega’s. Dat verklaart waarom de resultaten zo bescheiden waren. Daarmee werd de regering er ook toe aangezet om voor RMI-trekkers een nieuwe stimulans te creëren, die drie economische toelagen omvat: een steun van 1.000 EUR op het ogenblik van toetreding tot het arbeidsproces; een mogelijkheid om tijdens de eerste maanden van activiteit loon en uitkering te combineren; en tot slot een loonpremie van 150 EUR, en zelfs 225 EUR in geval van gezinslast, gedurende de volgende negen maanden. Het is met andere woorden een mechanisme dat terugkeer naar de arbeidsmarkt 752


tijdens het eerste jaar activiteit bevordert. Met de uitwerking, goedkeuring en toepassing van het RSA (Revenu de Solidarité Active – actievesolidariteitsinkomen) vanaf 1 januari 2009 moeten activering en stimulering in eenzelfde voorziening worden verenigd. Het RSA is bedoeld om voor mensen zonder middelen een minimuminkomen te garanderen of de middelen aan te vullen van die personen die met hun beroepsactiviteit slechts een beperkt inkomen verdienen. Het vervangt het Revenu minimum d’insertion (RMI – minimuminkomen) en de Allocation de parent isolé (API – uitkering voor alleenstaande ouder) en wordt zonder beperking in de tijd uitbetaald zolang de gerechtigde aan de gestelde voorwaarden blijft voldoen. Het gestorte bedrag kan variëren als de gezinssituatie of de middelen van het huishouden evolueren (Urteaga, 2009). Officieel gaat het in 2012 om een basisbedrag van 475 EUR voor een alleenstaande zonder activiteit en zonder inkomen, maar in de praktijk ontvangt de gerechtigde slechts 418 EUR. Het RSA werd gepromoot door het Agence nouvelle des solidarités actives (ANSA – nieuw agentschap voor actieve solidariteit), dat geleid wordt door Martin Hirsch, Hoge Commissaris voor actieve solidariteit tegen de armoede en lid van de regering-Fillon. Hij gaf de aanzet tot het experiment met het RSA in 34 departementen. In eerste instantie is het RSA alleen bestemd voor RMI-gerechtigden. Volgens een studie van de DREES (Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques – Directie onderzoek, studies, evaluatie en statistiek) over dit experiment, heeft het RSA “slechts een beperkte invloed in termen van toegang tot of behoud van werk”.4 Al deze maatregelen bewijzen hoe toegang tot de arbeidsmarkt in het sociale beleid alsmaar belangrijker wordt. Bovendien stellen we ook vast dat de verschillende modellen naar elkaar toe neigen en convergeren naar een mengeling van hun overheidsinterventies op sociaal vlak (Moreno, 2008). In het geval van het MI worden twee elementen gecombineerd om de toegang tot de arbeidsmarkt te stimuleren: enerzijds zijn er activeringsmaatregelen die door de workfare zijn geïnspireerd – zoals een strengere verplichting om aan inschakelingsprogramma’s deel te nemen – en anderzijds worden maatregelen die kaderen in de logica van het EITC of het WTC, in sommige minimuminkomensstelsels geïntegreerd. Zoals we echter gezien hebben, nemen de MI-programma’s op nationaal niveau specifieke vormen aan.

(4) Le Monde, 15 april 2009. 753


1.2.

CREATIE EN EVOLUTIE VAN DE MINIMUMINKOMENS IN SPANJE

In Spanje werden de MI’s gecreëerd in het begin van de jaren negentig en het eerste Baskische programma inzake een minimumgezinsinkomen dateert van 1989. Het initiatief daarvoor werd genomen door de Autonome Gemeenschappen (AG). In 1990 bijvoorbeeld voerden Baskenland, Navarra, Madrid, Catalonië en Cantabrië een minimuminkomensprogramma in (Cabases en Monserrat, p. 74, 1991) en daar kwamen nog andere voorzieningen bij die wel een vergelijkbare naam hebben, maar met het MI slechts weinig gemeenschappelijk hebben (tabel 1). Tegenwoordig beschikken alle Autonome Gemeenschappen over een MI-programma. Vanaf het begin weigerde de Spaanse centrale regering om een MI-programma door te voeren, wat de AG ertoe heeft aangezet om zelf regionale programma’s op het getouw te zetten, ondanks de terughoudendheid van de centrale overheid (Moreno, 2008). Het regeringsstandpunt, in de persoon van de toenmalige Minister van Sociale Zaken, Matilde Fernandez, was het volgende: een economische uitkering toekennen die geen verband houdt met werk, lost het probleem niet op en de klemtoon moet liggen op jobcreatie eerder dan op de MI’s. Dit standpunt werd geïllustreerd met een beeld: leer mensen eerder vissen (opleiding) en geef hun een hengel (werk) in plaats van vis (minimuminkomen). Deze verklaringen van de Minister lagen aan de basis van de titel van een onderzoek door Aguilar, Gaviria en Laparra (1995): La caña y el pez. Estudios sobre los Salarios sociales en las Comunidades Autónomas (De hengel en de vis. Studies over de sociale lonen in de Autonome Gemeenschappen). Dit debat kadert in twee andere politieke en sociale ontwikkelingen: enerzijds een forse concurrentie en zelfs strijd tussen de verschillende overheden (centrale, regionale en lokale) om bepaalde prerogatieven te bekomen, en anderzijds de rol die de vakbonden spelen bij de invoering van deze programma’s (Arriba, 1990). Een van hun voornaamste eisen tijdens de algemene staking van 14 december 1988 was namelijk dat dergelijke programma’s werden gecreëerd. Wat hiermee kan worden vergeleken, is de invloed van de organisaties en verenigingen die bij de strijd tegen armoede en sociale uitsluiting betrokken zijn, zoals Caritas. Het minimumgezinsinkomen / Baskische minimumintegratie-inkomen tot slot, dat de vrucht is van grondige beschouwingen over sociale uitsluiting, fungeerde als model en stimulans voor de verwezenlijking van deze programma’s in de andere AG; vaak gebeurde dat “automatisch” en zonder dat er een openbaar debat aan voorafging (García Romero, p. 181, 1999).

754


TABEL 1: IN SPANJE

OORSPRONKELIJKE BENAMINGEN EN JAAR VAN INVOERING VAN DE MI’S

Autonome Gemeenschappen

Minimuminkomens

Baskenland

Minimumgezinsinkomen (1989)

Castilië en León

Minimumintegratie-inkomen (1989)

Cantabrië

Steun voor gezinsnoden (1989)

Catalonië


La Rioja


Navarra

Basisinkomen (1990)

Madrid

Madrileens integratie-inkomen (1990)

Valencia

Gereglementeerde economische uitkeringen (1990)

Extremadura

Steun voor integratie van personen in sociaal dringende situaties (1990)

Andalusië

Solidariteitsminimuminkomen (1990)

Murcia


Asturië

Steun bij hoogstdringende situaties (1991)

Canarische Eilanden

Gereglementeerde economische uitkeringen (1991)

Galicië

Leefloonuitkering van Galicië (1991)

Castilië-La Mancha

Gewone en inpassingssteun (1991)

Aragón

Fundamentele maatregelen voor de sociale integratie en normalisering (1993)

Balearen

Overgangssteun van de Gemeenschap (1995)

Bron: García-Romero (pp. 179-180, 1999).

De eigenschappen die de verschillende regionale modellen gemeenschappelijk hebben, kunnen als volgt worden samengevat (Aguilar, Gaviria en Laparra, pp. 61-62, 1995): §§ de uitkeringen zijn bestemd voor huishoudens of gezinnen; §§ om toegang te verschaffen tot de programma’s moeten de inkomsten lager liggen dan een vooraf bepaald barema; §§ in de meeste gevallen worden beperkingen inzake de mobiliteit tussen de AG opgelegd; doorgaans moet een minimale verblijfsduur – tussen de 1 en de 10 jaar – kunnen worden bewezen om een MI te kunnen aanvragen; §§ in alle programma’s lopen de uitkeringen en inschakelingsgerichte maatregelen parallel: de maatregelen houden voorwaarden in om aanspraak te kunnen maken op de uitkeringen. 755


§§ Verscheidenheid is een van de voornaamste kentrekken van het MI op het Iberische schiereiland, terwijl diversiteit de MI’s van de gemeenschappen kenmerkt. Aangezien er op nationaal niveau geen MI bestaat, leidt de variëteit en zelfs de uitsplitsing van de AG tot een gefragmenteerd stelsel (Roberts, 2001; Gaviria en González, 2002). Bovendien zijn de regionale MI-programma’s doorgaans onderontwikkeld, zowel wat de bedragen betreft, als de aangeboden dekking. In 2002 bijvoorbeeld waren de MI-uitgaven goed voor 0,3% van het bbp (Matsaganis, Ferrera, Capucha en Moreno, 2003), terwijl dit percentage in de Autonome Gemeenschap Baskenland 1% van de begroting bedroeg. Een belangrijk verschil met het Franse RMI en later met het RSA is dat de regionale MI’s in vele gevallen niet worden beschouwd als inroepbare rechten (Moreno, 2008) en ze bijgevolg afhangen van de politieke wil en de mogelijkheden op het vlak van de begroting. Wat de economische toelagen betreft, situeren de regionale MI’s zich op enkele uitzonderingen na ver onder het Europese gemiddelde en nemen ze zelfs de laatste positie in (Noguera en Ubasart, 2003). De benaming van de programma’s mag dan nog steeds kaderen in de MI-logica, heel wat van deze voorzieningen voldoen niet aan de minimumvoorwaarden om tot de MI’s gerekend te kunnen worden. Volgens het klassement dat door Aguilar, Gaviria en Laparra (1995) wordt voorgesteld, zou alleen het Baskische model als een echt MI kunnen worden beschouwd, in die zin dat het de enige voorziening is die aan de Europese parameters voldoet (Moreno, Matsaganis, Ferrera en Capucha, 2003; Laparra, 2004). In feite geeft het Baskische minimuminkomen de gerechtigden een dekking die zes keer hoger ligt dan het nationale gemiddelde (MTAS, 2005). De programma’s van Madrid, Navarra en Catalonië echter situeren zich, na de hervormingen die in de loop van de voorbije jaren werden doorgevoerd, bij de voorhoede, op voorwaarde dat een ruime definitie van het MI in acht wordt genomen en dat enkele nuances worden aangebracht. Voor de regionale programma’s kunnen we moeilijk spreken van minimuminkomens in strikte zin, ofwel omdat de dekking te laag is, ofwel omdat het niet gaat om inroepbare rechten die aan de gerechtigden verbonden zijn. De minst goed ontwikkelde programma’s zijn die van de Canarische Eilanden, Castilië en León, Extremadura en Cantabrië (Aguilar, Laparra en Gaviria, 1996; Martinez Torres, 2001). Volgens een opiniepeiling (Laparra, 2004) is er voor 80% van de Spaanse bevolking geen MI-programma, maar wel beperkte en weinig ontwikkelde voorzieningen. In 2004 bijvoorbeeld ontvingen in heel Spanje 97.256 personen een MI, dat wil zeggen 7 gezinnen op de 1000 (Laparra, p. 66, 2004b). Als we rekening houden met het feit dat in de CAPV 2% van de huishoudens het MI ontvangen (SIIS, 2002), dan is wel duidelijk hoezeer de andere voorzieningen tekortschieten. Maar liefst 63% van de gerechtigden op het minimuminkomen op heel het Spaanse grondge756


bied is geconcentreerd in de vier best ontwikkelde programma’s (Aguilar, Gaviria en Laparra, p. 67, 1995), 22% van het totaal stemt overeen met het Baskische MI en dit percentage overschrijdt de 2% niet in Autonome Gemeenschappen als Aragón, Asturië, de Balearen, Castilië-La Mancha, Extremadura, Murcia en La Rioja (Laparra, Corera, García, Macias, Orte en García Serrano, p. 95, 2003). Deze verschillen worden niet verklaard door het percentage sociale uitsluiting, want dat ligt in Baskenland aanzienlijk lager dan het nationale gemiddelde, maar door de zwakte van bepaalde voorzieningen die als MI worden voorgesteld, ofwel door ongunstige politieke tendensen, ofwel door de armoede van de regio’s zelf, die niet in staat zijn om een even hoge financiering te verstrekken als de rijkste regio’s. Tot slot zien we dat de dekking op nationaal niveau (take-up) slechts betrekking heeft op 25% van de personen die in aanmerking komen om van dergelijke voorzieningen te genieten (Moreno, 2008). Ook variëren de uitgaven voor het MI naargelang van de Autonome Gemeenschap: in 2003 gaf La Rioja slechts 337.000 EUR uit (0,1% van de begroting van de regio), Baskenland wijdde 53 miljoen aan deze voorziening (1% van de regionale begroting). De totale uitgaven op nationaal vlak bedroegen in 2003 210 miljoen EUR (Moreno, Matsaganis, Ferrera en Capucha, p. 8, 2003), maar een groot deel is geconcentreerd in de voornaamste vier programma’s die eerder werden genoemd. In 2003 bijvoorbeeld stemde een derde van de totale uitgaven van Spanje overeen met het Baskische minimuminkomen (SIIS, p. 16, 2005). Hoewel het gemiddelde in 2004 voor een alleenstaande 314 EUR bedroeg (69% van het wettelijke minimumloon), kan dit gegeven niet verhullen dat in heel wat programma’s het bedrag lager ligt en dat de dekking vaak ontoereikend is (Moreno, 2008). In 1995 ontving slechts één persoon op de veertig onder de armoededrempel een of andere vorm van MI in Spanje (Navascués, 2001). Ten overstaan van al die beduidende ongelijkheden en grote fragmentering van de voorzieningen in Spanje, gaan er veel stemmen op opdat de centrale regering een minimuminkomen invoert, of toch ten minste mechanismen die de convergentie van de regionale modellen in de hand werken (Aguilar, Gaviria en Laparra, 1995; Ayala, 2000; CCOO, 2001; Gaviria en Gonzalez, 2002). Die wens komt nog duidelijker tot uiting in de Plannen voor sociale integratie (MTAS, 2001; MTAS, 2005). In het eerste daarvan is er sprake van de noodzaak om op nationaal vlak te werken aan een consensus rond de MI-programma’s. Toch werden op dit vlak slechts weinig vorderingen gemaakt. 2.

MINIMUMINKOMENS IN BASKENLAND

Nu we het debat in zijn context hebben geplaatst en de voornaamste kenmerken van de minimuminkomensprogramma’s op Europees en Spaans niveau voor het 757


2.1.

voetlicht hebben gebracht, komen we terug op de studie van het Baskische MI.

DE EERSTE STAPPEN VAN HET BASKISCHE MI

In het midden van de jaren tachtig kwam een debat op gang over armoede als gevolg van de de-industrialisering van Baskenland. In dat verband vormt het rapport met de titel Armoede in de Autonome Gemeenschap Baskenland (1987) een keerpunt in het denken over het MI in Baskenland (Moreno, 2008). Dit rapport beklemtoont dat het grondgebied kampt met een forse verarming van de bevolking en dat een groot deel van die armoede betrekking heeft op bevolkingsgroepen die tot dan toe nog niet door het fenomeen waren getroffen. Het gaat om personen die zich onder de armoededrempel bevinden, voornamelijk ten gevolge van de veranderingen die zich in de arbeidswereld hebben voorgedaan (Aguirre, p. 23, 1991). De resultaten van deze studie brachten zowel voor de overheid als voor de bevolking een zware schokgolf teweeg en beïnvloedden zeer sterk de uitwerking van het Algemeen Plan tegen Armoede in de CAPV (1988), dat voorziet in de creatie van het Minimumgezinsinkomen (MGI). Het Minimumgezinsinkomen – het eerste MI in Baskenland – werd in 1989 een feit en was de vrucht van deze debatten, ook al speelde de invoering van het RMI in Frankrijk eveneens een rol. Een jaar later keurde het Baskische parlement de wet op het Minimumintegratie-inkomen (MII) goed, dat dan een decennium lang van kracht was, tot in 2000, datum waarop het Handvest van de sociale rechten werd goedgekeurd. Met dit Handvest werd de voorziening omgedoopt tot: Minimumburgerschapsinkomen (MBI). Oorspronkelijk veronderstelt deze uitkering dat de gerechtigde deel uitmaakt van een onafhankelijk huishouden, sinds ten minste drie jaar in een gemeente van de CAPV verblijft, ouder is dan 25 (in 2003 verlaagt deze drempel tot 23 jaar), kan bewijzen dat hij over onvoldoende middelen beschikt en een integratiecontract ondertekent. De gebruiker ondertekent dit contract vrijwillig nadat hij met het INEM (Instituto Nacional de Empleo – nationaal instituut voor tewerkstelling) tot een akkoord is gekomen over het individuele traject dat hij moet volgen om zijn beroepsintegratie in de hand te werken. In sommige gevallen werden deze toekenningscriteria door de overeenstemmende administratieve organen flexibel geïnterpreteerd. Doordat dit beleid geleidelijk aan werd doorgevoerd, steeg het aantal gerechtigden exponentieel en constant: het steeg van 4000 gezinnen in 1989 tot 13.000 huishoudens in 2000, dat wil zeggen een drievoud in tien jaar tijd. In 2000 ontving 2% van de Baskische gezinnen het MI (SIIS, p. 16, 2002), wat neerkomt op een dekking (take-up) van meer dan 90% van alle personen die gerechtigde kunnen zijn (Sanzo, 2002). Voor dit decennium moet worden gewezen op de ontwikkeling van het Sociale Handvest en de tenuitvoerlegging ervan via een Iniciativa Legislativa Popular (ILP – wetgevingsinitiatief van de bevolking). Het Handvest van de Sociale Rechten ka758


dert immers in de continuïteit en in het Europese Sociale Handvest. Het gaat om een verdrag van de Raad van Europa, dat de sociale en economische rechten van de mens bevestigt zoals ze in 1961 werden goedgekeurd en in 1996 werden herzien5. Dit initiatief ging in het midden van 1996 van start, enerzijds in een sociale context waarbij 20% van de actieve bevolking werkloos was, en anderzijds onder impuls van een brede en relatief homogene beweging (Moreno, 2008), Gogoa genaamd. Deze beweging verenigt organisaties die de strijd aanbinden tegen sociale uitsluiting, personen en partijen afkomstig van traditioneel links en alternatieve partijen, vakbonden en liefdadigheidsinstellingen. Het ILP draait om twee hoofdlijnen: arbeidsduurvermindering en invoering van een minimuminkomen. Op basis van de voorafgaande gesprekken kwamen de organisaties die samen Gogoa vormen, tot een akkoord over een wetsvoorstel, dat dan na de goedkeuring door het Baskische parlement in een wet moest worden omgezet. Nadat het Bureau van het Baskische parlement het had goedgekeurd, werden 82.0000 handtekeningen ingezameld en ontstond een volksbeweging die op sociaal en mediavlak veel gevolgen had. De parlementaire procedure liep van 1997 tot 2000. Na harde en intensieve onderhandelingen keurde het Baskische parlement in 2000 de Wet betreffende het Handvest van de Sociale Rechten goed, nadat aan het oorspronkelijke document aanzienlijke wijzigingen waren aangebracht (Moreno, pp. 312-316, 2003). Niettemin betekent deze wet een grote stap vooruit wat de financiering van de voorziening en het dekkingsniveau betreft. Met de invoering van het Sociale Handvest (2000) werden op het vlak van MI aanzienlijke en constante inspanningen geleverd. Concreet bedroeg deze budgetverhoging tussen 2001 en 2005 64 miljoen EUR. Bovendien ontvingen in 2002 21.464 huishoudens het minimuminkomen, dat is een stijging van 15% ten opzichte van 2001 en vertegenwoordigde een uitgave van 82,9 miljoen EUR (SIIS, p. 16, 2004). Volgens diezelfde gegevens moesten in 2004 28.889 gezinnen met 134 miljoen worden geholpen, hetzij een stijging van 12% in één jaar tijd (SIIS, p. 16, 2006). In 2005 bedroeg het MI-budget 134 miljoen EUR (Azkarraga, p. 9, 2005). Het bedrag van de uitkering die de MI-gerechtigden in 2003 ontvingen, beliep 81% van het minimumloon (SMI), dat wil zeggen 365,5 EUR per gezinseenheid bestaande uit een alleenstaande (SIIS, p. 16, 2003). In 2005 bedroeg dit percentage 84,5% (Vigo, p. 1, 2005), hetzij 502 EUR, en in 2006 86%. Bovendien voerden de Diputaciones Forales in die jaren aanvullende uitkeringen in opdat het MI ten minste 100% van (5) Door deze plechtige internationale tekst te ondertekenen, gaan de lidstaten de verbintenis aan hem na te leven. De rechten die door het Handvest worden gevrijwaard, gelden voor alle individuen in hun dagelijkse leven: huisvesting, gezondheid, onderwijs, tewerkstelling, juridische en sociale bescherming, vrij verkeer van personen en non-discriminatie. Het Europese Sociale handvest is bovendien voorzien van een controlestelsel, dat garandeert dat de ondertekenende landen het zullen naleven. Het Europees Comité voor Sociale Rechten bepaalt of de nationale situatie in overeenstemming is met het Europese Sociale Handvest, het Bijkomende Protocol van 1988 en het herziene Europese Sociale Handvest.

759


het SMI zou bedragen6. Ook al gaat het in Spanje dan om het vrijgevigste programma met de grootste dekking, situeert het Baskische minimuminkomen zich, per slot van zaken, bij het Europese gemiddelde en op een noemenswaardige afstand van de meest geavanceerde programma’s. Ter vergelijking: in 1999 bedroeg het MI-bedrag voor een koppel met twee kinderen ten laste 2.260 EUR in Denemarken, 1.652 EUR in Zweden, 1.349 EUR in Duitsland en 997 EUR in Frankrijk, tegenover 442 EUR in de CAPV, met een gemiddelde voor Spanje van 345 EUR (SIIS, p. 4, 2001). Hoewel de levensstandaard van deze landen hoger ligt en de hervormingen die in 2000 in het Baskische MI-programma werden gerealiseerd, het uitkeringsbedrag en de sociale dekking aanzienlijk hebben verbeterd, blijven de verschillen bestaan. 2.2.

DE GRONDSLAGEN VAN DE NIEUWE MI-WET

In 2008 keurde de Baskische regering een nieuwe wet goed – wet 18/2008 van 23 december betreffende een gewaarborgd inkomen en sociale integratie (GRIS) – om rekening te houden met de verregaande veranderingen die het armoedeprofiel onder invloed van drie factoren had ondergaan: de economische situatie en de stijging van het aantal eenoudergezinnen, immigratie en jongeren die zelfstandig willen leven, maar geen stabiele beroepssituatie hebben. Ook al werden tussen 2000 en 2008 verbeteringen vastgesteld op het vlak van de integratie van personen en groepen die sociale uitsluiting riskeren, richt de overheid haar acties op bepaalde kwalitatieve tendensen: §§ de vervrouwelijking van de armoede en het eenouderschap. De incidentie van deze vorm van armoede ligt meer dan vijf keer hoger in huishoudens die van een alleenstaande vrouw afhangen, en dat cijfer is de voorbije jaren blijven stijgen. Bovendien zijn er ook veel meer verschillende vormen van armoederisico in eenoudergezinnen. In deze gezinnen komen werkloosheid, bestaansonzekerheid, beperkte middelen en moeilijkheden inzake huisvesting vaker voor en ze kampen ook met de grootste moeilijkheden door een gebrek aan middelen; §§ territoriaal geconcentreerde armoede. Sinds 2000 en nog meer sinds 2008 verstedelijkt de armoede en zijn risicosituaties geconcentreerd in de gebieden die met de drie provinciehoofdsteden overeenstemmen (Bilbao, Vitoria en San Sebastian); §§ stille armoede en emancipatiemoeilijkheden bij jongeren. Jongeren worden in hun zelfstandig zijn vaak belemmerd door economische problemen en toegang tot huisvesting is de grootste hindernis om zelf een huishouden op te bouwen;

760

(6) De Diputaciones Forales oordelen dat deze financiële aanvulling geen hindernis vormt voor de beroepsinschakeling van de gebruikers en dat het zelfs hun sociale inschakeling bevordert en zo elk risico op sociale uitsluiting uitschakelt. Deze steun is in het bijzonder bedoeld voor personen die door hun leeftijd, hun lage scholingsgraad of het verlies van fundamentele sociale vaardigheden grote moeilijkheden hebben om zich op de arbeidsmarkt te integreren.


§§ armoede ten gevolge van een laag loon. De Autonome Gemeenschap Baskenland (CAPV) mag dan al behoren tot de Autonome Gemeenschappen waar de mediane lonen het hoogst en de loonongelijkheid het laagst zijn, toch blijkt uit de gegevens dat mensen die voor een laag loon werken, de grootste groep personen vormen die niet over voldoende middelen beschikken om tot een minimumwelzijn te komen. Werkloosheid, hoog niveau van werkonzekerheid en lage lonen vormen de bron van de meeste problemen inzake armoede en het ontbreken van welzijn. 2.3.

DE DOELSTELLINGEN VAN DE NIEUWE MI-WET

Deze kentering in de sociale werkelijkheid heeft de regionale overheid ertoe aangezet om haar zorgmodel aan te passen om twee algemene doelstellingen te bereiken: enerzijds de structuren van de nodige middelen voorzien om beter op de nieuwe behoeften in te spelen en anderzijds de functiestoornissen die bij de uitvoering van een aantal bestaande voorzieningen werden vastgesteld, weg te werken. In dit tweevoudige opzicht wilde de wetgever de volgende twee specifieke doelstellingen bereiken: §§ het Baskische stelsel voor gewaarborgd inkomen en sociale integratie consolideren als een autonoom stelsel dat een coherent en geïntegreerd geheel vormt en verschillende beheersvormen kan bieden. Momenteel nemen de sociale diensten en de diensten voor arbeidsbemiddeling deze taken op zich, maar in de toekomst worden deze misschien geheel of gedeeltelijk naar andere diensten doorgeschoven; §§ uit hoofde van universaliteitsbeginsels de conceptuele, structurele en organisatorische grondslagen leggen die het meest geschikt zijn om te garanderen dat personen en gerechtigden van hun rechten gebruik kunnen maken. De uitkering wordt alsmaar meer beschouwd als steun die een laag inkomensniveau moet aanvullen voor personen van wie de moeilijkheden uitsluitend van economische aard zijn en die voor hun maatschappelijke integratie geen specifieke hulp nodig hebben. Deze evolutie van de gerechtigde bevolkingsgroep is voornamelijk het gevolg van de combinatie van drie factoren: 1) de onzekere arbeidsmarkt en de stijging van het aantal laagbetaalde banen; 2) de verhoging van de economische drempel voor toegang tot het recht op uitkeringen, waardoor huishoudens hun eigen middelen moeten verbeteren, en 3) leeftijdscriteria voor de toegang tot bepaalde sociale uitkeringen die uitsluitingsmechanismen zijn; dat houdt bijvoorbeeld de afschaffing in van de maximumleeftijd om op deze uitkeringen aanspraak te kunnen maken ten gunste van gepensioneerden en personen die niet voldoende inkomsten hebben om waardig te kunnen leven. Deze veranderingen wijzen op de mogelijkheid om de verschillende uitkeringsmodaliteiten verder uit te werken en, concreter dan, modaliteiten te voorzien die specifiek bedoeld zijn om de eigen middelen aan te vullen, afhankelijk van hun herkomst (inkomen uit werk of pensioen), het beheer 761


van de voorziening soepeler te maken, door de professionals van de fundamentele sociale diensten te ontlasten zodat ze hun inspanningen vooral kunnen richten op de sociale groepen die de grootste moeilijkheden hebben. Aangezien de Spaanse en Baskische sociale bescherming gedecentraliseerd is, hangen de sociale diensten van de gemeentebesturen af en die beschikken niet over dezelfde middelen en hechten niet evenveel belang aan het sociale beleid in het algemeen en aan de zorgvoorzieningen in geval van armoede en sociale uitsluiting in het bijzonder. Volgens de wet moet de overheid, wil ze de gelijkheid van de burgers waarborgen, de nodige middelen voorzien door te zorgen voor een homogene invoering van de verschillende voorzieningen inzake gewaarborgd inkomen en sociale insluiting en dat, op heel het grondgebied van de Autonome Gemeenschap. Met de wet-GRIS tot slot moet er een stabiel stelsel van aanvullende uitkeringen komen waarmee de structurele uitgaven voor de huisvesting van minimumuitkeringsgerechtigden kunnen worden gefinancierd; tegelijkertijd kan zo de dringende sociale hulp worden gericht op de tenlasteneming van buitengewone uitgaven, omdat een stabiel antwoord wordt geboden op een structureel probleem, in afwachting van een beleid voor de bouw van sociale huisvesting. Verder moet een model worden ingevoerd dat integratie op de arbeidsmarkt aantrekkelijk maakt, ook al gaat het om een laagbetaalde baan, en moeten de Europese richtlijnen inzake sociale cohesie en toegang tot de arbeidsmarkt – resultaten van de Europese Werkgelegenheidsstrategie – worden gevolgd. Tot slot stelt de wet ook voor om gespecialiseerde diensten te ontwikkelen die zich specifiek bezighouden met sociale uitsluiting en de coördinatie van de verschillende, vaak ver van elkaar verwijderde actoren die bij dit beleid betrokken zijn. 2.4. VERDELING VAN DE BEVOEGDHEDEN EN NIEUWIGHEDEN VOORZIEN DOOR DE MI WET

De Organieke wet 3/1979 van 18 december betreffende het autonomiestatuut voor Baskenland bepaalt in artikel 9 dat de Baskische overheid in het kader van haar bevoegdheden die maatregelen zal goedkeuren die de voorwaarden moeten scheppen en hindernissen moeten overwinnen opdat individuen en de groepen waarvan ze deel uitmaken, effectief vrij en gelijk zijn. Op grond van artikel 148.1.20 van de grondwet geeft deze wet de CAPV (artikel 10) op het vlak van sociale hulpverlening de exclusieve bevoegdheid. In dit algemene kader wil de wetgever met de wet-GRIS alle van kracht zijnde voorzieningen herschikken en de uitwerking ervan verbeteren; tegelijkertijd wil hij het beleid voor de strijd tegen armoede en sociale uitsluiting aanvullen door het aan te passen aan de veranderende aard van de behoeften en de sociale werkelijkheid. Dat is een voortzetting van de resolutie die op 23 februari 2006 door het Baskische 762


parlement werd goedgekeurd en waarin aan de Baskische regering wordt gevraagd om het juridische kader rond de wet tegen sociale uitsluiting en het Handvest van de Sociale Rechten te hervormen. Dit mandaat van het Baskische parlement werd op 26 november 2007 nogmaals bevestigd door de Commissie voor Arbeid en Sociaal werk, na het debat over het tweede Interinstitutionele plan voor sociale integratie (2007-2009). Behalve het Baskische stelsel inzake gewaarborgd inkomen en sociale integratie ondersteunen, beoogt de wet van 23 december 2008 ook de volgende vorderingen. In de eerste plaats de verdeling van het minimuminkomen in twee verschillende modaliteiten, afhankelijk van twee fundamentele criteria: is er in het huishouden een inkomen uit arbeid en welk verband heeft elk van deze modaliteiten in het integratiecontract? §§ De eerste modaliteit is een minimuminkomen voor integratie en sociale bescherming. Het is bedoeld voor individuen en huishoudens zonder eigen economische middelen uit arbeid, met een maandinkomen dat lager ligt dan het bedrag van het minimuminkomen voor integratie en sociale bescherming. Deze uitkering gaat gepaard met specifieke hulp voor sociale integratie en/of inschakeling in het beroepsleven in het kader van een integratieovereenkomst, behalve wanneer de bevoegde sociale dienst, na een diagnose van de behoeften te hebben opgemaakt, het tegendeel besluit. Het minimuminkomen is even hoog als het wettelijke minimumloon wanneer het huishouden bestaat uit gepensioneerden van wie de inkomsten en omstandigheden ontoereikend zijn om een waardig leven te leiden. §§ De tweede modaliteit is een aanvullend inkomen bij het looninkomen. Het is bestemd voor personen die een looninkomen ontvangen en van wie het maandinkomen lager ligt dan het MI. Deze uitkering wordt gekoppeld aan specifieke steunmaatregelen bedoeld om hun beroepssituatie te verbeteren door de tussenkomst van de diensten voor arbeidsbemiddeling, wanneer de sociale dienst dit gepast en toereikend vindt. De uitsplitsing van deze twee inkomensmodaliteiten moet het beheer van het stelsel een grotere flexibiliteit geven. Een tweede vernieuwende element ligt in het feit dat een aanvullende huisvestingsuitkering werd ingevoerd waardoor behoeftige personen gemakkelijker toegang krijgen tot huisvesting. Deze uitkering verschaft dekking voor een groot deel van de behoeften die tot dan toe ten laste werden genomen door de diensten voor dringende sociale hulp, met dat fundamentele verschil dat ze een recht is geworden. De invoering daarvan heeft bovendien de verdienste dat ze dringende sociale hulp een buitengewoon karakter geeft. Het element bescherming van het minimuminkomen, de regeling en invoering er763


van vallen onder de bevoegdheid van de AG, aangezien alle situaties waarin het bescherming biedt, gemeenschappelijk hebben dat het inkomensniveau van het huishouden waarvoor het bestemd is, ontoereikend is, ongeacht de aard en de herkomst van het inkomen. In het bijzonder in de huishoudens waar het gezinshoofd een rustpensioen trekt én personen ten laste heeft, heeft het MI niet de bedoeling om het rustpensioen aan te vullen, maar wel specifieke steun en bijstand te verlenen om het ontoereikende inkomen van het huishouden te compenseren. Bovendien maakt de aanvullende huisvestingsuitkering deel uit van het Baskische stelsel voor inkomensgarantie en sociale integratie, in afwachting dat de Baskische regering een beleid doorvoert voor de bouw van sociale woningen en opteert voor een nieuwe governance in het sociale beleid, om de kwetsbaarste en minstbedeelde groepen inzake toegang tot huisvesting een dekking te bieden. Nog een laatste belangrijke element heeft betrekking op de bevoegdheidsverdeling. Zowel het minimuminkomen als de aanvullende huisvestingsuitkering zijn subsidiaire en, in voorkomend geval, aanvullende uitkeringen voor alle types van middelen en economische uitkeringen voorzien in de van kracht zijnde wetgeving die van toepassing kan zijn op de gerechtigde en op de andere leden van zijn huishouden. Ze zijn ook subsidiair bij de gezinshulp die in het Spaanse Burgerlijk Wetboek is opgenomen. Ze vormen het laatste vangnet en bijgevolg kunnen ze niet door andere steun worden aangevuld. In die zin is de wet een voortzetting van het verzoek dat het Baskische parlement op 23 november 2005 indiende: “Het minimuminkomen valt onder de bevoegdheid van de Baskische regering; dat betekent dat de financiering ervan in ieder geval aan haar moet worden toegewezen en dat moet worden vermeden dat aan deze inkomens bijkomende toekenningen worden gedaan afkomstig van andere instellingen. Dat zou immers alleen maar leiden tot een ongelijke behandeling van de burgers die in de Autonome Gemeenschap Baskenland recht hebben op deze uitkering. Deze wet moet leiden tot een sociaal pact dat de herverdeling van de inkomens garandeert, de verschillende prestaties moeten op elkaar worden afgestemd en er moet worden vermeden dat, naargelang van de bijzondere lokale of territoriale conjunctuur, maatregelen de bron zouden worden van nieuwe ongelijkheden. 2.5.

WIJZIGINGEN DOORGEVOERD IN DE MI-WET

In een context van sociaaleconomische crisis, met een daling van de belastinginkomsten en een stijging van het aantal MI-gerechtigden tot gevolg, en nadat de bevoegdheid activeringsbeleid naar de Baskische regering werd overgedragen, liet de socialistische regering onder leiding van Patxi López, met de steun van de Partido Popular, wet 4/2011 van 24 november goedkeuren, die de wet op het gewaarborgde inkomen en de sociale integratie wijzigt. 764


De pleitbezorgers van de wet wijzen erop dat de gemeentelijke en provinciale sociale diensten (respectievelijk basis- en gespecialiseerde diensten) in het model voor tenlasteneming ingevoerd met de wet van 23 december 2008, een doorslaggevende rol hebben gespeeld als facilitatoren en sociale dienstverleners omdat ze er ook de uitkeringen in heeft opgenomen. De materialisering van de overdracht van de bevoegdheid activeringsbeleid naar de CAPV, na onderhandelingen tussen de PSOE en de PNV tijdens het Congres van Afgevaardigden, geeft deze AG een eigen bevoegdheid om “bij te dragen tot de ontwikkeling van het recht op een stabiele en kwaliteitsvolle baan en tot de configuratie van een arbeidsmarkt die doeltreffend bijdraagt tot de inzetbaarheid van personen op actieve leeftijd, de dekking van personeelsbehoeften naargelang van de noden van de onderneming en de sociale en territoriale cohesie; dit gebeurt door beleidsinitiatieven inzake werkgelegenheid te beheren die in het kader van de aan de AG toegekende bevoegdheden worden gerealiseerd.” Hoewel de vroegere wetgeving inzake minimuminkomen als “geheel en al geldig” wordt beschouwd, oordelen de auteurs van de nieuwe wet dat het beheer van het activeringsbeleid dat de CAPV kan doorvoeren en met het MI-beleid moet worden gecombineerd, moet worden overgedragen van de sociale diensten naar de arbeidsbemiddelingsdiensten. Op die manier kan in het beheer van het minimuminkomen een nieuwigheid worden ingevoerd die voor het Baskische stelsel inzake gewaarborgd inkomen en sociale integratie en voor het Baskische stelsel van sociale diensten positief zou moeten zijn. Volgens de opstellers van de wet beheert de Baskische regering, via Lanbide (Baskische dienst voor arbeidsbemiddeling), de bevoegdheden die verband houden met het beheer en de toekenning van uitkeringen, dat wil zeggen, van het minimuminkomen en de bijkomende uitkering voor huisvesting, maar ze werkt ook integratieovereenkomsten uit, stelt ze voor, onderhandelt erover, ondertekent ze en volgt ze op. In het kader van het Baskische stelsel voor gewaarborgd inkomen en sociale integratie is deze verandering opmerkelijk in het proces waarbij het model op basis van de algemene strategie voor sociale integratie wordt omgevormd; deze strategie is gekoppeld aan maatregelen inzake MI en sociale integratie en omvat ook andere maatregelen om te komen tot effectieve beroepsinschakeling: §§ actieve beschikbaarheid voor werk of beroepsopleidingen van personen die ver van de arbeidsmarkt verwijderd zijn, zodat ze gemakkelijker weer in het beroepsleven kunnen worden ingeschakeld; §§ “rentabilisering” van arbeid opdat inschakeling in het beroepsleven een aantrekkelijke en/of rendabele optie is, zowel voor de werklozen als voor de inactieve personen en voor alle personen die, ook al maken ze dan deel uit van de arbeidsmarkt, zich in een professioneel onzekere situatie bevinden door de instabiliteit 765


van hun werkgelegenheid of hun lage loon. In die laatste gevallen geeft de wet de voorrang aan een flexisecurity-strategie: toegang tot een baan van betere kwaliteit wordt in de hand gewerkt via globale strategieën rond een leven lang leren, die mensen de vaardigheden verschaffen die ze nodig hebben om in het beroepsleven vorderingen te maken, en waardoor hun aanpasbaarheid en hun inzetbaarheid worden gegarandeerd. De nieuwe wet versterkt dit aspect, want de samenvloeiing van de bevoegdheden inzake het beheer van de uitkeringen en de integratiecontracten in een entiteit als Lanbide (Baskische dienst voor arbeidsbemiddeling), versterkt de bevoegdheden van de AG op het vlak van tewerkstelling en inschakeling in het beroepsleven. Voor personen die met het oog op integratie andere tussenkomsten nodig hebben en ten laste moeten worden genomen door de stelsels voor bijstand, gezondheidszorg, opleiding en huisvesting, opteert de wet voor een formule die met de specifieke aard van deze acties rekening houdt, ervan uitgaande dat ze zullen worden opgenomen in de werkmiddelen voor een op het individu afgestemde tenlasteneming die eigen is voor elk stelsel. De link tussen deze maatregelen en het integratiecontract wordt gelegd door het feit dat in het contract een clausule wordt opgenomen aangaande het nakomen van de verbintenissen die de gerechtigde of in voorkomend geval de andere leden van het huishouden zijn aangegaan. Volgens de pleitbezorgers van de wet wordt er met het regionale beheer van de voorziening vooral naar gestreefd dat de voordelen governance, doeltreffendheid en controle – voordelen die worden geboden door het feit dat slechts één administratie de uitkeringen beheert – ook effectief worden benut; tegelijkertijd krijgt de Baskische dienst voor sociale bijstand de reële mogelijkheid om zijn werking te verbeteren en hoeven de maatschappelijke werkers de uitkeringen niet langer te beheren, want dat maakt een groot deel uit van het werk van de in de fundamentele sociale diensten werkzame beambten. Dat zou een antwoord bieden op de verzadiging van deze diensten, beklemtoond door de gemeentelijke sociale diensten en door de vele studies die aan het onderwerp werden gewijd. 2.6.

DE BEPERKINGEN VAN DE WET BETREFFENDE HET MI VAN 2011

Deze nieuwe wet van 2011 was niettemin de aanleiding voor heel wat kritiek in verband met: 1) de centralisering van het stelsel, 2) het gebrek aan organisatie van Lanbide – Baskische dienst voor arbeidsbemiddeling, 3) de problemen veroorzaakt door de overdracht van bestanden, 4) de ontoereikende, ongeschikte en geen meerwaarde opleverende opleidingen die door Lanbide worden verstrekt, 5) de ontoereikende waarborgen inzake de toegekende middelen, 6) de strengere voorwaarden voor toegang tot het MI, 7) de strengere controles, of nog 8) het veel grotere aantal voorwaarden inzake beschikbaarheid. 766


De kritiek was in de eerste plaats bedoeld voor de Baskische regering, aangezien deze zonder voorafgaand overleg een hele reeks prerogatieven had ingepalmd die tot dan toekwamen aan de Diputaciones Forales en de gemeentebesturen, daar waar het gaat om de verdeling bepaald door wet 27/1983 van 25 november tot vaststelling van de betrekkingen tussen de gemeentelijke instellingen van de Autonome Gemeenschap en de provinciale instanties van de Territorios Históricos. Volgens artikel 86 van de wet van 16 december 2011 moet de Baskische regering immers, via het departement dat bevoegd is inzake minimuminkomen, het overgrote deel van de functies uitoefenen, terwijl de prerogatieven van de Diputaciones Forales beperkt zijn tot, enerzijds, de uitwerking en tenuitvoerlegging van de provinciale programma’s voor maatschappelijke integratie die in het Baskische Plan voor actieve integratie staan, en, anderzijds, “de coördinatie tussen de verschillende provinciale departementen voor de uitwerking en ontwikkeling van het netwerk van diensten en centra die tegemoet kunnen komen aan de behoeftes inzake sociale integratie en beroepsinschakeling op de verschillende domeinen van de sociale bescherming” (artikel 87). Ten tweede veroorzaakte de oprichting van Lanbide – Baskische dienst voor arbeidsbemiddeling – een zekere ontwrichting. Op 22 maart 2012 beklemtoonden alle partijen van het Baskische parlement, met uitzondering van de socialistische partij Euskadi (PSE), in een motie dat er in Lanbide een zekere ontwrichting heerst. Al deze partijen (PNV, PP, Aralar, EA en Ezker Anitza)7 stemden voor een motie ingediend door PP-parlementslid Nerea Llanos, waarin ze de Baskische regering verzoekt om een beslissing goed te keuren betreffende de aanwerving van personeel voor Lanbide, om tegemoet te komen aan de ernstige functiestoornissen die werden waargenomen bij de oprichting van de Baskische dienst voor arbeidsbemiddeling. Volgens de wet hadden deze aanwervingen plaats moeten vinden vier maanden nadat wet 3/2011 van 13 oktober van kracht was geworden. Die vertraging deed overigens bedenkingen ontstaan bij de onpartijdigheid waarmee de aanwervingen in de overheidsinstelling zouden gebeuren (Noticias de Gipuzkoa, 2012). Ten derde rezen er problemen toen de dossiers in verband met het minimuminkomen, de aanvullende uitkering voor huisvesting en de integratieovereenkomsten van de Diputaciones Forales en de gemeenten werden overgedragen aan Lanbide – Baskische dienst voor arbeidsbemiddeling. Volgens de wet moesten de dossiers binnen de twee maanden nadat de wet van kracht was geworden, worden overgemaakt en voor de gemeenten bedroeg deze termijn zelfs maar twee weken. In de praktijk nam het echter allemaal veel meer tijd in beslag en de overdrachten gebeurden zeer on-

(7) Baskische Nationalistische (autonomistische en christendemocratische) Partij. Eusko Alkartasuna (independentistische en sociaaldemocratische partij). Aralar (independentistische en socialistische partij). Azker Anitza (federalistische en communistische partij). 767


regelmatig, afhankelijk van de overheden; bijgevolg werden gerechtigden op deze uitkeringen ongelijk behandeld en werd de uitbetaling ervan gedurende min of meer lange tijd onderbroken. In heel wat gevallen immers ging Lanbide, als de dienst geen nieuwe aanvragen kreeg of de vereiste documenten niet ontving, over tot onderbreking van de uitbetaling van deze steun waardoor werklozen in een heikele financiële situatie terechtkwamen en hun woede werd uitgelokt. Ten vierde zijn de door Lanbide aangeboden opleidingen ontoereikend en ongeschikt en leiden ze niet tot een kwalificatie. Een van de voornaamste opdrachten van Lanbide bestaat erin, opleidingen aan te bieden waarmee werklozen hun inzetbaarheid kunnen verhogen en zo meer kansen op beroepsinschakeling kunnen creëren, in het kader van integratiecontracten die door Lanbide en de MI-aanvragers worden ondertekend. In die zin moeten de voorgestelde opleidingen deel uitmaken van een gepersonaliseerd traject voor werk op basis van de uitgangssituatie van de aanvrager, zijn plannen voor inschakeling in het beroepsleven en de behoeften van de economie. Heel vaak zijn de aangeboden opleidingen echter onvoldoende, want het aanbod ligt een flink pak lager dan de vraag; ze zijn ongeschikt, aangezien er slechts een onrechtstreeks verband is met de oorspronkelijke opleiding en de beroepsplannen van de aanvrager; en ze leiden zelden tot een kwalificatie, aangezien ze maar in heel weinige gevallen een diploma opleveren waarmee de gediplomeerden voor een geschoolde functie kunnen solliciteren. Ten vijfde is de tenuitvoerlegging van bepaalde voorzieningen gekoppeld aan de beschikbare middelen, daar waar deze vroeger als rechten werden erkend. Zo bepaalt artikel 45 van de nieuwe wet dat “de dringende sociale bijstand geldt als een subsidie, wat betekent dat de toekenning ervan gelinkt is aan het bestaan van voldoende kredieten die hiervoor door de Algemene Begroting van de CAPV bestemd zijn” (artikel 45). De wet preciseert echter dat “de Baskische overheidsbesturen jaarlijks voldoende hoeveelheden moeten consigneren om de uitgaven in dit verband aan te kunnen.” De context van economische crisis en de vereiste inkrimping van de tekorten van de Autonome Gemeenschappen zetten de financiering van sommige voorzieningen op de helling, temeer daar de wet niet bepaalt welke overheid deze financiële last op zich moet nemen. Dit systeem met een geblokkeerd of gesloten budget kan een rem zijn op het universaliteitsbeginsel van het MI. Ten zesde werden de voorwaarden voor toegang tot het minimuminkomen strenger gemaakt; zo wordt de minimale inschrijvingsduur om het recht te verwerven, verlengd van één tot drie jaar. De nieuwe wet eist immers dat iedereen die een MI wil bekomen, sinds ten minste drie jaar in een gemeente van de CAPV is ingeschreven en er sinds ten minste twaalf maanden een verblijfplaats heeft. Wie niet aan deze voorwaarde voldoet, “moet het bewijs leveren van ten minste vijf jaar verloonde beroepsactiviteit, met uitzondering van personen die een rustpensioen ontvangen 768


of het slachtoffer waren van mishandeling binnen de huiselijke sfeer”. Bovendien stipuleert de wet dat “indien deze minimumperiode niet is volbracht, de personen in een gemeente van de CAPV ingeschreven moeten zijn geweest en er een effectieve verblijfplaats moeten hebben gehad gedurende vijf achtereenvolgende jaren in de loop van de voorbije tien jaar” (artikel 6). Deze wijziging is ten nadele van de immigranten, die vaker een aanvraag voor een MI zouden indienen omdat zij de eerste en voornaamste slachtoffers zijn van de economische crisis die Baskenland treft. Ten zevende werden de modaliteiten inzake de controle van de MI-gerechtigden bij wet strenger gemaakt. Zo zal Lanbide elk trimester het dossier van elke gerechtigde controleren om na te gaan of hij nog aan de voorwaarden voor het bekomen van een MI voldoet; de dienst kan bij de andere overheden en entiteiten die van het Baskische stelsel voor gewaarborgd inkomen en sociale integratie deel uitmaken, die gegevens en verslagen aanvragen die nodig zijn om de controle naar behoren te kunnen uitvoeren (artikel 12). Lanbide kan zelfs aan de MI-gerechtigden vragen om zich bij de overheid te melden en met haar samen te werken (artikel 18). De controles hebben eveneens betrekking op de integratiecontracten, want artikel 69 bepaalt dat “het integratiecontract om de twee maanden zal worden beoordeeld. Afhankelijk van deze beoordeling, blijft de overeenkomst zonder wijzigingen van kracht of wordt de toepassing ervan opgeschort” (artikel 69). Ten achtste en ten laatste zijn er meer en preciezere voorwaarden inzake de beschikbaarheid van de MI-aanvragers. Zo bepaalt artikel 19 dat de aanvragers van deze uitkering beschikbaar moeten zijn voor tewerkstelling. “Deze beschikbaarheid houdt in dat ze onafgebroken als werkzoekende zijn ingeschreven, dat ze geen gepaste baan weigeren, dat ze niet definitief of tijdelijk afzien van een baan en dat ze geen sabbatsverlof aanvragen zonder dat ze daar een uitermate ernstige reden toe hebben” (artikel 10). Met andere woorden: bij weigering van een baan (of die baan geschikt is, wordt bepaald door de beambte die de werkzoekenden monitort) en bij iedere niet helemaal gerechtvaardigde onderbreking van een activiteit wordt de uitbetaling van de uitkering stopgezet. Met uitzondering van bepaalde groepen veronderstelt elk nieuw feit dat de aanvrager bij Lanbide ten minste drie maanden van tevoren de nodige stappen onderneemt; anders kan de uitbetaling tijdelijk of definitief worden opgeschort (artikel 23). 3. CONCLUSIE

In dit artikel hebben we eerst het debat over het Baskische MI in de Europese en Spaanse context geplaatst en vervolgens hebben we de antecedenten, grondslagen, doelstellingen, nieuwigheden en recente wijzigingen van de uitkering onder de loep genomen; ook de kritiek die het MI van onderzoekers, politieke partijen en burgers kreeg, kwam aan bod. De sociaaleconomische crisis heeft immers geleid tot een 769


wijziging van het Baskische MI-programma in striktere zin, het stelsel werd gecentraliseerd, er kwamen meer controles, de toegangsvoorwaarden werden strenger, de waarborgen inzake beschikbare middelen zijn ontoereikend en de gebruikers worden onvoldoende gemonitord; daarbij komt nog de ontwrichting ten gevolge van de improvisatie waarvan de regionale regering getuigde toen ze de Baskische dienst voor arbeidsbemiddeling oprichtte. De beheersproblemen kunnen misschien worden verbeterd door Lanbide meer te professionaliseren, maar dat geldt niet evenzeer voor de follow-up van de werkzoekenden, de kwaliteit van de aangeboden opleidingen of banen, die meer verband houden met het menselijke en financiële kapitaal van de Baskische dienst voor arbeidsbemiddeling, de economische groei of de vacatures in de ondernemingen. Op korte termijn zijn de economische vooruitzichten nauwelijks positief te noemen, want boven op de terugkeer van de recessie – inkrimping van de vraag, de tewerkstelling en dus de belastinginkomsten – komt nog het feit dat de centrale Spaanse regering, onder leiding van Mariano Rajoy (PP), de Autonome Gemeenschappen verplicht om hun tekorten te verkleinen. Door de verslechtering van de sociaaleconomische situatie zullen de armoede en sociale uitsluiting alleen maar toenemen en dus zal de Baskische regering via Lanbide ook meer MI-aanvragen ontvangen. Lanbide zal dan geneigd zijn om de toegangsvoorwaarden nog strenger te maken en nog meer controles uit te voeren om de voorziening economisch betaalbaar te houden en zo elk risico op bovenmatig tekort te voorkomen. Bijgevolg dreigt het gevaar dat alsmaar meer personen die in de CAPV verblijven, geen uitkeringen ontvangen om hun fundamentele uitgaven te kunnen betalen en zo in hun voornaamste behoeften te kunnen voorzien. In een dergelijke context zal het gezin, net zoals in het verleden, de rol van schokdemper spelen, door microsolidariteitsmechanismen in de plaats te stellen. Landen van Zuid-Europa zoals Griekenland, Portugal of Italië, Spanje en dus ook Baskenland, onderscheiden zich door het belang van het gezin en het feit dat het gezin bij alle domeinen van het sociale beleid betrokken is. De wisselwerking van het gezin met de staat en de overheden enerzijds en de instellingen van de burgermaatschappij anderzijds maakt de werking van de sociale bescherming in de landen van Zuid-Europa zo anders. De interne variatie tussen de landen van het Middellandse Zeegebied is minder groot dan bijvoorbeeld in de landen van Continentaal Europa. De studie die Vasconcelos Ferreira en Figueiredo op basis van multivariate statistische technieken realiseerden (2005), bevestigt de hypothese dat er in de landen van Zuid-Europa een kenmerkende gelijkenis bestaat. In de gezinnen heerst een sterke microsolidariteit, die tot uiting komt in de aanzienlijke materiële en gevoelsmatige steun die de leden elkaar verstrekken; dat geeft de 770


burgers een grote levenstevredenheid (Moreno, 2009), wetende dat die het gevolg is van het samengaan van het sociale welzijn en de menselijke vaardigheden en behoeften van individuen. Traditiegetrouw beschouwden de regeringen van de landen van het Middellandse Zeegebied de zelfvoorziening van gezinnen als vanzelfsprekend voor wat materiële en persoonlijke steun betreft (Flaquer, 2000). Bovendien wordt de familiarisering van de sociale rechten weerspiegeld in de wetgeving, met wettelijke verplichtingen ten overstaan van de gezinsleden binnen maar ook buiten het huishouden. Dit alles versterkte een model gebaseerd op de te grote blootstelling van de middelen van het gezin en de voorbije jaren ook op de “superwoman”8. (Vertaling)

(8) De opofferingen en activiteiten van de mater familias waren immers van levensbelang voor de Spaanse sociale cohesie en voor een grotere gelijkheid tussen mannen en vrouwen. Toch is het “ambivalente familialisme” naarmate de hyperactiviteit van de “superwoman” is afgenomen, veranderd en wordt de leemte in het verstrekken van sociale diensten op maat alsmaar groter en dat heeft dan weer gevolgen voor de Spaanse verzorgingsstaat (Moreno, 2004).

771


BIBLIOGRAFIE

Aguilar, M., Gaviria, M. en Laparra, M., La caña y el pez. Estudio sobre los Salarios Sociales en las Comunidades Autónomas, Madrid, Fundación Foessa, 1995. Aguilar, M., Laparra, M. en Gaviria, M., Programas de renta mínima de inserción en España, 1989-1995, in VV.AA., Pobreza, necesidad y discriminación, Madrid, Fundación Argentarias, 1996. Aguirre, J.A., Evaluación del primer año de implantación del ingreso mínimo familiar en el País Vasco, in Aguirre, J.A. et al., IV Jornadas de Economía de los Servicios Sociales. Vitoria, Gobierno Vasco, 1991. Arriba, A., Procesos de implantación de políticas de rentas mínimas de inserción en España, Unidad de Políticas Comparadas (CSIC), Documento de Trabajo 99-09, 1999. Aust, A. en Arriba, A., Policy Reforms and discourses in social assistance in the 1990s: Towards Activation, studie voorgelegd tijdens de ESPA’s Annual Conference, Oxford, 2004. Ayala, L., Las rentas mínimas en la reestructuración de los Estados de Bienestar, Madrid, Consejo Económico y Social, 2000. Azkarraga, J., Avanzamos en el doble derecho: rentas básicas de calidad y políticas activas de empleo, Hilero Eguneratuz, nr. 51, februari, 2005. Behrendt, C., ¿Programas de rentas mínimas y la reducción de la pobreza: una red de seguridad defectuosa?, in Guillen, A.M. en Alvarez Garcia, S. (coörd.), Viejas y nuevas desigualdades: retos para la protección social, Madrid, Thomas-Civitas, 2003. Braña, F.J. en Serna, V.M., La descentralización de las competencias de gasto público. Teoría y aplicación a España, Madrid, Editorial Civitas, 1997. Cabases, J.M. en Monserrat, J., Análisis económico de la implantación de la renta mínima garantizada, en VV.AA., IV Jornadas de Economía de los Servicios Sociales,Vitoria, Gobierno Vasco, 1991. Capucha, L., Rendimento Minimo Garantido: avaliaçao da fase experimental, Lissabon, CIES/MTS, 1998. CC.OO, CC.OO considera básico articular un sistema estatal de rentas mínimas, Gaceta sindical, nr. 160, 2001. 772


Comisión Europea, Libro Blanco sobre Crecimiento, Competitividad y Empleo, Brussel, 1993. De Giorgi, G. en Pellizzari, M., Welfare migration in Europe and the cost of a harmonized social assistance, IZA Discussion Paper, nr. 2094, 2006. EAPN, Ensuring a Decent Income and a Better Life for All, 2006, www.eapn.horus.be. EAPN (European Anti-Poverty Network), ¿Puede contribuir la activación a la inclusión social? Criterios para una buena activación según EAPN, 2005, www.eapn.horus.be. Europese Commissie, Concerning a consultation on action at EU level to promote the active inclusion of the people furthest from the labour market, www.europa.eu, 2006. Euzéby, Ch., Los ingresos mínimos no pueden resolver por sí solos el problema de la pobreza y la exclusión, Hilero Eguneratuz, nr. 65, mei, 2006. Euzéby, Ch., La activación francesa de las personas en situación de desempleo y de los beneficiarios de la asistencia pública: entre el workfare anglosajón y la inserción escandinava, Encuentro Renta Básica y Procesos de Inserción, Vitoria, 2004. Ferrera, M., The Boundaries of Welfare. European Integration and the New Spatial Politics of Social Protection, Oxford, Oxford University Press, 2005. Ferrera, M., Los Estados de Bienestar del Sur en la Europa social, in Sarasa, S. en Moreno, L. (Eds.), El Estado de Bienestar en la Europa del Sur, Madrid, CSIC, 1995. Ferrara, M. en Rhodes, Recasting European Welfare State, Londen, Frank Cass, 2000. Flaquer, L., Las políticas familiares en una perspectiva comparada, Barcelona, Fundación La Caixa, 2000. Garcia Romero, M.B., Rentas Mínimas Garantizadas en la Unión Europea, Madrid, Consejo Económico y Social, 1999. Gaviria, L. en Gonzalez, F., Propuestas integradas de políticas activas de empleo: sumario, 2002, www.eurofound.eu.int/publications/files. Gil Ruiz, G.L. en Iglesias, J., El gasto público en España en un contexto descentralizado, Presupuesto y Gasto Público, nr. 47, pp. 197-199, 2007. 773


Hall, P. en Soskice, D., Varieties of Capitalism. The institutional Foundations of Comparative Advantage, Oxford, Oxford University Press, 2001. Hanesch, W. en Balzter, N., Activation Policies in the Context of Social Assistance, 2001, www.stakes.fi. Heikkila, M. et al., Nordic Social Policy, Londen, Routledge, 1999. Huber, E. en Stephens, J.D., Development and Crisis of the Welfare States: Parties and Policies in Global Markets, Chicago, University of Chicago Press, 2001. Jessop, B, The transition to post-Fordism and the Schumpeterian workfare state, in Burrows, R. en Loader, B. (Eds.), Towards a post-Fordist Welfare State?, Londen, Routledge, pp. 13-37, 1994. Kuhnle, S., The Survival for the European Welfare State, Londen, Routledge, 2000. Laparra, M., Las rentas mínimas en España, Encuentro Renta Básica y Procesos de inserción, 1-2 december, 2004. Laparra, M., La travesía del desierto de las rentas mínimas en España, Documentación social, nr. 135, oktober-december, pp. 57-76, 2003. Laparra, M. et al., La garantía de ingresos en Navarra. Estudio evaluativo de la Renta Básica 1990-2001, 2003, www.cfnavarra.es/DGBS/planificacion/renta_basica/RentaBasica. Mandin, Ch. en Palier, B., Policy Maps. France, 2003, www.kent.ac.uk. Martinez Torres, M., Rentas mínimas autonómicas en España. Su dimensión espacial, Papeles de Trabajo, nr. 33, Instituto de Estudios Fiscales, 2001. Matsaganis, M. et al., Mending nets in the South: Anti-Poverty Policies in Greece, Italy, Portugal and Spain, Social Policy and Administration, deel 37, nr. 6, pp. 639655, 2003. Milano, S., La pauvreté dans les pays riches: du constat à l’analyse, Parijs, Nathan, 1992. Moreno, G., Crisis y reconstrucción del Estado de Bienestar, Vitoria, Gobierno Vasco, 2008. Moreno, G., Trabajo y ciudadanía. Un debate abierto, Vitoria, Ararteko, 2003. Moreno, L., Ciudadanos precarios. La última red de protección social, Barcelona, Ariel, 2000. 774


Moreno, L. et al., Existe una malla de seguridad en la Europa del Sur, Documento de Trabajo, 03-01, CSIC, 2003. Moreno, L. en Palier, B., The Europeanization of Welfare: Paradigm shifts and social policy reforms, in Taylor-Goody, P. (ed.), Ideas and Welfare State Reform in Western Europe, New York, Palgrave Macmillan, pp. 145-175, 2005. Moreno, L. en Serrano, A., Europeización del Bienestar y activación, Política y Sociedad, deel 44, nr. 2, pp. 101-114, 2007. Moreno, L., NURSOPOB, presentaciÓn, contexto del bienestar y nuevos viesgos sociales, in Moreno, L. (ed.) Reformas de las políticas del bienestar en España, Madrid, Siglo XXI, 2009. MTAS, III Plan Nacional de Acción para la Inclusión Social del Reino de España. 2005-2006, 2005, www.mtas.es. MTAS, Plan Nacional de Acción para la Inclusión Social del Reino de España. 20012003, 2001, www.nodo50.org/contralaexclusionmurcia/documentos. Navascues, J., Renta Básica Madrileña. Una visión cercana, 2001, www.ugt.es/ejb/ cultura/conferencia/2001rentabasica/jnavascues. Nicaise, I., Groenez, S., Adelman, L., Roberts, S. en Middleton, S., Gaps, traps and springboards in the floor of social protection systems. A comparative study of 13 EU countries, 2004, www.sidos.ch. Noguera, J.A. en Ubasart, G., Las políticas de rentas mínimas en las Comunidades Autónomas, in Gallego, R., Goma, R., Subirats, J. (Eds.), Estado de Bienestar y Comunidades Autónomas, Madrid, Tecnos, 2003. Palier, B. en Sykes, R., Challenges and changes: Issues and Perspectives in the Analysis of Globalisation and the European Welfare States, in Sykes, R., Prior, P. en Palier, B. Eds.), Globalisation and European Welfare States: Challenges and Changes, Basingtoke, Palgrave, pp. 1-16, 2001. Paugam, S., La société française et ses pauvres, Parijs, PUF, 1993. Paugam, S., La disqualification sociale, Parijs, PUF, 1991. Peña-Casas, R., Guaranteed Minimum Income Schemes in EU, 2005, www.eapn.ie. 775


Perez Eransus, B., La activación como estrategia de lucha contra la exclusión social, Documentación social, nr. 134, pp. 125-1411, 2004. Roberts, E., Coordination of activation programmes for minimum income recipients. European experiences: a synthesis, Paper presented in the Workshop “Social Exclusion, minimum income support and workfare in Europe”, 2001. Sanzo, L., Precariedad económica y social en Euskadi a finales de los 90, Inguruak, nr. 32, april, pp. 89-105, 2002. Scharpf, F., Negative and positive integration in the political economy of European Welfare State, in Marks, G., et al. (Eds.), Governance in the European Union, Londen, Sage, pp. 15-39, 1996. SIIS, El gasto en Renta Básica supero en 2004 los 114 millones de euros en la CAPV, Hilero Eguneratuz, nr. 56, juli, 2006. SIIS, La CAPV, por debajo de la media en Políticas Acticas de Empleo, Hilero Eguneratuz, nr. 53, april, 2005. SIIS, Los usuarios de la Renta Básica aumentan un 14% en 2002, Hilero Eguneratuz, nr. 40, januari, 2004. SIIS, Rebajada a 23 años la edad para recibir la Renta Básica, Hilero Eguneratuz, nr. 30, februari, 2003. SIIS, Dos de cada 100 familias vascas cobran la RB, Hilero Eguneratuz, nr. 8, februari, 2002. SIIS, Rentas mínimas en la CAPV: más tiempo, menos dinero, Hilero Eguneratuz, nr. 12, juni, 2001. Social Platform, Achieving Effective Minimum Income and Active inclusion policies in the EU: What the European Union can Contribute, 2006, www.socialplateform.org. Soskice, D., Divergent Production Regimes: Coordinated and Uncoordinated Market Economies in the 1980s and 1990s, in Kitschelt, H., Lange, P., Marks, G. en Stephens, J. (Eds.), Continuity and Change in Contemporary Capitalism, Cambridge, Cambridge University Press, 1999. Taylor-Gooby, P., New Risks, New Welfare: The Transformation of the European Welfare, Oxford, Oxford University Press, 2004. 776


Urteaga, E., Las rentas mínimas en Francia, Papers, nr. 96-3, pp. 959-983, 2011. Urteaga, E., La territorización de las políticas sociales en Francia, Zerbitzuan, nr. 48, pp. 97-107, 2010. Urteaga, E., Las políticas de lucha contra la pobreza y la exclusión social en Francia, Zerbitzuan, nr. 45, pp. 7-21, 2009. Urteaga, E., El modelo escandinavo y su transposición, Revista de servicios sociales y política social, nr. 79, pp. 127-148, 2007. Vigo, M., Por una sociedad más justa y más libre, Hilero Eguneratuz, nr. 58, oktober, 2005.

777


INHOUDSTAFEL DE MINIMUMINKOMENS IN SPANJE: BASKENLAND ALS VOORBEELD

778

INLEIDING

743

1.

MINIMUMINKOMENS IN EUROPA EN SPANJE

749

1.1. 1.2.

MINIMUMINKOMENS IN EUROPA CREATIE EN EVOLUTIE VAN DE MINIMUMINKOMENS IN SPANJE

749 749

2.

MINIMUMINKOMENS IN BASKENLAND

757

2.1. 2.2. 2.3. 2.4. 2.5. 2.6.

DE EERSTE STAPPEN VAN HET BASKISCHE MI DE GRONDSLAGEN VAN DE NIEUWE MI-WET DE DOELSTELLINGEN VAN DE NIEUWE MI-WET VERDELING VAN DE BEVOEGDHEDEN EN NIEUWIGHEDEN VOORZIEN DOOR DE MI-WET WIJZIGINGEN DOORGEVOERD IN DE MI-WET DE BEPERKINGEN VAN DE WET BETREFFENDE HET MI VAN 2011

758 760 761 762 764 766

3. CONCLUSIE

769

BIBLIOGRAFIE

772

EUROPEES DIGEST – INTERNATIONAAL DIGEST DOOR HET OBSERVATOIRE SOCIAL EUROPEEN1

De laatste maand van 2012 werd gekenmerkt door twee gebeurtenissen. De eerste ging onopgemerkt voorbij: de organisatie van de tweede jaarlijkse conventie inzake armoede, begin december; de andere is het feit dat de Europese Raad van december eventuele beslissingen over een ware Economische en monetaire unie uitstelt tot juni 2013, met een beperkt aantal actoren en een kleinere ambitie op institutioneel vlak. 2013 begon met een tweevoudig akkoord: ten eerste werd tijdens de Europese Raad van februari het meerjarige financiële kader (2014-2020) goedgekeurd, zij het niet zonder moeilijkheden, en het vertoont een daling ten opzichte van het voorgaande, wat een primeur is; ten tweede werd een programma voor een openmarkt beleid goedgekeurd, waarvan de hoeksteen in de gedachten van de promotoren het vrijhandelsakkoord tussen de Verenigde Staten en de Europese Unie zou moeten zijn; President Barak Obama bevestigde dit akkoord op 14 februari 2013. Het begrotingsverdrag werd op 1 januari 2013 van kracht. De vertegenwoordigers van de parlementen van de zes oprichtende landen hielden een eerste vergadering in Luxemburg. Op het vlak van de Europese sociale wetgeving werden maar weinig vorderingen geboekt. Bij de internationale organisaties heeft het Internationaal Monetair Fonds (IMF) twijfels over de middelen om beleidsinitiatieven inzake begrotingsaanpassingen te beoordelen, en de Internationale Arbeidsorganisatie (IAO) vraagt om op het vlak van jongerenbeleid geen versoberingen door te voeren. Op de vooravond van de G20, van 15 tot 16 februari 2013 in Moskou, roept de Organisatie (OESO) op om de “structurele hervormingen” voort te zetten. 1.

INSTITUTIONEEL DEBAT

1.1.

ECONOMISCHE EN SOCIALE GOVERNANCE: TWEEDE JAARLIJKSE CONVENTIE VAN HET EUROPEES PLATFORM TEGEN ARMOEDE EN SOCIALE UITSLUITING

De tweede jaarlijkse conventie van het Europees platform tegen armoede en sociale uitsluiting vond van 5 tot 7 december 2012 in Brussel plaats. De doelstelling, die in het kader van de Europa 2020-Strategie werd bepaald, bestaat erin om tegen 2020 ten minste 20 miljoen mensen uit armoede en sociale uitsluiting te halen. Tijdens (1) Hoofdonderzoeker: Cécile Barbier.

779


deze conventie kwamen de vorderingen aan bod die werden gerealiseerd om deze doelstelling te halen; verder werd er beraadslaagd over het toekomstige programma inzake sociale investeringen. Volgens de Europese Commissie zal het “Social Investment Package” “concrete richtsnoeren bevatten voor de modernisering van de verzorgingsstaten, aangaande de vorm van deze hervormingen en de manier waarop de EU in deze context de lidstaten kan helpen”. De Commissaris lichtte de prioriteiten van het “Social Investment Package” toe, namelijk: §§ de socialebeleidsinitiatieven haalbaarder en toereikender maken; §§ het activeringsbeleid en de activering voortzetten en toereikende bestaansmiddelen verstrekken; §§ het hele leven lang tussenbeide komen, vanaf de kinderen jeugdjaren; §§ het op bewijzen gebaseerde sociale beleid vernieuwen en hervormen; §§ die benadering promoten die forse sociale investeringen nastreeft binnen de toekenning van de fondsen van de EU. Op basis van de werken van deze conventie kondigde de Commissie de voorstelling van een “Social Investment Package” aan tegen begin 2013 en een grotere toewijding van de betrokken partijen bij de jaarlijkse beoordeling van de groeianalyse en het Europees semester. Referentie: MEMO/12/968, 10/12/2012, http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-12968_en.htm. 1.2.

DE EUROPESE COMMISSIE LANCEERT MAATREGELEN TEGEN JONGERENWERKLOOSHEID

Tijdens de Raad werkgelegenheid en sociale zaken van 6 december hebben de ministers “globaal genomen positief gereageerd” op de documenten die de Commissie in november 2012 in het kader van het Europees semester had voorgelegd. Ze beklemtoonden “dat het noodzakelijk is om tegen werkloosheid te blijven vechten en maatregelen te nemen om het hoofd te bieden aan de sociale gevolgen van de crisis”. Jongerenwerkloosheid werd gezien als een “bijzonder dringende kwestie”. Bovendien “hebben sommige lidstaten erop gewezen dat, ook al is het noodzakelijk om de sociale bescherming te moderniseren, we niet mogen vergeten welke doorslaggevende rol sociale bescherming en sociale zekerheid spelen in de samenleving”. De ministers waren ook lovend over het pakket maatregelen voor jeugdwerkgelegenheid dat daags voordien door de Europese Commissie werd voorgesteld. Toen de Commissie op 5 december 2012 het Pakket maatregelen voor jeugdwerkgelegenheid voorstelde, wees ze erop dat in 13 lidstaten de drempel van de 25% overschreden is. In Griekenland en Spanje bedraagt dit cijfer meer dan 55%, in Italië, Ierland, Bulgarije, Letland, Hongarije, Slowakije en op Cyprus gaat het over 780


30% of meer. Meer dan 30% van de werklozen jonger dan 25 zijn al meer dan twaalf maanden werkloos: in 2011 waren 1,6 miljoen jongeren werkloos, tegenover 0,9 miljoen in 2008. Het “Pakket maatregelen voor jeugdwerkgelegenheid” omvat een voorstel voor een aanbeveling aan de lidstaten betreffende de invoering van een Jongerengarantie. Het streefdoel is dat alle jongeren tot 25 jaar oud een kwaliteitsaanbod krijgen aangaande een baan, een bijkomende opleiding, een leercontract of een stage en dat, binnen de vier maanden nadat ze het officiële onderwijs hebben verlaten of hun baan hebben verloren. Het “Pakket” omvat ook een document dat de tweede fase inluidt van het overleg met de Europese sociale partners over een kwaliteitskader voor stages, waarvan het de bedoeling is dat jongeren in geschikte omstandigheden kwaliteitsvolle werkervaring kunnen opdoen. De Commissie zal de lidstaten steunen door middel van EU-fondsen – waaronder het Europees Sociaal Fonds – door de uitwisseling van goede praktijken tussen lidstaten te bevorderen, door in de context van het Europese Semester Jongerengaranties door te voeren en door sensibiliseringscampagnes te organiseren. Referenties: 3206e zitting van de Raad Werkgelegenheid, Sociaal Beleid, Volksgezondheid en Consumentenzaken, Brussel, 6 en 7 december 2012, Press: 503 PR CO 69 Nr.: 17164/12, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/nl/ lsa/134986.pdf. Mededeling van de Commissie: Jongeren aan het werk helpen, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2012:0727:FIN:NL:PDF. Voorstel voor een Aanbeveling van de Raad tot invoering van een jongerengarantie, COM (2012) 729, 5/12/2012, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ. do?uri=COM:2012:0729:FIN:NL:PDF. Mededeling van de Commissie: Een kwaliteitskader voor stages Tweede fase van de raadpleging van de sociale partners op Europees niveau overeenkomstig artikel 154 VWEU, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2012:0728:FIN:NL:PDF. 1.3.

ALARMEREND RAPPORT OVER DE WERKGELEGENHEID EN DE SOCIALE SITUATIE IN EUROPA

Begin januari 2013 stelde de Europese Commissie het verslag van 2012 aangaande werkgelegenheid en de sociale situatie in Europa voor. Vijf jaar na het begin van de crisis en de terugkeer van de recessie in Europa in 2012 blijkt uit dit rapport dat de werkloosheid recordhoogten haalt, dat het inkomen van de huishoudens daalt en dat het armoederisico en het gevaar voor uitsluiting toenemen. Verder blijkt heel duidelijk dat er een breuk is tussen de lidstaten van de Europese Unie onderling en vooral dan tussen de Scandinavische landen en de landen in het zuiden van de 781


eurozone. Het verschil in werkloosheidscijfers tussen deze twee gebieden bedroeg in 2000 maar 3,5 punten; in 2007 was het zelfs tot nul gedaald, om daarna pijlsnel te stijgen, tot 7,5 punten in 2011. Referentie: Employment and Social Developments in Europe 2012, Europese Commissie, Luxemburg, 469 p., http://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=9604&langId=en. 1.4. EUROPESE RAAD FEBRUARI 2013: AKKOORD OVER HET MEERJARIGE FINANCIELE KADER VAN DE EUROPESE UNIE VOOR DE PERIODE 2014-2020

De Europese Raad is tot een akkoord gekomen over het meerjarige financiële kader voor de periode 2014-2020. Het gaat over 960 miljard EUR aan vastleggingskredieten (VK) – een daling van het totale uitgavenmaximum met 3,4% ten opzichte van het huidige meerjarige financiële kader (MFK) voor 2007-2013 – en 908,4 miljard EUR aan betalingskredieten (BK), tegenover 942,78 miljard in het meerjarige financiële kader 2007-2013. Het standpunt van de landen die voorstander zijn van groei door competitiviteit, kreeg de meeste steun, vooral dan van Duitsland en het Verenigd Koninkrijk. Het uitgavenmaximum voor de subrubriek “competitiviteit” bedraagt dan ook 125,61 miljard EUR, met andere woorden een stijging van meer dan 37% ten opzichte van het meerjarige financiële kader voor 2007-2013. Voor een initiatief om te strijden tegen jongerenwerkloosheid wordt een budget van 6 miljard EUR toegekend, waarvan de helft door het Europees Sociaal Fonds zal worden gefinancierd (ESF). Aan het voedselhulpprogramma voor de minstbedeelden wordt een bedrag van 2,5 miljard EUR voorzien. Het Fonds voor aanpassing aan de globalisering wordt verder gefinancierd buiten het MFK, met een maximaal jaarbedrag van 150 miljoen EUR (bedrag van 2011) tegenover een maximum van 500 miljoen per jaar sinds 2007. Tijdens deze Raad werden de principes voor het commerciële beleid zonder veel omhaal goedgekeurd omwille van de dramatisering van de onderhandelingen over het MFK. De principes komen neer op een verveelvoudiging van de vrijhandelsakkoorden tussen de Unie en haar partners. Volgens de conclusies van de Europese Raad “kan een ambitieuze handelsagenda op de middellange termijn ertoe leiden dat de groei van het bbp in totaal stijgt met naar schatting 2% en dat tot twee miljoen nieuwe banen worden gecreëerd”. De start van de onderhandelingen over een trans-Atlantische vrijhandelsovereenkomst, officieel bekrachtigd door Barak Obama op 14 februari 2013, kadert in dit perspectief. Referenties: Conclusies. Europese Raad. Meerjarig financieel kader. EUCO 37/13, 7-8/2/2013, 782


http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/nl/ec/135371.pdf. Conclusies. Europese Raad, 7-8/02/2013, EUCO 3/13, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/nl/ec/135355.pdf. 1.5.

BELASTING OP FINANCIELE TRANSACTIES (BFT): NAAR NAUWERE SAMENWERKING?

Op 14 februari 2013 legde de Europese Commissie een ontwerprichtlijn aangaande de Belasting op Financiële Transacties (BFT) voor, waaraan elf lidstaten van de Europese Unie deelnemen in het kader van een nauwere samenwerking (Frankrijk, Duitsland, België, Oostenrijk, Slovenië, Portugal, Griekenland, Slowakije, Italië, Spanje en Estland). De Belasting op Financiële Transacties zal ook van toepassing zijn op de transacties die elders in de wereld, en meer bepaald in Londen City, worden verricht. Deze belasting, die inkomsten ten belope van 30 à 35 miljard EUR per jaar zou moeten opleveren, wordt “de eerste belasting op financiële transacties die op regionaal niveau wordt toegepast”. Deze tekst bevat immers een voorstel om alle transacties van of naar de “BTF-zone” te belasten aan 0,1% voor aandelen en obligaties en 0,01% voor de afgeleide producten. In februari 2013 bevestigt de Commissie het concept dat ze in 2011 formuleerde – en dat in de Ecofin-raad niet de vereiste unanimiteit had bekomen – namelijk dat “een deel van de FTT-opbrengsten moet dienen als bron voor eigen middelen voor de EU-begroting. Dit zou betekenen dat de op het BNI gebaseerde eigen middelen van de deelnemende lidstaten in dezelfde orde van grootte zouden worden verlaagd” (p. 4). Referenties: Voorstel voor een Richtlijn van de Raad tot uitvoering van de nauwere samenwerking op het gebied van belasting op financiële transacties, COM(2013) 71, 14/02/2013, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2013:0071:FIN:NL:PDF. 2.

HERZIENING VAN DE VERDRAGEN

2.1.

EUROPESE RAAD VAN DECEMBER 2012: VOLTOOIING VAN DE ECONOMISCHE EN MONETAIRE UNIE

Na afloop van de Europese Raad van 13 en 14 december 2012 blijkt dat “het proces ter voltooiing van de EMU zal voortbouwen op het institutionele en juridische kader van de EU”. De Voorzitter van de Europese Raad wordt verzocht om in juni 2013, in nauwe samenwerking met de Voorzitter van de Europese Commissie, een routekaart en mogelijke maatregelen voor te stellen voor de coördinatie van de nationale hervormingen, de sociale dimensie van de EMU (met inbegrip van de sociale dialoog), contracten voor concurrentievermogen en groei en verdere uitdieping van de eengemaakte markt. Noch de Voorzitter van de eurogroep (sinds eind januari 2013, 783


Nederlands Minister van Financiën Jeroen Dijsselbloem, sociaaldemocraat en voorstander van een strikte begrotingsdiscipline), noch die van de Europese Centrale Bank, Mario Draghi, zijn officieel nog langer betrokken bij de voorbereiding van deze fase. Het idee om de Europese verdragen te herzien wordt dan ook uitgesteld tot na juni 2013. De Europese Raad verheugt zich overigens over het unieke Akkoord over het banktoezicht, dat zich beperkt tot de zogenaamde “systeembanken” en dat tijdens een vergadering van de Ecofin-raad werd goedgekeurd. Begin 2013 werd vol belangstelling uitgekeken naar de toespraak van Brits Eerste Minister David Cameron, waarmee hij de relatie van het Verenigd Koninkrijk met de Europese Unie officieel zou omschrijven. Deze toespraak was oorspronkelijk gepland voor Amsterdam, maar werd uitgesteld door de malaise die een dergelijk vooruitzicht in Nederland had veroorzaakt. Op 23 januari 2013 wees de Britse Eerste Minister erop dat “onze gevoeligheid eilandgebonden is, het Britse volk fundamenteel onafhankelijk is en fel gehecht is aan zijn soevereiniteit, en dat we niet zullen veranderen”. Voor de Britse Eerste Minister “moet de kern van de Europese Unie de grote markt zijn, en niet de euro.” Hij kondigt aan dat hij in 2017 een referendum zal houden over een eventuele uitstap van zijn land, waarbij hij ervan uitgaat dat hij eerst wordt herverkozen. Ter herinnering: op 15 oktober 2012 had Brits Minister van Binnenlandse Zaken Theresa May aan de afgevaardigden van het Lagerhuis het voornemen van de regering voorgelegd om “zich massaal te onttrekken” aan de 130 Europese maatregelen inzake samenwerking op het vlak van politie en justitie. Ze had toen verwezen naar een uitzonderingsbepaling “Justitie en Buitenlandse Zaken” in het Verdrag van Lissabon, dat het Verenigd Koninkrijk tot 31 mei 2014 kan inroepen. Bovendien had David Cameron op 15 oktober in Edinburgh met de nationalistische Schotse leider Alex Salmond een akkoord ondertekend waarmee een referendum kan worden georganiseerd over de onafhankelijkheid van Schotland. Deze interne context geeft een beter beeld van de draagwijdte van de toespraak van Brits Eerste Minister David Cameron, die, door te mikken op nieuwe onderhandelingen over de verdragen, de opkomst van de openlijk anti-Europese UKIP (United Kingdom Independence Party) een halt wil toeroepen. Referentie: Conclusies. Europese Raad.14/12/2013, EUCO 205/12, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/nl/ec/134374.pdf. 2.2.

RATIFICATIE VAN HET BEGROTINGSVERDRAG

Op 21 december 2012 ratificeerde het Finse Parlement het Europese Begrotingsverdrag. Het Verdrag werd door 12 van de 17 landen geratificeerd en trad op 1 januari 2013 in voege tussen de landen die toen de ratificatieprocedures helemaal doorlopen hadden. In de eurozone heeft geen van de 3 Benelux-landen de ratificatieprocedure 784


al afgerond. Op 9 april 2012 had de Nederlandse Raad van State een advies gegeven over het Begrotingsverdrag. De Raad oordeelde dat een omgekeerde gekwalificeerde meerderheid een andere besluitvormingsprocedure is dan degene die is opgenomen in artikel 126 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (buitensporigtekortprocedure). Dit advies werd op 25 juni gepubliceerd, met de reactie van de regering. De Luxemburgse Raad van State publiceerde op 21 december 2012 een rapport over het Begrotingsverdrag. De goedkeuringswet voor het Begrotingsverdrag impliceert dat de bevoegdheid van de wetgevende, uitvoerende en rechterlijke macht wordt overgedragen aan instellingen van internationaal recht in de zin van artikel 49bis van de Luxemburgse Grondwet, en dus dat ze moet worden geratificeerd door een “constitutionele meerderheid”, namelijk twee derde van de afgevaardigden. Volgens de website van de Europese Raad “krijgt de besluitvorming in het kader van de buitensporigtekortprocedure een automatischer karakter dan momenteel het geval is: de lidstaten van de eurozone komen immers overeen om de aanbevelingen en voorstellen van de Commissie voor besluiten van de Raad te steunen, tenzij een gekwalificeerde meerderheid tegen is. Bovendien moet een lidstaat die aan een buiten sporigtekortprocedure is onderworpen, een budgettair en economisch partnerschapsprogramma instellen. Het programma moet een gedetailleerde beschrijving bevatten van de structurele hervormingen die de lidstaat zal moeten doorvoeren om een effectieve en duurzame correctie van zijn buitensporige tekort te bewerkstelligen”. Volgens artikel 13 van het Begrotingsverdrag “moeten het Europees Parlement en de nationale parlementen samen vaststellen hoe een conferentie met de vertegenwoordigers van de betrokken commissies van het Europees Parlement en de vertegenwoordigers van de betrokken commissies van de nationale parlementen moet worden georganiseerd om dan het begrotingsbeleid en andere onderwerpen uit het Begrotingsverdrag te bespreken”. De voorzitters van de nationale parlementen van de Benelux en van de overige drie oprichtende landen (Duitsland, Frankrijk en Italië), dat wil zeggen vertegenwoordigers van de zes oprichtende landen, vergaderden op 11 januari 2013 in Luxemburg om met de voorbereidende werken voor deze conferentie te beginnen. De grote richtsnoeren werden summier uiteengezet in een werkdocument, dat aan de vertegenwoordigers van de parlementen van de EU-lidstaten – die in april 2013 in Nicosia zullen bijeenkomen – zal worden voorgelegd. Referenties: http://www.chd.lu/wps/portal/public/RoleEtendu?action=doDocpaDetails&backto=/wps/portal/public&id=6449. http://www.raadvanstate.nl/adviezen/zoeken_in_adviezen/zoekresultaat/?advicepub_id=10300. 785


“Begrotingspact” treedt in werking op 1 januari 2013, http://www.european-council.europa.eu/home-page/highlights/fiscal-compact-enters-into-force-on-1-january-2013?lang=nl. Werkdocument van de bijeenkomst van de parlementsvoorzitters van de oprichtende landen van de Europese Unie en het Europese Parlement in Luxemburg, op 11 januari 2013, http://www.europaforum.public.lu/fr/actualites/2013/01/chd-conf-tscg/CHDDocument-de-travail-Art-13-TSCG-n-final.pdf. 3.

SOCIALE WETGEVING VAN DE EU

3.1.

IMPASSE AANGAANDE DE RICHTLIJN VAN DE RAAD BETREFFENDE DE TOEPASSING VAN HET BEGINSEL VAN GELIJKE BEHANDELING VAN PERSONEN EN DE TERBESCHIKKINGSTELLING VAN WERKNEMERS EN AANGAANDE HET FONDS VOOR AANPASSING AAN DE GLOBALISERING

Tijdens de Raad werkgelegenheid en sociale zaken (EPSCO) van 6 december 2012 kon de situatie aangaande de goedkeuring van een horizontale richtlijn tegen discriminatie niet worden gedeblokkeerd. Sommige afvaardigingen hadden hun bedenkingen bij de mogelijkheden van een dergelijk voorstel, dat in zeker opzicht de nationale bevoegdheden overlapt en indruist tegen het subsidiariteits- en evenredigheidsbeginsel. Er zijn ook twijfels in verband met de rechtszekerheid, de bevoegdheidsverdeling en de praktische, financiële en juridische gevolgen van het voorstel. Ook het voorstel voor een uitvoeringsrichtlijn betreffende de detachering van werknemers werd tijdens de EPSCO-raad opnieuw bestudeerd. Over de nationale controlemaatregelen en de hoofdelijke aansprakelijkheid wordt nog gedebatteerd. De tekst preciseert meer bepaald de bestanddelen van het begrip detachering en bevat duidelijkere regels opdat de lidstaten doeltreffend kunnen samenwerken op administratief vlak. Twee bijzondere bepalingen echter verdeelden de ministers: de nationale controlemaatregelen (artikel 9) en de invoering van een beperkt systeem van hoofdelijke aansprakelijkheid in de context van onderaanneming op het niveau van de EU (artikel 12).

786

De EPSCO-Raad was evenmin bij machte om een einde te maken aan de impasse betreffende het Europees Fonds voor aanpassing aan de globalisering (EFAG); het Cypriotische Voorzitterschap wees op het principiële bezwaar om het EFAG voort te zetten met een “niet te verwaarlozen aantal” lidstaten. Enkele delegaties merkten op dat het Europees Sociaal Fonds (ESF) vergelijkbare acties financiert (met het oog op beroepsinschakeling). De adviezen liepen uiteen aangaande de beschikkingen in verband met de cofinanciering en voorfinanciering, maar ook met de uitbreiding van het toepassingsgebied van het Fonds. (met inbegrip van de integratie van landbouwers op de lijst van gerechtigden).


Referenties: 3206e zitting van de Raad Werkgelegenheid, Sociaal Beleid, Volksgezondheid en Consumentenzaken, Brussel, 6 en 7 december 2012, Press: 503 PR CO 69 Nr: 17164/12, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/nl/ lsa/134986.pdf. Voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende de toepassing van het beginsel van gelijke behandeling van personen ongeacht godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele gerichtheid, Voortgangsverslag, Doc 16063/12, 16/11/2012, http://register.consilium.europa.eu/pdf/nl/12/st16/st16063.nl12.pdf. Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende het Europees fonds voor aanpassing aan de globalisering (2014-2020). Voortgangsverslag, 16035/12, 26/11/2012, http://register.consilium.europa.eu/pdf/nl/12/st16/st16035.nl12.pdf. 3.2.

NIEUWE GIDS OVER DE DIENSTEN VAN ALGEMEEN ECONOMISCH BELANG (DAEB)

De Europese Commissie publiceerde op 19 februari een nieuwe versie van de gids over de Diensten van algemeen economisch belang (DAEB). Deze gids bevat de toepassingsmodaliteiten voor de herziene regels inzake staatshulp die de Commissie in december 2011 en april 2012 goedkeurde (het “Almunia-pakket”). Hierin wordt omschreven welke manoeuvreerruimte de lidstaten hebben om de DAEB te definiëren, alsook de juridische vereisten waaraan moet worden voldaan voor de delegatie van DAEB-opdrachten en de regels inzake compensaties voor de DAEB-leveranciers. Ter herinnering: volgens de termen van deze nieuwe regels in verband met staatshulp voor de DAEB: – wordt een compensatie voor de openbare dienst ten belope van een bedrag minder dan 500.000 EUR per onderneming over drie jaar, geacht vrij te zijn van staatshulp; – zijn de sociale diensten niet onderworpen aan de verplichting om de Commissie van tevoren op de hoogte te brengen, ongeacht het compensatiebedrag dat ze ontvangen; – zijn alle andere DAEB vrijgesteld van kennisgeving indien het compensatiebedrag lager ligt dan 15 miljoen EUR per jaar; – is voor hoge compensatiebedragen een grondiger onderzoek voorzien als de kans groter is dat de voorziene hulp de concurrentie op de eengemaakte markt vervormt. De gids geeft tevens aanwijzingen over de verstrekking van sociale diensten, boven op de andere DAEB (het “Social Investment Package” bewijst “hoe belangrijk kwaliteitsvolle en doeltreffende sociale diensten zijn”). Referentie: http://ec.europa.eu/competition/state_aid/overview/public_services_en.html.

787


4.

DE STEM VAN DE INTERNATIONALE ORGANISATIES

4.1.

DE HOOFDECONOOM VAN HET INTERNATIONAAL MONETAIR FONDS (IMF) HEEFT TWIJFELS BIJ DE DOELTREFFENDHEID VAN DE VERSOBERINGSMAATREGELEN

In oktober 2012 had de hoofdeconoom van het IMF, Olivier Blanchard, de bewijzen voorgelegd dat de budgettaire multiplicatoreffecten van de macro-econometrische modellen die de internationale organisaties gebruiken, werden onderschat. Tijdens de jaarvergadering van de American Economic Association werd een ander document voorgelegd, opgesteld door de hoofdeconoom van het IMF en Daniel Leigh, eveneens econoom bij het IMF; hierin werd het verband tussen de fouten in de groeivoorspelling en de begrotingsconsolidatie tijdens de crisis uiteengezet. Volgens hen “hebben de economische voorspellers de stijging van de werkloosheid en de daling van de binnenlandse vraag door de begrotingsconsolidatie fors onderschat”. Referentie: Growth Forecast Errors and Fiscal Multipliers, O. Blanchard and D. January 3, 2013, http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2013/wp1301.pdf. 4.2.

DE INTERNATIONALE ARBEIDSORGANISATIE (IAO) VRAAGT MINDER BESPARINGEN EN MEER INVESTERINGEN OM DE CRISIS OP HET VLAK VAN JEUGDWERKGELEGENHEID OP TE LOSSEN

In juni 2002 lanceerde de IAO tijdens de Internationale Arbeidsconferentie (IAC), georganiseerd in Geneve van 30 mei tot 14 juni, een Oproep om de crisis inzake jeugdwerkgelegenheid op te lossen. In het begin van 2013 pleitte IAO-Directeur-generaal Guy Ryder tijdens een seminarie in Boedapest over tewerkstelling voor jongeren, voor minder besparingen en meer investeringen voor werkhervatting. Volgens hem zouden de maatregelen die tewerkstelling van jongeren moeten bevorderen, “uit de versoberingspolitiek moeten worden gehaald en zouden de uitgaven voor deze programma’s zelfs nog moeten worden opgedreven”. Bij die gelegenheid uitte hij zijn tevredenheid over het pakket maatregelen dat de Europese Commissie in december 2012 had voorgesteld om jeugdwerkloosheid aan te pakken. Hij bevestigde dat de IAO de Europese Commissie zou steunen en met haar zou samenwerken om de verschillende maatregelen ten gunste van jongerentewerkstelling in Europa te verwezenlijken en de doeltreffendheid ervan te beoordelen. Hij wees bovendien op de steun van de IAO “tijdens de bipartiete onderhandelingen tussen de Europese werkgevers- en werknemersorganisaties die moesten leiden tot de goedkeuring van een kaderactieplan voor jongeren”.

788

Referenties: La crise de l’emploi des jeunes: appel à l’action. Résolution et conclusions de la 101e session de la Conférence internationale du Travail, Genève, 2012, http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_187079.pdf.


The youth employment crisis: A call for action Resolution and conclusions of the 101st Session of the International Labour Conference, Geneva, 2012, http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/ meetingdocument/wcms_185950.pdf. Less austerity, more investment needed to tackle youth jobs crisis, 11/01/2013, http://www.ilo.org/global/about-the-ilo/newsroom/news/WCMS_201233/lang-en/index.htm. 4.3.

DE BOODSCHAP VAN DE OESO AAN DE G20: INGRIJPENDERE STRUCTURELE HERVORMINGEN DAN OOIT VOOR EEN TERUGKEER NAAR EEN STERKE EN EVENWICHTIGE GROEI

Sinds 2005 publiceert de OESO jaarlijks een verslag met als titel ‘Voor meer groei’, met daarin de grote hervormingen die prioritair moeten worden doorgevoerd om de economische activiteit te stimuleren en de levensstandaard in elk OESO-land op te krikken. Sinds 2011 bevat het rapport ook de mogelijke hervormingen in Zuid-Afrika, Brazilië, China, de Russische Federatie, India en Indonesië (de BRIC’s). De OESO stelt dit rapport voor als “een belangrijk onderdeel van de grotere bijdrage die de OESO biedt aan het G20-kader voor een forse, duurzame en evenwichtige groei”. In Europa, waar de werkloosheid hoger ligt dan vóór de crisis “moeten heel wat landen (waaronder Denemarken, Spanje, Frankrijk, Italië, Portugal, Slovenië en Zweden) de hindernissen voor jobcreatie, aanwerving en mobiliteit van werknemers nog wegwerken en tegelijkertijd meer stimulansen invoeren om aan het werk te gaan”. Referentie: Economic Policy Reforms. Going for Growth 2013, OCDE, 15/02/2013, http://www.oecd.org/eco/growth/going-for-growth-2013.htm. (Vertaling)

789

791

792

INHOUD NIEUWE ECONOMISCHE GOVERNANCE. EEN SOCIALE KIJK 705 BENJAMIN DESSY MINIMUMINKOMENS IN SPANJE: BASKENLAND ALS VOORBEELD 743

Recommend Documents