Impressies van de debatten Conferentie Governance van Klimaatadaptatie: handelingsperspectieven Rotterdam, 13 maart 2014 Tijdens de debatten gingen wetenschappers en beleidsmensen met elkaar in gesprek over governance vraagstukken die spelen in klimaatadaptatie. Deelnemers werden uitgenodigd mee te debatteren en tot handelingsperspectieven te komen voor hun eigen praktijk. Hieronder volgt per debat een korte impressie van de gesprekken.
1
1. Met het Deltaprogramma de regio aanzetten tot slimme adaptatie Met Geert Teisman (hoogleraar Erasmus Universiteit Rotterdam) en Bart Parmet (directeur staf Deltacommissaris) Omschrijving Bart Parmet en Geert Teisman gingen met elkaar en met de deelnemers in debat over de volgende stappen in het DeltaprogrammaHet Deltaprogramma streeft naar een integrale aanpak. Echter, het Deltafonds kent strikte toepassingsregels: het is bedoeld voor de bekostiging van waterveiligheids- en zoetwatermaatregelen van nationaal belang. Hoe zorgen partijen ervoor dat een brede, integrale aanpak ook daadwerkelijk van de grond komt? Welke governance lessen zijn hier van toepassing? Wat moeten overheden doen en laten? Welke ervaringen uit de eerste fase van het Deltaprogramma moeten we vasthouden? Reflectie Als nationaal programma biedt het Deltaprogramma alle mogelijkheden aan regio’s om zelf tot slimme klimaatadaptatiemaatregelen te komen. Het is aan de Regio of ze de kansen oppakt, betoogde Parmet. Teisman bracht daar tegenin dat de Rijksinvesteringsfondsen (nHWBP, MIRT, KRW) onderling te veel gescheiden zijn, en integraal werken nodeloos frustreren. Ook lijkt het MIRT tot 2028 te zijn volgeboekt, wat de ontvankelijkheid voor nieuwe plannen niet ten goede komt. Hij pleitte voor een overkoepelend integraal fonds. Maar MIRT bijvoorbeeld kent allerlei checks die juist gaan over de bredere inbedding, daar komt steeds meer aandacht voor. Verkokering is anderzijds het resultaat van een proces, en niet alleen maar slecht; het heeft ook een nuttige functie, en je kunt het beter accepteren en mee werken, dan het proberen te bestrijden. Overal waar je knipt, moet je ook weer plakken. Het omwisselbesluit (rijk doet voorstel maar Regio kan met beter alternatief komen) zoals toegepast in Ruimte voor de Rivier is een mooi voorbeeld hoe het kan werken. De samenwerkingsarrangementen zouden meer de projecten moeten volgen, en ruimte moeten bieden voor maatwerk per project of regio. Daarbij zou motto moeten gelden: Geld van een ander kun jij niet uitgeven, maar je mag elkaar wel aanspreken. Slim integraal implementeren betekent dan het bij elkaar brengen en afstemmen van investeringsagenda’s. Ook de NGO’s en bedrijfsleven kunnen belangrijke rol vervullen bij het integraal houden van de oplossingen. Met constateerde dat er nog een belangrijke kennisleemte ligt bij de governance van de uitvoering; bestuurskunde van de uitvoering. Dit kan helpen bij de volgende fase van het Deltaprogramma.
2. Klassieke sturing versus nieuwe (bottom-up) arrangementen Met Stefan Kuks (Watergraaf WS Vechtstromen, Hoogleraar Universiteit Twente en Klimaatambassadeur), Heleen Mees (PhD-onderzoeker Universiteit Utrecht), Daan Boezeman (PhDonderzoeker Radboud Universiteit) en Martijn Vink (PhD-onderzoeker Wageningen University) Omschrijving Stefan Kuks gaat in debat met PhD-onderzoekers over de voor- en nadelen van klassieke en nieuwe vormen van sturing. In een Klimaat Actieve Stad worden successen geboekt door een bottom-up aanpak. In de dynamiek van de stad kansen zien, kansen benutten en maatregelen met meerdere 9
2
partijen realiseren is niet alleen een krachtig concept voor klimaatadaptatie, maar werkt ook enthousiasmerend naar andere werkvelden! Hoe ver kunnen we komen met deze aanpak? Waar zitten de grenzen? En wanneer grijpen we liever terug op klassieke sturing? Reflectie Bottom-up arrangementen zijn een noodzakelijk onderdeel geworden van de aanpak, omdat veel belangen en aspecten op lokaal niveau met elkaar in evenwicht moeten worden gebracht. Het Waterschap ziet zichzelf als lokale speler, maar kan richting burgers nog steeds als een top-down sturende actor fungeren. Dat blijkt ook uit woorden zoals “wateropgave’’. Deze suggereert een behoorlijk verplichtende werking. De gemeenten kunnen een veel steviger rol gaan pakken bij de implementatie van lokale maatregelen, zoals Rotterdam laat zien. Ook in het buitenland zijn daar goede voorbeelden van. Bottom-up werkt mogelijk niet als problemen urgent zijn en van nationaal belang zoals de veiligheid. Kuks bracht daar tegenin dat ook bij veiligheid tegen overstroming zaken veel meer onderhandelbaar en flexibel zijn dat je zou vermoeden. Zo kan een kabinet een noodzakelijk geacht budget voor veiligheid halveren, en bestaan er ook in de Randstad uiteenlopende veiligheidsnormen, afhankelijk van de locale situatie. Top-down en bottom-up zijn beide aanwezig, en functioneren naast elkaar. Het gaat om het sturen op verbinding. Een platform op het middenniveau kan grote toegevoegde waarde hebben om beide stromen met elkaar te verbinden, arena’s te koppelen en samenhang te bewaken. Partijen moeten leren te werken vanuit kracht in plaats van macht, en rollen meer te zien als nevengeschikt dan als hiërarchisch. Sturende organen moeten politiek/bestuurlijk zijn ingevuld, en niet alleen ambtelijk. Dit voorkomt een té technisch-rationele invulling met vergroot risico dat voorstellen sneuvelen in het politieke proces. Ook het middenniveau is dit een belangrijk aandachtspunt Deelnemers constateerden, dat we nog te weinig weten van het middenniveau, en dat nader onderzoek/kennisdeling belangrijk is.
3
3. Solidariteit of het profijtbeginsel: wat is nodig voor klimaatadaptief waterbeheer? Met Hans Oosters (dijkgraaf HH Schieland & Krimpenerwaard), Pier Vellinga (hoogleraar Wageningen UR en VU), Carl Paauwe (Kwartiermaker Stichting Waterbuffer) en Andrea Keessen (universitair docent Universiteit van Utrecht) Omschrijving Hans Oosters, Pier Vellinga, Carl Paauwe en Andrea Keessen gaan met elkaar en met u het debat aan over het profijtbeginsel. De afstand tussen betaling en zeggenschap op het gebied van waterkeringen is vrij groot. Dat geldt inmiddels ook voor het stedelijk waterbeheer. Oost-Nederland betaalt mee aan de zeedijken, de stedeling betaalt fors mee aan het buitengebied. Zou het kunnen zijn dat het huidige omslagstelsel uitnodigt tot minder kosteneffectieve en minder duurzame oplossingen? Moeten we zo doorgaan, om klimaatadaptatie te betalen? Of moet de relatie tussen belang, betaling en zeggenschap juist sterker worden (zoals ten tijde van de ontwikkeling van de waterschappen: wie het water deert, die het water keert) om tot kosteneffectieve en duurzame oplossingen te komen. En zo ja, hoe kunnen we dan het oude profijtbeginsel versterken? Reflectie Eerste opvallend kenmerk in het debat: allerwegen doet men beroep op de historie of om het ene of het andere beginsel als leidend te verdedigen. Hans Oosters zette het Nederlandse waterkerings- of waterveiligheidsbeleid neer als een lange traditie van solidariteit, terwijl Pier Vellinga beklemtoonde dat er van meet af ook ‘profijt’ in had gezeten. Juist het teveel aan solidariteit op een bovendien te grote schaal leidt volgens hem tot onvoldoende draagvlak en, bovendien, tot perverse prikkels. De boer of ondernemer die in de Zuidplaspolder een bedrijf vestigt, betaalt, door het doorgeschoten solidariteitsbeginsel, amper voor de extra risico’s die hij daar loopt. Er is dus behoefte aan een sterker teruggrijpen op het profijtbeginsel. Ook Andrea Keessen greep terug op de historie, toen ze aangaf dat door toenemende verstatelijking en institutionalisering, de oorspronkelijke normatieve principes nauwelijks nog zichtbaar waren. Vanuit de zaal werd beklemtoond dat, veel meer dan principes, feitelijke allocaties van lasten en lusten in het waterbeleid onhelder en onzichtbaar blijven. Met name de onevenredig lage bijdrage van de landbouw werd gewraakt, inclusief het feit dat burgers, stedeling of niet, nauwelijks weten hoe weinig dekkend de waterschapsbijdrage van die sector is, en hoe de rest van het land daarvoor bijspringt/opdraait. Gegeven die onzichtbaarheid, is een discussie over solidariteit of profijt niet eens goed mogelijk. Allerwegen werd aangedrongen op helderheid en transparantie. Op de vraag hoe de waterschappen, parallel aan de reactie van NUON, RWE c.s., zouden reageren op allerlei kleinschalige initiatieven die buiten hen om beginnen, antwoordde Oosters dat ze daarvoor openstaan. Het initiatief van de Stichting Waterbuffer kan als een voorbeeld gelden. Paauwe gaf aan dat die initiatieven zowel solidariteit als profijt in zich dragen.
4
4. Grensoverschrijdende samenwerking of een nationale aanpak? Met Max Linsen (adviseur internationale afstemming RWS), Thomas Hartmann (assistant professor UU), Tobias Renner (Duits-Nederlands regionaal waterplatform, adviseur Royal Haskoning) Omschrijving Voor het benedenstrooms gelegen Nederland in een delta met vier Europese rivieren is solidariteit met buurlanden van groot belang. Effecten van klimaatverandering stoppen namelijk niet bij fysieke of antropogene grenzen. Met de recente Europese Richtlijn Overstromingsrisico’s – en het solidariteitsbeginsel – probeert de EU de samenwerking voor overstromingsmanagement tussen lidstaten te stimuleren. Echter, watermanagement in Nederland heeft voornamelijk een nationale focus. Dit heeft voordelen, omdat je alles in eigen hand houdt, echter dit zou ook in strijd kunnen zijn met internationale belangen. Bovendien anticipeert Nederland vooral sectoraal op de effecten van klimaatverandering door prioriteit te geven aan waterveiligheid, terwijl bijvoorbeeld Duitsland voor een meer integrale insteek kiest. Is het Nederlandse watermanagement te nationaal en te sectoraal om solidair en effectief te zijn? Of is deze focus juist een verstandige keuze? Reflectie Max Linssen gaf aan dat de sterk ‘binnenlandse’ agenda van het deltaprogramma een gemiste kans was/is. Tegelijkertijd wees hij erop dat Nederland, bijvoorbeeld via de Rijn-, Schelde- en Maascommissies, voortdurend op internationale afstemming uit is. Hartmann beoordeelde de situatie op de wat langere termijn en ziet geleidelijk stappen in de goede richting: internationale afstemming, met name met Duitsland, gaat stap voor stap, en dat is ook de enig mogelijke weg. Hij wees ook op de uiteenlopende rol van de ruimtelijke planning in beide landen, en op de verschillende rolverhouding tussen waterbeleid en ruimtelijk beleid aan beide zijden van de grens. Renner werkt vooral op regionaal en lokaal niveau aan afstemming tussen Nederland en Duitsland; hij heeft niet zozeer last van een te nationale of te sectorale opvatting vanuit Nederland, zoals de debatstellingen suggereren. Wat afstemming lastig maakt is vooral dat Nederland, mede door zijn veel sterkere en prestigieuzere watersector, voortdurend andere mensen en andere bestuursniveaus voor overleg naar Duitsland stuurt. Aan die kant van de grens wordt men daar een beetje tureluurs van. Tegelijk ziet hij dat de afstemming op dat regionale en lokale niveau redelijk functioneert, en misschien nog te weinig als een leerschool wordt gebezigd voor samenwerking op andere niveaus.
5
