In zes stappen van probleem- naar prachtwijk. Ingekorte versie hiervan verscheen in NRC Handelsblad, 19 mei 2007 Godfried Engbersen De adoptie van wijken Al meer dan vijftig jaar kent Nederland een sterke fascinatie voor de wijk als aangrijpingspunt voor integratiebeleid. Dat gold meer dan vijftig jaar geleden toen deskundigen discussieerden over de moderne stadswijk als kader voor integratie en dat geldt vandaag de dag wanneer politici en bestuurders hun zorgen uiten over de slechte situatie in diverse stadswijken. Toch is de situatie afwijkend van de jaren veertig en vijftig. Toen ging het vooral over de belofte van de toekomst en het ledigen van woningnood, nu gaat het vooral over de hardnekkigheid van grootstedelijke integratieproblemen en de angst voor ´Franse toestanden’. Eind 2006 ontstond er enige commotie toen de toenmalige minister Winsemius van Vrom liet weten, dat er in veertig Nederlandse stadswijken sprake is van een dusdanige cumulatie van fysieke en sociaal-economische achterstanden en problemen dat deze wijken dreigen af te glijden. Inmiddels heeft Minister Vogelaar voor Wonen, Wijken en Integratie (WWI) eveneens veertig wijken aangewezen voor extra investeringen in het kader van het project ‘Van probleemwijken tot prachtwijken’. De waarschuwing van Winsemius en het recente beleid van Vogelaar geven aan dat het grotestedenbeleid tot nog toe te weinig heeft bijgedragen aan de oplossing van stedelijke problemen. Het probleemcumulatiegebiedenbeleid uit de jaren tachtig, de sociale vernieuwing uit het begin van de jaren negentig en het grotestedenbeleid van 1994 tot heden, hebben er niet voor gezorgd dat wezenlijke verbeteringen hebben plaatsgevonden in inmiddels klassieke probleemwijken, zoals de Schilderswijk in Den Haag of de Afrikaanderwijk in Rotterdam. Ook heeft het niet kunnen voorkomen dat er nu serieuze problemen bestaan in buurten die in de naoorlogse periode juist met de wijkgedachte voor ogen zijn gebouwd, denk bijvoorbeeld aan een wijk als ´Bouwlust´ in Den Haag-Zuid. Natuurlijk zijn er ook bescheiden successen geboekt, bijvoorbeeld bij het verbeteren van de woningvoorraad, maar het tempo waarin deze verbetering voltrekt is erg traag. De witte en zwarte vlucht van autochtone en allochtone middengroepen gaat onverminderd voort. Ook in de sfeer van werkgelegenheid zijn er successen geboekt, maar deze hebben vooral te maken met economische conjuncturele ontwikkelingen en hebben weinig van doen met het grotestedenbeleid zelf. De vraag is nu waarom de investeringen van honderden miljoenen zo weinig effect hebben gesorteerd en welke wegen Minister Vogelaar moet inslaan om tot een meer succesvol grotestedenbeleid te komen.
1
Nederland verandert Een eerste antwoord op de vraag naar de geringe effectiviteit van het grotestedenbeleid is dat de complexiteit van de sociale problemen sterk is toegenomen. Nederland is verandert sinds de jaren vijftig. Nederland is een immigratiesamenleving geworden die te maken heeft gekregen met een structurele integratieopgave. Migranten uit alle delen van de wereld vestigen zich in de grote steden van Nederland, permanent en in toenemende mate ook tijdelijk. Nederland is ook een postindustriële samenleving geworden waarin laaggeschoolde werknemers weinig kans meer hebben op een volwaardige baan in de diensteneconomie. En tenslotte is Nederland een sterk geïndividualiseerde samenleving geworden waarin de sociale banden tussen burgers, groepen en familieleden losser zijn geworden en waarin de richtinggevende instituties van weleer (arbeid, klasse, familie, etc.) aan betekenis hebben verloren. De problematische gevolgen van veel van deze veranderingen vinden we in uitvergrote vorm terug in de zogenaamde probleemwijken. Daar wonen te veel werklozen, schooluitvallers, eenoudergezinnen, jeugdige delinquenten, illegale migranten en tijdelijke arbeidsmigranten. Daar spelen serieuze problemen van veiligheid en leefbaarheid, mede als gevolg van een zeer naargeestige openbare ruimte. En daar vindt een te snelle doorstroom van bewoners plaats. Wie van deze wijken ‘prachtwijken’ wil maken zal nadrukkelijk werk moeten maken van het verbeteren van de maatschappelijke positie van de bewoners. Prachtwijken zijn wijken waar bewoners een perspectief hebben op maatschappelijke stijging en waar een publieke ruimte aanwezig is die deze ambitie ook uitstraalt. Kleine stedenbeleid Een tweede antwoord op de vraag naar de geringe effectiviteit betreft de aard van het beleid zelf. In de korte geschiedenis van het grotestedenbeleid zijn vier dominante beleidsreacties te onderscheiden, waarbij in sommige perioden vooral één daarvan centraal heeft gestaan (zie figuur 1). Ten eerste is er de bureaucratische reactie van planning en controle dat vooral in de beginperiode dominant was, maar dat tot op de dag van vandaag een rol speelt. Het zijn de Haagse departementen die de regels van het spel en de subsidievoorwaarden dicteren, ondanks de retoriek dat het grotestedenbeleid van onderop gestalte moet krijgen. De onderkenning dat centrale bureaucratische sturing onvoldoende werkt, leidt dan vervolgens tot allerlei beschouwingen over procedures en ontkokering waarbij het grotestedenbeleid gereduceerd wordt tot een bestuurlijk vraagstuk. Een ander kenmerk van de bureaucratische reactie is het principe van verdelende rechtvaardigheid waardoor het grotestedenbeleid al vrij snel veranderde in een kleine stedenbeleid waaronder, naast de vier grote steden, nog 21 andere steden
2
ressorteerden. Het gevolg daarvan is dat het beleid te weinig kritische massa had en er een schot hagel werd afgevuurd op 25 steden. Figuur 1: De onoverzichtelijkheid van het grotestedenbeleid Het fatalistische antwoord:
Het bureaucratische antwoord:
Nadruk op: onvoorspelbaarheid en onbedoelde gevolgen van beleid
Nadruk op: expertise, planning en publiek management
Schuld: het noodlot van beleid en goede bedoelingen
Schuld: slechte procedures, verkokering, gebrek aan professionele expertise
Oplossing: minimale anticipatie en veel improvisatie
Oplossing: meer expertise, betere procedures, ontkokering
Wachtwoorden: ‘berusting’ en ‘veerkracht’
Wachtwoord: ‘sturing’
Het marktantwoord:
Het gemeenschapsantwoord:
Nadruk op: calculerende actoren die op basis van welbegrepen eigen belang handelen Schuld: verkeerde financiële prikkels door te veel overheid en verkeerde prijsstellingen
Nadruk op: civil society, maatschappelijk middenveld Schuld: te veel centrale overheid en markt, problemen van afhankelijkheid en eigen belang
Oplossing: marktachtige mechanismen, competitie, prestatiemeting, eigen verantwoordelijkheid
Oplossing: participatie, gemeenschapontwikkeling
Wachtwoorden: ‘welbegrepen eigenbelang’ en ‘eigen verantwoordelijkheid’
Wachtwoorden: ‘gemeenschapsparticipatie’ en ‘actief burgerschap’
Bron: geïnspireerd op Christopher Hood 2000, p.26
Ten tweede is er het marktantwoord dat vooral geïntroduceerd is in de jaren negentig en ook nog steeds actueel is. In de afgelopen twee decennia hebben grote en kleine stelselherzieningen plaats gevonden waarin het principe van marktwerking een centrale plaats inneemt. Woningbouwcorporaties komen op afstand van de overheid te staan, reïntegratiebeleid, inburgeringsbeleid en deels ook welzijnsbeleid worden steeds meer uitgevoerd door private partijen. Ook in de sfeer van veiligheid zijn talloze private partijen actief. De tucht van de markt lijkt geen louterende werking te hebben gehad, maar vooral een ‘projectencarrousel’ te hebben gecreëerd van tijdelijke, kleinschalige en vooral futiele initiatieven. Daarnaast wordt steeds meer geprobeerd door verandering van financiële prikkels om instellingen en individuen in de juiste richting te sturen, zoals middels het stoppen en verlagen van subsidies en uitkeringen of het 3
verhogen van huren. Verder zien we dat de prestaties van instellingen, scholen, maar ook van wijken openbaar worden gemaakt zodat bewoners weten waar de beste school of de veiligste wijk is. Prestatiemetingen hebben echter ongewenste bijeffecten. Als medewerkers van instellingen weten dat ze op prestaties worden afgerekend hebben ze de neiging deze cijfers te manipuleren. Men gaat zich dan achter cijfers verschuilen die geen reële afspiegeling zijn van standen van zaken in de sociale werkelijkheid. Dat gebeurt te vaak in grotestedenland. Ten derde is er het gemeenschapsantwoord dat de nadruk legt op gemeenschapsparticipatie in de civil society, vaak in reactie op de top down benadering van het grotestedenbeleid. Die nadruk op gemeenschapsparticipatie zagen we in de gloriedagen van de stadsvernieuwing (inspraak) in de jaren zeventig, maar heeft vooral de laatste jaren meer gewicht gekregen onder invloed van het waarden en normendebat. Er wordt veel gemeenschapsparticipatie verwacht van de moderne burger, maar juist in de probleemwijken is het stedelijk weefsel fragiel, is het verenigingsleven zwak ontwikkeld en moeten geen overdreven verwachtingen worden gekoesterd van burgerparticipatie. ‘Het leven in dit land’, schreef Marc Chavannes, ‘wordt overwoekerd door een algensoort die bureaucratisch gedrag en vrije marktdenken verenigd, overgoten met een welzijnssausje uit de jaren zeventig.’ Chavannes schreef dit over de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO), maar zijn omschrijving is ook accuraat voor het grotestedenbeleid (NRC Handelsblad, 12 mei 2007). Ten slotte is er het fatalistische antwoord dat vooral op lokaal niveau zichtbaar wordt, met name bij instellingen die te maken hebben met permanente reorganisaties en ingewikkelde bureaucratie of bij bewoners die alle nieuwe beleidsretoriek ten spijt weinig zien veranderen aan de sociale problemen in hun buurt. Fatalisme is een fraai defensiemechanisme tegen overdreven verwachtingen, maar draagt het gevaar in zich van te veel de schouders ophalen (‘het heeft toch geen zin’). Tegelijkertijd getuigt het fatalistische antwoord van realisme en ook veerkracht. Maar wie veranderingen wil bewerkstelligen zal lokale culturen van berusting bij instellingen en bewoners moeten doorbreken. De vier geschetste beleidsantwoorden komen tegelijkertijd voor en zijn in belangrijke mate een reactie op elkaar. Tezamen geven ze een echter goed beeld van de hedendaagse onoverzichtelijkheid van het grotestedenbeleid. Van probleemwijk naar prachtwijk Wat zou Minister Vogelaar nu moeten doen om de effectiviteit van het grotestedenbeleid te vergroten? Een eerste stap is om heel selectief te zijn. Ik steun de Minister van harte om het beleid vooral te richten op een veertigtal wijken. Natuurlijk kunnen daar nog wel een paar aan worden toegevoegd, maar het getuigt van praktische wijsheid om de schaarse middelen geconcentreerd in te zetten. Een tweede suggestie aan de Minister is om gebruik te maken van inzichten uit een uniek beleidsexperiment dat in de periode juni 2006-mei 2007 4
in alle stilte is uitgevoerd (en waaraan ze ook zelf heeft deelgenomen). Het betreft de adoptie van 13 stedelijke gebieden door evenzoveel adoptieteams.1 Die teams bestonden onder andere uit een directeur-generaal (DG) van een departement, een onafhankelijke deskundige, een wethouder en een ‘adoptieminister’ (zie bijlage: overzicht 1). De idee was dat door het aanstellen van adoptieteams bestaande uit personen met ‘bestuurlijke spierballen’ blokkades en tegenwerkingen in de aanpak van achterstandswijken doorbroken konden. Uit een evaluatie van dit beleid blijkt dat er reële successen zijn geboekt bij het verbeteren van het onderwijs, de werkgelegenheid, de huisvesting en de leefbaarheid in de dertien adoptiegebieden. Het betreft Amsterdam (Nieuw West en Overtoomse Veld). Rotterdam (Rotterdam-Zuid I en II), Den Haag (Zuidwest), Utrecht (Overvecht), Deventer (Rivierenbuurt), Den Helder (Zuiderzeebuurt), Zaanstad (Poelenburg), Emmen (Emmerhout), Heerlen (Meezenbroek, Schaesbergerveld en Palemig), Hengelo (Berflo Es) en Haarlem (Slachthuisbuurt). Wat heeft dat adoptiebeleid nu voor inzichten opgeleverd waarmee Minister Vogelaar haar voordeel kan doen? Een eerste inzicht is dat individuen het verschil maken. Abstracte grootheden als bureaucratie, markt of civil society brengen de oplossing niet als vanzelf naderbij. Het zijn vooral daadkrachtige personen die het verschil maken, juist in het labyrint van het grotestedenbeleid. Dat kunnen (ex-)ministers, wethouders, wijkmanagers, deelraadvoorzitters, bewoners of geëngageerde rijksambtenaren zijn. Het is cruciaal om deze mensen te vinden en rugdekking te geven. Het zijn mensen die over drie competenties beschikken: (1) ze zijn in staat de stedelijke problemen te zien en te verwoorden; (2) ze zijn in staat om serieus partij te bieden aan significante andere partijen (zoals corporaties, bedrijfsleven, projectontwikkelaars) en (3) ze zijn in staat hun inzichten en initiatieven beleidsmatig te laten landen. Vooral het vermogen van deze mensen om op basis van persoonlijke kwaliteiten en engagement resultaten te boeken, is bijzonder. Evenals hun vermogen om de eigen professionele en ambtelijke torens te verlaten en – ook buiten kantooruren – concrete plannen te ontwikkelen met private partijen. Het is opvallend dat de naam van Jan Schaefer nog altijd valt. Een persoon die er al lang niet meer is, maar zijn geest waart nog dagelijks rond in het grotestedenbeleid. Een tweede inzicht is dat Minister Vogelaar nadrukkelijk gesteund moet worden door haar collega-ministers van Onderwijs, Sociale Zaken en Werkgelegenheid en Binnenlandse Zaken. Een aanpak die van probleemwijken ‘prachtwijken’ wil maken zal niet alleen de woningvoorraad moeten verbeteren, maar ook actief moeten zijn op de terreinen van werkgelegenheid, onderwijs en opvoeding, en veiligheid en leefbaarheid. Het zijn deze vier terreinen die integratie mogelijk maken. 1
Zie G. Engbersen et al.. (2007) De adoptie van wijken. Een evaluatie van ‘Nieuwe Coalities voor de Wijk’, Rotterdam 2007
5
Een derde inzicht is dat een effectieve aanpak van stedelijke problematiek staat of valt met het vermogen om scherpe lokale probleemdiagnoses te maken. De gedachte dat lokale partijen beter weten wat er in de eigen gemeente of wijk aan de hand is, gaat niet altijd op. Ook lokale partijen hebben vaak moeite om sociale- en beleidsproblemen te diagnosticeren en te formuleren. Opvallend daarbij is dat men vaak met een Haagse bril naar de eigen lokale situatie kijkt. Dit lijkt deels ingegeven door jarenlange ervaringen met Haagse subsidieregelingen waarbij het cruciaal is om de juiste sleutelwoorden te gebruiken (sociale cohesie, sociale herovering). Het gevolg is echter dat daarmee de lokale luiken dicht gaan waardoor er onvoldoende zicht is op de eigen lokale vraagstukken. Een vierde les is dat lokale overheden in staat moeten zijn om coalities aan te gaan met (semi-)publieke en private spelers. In het beleidsexperiment zijn diverse vruchtbare coalities aangetroffen ter verbetering van het onderwijs, de werkgelegenheid, de leefbaarheid, de toekomstkansen van kinderen en de openbare ruimte. Twee type coalities zijn vooral van belang, namelijk publiekprivate coalities en lokale-centrale coalities. Aan het eerste type liggen principes van welbegrepen eigen belang ten grondslag, het tweede type is gebaseerd op het doorbreken van mogelijke juridische of institutionele blokkades of op het overdragen van kennis tussen centrale en lokale overheden. Beide principes dienen te worden gekoesterd. Wie bedrijven, projectontwikkelaars of bewoners wil interesseren om in een wijk te investeren zal duidelijk moeten maken dat zij daar voordeel bij hebben (en de voorwaarden moeten scheppen voor een prettig onderneming- en woonklimaat). Wie een daadkrachtig grotestedenbeleid wil voeren dient een optimale communicatie en regelgeving te realiseren die in dienst staat van een effectieve uitvoering van beleid en van een snelle oplossing van problemen. Een belangrijke les is ook de inbreng van diverse DG’s die door hun bestuurlijk gewicht zaken tot stand wisten te brengen op rijksniveau en op lokaal niveau. Deze ‘buitenpost’-rol van DG’s verdient continuering. Voorbij de wijk Wil de 40 wijkenaanpak succesvol zijn, dan zal men op meerdere schaalniveaus actief moeten zijn. Ook dit is een belangrijke les. Er dient geïnvesteerd te worden in werk in de wijk, in de openbare ruimte, in goede scholen, in een goede woningvoorraad, maar dit dient niet te leiden tot een fixatie op de wijk. Wat dat betreft is het interessant om te zien dat de adoptieprojecten in de vier grote steden omvangrijke gebieden betroffen: Rotterdam: Pact op Zuid (ruim 190.000 bewoners), Amsterdam: Nieuw West (bijna 140.000 bewoners), Den Haag: Zuidwest (ruim 60.000 bewoners) en Utrecht: Overvecht (ruim 30.000 bewoners). Het is ook interessant om te zien dat heel kleine gebieden betrokken zijn bij het adoptiebeleid, zoals de Rivierenwijk in Deventer (bijna 5000 bewoners) en de Zuiderzeebuurt in Den Helder (bijna 800 bewoners). Kleine schaalniveaus lenen zich bij uitstek voor projecten ter verbetering van de 6
leefbaarheid, veiligheid en de openbare ruimte, of voor beter basisonderwijs en opvoedingsondersteuning. Voor vraagstukken van werkgelegenheid, huisvesting en landelijke regelgeving ligt het minder voor de hand. Het is noodzakelijk dat regionale, stedelijke arbeidsmarkten worden gestimuleerd om meer werk in de regio tot stand te brengen, dat er een regionaal huisvestingsbeleid komt waarbij steden tot een gemeenschappelijk beleid komen voor de huisvesting van lage inkomensgroepen, en dat op rijksniveau wet- en regelgeving wordt veranderd of ontwikkeld om stedelijke problemen op te lossen. Een te sterke fixatie op de buurt kan het opereren op hogere schaalniveaus in de weg staan. Een laatste les is om bewoners bij de planvorming te betrekken. Een grotestedenbeleid zonder de bewoners van probleemwijken serieus te nemen, is gedoemd te mislukken. Menig oude stadswijk heeft de afgelopen jaren vluchtige belangstelling gekregen van politici. Naar aanleiding van onlusten in enkele Antwerpse migrantenwijken analyseerde de Belgische schrijver Walter van den Broeck dat mechanisme: politici bezoeken de plekken des onheil, schudden een paar handen, stellen een paar vragen, maar luisteren niet echt naar de verontruste autochtone en allochtone bevolking. De blijvende aandacht die nodig is om iets te doen aan het onverminderd grote onbehagen in veel stadswijken is voor veel politici moeilijk op te brengen. Minister Vogelaar staat nu voor een grote opgave. Zij moet de wijken ingaan en profiteren van de kennis die de bewoners hebben over hoe de problemen kunnen worden aangepakt. Maar zij moet daar niet haar tenten permanent willen opslaan. Haar natuurlijke werkplek is Den Haag. Samen met haar collega-ministers en in samenwerking met krachtige lokale partijen moet zij ervoor zorgen dat de reële problemen van de bewoners van de probleemwijken eindelijk worden opgelost. Literatuur Engbersen, Godfried, Erik Snel en Jan de Boom (2007). De adoptie van wijken. Een evaluatie van ‘Nieuwe Coalities voor de Wijk’. Rotterdam: Risbo Hood, Christopher (2000). The art of the state. Culture, rhetoric, and public management. Oxford: Oxford University Press.
7
