Inhoud
1. Terrorismebestrijding en ethiek: een ongemakkelijke relatie? 7 Erik Akerboom 2. Waterboarding, rendition, secret flights and secret prisons. Verwording of verwezenlijking van inlichtingenvergaring als methode van terrorismebestrijding aan het begin van de 21e eeuw? 15 Bob de Graaff 3. Ondervraging van Irakese en Afghaanse insurgents: de Nederlandse ervaringen 24 George R. Dimitriu 4. Balanceren tussen afscherming en openbaarheid: informatie uit contraterrorisme in strafzaken 33 Stijn Franken 5. Antiterrorismewetgeving als constitutioneel dilemma. Over grondrechtencompatibiliteit, evaluatie, horizonbepalingen en aparte rechtsruimte 42 Paul van Sasse van Ysselt 6. Autonomie en transparantie 56 Bart Jacobs 7. Effectiviteit vanuit methodologisch perspectief: welke gevolgen heeft de introductie van nieuwe methoden en technieken? 69 Giliam de Valk
Contraterrorisme en ethiek.indd 5 | Elgraphic - Schiedam
19-10-11 10:57
8. ‘We wisten het eigenlijk allang’: terrorismebestrijding vanuit psychologisch perspectief 83 Mark Dechesne 9. De Jack Bauer-cultuur 92 Bob Hoogenboom 10. Terrorismebestrijding en ethiek: een fundamentele relatie 109 Michael Kowalski en Martijn Meeder Noten 115
Contraterrorisme en ethiek.indd 6 | Elgraphic - Schiedam
19-10-11 10:57
hoofdstuk 1
Terrorismebestrijding en ethiek: een ongemakkelijke relatie? Erik Akerboom1
1. Inleiding en brede benadering In de jaren na 9/11 is terrorismebestrijding hoog op de internationale politieke agenda komen te staan. Bij de inspanningen die sindsdien nodig zijn om de dreiging het hoofd te bieden, worden beleidsmakers en uitvoerders nadrukkelijk ook geconfronteerd met vraagstukken betreffende de ethiek en de effectiviteit van inlichtingen in het kader van contraterrorisme. Een onderwerp dat mij als Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding na aan het hart ligt en ten aanzien waarvan ik mijn visie in deze bijdrage nader zal toelichten. Om te beginnen is het een onderwerp dat ook het hart raakt van de Nederlandse aanpak van terrorisme; namelijk de brede benadering. Kern van deze brede benadering is dat het bestrijden van terrorisme is gedoemd tot het figuurlijke dweilen met de kraan open, als er geen aandacht is voor preventie van radicaliseringsprocessen.2 Daarom bemoeien terrorismebestrijders in Nederland zich uit principe juíst met de voorfase van terroristische activiteiten. Dit brengt verschillende momenten met zich mee waarop ethische afwegingen moeten worden gemaakt over de te volgen koers ten opzichte van personen, netwerken en organisaties.3 Hierbij wordt echter niet over één nacht ijs gegaan.
2. Risicodenken Voordat ik hier dieper op inga, wil ik stilstaan bij wat ik noem ‘het hedendaags risicodenken’.4 Dit is een fenomeen dat de afgelopen jaren enorm terrein heeft gewonnen, en zich ook – of juist – manifesteert bij terrorismebestrijding. Het is niet meer alleen belangrijk wat er ís gebeurd; het gaat ook om wat er zou kúnnen gebeuren. En het gaat niet meer om wie iets heeft gedaan, maar we willen weten wie iets zou kúnnen doen. Het
Contraterrorisme en ethiek.indd 7 | Elgraphic - Schiedam
19-10-11 10:57
gevolg daarvan is dat onze omgeving vindt dat alles wat kan worden voorkomen, ook moet worden voorkomen. Mensen verwachten dat de overheid hun veiligheid garandeert. Deze verwachting geldt overigens niet alleen op het gebied van terrorismebestrijding. Daar komt wel iets specifieks bij als het om de risico’s van terrorisme gaat: een terroristische aanslag is geen ongeluk dat iedereen kan overkomen, maar iets waar opzettelijk menselijk handelen achter schuilt, met als doel het veroorzaken van slachtoffers, schade en maatschappelijke ontwrichting. En juist dát maakt terrorisme tot iets dat mensen niet kwalificeren als een risico dat ‘er nu eenmaal bij hoort’, zoals stormen, verkeersongelukken of hoog water. De verwachtingen richting de overheid zijn daarom ook hoog, zo hoog dat velen een inperking van hun persoonlijke vrijheden ervoor overhebben.
3. Asymmetrie van terrorisme en contraterrorisme Dat terrorisme een vorm van asymmetrische oorlogsvoering is, is een stelling die nauwelijks toelichting behoeft. Een zelfgemaakte bermbom wordt ingezet tegen een state-of-the-art-tank, een ongekende, onzichtbare vijand vecht tegen een zichtbare vijand en guerrillatactieken worden ingezet tegenover een planmatige aanpak van een georganiseerde krijgsmacht. In een asymmetrische strijd zijn niet alleen de wapens ongelijksoortig; ook de spelregels die beide partijen hanteren lopen uiteen.5 Terroristen beweren in oorlog te zijn met een land, een regering of een bevolking. Hun doel heiligt daarbij letterlijk alle middelen. Voor hen bestaan geen universele mensenrechten, geen Geneefse conventies, nagenoeg geen ethische grenzen. Hun tegenstanders daarentegen willen feitelijk niets weten van een oorlog – en zeker niet van een oorlog zonder eerbiediging van de Geneefse conventies. Voor hen geldt dus geen uitzonderingstoestand die de mogelijkheid biedt om met alle middelen terug te slaan. Zij zijn in principe gehouden de terroristen te bevechten met de middelen die een democratische rechtsstaat ter beschikking staan in vredestijd. De toestand van asymmetrie betekent dat er geen verregaande mogelijkheden zijn om bijvoorbeeld personen preventief vast te zetten, laat staan om verdachten onder dwang of zelfs met behulp van martelingen informatie te ontfutselen. Grondrechten en andere basale uitgangspunten van een rechtsstaat dienen óók tegenover terroristen in principe – sterker nog: uit principe – gehandhaafd te worden. Doet een overheid of samenleving dat niet, dan is dat juist koren op de molen van de terroristen. Zij zullen dergelijke ontsporingen dankbaar aangrijpen als injustice framing, dat wil zeggen: als bewijs hoe slecht en onrechtvaardig hun te-
Contraterrorisme en ethiek.indd 8 | Elgraphic - Schiedam
19-10-11 10:57
genstander is. Zo bezien is contraterrorisme dus ook een asymmetrische vorm van verdedigen. Hoewel het bij deze verdediging altijd belangrijk is om, ook zonder incidenten, te bezien of nieuwe maatregelen noodzakelijk en proportioneel zijn, is het net zo belangrijk om rekening te houden met de onbedoelde effecten van het overheidshandelen. Ik onderstreep dit, omdat recent onderzoek naar de ervaringen met terrorismebestrijding in de jaren zeventig nog eens heeft laten zien dat spierballentaal en overkill in overheidsoptreden juist averechts uitpakt.6 Een overheid die een matigende invloed op het publieke debat heeft, de weerbaarheid van de samenleving onderstreept – en tegelijkertijd achter de schermen binnen de wettelijke kaders keihard tegen terrorisme optreedt – maakt de meeste kans om de strijd tegen terroristen ook op de lange termijn te winnen.
4. Schending van grondrechten Helaas is het niet zo dat die wettelijke kaders – en de grondrechten die daar onlosmakelijk deel van uitmaken – altijd keurig zijn gekoesterd. Het ideaalbeeld van het Westen als een verzameling beschaafde, democratische samenlevingen, heeft de afgelopen jaren enkele forse deuken opgelopen in het heetst van de contraterroristische strijd. Abu Ghraib, Guantánamo Bay, secret renditions en waterboarding zijn het meest bekritiseerd. Deze voorbeelden hebben bij uitstek voeding gegeven aan injustice framing door de terroristen; het zal de jihadistische beweging mogelijk nieuwe aanwas hebben opgeleverd. De vraag dringt zich op of grondrechtschendingen in alle gevallen te vermijden zijn. Personen en groepen die door middel van bloedige aanslagen hun doelen willen bereiken, schenden immers zelf het meest fundamentele mensenrecht: het recht op leven. En om dit te waarborgen, kunnen soms maatregelen aan de orde zijn die op gespannen voet staan met de rechten van terrorismeverdachten. Terrorismebestrijders worden dan ook veelvuldig voor ethische vragen gesteld, waarop geen makkelijke – laat staan eenduidige – antwoorden zijn te geven.7 Hieronder zal ik enkele voorbeelden geven, die wellicht leiden tot meer gevoel en begrip voor de dilemma’s waarvoor terrorismebestrijders zich gesteld zien.
5. Voorbeelden van ethische dilemma’s Een veelgebruikt voorbeeld als het gaat om terrorismebestrijding en ethiek is het ticking bomb-scenario.8 Zo’n scenario houdt in dat het zou kúnnen voorkomen dat bij de overheid minimaal één persoon bekend is die weet
Contraterrorisme en ethiek.indd 9 | Elgraphic - Schiedam
19-10-11 10:57
waar en wanneer een reeds tikkende bom tot ontploffing zal komen. Om slachtoffers te voorkomen, lijkt het dan gerechtvaardigd om in de ondervraging tot het uiterste te gaan, verder dan normaal is toegestaan. Laat ik vooropstellen dat het scenario van de tikkende bom in de Nederlandse situatie zeer onwaarschijnlijk is, omdat terrorisme in de westerse context niet zo in elkaar zit. Een dergelijke situatie heeft zich tot op heden dan ook nooit voorgedaan. Ook in andere westerse landen is dit eigenlijk meer een gedachteoefening dan realiteit; het is dus eigenlijk een non-scenario. Maar dit scenario van de tikkende bom is wel erg behulpzaam bij het bepalen van onze ethische richtsnoeren op dit vlak. Hoe ver zou de overheid moeten gaan in het geval van een tikkende bom? Ik vind dat de overheid zich ook in een dergelijke situatie aan de wet dient te houden en niet verder mag gaan. Dit betekent niet dat de overheid volkomen machteloos is. Ook nu kunnen – in extreme situaties op het gebied van de gewone misdaad – al pittige ondervragingen plaatsvinden, maar wel binnen de grenzen van de wet. Een terugkerend en meer realistisch dilemma betreft de uitreis van moslimjongeren naar conflictgebieden. Soms heeft zo’n reis, ook als het gaat om geradicaliseerde personen, louter humanitaire of religieuze achtergronden, en soms gaat het om familiebezoek. Maar er moet ook rekening mee worden gehouden dat die jongeren naar zo’n gebied reizen om zich aan te sluiten bij de jihad. Het komt voor dat de overheid beschikt over informatie dat iemand een jihadistisch trainingskamp wil bezoeken. Deze informatie is vaak niet hard genoeg om tot justitieel ingrijpen over te gaan. Betrokkene zal bij aanhouding onmiddellijk verklaren dat hij voor vakantie- of studiedoeleinden wil uitreizen. Moet de overheid hem dan laten gaan? Moet de overheid diensten in de regio waarschuwen dat er iemand aankomt die zich wil aansluiten bij een terroristische organisatie, met het risico dat hij daar wordt opgepakt of erger? Of moet de overheid op oneigenlijke wijze trachten zijn uitreis te verhinderen, met het risico dat zijn frustratie en woede alleen nog maar toenemen, waardoor betrokkene in ons eigen land een veiligheidsprobleem wordt? Voor een dilemma als dit is geen eenduidige oplossing voorhanden. De uiteindelijke beslissing zal altijd gebaseerd zijn op een afweging van de risico’s voor de veiligheid van Nederland, de internationale rechtsorde en – daartoe is de overheid gehouden – voor de betrokkene zelf. Een ander frequent voorkomend dilemma voor een democratische overheid als de Nederlandse betreft het gebruiken of verstrekken van informatie aan overheden in landen die het minder nauw nemen met de mensenrechten. De internationale terrorismebestrijding kan er nu eenmaal niet omheen met dergelijke landen samen te werken, omdat juist dit soort landen vaak beschikken over cruciale informatie die nodig is om
Contraterrorisme en ethiek.indd 10 | Elgraphic - Schiedam
19-10-11 10:57
terroristen op het spoor te komen en af te stoppen. Tegelijkertijd is duidelijk dat zij lang niet altijd op fatsoenlijke wijze aan deze informatie zijn gekomen. Uiteraard wil de Nederlandse overheid in principe geen informatie die verkregen is uit martelingen. Maar wat te doen als deze informatie betrekking heeft op een mogelijk naar Nederland reizende terrorist die hier een aanslag wil plegen? Omgekeerd speelt een vergelijkbare afweging. Soms beschikt de Nederlandse overheid over informatie die duidt op kwade bedoelingen van iemand die wil afreizen naar zo’n land met een twijfelachtige reputatie op het vlak van de mensenrechten. Gaat de overheid dat doorgeven aan de autoriteiten ter plaatse? Ook hier geldt dat in elke casus een zorgvuldige risicoafweging gemaakt moet worden, waarbij het voorkomen van een aanslag met veel menselijk leed een leidend principe zal zijn. Als daarvan (nog) geen sprake is, zal eerder voor een terughoudende opstelling gekozen worden bij het uitwisselen van vooral persoonsgegevens.Vaak blijft de informatie-uitwisseling dan beperkt tot analyses op fenomeenniveau. Zo wordt een minimale vorm van communicatie en samenwerking met het betreffende land in stand gehouden. En zo beschikt de overheid in elk geval over contacten, mocht dat nodig zijn in geval van een acute dreiging. Een recent ethisch en rechtstatelijk vraagstuk deed zich voor op een geheel ander vlak; dat van geradicaliseerde solistische dreigers. Iedereen herinnert zich Koninginnedag 2009, toen Karst T. probeerde om zich met zijn auto in de bus van de koninklijke familie te boren. Zeven omstanders raakten daarbij dodelijk gewond. Zijn daad drukte ons opnieuw met de neus op het feit dat ook eenlingen een groot terroristisch gevaar kunnen zijn, zoals eerder bleek met de aanslagen op Pim Fortuyn en Theo van Gogh. De nctb en zijn partners zien zich gesteld voor de vraag of en hoe we dergelijke solistische dreigers, zogeheten geradicaliseerde eenlingen of ‘lone wolves’, tijdig in het vizier kunnen krijgen, voordat ze overgaan tot geweld. Probleem is dat lone wolves zelden over hun plannen communiceren en deze vaak volstrekt in isolement voorbereiden en uitvoeren. Hoe kom je als terrorismebestrijders dan achter het bestaan van dergelijke plannen? Een veelgehoorde opmerking is dat zoiets nu eenmaal van tijd tot tijd gebeurt en niet te voorkomen is. Toch kan de overheid het zich niet permitteren achterover te leunen. Maar tegelijk kunnen wij onmogelijk alle gefrustreerde eenlingen in onze samenleving in kaart brengen en hun gangen nagaan, omdat zij in de toekomst wellicht ooit een dreiging zouden kunnen gaan vormen voor politiek en bestuur. Dan zou het risicodenken veel te ver doorschieten. In de woorden van terrorismeexpert Jessica Stern:
Contraterrorisme en ethiek.indd 11 | Elgraphic - Schiedam
19-10-11 10:57
Since lone wolves can be hard to detect, law enforcement is dependent on public vigilance but we need to be careful not to violate others’ human rights and civil rights. There’s a tension there.9 Er zal dan ook gezocht moeten worden naar een proportionele tussenweg. Door specifieke risicodomeinen en indicatoren te omschrijven, zou geprobeerd kunnen worden het gevaar van zulke solistische dreigers in elk geval enigszins te reduceren. Maar de verwachtingen mogen niet te groot zijn, reden waarom de overheid ook steeds zal moeten benadrukken dat er altijd een risico zal blijven bestaan.
6. Contraterrorismestrategie Het moge duidelijk zijn dat ik erg hecht aan een heldere omlijning van de ethische grenzen van het contraterrorismebeleid. Dit blijkt ook uit de in de eerste helft van 2011 aan de Tweede Kamer aangeboden contraterrorismestrategie van de Nederlandse overheid voor het komende decennium.10 De Nederlandse regering stelt zich op het standpunt dat de bestrijding van terrorisme altijd dient te geschieden binnen de kaders van de rechtsstaat en met respect voor de fundamentele vrijheden van burgers. Uitgangspunt is echter ook dat deze vrijheden incidenteel en temporeel mogen worden ingeperkt voor een hoger doel; het leven en de veiligheid van medeburgers. Het leven in een rechtsstaat verplicht de overheid fundamentele vrijheden van burgers te eerbiedigen en te beschermen. Juist om die reden, bijvoorbeeld in verband met de bedreigingen waarvoor we staan, bestaat de noodzaak om een constant evenwicht te zoeken tussen vrijheden en veiligheid. Wij zijn steeds opnieuw gehouden tot een zorgvuldige afweging in het licht van de vereiste eerbiediging van onze fundamentele vrijheden. Het gaat bij veiligheid en vrijheid evenwel niet om tegenpolen. Het uitgangspunt is veeleer: vrijheid én veiligheid. Daaruit volgt dat je alleen in een samenleving in vrijheid kunt leven als de overheid zich inspant voor de veiligheid van de burger. Respect voor mensenrechten als centrale randvoorwaarde bij CT-beleid betekent dat de overheid bij elke CT-beleidsmaatregel expliciet rekening houdt met de gevolgen van dergelijke maatregelen voor fundamentele vrijheden. In dit verband wordt wel gewezen op de balans tussen het respecteren van de persoonlijke levenssfeer en het belang van gegevensvergaring in het kader van het voorkomen van terroristische misdrijven. Deze balans is essentieel om het draagvlak voor CT-maatregelen in de samenleving te blijven waarborgen. Dat voor de bestrijding van terrorisme gegevens en informatie van groot belang zijn spreekt voor zich. Ge-
Contraterrorisme en ethiek.indd 12 | Elgraphic - Schiedam
19-10-11 10:57
zocht moet worden naar een evenwicht. Door de grote dreiging die van terroristische misdrijven uitgaat, kan dit evenwicht op een ander punt liggen dan bij de bestrijding van minder gewelddadige misdrijven.11 Belangrijk is dat het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (evrm) inbreuken op in het bijzonder de artikelen 5, 6 en 8 evrm toelaat.
7. Gegevensuitwisseling als kern van CT-praktijk De uitwisseling van gegevens met de daarbij horende aandacht voor proportionaliteit en privacy behoren tot de kern van de CT-praktijk. Persoonlijke gegevens en informatie zijn namelijk voor een effectieve terrorismebestrijding en de daarmee verbonden internationale samenwerking van groot belang. Het verzamelen, registreren, beschikbaar stellen, uitwisselen en gebruiken van persoonlijke gegevens raakt echter ook de privacy van de betrokkenen. Transparantie in algemene zin en zorgvuldigheid zijn bij de omgang met deze gegevens dan ook uiterst belangrijk. De overheid is telkens op zoek naar een goede balans tussen privacybescherming enerzijds en nut en noodzaak van gegevensverzameling en -uitwisseling anderzijds. Het gebruiken van persoonlijke gegevens als instrument in het kader van terrorismebestrijding dient dus altijd goed te worden afgewogen. Het integreren van deze afweging in nieuwe instrumenten door bijvoorbeeld privacy by design of een Privacy Impact Assessment kan deze afweging ondersteunen. Hierbij dient te worden opgemerkt dat privacy inmiddels een dynamisch en relatief goed is. De privacy van burgers is door de opkomst van internet en andere technologische ontwikkelingen afgenomen. Dit heeft tot gevolg dat niet alleen veel persoonlijke gegevens vrijwillig beschikbaar worden gesteld aan de overheid, maar ook aan de private sector en andere burgers. De kwetsbaarheden die dit met zich meebrengt vanuit terroristisch oogpunt, worden door de overheid nauwlettend gevolgd. Daarnaast dient de overheid ook over instrumenten te beschikken om hergebruikte gegevens die kwetsbaarheden van personen of objecten verhogen te kunnen verwijderen van het internet. De ingrijpende gevolgen van terroristische aanslagen – in termen van verlies aan mensenlevens én schade aan onze rechtsorde – dwingen ons soms om ver te gaan bij het voorkomen hiervan. Tegelijk moeten wij er alles aan doen om de principiële uitgangspunten van onze rechtsorde zoveel mogelijk te respecteren, om onze geloofwaardigheid en legitimiteit te behouden.
Contraterrorisme en ethiek.indd 13 | Elgraphic - Schiedam
19-10-11 10:57
8. Evaluatie contraterrorismebeleid Bovendien moeten wij terroristen geen munitie aanreiken om ons als onrechtvaardig neer te kunnen zetten. Dat vereist van politiek, samenleving én terrorismebestrijders zelf een constante bezinning op nut en noodzaak van maatregelen die in het kader van contraterrorisme worden genomen én een bereidheid deze te verzachten of te schrappen. Vandaar dat ik ook erg blij ben met het rapport van de Commissie Suyver, dat de weg heeft gebaand voor evaluatie van het Nederlandse contraterrorismebeleid.12 Als het gaat om de totstandkoming van nieuwe, breder toepasbare maatregelen, die betrekking hebben op gegevensuitwisseling, dient transparantie te worden betracht waar het gaat om het doel en het verwachte effect van deze maatregelen. Ook als deze maatregelen (mede) worden getroffen met het oog op terrorismebestrijding. In het afgelopen decennium is hierbij in het kielzog van verschillende terroristische aanslagen ten aanzien van sommige maatregelen minder expliciet stilgestaan. Voor het behoud van draagvlak en legitimiteit van terrorismebestrijding op de lange termijn zal de overheid hieraan in de toekomst expliciet aandacht besteden.
9. Oog voor dilemma’s Om op een goede manier invulling te kunnen blijven geven aan een verantwoorde bestrijding van terrorisme is het van cruciaal belang om een scherp oog te hebben voor de dilemma’s die hierbij komen kijken en antwoorden te ontwikkelen op deze dilemma’s. Een afgewogen brede benadering, een realistische omgang met maatschappelijke risico’s, een matigende toon in het publieke debat gecombineerd met een stevig optreden achter de schermen, zijn wat mij betreft belangrijke bouwstenen voor een verantwoorde bestrijding van terrorisme. Ondanks het feit dat er in Nederland veel aandacht is voor ethische dilemma’s die terrorismebestrijding met zich mee kan brengen, is het belangrijk om hier nog eens goed bij stil te staan. Het afwegen van dilemma’s zou een explicieter onderdeel van de professie van terrorismebestrijder kunnen worden. Hierdoor kan worden voorkomen dat het uitzoeken van de complexe ethische implicaties van tamelijk abstracte maatregelen niet onbedoeld vooral wordt overgelaten aan de doorgaans zeer drukke uitvoeringspraktijk. Ervaringen met en methoden voor de praktische omgang met dilemma’s binnen het leger, politie of zorginstellingen kunnen hierbij behulpzaam zijn.
Contraterrorisme en ethiek.indd 14 | Elgraphic - Schiedam
19-10-11 10:57
