IMPLEMENTATIE VAN HET NLQF

IMPLEMENTATIE VAN HET NLQF Juridische modaliteiten en consequenties Opdrachtgever: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

Prof. mr. P.W.A. Huisman, Erasmus School of Law/ De Haagse Hogeschool Mr. F. A.M. Hendriks, Hobéon M.m.v. Ir. A.T. de Bruijn, Hobéon Rotterdam/Den Haag, 28 juni 2013

Inhoudsopgave 1

AANLEIDING, CONTEXT EN ONDERZOEKSVRAGEN .................................................. 4 AANLEIDING EN DOEL EQF/NLQF ................................................................................... 4 1.1 1.2 JURIDISCHE CONTOUREN BIJ HET RAPPORT VAN DE COMMISSIE LEIJNSE EN DE BELEIDSREACTIE ... 6 ONDERZOEKSVRAGEN .................................................................................................... 8 1.3 METHODE EN LEESWIJZER ............................................................................................. 10 1.4

2

MOGELIJKHEDEN VOOR REGULERING VAN HET NLQF, 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7

3

POSITIONERING VAN HET NCP EN CONSEQUENTIES VAN INSCHALINGEN ............. 12 RUIMTE VOOR DE WETGEVER EN ANALYSE VAN DE GEKOZEN SYSTEMATIEK ............................ 12 FUNCTIE EN JURIDISCHE DUIDING VAN INSCHALINGEN VIA HET NLQF ................................... 18 HUIDIG GEHANTEERD KADER EN MOGELIJKE ACCENTEN IN REGULERING ................................ 23 MODALITEITEN VOOR JURIDISCHE VERANKERING VAN HET NLQF, EN IMPLICATIES VOOR BESTAANDE WETGEVING................................................................ 27 JURIDISCHE POSITIONERING VAN HET NCP ...................................................................... 35 JURIDISCHE CONSEQUENTIES VAN INSCHALINGSBESLUITEN ................................................. 41 CONCLUSIES: RANDVOORWAARDEN EN IMPLEMENTATIEMODALITEITEN NLQF ...................... 44

CONCLUSIES EN ANTWOORDEN: JURIDISCHE IMPLEMENTATIE NLQF .................... 51 ANTWOORD VRAAG 1: PUBLIEKRECHTELIJK VS. ZELFREGULERINGSMODEL.............................. 51 3.1 3.2 ANTWOORD VRAAG 2: NCP VOOR NIET-GEREGULEERDE KWALIFICATIES ............................... 55 ANTWOORD VRAAG 3: JURIDISCHE CONSEQUENTIES INSCHALING VOORNAMELIJK 3.3 VIA HET CIVIEL RECHT ................................................................................................... 56 SCHEMATISCH OVERZICHT IMPLEMENTATIE NLQF ............................................................ 58 3.4

BIJLAGE 1 EUROPEESRECHTELIJK EN GRONDWETTELIJK KADER BIJ EQF EN NLQF........ 59 B1.1 RELEVANT EUROPEESRECHTELIJK KADER BIJ REGULERING VAN KWALIFICATIES ........................ 59 B1.2 ARTIKEL 23 GRONDWET EN VERANTWOORDELIJKHEID VAN DE OVERHEID VOOR GEREGULEERDE EN NIET GEREGULEERDE KWALIFICATIES ............................................ 73 B1.3 REIKWIJDTE VAN DE MINISTERIËLE VERANTWOORDELIJKHEID: ALGEMEEN EN VOOR (ONDERWIJS)INSTELLINGEN ............................................................................. 80 B1.4 CONCLUSIE: EUROPEESRECHTELIJKE EN CONSTITUTIONELE KADERS BIJ IMPLEMENTATIE VAN HET EQF ..................................................................................... 83 BIJLAGE 2 VOORBEELDEN VAN WETGEVING INZAKE BORGING CIVIEL EFFECT ............ 90 B2.1 ERKENNING NIEUWE NIET-BEKOSTIGDE INSTELLINGEN IN HET HOGER ONDERWIJS ................... 90 B2.2 DEFINITIES VAN KWALIFICATIES: VOORBEELD IN HET MBO................................................... 92 B2.3 ERVARINGSCERTIFICAAT ............................................................................................... 94 B2.4 NIET-GEREGULEERDE KWALIFICATIES .............................................................................. 96

IMPLEMENTATIE VAN HET NLQF Juridische modaliteiten en consequenties

2

BIJLAGE 3 B3.1 B3.2 B3.3 B3.4

NLQF, INSCHALINGSPROCEDURES, EN POSITIONERING NCP: ZELFREGULERING OF WETGEVING? ........................................................... 99 ALGEMENE WETGEVINGSKADERS ................................................................................... 99 AFWEGINGSFACTOREN BIJ ZELFREGULERING................................................................... 100 DOELSTELLING MAATREGEL LEIDEND VOOR HET REGULERINGSMODEL................................. 104 KADERS BIJ DE KEUZE VOOR EEN PUBLIEKRECHTELIJK OF PRIVAATRECHTELIJK GEREGELD COÖRDINATIEPUNT ..................................................................................... 104

BIJLAGE 4 WETTELIJKE IMPLEMENTATIE EQF IN ANDERE EUROPESE LANDEN. ...........109 B4.1 VLAANDEREN ........................................................................................................... 109 B4.2 IERLAND .................................................................................................................. 112 B4.3 OVERIGE LANDEN ...................................................................................................... 113 BIJLAGE 5

GESPREKSPARTNERS ...............................................................................114

BIJLAGE 6

LITERATUURLIJST.....................................................................................115


3

1

Aanleiding, context en onderzoeksvragen

Dit hoofdstuk schetst kort de aanleiding en het doel van zowel het EQF als het NLQF, de juridisch relevante vragen die voortvloeien uit het implementatieproces, de centrale onderzoeksvragen en de leeswijzer bij dit onderzoek.

1.1

Aanleiding en doel EQF/NLQF

Door de ministers van onderwijs vertegenwoordigd in de OJCS Raad, is in april 2008 de aanbeveling van het Europees Parlement en de Europese Raad over het European Qualification Framework for Lifelong Long Learning (Europees Kwalificatiekader of afgekort EQF) aanvaard. 1 Het Europese Kwalificatiekader of EQF is bedoeld om kwalificatieniveaus van de verschillende kwalificatiesystemen in het onderwijs op Europees niveau transparant en onderling vergelijkbaar te maken, zodat de mobiliteit in het onderwijs en op de arbeidsmarkt kan worden verbeterd en gelijke kansen in de kennismaatschappij, een leven lang leren en verdere Europese integratie worden bevorderd. Het EQF is een kwalificatiekader dat bestaat uit acht niveaus van leerresultaten. Leerresultaten zijn beschrijvingen van wat iemand weet en kan doen na de voltooiing van een leerproces, waar dan ook doorlopen. Deze leerresultaten worden in het EQF per niveau beschreven in termen van kennis, vaardigheden en competenties. In bovenbedoelde aanbeveling van het Europees Parlement en de Europese Raad is ook opgenomen dat lidstaten hun nationale kwalificatiesystemen tegen 2010 aan het Europese kwalificatiekader koppelen. Vanaf 2009 is het Nederlandse Kwalificatieraamwerk, het NLQF, ontwikkeld. Oogmerk van het NLQF is mede om een koppeling te kunnen leggen tussen de niveaus van het Nederlandse onderwijssysteem en de niveaus van het EQF. Het NLQF is een (gedeeltelijk nieuwe) beschrijving van de kwalificatieniveaus in Nederland in termen van leerresultaten. Het NLQF is niet bedoeld als een herziening van het onderwijsstelsel. Het gaat om ordening van bestaande kwalificaties op een wijze die in heel Europa betekenis heeft. Zo is havo bijvoorbeeld ingedeeld op NLQF-niveau 4 (EQF-niveau 4), en master opleidingen op niveau 7 (EQF-niveau 7). Een NLQF-niveauaanduiding geeft geen recht op titels of graden, is niet gebonden aan onderwijssectoren en regelt geen in- en doorstroomrecht.

1

Aanbeveling van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2008, (2008/C 111/01), PB. C 111 van 6 mei 2008.


4

De Commissie Leijnse 2 bracht in mei 2011 advies uit over onder andere de vraag of het ontwikkelde NLQF een juiste en complete weergave was van de in Nederland bestaande kwalificatieniveaus en of de koppeling tussen NLQF en EQF juist was. Samenvattend heeft de commissie de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna ook: OCW) onder andere geadviseerd het NLQF vast te stellen, de generieke inschaling van de gereguleerde kwalificaties vast te stellen en de inschaling van andere dan de gereguleerde kwalificaties toe te staan. Deze adviezen zijn door de minister in haar beleidsreactie (met inachtneming van enkele kanttekeningen) overgenomen. 3 In de Europese aanbeveling is voorts opgenomen dat de lidstaten nationale coördinatiepunten aanwijzen om de kwaliteit en de transparantie van de relatie tussen de nationale kwalificatiesystemen en het Europese kwalificatiekader te bevorderen. In voornoemde beleidsreactie aan de Kamer heeft de minister aangegeven een voorlopig Nationaal Coördinatiepunt NLQF (NCP NLQF, hierna: NCP) in te willen stellen, conform afspraken in de EU, dat als aanspreekpunt dient. Op 1 oktober 2012 is het NCP officieel van start gegaan. De NLQF-niveaubeschrijvingen vormen een referentiepunt om vast te stellen welk niveau een kwalificatie heeft. De Commissie Leijnse stelt, in bijlage VI van haar advies, voor een inschaling te maken van de kwalificaties in drie categorieën: a. De door OCW en EZ gereguleerde kwalificaties 4 worden generiek ingeschaald op een NLQF-niveau. Deze inschaling vormt integraal onderdeel van het NLQF. b. Alle overige kwalificaties worden, op verzoek van de bevoegde instantie, door het NCP beoordeeld en ingeschaald op het toepasselijke niveau volgens een uit te werken procedure. c. Alle afzonderlijke kwalificaties (kwalificatieprofielen, opleidingsprofielen, etc.) die behoren tot de gereguleerde kwalificaties en waarvan de bevoegde instantie meent dat de generieke inschaling geen recht doet aan de werkelijk behaalde leerresultaten, worden op verzoek van de bevoegde instantie door het NCP beoordeeld en ingeschaald op het toepasselijke niveau volgens de procedure bedoeld onder b. 5 Wij noemen deze indeling hier expliciet omdat deze ons inziens ook van belang is bij het onderzoek naar mogelijke juridische verankering van het kwalificatiekader en de positie van het NCP. 2

Advies Commissie NLQF-EQF, Introductie van het Nederlands Nationaal Kwalificatiekader NLQF in nationaal en Europees perspectief, mei 2011. 3 Kamerstukken II 2010/11, 30 012, nr. 34. 4 In veel onderliggende documentatie worden de begrippen ‘kwalificatie’ en ‘diploma’s ten onrechte als synoniem gebruikt. In dit rapport hanteren wij voor zover mogelijk het begrip ‘kwalificatie’. Een diploma zien wij als zodanig niet als een kwalificatie, maar als een bewijs dat men beschikt over een kwalificatie. 5 Advies Commissie NLQF-EQF, bijlage VI.


5

1.2

Juridische contouren bij het rapport van de Commissie Leijnse en de beleidsreactie

Welke juridische gevolgen worden nu beoogd of zijn nu voorzien met de invoering van het NLQF, welke (juridische) contouren zijn geschetst door de zowel de Commissie Leijnse, als de minister? Door de Commissie Leijnse zijn met betrekking tot de doelstelling, verankering en de contouren van de procedure voor classificatie van een kwalificatie verschillende opmerkingen gemaakt. De commissie merkt op dat het niet gaat om een herziening van het Nederlandse onderwijsstelsel. In de beleidsreactie merkt de minister dan ook op dat de juridische gevolgen in de zin van het scheppen van bepaalde rechten beperkt zijn. Zo geeft een NLQF-niveauaanduiding geen recht op titels of graden. Ook in- en doorstroomrechten worden niet geregeld in het NLQF. De erkenning van opleidingen wordt niet geraakt, terwijl de bewaking van de kwaliteit van erkende opleidingen geschiedt door de Inspectie van het onderwijs of geborgd wordt door de Nederlands Vlaamse Accreditatie Organisatie (hierna: NVAO). “Bij de implementatie van het EQF gaat het erom dat duidelijk is wat het niveau van een kwalificatie is, zodat vooral buitenlandse opleidingsinstituten of (leer)bedrijven zich niet in nationale onderwijssystemen hoeven te verdiepen en de mobiliteit in het onderwijs en op de arbeidsmarkt in Europa wordt bevorderd. We moeten niet uit het oog verliezen, dat dit (en niet meer dan dit!) het streefdoel is”. 6 Dat het kwalificatiekader helemaal gespeend zou zijn van enige juridische relevantie is echter ook niet de bedoeling, althans, in de bewoordingen van de Commissie Leijnse wordt in bijlage II van het advies in par. 2.2 verwezen naar verschillende doelen van het NLQF. Met name de woorden ‘inzicht voor betrokkenen’ spelen daarbij een pregnante rol. Zo zouden werkgevers en individuen door het NLQF inzicht moeten krijgen in de niveaus van bestaande kwalificaties en hoe deze niveaus zich tot elkaar verhouden. Het creëren van bepaalde verwachtingen, kan in zekere zin ook bepaalde juridische verwachtingen of aanspraken scheppen. 7 In bijlage VI van genoemd advies wordt dan weer verwezen naar het ‘civiel effect’ van kwalificaties, waarin het NLQF een rol zou moeten spelen, voor zowel door de overheid als niet door de overheid reguleerde kwalificaties. 8 Er wordt daarbij ook gewezen op het ‘vertrouwen’ dat sociale partners, bedrijfsleven, onderwijsen opleidingsinstituten en individuen, in binnen en buitenland, zouden kunnen ontlenen aan de inschaling van de kwalificatie. Vanwege die reden zou er ook een onafhankelijk Nationaal Coördinatiepunt moeten worden ingericht. In het nawoord van het advies zelf 9 wordt er wel op gewezen dat classificatie van een bepaalde kwalificatie als zodanig geen direct civiel effect heeft, in de zin dat de classificatie van een kwalificatie geen titel oplevert voor een door- of instroomrecht, of het recht op een bepaalde titel of graad. 6

Kamerstukken II 2010/11, 30 012, nr. 34, p. 3. Dit hangt ook samen met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur zoals het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel. 8 Advies Commissie NLQF-EQF, Bijlage VI, p.2. 9 Advies Commissie NLQF-EQF, p.23. 7


6

De commissie gaat wel in op mogelijke verwachtingen die instellingen kunnen ontlenen aan een bepaalde inschaling van een kwalificatie. Zo wordt er op gewezen dat “opleidingen 10 van een werkelijk hoger niveau als zodanig ook geregistreerd kunnen worden. Instellingen kunnen zich dan op dergelijke opleidingen profileren op basis van objectieve toetsing van de geclaimde hogere niveaus”. 11 Ook niet-gereguleerde ‘overige’ opleidingen zouden er volgens de commissie op moeten kunnen rekenen dat er een onafhankelijk oordeel komt. Het NCP zou in de ogen van de Commissie Leijnse zowel onafhankelijk ten opzichte van het veld, als ten opzichte van (het beleidsverantwoordelijke) ministerie moeten staan, maar wel onder de verantwoordelijkheid van de overheid. De specifieke juridische vormgeving laat zij daarbij in het midden. Het advies van de Commissie Leijnse en de beleidsreactie roepen diverse juridische vragen op. Relevant is bijvoorbeeld de vraag welke rechten en plichten jegens wie voortvloeien uit de classificatie (inschaling) en registratie van kwalificaties (omschreven als ‘het resultaat van een door een bevoegde instantie verricht gevalideerd beoordelingsproces, waarin wordt vastgesteld dat een geheel van leerresultaten aan vooraf bepaalde standaarden voldoet’). 12 Ook is de vraag of een inschaling van overheidswege verplicht kan worden gesteld als bekostigingsvoorwaarde (voor het bekostigd onderwijs), danwel als algemene eis van toezicht op de kwaliteit van het onderwijs (voor het niet-bekostigde, door de overheid gereguleerde, onderwijs). Daarbij rijst ook de vraag naar de positie van de ‘overige kwalificaties’, als zijnde niet-bekostigde en niet door de overheid gereguleerde onderwijsactiviteiten. In dit verband is voorts de vraag in hoeverre een verplichte vermelding van kwalificatieniveaus op verstrekte diploma’s of certificaten mogelijk is. Voortbordurend op de inschaling is vervolgens de kwestie wie/welke instantie dat doet (i.c. de taken en bevoegdheden van het NCP) en op welke wijze (via wetgeving, ‘soft regulation’ via codes 13, convenanten etc., of een combinatie van beide), via welke procedure en met welke rechtsbeschermingsmogelijkheden. Daarbij is voor de juridische positionering van het NCP van belang in welke mate deze instantie/orgaan openbaar gezag uitoefent (publiekrechtelijke besluiten neemt) en een discretionaire bevoegdheid (beleidsvrijheid) bezit.

10 11 12 13

Het was ons inziens terminologisch zuiverder geweest indien de commissie hier had gesproken over kwalificaties in plaats van ‘opleidingen’ (of ‘diploma’s’). Advies Commissie NLQF-EQF, p.24. Zie begrippenkader bijlage II bij advies Commissie NLQF-EQF. Zie bijv. de Kwaliteitscode EVC, die overigens via de Beleidsmaatregel afgifte EVC-verklaringen (nr. PLW/2010/5453) ook een wettelijke verankering kent.


7

1.3

Onderzoeksvragen

De minister heeft, met enkele kanttekeningen, de adviezen van de Commissie Leijnse overgenomen. Een wettelijke basis om de NLQF-niveaus vast te stellen of te wijzigen is er echter (nog) niet. In bredere zin kan worden gesteld dat EQF/ NLQF wettelijk (nog) niet is verankerd. Het is van belang daar duidelijkheid daaromtrent te verkrijgen, nu blijkt dat in de praktijk vragen zijn gerezen rond de positionering van het EQF en het NCP. Zo is bij het NCP een herzieningsverzoek ingediend om een mbo 4-kwalificatie een hoger NLQF-niveau te geven. Thans is nog niet geregeld hoe hiermee moet worden omgegaan. Goed beschouwd gaat het bij de beantwoording in dit onderzoek om drie materiële (juridische) vragen: 1) de opportuniteit van wettelijke regulering van EQF/NLQF. Met als deelvragen of onderwerpen:  In welke mate moet het EQF/NLQF in weten regelgeving verankerd worden of kan sprake zijn van zelfregulering. Met andere woorden: geldt hier ten principale het primaat van de wetgever? Welke (juridische) (rand)voorwaarden (b.v. Europese afspraken, bestaande wetgeving, toezeggingen aan het parlement) zijn voor de verdere implementatie van het EQF/NLQF van belang en welke invloed hebben deze op de vraagstelling in de voorgaande volzin?  Welke rol speelt het onderscheid gereguleerde kwalificaties en overige (nietgereguleerde) kwalificaties bij de vraag naar een eventuele verankering in weten regelgeving? Is het noodzakelijk om een onderscheid te blijven maken in de toekomst? En welke consequenties heeft een mogelijk onderscheid ten aanzien van de verantwoordelijkheden van de minister van OCW en andere betrokken departementen (is er een ministeriële verantwoordelijkheid voor niet-gereguleerde kwalificaties)?  Indien wettelijke verankering is aangewezen, in welke vorm zou dit dan kunnen geschieden? Zijn er bij verschillende uitwerkingen ook verschillen in administratieve belasting waarneembaar? En in welke wetgeving is verankering opportuun? In een bovensectorale wet (zoals de Wet op de referentieniveaus of de Wet op het Onderwijstoezicht) of in de diverse sectorwetten?  Moet vermelding van de EQF en NLQF-niveaus op diploma’s/getuigschriften/certificaten verplicht worden gesteld? Of zijn andere (zelf)reguleringsinstrumenten voorhanden (bijvoorbeeld codes of convenanten). Wat zijn de randvoorwaarden om het niveau op het diploma te krijgen?  Als de EQF en NLQF-niveaus in de toekomst in het Centraal register opleidingen hoger onderwijs (hierna: Croho) en het Centraal register beroepsopleidingen (hierna: Crebo) worden vermeld, moet dit in weten regelgeving worden verplicht gesteld?


8

2) de juridische taken en bevoegdheden van het NCP. Wij scharen hieronder de volgende vragen:  Welke randvoorwaarden (b.v. Europese afspraken, bestaande wetgeving, toezeggingen aan het parlement) zijn aan te wijzen ten aanzien van de toedeling van taken en bevoegdheden aan het NCP?  Zou de taak van het NCP wettelijk verankerd moeten worden? Welke juridische status krijgt het NCP daarmee (zelfstandig bestuursorgaan (ZBO), privaatrechtelijk of anderszins)? Wordt de overheid daardoor medeverantwoordelijk voor onderwijs dat zij niet zelf bekostigt? Moet of kan er daarbij een onderscheid gemaakt worden tussen gereguleerde en overige kwalificaties? En in welke mate speelt ook hier de ministeriële verantwoordelijkheid?  Indien het NCP een zelfstandige positie heeft, in welke verhouding staat deze instantie dan tot bijvoorbeeld de minister van OCW (en andere betrokken departementen), de Inspectie van het Onderwijs en de NVAO? 3) de overige rechten en plichten die voor instellingen en derden voortvloeien uit mogelijke verankering van EQF/NLQF. Het betreft in het bijzonder vragen omtrent toezicht op en handhaving van kwalificatievermeldingen.  Welke rechtsbescherming (privaatrechtelijk of publiekrechtelijk) is van toepassing bij besluitvorming en procedures rond inschaling van gereguleerde en overige kwalificaties?  Welke juridische aanspraken schept een mogelijk besluit of verzoek tot inschaling van de kwalificatie? En heeft inschaling van een kwalificatie, verbonden met een opleiding in het kader van de NLQF, ook consequenties voor andere (sectorale) wetgeving, of bekostigingsaanspraken, danwel voor aansprakelijkheid van de overheid voor verrichtingen of handelingen van een nationaal coördinatiepunt (NCP)?  Hoe kan het onrechtmatig gebruik van een EQF/NLQF-niveau aanduiding worden voorkomen? Langs welke weg (publiek- danwel privaatrechtelijk)? Daarbij speelt in het bijzonder de vraag in hoeverre een eventuele inschaling van overige kwalificaties leidt tot een mogelijke verruiming van de verantwoordelijkheden van de minister van OCW en andere betrokken departementen. Bij het verkennen van verschillende opties kan bezien worden op welke wijze in andere Europese landen het proces van (wettelijke) juridische verankering verloopt. Tevens is in de beschouwing mee te nemen in welke vorm de administratieve lasten naar verwachting het geringst zijn.


9

1.4

Methode en leeswijzer

Het onderzoek is tot stand gekomen door middel van desk research en analyse van literatuur, Kamerstukken en beleid. Tevens is een aantal interviews gehouden met enkele betrokkenen in het veld (NCP, Examenkamer, OCW, NVAO) en zijn eerste analyses getoetst in een expertsessie (hoogleraar onderwijsrecht en onderzoeker Europese implementatie EQF). Voor wat betreft de situatie in Vlaanderen is gesproken met medewerkers van het Vlaams Departement voor Onderwijs en Vorming die zich in Vlaanderen met het dossier EQF bezighouden. Tevens is contact gelegd met een Vlaamse onderwijsrechtexpert. 14 Dit rapport is als volgt opgebouwd. Hoofdstuk 2 bevat de kern van de analyse. Hoofdstuk 3 geeft conclusies weer. De verschillende bijlagen (B1-B4) bevatten de nadere onderbouwing. Hoofdstuk 2 schetst het kader voor de ruimte inzake wettelijke implementatie en de mogelijke vormen van wettelijke verankering. Hierbij wordt de overheidsverantwoordelijkheid in beeld gebracht bij gereguleerde kwalificaties en worden (verwante) voorbeelden van inschaling van kwalificaties of anderszins, zoals EVC, genoemd. De modellen zijn gespiegeld aan modellen van wettelijke verankering in het buitenland, zoals Vlaanderen en Ierland (zie bijlage 4). Tevens wordt de vraag onderzocht welke juridische positie het NCP zou kunnen hebben. De gewenste functie, positie en taken van de inschalingsinstantie (onafhankelijk, deskundig etc.) zijn daarbij maatgevend. Tevens beschrijft het hoofdstuk enkele aandachtspunten en consequenties die van belang zijn na de wettelijke implementatie , zoals de effecten ten aanzien van rechtsbescherming (publiekrechtelijk, of privaatrechtelijk) en de mogelijkheden van handhaving van inschalingen, en toekenning van inschalingen. Hierbij wordt ook beredeneerd of er sprake is van een publiekrechtelijk besluit, of van een civielrechtelijke rechtshandeling. Hoofdstuk 3 vat de belangrijkste aspecten met betrekking tot het kader voor regulering van het NLQF samen en de onderzoeksvragen (par. 1.3) worden hier beantwoord. De afsluitende paragraaf beschrijft in grafische zin de belangrijkste beslismomenten voor de wetgever en mogelijke uitwerking van regelgeving in verschillende modaliteiten, de analyse omtrent de positie van het NCP en de juridische duiding van inschalingsbesluiten (Awb-besluit of civielrechtelijke rechtshandeling). Tevens bevat dit advies zes bijlagen. De eerste vier bijlagen vormen de (wetenschappelijke) onderbouwing van de resultaten van dit onderzoek, en bevatten het normatief kader waarop de analyse is gebouwd.

14

Zie bijlage 5 voor een overzicht van geïnterviewde personen.


10

Bijlage 1 gaat in op het Europeesrechtelijk en grondwettelijk kader, voor zover van belang bij de implementatie van EQF/NLQF. Op de eerste plaats is het Europeesrechtelijke kader in kaart gebracht, met een analyse van de EQF-aanbeveling ten opzichte van harde Europese regelgeving zoals Richtlijn 2005/26/EG betreffende de erkenning van beroepskwalificaties, en eerdere initiatieven zoals Europass en intergouvernementele afspraken zoals de Erkenningsconventie van Lissabon (1997). Vervolgens is het relevante grondwettelijk kader omschreven. In dit gedeelte wordt ook ingegaan op de relevantie van het onderscheid tussen gereguleerde en niet-gereguleerde kwalificaties, aan de hand van Kamerstukken en eerder onderwijsjuridisch onderzoek zoals de rol van de overheid ten aanzien van het particulier onderwijs (Backx, 1994). Een belangrijk aandachtspunt zijn voorts de aanwijzingen voor de regelgeving en de reikwijdte van de ministeriële verantwoordelijkheid ten aanzien van publieke of semi-publieke instellingen. Dit met name in het licht van de wettelijke implementatie en de positie van het NCP. Bijlage 2 bevat een inventarisatie en beschrijving van de wettelijke begrippen waar civiel effect mee verbonden is, zoals diploma en kwalificatie. In bijlage 3 is het kader omschreven waarbinnen de wetgever kan afwegen of zelfregulering, danwel publiekrechtelijke regeling i.c. van het NLQF voor de hand ligt. Tevens beschrijft deze bijlage het kader voor de afweging of het NCP de vorm van een ZBO zou moeten aannemen. Bijlage 4 bevat een beknopt overzicht van de wettelijke implementatie van het EQF in enkele andere Europese landen (m.n. Vlaanderen en Ierland).


11

2

Mogelijkheden voor regulering van het NLQF, positionering van het NCP en consequenties van inschalingen

Dit hoofdstuk analyseert het beleidskader, dat het uitgangspunt moet bieden voor de wettelijke implementatie. De keuze van de wetgever ten aanzien van de beoogde status van de inschaling is beslissend ten aanzien van de juridische vorm van implementatie. In welke mate zouden gebruikers, maar ook de maatschappij verwachtingen moeten kunnen ontlenen aan inschaling op een bepaald niveau? En dient de overheid hiervoor garant te staan, zowel voor gereguleerde als voor niet-gereguleerde kwalificaties? Par. 2.1 gaat in op de ruimte voor de wetgever en bevat een analyse van de huidige systematiek, waarbij feitelijk toch is gekozen voor aanknoping bij de onderwijsniveaus. Par.2.2 analyseert de functie het NLQF en inschaling; is er nu een civiel effect beoogd? Par. 2.3 behandelt het huidig gehanteerde onderscheid tussen gereguleerde en niet-gereguleerde kwalificaties. Er kunnen –afhankelijk van de keuze van het beoogde doel van de inschalingpubliekrechtelijke of privaatrechtelijke accenten worden gelegd. Par. 2.4 beschrijft vervolgens via welke vormen van wetgeving het NLQF verankerd kan worden. Par. 2.5 behandelt de juridische positionering van het NCP. Par. 2.6 gaat in op de vraag wanneer inschalingsbesluiten zijn te kwalificeren als Awb-besluit, of als privaatrechtelijke rechtshandeling. Dit hoofdstuk sluit af in par. 2.7 met enkele conclusies en antwoorden op de (deel)vragen.

2.1

Ruimte voor de wetgever en analyse van de gekozen systematiek

Een hoofdvraag in dit rapport is of het NLQF in wetgeving moet worden verankerd, en of het onderscheid tussen gereguleerde en niet-gereguleerde kwalificaties zoals dat in de huidige praktijk wordt gehanteerd, gehandhaafd moet blijven.

2.1.1 Europees kader en grondwet dwingen niet tot een bepaald reguleringsmodel 15 De aanbeveling waarin het EQF is vastgelegd, tot stand gekomen via de methode van open coördinatie, dwingt weliswaar niet strikt juridisch, maar wel via het politiek commitment in zekere mate tot een regeling omdat de (lid)staat via beginselen zoals gemeenschapstrouw een eindverantwoordelijkheid heeft. Maar het ‘hoe’ (de wijze van implementatie) is uitdrukkelijk aan de lidstaten overgelaten.

15

Zie voor een uitgebreide analyse bijlage 1 bij dit rapport.


12

Uiteraard moeten bij wettelijke regulering hogere en geharmoniseerde instrumenten inzake erkenning van beroepskwalificaties, zoals de Richtlijn 2005/36 EG, gerespecteerd worden. Via een voorgenomen wijziging van artikel 49a van die richtlijn, waarin het EQF als uitgangspunt wordt genomen, lijkt het overigens alsof de ‘soft regulation’ via de achterdeur toch in zekere mate tot harde Europese wetgeving wordt omgezet. 16 Dit laat onverlet dat voor een grote groep kwalificaties, welke niet bestreken worden door de Europese richtlijn, een grote mate van discretionaire bevoegdheid overblijft. Dit geldt evenzeer voor de compenserende maatregelen die de lidstaten kunnen treffen binnen het kader van de richtlijn, alhoewel dan de Europese beginselen van non-discriminatie, noodzakelijkheid en proportionaliteit sterker werken. De kern van de aanhoudende zorg van de overheid (en de verantwoordelijkheid van de minister), zoals vastgelegd in de tekst en de geschiedenis van artikel 23 Grondwet, ligt voornamelijk op het vlak van het initiële onderwijs, waarbij aan het afsluiten van dat onderwijs rechtsgevolgen zijn verbonden (civiel effect) in de vorm van bijvoorbeeld wettelijk erkende diploma’s / getuigschriften(en in de regel dus doorstroomrechten). De ministeriële verantwoordelijkheid kan zich volgens de doctrine verder uitstrekken dan die zaken of die organen waar de minister expliciete bevoegdheden heeft; de minister kan ook politiek worden aangesproken om een zaak tot publiek belang te maken, door aan onderwijs of aan (particuliere) instellingen die eerst buiten de overheidszorg vielen, voortaan wel zekere (minimale) deugdelijkheidseisen te stellen. Dit is in het verleden gebeurd met o.a. het volwassenenonderwijs (educatie), het schriftelijk onderwijs, en recentelijk met de EVC-procedures. De overheid kan als motief voor regulering ook de bescherming van (onderwijs)consumenten hanteren; in casu zou de regulering van inschaling van kwalificaties, en de validering van instellingen die kwalificaties willen laten inschalen, kunnen functioneren als keurmerk, welke de onderwijsconsument kan informeren over een bepaald niveau van opleidingstrajecten. Een dergelijk keurmerk hoeft overigens niet te betekenen dat dit automatisch gereguleerd moet worden via een publiekrechtelijk kader. Een privaatrechtelijke regeling is ook mogelijk (zie de eerder vastgelegde EVC-code), maar het draagvlak en de handhaving zal dan ‘in de markt’ afgedwongen moeten worden.

16

Proposal 2011/0435(COD).


13

2.1.2

Keuze voor verbinding onderwijsniveau met kwalificatieniveau

In het advies van de Commissie Leijnse is het NLQF gepresenteerd als iets dat los staat van de onderwijsniveaus (“alle NLQF-niveaus staan open voor alle kwalificaties van alle onderwijssectoren. Hierdoor zijn NLQF-niveaus ook niet gekoppeld aan graden of titulatuur”). 17 Toch wordt dit principe in de tot nu toe gekozen implementatiesystematiek niet over de hele linie consequent gehanteerd. De verknoping met de onderwijsniveaus blijkt uit een aantal aspecten namelijk wel het geval. De discussie rond de positionering van het vwo in niveau 5, danwel 4 (nu 4+) is daarvan een voorbeeld. 18 Ook in de huidige presentatie naar buiten toe, bijvoorbeeld via de site van het NCP, komt het beeld naar voren dat het NLQFniveau is verbonden met onderwijsniveaus. Er is tevens voor gekozen om kwalificaties die worden verworven via gereguleerd onderwijs automatisch in te schalen. Die onderwijsniveaus maken ook deel uit van de ‘schematische overzichten’. 19 Tevens is de inschalingsprocedure van niet-gereguleerde kwalificaties, zoals deze thans is vormgegeven door het NCP, zeer analoog opgezet aan beoordeling van reguliere onderwijstrajecten. Kortom: hoewel het NLQF dus een nieuw, los van onderwijsniveaus en onderwijssector doornsnijdend instrument zou moeten zijn, blijkt in de tot nu toe gevoerde implementatiepraktijk wel degelijk een verbinding te worden gemaakt met de Nederlandse onderwijsniveaus. Deze zijn feitelijk toch leidend in de (parlementaire) discussie en worden als ijkpunt gehanteerd in de systematiek. Dit uitgangspunt is niet bevorderlijk voor de helderheid in de functie van het instrument (m.n. gericht op de Europese mobiliteit en arbeidsmarkt), maar lijkt thans een gegeven: zeker voor wat betreft de niet-gereguleerde kwalificaties is mogelijk een inschaling - welke in de beeldvorming is te linken met een onderwijsniveau - dé aantrekkingsfactor om inschaling aan te vragen. Het lijkt daarom van belang juridisch helder te maken wat het onderscheid is tussen terreinen verbonden met het civiel effect in het onderwijs zoals diplomering, certificaten, EVC-trajecten enerzijds en inschalingen van kwalificaties, welke meer verbondenheid hebben met het ‘maatschappelijk civiel effect’ in de arbeidsmarkt anderzijds (zie over dit onderscheid nader par. 2.2.2). In de voorgestelde systematiek door de Commissie Leijnse en het departement zijn aldus de gereguleerde kwalificaties door de automatische inschaling systematisch verbonden aan onderscheiden niveaus in het NLQF.

17

18 19

Advies Commissie NLQF-EQF, Bijlage 2, p. 11. Zie ook de opmerking van de minister n.a.v de vraag uit de Tweede Kamer waarom vmbo en mbo-2 op hetzelfde niveau zijn ingeschaald: ”De inschaling in bepaalde niveaus in het NLQF is gebaseerd op leerresultaten en is niet sectorgebonden”, Kamerstukken II 2011/12, 30 012, nr. 35, p. 10. Zie Kamerstukken II 2011/12, 30 012, nr. 35, p.9-10. Zie bijv. het overzicht op http://www.nlqf.nl/nlqf-niveaus (geraadpleegd op 25 juni 2013).


14

Zo bezien is er met de gereguleerde kwalificaties prima facie daarmee ook een koppeling aangebracht tussen onderwijs/kwalificatieniveaus in het vo, mbo en ho en de kwalificatieniveaus binnen NLQF. Kwalificaties die in het (gereguleerd) onderwijs zijn behaald, worden automatisch ingeschaald. Op het moment dat van een leertraject is vastgesteld dat dit bijvoorbeeld een wobacheloropleiding is, staat daarmee ook het NLQF-niveau vast. Er is derhalve sprake van een samenloop van de onderwijskwalificatie en het NLQF-niveau. Deze samenloop wordt doorbroken op het moment dat gereguleerde kwalificaties op verzoek opnieuw kunnen worden ingeschaald. 20 Uit de aard der zaak zal het gaan om een kwalificatie-eigenaar /bevoegde instantie die zijn kwalificatie op een hoger niveau wil laten inschalen. Alle andere kwalificaties dan de kwalificaties die worden gereguleerd door het ministerie van OCW, en daar waar het kwalificaties voor voedsel, natuur en leefomgeving betreft, door het ministerie van EZ worden geschaard onder het begrip ‘overige kwalificatie’. Daarbij gaat het om kwalificaties die op de arbeidsmarkt een duidelijk kwalificerend effect hebben en die daarnaast een maatschappelijk effect hebben (maatschappelijke erkenning of een waarde in maatschappelijk en mogelijk ook economisch verkeer). Een NLQFniveauaanduiding versterkt in beide opzichten het effect van deze kwalificaties, aldus de Commissie Leijnse. De inschaling van deze overige kwalificaties zal volgens de Commissie Leijnse op vrijwillige basis moeten plaatsvinden op verzoek van de instantie die deze kwalificatie heeft ontwikkeld en vastgesteld en die verantwoordelijk is voor de uitgifte van de diploma’s en certificaten. 21 Er wordt daarbij echter wel een verbinding gelegd met de systematiek van de gereguleerde, met de niet-reguleerde kwalificaties. “De niveaus van het NLQF fungeren daarbij door hun omschrijving in descriptoren als ijkpunt [curs. ph/fh], welke functie wordt versterkt door de koppeling van erkende gereguleerde kwalificaties (vaste waarden) aan die niveaus.” 22

2.1.3 Doelstellingen en materiële eisen NLQF beslissend voor wetgevingskader Bij de formele vormgeving van het NLQF zijn de materiële eisen of wensen van de wetgever leidend, volgens het principe ‘vorm volgt inhoud’: het gaat om de gewenste (beleidsmatige en politiek gelegitimeerde) doelstelling van het NLQF, de verbonden rechten aan de inschaling, en de wijze van positionering van het NCP (alleenrecht tot het verlenen van inschalingen of niet). In de hierna gegeven schets van modellen gaan we uit van de huidige (beleids)voornemens en uitingen ten aanzien van de functie van het NLQF. 20

21 22

Hetgeen ook de bedoeling was, zie bijv. Advies Commissie NLQF-EQF, Bijlage 2, p.7: NLQF niveaus zijn niet gebonden aan onderwijssectoren. Advies Commissie NLQF-EQF, p. 17. Advies Commissie NLQF-EQF, p. 17.


15

Zo werd door de minister aangegeven: “Bij de implementatie van het EQF gaat het erom dat duidelijk is wat het niveau van een kwalificatie is, zodat vooral buitenlandse opleidingsinstituten of (leer)bedrijven zich niet in nationale onderwijssystemen hoeven te verdiepen en de mobiliteit in het onderwijs en op de arbeidsmarkt in Europa wordt bevorderd. We moeten niet uit het oog verliezen, dat dit (en niet meer dan dit!) het streefdoel is”. 23 Een NLQF-niveauaanduiding bevat geen recht op titels of graden. Ook in- en doorstroomrechten worden niet geregeld in het NLQF. De erkenning van opleidingen wordt niet geraakt, terwijl de bewaking van de kwaliteit van erkende opleidingen geschiedt door de Inspectie van het onderwijs of geborgd wordt door de NVAO. Onverminderd deze (vooralsnog) beperkte doelstelling is door de huidige hierboven beschreven opzet van het systeem de verbondenheid of verwevenheid met de onderwijsniveaus een complexiteit ontstaan ten aanzien van de juridische status van inschalingen. Zo kan een individuele inschaling van een gereguleerde kwalificatie (feitelijk: herinschaling) effect hebben op de (registratie van) kwalificatiedossiers in het mbo, de diplomering enz. Er wordt immers een niveau toegekend dat voorshands niet correspondeert met het eerdere (automatisch) toegekende niveau (een mbo-kwalificatie, voorshands NLQF-niveau 4, is via de NLQF systematiek op grond van individuele kenmerken in te schalen als NLQF-niveau 5, corresponderend met hbo-niveau). Om onduidelijkheid in het afnemend veld (opleidingen, bedrijfsleven) te vermijden zal daarom naar onze mening een wettelijk kader nodig zijn. Het huidige uitgezette spoor in het beleid en de praktijk is ambivalent. Enerzijds is er het onderscheid ten aanzien van gereguleerde en niet-gereguleerde kwalificaties, en anderzijds is er het feit dat zij toch aan elkaar gespiegeld (kunnen) worden door eenzelfde (grove) beoordelingssystematiek. Enerzijds wordt benadrukt dat het NLQF ‘onderwijssector overstijgend’ zou moeten werken, terwijl anderzijds die sectoren via de gereguleerde kwalificaties die automatisch worden ingeschaald, wel als maatstaf (‘ijkpunt’) gelden. De keuze om een onderscheid te (blijven) maken in gereguleerde en niet-gereguleerde kwalificaties, de optie voor ‘herinschaling’ van individuele gereguleerde kwalificaties en de verbondenheid met onderwijsniveaus, en wens om aan inschaling geen (direct) civiel effect te verbinden zijn materiële (beleids)keuzes en sterk sturend ten aanzien van het wetgevingof reguleringsmodel.

23

Kamerstukken II 2010/11, 30 012, nr. 34, p. 3.


16

Indien de overheid of de wetgever geen publiek belang ziet ten aanzien van nietgereguleerde kwalificaties, betekent dit ook een model waarbij zo min mogelijk regulering of toezicht plaatsvindt. Dit is te beredeneren vanuit het grondwettelijke uitgangspunt van terughoudendheid ten aanzien van de regeling van post-initieel onderwijs 24, en het algemene uitgangspunt van zelfregulering volgend uit de Aanwijzingen voor de regelgeving. 25 Eveneens betekent dit ook een grote mate van afstand ten aanzien van de bemoeienis met inschaling, inschalingscriteria of inschalende instanties als zodanig. Gespiegeld: wanneer aan inschaling juist wel, omwille van (het toezicht op) transparantie van niet-reguleerde kwalificaties, een zeker door de overheid gewaarborgd keurmerk moet worden verleend, dan ligt een meer door het publiekrecht ingekaderde regeling voor de hand. Met andere woorden: als aan ook niet-gereguleerde kwalificaties een zekere ‘currency-functie’ wordt toegedicht, of wanneer de inschaling een zekere garantie moet bieden aan de ‘onderwijsconsument’ van opleidingstrajecten (en eventueel aan de aanbieders van reeds ingeschaalde kwalificaties en daarmee samenhangende opleidingen), dan ligt het voor de hand dat de wetgever ook zekere garanties borgt omtrent de wijze van verkrijging van de inschaling, en de inschalingsprocedure zelf. Een centrale overweging daarbij is: waar staat een inschaling van een kwalificatie voor? Waar kunnen burgers op vertrouwen? Is een ingeschaalde kwalificatie bedoeld als een keurmerk, waar derden (bedrijfsleven, opleidingen) verwachtingen aan kunnen ontlenen of niet? Als dat zo is: is met de keurmerk een zodanig publiek belang gemoeid, niet alleen voor de kwalificaties die worden behaald in het initiële onderwijs, maar ook die van het postinitiële onderwijs, dat de wetgever hier regulerend moet handelen? Dit zijn allemaal beleidsmatige en politieke afwegingen; gesteld dat het antwoord positief is (aan de inschaling dient een extern en vertrouwenwekkend effect verbonden te zijn), 26 dan ligt een meer wettelijke en publiekrechtelijke regulering voor de hand. De overheid/wetgever zal er dan bijvoorbeeld voor moeten zorgen dat alleen een door de overheid aangewezen instantie een inschaling op een bepaald NLQF-niveau mag vaststellen. Is het antwoord negatief, met andere woorden: de aanduiding van het NLQF-niveau is een aanduiding van een bepaald niveau van de kwalificatie, maar mag of hoeft niet gelijkgesteld te worden met bijvoorbeeld niveauaanduiding op diploma’s (daar ligt de ‘echte’ waarde voor derden) dan ligt overheidsregulering veel minder voor de hand, en zal eerder gewerkt moeten worden met de instrumenten ‘overtuiging’ en ‘informatie’.

24 25 26

Zie de analyse in bijlage 1 bij dit rapport. Zie bijlage 3 bij dit rapport. De Commissie Leijnse lijkt hier wel vanuit te gaan, en pleit waarschijnlijk daarom ook voor een publieke inrichting van het NCP.


17

De keuze van een al dan niet beoogd vertrouwen dat de inschaling moet krijgen, en de beoogde taak van de overheid om in casu te waarborgen dat bedrijfsleven, opleiders en anderen het NLQF-niveau gaan gebruiken bij opleidingstrajecten, is ook beslissend voor de positie van het NCP (zie par.2.5). Het inschalen van kwalificatieniveaus krijgt dan trekken van het verstrekken van diploma’s, certificaten etc., en de wetgever zal in zulk geval een instantie moeten aanwijzen die met een door de wet omklede procedure inschalingen gaat verrichten.

2.2

Functie en juridische duiding van inschalingen via het NLQF

In deze paragraaf beschrijven we de juridische status van kwalificaties en inschalingen, mede aan de hand van uitlatingen in Kamerstukken, de definitie door de Commissie Leijnse en de ‘praktijk’ zoals deze op dit moment wordt gevoerd door het NCP. Het juridisch effect of de juridische status van de inschaling is wat ons betreft een scharnierpunt op een aantal te beantwoorden vragen ten aanzien van de juridische implementatie.

2.2.1 Functie van inschalingen Een belangrijke functie die de inschaling in NLQF-niveaus van kwalificaties zou moeten bewerkstelligen is transparantie. De Commissie Leijnse gebruikt de woorden ‘inzicht voor betrokkenen’. Zo zouden werkgevers en individuen door het NLQF inzicht moeten krijgen in de niveaus van bestaande kwalificaties en hoe deze niveaus zich tot elkaar verhouden. Goed beschouwd zou de inschaling en de aanduiding van een NLQF-niveau ook kunnen gaan gelden als een ‘currency’ voor mobiliteit, gebaseerd op ‘trust’, vertrouwen van stakeholders zoals onderwijsinstellingen en bedrijven. 27 Omdat de EQF-niveaus uitgewerkt moeten worden op nationaal niveau, moet er vertrouwen zijn dat de onderliggende systemen van nationale qualification frameworks, en de procedures voor inschaling, aan een zekere maatstaf voldoen; alleen zo kan bereikt worden dat een inschaling in het ene land, gelinkt aan een EQF-niveau, ook daadwerkelijk (h)erkend wordt in een ander land. In die zin zou betoogd kunnen worden dat aan de bedoeling van het EQF ook het beginsel van wederzijdse erkenning ten grondslag ligt, zoals dat voor diploma’s geldt. Het systeem van de erkenning van diploma’s in Europa is enerzijds bedoeld om de transparantie van onderwijssystemen van de aangesloten landen te vergroten.

27

Vgl. M. Coles, Referencing national qualifications levels to the EQF, Luxemburg: European Commission publication office, 2011, p.6: “Consequently the consensus of stakeholders in charge of qualifications, certification processes but also those using qualifications (employers, learners) is crucial for the credibility of the referencing process”.


18

Anderzijds moet het ervoor zorgen dat iemand die in een andere lidstaat gaat werken, daar ook de rechten verbonden aan behaalde diploma’s kan gebruiken. Het systeem kent instrumenten die zijn ontwikkeld ten behoeve van academische erkenning en instrumenten ten behoeve van de beroepserkenning. 28 Wat op voorhand opvalt is dat de Commissie Leijnse – in onze opvatting- in haar advies en bijlagen niet heel helder is over de rechten (hetzij publiekrechtelijk, hetzij civielrechtelijk) die de verschillende actoren en betrokkenen (bedrijfsleven, instellingen of individuen) kunnen ontlenen bij een besluit tot inschaling. Slechts in heel algemene zin wordt gesproken over ‘verwachtingen’ en mogelijk indirect civiel effect. Aan de andere kant wordt voor met name de ‘overige’ (niet door de overheid reguleerde) kwalificaties (en daarmee verbonden opleidingen) gewezen op de mogelijkheden van een onafhankelijke inschaling/classificatie door het NCP. Uit de inschaling van een kwalificatie, die verbonden kan zijn met een opleiding 29, kunnen – zeker in het kader van de profilering- wellicht weer burgerlijke rechten voortvloeien, omdat deze inschaling kan zorgen voor een toegevoegde waarde, extra deelnemers/studenten, en dus ook extra inkomsten. Een eerste blik op de jurisprudentie leert bovendien dat bij gewekte verwachtingen, zeker rond diplomering 30, of graadverlening, maar mogelijk ook bij classificatie/inschaling onder omstandigheden, een actie tot schadevergoeding kan volgen. Het creëren van bepaalde verwachtingen, kan aldus in zekere zin ook bepaalde juridische verwachtingen of aanspraken scheppen. 31

2.2.2 Civiel effect In bijlage VI van het advies van de Commissie Leijnse wordt verwezen naar het ‘civiel effect’ van kwalificaties, waarin het NLQF een rol zou moeten spelen, voor zowel door de overheid als niet door de overheid gereguleerde kwalificaties. 32 Wat opvalt bij bestudering van de literatuur is dat er geen eenduidige (juridische) definitie is van bovengenoemd begrip ‘civiel effect’. De term civiel effect lijkt in eerste instantie voorbehouden aan die instrumenten, die ook een (publiekrechtelijke) wettelijke basis hebben, zoals diploma’s en graden. 33 28 29

30 31

32 33

Onderwijsraad, Een diploma van waarde, Den Haag: Onderwijsraad 2010, p.21. Hierbij kan aangetekend worden dat niet alle kwalificaties noodzakelijkerwijs verbonden hoeven te zijn aan opleidingen. Juist op het terrein van de ‘overige’ (niet door de overheid gereguleerde) kwalificaties zijn bijv. beroepscompetentieprofielen aan te wijzen waaraan geen opleiding is verbonden maar die binnen het werkveld wel worden beschouwd als landelijke standaarden. Zie bijv. Rb. Utrecht 27 april 2004, LJN BA7812 en Gerechtshof Arnhem, 18 oktober 2011, LJN BT8435. Dit hangt ook samen met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur zoals het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel. Advies Commissie NLQF-EQF, Bijlage VI, p.2. Zie voor een analyse bijlage 2 bij dit rapport.


19

De Onderwijsraad stelt in zijn advies Een diploma van waarde in dit verband: ”In algemene zin is ten aanzien van diploma’s en graadverlening op te merken dat aan diploma een doorstroomrecht is verbonden. Een diploma zorgt voor toegang tot een vervolgopleiding, vervolgexamen of een functie, beroep(sgroep). Daarnaast biedt het allerhande maatschappelijke en juridische privileges (hypotheek en huisverstrekking, verzekeringsregimes, maar ook bijvoorbeeld bij re-integratietrajecten en het accepteren van werk van gelijk niveau).” 34 Het civiel effect wordt met name bepaald door de acceptatie van en het draagvlak voor de gehanteerde beoordelingsstandaard of meetlat, door de kwaliteit van de gehanteerde beoordelingsstandaard en door de personen belast met de ontwikkeling en uitvoering hiervan. 35 Een diploma heeft civiel effect in de zin dat het toegang geeft tot vervolgonderwijs, tot een beroepsgroep of de arbeidsmarkt zowel in Nederland, als in het buitenland. En ook omgekeerd bieden diploma’s die in het buitenland zijn behaald toegang tot bepaalde vervolgopleidingen en beroepen en banen in Nederland. In de Wet educatie en beroepsonderwijs (hierna ook: WEB) wordt in artikel 7.4.7 bepaald dat diploma’s internationaal gewaardeerd kunnen worden door een aangewezen rechtspersoon, in casu is dat (het advies van de) stichting Samenwerking Beroepsonderwijs Bedrijfsleven (hierna: SBB). De waardering van diploma’s is gebaseerd op het vergelijken van buitenlandse diploma’s of certificaten met de getuigschriften van overeenkomstige Nederlandse beroepsopleidingen. Bij de vergelijkingen en waarderingen wordt zo mogelijk aangegeven tot welke soort beroepsopleiding de desbetreffende opleiding kan worden gerekend en met welke in het Crebo vermelde beroepsopleiding die opleiding vergelijkbaar is of kan worden gelijkgesteld. 36 Aan diploma’s zijn aldus directe, uit de wet voortvloeiende rechten verbonden (zoals bijvoorbeeld het voeren van titels/graden), maar ook indirecte rechten, zoals toelatings- of instroomrechten voor een bepaalde opleiding (voor toelating tot de universiteit is in beginsel bijvoorbeeld een vwo-diploma nodig), toelating tot een bepaalde beroepsgroep of inschrijving in het register van een bepaalde beroepsgroep. 37 Vandaar dat bijzondere instellingen, voor zover een publiekrechtelijke grondslag aanwezig is op dat specifieke vlak, ook openbaar gezag uitoefenen (bestuursorgaan zijn in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wanneer het instellingsbestuur in het hoger onderwijs verklaart dat

34 35

36 37

Onderwijsraad, Een diploma van waarde, Den Haag: Onderwijsraad 2010, p.19. A. van den Broek, J. Kerstens, J. Braaksma, J. Graumans, De blik naar buiten, Den Haag: Onderwijsraad 2004, p.14 (studie voor de onderwijsraad). Van den Broek c.s. ,a.w. Artikel 9 van de Wet op de architectentitel bepaalt bijvoorbeeld dat inschrijving in het register als architect wordt verleend aan degene die in het bezit is van het getuigschrift van een masteropleiding op het gebied van architectuur of een opleiding bouwkunde op het gebied van de techniek van een universiteit genoemd in de (bijlage van de) WHW.


20

het getuigschrift door de examencommissie kan worden afgegeven. Dit is in de jurisprudentie aangeduid als een Awb-besluit. 38 Er zou naast deze omschrijving van civiel effect in enge zin, met name gerelateerd aan toegang tot onderwijs, ook gesproken kunnen worden van een maatschappelijk civiel effect; een diploma (of het voorspiegelen van een diploma of graad) schept verwachtingen jegens derden zoals werkgevers en daarmee ook (juridisch afdwingbare) aanspraken. 39 Preciezer gezegd: een getuigschrift van een instelling, waarmee specifieke wettelijke rechten zijn verbonden, nopen tot een omklede (publiekrechtelijke) waarborging. Dit maatschappelijk civiel effect zou ook verbonden kunnen zijn aan niet-gereguleerde diploma’s (zie hierna). Wanneer (hoger) onderwijsinstellingen niet duidelijk zijn over de waarde van het diploma, c.q. de daaraan verbonden graad kan dat leiden tot (civielrechtelijke) schadevergoeding, omdat deelnemers bij het aangaan van de (onderwijs)overeenkomst hebben gedwaald. 40 Afsluitend kunnen we stellen dat er een verschil is tussen het civiel effect in ‘enge zin’, waarbij de wet bepaalde rechten verstrekt aan instellingen met betrekking tot het uitreiken van diploma’s, getuigschriften, en graden, en het civiel effect verbonden met de waarde in het maatschappelijk verkeer, ook van toepassing op diploma’s of certificaten van opleidingstrajecten die niet wettelijk gereguleerd zijn. Ten aanzien van de borging van het eindniveau of examinering in sommige branches of beroepsgroepen worden ook particuliere instanties aangewezen, waarbij de wet of regeling niet zozeer de inhoud, als wel (indirect) de randvoorwaarden borgt, zoals de onafhankelijkheid van de exameninstantie of certificerende instelling.41

2.2.3 Conclusie: onderscheid tussen gereguleerde en niet-gereguleerde kwalificaties handhaven Wanneer zowel de aanbeveling in Europese context wordt beschouwd, maar ook de achtergrondstukken zoals deze tot nu in nationaal verband zijn geopenbaard (zoals het advies van de Commissie Leijnse en Kamerstukken), concluderen we dat vooralsnog het beoogde publieke rechtsgevolg van inschaling beperkt is. Het NLQF zou met name bedoeld zijn als informatie-instrument, dat een hulpmiddel kan zijn in het vergroten van (Europese) mobiliteit; het zou kunnen dienen als ondersteunend bewijsmiddel van verworven kwalificaties ter ondersteuning van andere instrumenten, die wél een civiel effect beogen, zoals diploma’s of ervaringscertificaten. 38 39 40

41

Zie ook ABRvS 19 juli 2006 AB 2007, 41. Van den Broek c.s., a.w, p.20. Zie bijvoorbeeld Rechtbank ’s Hertogenbosch, 16 september 2003, LJN 4534 (Hogeschool Criminologie) en Gerechtshof Arnhem 18 oktober 2011: LJN BT 8435 (Saxion). Zie bijlage 2 bij dit rapport voor enkele voorbeelden.


21

Als het gaat om de uiteindelijke toelating tot een (vervolg)opleiding is het in grote mate aan de instelling, of zoals bijvoorbeeld in het hoger onderwijs, organen zoals de examencommissie om een afweging te maken. Daarbij zullen vaak ook meer aspecten meewegen dan het kwalificatieniveau. 42 Er is in strikte zin bij inschaling geen sprake van een beoogd civiel effect, maar van een mogelijk ‘maatschappelijk’ of economisch effect dat voor wat betreft de niet-gereguleerde kwalificaties zich moeten bewijzen ‘in de markt’. Dit verloopt via een stempel of keurmerk van een organisatie met een zeker gewicht, die een uitspraak heeft gedaan over het niveau van de beoogde ‘learning outcomes’. 43 De inschaling van kwalificaties volgens het NLQF vormt – samengevat- de facto niets anders als een papieren ‘vertaling’ (in termen van de Europese Aanbeveling ‘convertor’) van een kwalificatie, van het niveau van een bepaald traject; het is uitdrukkelijk niet bedoeld als deugdelijkheidseis voor bepaalde opleidingstrajecten, met daaraan verbonden overheidstoezicht. Het NLQF is daarbij een grofmazige structuur werkend volgens het ‘best fit’ principe, waardoor kwalificaties niet gelijkwaardig of uitwisselbaar hoeven zijn. De afwezigheid van directe gevolgen zoals doorstroomrechten – in tegenstelling tot b.v. een diploma /getuigschrift van een andere, eventueel buitenlandse opleiding- ligt daarom in zekere zin ook voor de hand. Kwalificaties zoals nu voorgesteld in het NLQF (‘learning outcomes’) kunnen immers ook smaller zijn dan volwaardige (gereguleerde) opleidings/onderwijstrajecten (onderwijskwalificaties). Bij deze laatste is bovendien in de regel ook een beoordeling van gerealiseerde ‘learning outcomes’ (het feitelijk gerealiseerde eindniveau) uitgevoerd, bijvoorbeeld in het kader van een accreditatie door de NVAO. Ook in de jurisprudentie wordt de lijn aangehouden dat bijvoorbeeld bij toegang tot (registers van) beroepen, het niet alleen gaat om het overleggen van kwalificaties, maar ook om het aantonen dat een persoon een bepaald kwalificatieniveau ook daadwerkelijk beheerst. 44 In die zin zou er ook voor gewaakt moeten worden dat bepaalde uiteenlopende grootheden (gerealiseerde onderwijsniveaus en beoogde kwalificatieniveaus) toch op één lijn worden gesteld en eventueel de schijn wordt gewekt van gelijkvormige beoordelingsprocedures.

42

43

44

Zie ook Gerechtshof ’s Gravenhage, 15 januari 2012, LJN BY8268, r.o.3.5:”[niet]kan worden volgehouden dat kwalificaties de enige maatstaf vormen voor de kans op [studie]succes. Werkhouding is immers een zeker zo belangrijke indicatie.” Wij wijzen er op dat er een verschil is tussen de (beoordeling van) beoogde learning outcomes en gerealiseerde learning outcomes. Zo zijn bijv. in artikel 5a.8 lid 2 WHW het ‘beoogde eindniveau van de opleiding’ en het ‘gerealiseerde eindniveau’ van de opleiding nadrukkelijk benoemd als onderscheiden aspecten van kwaliteit. Vgl. ABRvS 19 juni 2013, LJN CA3671. Hierbij werd overwogen dat het al dan niet slagen voor bepaalde toetsen ook kan meewegen of iemand een vereist niveau bezit.


22

Het primaire, door artikel 23 Grondwet geregelde, publieke belang ligt bij de bewaking van onderwijsniveaus. De wetgever kan die verantwoordelijkheden gescheiden houden door een onderscheiden regime in te richten voor niet-gereguleerde kwalificaties, waarbij de wetgeving en het overheidstoezicht op een zo groot mogelijke afstand blijven. Buiten wellicht een zekere vorm van consumentenbescherming of voorlichting, is er voor de regulering van dit type kwalificaties geen ‘aanhoudende overheidszorg’ (vgl. art. 23 eerste lid Gw). 45 Op basis van dit kader wordt in de volgende paragrafen (m.n. par. 2.5) nader verkend hoe het NLQF en het NCP gereguleerd zou kunnen worden. Nogmaals, de doelstelling van het NLQF is in deze leidend: welk juridisch effect of waarde verbonden met NLQF wordt door de beleidsbepaler beoogd? Eerst dient er een afweging te worden gemaakt (politiek en beleidsmatig) of bij inschaling een zwaarwegend publiek belang in het geding is, zo niet, dan ligt zelfregulering voor de hand 46; er is vervolgens de keuzemogelijkheid voor een aantal varianten. In de volgende paragraaf gaan we specifieker in op de huidige inrichting van de inschalingsprocedure en op mogelijke accenten.

2.3

Huidig gehanteerd kader en mogelijke accenten in regulering

2.3.1 Definitie kwalificatie volgens de Commissie Leijnse Centraal in zowel het EQF als het NLQF staat het begrip ‘Kwalificatie’. De Commissie Leijnse 47 hanteert hiervoor de navolgende definitie: “Het resultaat van een door een bevoegde instantie verricht gevalideerd beoordelingsproces, waarin wordt vastgesteld dat een geheel van leerresultaten 48 aan vooraf bepaalde standaarden voldoet.” Wanneer we de definitie bezien dan valt deze uiteen in een aantal elementen:  Een bevoegde instantie;  heeft een gevalideerd beoordelingsproces verricht;  waarin is vastgesteld dat een geheel aan leerresultaten;  aan vooraf bepaalde standaarden voldoet. In deze definitie is een kwalificatie dus het resultaat van een door een bevoegde instantie gevalideerd beoordelingsproces. Er zal aldus moeten worden bepaald wie de bevoegde instantie is, wat de inhoud is van een gevalideerd beoordelingsproces en via welke procedure die validatie heeft plaatsgevonden. Volgens de Commissie Leijnse is een bevoegde instantie: “de instantie die het diploma of certificaat ondertekent”. 45 46 47 48

Zie uitgebreid bijlage 1 bij dit rapport. Zie voor het afwegingskader bijlage 2 bij dit rapport. Advies Commissie NLQF-EQF, Bijlage II (begrippenkader), p.2. Volgens de Commissie Leijnse een ‘beschrijving van wat iemand kent en kan doen na voltooiing van een leerproces’(Bijlage II, p.2). Het gaat dus niet om een feitelijk, maar om beoogd resultaat.


23

Een bevoegde instantie is eventueel ook die instantie die “op andere wijze verantwoordelijk is voor de vaststelling dat de leerresultaten van een individu aan de standaarden van de kwalificatie voldoen.” 49 De ‘bevoegdheid’ van de instantie hangt volgens deze definitie samen met het kunnen ondertekenen van certificaten of diploma’s of het op andere wijze ‘beoordelen van leerresultaten aan vooraf vastgestelde standaarden.’ Of het daarbij gaat om certificaten of diploma’s die een wettelijke en/of maatschappelijke status of erkenning hebben wordt in het midden gelaten. De Commissie Leijnse adviseerde om een aantal voorwaarden te stellen aan de ontvankelijkheid van een verzoek tot classificatie (inschaling) van een kwalificatie. Feitelijk betreffen deze voorwaarden te stellen eisen aan bevoegde instanties. De commissie noemt terzake dat de bevoegde instantie moet aantonen dat:  “zij rechtspersoonlijkheid geniet;  de examenprocedure die tot het verlenen van de kwalificatie leidt gevalideerd is door een onafhankelijke instantie;  de onderliggende opleiding een erkend kwaliteitszorg- en kwaliteitsborgingsysteem kent in lijn met de Europese beginselen van kwaliteitsborging in onderwijs en opleiding (zie bijlage I-d );  de kwalificatie is beschreven in termen van leerresultaten zodanig dat deze te vergelijken zijn met de leerresultaten die zijn beschreven in het NLQF;  de kwalificatie is voorzien van beoordelingscriteria waarmee vastgesteld kan worden dat de beoogde leerresultaten door een individu zijn behaald.” 50 Daarmee wordt helder wat verstaan moet worden onder een bevoegde instantie. Het zal weinig discussie opleveren dat ROC’s of hogescholen en universiteiten bevoegde instanties zijn. Zij zijn immers de instantie die het diploma of certificaat ondertekenen. Bij deze instellingen is ook sprake van een gevalideerd beoordelingsproces (examinering, validatie door inspectie van het onderwijs respectievelijk NVAO), waarin wordt vastgesteld dat een geheel van leerresultaten (het door de student gevolgde onderwijs) aan vooraf bepaalde standaarden voldoet (de eindkwalificaties van de opleiding). Buiten het formeel gereguleerde onderwijs is echter niet zelden sprake van een scheiding tussen opleiding en examinering. Binnen de door de Commissie Leijnse gehanteerde definitie kunnen opleiders die gebruik maken van exameninstellingen (die op hun beurt weer gevalideerd zijn door een onafhankelijke instantie) ook worden aangemerkt als bevoegde instantie.

49 50

Advies Commissie NLQF-EQF, Bijlage II (begrippenkader), p.2. Advies Commissie NLQF-EQF, p.18.


24

Niet op voorhand helder is echter in hoeverre ook kwalificaties tot stand gekomen buiten het klassieke onderwijsdomein (bijvoorbeeld branche-standaarden) passen binnen voornoemde definities. Voor de hand ligt dat een inschalingsbesluit uit de aard der zaak alleen kan worden gevraagd door de eigenaar van de kwalificatie. Uit bovenstaande eisen inzake bevoegde instanties blijkt ook wat de commissie verstaat onder een gevalideerd beoordelingsproces. Kennelijk wordt hierbij gedoeld op een procedure van examinering die is gevalideerd door een onafhankelijke instantie. Wat precies een onafhankelijke instantie is vermeldt de commissie daarentegen niet. De Commissie Leijnse maakt een onderscheid in twee vormen van kwalificaties: de gereguleerde kwalificaties en de overige kwalificaties. Het NLQF omvat de kwalificaties die gereguleerd zijn door het ministerie van OCW evenals (waar het voedsel, natuur en leefomgeving betreft) het ministerie van EZ en (wat betreft de opleiding tot medische beroepen) het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. 51 Hieronder vallen de kwalificaties in het voortgezet onderwijs, het middelbaar beroepsonderwijs, het hoger onderwijs en de volwasseneneducatie. Alle andere kwalificaties vallen onder de noemer ‘overige kwalificaties’. Overigens moet bedacht worden dat sommige beroepskwalificaties bestreken (en gereguleerd) worden door de Europese erkenningsrichtlijn, 52 en dat er kwalificaties zijn welke wel door de overheid gereguleerd worden, maar niet door bovengenoemde ministeries. 53 De vraag is nu in welk juridisch kader deze inschaling van deze twee typen van kwalificaties moet plaatsvinden; een wet of via zelfregulering?

2.3.2 Publiekrechtelijk vs. privaatrechtelijk accent Zoals in het verslag van de Conferentie Lessons Learned over de implementatie van het EQF in Europa valt te lezen is in algemene zin het implementeren van het Nationale Qualifications Framework in wetgeving een evenwichtsoefening: enerzijds is het voordeel van wetgeving dat vertrouwen en betrokkenheid ontstaat; voor gereguleerde kwalificaties wordt in het Europese overlegcircuit uitgegaan van de verplichting om het nationale NLQFniveau op de diploma’s te zetten. Maar wetgeving mag ook niet te gedetailleerd worden, dat zou de flexibiliteit van bijvoorbeeld het opereren door het NCP in de weg zitten. 54

51 52 53 54

Kamerstukken II 2010/11, 30 012, nr. 34, p.1. Zie bijvoorbeeld de Wet op de architectentitel. Zie bijvoorbeeld de verantwoordelijkheid van de minister van Infrastructuur en Milieu voor de kwalificaties van zeevaartbemanning, zie hoofdstuk 2 par. 3 van de Zeevaartbemanningswet. NCP-NLQF, Final report: Conference: Lessons learned and to be learned, 18 – 19 June 2012, Utrecht, the Netherlands. Beschikbaar via: http://www.nlqf.nl/images/downloads/EQF/Final%20report%20conference%2018_19%20June.p df (geraadpleegd 25 juni 2013).


25

Zoals in de vorige paragraaf is aangeduid, is afhankelijk van de (beleids)afweging of een publiek belang in het geding is, een model mogelijk van ‘publiekrechtelijk’ georiënteerde regulering, danwel een model van zelfregulering, waarbij het accent ligt op privaatrechtelijke borging. Een publiekrechtelijk model, in veel Europese landen/deelstaten gevolgd zoals bijvoorbeeld vastgesteld in Vlaanderen 55, betekent feitelijk dat de overheid en wetgever volledige verantwoordelijkheid neemt voor de classificatie en de inschalingsprocedure. In dit model is er (naar de Nederlandse situatie vertaald) een centrale wet, welke bij AMvB en ministeriële regeling de positie vastlegt omtrent het NLQF kader, de positie van het NCP, en de procedure omtrent inschaling. In een dergelijk model zijn alle verantwoordelijkheden van de minister opgenomen en zijn de taken en bevoegdheden van het NCP in een wet in formele zin verankerd. Die wet regelt daarbij zowel de gereguleerde, als de nietgereguleerde kwalificaties, maar ook de mogelijkheid van herziening van gereguleerde kwalificaties. Zowel gereguleerde, als niet-gereguleerde kwalificaties staan onder (eind) verantwoordelijkheid van de minister, het toezicht wordt geborgd door de inspectie. Een ander, uiterste model, is een model waarbij er feitelijk geen regulering plaatsvindt, of minimaal, via gesloten convenanten of codes; in dit model worden instellingen en betrokken veldpartijen gevraagd om hun commitment uit te spreken over de inschaling van kwalificaties in het NLQF. Dit framework wordt in onderling overleg vastgesteld, en er is geen wettelijke verplichting het NLQF of EQF-niveau op het diploma te zetten. De instandhouding van de inschalingsinstantie is een aangelegenheid van de instellingen (zowel bekostigd als niet bekostigd) zelf. Een model kan bijvoorbeeld gecommitteerd worden door een afspraak met de sectororganisaties (VO-Raad, MBO-raad, NRTO, Vereniging Hogescholen en VSNU) om een procedure af te spreken inzake het inschalen van kwalificaties. In dit model fungeert de inschaling in het NLQF, en het verlenen van een besluit door het NCP (zie het volgende hoofdstuk), als een (privaatrechtelijk) keurmerk, zoals die er op tal van terreinen zijn. 56 Ons inziens zal voor de concrete uitwerking een ‘gemengd’ model gevonden moet worden dat aansluit op de constitutionele uitgangspunten voortvloeiend uit artikel 23 Grondwet ten aanzien van de overheidsverantwoordelijkheid voor onderwijs (waarbij een onderscheid geldt ten aanzien van initieel en post-initieel onderwijs), maar ook het gegeven dat er een vrij grote aanbiedersmarkt is van opleidingstrajecten die mogelijk in aanmerking zou kunnen komen voor inschaling, en waarbij elementen worden gewogen die bepalend zijn voor keuze voor wetgeving of zelfregulering (zaken zoals publiek belang en succesfactoren voor zelfregulering).

55 56

Zie bijlage 4 bij dit rapport. Zie bijlage 3 voor een beschrijving van voorbeelden en randvoorwaarden.


26

We nemen daarbij het onderscheid tussen gereguleerde en niet-gereguleerde kwalificaties als uitgangspunt, waarbij we ook de vraag betrekken in hoeverre er overheidsverantwoordelijkheid zou zijn ten aanzien van niet-gereguleerde kwalificaties. Daarbij wordt ook aangegeven welke wetgeving geïnitieerd en gewijzigd zou moeten worden.

2.4

Modaliteiten voor juridische verankering van het NLQF, en implicaties voor bestaande wetgeving

2.4.1 Onderscheiden verantwoordelijkheden bij regulering van het NLQF Ten aanzien van de regulering is het van belang een onderscheid te maken tussen twee zaken: 1) De verantwoordelijkheid voor het ontwikkelen en beheren van de kwaliteitsnorm (i.c. NLQF): waaraan moet een kwalificatie voldoen om te worden ingeschaald? Het is daarbij van belang dat de wetgever bepaalt wat een kwalificatie is en wie de eigenaar is van deze kwalificatie. 57 2) De verantwoordelijkheid voor het toepassen van die kwaliteitsnorm in individuele gevallen waarin inschaling wordt aangevraagd. Overheidsverantwoordelijkheid bij inschaling gereguleerde kwalificaties Ten aanzien van de gereguleerde kwalificaties is het mogelijk dat wettelijke implementatie op een relatief lichtvoetige manier kan plaatsvinden. Zo blijkt uit onderzoek van het Coördinatiepunt dat voor het mbo e.e.a redelijk eenvoudig is te realiseren. “Van vrijwel alle onderzochte kwalificatiedossiers is het per kwalificatie aangegeven niveau transparant uitgewerkt. De transparantie tussen verschillende kwalificatiedossiers is ook in orde. De niveaudifferentiaties in het mbo stemmen redelijk goed overeen met de referentieniveaus van het EKK. Een-op-een koppeling van de niveaus van de kwalificatiedossiers aan het EQF is dan ook mogelijk, mits een standaarddocument voor de niveaus wordt vastgesteld en opgenomen in het Toetsingskader kwalificatiedossiers. Onderzocht wordt of ook andere kwalificaties en opleidingen op vrijwillige basis zo’n NLQFniveau kunnen krijgen, bijvoorbeeld branchekwalificaties en eigen kwalificaties van particuliere aanbieders.” 58 Een heel ander model, zoals bijvoorbeeld in Vlaanderen wordt gehanteerd, betreft een systematiek waarin alle gereguleerde kwalificaties formeel individueel worden ingeschaald. 59 57

Vgl. Vlaamse model met in beginsel kwalificaties zonder privaat eigendom, maar in het publieke domein. 58 Kamerstukken II 2010/11, 31 524, nr. 90 p. 2. 59 Vlaanderen kent een model waarin gereguleerde onderwijskwalificaties individueel worden ingeschaald. We laten deze variant verder onbesproken, omdat deze voor de Nederlandse


27

De Commissie Leijnse 60 heeft gesteld dat generieke inschaling (hierna ook: initiële inschaling of automatische inschaling) niet altijd passend is. Extra eisen aan studenten of deelnemers zou een andere (hogere) inschaling op het EQF-niveau met zich meebrengen. “Voor zover deze ‘uitzonderingen’ substantiële niveauverschillen tussen kwalificaties binnen één opleidingssoort weerspiegelen wordt hiermede een bijdrage geleverd aan de diversiteit van het Nederlandse kwalificatiestelsel, alsmede aan de transparantie daarvan”, aldus de commissie Leijnse in haar rapport. Een dergelijke differentiatie, een herinschaling, zou echter wel onder regie van de minister moeten worden gevoerd. Dit is te beredeneren vanuit de grondwettelijke verantwoordelijkheid van de minister, wanneer het niveau van de kwalificatie ook op een door de overheid en sectorwet gewaarborgd (en door de instelling met civiel effect verleend) getuigschrift, certificaat of diploma wordt gezet. De procedure daarvoor zal met de nodige waarborgen omkleed moeten zijn, om elke schijn van niveauverwarring voor wat betreft het gevolgde onderwijstraject (mbo of hbo) te vermijden (zie hierna par. 2.3.2). Overheidsverantwoordelijkheid voor inschaling van niet-gereguleerde kwalificaties? De wettelijke regulering of borging van gereguleerde kwalificaties is door een systematiek van automatische inschaling in combinatie met de mogelijkheid tot herinschaling of een systematiek van individuele inschaling van gereguleerde kwalificaties vooralsnog redelijk eenvoudig en eenduidig te regelen: feitelijk betreft het een procedure van registratie of aanvulling van registratie. Ten aanzien van de (vooralsnog onbestemde) groep van niet-gereguleerde kwalificaties ligt dit lastiger. We verwijzen hier terug naar par. 2.3.1 voor de overwegingen van de wetgever om al dan niet regulerend op te treden voor wat betreft niet-gereguleerde kwalificaties (zoals consumentenbescherming). 61 In algemene zin zal een zal een inschalingsprocedure enerzijds voldoende ‘body’ moeten hebben om inschaling eenzelfde waarde toe te kennen om in dezelfde categorie ondergebracht te worden als de gereguleerde kwalificaties (vanwege de implicaties die voortvloeien door verbinding met de onderwijsniveaus), anderzijds moet een procedure ook weer niet betekenen dat (grote groepen van) kwalificaties niet in beeld komen; daarmee zou voorbij worden gegaan aan het doel en functie van het EQF dat in beginsel geen onderscheid maakt in kwalificaties; uiteindelijk

60 61

praktijk weinig toevoegde waarde zou hebben in het licht van de doelstelling van het NLQF. Zie nader bijlage 4 voor de Vlaamse situatie. Advies Commissie NLQF-EQF, p.17. Naast consumentenbescherming is risicomanagement van belang voor de professionele omgeving van degene die is ingeschaald. Een niet-valide inschaling en daarmee mogelijk ten onrechte opgewekt vertrouwen in het (in beginsel) bezitten van kennis of competenties kan immers een risico voor de werkgever in zich dragen dat de pretentie van het ingeschaalde NLQF niveau niet wordt waargemaakt.


28

gaat het om inschaling van beoogde ‘learning outcomes’ in opleidingstrajecten, onafhankelijk van wie deze kwalificaties afkomstig zijn. 62 Door een (te) eenzijdige focus op bijvoorbeeld min of meer geformaliseerde opleidingstrajecten 63 leidend tot een kwalificatie vallen mogelijk branche-standaarden, zonder opleidingstrajecten/examinering buiten de boot. Deze kwalificaties kunnen alsdan niet worden ingeschaald. Ten aanzien van de niet-gereguleerde kwalificaties is het voor te stellen dat deze kunnen worden ingeschaald (op vraag van een partij die dat wil), waarbij de vragende partij de kwalificatie laat inschalen door een privaatrechtelijke instantie, waarbij het civiel effect van de inschaling zich in de markt moet bewijzen.

2.4.2 Modaliteiten voor nieuwe wetgeving en aanpassing van wetgeving In deze paragraaf zal eerst bezien worden in hoeverre ten aanzien van de gereguleerde kwalificaties nieuwe wetgeving, danwel wijziging van vigerende wetgeving nodig is. Vervolgens wordt besproken welk reguleringsmodel kan worden toegepast ten aanzien van de niet-gereguleerde kwalificaties. Gereguleerde kwalificaties: nieuwe Raamwet en aanpassing huidige wetgeving Welke vorm van wetgeving zou nu passend zijn bij het vastleggen van een NLQF? Wanneer het NLQF-niveau op (supplementen van) diploma’s of in kwalificatiedossiers nodig wordt geacht om daarmee aan te geven op welk niveau de gereguleerde kwalificaties Europees ingeschaald zijn, en de instellingen die graden verlenen daartoe verplicht moeten worden, ligt een (in omvang beperkte) wet in formele zin voor de hand. Om de inschaling van gereguleerde kwalificaties mogelijk te maken zou een raamwet (‘Raamwet NLQF’) opgesteld kunnen worden. Voorts zullen een aantal sectorwetten en onderliggende regelingen aangevuld en aangepast moeten worden. Voor wat betreft de Raamwet zou wellicht model kunnen staan de Wet op de referentieniveaus. 64 Een Raamwet NLQF kan bestaan uit een zeer beperkt aantal artikelen. Belangrijkste doelstelling is het voorzien in een formeel wettelijke grondslag voor de vaststelling van het NLQF. Het daadwerkelijke framework kan worden opgenomen als bijlage bij een AMvB op basis van de Raamwet NLQF. 65 62

63

64

Zie Coles, a.w, p. 10:” the objective of the EQF is to link as many qualifications as possible, be these awarded by private or public, national or sectoral bodies. The only agreed way of doing this is through the national systems and frameworks, for reasons of trust and credibility”. In het verslag van de consultaties t.b.v. het advies van de Commissie Leijnse (Bijlage VII) worden hierover ook opmerkingen gemaakt. Stb. 2010, 194.


29

Voorts is een aantal onderliggende sectorwetten te wijzigen. Oogmerk hierbij is met name een initiële inschaling te realiseren en daarbij ook het verankeren van een verplichting om het NLQF-niveau waarop de gereguleerde kwalificatie is ingeschaald ook daadwerkelijk op het diploma of getuigschrift (of daarbij behorend supplement) van de onderwijskwalificatie te vermelden. Wij voorzien de navolgende wijzigingen in de sectorwetten 66: 1) Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW): hier zou voorshands– gelet op de doelstelling van het NLQF/EQF- artikel 7.11 lid 4 WHW aangevuld kunnen worden door het opnemen van een plicht tot het opnemen van NLQF-niveau waarop de opleiding (kwalificatie) in kwestie is ingeschaald op het supplement behorend bij het getuigschrift. Concreet betreft het een nieuw in te voegen onderdeel e: “het NLQF-niveau volgens de ‘Raamwet NLQF’”. Wanneer het NLQFniveau ook daadwerkelijk op het diploma gezet zou moeten worden, is wijziging/aanvulling van artikel 7.11 lid 2 WHW nodig. 2) Wet educatie en beroepsonderwijs (WEB): De wettelijke basisvereisten zijn vastgesteld in artikel 7.2.4 van de WEB en voor het vastleggen van het NLQF-niveau is met name het tweede lid onder c van belang. Dit artikellid zou aangevuld kunnen worden met een verwijzing naar het NLQF=niveau. Door automatische inschaling zijn er voor het mbo tevens wijzigingen voorzien bij lagere regelgeving zoals de Regeling modeldiploma mbo (welke per 1/8/2013 in werking treedt) 67 en de Regeling vaststelling kwalificatiedossiers en opleidingsdomeinen 2012. 68 3)

65

66

67

68

69

Voor het voortgezet onderwijs is artikel 52 lid 2 van het Eindexamenbesluit te wijzigen: dit artikel bepaalt dat de directeur het diploma uitreikt waarop het profiel of profielen zijn vermeld. Tevens zou vermeld kunnen worden welk NLQF-niveau correspondeert met het uitgereikte onderwijsdiploma. Tevens zou de modelregeling op grond van artikel 29 lid 3 Wet op het voortgezet onderwijs (WVO) aangevuld kunnen worden. 69

Zie thans: http://www.nlqf.nl/images/downloads/NLQF/e_Beschrijving_leerresultaten_gereguleerde_kwali ficaties.pdf (geraadpleegd 25 juni 2013). Zie de opmerkingen aan het slot van par. 2.2.1; er zijn ook nog kwalificaties die wel door de overheid gereguleerd worden, maar niet door het ministerie van OCW, LNV of VWS worden gereguleerd. Als deze kwalificaties ook ingeschaald zouden moeten worden, zou geïnventariseerd moeten worden in welke wetgeving (beroeps)kwalificaties worden geregeld, en tot welk NLQF niveau deze kwalificaties leiden. Regeling van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 15 maart 2012, nr. BVE/Stelsel/294391, houdende vaststelling van modellen en technische veiligheidseisen voor diploma’s en resultatenlijsten mbo (Regeling modeldiploma mbo) Regeling van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 1 februari 2012, nr. BVE/Stelsel/356173, houdende vaststelling kwalificatiedossiers en opleidingsdomeinen per 1 augustus 2012 (Regeling vaststelling kwalificatiedossiers en opleidingsdomeinen 2012). Regeling van de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 10 juni 2008, nr. VO/OK/2008/51284, houdende modellen diploma’s, cijferlijsten, certificaten, getuigschrift,


30

Een vermelding van het NLQF-niveau in het Croho (en mutatis mutandis het Crebo) is in beginsel niet noodzakelijk, zeker niet indien uitgegaan wordt van initiële inschaling. Echter ook in de gevallen waarin een herinschaling van gereguleerde kwalificaties mogelijk is valt niet op voorhand in te zien waarom een NLQF-niveau ook in het Croho (en mutatis mutandis het Crebo) dient te worden opgenomen. Gezien de bedoeling van het NLQF, en in het kader van beperking van administratieve lasten, ligt het voor de hand een NLQF-register te maken waarin zowel de gereguleerde, als niet-gereguleerde kwalificaties, alsmede eventueel de herziene kwalificaties, zijn opgenomen. Voorts is de vraag in hoeverre naast het NLQF-niveau op een diploma of getuigschrift of daarbij behorend supplement ook het EQF -niveau dient te worden vermeld. Zeer wel denkbaar is op dit punt voorshands enige terughoudend te betrachten. De status van EQF is immers nog diffuus, mede omdat een groot aantal partijen nog geen koppeling tussen EQF en nationale kwalificatieraamwerken heeft aangebracht. 70 Dat neemt niet weg ook zonder een eventuele vermelding van het EQF-niveau op een diploma of getuigschrift of daarbij behorend supplement wel degelijk een verbinding kan worden gelegd tussen het ingeschaalde NLQF-niveau en het EQF. 71 In het geval wordt gewerkt met een model van initiële (generieke) inschaling van gereguleerde kwalificaties is het ons inziens voorts nodig dat een ‘standaarddocument voor de niveaus wordt vastgesteld en opgenomen in het Toetsingskader kwalificatiedossiers’ (mbo). In het hoger onderwijs dient, bijvoorbeeld via het accreditatiekader (NVAO) geborgd te worden dat met een besluit op een Toets Nieuwe Opleiding of accreditatie van een opleiding ook met zekerheid een uitspraak gedaan kan worden over het NLQF-niveau. Wettelijke verankering procedure herziening gereguleerde kwalificaties De mogelijkheid tot herziening van gereguleerde kwalificaties volgt in beginsel het spoor van de gereguleerde kwalificaties, met dien verstande dat er geen automatische toekenning van het NLQF-niveau plaatsvindt, maar dat er een aparte procedure moet worden ingericht. In eerdere Kamerstukken is voorgesteld dat bij herziening het desbetreffende kenniscentrum de herziening aanvraagt bij het NCP. Het NCP vraagt advies aan de bevoegde instanties (i.c voor het mbo de Toetsingskamer, voor het hoger onderwijs de NVAO). Na een positief advies wordt het verzoek aan het ministerie voorgelegd voor instemming op de aanbeveling van het NLQF-niveau. 72

70 71

72

bewijs van ontheffing met verklaring v.w.o.-h.a.v.o.-v.m.b.o. en getuigschrift praktijkonderwijs (Regeling modellen diploma’s v.w.o.-h.a.v.o.-v.m.b.o.) Naar verluidt neemt b.v. Vlaanderen op dit punt vooralsnog een afwachtende houding in. Bijvoorbeeld door via het NCP schematische overzichten te ontsluiten waarin NLQF en EQF worden verbonden. Kamerstukken II 2011/12, 30 012, nr. 35 p.7.


31

Ten aanzien van de mogelijkheid van ‘herinschaling’ van kwalificaties in de categorie 4 naar 4+ is het volgende te concluderen: de Toetsingskamer heeft op dit moment in het mbo een rol ten aanzien van de vraag of de afwijking terecht en voldoende onderbouwd is. De Toetsingskamer adviseert het NCP, waarna het herzieningsverzoek naar de minister wordt verzonden ter instemming. 73 Het is te overwegen de procedure om te keren, waarbij het NCP de Toetsingskamer adviseert ten aanzien van de inschaling volgens het NLQF-niveau, waarna de Toetsingskamer dit advies weegt en van eigen advies voorziet m.b.t het effect op het nationale kwalificatiekader volgens de WEB. Vervolgens beslist de minister. Wanneer het herziening van gereguleerde kwalificaties betreft van NLQF-niveau 4 naar 5 zou de NVAO een besluitvormende rol kunnen vervullen. Aangezien het hier herziening betreft van kwalificaties die voorshands automatisch (bij wet) zijn ingeschaald, en de minister (of eventueel de NVAO v.w.b. het hoger onderwijs) in dit verband het laatste woord heeft, zou de betreffende procedure ook in de hiervoor vermelde Raamwet en AMvB omschreven moeten zijn. Uiteraard is dan wel het NLQF kader en de Raamwet/AMvB beslissend als het om het toetsingskader gaat; het kwalificatiedossier wordt door de minister (of NVAO) ingeschaald aan de hand van het NLQF kader volgens het ‘best fit’ principe, na (zwaarwegend) advies van het NCP (hoger onderwijs) of het NCP en de Toetsingskamer (mbo). 74 Wettelijk kader en procedure voor niet-gereguleerde kwalificaties Door het huidige NCP is een procedure uitgewerkt voor de inschaling van kwalificaties. Deze bestaat uit twee delen. Ten eerste de beoordeling van de validiteit van een aanbieder. 75 Ten tweede uit het feitelijk inschalen van de kwalificatie. Voorafgaand aan de procedure van feitelijke inschaling van de kwalificatie gaat een validiteitstoets van de organisatie die het inschalingsverzoek indient. Deze toets wordt eenmaal in de 5 jaar gedaan. De Commissie Kwaliteit van NCP formuleert een advies aan de Programmaraad, deze neemt een besluit, het validatiebesluit, op de validiteitstoets. Tegen dit besluit is een beroep bij de Commissie van Beroep van NCP mogelijk.

73 74 75

Zie http://www.s-bb.nl/tl_files/2012/bestanden%20themapagina's/Activiteitenplan%20Toetsingskamer.pdf (geraadpleegd 25 juni 2013). De juridische positie van het NCP wordt nader besproken in de volgende paragraaf. Deze vertoont een zekere gelijkenis met de procedure erkenning rechtspersoon hoger onderwijs (zie bijlage 2 bij dit rapport) en de aanmeldingsprocedure diploma-erkenning niet bekostigde educatie opleidingen. Deze procedure is nodig voor diploma-erkenning van niet bekostigde opleidingen educatie te weten vavo-opleidingen (artikel 7.3.1, eerste lid onder a, van de WEB) en andere opleidingen educatie voor zover daarvoor bij ministeriële regeling eindtermen zijn vastgesteld.


32

In de validiteitstoets vindt toetsing plaats op de volgende onderdelen:  aantonen van rechtspersoonlijkheid;  aantonen eigendomsrecht van de kwalificatie;  aantonen van continuïteit van de organisatie;  examinering;  kwaliteitsborging.76 Er wordt een onderscheid gemaakt tussen een beperkte en uitgebreide validiteitstoets. De beperkte toets is toegankelijk voor organisaties die reeds een van de volgende extern gevalideerde kwaliteitsborgingssystemen hanteren:  geaccrediteerd door NVAO; 77  toezicht door inspectie van het onderwijs;  ISO 9001: 2008;  INK-model met externe audit. 78 Na een positieve beoordeling van de validiteit kan een aanbieder een verzoek tot inschaling van een kwalificatie indienen bij NCP. Voor het indienen van verzoeken is een procedure uitgewerkt. Na indiening van een aanvraag wordt deze door “een team van onafhankelijke experts” beoordeeld. De experts formuleren een advies dat wordt doorgestuurd naar de Commissie Inschaling van het NCP. Deze Commissie formuleert vervolgens “ op basis van de aanvraag en het aangeleverde bewijsmateriaal” een advies aan de Programmaraad van NCP. De Programmaraad neemt een besluit op de aanvraag (het inschalingsbesluit). Een beroep tegen ‘de beslissing’ van NCP is mogelijk bij een Commissie van Beroep. Bij de beoordeling van de aanvraag toetst het NCP, zo geeft zij aan, in welke mate de door de kwalificatie verworven kennis, vaardigheden en verantwoordelijkheid en zelfstandigheid beschreven in leerresultaten passen bij het aangevraagde NLQF-niveau. Het is belangrijk dat de aanvrager aantoont hoe de kwalificerende toetsing op het aangegeven niveau is geregeld; bij de beoordeling van de aanvraag kijkt het NCP naar de consistentie tussen de opleidingsinhoud en de beschreven kwalificerende examinering. “Bij de beoordeling van uw aanvraag volgt het NCP NLQF de 'best fit' methode. Dat wil zeggen dat de descriptoren samen beschrijven binnen welke context en met welk type kennis iemand op het aangevraagde niveau de kennis kan toepassen, problemen kan oplossen, zich kan

76 77

78

Zie nader p. 5 handleiding aanvraagformulier validiteit NCP-NLQF. Uit de aard der zaak kan het hier alleen maar gaan om een hogeschool, universiteit of rechtspersoon voor hoger onderwijs die inschaling wenst van een kwalificatie niet zijnde een tevens door deze entiteit aangeboden gereguleerde kwalificatie. Strikt genomen is het eigenaardig dat aan het NVAO accreditatiebesluit, dat specifiek betrekking heeft op een opleiding, verdere externe werking wordt toegekend buiten de scope van de betreffende opleiding. Bij een beperkte validiteitstoets wordt geen locatiebezoek gebracht.


33

ontwikkelen, informatie kan verwerven en kan communiceren en welke verantwoordelijkheid iemand op zich kan nemen.“ 79 Geconstateerd kan worden dat in de huidige praktijk van inschaling door NCP een aantal elementen een rol lijken te spelen die zijn ontleend aan de wijze van beoordeling van onderwijskwalificaties. 80 Zo worden alleen kwalificaties ingeschaald die het resultaat zijn van een leerinspanning van 400 uur. 81 Ook geeft NCP-NLQF aan dat inschaling in één van de niveaus van het NLQF is gebaseerd op de leerresultaten die op het betreffende niveau gevraagd worden. Dit moet aantoonbaar getoetst kunnen worden. Dat betekent dat zonder deze aantoonbare toetsing/examinering een opleiding niet ingeschaald kan worden. 82 In par.2.1.3 zijn opmerkingen gemaakt over de keuze die de wetgever heeft ten aanzien van de regulering van kwalificaties. In onze optiek zou –gelet op het feit dat het civiel effect met name in de ‘markt’ bewezen moet worden- ook het kwaliteitstoezicht op nietgereguleerde kwalificaties primair in de markt geregeld moeten zijn en niet in de context van onderwijs en diplomering. Hiervoor kan aangesloten worden op ervaringen met vele al lang bestaande vormen van (kwaliteitstoezicht op de) organisaties die professionals certificeren (persoonscertificering) en/of organisaties die de kwaliteit van examens borgen (b.v. de Examenkamer). Het ontwikkelen en beheren van de kwaliteitsnorm (1) kan door (of namens) de overheid (de genoemde Raamwet NLQF) geschieden, terwijl de feitelijke toepassing (2) van de norm (de inschaling) kan worden belegd bij het NCP of eventueel een private partij. In de regel wordt bij certificering het onderzoek en de besluitvorming naar aanleiding van het onderzoek niet in dezelfde handen gelegd. Bij NCP zijn deze op dit moment ook formeel van elkaar losgekoppeld (advies door Commissie Inschaling o.b.v. expert advies en besluit door Programmaraad). 83 Een alternatief model is dat de besluitvorming ligt bij bijvoorbeeld het NCP, maar dat adviezen afkomstig kunnen zijn van marktpartijen (die al dan niet aan door NCP gespecifieerde eisen dienen te voldoen). 84

79 80

81

82 83

84

Handleiding inschaling, NCP NLQF februari 2013 p. 3. Zie ook bijlage 2 waarin wordt verwezen naar de procedure voor erkenning van rechtspersonen in het hoger onderwijs volgens de WHW. Deze eis is geadviseerd door de Commissie Leijnse. “De commissie geeft daarom in overweging om in beginsel alleen kwalificaties in de beoordelingsprocedure te betrekken die het resultaat zijn van een leerinspanning van minimaal 400 uur.” Advies Commissie NLQF-EQF, Bijlage VI, p.10. Aldus de FAQ opgenomen op de website van NCP NLQF: http://www.nlqf.nl/veelgestelde-vragen (geraadpleegd op 25 juni 2013). Ook bijvoorbeeld de NVAO kent deze scheiding. Bij een Toets Nieuwe Opleiding besluit de NVAO, op basis van een inhoudelijk advies van een Commissie van deskundigen. Varianten van dit model worden gehanteerd bij de beoordeling van opleidingen in het hoger onderwijs onder regie van evaluatiebureaus (waarbij formele besluit uiteindelijk wordt genomen


34

2.5

Juridische positionering van het NCP

2.5.1 Positie van het NCP in de totstandkomingsgeschiedenis In deze paragraaf staat centraal welke randvoorwaarden (zowel in Europees verband, maar ook nationaal zoals de Kaderwet Zelfstandige bestuursorganen en de Aanwijzingen voor de zelfstandige bestuursorganen) zijn aan te wijzen ten aanzien van de toedeling van taken en bevoegdheden aan het NCP. In Europese context is er ten aanzien van de juridische status van het NCP voorshands geen voorgeschreven kader. Bij de ‘criteria en procedures’, uitgegeven door de EQF advisory group worden enkele, zeer algemene, randvoorwaarden geschetst: ” The responsibilities and/or legal competence of all relevant national bodies involved in the referencing process, including the National Coordination Point, are clearly determined and published by the competent public authorities”. 85 De aanbeveling zelf noemt als taken voor de ‘nationale coördinatiepunten’: het relateren van de nationale kwalificatieniveaus aan het Europees kwalificatiekader, ervoor zorgen dat er een transparante methode wordt gebruikt in dat kader en dat daaruit voortvloeiende beslissingen worden bekendgemaakt, dat belanghebbenden toegang hebben tot informatie en ‘relevante’ belanghebbenden zoals instellingen voor hoger – en middelbaar beroepsonderwijs en sociale partners medewerking in dit opzicht verlenen, ‘overeenkomstig de nationale wetgeving en praktijk’. De Commissie Leijnse was van oordeel dat om het vertrouwen in het NLQF en de classificatie van de kwalificaties op verschillende niveaus te vergroten, de organisatie (NCP) moet voldoen aan de voorwaarden van:  Onafhankelijkheid t.o.v. aanbieders van opleidingen en kwalificaties en van de ministers van OCW en EZ. Dit zou volgens de commissie het beste gewaarborgd kunnen worden in een nieuw ZBO, naar analogie van de NVAO.  Expertise, en teams met experts op verschillende deelgebieden.  Uitgewerkt beoordelings-, inschalings- en beroepsprocedurekader.

85

door NVAO) en bij de beoordeling van EVC aanbieders door EVC beoordelaars (formele besluit bij OCW-DUO). Zie de link op http://ec.europa.eu/education/lifelong-learning-policy/eqf_en.htm (geraadpleegd op 25 juni 2013).


35

Concreet adviseerde 86 de commissie het NCP de volgende taken en bevoegdheden te geven:  De verantwoordelijkheden als genoemd in de aanbeveling.  Het geven van classificatie van kwalificaties.  Het beheer van het NLQF; de commissie is van mening dat dit een publieke taak zou moeten zijn, die onder de verantwoordelijkheid van de overheid uitgevoerd diende te worden. Na 5 jaar zou het functioneren geëvalueerd moeten worden. In het overleg met de Vaste Kamer Commissie Onderwijs van 8 juli 2011 is door de minister 87 in lijn daarmee als verantwoordelijkheden voor het NCP genoemd: 1. Onderhoud en evaluatie van het NLQF en de koppeling naar het EQF. 2. Inschaling en registratie van kwalificaties. 3. Informatie en communicatie. 4. Verantwoording en monitoring van de implementatie van het NLQF. Omtrent de positie van het NCP is door de minister opgemerkt dat de bedoeling is een zelfstandige organisatie, onafhankelijk van onderwijsaanbieders en de overheid te creëren. “Bij deze onafhankelijkheid teken ik wel het volgende aan. Denkbaar is dat het NCP EQF zou willen ingaan op een verzoek tot wijziging van de generieke inschaling van gereguleerde kwalificaties (het NLQF/EQF-schema dat is opgenomen in het advies). Vanwege de mogelijke consequenties voor de samenhang en de consistentie van het Nederlandse onderwijsstelsel, is in dat geval de instemming van de Minister van OCW vereist. Uiteraard zal een eventueel advies van het NCP EQF om tot een wijziging over te gaan, veel gewicht in de schaal leggen”, aldus de minister. 88 Voor zover het gaat om inschaling van kwalificaties verbonden met onderwijssectoren van het vo, mbo, ho en volwasseneneducatie is het dus de bedoeling dat de minister ten volle de eindverantwoordelijkheid houdt. Deze zienswijze spoort met de lijn, zoals nader aangeduid in bijlage 1 bij dit rapport, waarbij de kernverantwoordelijkheid van de overheid zich met name richt op het initiële onderwijs, geregeld volgens de sectorwetten.

2.5.2 Juridische positie afhankelijk van taken en bevoegdheden Duidelijkheid over de positie van een orgaan (is het een ZBO of niet) is van belang voor de betrokken instantie zelf (moet er bijvoorbeeld worden voldaan aan wettelijke voorschriften, is de Awb van toepassing of niet), voor belanghebbenden welke afhankelijk zijn van een instantie met monopolie, waarbij er waarborgen zijn ten aanzien van de wettelijke vaststelling van tarieven, klachtrecht etc. en uiteraard voor de overheid/minister i.v.m de ministeriële en politieke verantwoordelijkheid. 89 86 87 88 89

Advies Commissie NLQF-EQF, p. 21. Kamerstukken II 2011/12, 30 012, nr.35, p. 6. Kamerstukken II 2010/11, 30 012, nr.34, p.6. Vgl. H.J.H.L. Kortes, Een te grijs gebied Accreditatie in het bestuursrecht, in: RegelMaat 2002,nr.4, p. 116.


36

De juridische vormgeving van het NCP is nauw verweven met de werkzaamheden (taken en bevoegdheden) die zijn of zullen worden belegd bij het NCP. In de vorige paragraaf is al gewezen op het feit dat de inschaling van kwalificaties – in de lopende praktijkverwantschap heeft met het proces van accreditatie en certificering. De keuze ten aanzien van de rechtsvorm van het NCP hangt – ook in dit geval- aldus nauw samen met de gewenste vorm van regulering van het NLQF. Met andere woorden: heeft het inschalingsbesluit te gelden als een uiting van openbaar gezag? De vraag of er sprake is van uitoefening van openbaar gezag is in eerste instantie afhankelijk van de gevolgen die de betrokken wetgeving aan i.c inschaling verbindt. 90 Als het NCP een publiekrechtelijke bevoegdheid, voortvloeiend uit een wettelijke regeling, is toegekend tot het eenzijdig bepalen van de rechtspositie van andere rechtssubjecten, dan kan sprake zijn van een bestuursorgaan volgens de artikel 1:1b Awb. 91 De wetgever kan hier ook sturen door een bepaald orgaan een monopoliepositie te verstrekken, bijvoorbeeld door het aanwijzen van het NCP als enig orgaan voor wat betreft het inschalen van niet-gereguleerde kwalificaties. 92 De huidige gekozen systematiek en bedoeling van inschalingen wijst voorshands niet op een dergelijk uitoefenen, bijvoorbeeld vergelijkbaar met de borging van examens, omdat aan inschaling niet hetzelfde civiel effect wordt gekoppeld. Voor zover sprake is van inschalingen van gereguleerde kwalificaties door het NCP, die verband houden met gereguleerd onderwijs zal sprake zijn van (nagenoeg volledig) gebonden uitvoering zijdens het NCP. Bij niet-gereguleerde kwalificaties kunnen parallellen getrokken worden met instanties welke thans reeds een vorm van ‘privaatrechtelijk’ toezicht uitoefenen op de inhoud, danwel de examinering of kwalificering van instellingen of individuele betrokkenen. 93 In de volgende paragraaf gaan wie hier nader op in.

2.5.3 Rechtsgevolgen van inschaling en consequenties vormgeving NCP Vooralsnog is onze conclusie – op basis van de voorliggende stukken- dat de juridische reikwijdte en het rechtsgevolg verbonden aan een besluit tot inschaling beperkt is; daar waar het domein dat de overheidsverantwoordelijkheid in de kern ten aanzien van het onderwijs (toelating, doorstroming, verlening van getuigschriften) betreft verandert een 90

Vgl. Toelichting op Ar8 van de Aanwijzingen voor de regelgeving. Zie Rb. Den Haag 20 maart 2013, LJN BZ6929. 92 Op grond van artikel 29 van de Binnenvaartwet is bijvoorbeeld de Stichting Vaarbewijs- en Marifoonexamens (VAMEX) voor de periode van 1 januari 2012 tot en met 31 december 2016 aangewezen als exameninstelling klein vaarbewijs en als exameninstelling van het diploma CWO groot motorschip (Stcrt. 2011, 20175). De VAMEX is echter een privaatrechtelijk ZBO, een stichting, en volledig belast met de uitvoering van publieke taken Kamerstukken II 2011/12, 33 250, nr. 3 p. 14. 93 Een voorbeeld is de (stichting) Examenkamer, zie voor andere voorbeelden bijlage 3. 91


37

besluit tot inschaling of herinschaling als zodanig niets. Een inschaling kan wat dat betreft ook niet afdoen aan de autonomie van instellingen en examencommissies terzake van de bevoegdheid om bijvoorbeeld al dan niet vrijstellingen te verlenen. 94 Voor wat betreft de kwalificaties die raken aan het gereguleerde onderwijsniveau blijft – zo blijkt uit de Kamerstukken- de minister verantwoordelijk. Deze taak kan behoudens een advies, niet worden gedelegeerd, maar ook niet gemandateerd aan een externe instantie. De gekozen weg van koppeling van een NLQF-kwalificatieniveau met een onderwijsniveau is in het vervolg van deze paragraaf een gegeven. Deswege lijkt het voor de hand te liggen dat het NCP vooralsnog zijn belangrijkste taak heeft te vervullen ten aanzien van inschalingen van niet-gereguleerde (non-formele en informele) kwalificaties. Alhoewel er via het NLQF wel een verbinding is met het gereguleerd onderwijs, lijkt een publiekrechtelijke inkadering van de rechtspersoon, of zelfs een vorm waarbij er sprake is van rechtstreekse uitvoeringsverantwoordelijkheid (zoals bv. OCW-DUO) niet voor de hand te liggen in de Nederlandse situatie. 95 Hoe meer door de wetgever een publiek belang wordt gezien in het borgen van het NLQF-niveau van nietgereguleerde kwalificaties, hoe meer een publiekrechtelijke regeling van het NCP in het vizier komt. E.e.a hangt ook samen met de vraag of in de toekomst ingeschaalde kwalificaties een rol gaan vervullen bij b.v. vrijstellingen in onderwijstrajecten; wanneer ingeschaalde kwalificaties een functie krijgen bij de invulling van ervaringscertificaten, kan er een rol voor de overheid en de wetgever ontstaan. Voorbeeld: waarborging kwaliteit EVC OCW voert namens de overheid de regie op de kwaliteitsborging van EVC. De overheid stimuleert en ondersteunt ook het aanbod van EVC. DUO heeft drie taken in het EVC-stelsel: 1) hij beoordeelt verzoeken tot erkenning aan de hand van de Beleidsregel afgifte EVC-verklaringen en op basis van het beoordelingsrapport dat DUO ontvangt van de evc-aanbieder; 2) hij geeft EVC-verklaringen af aan EVC-aanbieders en 3) hij beheert het EVC-register (met de erkende EVC-aanbieders).

Een ander voorbeeld waar sprake is van publiekrechtelijk regeling betrof het Coördinatiepunt Toetsing Kwalificaties mbo (hierna: Coördinatiepunt). Dit werd bij ministeriële regeling aangewezen als de organisatie die belast is met de advisering over de landelijke kwalificatiestructuur en over de voorstellen tot vaststelling van kwalificatiedossiers.

94

Zie bijlage 1 bij dit rapport. In bijlage 4 hebben we modaliteiten uit het buitenland geschetst; de meer ontwikkelde NCP’s zijn in Ierland en Vlaanderen wel publiekrechtelijk ingekaderd, maar e.e.a hangt ook samen met de functie van inschalingen en de regulering van het niet-bekostigd onderwijs. 95


38

Het Coördinatiepunt was een onafhankelijke organisatorische eenheid van de (privaatrechtelijke) Vereniging Colo. Het nam besluiten onafhankelijk en afzonderlijk van het bestuur of de directie van Colo. Om de inhoudelijke autonomie van het Coördinatiepunt binnen Colo verder te borgen waren statuten en een reglement opgesteld, waarin onder meer was vastgelegd wat de bevoegdheden van de manager van het Coördinatiepunt waren en hoe de professionele onafhankelijkheid en de wisselwerking met de belanghebbenden (kenniscentra, ministerie, instellingen) werd georganiseerd. Tevens waren in de ministeriële regeling regels gesteld voor de werkwijze van de organisatie en de subsidiëring van de werkzaamheden. Met de overdracht naar SBB werd dit conform artikel 7.2.4 WEB een verantwoordelijkheid van de Toetsingskamer. Deze kamer begeleidt de ontwikkeling van kwalificatiedossiers en toetst deze aan de criteria van de kwalificatiestructuur. Ten aanzien van een privaatrechtelijke constructie zijn ook verschillende modaliteiten mogelijk. Een voorbeeld betreft de Examenkamer. Model Examenkamer De Examenkamer betreft feitelijk certificering van private examens en examinerende instanties. De Examenkamer is een onafhankelijke toezichthoudende instelling voor beroepskwalificerende en/of functiegerichte examens. Maar ook examens die door het bedrijfsleven als zeer belangrijk worden gekwalificeerd kunnen voor toezicht van de Examenkamer in aanmerking komen. De criteria waaraan exameninstellingen en examens dienen te voldoen kunnen worden opgevraagd bij de Examenkamer. Diploma’s die gekoppeld zijn aan de betreffende examens worden vervolgens door de Examenkamer “erkend.” Die erkenning is uiteraard een andere dan volgens de sectorwetten (te weten een in het maatschappelijk en economisch verkeer). De status van de besluiten van de Examenkamer is vrijwel geheel afhankelijk van haar gezag in het veld, en niet op basis van enig toegekend openbaar gezag. Zo bezien volgt erkenning en acceptatie direct uit het veld.

Er zijn volgens ons geen beletselen de taken van een coördinatiepunt op te dragen aan een privaatrechtelijke stichting, waarbij de verantwoordelijkheid voor de inschaling van nietgereguleerde kwalificaties wordt geregeld via een ministeriële (subsidie)regeling (via de Wet op de overige ocw subsidies, de WOOS 96). In beginsel zal een stichting self-supporting moeten zijn tenzij de overheid voor een aantal activiteiten zoals informatieverschaffing en/of het bijhouden van een register van oordeel is dat dit feitelijk de uitoefening betreft van de uitvoering van de aanbeveling van de EU. Via de subsidieregeling krijgt de stichting dan een aantal taken toebedeeld, bijvoorbeeld de registertaak. 97

96 97

Stb. 1998, 275. Dat register zou, gezien de functie die het zou moeten hebben volgens de Europese aanbeveling, o.i. wel openbaar moeten zijn; werkgevers of andere opleidingen moeten immers kennis kunnen nemen van de inhoud van de kwalificatie. Op dit moment (stand 25 juni 2013) is via internet voor wat betreft de ingeschaalde kwalificaties alleen de naam en het niveau te raadplegen; de feitelijke inschaling is niet opvraagbaar.


39

Ten overvloed kan opgemerkt worden dat procedures en besluiten van het coördinatiepunt zorgvuldig moeten zijn. Instanties die op dit moment zijn belast met het erkennen van diploma’s, diplomawaardering of daarover adviseren moeten ook de nodige zorgvuldigheid in acht nemen en motiveren hoe zij tot een oordeel komen. In een zaak waar het ging om het toekennen van studiefinanciering voor een opleiding die in de Verenigde Staten werd gevolgd overwoog de rechter dat uit een advies moet blijken op basis van welke gegevens en welke procedures dit tot stand is gekomen. 98 In die zin zal ook een adviserende instantie, indien het NCP louter belast wordt met adviserende en/of registratietaken, zorgvuldig moeten handelen.

2.5.4 Positie inschalingsorganisatie ten opzichte van de overheid Voor wat betreft inschalingen die verband houden met kwalificaties, gerelateerd aan het gereguleerd onderwijs is eerder betoogd dat het plausibel is dat deze bevoegdheid aan de minister zelf blijft, omdat e.e.a. nauw verweven is met accreditatie, danwel kwalificatiestructuur, en met het overheidstoezicht op de waarborg van getuigschriften. Uiteraard zou het NCP wel een centrale informatie- en beheerfunctie kunnen vervullen waarbij door de overheid (minister) vastgestelde en ingeschaalde kwalificaties voor zover deze het gereguleerd onderwijs betreffen ook worden bijgehouden en bekend gemaakt. Indien het NCP een zelfstandige privaatrechtelijke positie heeft ten aanzien van de nietgereguleerde kwalificaties, welke in een verwijderd verband staan met de overheidsverantwoordelijkheid, in welke verhouding staat deze instantie dan tot bijvoorbeeld de minister van OCW (en andere betrokken departementen), de Inspectie van het Onderwijs en de NVAO? Aangezien het hier niet-gereguleerd, en ook niet-bekostigd onderwijs betreft, ligt een verbinding met toezichtinstanties vanuit de overheid niet voor de hand. Publiek toezicht op een privaatrechtelijke instantie verondersteld immers weer een wettelijke grondslag (zoals bijvoorbeeld in de WOT) of een sectorwet, terwijl juist ten aanzien van de nietgereguleerde kwalificaties het de bedoeling is dat e.e.a zich in de ‘markt’ moet gaan bewijzen; het civiel effect zou zich met name in de Europese arbeidsmarkt moeten bewijzen. Zolang geen (onderwijs)rechten worden gekoppeld aan inschalingen, ligt een publiek toezicht niet voor de hand. De enige band die de overheid, c.q. het ministerie van OCW heeft ligt via de band van een (mogelijke) ministeriële subsidieregeling.

98

Rb. Dordrecht, 6 november 2009, LJN BK2810.


40

2.6

Juridische consequenties van inschalingsbesluiten

De derde deelvraag van het onderzoek is gericht op het type rechtsbescherming (privaatrechtelijk of publiekrechtelijk) dat van toepassing is bij besluitvorming en procedures rond inschaling van gereguleerde en de overige (niet-gereguleerde) kwalificaties. Onderscheidend daarbij zijn -opnieuw- de juridische aanspraken, voortvloeiend uit een mogelijk besluit of verzoek tot inschaling van de kwalificatie. Het gaat met andere woorden om de verbinding met het civiel effect, en de vraag in hoeverre de wetgever bepaalde rechtsgevolgen verbindt aan inschaling (is de inschaling van een kwalificatie al dan niet een wettelijke verplichting, is kwalificatieaanduiding op diploma’s al dan niet verplicht etc.). De positionering van het NCP, zoals hiervoor beschreven, speelt uiteraard ook een rol; een stevig in het publiekrecht, met publiekrechtelijke bevoegdheden uitgerust coördinatieorgaan zal eerder te maken krijgen met de Awb, dan een privaatrechtelijke organisatie, welke geen openbaar gezagstaken uitoefent. Wanneer het NLQF-niveau en de inschaling een beschermde aanduiding moet zijn, ligt een in de (sector)wet verankerd toezicht voor de hand. Wanneer een dergelijke (keurmerk)status niet beoogd wordt, ligt een meer privaatrechtelijke handhaving voor de hand.

2.6.1 Inschalingsbeslissingen en toepassing Awb Wanneer we uitgaan van het huidige, door het NCP hanteerde kader, zou eerst bezien kunnen worden in hoeverre inschalingen thans zijn te definiëren als Awb-besluit: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling (artikel 1:3 Awb). 99 Het NCP wordt thans bemand door het kenniscentrum EVC, ondergebracht bij de Stichting Cinop. Artikel 1:1, eerste lid, van de Awb bepaalt dat onder bestuursorgaan wordt verstaan: (A) een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, of (B) een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed. Voor het antwoord op de vraag of de stichting met enig openbaar gezag is bekleed, is van belang of aan haar een publiekrechtelijke bevoegdheid tot het bepalen van de rechtspositie van andere rechtssubjecten is toegekend. Dat laatste is niet het geval; ten aanzien van inschalingen ontbreekt volgens de huidige opzet een wettelijke grondslag en is geen sprake van publiekrechtelijke rechtsgevolgen. De wettelijke grondslag ontbreekt omdat NLQF formeel nog niet is verankerd in de Nederlandse wetgeving. De stichting heeft geen op een wet rustende bevoegdheid om de rechtspositie van andere rechtssubjecten eenzijdig te bepalen. 100 99

100

Publiekrechtelijke rechtshandelingen zijn op basis van een wettelijke grondslag voor het bestuursorgaan gecreëerde bevoegdheden op basis waarvan handelingen met rechtsgevolg kunnen worden uitgeoefend die burgers eenzijdig rechten en plichten opleggen. Zie anders Rb. ’s-Gravenhage 20 maart 2013, LJN BZ6929, waarin de examencommissie van de Stichting Vakbekwaamheid Horeca wel werd gezien als b-orgaan, omdat die Stichting als enige


41

Zoals hiervoor is opgemerkt is expliciet gesteld (en beoogd) dat geen (doorstroom)rechten zijn verbonden aan een inschalingsbeslissing. Ook is een inschalingsbeslissing geen dwingende of anderszins voorwaarde voor het kunnen uitvoeren van (andere) rechtshandelingen. Ook het enkele opnemen in een NLQF-register levert (naar alle waarschijnlijkheid) geen publiekrechtelijk rechtsgevolg op. 101 Ook hier is evenwel de wetgever beslissend: het vaststellen of opnemen in een register, danwel de weigering om een instelling of kwalificatie te registeren kan gericht zijn op rechtsgevolg, wanneer registratie wel een wettelijke verankering kent, en bijvoorbeeld een rol gaat spelen bij EVCprocedures. Ook wanneer het inschalingsbesluit een voor andere bestuursorganen een vaststaand gegeven voor verdere besluitvorming oplevert, welke (mede) van de inhoud van het besluit tot inschaling afhankelijk is, is sprake van een op rechtsgevolg gericht besluit. 102 Wanneer de wetgever er voor zou kiezen om inschaling in het NLQF-niveau dwingend voor te schrijven om een bepaald recht te verkrijgen (een vergunning voor het uitoefenen van een bepaald bedrijf, of toelating tot een bepaald beroep) dan zal op grond van artikel 1 protocol 1 EVRM, in samenhang met artikel 104 Grondwet, de kosten voor inschaling moeten berusten op een wettelijke grondslag. 103 De inschaling door het NCP is wellicht ook te omschrijven als de vaststelling van een recht als bedoeld in artikel 1 Eerste Protocol EVRM (‘civil right’) 104, wat van belang is bij de handhaving of eventuele niet-ontvankelijkverklaring van een verzoek bij het NCP tot inschaling, of de latere ontneming van een eerder toegekende inschaling door het NCP. Uit (onder meer) rechtspraak van het EHRM vloeit voort dat het moet gaan om een “legal act” of een “asset” waaraan naar nationaal recht een afdwingbare aanspraak voortvloeit. Er dient dan ook een voldoende concrete nationaalrechtelijke juridische basis voor het gestelde eigendom of het gestelde vorderingsrecht te kunnen worden aangewezen. 105

101

102 103 104

105

rechtspersoon door de wet is aangewezen tot het afgeven een zogenaamde SVH-verklaring. Voorts was van belang dat het niet beschikken over een SVH-verklaring een dwingende weigeringsgrond oplevert voor een horecavergunning. Dit alles is bij inschalingen in het kader van NLQF niet aan de orde. De inschaling en registratie van het NLQF-niveau van een opleiding of opleidingstraject kan wellicht afgezet worden tegen de registratie in het kader van de Wet Beroepen in de Gezondheidszorg (BIG). Dat een besluit voor een bepaald specialisme daarin vermelde registratiecriteria aan een beoordeling door de minister worden onderworpen alvorens de minister besluit al dan niet tot wettelijke erkenning van de specialistentitel over te gaan, betekent niet dat de registratievoorwaarden door die beoordeling een ander dan een zuiver privaatrechtelijk karakter krijgen (zie ook Rb. Amsterdam 10 november 2011, LJN BV1635). Vgl. ABRvS 27 oktober 2004, LJN AR4613. Vgl. Rb. ‘s Gravenhage 20 maart 2013, LJN BZ 6929. Zie daarover T. Barkhuysen & M.L van Emmerik, De eigendomsbescherming van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM en het Nederlandse burgerlijk recht (preadviezen Nederlandse vereniging voor burgerlijk recht), Deventer: Kluwer 2005. Zie Rb. ’s Gravenhage, 11 juli 2012 LJN BX0977, r.o.5.15.


42

Bij herziening van individueel ingeschaalde kwalificaties (herinschalingen) zal naar alle waarschijnlijkheid wel sprake zijn van een Awb-besluit, wanneer het ultieme besluit daarover ligt bij de minister. Wanneer na de gevolgde procedure in – zoals in dit rapport aangeduid- de Raamwet NLQF de minister afwijzend besluit om een aanvraag, zal dit besluit zijn van een bestuursorgaan, gericht op rechtsgevolg.

2.6.2 Inschaling en privaatrechtelijke rechtsgevolgen Bij een privaatrechtelijke regeling van de inschalingsprocedure zal voorshands geen sprake zijn van een publiekrechtelijk besluit, en is het inschalingsbesluit voor niet-gereguleerde kwalificaties aan te merken als een rechtshandeling naar burgerlijk recht. Als er geen wettelijke titel is (volgend uit een wettelijke grondslag), is het mogelijk dat de intrekking van de inschaling een onrechtmatige daad betreft, die civielrechtelijk kan worden aangevochten. 106 Aan een inschalingsbesluit door NCP kan het recht tot het voeren van een logo van NCP in verbinding met het ingeschaalde niveau worden verbonden. De registratie en het gebruik maken van het met logo van het verbonden NLQF-niveau zal verlopen via het intellectuele eigendom, respectievelijk auteursrecht. Voor het voeren van het logo zal registratie door het NCP vereist zijn. Registratie van het logo 107 zal geschieden bij het Benelux-Bureau voor de Intellectuele Eigendom of de Europese instantie (OHIM, Office for Harmonization in the Internal Market). Onrechtmatig gebruik van het logo 108 en het daarmee verbonden NLQFniveau kan in dit model worden aangepakt via het civiele recht (schadevergoedingsactie uit hoofde van onrechtmatige daad of bijvoorbeeld het opleggen van dwangsommen ter voorkoming van toekomstige overtredingen). 109 Bij een primair privaatrechtelijke regeling van de inschalingsprocedure voor nietgereguleerde kwalificaties zal de naleving of het toezicht op de juiste manier voeren van het NCP erkenning dus primair moeten geschieden door de overeenkomst tussen de instantie die de kwalificatie heeft laten inschalen, en het NCP.

106

Zie bijv. Gerechtshof Arnhem 5 april 2011, LJN BQ1098 inzake een verbod om certificaten te verlenen aan cursisten. 107 Het logo kan als merk worden geregistreerd. De Benelux Merkenwet beschouwd in artikel 2.1. onder 1 als merken “Als individuele merken worden beschouwd de benamingen, tekeningen, afdrukken, stempels, letters, cijfers, vormen van waren of van verpakking en alle andere tekens, die dienen om de waren van een onderneming te onderscheiden”. 108 NCP NLQF heeft thans overigens al een “Reglement gebruiksvoorwaarden van het NLQFbeeldmerk” vastgesteld. 109 Slechts in het uiterste geval wordt tot strafrechtelijke vervolging overgegaan, zie de Aanwijzing intellectuele-eigendomsfraude (2005A022) van het OM.


43

Voorts zullen cursisten die dachten dat zij wellicht een opleidingstraject hadden gevolgd met een ingeschaalde kwalificatie, welke achteraf niet of onterecht is opgevoerd, de betreffende opleider dagen om de gesloten onderwijsovereenkomst te laten vernietigen wegens dwaling, en eventuele schadevergoeding te vorderen uit onrechtmatige daad. 110

2.7

Conclusies: randvoorwaarden en implementatiemodaliteiten NLQF

Een van de hoofdvragen in dit onderzoek is of het EQF/NLQF in het Nederlandse bestel van weten regelgeving verankerd moet worden of dat zelfregulering in casu is aangewezen. Tevens zou bepaald moeten worden of het onderscheid gereguleerde kwalificaties en overige (niet-gereguleerde) kwalificaties gehandhaafd dient te worden, en welke consequenties dit heeft ten aanzien van de verantwoordelijkheden van de minister van OCW en andere betrokken departementen.

2.7.1 Functie en status aanduiding NLQF-niveau: Principiële keuze is aan de wetgever De conclusie is dat, buiten een algemene inspanningsplicht genoemd in de Europese stukken ter begeleiding van het EQF proces gericht op het betrekken van ‘zoveel mogelijk kwalificaties’ in de implementatie, het aan de nationale wetgever is om de nationale kwalificatiestructuur vorm te geven (zie bijlage 1). Het is daarom ook een keuze van de nationale wetgever om, zoals het nu lijkt, een onderscheid te maken tussen gereguleerde en niet-gereguleerde kwalificaties, waarbij opgemerkt kan worden dat in het mbo de term ‘kwalificatie’ een specifieke wettelijke lading heeft in de WEB, die ook is verbonden met diplomering en civiel effect (zie bijlage 2). Uitgaande van dat gegeven lijkt het vooralsnog plausibel om een onderscheid te (blijven) maken tussen gereguleerde kwalificaties, en nietgereguleerde kwalificaties. Volgens ons is het startpunt de in de Kamerstukken en (Europese) stukken genoemde doelstellingen van het EQF, en daaruit voortvloeiend, de doelstellingen van het NLQF. Een belangrijk beslispunt voor de wetgever is of de overheid garant wil staan voor inschaling van kwalificatieniveaus, die vervolgens vermeld worden op certificaten of diploma’s. In hoeverre is een NLQF-niveau bedoeld als ‘currency’, met de bedoeling dat deze kwalificatieaanduiding ook op de een of andere manier door de gebruiker verzilverd kan worden, hetzij bij een onderwijsinstelling, hetzij bij een (potentiële) werkgever?

110

Zie bijv. Rb. Rotterdam 24 februari 2010, LJN BL6375, en Rb. Rotterdam 9 juli 2010, LJN BN1214. Hier betrof het een particuliere opleiding die pretendeerde een door de overheid erkende mbo-4 opleiding te verzorgen.


44

De wetgever heeft in het (recente) verleden aangegeven dat het EQF (NLQF) in dit opzicht een duidelijk andere status heeft dan de Europese erkenningsrichtlijn:” Een niveau-indicatie uit het EQF kan evengoed behulpzaam zijn voor de bevoegde autoriteit om de kwalificaties te beoordelen. Het EQF is bedoeld als transparantiemodel en is niet ontwikkeld om rechtszekerheid te bieden zoals de richtlijn. Rechtszekerheid voor de beroepsbeoefenaar wordt geboden door de bevoegde autoriteit die wel of geen toegang tot het beroep verleent, al dan niet onder voorwaarden. Hiermee wordt ook zekerheid voor de consument of patiënt geboden omdat alleen die beroepsbeoefenaars die over de juiste kwalificaties beschikken toegang hebben tot het beroep .“ 111 In onze optiek vormt de inschaling vooralsnog – gezien de voorliggende stukken die niet wijzen op een direct, door de wet geborgd civiel effect- in dat kader niets anders dan een zekere toets of vertaling van een kwalificatie naar een Europese context (de bedoeling van het EQF). Het NLQF is in die zin te zien als een ‘vertaalmachine’, zoals ‘google translate’; er vindt een vertaling plaats van een nationale kwalificatie naar het kwalificatiekader vastgesteld in Europese context, maar het is – uit de aard van het grofmazige kader van het EQF- geen precieze vertaling. Het is een eerste, grove niveaubepaling, die nadere vertaling behoeft naar nationale context en nadere toetsing door de autonome (toelatende) onderwijsinstelling.

2.7.2 Uitwerking: (beperkte) kaderwet, met verschillende uitwerkingen ten aanzien van gereguleerde en niet-gereguleerde kwalificaties Zoals de regering in dit verband eerder stelde kan EQF geen basis zijn voor erkenning van diploma’s: de grofmazigheid van de systematiek belemmert dat. “De minister is van mening dat het EQF als vergelijkingsmodel bedoeld is om de onderwijsprogramma’s van de deelnemende landen met elkaar te kunnen vergelijken en niet als middel om op nationaal niveau de toegangsvoorwaarden tot een beroep vast te leggen. Een belemmering is bijvoorbeeld dat de descriptoren uit het EQF dermate algemeen zijn, dat specifieke beroepsvaardigheden en/of kennis die nodig worden geacht voor een veilige en professionele beroepsuitoefening hier niet mee aangeduid kunnen worden. Daarnaast wordt er voor bepaalde beroepen na het behalen van het diploma ook om werkervaring onder supervisie gevraagd voordat volledige kwalificatie is bereikt. Daarbij valt te denken aan bijvoorbeeld het beroep van arts of advocaat. Ook hiervoor biedt het EQF geen geschikte descriptoren.” 112

111 112

Kamerstukken II 2010/11, 22 112, nr. 1221,p. 11. Kamerstukken II 2010/11, 22 112, nr. 1221, p. 12.


45

De NLQF aanduiding of EQF aanduiding is nadrukkelijk niet bedoeld als harmonisatieinstrument, en moet ook niet gezien worden als uitwerking of addendum van bijvoorbeeld de Europese richtlijn 2005/36. Er is een voorstel om artikel 49a van de richtlijn te stoelen op het EQF kader. Dit betekent dat voor die beroepen die door de richtlijn bestreken worden, het EQF kader (bij aanname van het voorstel) wel een dwingender kader wordt, dan de huidige constructie waarbij lidstaten alleen via de beginselen zoals gemeenschapstrouw zijn gebonden bij de implementatie. Ook als het EQF een grondslag krijgt in de richtlijn, blijft evenwel de discretionaire bevoegdheid voor de lidstaat bestaan; de lidstaten zijn immers bevoegd om compenserende maatregelen te nemen, en zijn volgens het verdrag exclusief bevoegd ten aanzien van de inrichting van het onderwijsstelsel. Zware of verfijnde regulering ligt volgens ons niet voor de hand, indien er geen wettelijke rechten (civiel effect) zijn verbonden met inschaling; het in de aanwijzingen voor de regelgeving aangegeven uitgangspunt van zelfregulering ligt dan voor de hand. De doelstelling van de bruikbaarheid in Europees verband ten aanzien van mobiliteit, en de wens om in ieder geval in nationaal verband een inschatting te hebben van kwalificaties in het beroepsonderwijs, maakt dat geen enkele regulering echter ook niet voor de hand ligt: een zekere regeling is wel nodig om ook aan de Europese afspraken te voldoen conform de beginselen zoals gemeenschapstrouw, en om ook te garanderen dat de indeling in NLQFniveaus gaat functioneren op de wijze waarvoor het bedoeld is. Vanuit Europees of grondwettelijk oogpunt is dus geen dwingend kader voorgeschreven om de inschaling van kwalificaties volgens het NLQF publiekrechtelijk te borgen. In verschillende Europese landen wordt ook een verschillend spoor en verschillende snelheden gevolgd ten aanzien van de wettelijke implementatie; sommige landen grijpen de introductie van het EQF aan om het onderwijsstelsel fundamenteel te herzien. 113 Er zijn ook landen die met name de publiekrechtelijke inbedding belangrijk vinden, maar dit wordt ook gekleurd door de traditie van de regulering in het betreffende land. De nationale grondwettelijke context blijft onverminderd van belang, ook ten aanzien van de implementatie van Europese aanbevelingen. Die grondwettelijke context beschrijft voor wat betreft Nederland met name een terughoudende lijn aanzien van de regulering van kwalificaties zonder civiel effect. Concreet zou een wettelijke implementatie gerealiseerd kunnen worden via een beperkte ‘Raamwet NLQF’ (vgl. Wet op de Referentieniveaus), waarbij het NLQF in een (bijlage van een) AMvB wordt uitgewerkt.

113

Zie nader: Cedefop, Analysis and overview of NQF developments in European countries - Annual report 2012 (Working paper No 17), Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2013 en bijlage 4 van onderhavig rapport.


46

Dit geeft maximale flexibiliteit om bij wijziging het kader aan te passen, en geeft ten aanzien van de kwalificaties die verbonden zijn met onderwijsniveaus (de gereguleerde kwalificaties) de minste administratieve lasten (door de automatische koppeling). Formele wetgeving en enkele lagere uitvoeringsregelingen in het hoger onderwijs, het mbo en vo zullen daartoe aangepast kunnen worden. Daardoor wordt het op het onderwijsdiploma automatisch ook de vermelding van het NLQF-niveau voorgeschreven(vgl. bijv. 7.11 lid 2 WHW). Vermelding in het Croho lijkt ons niet voor de hand te liggen daar op grond van de Kaderwet en de wijziging van de WHW reeds evident de koppeling tussen onderwijskwalificatie en NLQF-niveau is gemaakt. Ten aanzien van het Crebo geldt mutatis mutandis hetzelfde. Centrale registratie van kwalificaties ligt uiteraard wel voor de hand, maar dat zou – indachtig de bedoeling hiervoor een centrale instantie als informatiepunt aan te wijzen – een opdracht voor het aan te wijzen NCP moeten zijn. Ten aanzien van de niet-gereguleerde kwalificaties zou een uitgangspunt kunnen zijn 114dat het effect of de waarde van de inschaling zich moet bewijzen ‘in de markt’, doordat een organisatie met een zeker gewicht een uitspraak heeft gedaan over het niveau van de beoogde ‘learning outcomes’. Het NLQF blijft evenwel een grofmazige structuur, waarbij er ook nog een knelpunt is ten aanzien van het eigenaarschap van de betreffende kwalificatie, met name in het mbo (van de aanvragende instelling, of van de branche?). Gezien vooralsnog het beperkte doel en beperkte overheidsverantwoordelijkheid ligt een privaatrechtelijke inschalingsprocedure voor de hand ten aanzien van niet-gereguleerde kwalificaties bij een privaatrechtelijk vormgegeven Coördinatiepunt (vlg. met de huidige Stichting Examenkamer). Een in een wet verankerde inschalingsprocedure met een toezicht vanuit de inspectie en/of minister, betekent mogelijk een vermoeden dat wél een (publiekrechtelijk) civiel effect is beoogd. Dit betekent tevens een (vooralsnog niet beoogde) uitbreiding van de overheids- en ministeriële verantwoordelijkheid. In bovenstaand geschetste uitwerking blijven de administratieve lasten voor de betrokken instellingen beperkt. Voor wat betreft de gereguleerde kwalificaties wordt voorzien in een automatische koppeling. De lasten voor het vermelden van de NLQF-niveaus op diploma’s en getuigschriften zullen zeer beperkt (kunnen) zijn indien instellingen hierover tijdig worden geïnformeerd. Voor de niet-gereguleerde kwalificaties kan sprake zijn van administratieve lasten 115 voor zover een inschalingsproces moet worden doorlopen.

114 115

Zie bijlage 1. Een smalle definitie neemt alleen de lasten mee die rechtsreeks voortvloeien uit formele overheidsregels. Een bredere definitie neemt ook de lasten mee die voorvloeien uit informatieuitvraag door derden, i.c. een validatieprocedure door het NCP.


47

Over de feitelijke omvang van de lasten is het lastig op voorhand sluitende uitspraken te doen; dit is immers in zeer belangrijke mate afhankelijk van de vormgeving van de inschalingsprocedure. Daarbij dient wel in ogenschouw te worden genomen dat het indienen van een verzoek tot inschaling een keuze is, geen wettelijke verplichting. In het keuzeproces kan de indiener de daarmee gepaard gaande administratieve lasten meewegen.

2.7.3 Juridische inrichting NCP afhankelijk van taken en functie De Europese aanbeveling bevat slechts zeer algemene kaders voor de inrichting van het coördinatiepunt; het gaat daarbij meer om de materiële invulling, de taakstelling van een dergelijk coördinatiepunt, dan om de precieze juridische vormgeving. Dit is immers ook zo zeer verweven met de inrichting van het nationale onderwijsstelsel, dat Europa hier ook moeilijk een voorgeschreven vorm voor kan geven; wel zou – zo kan in documenten rond de aanbeveling worden gelezen- de nationale overheid een zekere ‘oversight’ moeten houden op de implementatie. Immers, de aanbeveling is gericht aan de nationale overheden en niet aan particuliere instanties, bedrijfsleven of onderwijsinstellingen. Dit laat dus aan de nationale overheden de keuze voor een meer publiekrechtelijke, of juist privaatrechtelijke inrichting van de nationale kwalificatiekaders, maar ook van het nationale coördinatiepunt. Sommige Europese landen of deelstaten binnen landen hebben gekozen voor een zeer publiekrechtelijke inkleuring, zoals Ierland en Vlaanderen. 116 In de context van Nederland moet de specifieke inrichting bezien worden tegen de achtergrond van de kaders van de nationale wetgeving, zoals de Aanwijzingen voor de regelgeving die specifieke voorzieningen of toetsingskaders hebben ontworpen rond de vraag of bijvoorbeeld een zelfstandig bestuursorgaan ingesteld moet worden. Het antwoord op de vraag naar de juridische vormgeving en wettelijke verankering van het NCP is met name afhankelijk van de beoogde juridische effecten of rechtsgevolgen van het inschalingsbesluit. Ten aanzien van de gereguleerde kwalificaties, welke in de systematiek van het NLQF verbonden zijn met onderwijsniveaus, zal de minister als uiteindelijk verantwoordelijke moeten opereren. Het NCP zou in die gevallen geen enkele discretionaire bevoegdheid bezitten en slechts opereren in strikt regelgebonden uitvoering. In dat licht is het dan ook moeilijk voor te stellen waarom het NCP een eigenstandige taak zou moeten hebben ten aanzien van de inschaling van die kwalificatieniveaus die verband houden met het onderwijs, geregeld in de sectorwetten. Gereguleerde kwalificaties en de inschaling daarvan zal publiekrechtelijk moeten zijn ingekaderd vanwege de verwevenheid met de taak van de overheid inzake het stellen van en het toezicht houden op deugdelijkheideisen.

116

Zie bijlage 4.


48

De mogelijkheid van individuele inschaling van gereguleerde kwalificaties (‘herinschaling)’ is dermate verweven met de vaststelling van kwalificatieniveaus voor het gereguleerd onderwijs, dat gezien de gegeven systematiek de overheid (i.c. minister) hier de eindverantwoordelijkheid moet houden (zie ook de huidige praktijk van de Toetsingskamer krachtens de WEB). Eventueel zou het NCP kunnen optreden als een instantie die een dergelijk verzoek kan laten voorzien van een advies. De functie van het NCP is dan een instantie die de minister en eventueel de NVAO (bij herinschalingen NLQF-niveau 5, 6 en 7) voorziet als inhoudelijk deskundige over een (her)inschalingsverzoek. Vanwege de grondwettelijke verantwoordelijkheid van de minister geldt hier echter het primaat van de minister om te beslissen op een verzoek voor herinschaling, omdat het niveau van de kwalificatie ook op een door de overheid gewaarborgd (en door de instelling met civiel effect verleend) getuigschrift, certificaat of diploma wordt gezet. De voorwaarden voor individuele inschaling zullen in de Raamwet moeten worden vermeld. Onze analyse ten aanzien van het huidig functioneren en de beoogde taken zoals die in Kamerstukken zijn genoemd, is dat de rol en de verantwoordelijkheid van het NCP duidelijk substantiëler is dan een louter informatie- of adviespunt. Het NCP krijgt met de taak om kwalificaties in te schalen ook een oordelende functie ten aanzien van het niveau van de kwalificaties, en een toetsende functie ten aanzien van de instellingen die een aanvraag indienen (via de huidige valideringstoets). Het is mogelijk deze inschalingsprocedure privaatrechtelijk vorm te geven waarbij enerzijds de criteria niet zodanig ruim zouden mogen zijn dat iedereen feitelijk in aanmerking komt voor inschaling, maar anderzijds niet dusdanig zwaar dat slechts enkele trajecten/kwalificaties ingeschaald worden; het gevaar is dan levensgroot dat de NLQF systematiek niet beantwoord aan het doel zoveel mogelijk kwalificaties op waarde te schatten. 117 De verknoping met de gereguleerde kwalificaties en onderwijsniveaus in de huidige systematiek, legt in die zin een hypotheek op de inschalingsprocedure; feitelijk worden er door het stellen van eisen zoals ‘studielasturen’ in toenemende mate opleidingstrajecten ingeschaald, en staat het inschalen van kwalificaties op het tweede plan.

117

Vgl. Analyse EVC:”Evc en de eisen die daaraan worden gesteld in de Kwaliteitscode EVC worden in de praktijk als complex en zwaar ervaren. Dat geldt in het bijzonder voor de eisen die worden gesteld aan het ervaringscertificaat. Tegelijkertijd blijkt het ervaringscertificaat in de praktijk geen zelfstandig eindproduct te zijn en niet of nauwelijks als zodanig te worden gebruikt op de arbeidsmarkt”. Bijlage bij Kamerstukken II 2012/13 30012, nr. 38, p.30.


49

2.7.4 Consequenties en handhaving van inschalingsbesluiten De juridische consequenties zijn nauw verknoopt met de keuze ten aanzien van de juridische status en het effect van het inschalingsbesluit en de status van het NCP. Vooralsnog zien we een besluit tot inschaling van een niet-gereguleerde kwalificatie door een coördinatiepunt, wanneer deze de rechtsvorm aanneemt van een stichting, niet als Awb-besluit, omdat er geen (publiek) rechtsgevolg wordt beoogd. Wanneer het NCP voornamelijk als taak heeft het registreren van kwalificaties, het informeren van partijen, en het inschalen van niet-gereguleerde kwalificaties kan e.e.a via zelfregulering (althans voor wat betreft de inschalingsprocedure) gebeuren. Het inhoudelijk kader (NLQF) is uiteraard wel in een wettelijk kader vastgelegd. Wanneer het privaatrecht prevaleert heeft dat ook consequenties voor wat betreft de handhaving van het inschalingsbesluit, de nakoming van gemaakte afspraken (inschalingsbesluiten) en de positie van cursisten die een ingeschaald traject hebben gevolgd. Het BW is hier leidend, en de handhaving van een bepaald keurmerk of logo verloopt via registratie in het auteursrecht/intellectuele eigendom. Wanneer de wetgever de mogelijkheid opent om gereguleerde kwalificaties individueel te laten inschalen (herziening) zal uiteindelijk de minister hier het besluit over nemen; wanneer de procedure hiervoor in een wettelijk kader is beschreven zal dit wel als Awb-besluit worden gezien.


50

3

Conclusies en antwoorden: juridische implementatie NLQF

Dit hoofdstuk schetst beknopt de antwoorden op de in par. 1.3 (onderzoeksvraag) uitgewerkte hoofd- en deelvragen. Par. 3.1 bevat een algemene analyse over de vraag of en op welke wijze het NLQF in de Nederlandse wetgeving verankerd zou moeten worden. Par 3.1 geeft de concrete antwoorden op de eerste hoofd- en deelvragen, terwijl par. 3.2, resp. 3.3 dat doet op de tweede en derde hoofd/deelvragen. Par. 3.4 is tot slot een schematische weergave van de belangrijkste conclusies en bevindingen ten aanzien van de juridische implementatie van het NLQF.

3.1

Antwoord vraag 1: publiekrechtelijk vs. zelfreguleringsmodel

Hoofdvraag 1  In welke mate moet het EQF/NLQF in weten regelgeving verankerd worden of kan sprake zijn van zelfregulering? Beknopt kunnen we de eerste hoofdvraag, en deelvragen als volgt beantwoorden, en de volgende conclusies trekken: Er is Europeesrechtelijk geen dwingende modus om het EQF op een bepaalde manier te implementeren: een aanbeveling is niet dwingend vgl. art. 288 VwEU. Op grond van artikel 23 Grondwet is er ook geen dwingende reden om het NLQF in wetgeving om te zetten; e.e.a is afhankelijk van de wens van de wetgever om deugdelijkheidseisen te stellen. Voorshands zal de overheid zeer terughoudend moeten zijn ten aanzien van de regulering van het niet-bekostigd onderwijs en daaruit mede voortvloeiend ook ten aanzien van nietgereguleerde kwalificaties. Een reden voor overheidsinterventie of publiek belang zou gelegen kunnen zijn in het argument van consumentenbescherming; de (studerende) burger die een ‘onderwijsdienst’ afneemt zou beschermd moeten worden tegen een valse voorstelling van zaken, en hij/zij moet kunnen rekenen op een zekere kwaliteit van het gebodene; een instelling mag niet adverteren met niveauaanduidingen van kwalificaties, waarbij valse verwachtingen gewekt zouden kunnen worden ten aanzien van een mogelijk civiel effect of een door de overheid erkend onderwijstraject (zie hieronder). Een overweging voor regulering zou mogelijk gelegen kunnen zijn in de bescherming van de aanduiding van een ingeschaalde kwalificatie als zodanig; zodra kwalificaties zijn ingeschaald volgens een bepaalde procedure, zou daar een zekere externe en vertrouwenwekkende werking vanuit moeten gaan. Dit ‘maatschappelijk civiel effect’ kan ook via het privaatrecht gehandhaafd worden (zie hierna).


51

Slechts wanneer de inschaling ook gaat werken als een formeel ‘verzilveringsmiddel’ voor bijvoorbeeld de entree tot gereguleerde opleidingen of beroepseisen, ligt een stevigere vorm van publiekrechtelijke overheidsregulering voor de hand. Dan is er immers ook een impact op de deugdelijkheid (niveau) van het onderwijs. Deelvragen Welke rol speelt het onderscheid gereguleerde kwalificaties en overige (nietgereguleerde) kwalificaties bij de vraag naar een eventuele verankering in weten regelgeving? Indien wettelijke verankering is aangewezen, in welke vorm zou dit kan kunnen geschieden? Vanuit de verantwoordelijkheid van de overheid voor gereguleerd onderwijs moet duidelijk zijn dat een inschalingsbesluit van een kwalificatie op, bijvoorbeeld niveau 6, niet betekent dat dit ook een ‘bachelor-niveau’ opleiding of opleidingstraject betreft. Zou dit wel zo zijn, dan zou het civiel effect van onderwijsdiploma’s ondergraven kunnen worden, en dat lijkt niet verenigbaar met het stelsel van deugdelijkheidseisen dat van toepassing is op instellingen (zowel bekostigd- als niet-bekostigd) die diploma’s uitreiken of graden verlenen volgens de sectorwetten. Er zijn valide argumenten om een onderscheid te handhaven tussen gereguleerde en nietgereguleerde kwalificaties in het licht van de (grondwettelijke) verantwoordelijkheid van de overheid. Deze bestaat voor gereguleerde kwalificaties die verknoopt zijn met het onderwijsniveau, veelal vanuit het bekostigd onderwijs, maar deze is in beginsel niet aanwezig ten aanzien van niet-gereguleerde kwalificaties (niet-bekostigd, en waarbij het accent ligt op het civiel effect in de arbeidsmarkt). Een keuze voor een publiekrechtelijke regeling ligt in ieder geval voor de hand ten aanzien van die kwalificaties die door de inschalingssystematiek verbonden worden met het onderwijsniveau, dat op haar beurt verankerd is in de sectorale onderwijswetgeving en verbonden met diplomering. Ten aanzien van de (voorshands onbestemde) groep niet-gereguleerde kwalificaties ligt overheidstoezicht of overheidsregulering niet voor de hand, omdat de minister dan verantwoordelijk zou worden voor de deugdelijkheid van typen onderwijs, die zich voornamelijk in het postinitiële domein bevinden. Ten aanzien van de huidige praktijk en de omgang met niet-gereguleerde kwalificaties merken we –ten overvloede- het volgende op. Uit bijlage 4 komt naar voren dat het Vlaamse model uit gaat van een ander, wellicht ook zuiverder specifiek op kwalificaties gericht model.


52

In Vlaanderen is de inschaling van de kwalificatie en het beoordelen van aanbieders die voor de kwalificatie opleidingstrajecten of anderszins verzorgen losgeknipt. Juist doordat in Nederland in de huidige praktijk van inschaling door het NCP in enige mate het opleidingstraject wordt beoordeeld wordt wellicht, zeker voor de niet-ingevoerde burger, de schijn van enige inhoudelijke beoordeling van de kwaliteit van de opleiding gewekt. Het is ons inziens van tweeën een: ofwel wordt beoogd een ‘pseudo-kwaliteitstoets /accreditatie’ 118voor niet-gereguleerde kwalificaties (en voornamelijk niet-bekostigde aanbieders van (kortdurende) opleidingstrajecten) te reguleren, ofwel men laat dit over aan de ‘markt’, waarbij dan ook een grootst mogelijke afstand bestaat ten aanzien van een verbinding met een bepaald onderwijsniveau. Kortom: het ‘wat’ (materiële kader) zou ons inziens wel door de wetgever geregeld moeten worden (dit is ook een opdracht vanuit Europa), maar het ‘hoe’ (inschalingsprocedure) en het ‘wie’ (NCP of private partijen) zou voor wat betreft de niet-gereguleerde kwalificaties zoveel mogelijk via privaatrechtelijke weg vorm kunnen krijgen. Ten aanzien van de niet-gereguleerde kwalificaties kunnen we ons voorstellen dat deze kunnen worden ingeschaald (op vraag van een partij die dat wil), waarbij de vragende partij de kwalificatie laat inschalen door een privaatrechtelijke instantie (NCP of een marktpartij). Een optie is dat expliciet in de Raamwet wordt verankerd – vanuit het oogpunt van consumentenbescherming - dat inschaling op grond van de Raamwet niet betekent dat de kwalificatie een door de overheid erkend onderwijstraject betreft. De procedure voor inschalingen van niet-gereguleerde kwalificaties kan privaatrechtelijk worden vormgegeven, analoog aan procedures zoals die door andere privaatrechtelijke instanties wordt gehanteerd bij keurmerkverlening, certificering etc. Een praktisch en op te lossen probleem bij deze procedure betreft het eigenaarschap van de betreffende niet-gereguleerde kwalificatie, met name in het mbo (is deze van de aanvragende instelling, of van de branche?). Bij sommige kwalificaties is dit niet evident.

118

We zien in de huidige door het NCP gehanteerde procedure voor validering bijv. overeenkomsten met bestaande regelingen zoals de erkenningsprocedure voor rechtspersonen voor hoger onderwijs en de aanmeldingsprocedure diplomaerkenning niet-bekostigde instellingen. Niet geheel ondenkbaar is dat bestaande procedures, juist omwille van ‘bescherming’ van de gereguleerde kwalificaties gedurende de tijd verder worden ‘opgerekt’ naar een model waarin naast de beoogde learning outcomes (deels) ook gerealiseerde learning outcomes worden beoordeeld. Het lijkt in de communicatie tussen betrokken partijen (ministerie, vertegenwoordigers van branches etc.) van belang de focus aan te brengen waar de inschaling voor staat en op gericht moet zijn.


53

Zoals gezegd zou de inschalingsprocedure voor niet-gereguleerde kwalificaties bij een privaatrechtelijk vormgegeven Coördinatiepunt (vlg. met de huidige Stichting Examenkamer) niet al te uitgebreid en opleidingsgerelateerd moeten zijn, omdat een zwaar aangezet traject, met een toezicht vanuit de inspectie en/of minister, al gauw toch in het maatschappelijk verkeer het vermoeden geeft dat er wél een (publiekrechtelijk) civiel effect is beoogd. Voorts zal aandacht moeten worden geschonken aan de vraag of het al dan niet wenselijk is dat door de vormgeving van het regime ten aanzien van inschaling bepaalde kwalificaties, met name dan ook branchestandaarden, uitgesloten zouden kunnen worden van inschaling. 119 Door de Commissie Leijnse, en in het voetspoor daarvan het departement, is nog een derde type van inschalingen voorzien; de mogelijkheid van individuele inschalingen van gereguleerde kwalificaties (hier voor het gemak omschreven als ‘herinschalingen). Een voorbeeld zijn kwalificaties op niveau 4, die mogelijk (vanwege additionele eisen aan het niveau) ingeschaald kunnen worden op niveau 5. 120 Omdat zulke besluiten evenzeer nauw verweven zijn met het civiel effect ten aanzien van het onderwijsniveau (een mbokwalificatie zou b.v. in de kolom van het niveau van kwalificaties van het hbo kunnen vallen) is ook hier de publiekrechtelijke regeling aan te houden, waarbij het NCP wel een adviserende functie kan vervullen als inhoudelijk deskundige op het gebied van Europese kwalificatie kaders, maar het ultieme besluit blijft liggen bij de minister, na advies van de toetsingscommissie volgend uit de WEB-kwalificatiestructuur. Bij een verzoek om individuele inschaling (van niveau 4 naar niveau 5) ligt een besluitvormende rol van de NVAO voor de hand. Concreet zou ten aanzien van de wettelijke vormgeving er een beknopte Raamwet NLQF kunnen worden opgesteld (vgl. Wet op de Referentieniveaus) waarin het inhoudelijk kader (het NLQF zelf) bij een bijlage in een AMvB wordt vastgesteld. Een AMvB lijkt meer voor de hand te liggen in het geval b.v. ook arbeidsmarktaspecten expliciet moeten worden betrokken. Een aantal sectorwetten en lagere regelingen zal tevens aangepast moeten worden (zie specifiek par. 2.4.2 voor wijzigingen in de WHW, WEB en Eindexamenbesluit WVO).

119

Voorbeelden van branchestandaarden bij EVC: http://www.kenniscentrumevc.nl/index.php/mnbranchestandaarden(geraadpleegd op 25 juni 2013). 120 Zie voor voorbeelden: J. de Schutter, Mbo 4 kwalificaties die vermoedelijk voldoen aan NLQF niveau 5; een verkennende studie in opdracht van de MBO-raad, Hoorn: Van Beekveld en Terpstra 2011.


54

3.2

Antwoord vraag 2: NCP voor niet-gereguleerde kwalificaties

Hoofd- en deelvragen  Welke taak en status krijgt het NCP? Moet of kan er daarbij een onderscheid gemaakt worden tussen gereguleerde en overige kwalificaties? En in welke mate speelt ook hier de ministeriële verantwoordelijkheid?  Indien het NCP een zelfstandige positie heeft, in welke verhouding staat deze instantie dan tot bijvoorbeeld de minister van OCW (en andere betrokken departementen), de Inspectie van het Onderwijs en de NVAO? Ten aanzien van de tweede hoofdvraag en daaronder vallende deelvragen zijn de volgende antwoorden en conclusie te formuleren: De Europese aanbeveling schrijft geen kader voor ten aanzien van de juridische vormgeving van het NCP. Het onderscheid tussen gereguleerde /niet-reguleerde kwalificaties nemen we als uitgangspunt. De belangrijkste taken zijn informatievoorziening en het bijhouden van een register, het inschalen van niet-reguleerde kwalificaties, en het adviseren over mogelijke her-inschalingen. Een ZBO, zoals voorgesteld door de Commissie Leijnse komt denken wij – volgens onze analyse- niet in beeld, omdat een publiekrechtelijke grondslag alleen kan binnen het kader van de Kaderwet ZBO’s; deze schrijft juist voor dat slechts bij uitzondering nieuwe ZBO’s in het leven worden geroepen. Bij een ZBO is de ministeriële verantwoordelijkheid eerder in beeld dan een privaatrechtelijke constructie. Aangezien hier, gegeven de functie van het NLQF (en zeker voor wat betreft de overige kwalificaties), geen kernverantwoordelijkheid van de overheid in het geding is ten aanzien van de kwaliteit van het regulier (initieel) onderwijs, is een publiekrechtelijke grondslag minder passend. In dat licht is een privaatrechtelijke constructie, bijvoorbeeld te vergelijken met de Examenkamer, meer voor de hand liggend. Wanneer gereguleerde kwalificaties door de opzet van de systematiek van inschaling in het NLQF automatisch worden gekoppeld aan onderwijsniveaus betekent dat naar onze opvatting dat de waarborgen ten aanzien van de borging van het onderwijsniveau alsdan ook van toepassing zijn ten aanzien van de inschaling in NLQF-niveau (zowel voor bekostigde instellingen, als b.v. voor niet-bekostigde rechtspersonen voor hoger onderwijs). Het ligt dan volgens ons niet voor de hand daar een externe instantie mee te belasten, zoals het NCP, maar dit rechtstreeks te borgen via hetzij de minister/NVAO (hoger onderwijs 121) hetzij de thans gebruikelijke route in de WEB voor het mbo in de kwalificatiestructuur (toetsingscommissie). Het NCP beperkt zich tot informatieverstrekking, de registertaak en (op aanvraag) inschalingen van nietgereguleerde kwalificaties. 121

Feitelijk is het niet de minister, maar de NVAO die vaststelt in een accreditatiebesluit of een opleiding een hbo/wo bachelor of hbo/wo master is. Bij rechtstreekse koppeling gereguleerde kwalificatie – NLQF niveau loopt dan de borging goeddeels via de NVAO.


55

De taakstelling en opdracht aan het NCP kan bij aanwijzingsbesluit geschieden, maar ook bij ministeriële subsidieregeling aan een privaatrechtelijke stichting worden opgedragen, waarbij de Raamwet het materiële kader is bij de inschaling. De procedure leidend tot inschaling kan evenwel worden overgelaten aan het NCP zelf: voor de hand ligt dat draagvlak daarvoor bestaat bij partijen die voor een inschaling opteren. Zoals gezegd zal de functie van de inschaling voor niet-reguleerde kwalificaties zich in de markt moeten bewijzen; er dient evenwel voldoende onderscheid te zijn ten aanzien van de gereguleerde kwalificaties. Er is ook een alternatief model voor te stellen waarbij het NCP niet zelf de inschalingen uitvoert, maar dit overlaat aan (markt)partijen. Er functioneert dan een systeem enigszins vergelijkbaar met het vroegere accreditatiesysteem waarbij marktpartijen ‘vertalingen’ maken van kwalificaties in de NLQF structuur, en deze inschaling aanbieden aan het NCP. Wanneer volgens een bepaald afgesproken stramien is gewerkt (bijv. vastgelegd in een landelijke code) dan wordt deze inschaling marginaal getoetst en vastgesteld (vgl. met de EVC-proceduresystematiek). In een model waarbij het NCP in een privaatrechtelijke constructie is ondergebracht bestaat er geen directe verbinding met instanties zoals NVAO of Inspectie; er is immers geen toezichthoudende taak ten aanzien van de kwaliteit van de opleiding. De relatie van de minister speelt zich af binnen de subsidierelatie en de regeling die van toepassing is. Daarbij zal uiteraard ook verantwoording moeten worden afgelegd over de besteding van middelen, ten aanzien van de aangewezen of overeengekomen taken zoals informatieverschaffing, bijhouden register, advisering etc.

3.3

Antwoord vraag 3: Juridische consequenties inschaling voornamelijk via het civiel recht

Hoofd- en deelvragen  Welke rechtsbescherming (privaatrechtelijk of publiekrechtelijk) is van toepassing bij besluitvorming en procedures rond inschaling van gereguleerde en overige kwalificaties? En welke juridische aanspraken schept een mogelijk besluit of verzoek tot inschaling van de kwalificatie? Hoe kan het onrechtmatig gebruik van een EQF/NLQF-niveau aanduiding worden voorkomen? Langs welke weg (publiek- danwel privaatrechtelijk)? Er zijn voorshands weinig rechtsgevolgen verbonden aan een inschalingsbesluit als zodanig; voor zover het inschaling van gereguleerde kwalificaties betreft verloopt dat automatisch met de vaststelling van het kwalificatiedossier, of het accreditatiebesluit.


56

Zolang de wetgever geen verdere rechtsgevolgen verbindt aan inschaling in de sfeer van doorstroomrechten, automatische vrijstellingen etc., blijft de inschaling gekoppeld aan de vaststelling van het niveau van het kwalificatiedossier of de opleiding. Of de aanduiding van een bepaald NLQF-niveau wettelijk beschermd moet worden (vergelijkbaar met het voeren van titels of het verlenen van graden) is een afweging voor de wetgever. Er kan – evenals ten aanzien van de wettelijke inbedding van het NLQF of de positie van het NCP- ook hier twee kanten op geredeneerd worden; (1) of er wordt van overheidswege een regeling getroffen waarbij het toekennen van een NLQF/EQF kwalificatieniveau uitsluitend is voorbehouden aan de overheid of het NCP (het keurmerk kan alleen verleend worden nadat er een toestemming is), hetzij (2) dat voor zover het niet-gereguleerde kwalificaties betreft, de markt hier leidend is; het NCP wordt gezien als de instantie om een inschalingsprocedure te laten verrichten, maar heeft geen wettelijk monopolie. Als de wetgever toch expliciet een bepaalde instantie in het leven zou roepen, aan wie het monopolie van nietgereguleerde kwalificaties wordt gegeven, kan wel sprake zijn van een publiekrechtelijk rechtsgevolg (uitoefenen van openbaar gezag), toepassing van de Awb etc. Dit heeft ook consequenties voor de ministeriële verantwoordelijkheid; de minister zal dan ook verantwoordelijk kunnen worden gehouden voor een door de overheid gereguleerd (verplicht) afgegeven keurmerk. Ten aanzien van het beschermen van de ingeschaalde, nietgereguleerde kwalificaties is het publiekrecht echter niet het enige instrument. Eveneens kan bij een privaatrechtelijke constructie het auteurs- en merkenrecht dienstig zijn; het logo gevoerd door het NCP kan gedeponeerd worden bij Benelux-Bureau voor de Intellectuele Eigendom, of het Office for Harmonization in the Internal Market. 122 Er zijn mogelijk civielrechtelijke gevolgen van inschaling, ook ten aanzien van het andere uiterste; de intrekking van de toekenning dat aan bepaalde kwalificatie een NLQF-niveau is verbonden (dus de constatering dat de kwalificatie niet langer het niveau heeft zoals eerder vastgesteld). Als er geen wettelijke titel is (volgend uit een wettelijke grondslag), blijft mogelijk over dat de intrekking van de inschaling een onrechtmatige daad betreft, die civielrechtelijk kan worden aangevochten. Mocht inschaling als zodanig toch een Awbbesluit zijn (vanwege het feit dat er toch rechtsgevolgen aan verbonden zijn, en er een publiekrechtelijke grondslag is aan te wijzen), dan zal uiteraard de Awb van toepassing zijn in de rechtsbescherming.

122

Zie in dit verband ook de bescherming van het keurmerk van de Examenkamer http://www.examenkamer.nl/examenkamer/onjuist-weergave/logogebruik (geraadpleegd 25 juni 2013).


57

Een instantie die inschalingen verricht kan mogelijk aansprakelijk gesteld worden op grond van onrechtmatige daad, wanneer inschalingen onzorgvuldig verlopen of wanneer de inschaling overheidserkenning van het onderwijstraject voorspiegelt (civiel effect), dat niet kan worden waargemaakt. Alsdan kan de cursist ook de burgerlijke rechter vragen de gesloten overeenkomst te laten vernietigen. 123

3.4

Schematisch overzicht implementatie NLQF

Waarom NLQF reguleren? Voldoen aan Europese aanbeveling (beginsel van gemeenschapstrouw)

Consumenten bescherming

Hoe/wat/waar NLQF reguleren? - Raamwet NLQF - AMvB NLQF - Raamwerk in bijlage AMvB Aanpassen: - sectorwetten - relevante lagere wetgeving

Beleidskeuze automatische inschaling gereguleerde kwalificaties

123

- Register NLQF (NCP d.m.v. subsidie) - Informatie (NCP d.m.v. subsidie)

Wie/hoe inschalen ? Gereguleerd: Automatisch (formeel wetgever, minister of NVAO) (via Raamwet/ sectorwet)

Herinschalen: - Besluit (Awb) minister of NVAO - Advies: NCP (ho + mbo) Advies: Toetsingskamer (mbo) (via Raamwet/ sectorwet)

Niet-gereguleerd: - Inschaling door NCP of private partijen - Geen Awbbesluit (via privaatrechtelijke overeenkomst)

Zie b.v. artikel 193g onder b boek 6 BW: als misleidende handelspraktijk wordt aangemerkt “een vertrouwens-, kwaliteits- of ander soortgelijk label aanbrengen zonder daarvoor de vereiste toestemming te hebben gekregen”.


58

Bijlage 1

Europeesrechtelijk en grondwettelijk kader bij EQF en NLQF

Deze bijlage beschrijft het relevante Europeesrechtelijk en grondwettelijk kader bij de vragen rond de implementatie van het EQF. Dit kader geeft de juridische bandbreedte aan waarbinnen de implementatie tot stand kan komen. Op de eerste plaats zal het relevante Europeesrechtelijke kader beschreven worden (B1.1). Vervolgens bevat B1.2 het relevante nationaal-grondwettelijke kader. Net zoals het Europeesrechtelijk kader geeft ook de Grondwet, meer bepaald artikel 23, een grote mate van discretionaire bevoegdheid aan de (onderwijs)wetgever om bepaalde classificatienormen al dan niet in wetgeving vast te leggen. In B1.3 wordt kort aandacht besteed aan de relevantie van de ministeriële verantwoordelijkheid; in welke mate is deze van toepassing op verschillende vormen van bekostigd en niet-bekostigd, gereguleerd en niet-gereguleerd onderwijs? Afgesloten wordt met enkele conclusies. In de bijlage zal ook globaal in worden gegaan op de vraag in hoeverre het vanuit het Europeesrechtelijk of grondwettelijk perspectief relevant is een onderscheid te maken tussen gereguleerd en niet-gereguleerd onderwijs en daarmee verbonden kwalificaties.

B1.1 Relevant Europeesrechtelijk kader bij regulering van kwalificaties B1.1.1 Algemene beginselen en instrumenten De Europese Unie is gebaseerd op het EG, thans EU-Verdrag (VwEU, het verdrag betreffende de werking van de Europese Unie). 124 Een aantal beginselen in het verdrag regelt de rechten en plichten van de lidstaten en de Unie. Het recht van de Europese Unie kent een aantal beginselen. 125 Zo is er sprake van een soevereine rechtsorde , welke betrekking heeft op de afspraak dat gemeenschapsrecht in beginsel voorrang heeft op de nationale rechtsorde. 126 Er is sprake van rechtstreekse werking: dat wil zeggen dat burgers ten aanzien van bepaalde rechtshandelingen zich kunnen beroepen op Europese regels, ook in de verhoudingen tussen burgers en bedrijven onderling (de horizontale verhoudingen). Wanneer er EU-rechtsregels (communautaire rechtsregels) in werking treden, die leiden tot het inperken van nationale bevoegdheden, dan is dit een duurzaam verband, dat wil zeggen: lidstaten kunnen deze regels niet eenzijdig ongedaan maken. Ook mogen lidstaten geen geschillen aangaan over uitleg of toepassing van het verdrag. De voorrang die gegeven wordt aan gemeenschapsrecht boven nationaal recht, werkt door op bestaand en toekomstig nationaal recht. 124

PB. C 115 van 9 mei 2008. Zie R. Barents, L.J. Brinkhorst, Grondlijnen van Europees Recht, Kluwer: Deventer 2012, p.95. ev. 126 Zie de zaak-Costa/Enel 6/64. jur. 1964, p. 1203. 125


59

Dat wil zeggen dat als een communautaire rechtsregel in werking treedt, nationale regels die er in strijd mee zijn niet meer mogen worden toegepast. Communautaire rechtsregels verbieden in principe ook de totstandkoming van nieuwe nationale wetgeving die er niet mee verenigbaar is. 127 Er is in veel gevallen echter nog wel ruimte voor eigen regels van nationale lidstaten, zij het dat het nationale beleid dan getoetst wordt aan het Europees recht. Sinds het Verdrag van Maastricht is het principe van de subsidiariteit in het EG, thans EU, verdrag geregeld (Artikel 5 lid 3 VwEU). De Unie handelt binnen de grenzen van de bevoegdheden die voortvloeien uit dit Verdrag. Op gebieden die niet onder haar exclusieve bevoegdheid vallen, treedt de EU slechts op als een Europese regeling een meerwaarde biedt ten opzichte van afzonderlijke nationale oplossingen. Of in meer formele bewoordingen: “Indien de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt en derhalve vanwege de omvang of de gevolgen van het overwogen optreden beter door de Gemeenschap kunnen worden verwezenlijkt.” Bij het optreden van de EU gelden verder de principes van evenredigheid en proportionaliteit. Dat wil zeggen dat het optreden van de Unie niet verder gaat dan nodig om de doelstellingen te realiseren. Bij de uitvoering van gemeenschapsbeleid en nationaal beleid zijn lidstaten gebonden aan bepaalde beginselen. Belangrijkste beginselen zijn bijvoorbeeld: • Gemeenschapstrouw (artikel 4 lid 3 VwEU). Lidstaten treffen alle maatregelen die geschikt zijn om de nakoming van hun EU-verplichtingen te verzekeren. De lidstaten moeten loyaal mee- en samenwerken en zich onthouden van alle maatregelen die de verwezenlijking van de doelstellingen van het EG-Verdrag in gevaar kunnen brengen. • Geen discriminatie naar nationaliteit (artikel 18 VwEU). Het VwEU-Verdrag verbiedt elke discriminatie op grond van nationaliteit. Dit is een algemeen beginsel dat niet per se verbonden is met economische rechten, zoals een werknemersstatus. De nieuwe bepalingen over het burgerschap van de Unie spelen een rol bij de verdere uitbreiding van deze verplichting. 128 Wettelijke instrumentaria Europese Unie De EU maakt gebruik van bindende (communautaire) en niet-bindende instrumenten. 129 Er zijn drie typen bindende instrumenten die in het verdrag uitdrukkelijk zijn vermeld. Ten eerste de verordeningen (artikel 288, tweede alinea VwEU). Een verordening is van algemene strekking en rechtstreeks toepasselijk in elke lidstaat. Een verordening kan ook in geschillen tussen burgers onderling worden ingeroepen (horizontale werking).

127 128 129

Zaak-Simmenthal 106/77, jur. 1978, p. 643. Zie Barents & Brinkhorst, a.w., p.397. Zie Barents & Brinkhorst, a.w, p.213 e.v.


60

Op de tweede plaats zijn er bindende richtlijnen die lidstaten binnen een bepaald termijn verplichten een bepaald resultaat te bereiken, waarbij de lidstaten vrij zijn vorm en middelen te kiezen. Een richtlijn (artikel 288, derde alinea VwEU) bindt de lidstaten tot het maken van nationale wetgeving en heeft geen horizontale rechtstreekse werking (geen gevolgen voor burgers en bedrijven onderling). Wel kan, onder bepaalde voorwaarden, de richtlijn door een particulier tegen de lidstaat worden ingeroepen (rechtstreekse werking). Dit is het geval als de uitvoeringstermijn is verstreken, de bepaling in de richtlijn niet (tijdig of correct) in nationaal recht is omgezet. Wel moet de bepaling voldoende nauwkeurig en onvoorwaardelijk zijn en/of rechten voor particulieren vastleggen. Tenslotte zijn er bindende beschikkingen die van toepassing zijn op bepaalde personen en situaties. Een beschikking heeft geen algemene strekking maar beoogt een algemene regel in een concreet geval toe te passen. Aanbevelingen en adviezen zijn niet verbindend (artikel 288 vijfde alinea VwEU). Een Europese aanbeveling heeft enkel een adviserende functie. Aanbevelingen hebben evenwel een verderstrekkende betekenis dan een louter advies dat de Europese instellingen aan lidstaten geven. De politieke betekenis van de aanbevelingen en het gezag van de EU zouden moeten garanderen dat dat op vrijwillige basis gebeurt. 130 Aanbevelingen hebben tevens een functie bij de interpretatie door nationale rechters bij onduidelijke nationale of communautaire kwesties. “Hoewel aan deze mededelingen uit zichzelf geen bindende werking toekomt, volgt uit de rechtspraak van het Hof dat nationale rechterlijke instanties gehouden zijn niet bindende rechtsinstrumenten, zoals aanbevelingen en mededelingen, in aanmerking te nemen bij de oplossing van de bij hen aanhangige geschillen, wanneer deze duidelijkheid kunnen verschaffen over de uitlegging van andere nationale bepalingen of wanneer zij bedoeld zijn om dwingende communautaire bepalingen aan te vullen (arrest van 13 december 1989, C-322/88, Grimaldi, punt 18, Jur. 1989, p. 4407)”, aldus ook de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State in een uitspraak. 131 Aanbevelingen kunnen derhalve een indirecte werking hebben bij de uitleg van nationale regelgeving. Naast genoemde wetgevingshandelingen, zijn er ook niet-wetgevingshandelingen bijvoorbeeld in de vorm van gedelegeerde verordeningen, richtlijnen, of besluiten en zogenaamde bijzondere handelingen zoals besluiten van de Europese Raad. Sinds de jaren ’90 hanteert de EU daarnaast ook de open coördinatiemethode (OCM) als niet-bindend instrument, een variant op beleidscoördinatie. 132 Hierbij worden beleidsaanbevelingen in niet-bindende richtsnoeren geformuleerd, en staat de deelname aan het coördinatieproces open voor partijen binnen en buiten de Unie.

130

De impact van een aanbeveling moet niet onderschat worden volgens Barents en Brinkhorst; een aanbeveling kan de voorfase zijn van ‘hard law’, zie Barents en Brinkhorst, a.w.,p.213. 131 ABRvS 13 oktober 2010, LJN BO0270. 132 Zie eerder Onderwijsraad, De invloed van Europa op het Nederlandse onderwijs, Den Haag: Onderwijsraad 2004.


61

De open coördinatiemethode wordt als zodanig niet genoemd in het Verdrag, maar valt wel te lezen in sommige verdragsartikelen. 133 In het onderwijs is sprake van een ongeschreven toepassing van de OCM; er is geen expliciete wettelijke basis. 134 Een voorbeeld in het onderwijs zijn de in Lissabon in 2000 door de Europese regeringsleiders afgesproken targets, dat in 2010 Europa tot de meest concurrerende kenniseconomieën van de wereld zou dienen te behoren. De open coördinatiemethode, toegepast op het onderwijs, steunt hoofdzakelijk op het vastleggen van gemeenschappelijke doelstellingen, het vastleggen van meetinstrumenten (statistieken, indicatoren) aan de hand waarvan de lidstaten hun voortgang in het bereiken van de vooropgestelde doelstellingen kunnen evalueren, het rapporteren over de geboekte vooruitgang. De afdwingbaarheid van doelstellingen via de open coördinatiemethode verloopt via ‘naming and shaming’ en ‘peer pressure’. 135 B1.1.2 EU-bevoegdheden en regelingen gerelateerd aan onderwijs en erkenning van kwalificaties Onderwijsbepalingen in het EU-verdrag Onderwijs kreeg juridisch gezien pas daadwerkelijk een plaats in het Verdrag van Maastricht (1992). 136 Daarvoor was de Europese rol met betrekking tot onderwijs steeds beperkt gebleven tot uitspraken van het Europese Hof van Justitie over de rechten van onderdanen van andere lidstaten ten aanzien van de toegang tot, en behandeling binnen, het onderwijssysteem van de ontvangende lidstaat (met name, maar niet uitsluitend, via de bepalingen in Verordening 1612/68102 en artikelen 7, 12 en 128 EG-oud). Het Hof gaf daarbij een ruime interpretatie aan het begrip beroepsopleiding, en zorgde er hiermee voor dat de bevoegdheid over onderwijs verruimd werd. Op het terrein van onderwijs is de Europese Unie, op grond van artikel 6, onderdeel e, artikel 165 en artikel 166 VwEU, bevoegd om het beleid van de lidstaten aan te vullen en te ondersteunen. Op grond van artikel 6, onderdeel e, van het VwEU beschikt de EU over een aanvullende bevoegdheid op het terrein van onderwijs. Op grond van dit artikel kan de Unie het onderwijsbeleid van de lidstaten ondersteunen, coördineren of aanvullen.

133

134 135

136

Zie bijv. artikel 168 lid 2 VwEU inzake gezondheidsbeleid:”De Commissie kan, in nauw contact met de lidstaten, alle dienstige initiatieven nemen om deze coördinatie te bevorderen, met name initiatieven om richtsnoeren en indicatoren vast te stellen, de uitwisseling van beste praktijken te regelen en de nodige elementen met het oog op periodieke controle en evaluatie te verzamelen”. S. Garben, EU Higher Education Law, Alphen aan den Rijn: Wolters Kluwer 2011, p. 89. Ten aanzien van de democratische legitimatie van de ocm worden overigens wel in de literatuur vragen gesteld, zie Garben, a.w, p. 89. Een argument daarbij is dat gebruikte ‘specific common standards’ niet neutraal zijn, maar ‘concrete expressions of policy choices’, aldus Garben. Vgl. Onderwijsraad, 2004,B.1-67.


62

In de literatuur 137 worden betreffende bepalingen zo geïnterpreteerd dat er een primaat is voor de lidstaten op het terrein van de inhoud en opzet van het onderwijsstelsel. Zie ook de clausule in het eerste lid van artikel 165 en eerste lid 166 VwEU (“met volledige eerbiediging van de verantwoordelijkheid van de lidstaten voor de inhoud van het onderwijs en de opzet van het onderwijsstelsel’). Dit uitgangspunt is tevens bevestigd in uitspraken van het Hof, onder meer het arrest Bressol 138 waarin is gesteld dat het recht van de Unie de bevoegdheid van de lidstaten ter zake van de opzet van het onderwijsstelsel en de opzet van de beroepsopleiding - ingevolge de artikelen 165, eerste lid, VwEU en 166, eerste lid, VwEU - niet aantast. De randvoorwaarde is dat bij het uitoefenen van deze bevoegdheid de lidstaten het recht van de Unie na moeten leven. De modaliteiten van het door hen gekozen systeem moeten dan ook met het recht van de Unie, en in het bijzonder met het beginsel van non-discriminatie op grond van nationaliteit, verenigbaar zijn (zie de vorige paragraaf). In een uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State 139 is ook aangegeven dat beoordelingsvrijheid bij de inrichting van het stelsel, bijvoorbeeld omtrent de kwaliteitseisen met het oog op selectie bij de toegang tot het onderwijs, vrij ruim is, maar dat nationale regelgeving wel moet voldoen aan dwingende Europese regelgeving. “Deze beoordelingsvrijheid dient evenwel te blijven binnen de marges door andere bepalingen van het Verdrag gesteld. Zoals […] reeds is aangegeven kan uit de [zaak], Commissie/België, zaak C-65/03 worden afgeleid dat gronden en belangen die door een lidstaat worden ingeroepen om in het licht van artikel 18 VwEU het verschil in behandeling van houders van middelbareschooldiploma's te rechtvaardigen, beoordeeld dient te worden tegen de achtergrond van de door het EU recht nagestreefde mobiliteit van studenten en docenten, zoals vervat artikel 165 VwEU alsmede in artikel 21 VwEU, beoordeeld dienen te worden”, aldus de Afdeling (r.o.2.4.3). Daarnaast bepaalt artikel 6 VwEU dat de Unie bevoegd is het optreden van lidstaten op onderwijsgebied te ondersteunen, te coördineren of aan te vullen. Uit deze bepaling, evenals uit de eerste zin van artikel 165, eerste lid, van het VwEU, blijkt dat de Europese Unie op onderwijsgebied de samenwerking tussen lidstaten aanmoedigt. Daarbij kan, zoals valt af te leiden uit het arrest van het Hof in de zaak Matteuci 140, de toepassing van artikel 4, derde lid, EU (voorheen artikel 5 van het EEG-verdrag en artikel 10 van het EG-Verdrag), mede bepalend zijn. Deze bepaling heeft betrekking op het hiervoor genoemde beginsel van gemeenschapstrouw; de loyale samenwerking tussen de lidstaten bij de vervulling van de taken die voor hen uit de Verdragen voortvloeien.

137 138 139 140

Zie bijv. B.P Vermeulen, A. Kuijer, Toegang tot onderwijs binnen de Europese unie, Nederlands Centrum Buitenlanders:Utrecht 1997, p.30-31. HvJEU 13 april 2010, C-73/08, Bressol, punten 28 en 29. ABRvS 7 september 2011, BR6920, JB 2011, 251 m. nt. M.T.A.B. Laemers. Uitspraak van HvJEG 27 september 1988,( Matteucci), zaak 235/87, Jur. 1988, p.5589.


63

Bepalingen en maatregelen ten aanzien van kwalificaties Er zijn specifieke bevoegdheden ten aanzien van de erkenning van kwalificaties. Zo bepaalt artikel 53 eerste lid VwEU dat “teneinde de toegang tot werkzaamheden, anders dan in loondienst, en de uitoefening daarvan te vergemakkelijken, […] het Europees Parlement en de Raad volgens de gewone wetgevingsprocedure richtlijnen vast[stellen] inzake de onderlinge erkenning van diploma’s, certiﬁcaten en andere titels en inzake de coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten betreffende de toegang tot werkzaamheden anders dan in loondienst en de uitoefening daarvan”. Relevant in dit verband is Richtlijn 2005/36/EG 141 welke in de plaats is gekomen van een aantal oude richtlijnen over erkenning van beroepskwalificaties en daarmee een belangrijke stroomlijning betekent van de Europese regelgeving op dit terrein. De richtlijn 2005/36/EG betreffende erkenning van beroepskwalificaties heeft tot doel de grensoverschrijdende toegang tot gereglementeerde beroepen in EU-lidstaten te vergemakkelijken. De richtlijn waarborgt dat EU-onderdanen die hun beroepskwalificaties in een lidstaat hebben behaald toegang hebben tot hetzelfde beroep in een andere lidstaat en dit kunnen uitoefenen met dezelfde rechten als de onderdanen van die lidstaat. De richtlijn zet in op vergroting van de arbeidsmobiliteit binnen de EU. De voornaamste vernieuwing in de richtlijn was de introductie van een lichter controleregime voor tijdelijke en incidentele dienstverlening. Nederland heeft wetgeving doorgevoerd om aan deze Europese richtlijn te voldoen, met als belangrijkste wet de Algemene wet erkenning EG-beroepskwalificaties. 142 Deze is op 21 december 2007 van kracht geworden. De implementatie is uiteindelijk in 2009 voltooid. 143 Het gaat daarbij - kort gezegd - om alle beroepen waarvoor van overheidswege eisen worden gesteld aan de toegang ertoe en de uitoefening ervan. Artikel 2, eerste lid, stelt dat de Richtlijn van toepassing op alle onderdanen van een lidstaat, met inbegrip van beoefenaren van de vrije beroepen, die in een andere lidstaat dan die waar zij hun beroepskwalificaties hebben verworven, een gereglementeerd beroep willen uitoefenen, hetzij als zelfstandige, hetzij als werknemer. Voor wat de beroepen betreft die onder het algemeen stelsel van erkenning van opleidingstitels (hierna ‘het algemeen stelsel’ genoemd) vallen, houden de lidstaten het recht om het vereiste minimumopleidingsniveau vast te stellen om de kwaliteit van de op hun grondgebied verrichte diensten te waarborgen.

141

142 143

Richtlijn 20005/35/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 september 2005 betreffende de erkenning van beroepskwalificaties (PbEU L255/23). Stb 2007, 530. Bijlage bij Kamerstuk 32123-XIV nr. 197.


64

De toelichting (considerans) stelt evenwel: ” Op grond van de artikelen 10, 39 en 43 van het Verdrag mogen [lidstaten] een onderdaan van een lidstaat evenwel niet verplichten bepaalde kwalificaties te verwerven die zij over het algemeen slechts vaststellen door verwijzing naar de diploma's die in het kader van hun eigen nationale opleidingsstelsel gelden, terwijl de betrokkene al deze kwalificaties of een deel daarvan reeds in een andere lidstaat heeft verworven. Er moet dan ook worden vastgelegd dat elke ontvangende lidstaat waar een beroep is gereglementeerd, rekening houdt met in een andere lidstaat verworven kwalificaties en nagaat of die met de door hem geëiste kwalificaties overeenstemmen. Dit algemene systeem voor erkenning belet een lidstaat echter niet om iedereen die in deze lidstaat een beroep uitoefent, specifieke eisen op te leggen op grond van door het algemeen openbaar belang gerechtvaardigde beroepsregels. Dit zijn bijvoorbeeld de regels betreffende de organisatie van het beroep, de beroepsnormen met inbegrip van de ethische beroepsregels, de controlevoorschriften en de aansprakelijkheid. Deze Richtlijn is tenslotte niet bedoeld als inmenging in het legitieme belang van de lidstaten om te verhinderen dat bepaalde onderdanen zich onttrekken aan de toepassing van het nationale recht inzake de beroepsuitoefening." 144 Voor wat betreft de gereglementeerde beroepen die onder de richtlijn vallen is er aldus een ander, nauwer kader dan kwalificaties voor beroepen die niet onder de richtlijn vallen. Het huidig kader wordt op dit moment herzien; met name door de administratieve lastendruk is de uitwerking moeilijk werkbaar. De Europese commissie publiceerde het Groenboek ‘Modernisering van de richtlijn betreffende de erkenning van beroepskwalificaties’ op 22 juni 2011 145, waarin wordt gesproken van 4700 beroepen in 800 categorieën. Meer dan een kwart van deze gereglementeerde beroepen is slechts in één lidstaat gereglementeerd. Het kabinet Rutte I stelde daarom een kritische evaluatie voor om per beroep te bezien of reglementering wel noodzakelijk is om het beoogde doel te bereiken. De keuze om te reglementeren zou een afweging blijven die lidstaten zelf moeten maken. 146 Op 19 december 2011 werd een voorstel ingediend door de Commissie om de richtlijn te wijzigen. 147 Stemming over een aangepaste voorstel in het Europees Parlement is voorzien voor najaar 2013. 148 Hoewel de lidstaten het recht behouden om het vereiste minimumopleidingsniveau vast te stellen om de kwaliteit van de op hun grondgebied verrichte diensten te waarborgen, mogen zij een onderdaan van een lidstaat niet verplichten bepaalde kwalificaties te verwerven die zij over het algemeen slechts vaststellen door verwijzing naar de diploma's die in het kader van hun eigen nationale opleidingsstelsel gelden, terwijl de betrokkene al deze kwalificaties of een deel daarvan reeds in een andere lidstaat heeft verworven. 144 145 146 147 148

Aangehaald in ABRvS 22 december 2010, LJN: BO8322. Brussel, 22.6.2011 COM(2011) 367. Kamerstukken II 2010/11, 22 112, nr. 1213. Brussel, 19.12.2011 COM(2011) 883. Zie Kamerstukken II 2012/13, 21 501-30, nr. 308 en Europees Parlement procedurefiche 2011/0435(COD). Voorzien is ook een wijziging (artikel 49a) waarin een verbinding zal worden gelegd met het EQF.


65

Daarom is in de Richtlijn vastgelegd dat elke ontvangende lidstaat waar een beroep is gereglementeerd, rekening houdt met in een andere lidstaat verworven kwalificaties en nagaat of die met de door hem geëiste kwalificaties overeenstemmen. Bij de uitvoering moeten lidstaten rekening houden met het evenredigheidsbeginsel, bijvoorbeeld wanneer specifieke toegangseisen tot beroepen worden gesteld. Zo is in een uitspraak van 2 december 2010 van het Europese Hof 149naar aanleiding van een prejudiciële vraag over de toepassing van het begrip 'beroepservaring' in richtlijn 89/48, (voorloper van de hiervoor genoemde richtlijn 2005/35/EG) onder meer overwogen dat de richtlijn weliswaar “uitdrukkelijk compenserende maatregelen toestaat, [maar dat deze clausule] beperkt [dient te worden] tot het geval waarin deze evenredig zijn aan het nagestreefde doel (zie arresten van 19 januari 2006, Colegio, C-330/03, Jurispr. blz. I-801, punt 24, en 17 april 2008, Van Leuken, C-197/06, Jurispr. blz. I-2627, punt 39)." Het is volgens het Hof aan ‘de bevoegde autoriteit’ om rekening te houden met elke praktijkervaring die nuttig is voor de uitoefening van het beroep waarvoor om toegang wordt verzocht. “Welke waarde juist aan die ervaring moet worden gehecht, moet door de bevoegde autoriteit worden beoordeeld aan de hand van de specifieke taken die zijn verricht, de kennis die bij het verrichten van die taken is verworven en toegepast, en de aan de betrokkene toevertrouwde verantwoordelijkheid en mate van onafhankelijkheid." 150 Naast de verdragsartikelen zijn er ook andere initiatieven ontplooid door de EU om onderlinge erkenning van diploma’s, leerresultaten en kwalificaties te vergemakkelijken, zoals het diplomasupplement. Dit is verbonden met de Europass regeling. 151 Feitelijk betreft het een Europese portfolio die burgers kunnen gebruiken om hun competenties en kwalificaties in heel Europa beter kenbaar te maken, te registreren en te presenteren. Onderdeel is het diplomasupplement, dat betrekking heeft op het hoger onderwijs en dient ter verbetering van de transparantie van academische graden. Het bevat het specifieke leertraject van de portfoliohouder en wordt ingevuld door de instelling. Het is niet op naam, maar omschrijft de gebruikte beroepskwalificaties; het is derhalve identiek voor allen die bepaalde kwalificaties bezitten. Er is in Nederland voor het mbo een National Reference Point Nederland in het leven geroepen, dat informatie verstrekt, maar ook certificaatsupplementen uitgeeft. Voor wat betreft het hoger onderwijs zijn er modellen ontwikkeld. 152 Artikel 7.11 lid 4 van de WHW geeft daarvoor de rechtsgrondslag, waarin is opgenomen dat de examencommissie aan een getuigschrift van het met goed gevolg afgelegde afsluitend examen, een supplement toevoegt. 153

149 150 151

152 153

Gevoegde zaken C-422/09, C-425/09 en C-426/09, Vandorou. Idem. punt 69. Beschikking 2241/2004/EG ( Pb. EG 2004, L 390/6) van het Europees Parlement en de Raad van 15 december 2004 betreffende een enkel communautair kader voor transparantie op het gebied van kwalificaties en competenties (Europass). http://www.europass.nl/onderwijsinstellingen-hbo (geraadpleegd 25 juni 2013). Betreffende bepaling is bij amendement toegevoegd: Kamerstukken II 2002/03, 28 925, nr.22.


66

Volgens het artikel heeft het supplement tot doel “ inzicht te verschaffen in de aard en inhoud van de afgeronde opleiding, mede met het oog op internationale herkenbaarheid van opleidingen”. Het supplement bevat onder meer een beschrijving van de inhoud van de opleiding, en de studielast van de opleiding. Het supplement wordt opgesteld in het Nederlands of Engels en voldoet aan het Europese overeengekomen standaardformat (het zogenaamde UNESCO/CEPES model). Door Nuffic is een document opgesteld met ‘aanwijzingen’ voor het invullen van het supplement. 154Doel van het supplement is – volgens de site van het Nuffic- dat werkgevers en ook onderwijsinstellingen het supplement gebruiken om afgestudeerden “te beoordelen bij sollicitaties of toelating tot programma’s”. In de toelichting van het model (bijlage III) wordt aangegeven wat de status en het doel is van het supplement: “Het Diplomasupplement vervangt het oorspronkelijke document niet en geeft geen enkel recht op formele erkenning van het oorspronkelijke diploma door de autoriteiten voor het hoger onderwijs in andere landen. Aan de andere kant maakt het Diplomasupplement het eenvoudiger om een goed inzicht in het behaalde diploma te verkrijgen, zodat het wel hulp kan bieden als erkenning wordt aangevraagd bij de bevoegde autoriteiten of bij personen die over toelating tot onderwijsinstellingen beslissen. […] Het Diplomasupplement wordt geproduceerd door de bevoegde nationale autoriteiten aan de hand van een model dat is ontwikkeld, uitgetest en bijgesteld door een gezamenlijke werkgroep van de Europese Commissie, de Raad van Europa en de UNESCO”. De pendant in het mbo, de certificaatsupplementen, bevatten – in lijn daarmee- een disclaimer ten aanzien van de wettelijke status:”Dit document dient om aanvullende informatie over het specifieke certificaat te verschaffen en bezit op zichzelf geen enkele wettelijke status. Het is gebaseerd op resolutie 93/C 49/01 van de Raad van 3 december 1992 over de transparantie van kwalificaties, op de resolutie 96/C 224/04 van de Raad van 15 juli 1996 over de transparantie van beroepsopleidingcertificaten en op de aanbeveling 2001/613/EC van het Europese Parlement en de Raad van 10 juli 2001 inzake mobiliteit binnen de Gemeenschap van studenten, personen in opleiding, vrijwilligers, leerkrachten en opleiders”. Een ander instrument waarbij onderwijs op Europees niveau wordt ‘vertaald’ en vergeleken is het ECTS. 155 Het ECTS is ontwikkeld in het kader van het Erasmusprogramma, met als doel de erkenning van studiepunten te garanderen bij uitwisselingsprogramma’s. Een ECTSpunt geeft de academische werklast aan van een cursus of module. Alle activiteiten (college, zelfstudie, enzovoort) zijn inbegrepen in de studielast.

154 155

http://www.nuffic.nl/expertise/bolognaproces/diplomasupplement (geraadpleegd 25 juni 2013). Het European Credit Transfer and Accumulation System — ECTS is in 1989 ingevoerd en verleent kredieten voor het formele onderwijs op basis van leerresultaten en werklast voor studenten, en vergemakkelijkt ook de toekenning door hoger onderwijsinstellingen van kredieten op basis van leerresultaten voor niet-formele en informele leerervaringen.


67

De instellingen moeten hun eigen puntensysteem omrekenen naar ECTS-punten. Hiervoor bestaan verschillende berekeningen. De term ECTS komt overigens in de Nederlandse wetgeving niet voor; er wordt uitsluitend gesproken van studiepunten. Wel is, zo blijkt uit de parlementaire geschiedenis, nadrukkelijk beoogd de studiepunten in de WHW te koppelen aan ECTS. “De invoering van studiepunten gebaseerd op het ECTS vergemakkelijkt de internationale vergelijkbaarheid van opleidingen en modules”. 156 De equivalent in het beroepsonderwijs is het ECVET ( European Credit System for Vocational Education and Training — ECVET)systematiek. Met de Aanbeveling van het Europees Parlement en de Raad van 18 juni 2009 157 is een Europees systeem voor overdracht van leerresultaten voor beroepsonderwijs en -opleiding vastgesteld, dat kan worden gebruikt voor de overdracht en accumulatie van leerresultaten die individuen hebben behaald in formele en, in voorkomend geval, niet-formele en informele context. Ten aanzien van het middelbaar beroepsonderwijs is er ook nog het Europees referentiekader voor kwaliteitsborging in beroepsonderwijs en –opleiding, het EQAVET 158. In 2009 is een aanbeveling tot het vaststellen voor een Europees referentiekader voor kwaliteitsborging in het beroepsonderwijs en training vastgesteld door het Europees Parlement en de Raad. 159Dit Europees referentiekader moet bijdragen aan kwaliteitsverbetering in het Europees beroepsonderwijs en –opleiding. Het kader stimuleert transparantie van beleidsontwikkelingen op het gebied van de beroepsopleiding tussen de lidstaten om op deze manier het wederzijds vertrouwen, de mobiliteit van werknemers en lerenden, en een leven lang leren te bevorderen. Ook in dit geval is het referentiekader niet bedoeld om bestaande kwaliteitsborgingssystemen te vervangen, maar dient ter ‘inspiratie’ om de huidige praktijk te verbeteren. Systemen voor verbetering van erkenning van kwalificaties vallen binnen tevens binnen de scope van het Leven Lang Leren programma, waarin door de Europese Unie het nodige beleid en aanbevelingen zijn ontwikkeld. 160

156

157

158

159 160

Kamerstukken II 2001/02, 28 024, nr. 3, p. 4 Zie ook nader het amendement waarmee de koppeling tot stand werd gebracht: Kamerstukken II 2001/02, 28 024, nr. 54. Aanbeveling van het Europees Parlement en de Raad van 18 juni 2009 tot vaststelling van een Europees referentiekader voor kwaliteitsborging in beroepsonderwijs en -opleiding (2009/C 155/01). EQAVET omvat een kwaliteitsborging- en verbeteringscyclus van planning, implementatie, evaluatie en herziening op zowel systeemniveau (beleid) als op instellingsniveau. EQAVET wordt ondersteund door gemeenschappelijke kwaliteitscriteria en indicatieve descriptoren en indicatoren. De aanbeveling is onderdeel van het Kopenhagenproces, gericht op het bevorderen van Europese samenwerking op het gebied van beroepsonderwijs en is complementair aan initiatieven als EQF en ECVET. COM (2008), 179. Zie voor een overzicht http://ec.europa.eu/education/lifelong-learning-policy/mobility_en.htm (geraadpleegd 25 juni 2013).


68

Voor dit onderzoek is van belang in dit kader nog te wijzen op een actuele aanbeveling van de Europese raad inzake de ‘validatie van non-formeel en informeel leren’ van december 2012. 161 De aanbeveling is dat uiterlijk in 2018, ‘overeenkomstig de nationale omstandigheden en kenmerken en op de wijze die hun passend lijkt’, de lidstaten regelingen hebben getroffen voor de validatie van niet- formeel en informeel leren die iedereen in de gelegenheid stellen de kennis, vaardigheden en competenties die door nietformeel en informeel leren — onder meer, in voorkomend geval, door open onderwijsmiddelen — zijn verworven, te laten valideren. Bij een volledige kwalificatie of, in voorkomend geval, een deel ervan, zijn deze te verkrijgen op basis van gevalideerde niet- formele en informele leerervaringen, zonder dat afbreuk wordt gedaan aan andere toepasselijke wetgeving van de Unie, met name Richtlijn 2005/36/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 september 2005 betreffende de erkenning van beroepskwalificaties . De lidstaten mogen in hun ‘validatieregelingen’ voorrang geven aan bepaalde gebieden en/of sectoren, al naar gelang waar zij behoefte aan hebben. In de aanbeveling wordt aangegeven dat “de validatieregelingen zijn gekoppeld aan nationale kwalificatiekaders en [aansluiten] op het Europees kwalificatiekader. ” Hier wordt dus de EVC systematiek gekoppeld aan het EQF. Een ander beginsel zou betreffen dat “kwalificaties of, waar passend, delen van kwalificaties die door validatie van niet-formele en informele leerervaringen zijn verkregen, voldoen aan overeengekomen normen die gelijk of gelijkwaardig zijn aan de normen voor kwalificaties die door formele onderwijsprogramma's worden verkregen.” 162 In een reactie op het voorstel van de Commissie gaf de regering aan twijfels te hebben omtrent dit beginsel. “Mogelijk wordt hiermee gedoeld op deelkwalificaties met een vaststaande waarde uitgedrukt in aantallen studiepunten. Als dit het geval is, dan is dit in strijd met de Nederlandse weten regelgeving waarin examencommissies een eigenstandige verantwoordelijkheid hebben. Het is ook in strijd met de Nederlandse situatie waarin geen sprake is van uniforme onderwijsprogramma’s, met vastgelegde, uniforme aantallen studiepunten gekoppeld aan deelkwalificaties of onderdelen van onderwijsprogramma’s. Verder impliceert de passage over gedeeltelijke kwalificaties, specifiek de verwijzing naar de erkenning van beroepskwalificaties, dat het niet alleen gaat over vrijstellingen in het onderwijs, maar ook over de erkenning van (onderdelen) van kwalificaties die horen bij wettelijke beroepsvereisten die aan beroepsbeoefenaars van gereglementeerde beroepen worden gesteld”. 163

161

162 163

Aanbeveling van de Raad van 20 december 2012 betreffende de validatie van niet-formeel en informeel leren (2012/C 398/01). Zie eerder ook het voorstel van de Commissie van 5 september 2012 COM(2012) 485 final. Aanbeveling nr.3 onder h. Kamerstukken II 2012/13, 22 112, nr. 1481 p..3 en Kamerstukken II 2012/13, 21 5601-34, nr. 195.


69

Intergouvernementele afspraken rond kwalificaties en erkenning Naast de genoemde EU-initiatieven zijn er ook intergouvernementele afspraken. Zo is een belangrijk wettelijk instrument voor academische erkenning de Erkenningsconventie van Lissabon (1997). 164 De conventie betreft erkenning voor de toelating tot het hoger onderwijs, erkenning van studieperiodes in een ander land en erkenning van hogeronderwijsdiploma’s. In de Conventie is het principe vastgelegd van erkenning van een diploma, tenzij er sprake is van aanwijsbare substantiële verschillen. Dit zijn verschillen die zo groot zijn dat het niet te verwachten is dat de diplomahouder hetzelfde onderwijs of arbeidsmarktvervolgtraject kan volgen als de bezitter van een diploma uit het gastland zelf. De Conventie legt de bewijslast bij de erkennende instantie in het gastland. Deze instantie moet aantonen dat er sprake is van wezenlijke verschillen. De lidstaten moeten zorgen voor transparante informatie over zowel hun onderwijssystemen als de erkenningsprocedures en -methodologie die zij toepassen. In de toelichting bij het verdrag is door de Nederlandse regering het volgende gesteld:” De voornaamste strekking van het verdrag is dat de bewijslast bij de erkenning van getuigschriften en diploma’s wordt omgekeerd. Uitgangspunt is erkenning van het diploma, behoudens tegenbewijs. Tot dusverre dient de belanghebbende aan te tonen dat geen aanzienlijk verschil bestaat tussen zijn diploma en het diploma waaraan op het grondgebied van de desbetreffende verdragsluitende staat de verlangde toelatings- of doorstroomrechten zijn verbonden. Na inwerkingtreding van het verdrag berust de bewijslast bij de instelling voor hoger onderwijs waar de student toelating verlangt of bij de overheid die het civiel effect van getuigschriften regelt of erkent. Daarbij geldt erkenning van het getuigschrift of diploma met het oog op toelating als uitgangspunt. Een dergelijke erkenning blijft alleen dan achterwege als wordt aangetoond dat aanzienlijke verschillen bestaan”. 165 Partijen bij het verdrag hebben de plicht op zich genomen ervoor zorg te dragen dat de te volgen opleidingen of te behalen kwalificaties op doorzichtige wijze worden beschreven. Iedere partij zorgt daarbij voor een informatiecentrum, dat toegang verschaft tot authentieke en correcte informatie over het stelsel, getuigschriften, mogelijkheden van toelating en andere met de erkenning verband houdende zaken. In Nederland is Nuffic verantwoordelijk voor algemene informatie, zijn de instellingen verantwoordelijk voor het beschrijven van de opleidingen door middel van opname in de onderwijs en examenregeling en bevat het Croho alle geaccrediteerde opleidingen. 166 Het verdrag geeft ook randvoorwaarden ten aanzien van de verantwoordelijkheid van de overheid bij de implementatie. Zo is bepaald dat in landen, waarin de bevoegdheden inzake erkenning niet liggen bij de centrale overheid maar zijn gedelegeerd naar een andere instantie, de nationale overheid een maximale inspanningsverplichting heeft deze instanties aan te moedigen om te handelen conform het bepaalde in het verdrag. 164

165 166

Verdrag inzake de erkenning van kwalificaties betreffende hoger onderwijs in de Europese regio; Lissabon, 11 april 1997 (Trb. 2002, 113 en 137). De conventie werd in 2008 geratificeerd. Trb. 2008, 82. Kamerstukken II 2007/08, 31 284 (R 1841), A en nr. 1 p.2. Kamerstukken II 2007/08, 31 284 (R 1841), A en nr. 1 p.9.


70

Deze inspanningsverplichting is in Nederland gematerialiseerd door de vermelding van de ratificatie in de Staatscourant en het informeren van de instellingen. 167 Ratificering van het verdrag van Lissabon houdt voor Nederland in dat Nederlandse instellingen in principe studenten uit de verdragslanden moeten toelaten, tenzij de Nederlandse instelling kan aantonen dat de buitenlandse student niet beschikt over een buitenlands diploma dat in eigen land toegang geeft tot een opleiding in het hoger onderwijs dan wel niet voldoende kennis, inzicht en vaardigheden heeft om de opleiding met succes te kunnen volgen en afronden. De wettelijke verankering van dit uitgangspunt is vastgelegd in met name artikel 7.28 WHW. 168 B1.1.3.

Aanbeveling EQF: niet bindend

De Aanbeveling van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2008 tot vaststelling van een Europees kwalificatiekader voor een Leven Lang Leren valt onder hetzelfde (nietbindende) regime als de hierboven genoemde aanbeveling over Leven Lang Leren. In de aanbeveling wordt verwezen naar hiervoor genoemde kaders en regelingen (zoals de Erkenningsrichtlijn). Het doel is een “gemeenschappelijk referentiekader te scheppen dat als convertor werkt voor de verschillende kwalificatiesystemen en kwalificatieniveaus, zowel voor het algemeen vormend en hoger onderwijs als voor het beroepsonderwijs en de beroepsopleiding. Dit zal de transparantie, de vergelijkbaarheid en de overdraagbaarheid van de kwalificaties van de burgers die zijn uitgereikt overeenkomstig de praktijk in de verschillende lidstaten verbeteren.” Duidelijk wordt gesteld dat de niet-bindende 169 aanbeveling geen nationale kwalificatiesystemen en/of kwalificaties vervangt. Het Europees kwalificatiekader beschrijft geen specifieke kwalificaties, noch individuele competenties;” een specifieke kwalificatie moet via de toepasselijke nationale kwalificatiesystemen worden gerelateerd aan het juiste niveau van het Europees kwalificatiekader. Door het nietbindende karakter en in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel moet de aanbeveling in overeenkomstige de nationale wetgeving en praktijk worden uitgevoerd”. 170 Nederland heeft, met 31 andere landen, besloten deze aanbeveling op te volgen. De aanbeveling en de implementatie geschiedt via de open coördinatie methode en is gebaseerd op vrijwilligheid. 171 Het initiatief om een Europees Kwalificatieraamwerk (EQF) te ontwikkelen, is oorspronkelijk genomen in het kader van het Kopenhagenproces waarmee een grotere Europese samenwerking wordt nagestreefd voor beroepsonderwijs en –opleidingen.

167 168 169 170 171

Kamerstukken II 2007/08, 31 284 (R 1841), A en nr. 1 p.5. Kamerstukken II, 2006/07, 30 971, nr. 7, p. 3. 288 vijfde alinea EU-Werkingsverdrag inzake de status van aanbevelingen. Aanbeveling, overweging nr. 14. Kamerstukken II 2010/11, 32 316, nr. 6, p.17.


71

Het Communiqué van Maastricht van 14 december 2004 geeft aan dat prioriteit wordt gegeven aan ‘the development of an open and flexible European qualifications framework, founded on transparency and mutual trust’. In Maastricht werd tevens besloten het kwalificatieraamwerk voor het hoger onderwijs, dat toegepast wordt in het kader van het Bolognaproces, af te stemmen op het EQF. De descriptoren voor de niveaus 5, 6, 7 en 8 van het EQF zijn bijgevolg afgestemd op de descriptoren van het Kwalificatieraamwerk voor de Europese Hoger Onderwijs Ruimte (QF-EHEA), zonder deze evenwel letterlijk over te nemen. Het EQF heeft immers een bredere doelstelling gerelateerd aan Leven Lang Leren. Dit wil zeggen dat ook kwalificaties die via een leertraject (of via ervaring) verworven zijn buiten het hoger onderwijs een plaats moeten kunnen krijgen op deze hoogste niveaus. Het raamwerk zou ingericht moeten worden door een set van gemeenschappelijke referentieniveaus. Daarnaast moest ook werk worden gemaakt van ondersteunende mechanismen voor kwaliteitsborging. Die moeten op hun beurt bijdragen aan het wederzijds vertrouwen; noodzakelijk bij de vrijwillige implementatie van het EQF door de lidstaten. Tijdens de Europese voorjaarsraden van 2005 en 2006 werd telkens specifiek op dit voorstel uit het Communiqué aangedrongen. In de ontwerpaanbeveling was voorzien dat de lidstaten hun nationale kwalificatiestructuren (tegen 2010) aan het Europees kwalificatieraamwerk zouden relateren. Personen en werkgevers zouden het Europees kwalificatiekader bijgevolg als referentie-instrument (meta-kader) kunnen gebruiken voor de onderlinge vergelijking van kwalificatieniveaus in verschillende landen en tussen verschillende onderwijsen opleidingssystemen. Het Europees kwalificatiekader zal als een soort “vertaalinstrument” (convector, zoals de aanbeveling omschrijft) moeten werken dat het verband tussen kwalificaties en verschillende systemen duidelijker maakt. Het EQF heeft dus niet als doelstelling om individuele vooruitgang te meten of in kaart te brengen. De implementatie is een verantwoordelijkheid van de nationale lidstaten. De aanbeveling bepaalt wel dat er “nationale coördinatiepunten” aangeduid moeten worden die de koppeling 172 tussen nationale kwalificatieniveaus en de niveaus van het EQF moeten begeleiden en openbaar moeten maken. Voor de Lidstaten zijn ook de gemeenschappelijke principes voor kwaliteitsborging die in de aanbeveling zijn opgenomen van belang. In bijlage III van de aanbeveling zijn deze “Gemeenschappelijke beginselen voor kwaliteitsborging in het hoger onderwijs, het beroepsonderwijs en de beroepsopleiding in het kader van het Europees kwalificatiekader” opgenomen.

172

De Aanbeveling stelt als tweede aanbeveling voor de lidstaten dat deze koppeling ‘in het bijzonder [kan geschieden] door […] kwalificatieniveaus op een transparante manier te relateren aan de niveaus in bijlage II, en door, indien dit nodig wordt geacht, overeenkomstig de nationale wetgeving en praktijk nationale kwalificatiekaders te ontwikkelen’.


72

Twee principes springen voorshands in het oog: (1) de externe organisaties en agentschappen die instaan voor de kwaliteitsborging dienen zelf onderworpen te zijn aan regelmatige doorlichting; (2) de kwaliteitsborging dient de dimensies context, input, proces en output te omvatten, met nadruk op output en leerresultaten. 173 In de beginselen zelf staan geen aanwijzingen met betrekking tot de rechtsvorm van het coördinatiepunt, danwel van publieke- of private regulering. Het EQF en de implementatie in het nationale onderwijssysteem mag uiteraard dwingende EU-regelgeving, zoals richtlijn 2005/36/EG niet doorkruisen: ”Waar beroepskwalificaties overeenkomstig Richtlijn 2005/36/EG zijn erkend, mag verwijzing naar de kwalificatieniveaus van het Europees kwalificatiekader geen invloed hebben op de toegang tot de arbeidsmarkt.” 174 Waar de EU regelgevend is opgetreden is geen plaats voor nationale invulling. Inmiddels lijkt ook de wijziging van de richtlijn invloeden te ondervinden van het EQF. De niveaus uit de richtlijn zouden in overeenstemming moeten worden gebracht met het EQF, althans dat lijkt het voorstel van het Committee on the Internal Market and Consumer Protection. De Europese Commissie zou, twee jaar na inwerkingtreding van de richtlijn, een voorstel moeten indienen, een “ legislative proposal providing for an alignment with the five levels provided for in Article 11 (levels of competence) with the eight levels of the European Qualifications Framework as well as incorporation of the ECTS into the Union acquis”. 175 Bij amendering zou alsdan het EQF toch materieel, althans voor de gereglementeerde beroepen, een wettelijk kader worden.

B1.2 Artikel 23 Grondwet en verantwoordelijkheid van de overheid voor gereguleerde en niet gereguleerde kwalificaties B1.2.1 Grondwettelijke overheidszorg voor onderwijs Artikel 23 van de Nederlandse grondwet bepaalt in het eerste lid dat ‘het onderwijs’ een voorwerp van aanhoudende zorg der regering is. Deze aanhoudende zorg kan zich (in theorie) uitstrekken over alle typen onderwijs, zowel bekostigd, als niet-bekostigd onderwijs. Deze zienswijze volgt uit de betekenis van artikel 23 lid 2, dat stelt dat de wetgever ten aanzien van de voor het overige niet door wetten beheerste vormen van onderwijs toezicht kan regelen en voorschriften kan stellen ten aanzien van de bekwaamheid en zedelijkheid van onderwijsgevenden. 176

173

Zie bijlage III bij Pb. 2008 c111/3, 6 mei 2008, 22. Pb. 2008 c111/3 6 mei 2008, 22. 175 Zie Europees Parlement procedurefiche 2011/0435(COD). 176 D. Mentink, B.P Vermeulen, Artikel 23 Grondwet, De basis van het Nederlandse onderwijsrecht. Den Haag, SDU 2011, p.38. 174


73

Het uitgangspunt is dat de rijksoverheid moet zorgen voor een samenhangend stelsel van onderwijsvoorzieningen; de vraag welk stelsel in stand moet worden gehouden is in grote mate opengelaten aan de wetgever. 177 De invoering en uitvoering van de norm concretiseert zich in wettelijke regeling en bestuurlijk handelen van de overheid. Ten aanzien van de regeling van kwaliteitseisen/deugdelijkheidseisen in het onderwijs is het uitgangspunt dat het aan de wetgever is overgelaten om de vorm en inhoud te kiezen van deze aan het te bekostigen onderwijs op te leggen eisen van deugdelijkheid. De wetgever is daarbij gebonden aan de maat van het noodzakelijke bij het inperken van de inrichtingsruimte van onderwijsinstellingen. 178 Grondregel daarbij is dat eerst tot inperking van de inrichtingsvrijheid, daaronder begrepen de vrijheid om bijvoorbeeld leerlingen of studenten te selecteren, kan worden besloten indien de noodzaak daarvan is komen vast te staan. Uitgangspunt bij de afweging zijn het proportionaliteitsbeginsel en - daarop aansluitend - het subsidiariteitsbeginsel. In de Aanwijzingen voor de regelgeving vinden we deze terug in de aanwijzingen 6 (noodzaak), 7 (informatie- en onderzoeksplicht naar o.a. alternatieven), 8 (aansluitend bij zelfregulerend vermogen van de sector) en 9 (in kaart brengen van effectiviteit, neveneffecten en administratieve lasten). De wetgever heeft in de loop der tijd de zorg voor de verschillende niveaus uitgebreid; begonnen in het – wat in grondwettelijke termen- het algemeen vormend lager onderwijs heet, zijn er in de loop der tijd ook wettelijke regelingen gekomen voor verschillende typen van onderwijs. Zo is naast het beroepsonderwijs, ook de zorg voor het volwassenenonderwijs en de educatie toegevoegd aan de zorg van de overheid. Deze verschillende vormen van onderwijs werden later onder één wettelijk raamwerk gebracht in de Wet Educatie en Beroepsonderwijs. 179 Met de bekostiging van dit onderwijs door de overheid zijn ook de deugdelijkheidseisen verbonden. Ten aanzien van het particulier, niet-bekostigd onderwijs is het uitgangspunt dat het oprichten van scholen of onderwijsinstellingen vrij is; een constructie in de vorm van een ministeriële erkenningsbevoegdheid, een quasi-vergunningenstelsel, wordt in de doctrine en vermoedelijk ook de rechtspraak gezien als strijdig met artikel 23 lid 2 Grondwet. 180 Wat tot het particulier, niet-bekostigd onderwijs behoort kan door de tijd verschillen 181. Zo was lange tijd het beroepsonderwijs (vakonderwijs) geen zaak van de overheid, maar het particulier initiatief. Pas later heeft de wetgever de zorg voor het beroepsonderwijs aan zich getrokken, en ook de pacificatienormen zoals gelijke bekostiging doorgetrokken. 182 177

Mentink & Vermeulen, a.w, p.43. Aldus ook D. Mentink De kwaliteitsnormerende functie van deugdelijkheidseisen, waarborg voor goed onderwijs, Den Haag: Onderwijsraad 2011, p.22. 179 Vgl R. van Schoonhoven, Ruimte, regels en beroepsonderwijs, Amsterdam: SWP 2010. 180 Mentink, Vermeulen, a.w. p.70. Verwezen wordt naar het bewaarschool arrest van de Hoge Raad uit 1935. 181 H.A.M.Backx, Het particulier onderwijs, Tilburg: Universiteit van Tilburg, 1994, p.147. Zie ook HR 10 december 1957 NJ 1958, 176 (Goudse rijschoolhouder) waarin is geconcludeerd dat ook rijonderwijs onder 23 lid 2 Gw valt. 182 Van Schoonhoven, a.w, 2010. 178


74

Ook ten aanzien van een onderwijstak als (volwassenen)educatie 183 is er een ontwikkeling geweest, waarbij eerst het particulier initiatief voorop stond, maar later een integratie plaatsvond in de sectorwet. 184 Dat bepaalde pacificatienormen, zoals gelijke bekostiging en het stellen van deugdelijkheidseisen zijn neergelegd in andere sectoren buiten het algemeen vormend lager onderwijs is een vorm van ongeschreven constitutioneel recht. 185 Daarmee hebben deze normen – voorzover ze naar de letter van de Grondwet niet op die sectoren van toepassing zijn - evenwel niet dezelfde zware status als de geschreven grondwettelijke normen. 186 Wanneer de huidige onderwijswetgeving bezien wordt, kan geconcludeerd worden dat de overheidsverantwoordelijkheid voor de deugdelijkheid van het onderwijs zich vooralsnog voornamelijk beperkt tot het initieel onderwijs 187, waarbij zowel bekostigde, maar ook nietbekostigde scholen wel in grote mate aan dezelfde kwaliteitsmaatstaven, bijvoorbeeld de kerndoelen of eindtermen moeten voldoen. Het is mogelijk dat particuliere instellingen, om civiel effect te bewerkstelligen van door hen uitgereikte diploma’s, zich voegen naar het wettelijk kader van bekostigd- onderwijs; deze instellingen in het voortgezet, beroeps en hoger onderwijs onderwerpen zich alsdan vrijwillig aan het wettelijk regime van deugdelijkheidseisen. B1.2.2 Uitwerking in de wetgeving: gericht op waarborging van diplomavereisten Kijken we specifiek naar de bepalingen in de WEB en de WHW dan is te zien dat bijvoorbeeld in de WHW de rechtspersonen voor hoger onderwijs (voorheen aangewezen instellingen) worden erkend. Deze entiteiten kunnen daarmee ook geaccrediteerde opleidingen aan bieden. Een belangrijk deel van de hoger onderwijs wetgeving (m.n. hoofdstuk 5 en 7 (titel 1 en 2) WHW, betreffende de inhoud van de opleidingen) is ook van toepassing op de rechtspersonen voor hoger onderwijs. Voor wat betreft het middelbaar beroepsonderwijs regelt artikel 1.4.1 WEB dat niet-bekostigde instellingen ook diploma’s of certificaten kunnen uitreiken na aanvraag bij de minister, waarbij getoetst wordt of voldaan wordt aan bepaalde deugdelijkheidseisen zoals exameneisen. Alleen examens van erkende 183

Zie hierover R. van Schoonhoven, Educatie op een kruispunt. ontwikkelingsrichtingen voor Volwasseneneducatie. Rotterdam: Actis advies 2012. 184 Art. 7.3.1 WEB, deelt educatie in vier categorieën: het voortgezet algemeen volwassenenonderwijs, vavo, opleidingen gericht op breed maatschappelijk functioneren, opleidingen Nederlands als tweede taal (NT2) en andere opleidingen, gericht op sociale redzaamheid 185 Kamerstukken II 1994/95, 24149, B, p. 6: “De Raad stelt voorop dat artikel 23, zesde lid, naar de letter alleen betrekking heeft op het algemeen vormend lager onderwijs, maar dat de betrokken waarborg naar ongeschreven constitutioneel recht eveneens betrekking heeft op andere vormen van bijzonder onderwijs”. 186 Vgl. Onderwijsraad, vaste grond onder de voeten, Den Haag: Onderwijsraad 2002,p.18. 187 Op deze algemene stelregel zijn wel uitzonderingen denkbaar, bijvoorbeeld de positie van (nietbekostigde) postinitiële masteropleidingen in het hoger onderwijs (art. 7.3b WHW).


75

opleidingen hebben civiel effect (over de definitie zie nader bijlage 2). Bij de aanvraag moeten voor de beoordeling van het onderwijs in elk geval een beschrijving van het stelsel van kwaliteitszorg en de ontwerp- onderwijs- en examenregeling van de desbetreffende opleiding zijn gevoegd. Naast het functioneren van niet-bekostigde instellingen volgens de sectorale onderwijswetten is er ook een aparte Wet op de Erkende Onderwijsinstellingen (WEO). De wet is van toepassing op het niet door het Rijk bekostigd onderwijs dat gericht is op het afleggen van een staatsexamen als bedoeld in artikel 60 WVO, of een examen ter verkrijging van een diploma als bedoeld in artikel 30 WVO. Backx 188geeft in zijn proefschrift aan dat in het verleden ten aanzien van het schriftelijk onderwijs, de historische achtergrond van de WEO, er geen sprake was van rijkstoezicht , maar ‘particulier toezicht’ (stichting inspectie schriftelijk onderwijs, ISO, welke bestond uit een gemengde samenstelling van vertegenwoordigers van overheid, VNG en consumenten189). De overheid bemoeide zich in de loop van de tijd intensiever met dit type onderwijs en vanaf 1951 mocht aan de erkenning ook de naam van het ministerie verbonden worden. Er was sprake van vrijwillige erkenning door de ISO, met als sanctie de intrekking van het genoemde predikaat. Na een incident rond de erkenning van een bepaalde instelling gingen er stemmen op om het contact tussen particuliere instellingen voor schriftelijk onderwijs en de overheid helemaal te verbreken; de overheid zou nooit helemaal toezicht kunnen houden op al het particulier onderwijs, maar daar wel verantwoordelijk voor gehouden kunnen worden. 190 Naderhand besloot de wetgever dat een wettelijke verplichting tot rijkstoezicht niet voor de hand lag, maar wel vrijwillig toezicht, via wat later zou worden de voorloper van de WEO, de WEISO 191. De regering was tegen een amendement waarin werd voorgesteld om registratie van instellingen verplicht te stellen en bekwaamheidseisen op te leggen aan particuliere instellingen, want dat zou betekenen dat er een pseudo-erkenning zou ontstaan, wanneer alle niet-erkende instellingen ook onder toezicht zouden worden gebracht. 192 In hoeverre dwingt de Grondwet de wetgever nu tot regulering van kwalificaties? De Grondwet zelf stelt niets over de taak van de wetgever ten aanzien diploma’s of de zorg ten aanzien van de (borging van de)kwaliteit van de kwalificaties. De beslissingsbevoegdheid inzake erkenning van buitenlandse diploma’s ligt thans bij de instellingen voor hoger onderwijs.

188 189 190 191

192

Backx, a.w., p.42. Backx, a.w., p.42. Backx, a..w., p.55. Bacxk, a.w, p.67, en zie Kamerstukken I 1968/69, 10 214, nr.3, p. 1 en 1969/70 10 214 nr. 4, p-2-3 en 1970/71 10214 nr. 5, p.1. Kamerstukken II 1971/72 10658 nr. 9 p.1.


76

Zie b.v. artikel 7.30 lid 2 WHW inzake de vrijstelling voor de propedeutische fase die kan worden gegeven aan de bezitter van een al dan niet in Nederland afgegeven diploma: “indien dat diploma naar het oordeel van het instellingsbestuur ten minste gelijkwaardig is aan het in het eerste lid bedoelde getuigschrift.” 193 Bij de instellingen berust ook de bewijslast voor het constateren van aanzienlijke verschillen ten aanzien van een diploma als gevolg van de erkenningsconventie van Lissabon. 194 Individuele studenten kunnen voor de toelating tot het hoger onderwijs op grond van buitenlandse getuigschriften zich rechtstreeks wenden tot de instelling voor hoger onderwijs van hun keuze. De instelling kan voor de beoordeling van buitenlandse getuigschriften advies vragen aan de Nuffic. Individuele studenten kunnen in bijzondere gevallen, bijvoorbeeld als een instelling niet met de Nuffic samenwerkt, eveneens een dergelijk advies vragen. Tevens verschaft Nuffic informatie over de procedures omtrent erkenning. Ten aanzien van de verantwoordelijkheid van de overheid voor niet-reguleerde kwalificaties of erkenning van kwalificaties die voorshands niet via de sectorwetten zijn geregeld, is het dus afhankelijk van de actie van de wetgever of de deugdelijkheid een zaak zou moeten worden van de overheid. Net zoals het niet-bekostigd onderwijs voorshands geen zorg van regulering is, zal ten aanzien van het onderwijs wat niet ‘bij wet is aangewezen’ (vgl. de bepaling in artikel 23 lid 2 Grondwet) het beginsel van terughoudendheid worden gehanteerd; het uitgangspunt in de grondwettelijke systematiek is immers dat het geven van onderwijs vrij is. De wetsgeschiedenis van de afgelopen 10-15 jaar bezien bevestigt deze lijn. In het algemeen geldt dat zelfregulering vóórgaat op regulering door de overheid (conform ook aanwijzing voor de regelgeving nr. 8). De nadruk bij de overheidszorg ligt op de verantwoordelijkheid ten aanzien van die kwalificaties welke verbonden zijn met wettelijk reguleerde kwalificaties of diploma’s, in de door de sectorwetten bestreken onderwijssectoren (po, vo, mbo, ho). 195 Toch kunnen ook hier in de loop der tijd inzichten wijzigen. Zulks kan worden opgemaakt ten aanzien van de overheidszorg voor erkenning van kwalificaties in het niet-gereguleerd onderwijs.

193

194 195

Zie ook Kamerstukken II 2007/08, 31 284 (R 1841), A en nr. 1 p.7. Andere artikelen inzake toelating van studenten bevatten dienovereenkomstige bepalingen, zie art. 7.25 e.v, WHW. Zie artikel 7.28 lid 1 en artikel 7.30d WHW. Zie eerder Van Schoonhoven, a.w, 2012.


77

Daarbij is de vraag of in het kader van het beleid voor Leven Lang Leren deze elders verworven competenties of kwalificaties (EVC) ook tot overheidszorg of overheidstoezicht moeten worden gerekend. In de beleidsnota Blijven leren, uit 1994 werd terzake opgemerkt dat private, niet- bekostigde instellingen ook onderdeel van het bestel als zodanig zijn en dat tussen beide delen (bekostigd-niet-bekostigd) zoveel mogelijk gelijke voorwaarden gecreëerd moeten worden bij het verwerven van een positie op de educatieve markt. 196 Lange tijd werd ten aanzien van de verdere regulering van het ervaringscertificaat een terughoudende koers gevaren, maar door nieuwe ontwikkelingen is de overheidszorg recentelijk uitgebreid. Zo werd een aantal jaren geleden door de regering opgemerkt: “We hebben de afgelopen jaren een aantal stappen gezet om de kwaliteit van het ervaringscertificaat te borgen. De belangrijkste daarvan is de introductie van de kwaliteitscode en de controle op de naleving daarvan door middel van de beoordelingen van aanbieders. In die code is de overheid één van de partijen. De andere partijen hebben gevraagd een sterkere overheidsrol te vervullen bij de kwaliteitsborging. Wij zullen ons de komende periode beraden op de vormgeving daarvan. Belangrijk is dat het ervaringscertificaat een instrument blijft van bedrijven en scholen, en dat we voorkomen dat er te zware regelgeving ontstaat. Anderzijds is het een overheidstaak te waarborgen dat diploma’s voor Crebo en Croho kwalificaties die op basis van een ervaringscertificaat worden verstrekt, dezelfde waarde hebben als diploma’s die via een onderwijstraject zijn behaald. Ook is het belangrijk dat de burger kan vertrouwen op het instrument ervaringcertificaat.” 197 De beleidsverantwoordelijkheid voor de kwaliteitsborging van EVC is sinds 2009 belegd bij het ministerie van OCW, nadat uit onderzoeken van de Inspectie van het Onderwijs was gebleken dat de kwaliteit van de uitvoeringspraktijk van EVC de afgegeven ervaringscertificaten tekortkomingen kende. 198 De afgifte van EVC-verklaringen aan EVCaanbieders en het beheer van het EVC-register wordt momenteel uitgevoerd door de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) van het ministerie van OCW. De juridische grondslag hiervoor is de Beleidsregel afgifte EVC-verklaringen, waarvan de Kwaliteitscode EVC deel uitmaakt. 199

196

197 198

199

Kamerstukken II 1992/94, 22 800 VIII nr. 2. P.44/45. In deze nota werd overigens ook de idee geopperd een certificatiebureau op te richten, zie p.49. Kamerstukken II 2008/09, 30 012, nr. 13 p.3. Zie b.v. Kwaliteit EVC-procedures in het mbo-Inspectie voor het onderwijs, Utrecht: Inspectie voor het Onderwijs 2009. Beleidsregel van de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 18 maart 2010, nr. PLW/2010/5453, houdende een nadere beschrijving van de wijze waarop en de voorwaarden waaronder EVC-verklaringen worden afgegeven (Beleidsregel afgifte EVC-verklaringen ). De beleidsregel is niet gebaseerd op een sectorwet, maar op art.4:81 Awb (Een bestuursorgaan kan beleidsregels vaststellen met betrekking tot een hem toekomende of onder zijn verantwoordelijkheid uitgeoefende, dan wel door hem gedelegeerde bevoegdheid).


78

Artikel 7.16 WHW bepaalt, overigens geheel ten overvloede, dat het instellingsbestuur procedures en criteria kan vaststellen voor de erkenning van verworven competenties voor degenen die niet zijn ingeschreven. De uitbreiding van de overheidsverantwoordelijkheid voor EVC-trajecten heeft zich ook vertaald in een verantwoordelijkheid ten aanzien van de validering van EVC:” Daarnaast is validering (van leerresultaten) van niet-formeel en informeel leren ook van belang in het kader van om-, bij- en opscholing: het bevordert de toegankelijkheid van het onderwijs en het kan leiden tot efficiëntere, kortere opleidingstrajecten. Dit stimuleert de onderwijsdeelname en leidt tot verhoging van het kwalificatieniveau van de beroepsbevolking”. 200 De Onderwijsraad heeft in zijn advies Over de drempel van postinitieel leren expliciet gepleit voor toezicht vanuit de overheid:” De raad vindt dat dit toezicht op de kwaliteit van de instanties die certificaten verlenen, niet bij commerciële partijen hoort, zoals op dit moment het geval is, en beveelt het Ministerie van OCW aan om vanuit haar verantwoordelijkheid het toezicht onder te brengen bij een overheidsinstelling.” 201 De raad constateert dat het EVC-instrument niet die maatschappelijke en economische waarde heeft die het zou moeten hebben; overheidstoezicht op de kwaliteit lijkt aldus – maar precies heeft de raad dit niet omschreven- een voorwaarde om bijvoorbeeld het gebruik bij vrijstellingen te doen toenemen. De SER heeft in zijn advies Werk maken van scholing, advies over de postinitiële scholingsmarkt d.d. juli 2012 daarentegen opgemerkt dat de rol van de overheid veeleer faciliterend, dan kwaliteitsborgend is: ”De relatief beperkte rol van de overheid op het gebied van postinitieel onderwijs past binnen de verantwoordelijkheidsverdeling zoals deze de afgelopen decennia heeft gegolden. De raad onderschrijft het uitgangspunt dat werkgevers en werkenden primair verantwoordelijk zijn voor zowel de organisatie als de financiering van scholing van werkenden. Daarnaast kan de overheid uit oogpunt van maatschappelijk belang of vanwege marktfalen scholing van werkenden stimuleren, bijvoorbeeld via fiscale instrumenten. De overheid is verder verantwoordelijk voor het onderwijs aan mensen zonder startkwalificatie en voor de financiering van de scholing van niet-werkenden. Dit laat onverlet dat de overheid de verantwoordelijkheid heeft voor het initiële onderwijs, zoals bijvoorbeeld de bachelor- of masteropleiding” 202. De raad bepleit dat branche- en sectororganisaties, beroepsgroepen en nadrukkelijk ook de (organisaties van) aanbieders, hun inspanningen opvoeren om te komen tot een meer inzichtelijk aanbod en een gecontroleerde kwaliteit van dat aanbod. De overheid kan hier volgens de raad een bijdrage aan leveren door een verder uitrollen van het Nederlandse kwalificatieraamwerk NLQF . 203

200 201 202

203

Kamerstukken II 2012/13, 30 012, nr. 38 p.2. Onderwijsraad, Over de drempel van postinitieel leren, Den Haag: Onderwijsraad 2012, p.27. Sociaal Economische Raad, Werk maken van scholing, advies over de postinitiële scholingsmarkt, Den Haag: SER 2012, p.85. SER, a.w., p.87.


79

B.1.2.3.

Waardering van kwalificaties en autonomie van instellingen

Een belangrijk hier nog te noemen kader is dat in Nederland in belangrijke mate onderwijsinstellingen autonoom zijn; uit de in artikel 23 Grondwet verankerde vrijheid van inrichting vloeit ook voort dat (bijzonder onderwijs) instellingen (binnen wettelijke bandbreedte) kunnen beslissen over de toelating van leerlingen, en kunnen oordelen of leerling/deelnemer/student geschikt is voor de opleiding. 204 De wet heeft in belangrijke mate een discretionaire bevoegdheid gelaten om deelnemers of studenten toe te laten, of b.v. afwijkende regels te stellen. Zie als voorbeeld artikel 8.2.1 WEB: Het bevoegd gezag kan in bijzondere gevallen afwijken van de door de wet vereiste vooropleidingseisen, indien de deelnemer naar verwachting het onderwijs in de desbetreffende beroepsopleiding met voldoende resultaat zal kunnen volgen. Ook in de rechtspraak is erkend dat, ondanks het feit dat (oudere) deelnemers, wellicht kwalificaties kunnen overleggen vanuit hun arbeidsof onderwijsverleden, de in- of doorstroom in een opleiding een breder afwegingskader vergt dan alleen het overleggen van papier. Voor zover de wet geen beperkingen stelt, zijn instellingen aldus vrij om de deelnemer al dan niet tot een bepaald jaar van de opleiding toe te laten. 205 In de WHW zijn belangrijke bevoegdheden bij de waardering van kwalificaties of de beantwoording van de vraag of er sprake is van een gelijkwaardig diploma, in het kader van de toelating tot de opleiding bij het instellingsbestuur belegt. In de gevallen waarin verworven kwalificaties kunnen leiden tot vrijstelling van (delen van) het opleidingsprogramma is de examencommissie de formeel beslissende instantie (artikel 7.12b lid 1 sub d en artikel 7.13 lid 2 sub r WHW).

B1.3 Reikwijdte van de ministeriële verantwoordelijkheid: algemeen en voor (onderwijs)instellingen B1.3.1. Dynamisch begrip De ministeriële verantwoordelijkheid vloeit op de eerste plaats voort uit artikel 42 Grondwet. Artikel 42 van de Grondwet bepaalt dat de Koning onschendbaar is, en dat de ministers verantwoordelijk zijn. Hiermee wordt bedoeld dat de ministers politiek verantwoordelijk zijn voor diens optreden. 204

205

Ook openbare scholen/openbare instellingen hebben een zekere pedagogische autonomie, waarin instellingen, binnen de bandbreedte van de wet, eigen keuzes kunnen maken ten aanzien van de inhoud van het onderwijs. Vgl. P.J.J. Zoontjens, Het beweeglijke recht op onderwijs. Op zoek naar ankerpunten in een permanente ontwikkeling (oratie UvT). Den Haag: Boom Juridische Uitgevers, 2003, p. 26. Zie b.v. Gerechtshof ’s Gravenhage, 15 januari 2012, LJN BY8268, r.o.3.5:”[niet]kan worden volgehouden dat kwalificaties de enige maatstaf vormen voor de kans op [studie]succes. Werkhouding is immers een zeker zo belangrijke indicatie.”


80

Dit staatsrechtelijke beginsel wordt door de Raad van State omschreven als “de gezamenlijke en afzonderlijke aanspreekbaarheid van ministers op het doen en laten van de regering bij de behartiging van het algemeen belang en de vervulling van taken die aan het ambt van minister zijn verbonden”. 206 De verantwoordelijkheid wordt afgelegd aan het parlement, de Staten-Generaal. Om een adequate politieke controle uit te oefenen moet het parlement kunnen beschikken over betrouwbare informatie. Artikel 68 van de Grondwet verplicht ministers en staatssecretarissen daarom mondeling of schriftelijk de door één of meer Kamerleden verlangde inlichtingen te verschaffen aan het parlement zolang dat niet in strijd is met het belang van de staat. Ten aanzien van de reikwijdte kan verschillend gedacht worden over de zaken waar die verantwoordelijkheid betrekking op heeft. Er is bijvoorbeeld discussie mogelijk over wat nu eigenlijk kerntaken van de overheid zijn. Ook bestaan er allerlei overheidsonderdelen waarover een minister (of staatssecretaris) niet de volledige zeggenschap heeft, of waar onduidelijkheid over de verantwoordelijkheids- en bevoegdheidsverdeling kan bestaan. De Rekenkamer (2012 207) heeft de reikwijdte van de ministeriële verantwoordelijkheid uitgebreid geschetst . In de staatsrechtelijke doctrine zijn er grofweg twee uiterste posities: aan de ene kant van het spectrum bevindt zich het reeds bij de grondwetsherziening van 1983 bevestigde beginsel ‘zonder bevoegdheid geen verantwoordelijkheid’. 208 Dit standpunt werd ook gedeeld door de commissie-Scheltema (1993) in haar rapport Steekhoudend ministerschap. Aan de andere kant staat de opvatting dat de minister in beginsel verantwoordelijk is voor alle zaken die binnen zijn portefeuille spelen, ook al heeft hij geen directe mogelijkheden tot beïnvloeding . 209 Hoewel het rapport van de commissieScheltema met algemene stemmen door de Tweede Kamer (1993) is aanvaard, is de tweede, ruime opvatting in feite het standpunt van de Raad van State. Deze stelde dat, anders dan de strafrechtelijke of privaatrechtelijke aansprakelijkheid van ministers of de staat, de ministeriële verantwoordelijkheid geen afgebakend en juridisch vaststaand begrip is. Volgens de raad beperkt de ministeriële verantwoordelijkheid zich niet tot de uitoefening van bestaande bevoegdheden, net zo min als de informatieplicht beperkt is tot het terrein van de bevoegdheden van de ministers en staatssecretarissen.

206

Kamerstukken II 1999/2000, 26 800, VII, p.2 Rekenkamer, Verantwoording en toezicht bij organisaties op afstand van het rijk, Rekenkamer: Den Haag 2012. 208 G.M. Minderman, Tweede Kamer en rijksfinanciën: een studie naar parlementaire sturing van rijksfinanciën in Nederland: Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2000, p. 75 209 H.M. van Angeren, Mag de ministeriële verantwoordelijkheid voor het bestuur worden beperkt? Rechtsgeleerd magazijn Themis / rm Themis 1996, nr. 10.s.p. 367 e.v. 207


81

Ministers kunnen ook worden aangesproken op het feit dat zij nalaten voor de nodige bevoegdheden te zorgen om aantasting van het algemeen belang te bestrijden of dat daarvoor noodzakelijke wetswijzigingen uitblijven. Volgens de raad is niet objectief en voor altijd te zeggen tot hoe ver de ministeriële verantwoordelijkheid gaat. De reikwijdte is het resultaat van een dynamische wisselwerking tussen regering, coalitiepartijen en oppositie. Ze wordt mede begrensd door opvattingen over de rol van de overheid en het vermogen dat men de overheid toedicht. Het onderscheid tussen de strikte en de ruime interpretatie komt ook terug bij de behandeling van het voorstel voor de Kaderwet ZBO’s. De regering merkt daarbij op dat er over de strekking en de reikwijdte van de ministeriële verantwoordelijkheid in het discours rond zelfstandige bestuursorganen twee benaderingen zijn gebleken. 210 De eerste verbindt ministeriële verantwoordelijkheid met een bevoegdheid: een minister kan niet verantwoordelijk gehouden worden voor iets waaraan hij niets kan veranderen, omdat de wet hem geen bevoegdheid heeft gegeven of hem expliciet heeft verboden zich met een bepaalde aangelegenheid te bemoeien. De andere benadering gaat uit van het uitgangspunt dat er hoe dan ook een minister kan worden aangesproken. Indien de wetgever heeft bepaald dat de minister een zekere bevoegdheid niet (meer) heeft bijvoorbeeld door de instelling van een zelfstandig bestuursorgaan ter behartiging van een bepaalde taak - dan zou in deze visie de onbeperkte ministeriële verantwoordelijkheid zich op de vraag richten of de minister berust in de bestaande situatie dan wel of hij een voorstel tot wijziging van de wet in procedure zal brengen om de bevoegdheid te werven. Met andere woorden: als er geen wet is, zou deze als nog geëntameerd kunnen worden. Deze algemene verantwoordelijkheid wordt vaak ook - ook door de Algemene Rekenkamer – als systeemverantwoordelijkheid aangeduid. Naast specifieke en algemene verantwoordelijkheid wordt soms nog een derde type ministeriële verantwoordelijkheid onderscheiden in de vorm van een politieke verantwoordelijkheid. 211 B.1.3.2 Stelselverantwoordelijkheid van de minister in het onderwijs Naast de ministeriële verantwoordelijkheid is er ook sprake van een stelselverantwoordelijkheid van de minister of de overheid specifiek in het kader van artikel 23 Grondwet. In welke mate is er een aanhoudende zorg voor het onderwijs door de regering (vgl. artikel 23, eerste lid Gw)?

210 211

Kamerstukken II 2000/01, 27 426, nr. 5, p.49-50. Algemene Rekenkamer, a.w, p.169, die daarnaast ook nog noemt “comptabele verantwoordelijkheden indien overheidsgelden zijn gemoeid met het functioneren van het betreffende [extern verzelfstandigd] orgaan.”


82

In een kamerstuk worden onderdelen van deze verantwoordelijkheid omschreven in vijf kernfuncties: 1) Het realiseren van goed onderwijs aan alle leerlingen; 2) Voldoende beschikbaarheid en feitelijke toegankelijkheid van het onderwijs; 3) Een toereikende financiering van het onderwijs; 4) Een onderwijsstelsel met voldoende checks and balances en aansluiting op andere domeinen; 5) Toezicht, verantwoording en sancties. 212 Wanneer het specifiek gaat om de vraag in hoeverre de overheid zorgdraagt voor het nietbekostigd en post initiële onderwijs is hierboven al ingegaan; dit is zoals gezegd een keuze van de wetgever. Ten aanzien van de stelselverantwoordelijkheid van de overheid voor het onderwijs kan nogmaals betoogd worden dat deze zich, althans in onderwijsconstitutionele zin, primair richt op het funderend of leerplichtig onderwijs, zeker ook omdat het ‘algemeen vormend middelbaar en voorbereidend hoger onderwijs’ (tegenwoordig de bovenbouw van het voortgezet onderwijs) specifiek wordt onderscheiden in artikel 23 Gw. Dat de wetgever sommige principes – zoals de gelijke bekostiging – heeft doorgetrokken naar niet in de Grondwet genoemde sectoren zoals het middelbaar beroepsonderwijs, is zoals hierboven reeds aangegeven ongeschreven constitutioneel recht. 213 De vrijheid om onderwijs te geven vormt het uitgangspunt, behoudens het toezicht door de overheid; de invulling daarvan is aan de wetgever.

B1.4 Conclusie: Europeesrechtelijke en constitutionele kaders bij implementatie van het EQF Verbruggen 214 stelt dat het terrein van de erkenning van diploma’s voor professionele doeleinden het enige terrein is waar Europa echt harmoniserend heeft opgetreden. Hiervoor was een expliciete basis het Verdrag en er bestond dan ook een adequate rechtsgrond, de richtlijn. De harmonisatie van opleidingen werd ingericht als een minimumharmonisatie, waarbij variaties binnen bepaalde standaarden werden toegelaten. Maar het proces raakte in het slop: het bleek moeilijk overeenstemming te bereiken waaraan een bepaalde opleiding diende te voldoen. Uiteindelijk waren het vooral opleidingen die inhoudelijk toch al niet zo veel van elkaar verschilden, vooral voor medische en paramedische beroepen, waar harmonisatie werd bereikt. De pogingen om ‘Europa breed’ kwalificaties vast te stellen voor beroepen is ingeruild voor het principe van de wederzijdse erkenning van niet-geharmoniseerde opleidingen: feitelijk een systeem waarbij met inachtneming van beginselen zoals evenredigheid en proportionaliteit, een eerlijke evaluatie moet plaatsvinden van de in een andere lidstaat verworven kwalificatie.

212 213 214

Kamerstukken II 2011/12, 33 000 VIII, nr. 216 p.2 Onderwijsraad, Artikel 23 in maatschappelijk perspectief, Den Haag onderwijsraad, 2012, p.21 M.Verbruggen, De Bolognaverklaring en het Europees onderwijsbeleid: enkele juridische kanttekeningen, in: Onderwijsraad, Het Europa van het hoger onderwijs, Den Haag: Onderwijsraad 2002 p. 36.


83

Uitgangspunt is een vermoeden van gelijkwaardigheid. Door de grote verschillen in onderwijssystemen blijven er echter vele kwalificaties waarvoor geen equivalent bestaat, of die eenvoudigweg niet gelijkwaardig zijn met de vereiste kwalificatie. Het lijkt er op alsof het EQF enigszins als hulpinstrument wil voorzien in deze lacune, door de transparantie van kwalificaties te verbeteren. B.1.4.1 Europees kader: ruimte voor invulling In dit hoofdstuk stond de vraag centraal in hoeverre het Europese Recht of het ‘Acquis communautaire’ en de Nederlandse Grondwet bepaalde kaders geeft bij het implementeren van het European Qualification Framework. Op basis van het bovenstaande moet de hoofdconclusie zijn dat het realiseren van een nationaal systeem van inschaling van kwalificaties en de precieze invulling daarvan in beginsel valt binnen de bevoegdheid van de lidstaat. Zulks vloeit onmiddellijk voort uit de aard van het instrument aanbeveling, dat volgens artikel 288 VwEU niet bindend is en het nationale competentievoorbehoud voor de inrichting van de onderwijssystemen volgend uit artikel 165 en 166 VwEU. De Europese aanbeveling inzake EQF en de toelichting op de stukken geven aan de lidstaten de volledige vrijheid om zelf een systematiek in te richten. Een en ander vloeit ook voort uit de ruimte vanuit het verdrag ten aanzien van de inrichting van de nationale onderwijsstelsels. Waar onder de verplichte richtlijnen inzake de erkenning van beroepskwalificaties het lidstaten al is toegestaan om compenserende maatregelen te nemen, zou dit beginsel a fortiori moeten gelden voor niet-bindende Europese initiatieven, zoals de aanbeveling inzake het EQF. Dat neemt niet weg dat er een politiek commitment is uitgesproken door de Nederlandse regering inzake het onderschrijven van de aanbeveling, en dat Nederland gehouden is aan algemene beginselen voorvloeiende uit het EU-verdrag. Wanneer tot uitvoering wordt overgegaan zal deze conform de algemene beginselen van het EU-recht moeten worden gedaan, zoals gemeenschapstrouw. De implementatie van het EQF-proces geschiedt via de ‘open coördinatiemethode’; via vergelijking en ‘peer pressure’ wordt getracht tot Europese vergelijking van systemen te komen. De aanbeveling, en de bijlagen, kunnen mogelijk wel in voorkomende gevallen een indirecte rol spelen in procedures bij de uitleg van nationale bepalingen. De implementatie in het nationale onderwijssysteem moet uiteraard tevens aansluiten bij de bestaande Europese bindende regelgeving, zoals de Erkenningsrichtlijn 2005/36 en andere in Europees verband gesloten bindende bilaterale verdragen zoals de erkenningsconventie van Lissabon 1997.


84

B.1.4.2

Grondwet: primaire zorg van de overheid en toezicht richt zich op initieel en gereguleerde onderwijssectoren

Ten aanzien van de kaders zoals die door de nationale Grondwet worden geformuleerd geldt het volgende uitgangspunt. De zorg van de overheid volgens de Grondwet strekt zich in de kern uit ten aanzien van het initieel onderwijs, met name het leerplichtig onderwijs. Sommige aspecten van de grondwettelijke principes zoals gelijke bekostiging zijn in de loop der tijd ook doorgetrokken naar andere sectoren, maar dit is ongeschreven constitutioneel recht, en de wetgever zou hier ook op terug kunnen komen. Ten aanzien van het particulier onderwijs is er volgens de Grondwet geen verantwoordelijkheid, wat niet wegneemt dat de wetgever in de loop der tijd in zekere mate de verantwoordelijkheid op zich heeft genomen ten aanzien van deugdelijkheid en de waarborging civiel effect van (het initieel) particulier onderwijs. Voor wat betreft dit onderzoek gaat het met name om de verantwoordelijkheid ten aanzien van het beroeps- en hoger onderwijs. Het blijft in beginsel een politieke en beleidsmatige overweging of en in welke mate de wetgever regelend optreedt ten aanzien van de kwaliteit van het onderwijs, ook ten aanzien van het particuliere of post-initiële onderwijs (voor zover deze instellingen bijvoorbeeld diploma’s uitreiken volgens de sectorwetten). Een reden tot optreden van de overheid inzake onderwijs dat niet onder de sectorwetten valt, kan bijvoorbeeld ook gelegen zijn in ‘consumentenbescherming’: de ‘onderwijsconsument’ wordt via wetgeving beschermd tegen inferieure kwaliteit of misleiding van aangeboden cursussen of opleidingstrajecten. 215 Slechts een enkele bepaling in de sectorwet ziet op dit moment op een verplichting voor instellingen om het niveau of onderwijsaanbod aan te duiden, in casu artikel 21 lid 2 WVO dat stelt dat het bevoegd gezag in het maatschappelijk verkeer “ondubbelzinnig tot uitdrukking [brengt]: a. welk bij of krachtens deze wet geregeld, uit ’s Rijks kas bekostigd onderwijs de leerlingen volgen en aankomende leerlingen kunnen gaan volgen, b. van welke richting dit onderwijs uitgaat, en c. in voorkomend geval welk [contract]onderwijs de school verzorgt. "

215

Vgl. de toelichting op de WEISO, Kamerstukken II 1983/84, 18 197, nrs.1-3, p.12. Volgens Backx was de feitelijk doelstelling van de wet met name gericht om al te grote commercialisering tegen te gaan, zie Backx, a.w.,p. 180. Een heel ander voorbeeld zijn Kamervragen die zijn gesteld omtrent de kwaliteit van het rijschoolonderwijs, Aanhangsel Handelingen II 2012/13, 1951 (vragen lid Kuiken). In de antwoorden van de minister van Infrastructuur en milieu wordt aangegeven dat de kwaliteitsborging een zaak is van organisaties zoals de Innovam Branche Kwalificatie Instituut (IBKI), welke de examens voor rij-instructeurs verzorgt en het register publiceert van bevoegde rijinstructeurs. Consumenten die klachten hebben kunnen zich wenden tot ConsuWijzer, het overheidsloket van toezichthouder Autoriteit Consument en Markt (ACM) ConsuWijzer registreert iedere vraag en klacht.


85

De wetgever beschouwt de vereisten voor diplomaverlening, al wordt dit niet rechtstreeks maar via de onderwijsinstellingen (en binnen het hoger onderwijs weer de examencommissies) uitgevoerd, als een belangrijke deugdelijkheidseis. Deze eisen zien op de waarde van het diploma, zijn verbonden met de bekostiging van instellingen, en bevatten procedurele en inhoudelijke eisen. Instellingen hebben in het huidige systeem, mede dankzij de grondwettelijke vrijheid van inrichting, een grote mate van discretionaire bevoegdheid bij de toelating (instroom en doorstroom) van leerlingen, deelnemers, en studenten. Zij kunnen binnen de wettelijke bandbreedte b.v. afwijken van vooropleidingseisen (in het mbo) of de examencommissie kan in het hoger onderwijs vrijstellingen verlenen. Particuliere, niet door de overheid bekostigde instellingen worden en kunnen niet – bij wijze van vergunning- gedwongen worden om zich te confirmeren aan deugdelijkheidseisen geregeld in de onderwijswetgeving; dat zou ook niet passen in het huidige onderwijsconstitutionele kader. Wel kunnen niet-bekostigde instellingen zich vrijwillig onderwerpen aan deugdelijkheidseisen om daarmee een entree tot het systeem te verwerven. Ten aanzien van het initieel onderwijs geregeld in de sectorwetten heeft de overheid een ‘aanhoudende zorg’ aan zich getrokken. Via het systeem van accreditatie van opleidingen (rechtspersonen voor hoger onderwijs) of via de WEB is de erkenning van kwalificaties mogelijk. Voor het verstrekken van erkende diploma’s is registratie in het Crebo (mbo) of Croho (hoger onderwijs) nodig. Recentelijk heeft de overheid zich ook in zekere mate (en met name daar waar het de verbinding met het formele onderwijs betreft) de kwaliteit van opleidingstrajecten en validering van informeel en non-formeel leren aangetrokken in de kwestie rond de verlening van EVC-certificaten. Alhoewel er geen expliciete wettelijke grondslag is en op de eerste plaats gebruik wordt gemaakt van een beleidsregel, wordt op deze wijze de zorg van de (Rijks)overheid ten aanzien van dit instrument wel uitgebreid, zonder dat hier overigens ook bekostiging aan wordt verbonden. Deze ‘stapsgewijze’ uitbreiding kan mogelijk consequenties hebben ten aanzien van de ministeriële verantwoordelijkheid (zie hierna) en deze discussie is daarom ook van belang bij de vormgeving van het implementatiemodel van het EQF (i.c. NLQF).

B.1.4.3 Vormen van ‘privaat toezicht’ op niet-gereguleerd onderwijs In de andere gevallen laat de praktijk zien dat bepaalde niet-reguleerde vormen van onderwijs of onderwijsgevers aan zekere deugdelijkheidseisen zijn onderworpen. Er is dan sprake van privaat geregeld toezicht. Verwezen kan worden naar de werkwijze van de ISO in het verleden, bij de kwaliteitscontrole op schriftelijk onderwijs.


86

Vandaag de dag kan gewezen worden op het functioneren van de stichting Examenkamer bij het toezicht op de examens in het niet-gereguleerd onderwijs. Toen in het midden van de jaren negentig de overheid terugtrad, werden wettelijke kaders opgeheven en verdween de rijkserkenning van veel diploma’s. De markt had behoefte aan een kwaliteitsborging in dit nieuwe particuliere onderwijs: duidelijkheid en garanties over examens voor het bedrijfsleven enerzijds en voor de kandidaten anderzijds. Daarom werd in 1996 de Stichting Examenkamer opgericht, welke op steeds meer examens toezicht houdt 216. De Examenkamer houdt inhoudelijk en procedureel toezicht op deze beroepskwalificerende en functiegerichte examens bij exameninstellingen die onafhankelijk zijn van opleidingsinstituten en gebruikt hiervoor haar eigen richtlijnen. Examens die onder toezicht van de Examenkamer staan, zijn bij voorbeeld die van VCA (veiligheid), NIMA (marketing) en de stichting FENEDEX (internationaal ondernemen). Indien een exameninstelling naar het oordeel van de Examenkamer niet voldoet aan eisen, beëindigt de Examenkamer het toezicht en erkent zij de diploma’s niet langer. De overheid maakt feitelijk gebruik van dit private toezicht bij de waarborging van examens voor verschillende beroepen. Een voorbeeld is de aanwijzing van de stichting VAMEX (een ZBO) als enige instantie voor het afnemen van examens voor het klein vaarbewijs. In de beschikking is een aantal voorwaarden opgenomen met betrekking tot de kwaliteit, integriteit en toezicht op de examens. Via een mandaatsregeling is in de beschikking de Examenkamer bevoegd om de examens vast te stellen en houdt de Examenkamer ook toezicht op het verloop van de examinering. 217 B.1.4.4 Terughoudend wetgevingsbeleid, in beginsel ruime ministeriële verantwoordelijkheid In zijn algemeenheid geldt bij het stellen van deugdelijkheideisen het uitgangspunt van terughoudendheid en noodzakelijkheid door de wetgever; de autonomie van instellingen, in het bekostigd, maar a fortiori ten aanzien van het niet-bekostigd onderwijs, moet gerespecteerd worden en de wetgever dient te motiveren waarom ingrijpen noodzakelijk is (vgl. ook de aanwijzingen voor de regelgeving). Het principe daarbij is dat hoe zwaarder het ingrijpen van de overheid is ten aanzien van de vrijheid van inrichting (opzet en inhoud van het onderwijs, keuze van onderwijsmethode) hoe groter de motiveringsplicht. Het is aan de democratisch gelegitimeerde wetgever om een grondslag te vinden voor overheidsingrijpen; de zorg van de kwaliteit van aangeboden (tot dan toe ongereguleerd) onderwijs kan ook – zo is in het verleden wel eens aangegeven- gegrond zijn in het argument van ‘consumentenbescherming’.

216 217

Vgl. Onderwijsraad, Examinering, draagvlak en toegankelijkheid, Den Haag: Onderwijsraad 2006. Zie Examens, juni 2007, nr.2,p.16 e.v.


87

Ten aanzien van de ministeriële verantwoordelijkheid is er in de doctrine een onderscheid gemaakt tussen de ‘enge’ (gerelateerd aan de bevoegdheden van de minister) en ‘ruime’ interpretatie waarbij de minister verantwoordelijk is voor alle zaken die binnen zijn portefeuille spelen. Er wordt daarnaast door de literatuur en door de Rekenkamer ook een derde vorm van verantwoordelijkheid onderscheiden; de systeemverantwoordelijkheid. Dit betekent dat de minister altijd in staat is nieuw beleid of nieuwe maatregelen te entameren. In die ruime betekenis kan de ministeriële verantwoordelijkheid ook niet ontlopen worden, door te wijzen op het feit dat er geen specifieke bevoegdheid is ten aanzien van het toezicht op bijvoorbeeld niet-gereguleerd onderwijs, examens of kwalificaties. In voorkomende gevallen kan het parlement/ de politiek de minister oproepen alsnog met maatregelen te komen; zulks constateren wij met betrekking tot de verschuiving die heeft plaatsgevonden ten aanzien van de EVC-problematiek (welke eerst volledig buiten de overheidsverantwoordelijkheid was geplaatst, maar langzamerhand het reguliere toezichtkader lijkt binnen te sluipen). Daarnaast wordt in het kader van artikel 23 Grondwet ook nog gesproken van stelselverantwoordelijkheid van de minister of overheid. Deze stelselverantwoordelijkheid, zo valt uit Kamerstukken op te maken, wordt vaak omschreven als het functioneren van ‘het stelsel’ als zodanig, zonder dat de minister verantwoordelijk wordt voor het bestuur of de continuïteit van bijzonder onderwijsinstellingen, die immers niet van de overheid zijn, maar autonomie bezitten. De aanwijzingen voor de regelgeving geven daarbij een motiveringsplicht voor de wetgever ten aanzien van de noodzakelijkheid van wetgeving, en de onderzoeksplicht inzake alternatieven of zelfregulering. In algemene zin is de overheid wel verantwoordelijk, ook via de lijn van de comptabiliteitswet, voor de verantwoording over de uitgaven van publieke middelen. De Rekenkamer heeft daarbij als uitgangspunt dat er in dat geval altijd tenminste een algemene ministeriële verantwoordelijkheid (of systeemverantwoordelijkheid) geldt, ook als daarbij derden zijn betrokken. Wanneer derden publiek geld innen, beheren of besteden dan wel een publieke taak uitvoeren, zou de minister in de ogen van de Rekenkamer zich er altijd “door goed toezicht van moeten vergewissen dat dat naar behoren gebeurt: rechten doelmatig, ordelijk en controleerbaar. De minister moet daartoe weten wat de beleidsprestaties van de betrokken partijen zijn en de Kamer hiervan op de hoogte kunnen stellen. We stellen dan ook bepaalde eisen aan het beleidsarrangement of beleidssysteem voor wat betreft verantwoording en toezicht”. 218

218

Rekenkamer, a.w., 2012, p.30.


88

B.1.4.5 Slot: regulering NLQF afhankelijk van wettelijke rechten verbonden aan inschaling Al met al laat zowel het Europeesrechtelijke, als nationaal Grondwettelijke kader een ruime mate aan discretionaire bevoegdheid aan de (nationale) wetgever om eigen keuzes te maken ten aanzien van de implementatie via een meer publiekrechtelijke of privaatrechtelijke regeling. We concluderen dat ten aanzien van het onderwijs, de waarborging van het niveau van het onderwijs en de waarde van getuigschriften in de gereguleerde sectoren tot het kerndomein van de overheidsverantwoordelijkheid, en daarmee het toezicht, behoort; en omgekeerd: dat onderwijs en die kwalificaties die verder afstaan van de gereguleerde sectoren po/vo/mbo/ho in onze opvatting in beginsel niet behoren tot die domeinen waar de overheid zich in het kader van artikel 23 toezicht op zou moeten houden. Voor zover het niet-gereguleerde kwalificaties betreft of kwalificaties die niet direct betrekking hebben op toegang tot gereguleerde onderwijssectoren zijn andere vormen van (private) regeling en toezicht mogelijk. Zulks blijkt onder andere uit het bovengenoemd stelsel van toezicht via de Examenkamer. Dit neemt niet weg dat ook ten aanzien van die typen van onderwijs of kwalificaties – zo bewijst bijvoorbeeld de wettelijke regulering van het rijonderricht in de Wet Rijonderricht motorrijtuigen 1993- onder omstandigheden de wetgever de regulering van de (minimum) kwaliteit en het toezicht aan zich kan trekken. De redenen voor overheidszorg kunnen gelegen zijn in het borgen van algemeen belang zoals veiligheid of bescherming van (onderwijs)consumenten. In de toelichting van verschillende Kamerstukken is opgemerkt dat het EQF bedoeld is als hulpmiddel; het creëert op zichzelf geen nieuwe deugdelijkheidseis voor instellingen, maar is een ondersteuningsinstrument. Het is ook “niet ontwikkeld om rechtszekerheid te bieden zoals de richtlijn. Rechtszekerheid voor de beroepsbeoefenaar wordt geboden door de bevoegde autoriteit die wel of geen toegang tot het beroep verleent, al dan niet onder voorwaarden. Een niveauvergelijking via of uren-grens uit het NLQF biedt geen rechtsgrond om toegang tot een gereglementeerd beroep a priori toe te kennen of af te wijzen. De bevoegde autoriteit moet behalve het diploma ook de andere kwalificaties zoals werkervaring en/of andere gevolgde cursussen of opleidingen meewegen in de beoordeling.” 219 In het huidige wettelijke systeem zijn het met name de instellingen (examencommissies of instellingsbesturen) zelf die, met hulp van adviezen van organisaties zoals het Nuffic, een beslissingsbevoegdheid hebben bij de ‘vertaling’ van buitenlandse onderwijsdiploma’s. Uit de aard van de algemene omschrijving van de descriptoren uit het EQF volgt noodzakelijkerwijs dat deze nader op nationaal niveau ingevuld moeten worden; daarbij kan er ten aanzien van gereguleerde en niet-gereguleerde kwalificaties een onderscheid worden gemaakt.

219

Kamerstukken II 2010/11, 22 112, nr. 1221, p.11


89

Bijlage 2

Voorbeelden van wetgeving inzake borging civiel effect

Ten aanzien van het gereguleerd onderwijs zijn er verschillende bepalingen in de sectorwetten te vinden die gerelateerd zijn aan de speciale status en waarborgen bij verlening van graden. Daarbij wordt in de wetgeving een link gelegd met de examinering of toets van de kwaliteit van de opleiding. Zo is aan de met goed gevolg afgelegde examens van initiële opleidingen verzorgd door bekostigde instellingen (universiteiten of hogescholen) of niet-bekostigde instellingen (zgn. rechtspersonen voor hoger onderwijs) een graad verbonden (zie art. 7.10a WHW). Voorts zijn ook aan met goed gevolg afgelegde postinitiële masteropleidingen (art. 7.3b WHW) wettelijk erkende graden verbonden. Alleen opleidingen die zijn geaccrediteerd door de Nederlands Vlaamse Accreditatie Organisatie (NVAO) of die met positief gevolg de Toets Nieuwe Opleiding hebben ondergaan kunnen wettelijke erkende getuigschriften uitreiken en graden verlenen . Aanvragen hiertoe kunnen alleen worden ingediend door universiteiten, hogescholen en (niet-bekostigde) rechtspersonen voor hoger onderwijs.

B2.1 Erkenning nieuwe niet-bekostigde instellingen in het hoger onderwijs Niet-bekostigde instellingen kunnen geaccrediteerd hoger onderwijs aanbieden en derhalve officieel erkende getuigschriften uitreiken en graden verlenen. Studenten die dit onderwijs volgen komen in voorkomende gevallen bovendien in aanmerking voor studiefinanciering. Nederland kent geen gesloten stelsel van niet-bekostigde aanbieders. Nieuwe toetreding tot het hoger onderwijsbestel, is in beginsel mogelijk. De procedure waaronder een aanvraag voor een ‘rechtspersoon voor hoger onderwijs’ kan worden ingediend is op hoofdlijnen opgenomen in artikel 6.9 van de WHW en is nader uitgewerkt in de zogenaamde Beleidsregel bevoegdheid graadverlening hoger onderwijs. 220 De procedure bestaat uit twee delen: de beoordeling van de kwaliteit van het onderwijs door de NVAO en beoordeling van de legitimiteit en financieel bestuurlijke continuïteit door de minister van OCW. De minister wordt hierbij geadviseerd door de Inspectie van het onderwijs (hierna: inspectie). Met de procedure wordt beoogd te waarborgen dat nieuw tot het bestel toe te laten rechtspersonen enige continuïteit hebben, wettelijke bepalingen naleven en (bewezen) kwaliteit leveren. Een belangrijke voorwaarde is dat de te beoordelen rechtspersoon tenminste éénmaal het volledige curriculum van de opleiding in Nederland verzorgd heeft. Deze eis staat ook wel bekend als de volkomen cycluseis en heeft tot doel dat ‘bewezen kwaliteit’ kan worden aangetoond.

220

Stcrnt 2010, nr. 14710.


90

De instelling die een status als ‘rechtspersoon voor hoger onderwijs’ wenst te verkrijgen kan een aanvraag voor een Toets Nieuwe Opleiding (hierna ook: TNO) indienen bij de NVAO. Er sprake van een verzwaarde Toets Nieuwe Opleiding welke in feite vergelijkbaar is met een reguliere accreditatie. Er moet namelijk sprake zijn van ‘bewezen kwaliteit’. Anders dan ingeval van een ‘reguliere’ Toets Nieuwe Opleiding, die (vooral) een plan- of papieren toets behelst, zal de opleiding voorafgaand aan de aanvraag feitelijk al een aantal jaren, zonder formele erkenning, verzorgd moeten zijn (conform de volkomen cycluseis zoals hierboven beschreven). Voor deze specifieke ‘verzwaarde’ Toets Nieuwe Opleiding heeft de NVAO een protocol vastgesteld waarin haar werkwijze is opgenomen. Analoog aan de procedure voor de reguliere TNO benoemt de NVAO het (externe) panel van deskundigen dat de opleiding zal beoordelen. Dit panel stelt een rapport op dat vervolgens wordt beoordeeld door de NVAO. Indien de NVAO een positief besluit neemt op de aanvraag kan de aspirant ‘rechtspersoon voor hoger onderwijs’, op grond van artikel 6.9 lid 1 WHW, bij de minister van OCW een verzoek indienen om graden te mogen verlenen. De minister verleent uitsluitend toestemming, indien hij naar aanleiding van de aanvraag en mede op grond van het advies van de inspectie van oordeel is dat:  de financiële en bestuurlijke continuïteit van de aanvrager alsmede de kwaliteit van het door de aanvrager te verzorgen onderwijs in voldoende mate zijn gewaarborgd en  de naleving door de aanvrager van de wettelijke voorschriften inzake de kwaliteitszorg, de registratie, het onderwijs, de examens en de vooropleidingseisen in voldoende mate is gewaarborgd. Indien de minister positief besluit op de aanvraag dan kunnen de rechtspersoon en de door NVAO beoordeelde opleiding formeel worden geregistreerd en is de toetreding tot het bestel een feit. Personen aan wie een wettelijk erkend getuigschrift is uitgereikt en aan wie een erkende graad is verleend zijn gerechtigd deze in art. 7.10a WHW genoemde graad (bachelor of master, met eventuele toevoeging) in hun naamsvermelding tot uitdrukking te brengen. Op individueel niveau wordt het onderscheid tussen een gevolgde hbo of wo-opleiding eveneens kenbaar. Op het getuigschrift staat immers de naam van de opleiding en van de instelling die de opleiding heeft verzorgd. Er is een wetsvoorstel in voorbereiding dat de namen ‘hogeschool’ en ‘universiteit’ en de namen van de graden (en de Engelse vertalingen daarvan) wettelijk beschermt.221

221

Kamerstukken II 2012/13, 33 519, nr. 6 p.68. Zie hierover ook P.J.J. Zoontjens, A.J. Nijssen, ‘De universiteit’: onderzoek naar de bescherming van instellingsbenamingen, graden en titels, Utrecht/Tilburg: Sardes 2010. Zij stellen dat een reden voor overheidsingrijpen/regulering van benamingen gelegen kan zijn in consumentenbescherming en daarnaast “om het bestaande stelsel van Nederlandse universiteiten (en hogescholen) te vrijwaren van “marktbedervende” invloeden die ook ten nadele kunnen uitwerken voor de studenten en consumenten” (p.49).


91

Het ten onrechte uitreiken van getuigschriften is strafbaar gesteld met geldboete 3e categorie (art. 15.5 WHW). Artikel 15.6 WHW bepaalt voorts dat het verboden is graden als genoemd in art. 7.10a WHW te verlenen, tenzij een accreditatiebesluit voor de opleiding van kracht is dan wel het besluit van kracht is dat de opleiding met positief gevolg een Toets Nieuwe Opleiding heeft ondergaan. Dit verbod heeft betrekking op de wettelijk erkende graden, overtreding wordt gestraft met geldboete 1e categorie (art. 15.6 WHW). Of een graad wettelijk erkend is, kan van belang zijn voor het civiel effect, dus zoals boven aangegeven bijvoorbeeld voor de toelating in Nederland tot de uitoefening van bepaalde beroepen of tot bepaalde opleidingen, bijvoorbeeld met een bachelor in masteropleidingen. Niet geaccrediteerde opleidingen mogen niet de wettelijk erkende graden, maar wel andere bachelor of mastergraden verlenen; het effect hiervan hangt af van de werking en waarde in het maatschappelijk verkeer (bijvoorbeeld de reputatie van de instelling), maar verleent geen door de wet geregelde rechten. Door samen te werken met een buitenlandse onderwijsinstelling kan een in Nederland gevestigde instelling van hoger onderwijs zonder NVAO accreditatie of een positieve uitslag van de Toetsing nieuwe opleiding, aan haar studenten bijvoorbeeld toch een (buitenlandse) Mastergraad aanbieden. 222 Voor deze niet integrale strafrechtelijke bescherming van de graden bachelor en master is bij de invoering van het bachelor masterstelsel bewust gekozen. Een strafrechtelijke bescherming van de graden bachelor en master sec ligt, gezien het internationale karakter van de graden, niet voor de hand. Immers, zou hetzelfde regime als voor de oude graden worden gekozen dan is het niet toegestaan om buitenlandse bachelorgraden, in Nederland te voeren. Dat is, vanzelfsprekend, onwenselijk. 223

B2.2 Definities van kwalificaties: voorbeeld in het mbo Voor wat betreft het mbo is de term kwalificatie specifiek in de WEB (artikel 7.1.3) vastgelegd: “Een kwalificatie is het geheel van bekwaamheden die een afgestudeerde van een beroepsopleiding kwalificeren voor het functioneren in een beroep of een groep van samenhangende beroepen, in het vervolgonderwijs en als burger en dat is beschreven binnen een kwalificatiedossier.”

222

Daarbij rust op de instelling een zware verantwoordelijkheid om de studenten helder te informeren over de status van de betreffende opleiding. Vgl. Gerechtshof Arnhem 18 oktober 2011, LJN BT8435. 223 Er is in dat kader nu tevens het voornemen de toevoegingen ‘of arts’ en ‘of science’ ook in het hbo te gaan hanteren, vanwege de toenemende internationale mobiliteit, zie Kamerstukken II 2012/13 33 519, nr. 6, p. 71. De ‘oude’ Nederlandse titels (mr. , drs. , ing. en ir.) waren overigens wel strafrechtelijk beschermd. Deze titels mochten alleen worden verstrekt aan studenten die met de desbetreffende graad overeenkomstige opleidingen met goed gevolg hadden afgelegd.


92

De Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel ter gelegenheid van de invoering van de competentiegerichte kwalificatiestructuur stelt daarbij dat een kwalificatie het geheel betreft van bekwaamheden “die een afgestudeerde van een beroepsopleiding kwalificeren voor het functioneren in een beroep of een groep van samenhangende beroepen, in het vervolgonderwijs en als burger en dat is beschreven binnen een kwalificatiedossier. In ieder kwalificatiedossier is ten minste één kwalificatie uitgewerkt. […]. Diplomering geschiedt altijd op het niveau van een kwalificatie. Op dit niveau worden immers ook de onderwijsen examenlicenties toegekend en ontnomen”. 224 Kwalificatie is hier dus onlosmakelijk verbonden met diplomering, en de daarmee verbonden instroomrechten en heeft aldus civiel effect. In diezelfde MvT is opgemerkt dat in dit verband “een diploma […] het landelijk erkende bewijs [is] van beheersing van de desbetreffende kwalificatie danwel het bewijs van bekwaamheid. Een diploma wordt afgegeven als de student beschikt over de bekwaamheden voor de door hem gekozen kwalificatie zoals in het desbetreffende kwalificatiedossier is beschreven. Er wordt gediplomeerd op het niveau van de kwalificatie”. 225 Een diploma is aldus het bewijs voor externen dat na examinering de houder ook daadwerkelijk over bepaalde kwaliteiten (kwalificaties) beschikt. Kwalificaties worden weer onderscheiden ten opzichte van competenties; dit zijn ontwikkelbare vermogens van mensen waarmee ze in voorkomende situaties adequaat, gemotiveerd, proces- en resultaatgericht kunnen handelen. Competenties zijn samengesteld van karakter en relateren aan onderliggende vaardigheden, kennis en houding. Per kwalificatie zijn de benodigde competenties weergegeven. Onder meer de beroepscontext bepaalt welke competenties van toepassing zijn en geeft richting aan het beheersingsniveau 226. In de huidige (wettelijke) systematiek zijn er aldus definities rond termen zoals kwalificaties, die zeker in het mbo, zijn verbonden met civiel effect; het zijn gereguleerde kwalificaties, ingebed in de sectorwetten en verbonden met wettelijke rechten inzake diplomaverlening. Diploma’s verschaffen door- en instroomrechten en zijn verbonden met wettelijke regels ten aanzien van de uitoefening van bepaalde beroepen. Het verlenen van een diploma is in handen gelegd van daartoe bevoegde instanties, zoals het instellingsbestuur, of de examencommissie.

224

Kamerstukken II 2009/10, 32 316, nr. 3 p.10. Kamerstukken II 2009/10, 32 316, nr. 3 p.16. 226 Kamerstukken II 2009/10, 32 216, nr. 3, p. 10. 225


93

Via een AMvB 227 en een ministeriële regeling 228(Regeling modeldiploma mbo) is de borging van de examens en (model)diplomering uitgewerkt. In het voortgezet onderwijs is een vergelijkbare regeling vastgesteld op basis van artikel 29 lid 3 WVO. 229 In de WHW wordt overigens de term ‘kwalificaties’ ook genoemd, maar met een andere lading: zie b.v. artikel 7.57e WHW (een instellingsbestuur [kan een percentage] van de opleidingsplaatsen van een opleiding toewijzen aan door hemzelf geselecteerde gegadigden die naar zijn oordeel beschikken over bijzondere kwalificaties). Dat neemt niet weg dat er wel materiële overeenkomsten zijn tussen het begrip kwalificatie in de WEB en het begrip opleiding in de WHW. Zo omschrijft artikel 7.3 lid 2 WHW een opleiding als “een samenhangend geheel van onderwijseenheden, gericht op de verwezenlijking van welomschreven doelstellingen op het gebied van kennis, inzicht en vaardigheden waarover degene die de opleiding voltooit, dient te beschikken.” In het kader van de accreditatie van opleidingen in het hoger onderwijs moet onder meer het beoogde en het gerealiseerde eindniveau van de opleiding worden beoordeeld. In de door de minister goedgekeurde NVAO accreditatiekaders wordt hiervoor de term ‘eindkwalificaties’ gehanteerd. Bij een zgn. ‘beperkte opleidingsbeoordeling’ moeten deskundigen bijvoorbeeld vaststellen of de beoogde eindkwalificaties van de opleiding wat betreft inhoud, niveau en oriëntatie zijn geconcretiseerd en voldoen aan internationale eisen. Daarbij dient te worden nagegaan of de beoogde eindkwalificaties wat betreft niveau en oriëntatie (bachelor of master; hbo of wo) passen binnen het Nederlandse kwalificatieraamwerk. Ze moeten bovendien aansluiten bij de actuele eisen die in internationaal perspectief vanuit het beroepenveld en het vakgebied worden gesteld aan de inhoud van de opleiding.

B2.3 Ervaringscertificaat Naast de regulering van opleidingen, of kwalificaties, waarbij het niveau van opleidingen of instellingen wordt getoetst (onderwijs, examinering etc.), kan er ook sprake zijn van persoonsgebonden kwalificering: EVC, waarbij formeel en informeel leren wordt gevalideerd. EVC staat voor erkennen van verworven competenties. Een EVC-procedure resulteert in een ervaringscertificaat. 227

Besluit van 2 juli 2010, houdende vaststelling van regels voor examens van beroepsopleidingen als bedoeld in de Wet educatie en beroepsonderwijs (Examenbesluit beroepsopleidingen WEB). 228 Regeling van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 15 maart 2012, nr. BVE/Stelsel/294391, houdende vaststelling van modellen en technische veiligheidseisen voor diploma’s en resultatenlijsten mbo (Regeling modeldiploma mbo). 229 Regeling van de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 10 juni 2008, nr. VO/OK/2008/51284, houdende modellen diploma ’s, cijferlijsten, certificaten, getuigschrift, bewijs van ontheffing met verklaring v.w.o.-h.a.v.o.-v.m.b.o. en getuigschrift praktijkonderwijs (Regeling modellen diploma ’s v.w.o.-h.a.v.o.-v.m.b.o.).


94

“Met erkennen wordt bedoeld dat op grond van een onafhankelijke beoordeling civiel effect wordt verleend aan de competenties van het individu. Daarbij gaat het in principe om alle competenties, ongeacht de wijze waarop deze zijn verworven. Dat kan zijn via formele scholing, hobby’s, vrijwilligerswerk, betaald werk, etcetera.[…] De EVC-procedure mondt uit in een ervaringscertificaat. Dat is een document waarin de erkende competenties zijn beschreven, is toegelicht hoe deze zijn beoordeeld en waarom en op basis van welk bewijsmateriaal ze zijn erkend”. 230 In het certificaat worden de (formeel, non-formeel en informeel) verworven competenties van een individu afgezet tegen een Crebo-, Croho- of branchestandaard. Daarmee wordt inzichtelijk gemaakt wat iemand kan in relatie tot de betreffende standaard. De bedoeling was (en is) dat ervaringscertificaten ook op een bepaalde manier ‘verzilverd’ zouden kunnen worden: “Bij het sluiten van het convenant Kwaliteitscode EVC in 2006 is EVC nadrukkelijk gepositioneerd als arbeidsmarktinstrument, waarbij het ervaringscertificaat direct gebruikt kan worden op de arbeidsmarkt. […] De gedachten daarachter is dat mensen niet meer per se een diploma zouden hoeven te behalen, als zij met behulp van EVC kunnen aantonen over welke (gelijke of vergelijkbare) bekwaamheden zij beschikken. De doelgroep voor EVC bestaat in principe uit alle mensen die bekwaamheden hebben ontwikkeld die zij niet met diploma’s kunnen aantonen. […] Daarnaast kunnen de leerresultaten zoals weergegeven in het ervaringscertificaat ook bruikbaar zijn voor vervolgonderwijs of voor het direct ontvangen van het beoogde diploma. Aangetoonde bekwaamheden zouden door examencommissies omgezet kunnen worden in vrijstellingen, zodat in het beroepsonderwijs zo goed mogelijk zou kunnen worden aangesloten bij de competenties en ervaring die iemand al heeft en opleidingstrajecten efficiënter kunnen worden ingericht. Hierdoor kunnen opleidingen met minder investeringen van deelnemers, werkgevers en overheid worden afgerond met een diploma, waarmee men de arbeidsmarktpositie kan verstevigen of verbeteren. De bruikbaarheid van het ervaringscertificaat geldt niet alleen richting het formele beroepsonderwijs (mbo, hbo), maar ook voor het niet-formele branchescholingsaanbod.” 231 Kortom: beoogd werd dat EVC zou worden gebruikt als arbeidsmarktinstrument (ten behoeve van matching, loopbaanontwikkeling, interne en externe mobiliteit) en eventueel tevens als onderwijsinstrument (voor het verkrijgen van vrijstellingen in onderwijsprogramma’s en het behalen van diploma’s). Dan is het een instroominstrument voor opleidingen waarna met het diploma een loopbaanstap op de arbeidsmarkt wordt gezet.

230

Inspectie van het Onderwijs, Examencommissies en ervaringscertificaten, Utrecht: Inspectie van het onderwijs 2012. 231 Bron: EVC systematiek vgl bijlage bij Kamerstukken II 2012/13, 30 012, nr. 38.


95

Inmiddels is gebleken dat aan het gebruik van ervaringscertificaten haken en ogen zitten. Er is een substantieel verschil in waarde tussen een ervaringscertificaat en een diploma, en dit heeft ook te maken met het civiel effect; de (beperkte) waarborgen die de wet biedt, en de (vooralsnog beperkte) waarde die de buitenwereld hecht aan het ervaringscertificaat. “ Dit verschil is te verklaren door de beperkte bekendheid van EVC, de gebleken kwaliteitsgebreken van het ervaringscertificaat en het feit dat EVC nog een relatief jong instrument is. EVC wordt vooral gezien als instrument om een diploma te behalen, en niet zozeer voor directe verzilvering bij de werkgever”. 232 EVC heeft in die zin meer het karakter gekregen van een instrument dat een functie vervult binnen de onderwijssfeer en de diplomering door onderwijsinstellingen, en daarmee is ook de overheidszorg ten aanzien van de waarborgen van het ervaringscertificaat toegenomen. De overheid heeft daarom een zekere verantwoordelijkheid aan zich getrokken via de Beleidsregel afgifte EVCverklaringen. Hierbij worden alle aanbieders in een gelijk speelveld betrokken. “Bij EVC ziet het kabinet geen verschillen tussen aan bekostigde instellingen verbonden EVC-aanbieders en private aanbieders: EVC is altijd een commerciële activiteit voor een aanbieder. Ook in het systeem van kwaliteitsbewaking wordt geen onderscheid gemaakt tussen EVCaanbieders: iedere aanbieder moet aan dezelfde criteria voldoen en dient door beoordelende instanties op dezelfde wijze beoordeeld te worden.” 233

B2.4 Niet-gereguleerde kwalificaties De diploma’s of certificaten die worden verstrekt ontlenen hun maatschappelijke waarde aan de naam en reputatie van de instelling. Die reputatie kan overigens versterkt worden, wanneer externe instanties een rol spelen in de kwaliteitsborging, bijvoorbeeld bij onafhankelijke toetsing van de examinering. In Nederland zijn, naast het bevoegd gezag van onderwijsinstellingen, ook andere instanties bevoegd om een diploma of verklaring van (vak)bekwaamheid af te geven. Het gaat hierbij vaak om instanties die verbonden zijn aan een bepaald vak of beroep. Zo is bijvoorbeeld in artikel 54 van de Wet op het accountantsberoep (Wab) dat bepaalt dat de Commissie Eindtermen Accountantsopleiding bevoegd is om een verklaring vakbekwaamheid af te geven. Deze verklaring kan alleen door de commissie aan iemand worden verstrekt die beschikt over een in het buitenland verkregen bewijsstuk dat aantoont dat een niveau van vakbekwaamheid is bereikt dat vergelijkbaar is met dat van een gediplomeerd Nederlands registeraccountant. Een ander voorbeeld is het NIMA (Nederlands Instituut voor Marketing) een vereniging van, voor en door marketeers. NIMAgediplomeerden ontvangen het speciale internationale NIMA/EMC-certificaat.

232 233

Analyse EVC, bijlage bij Kamerstukken II 2012/13 30012, nr. 38, p.30. Kamerstukken II 2009/10, 30 012, nr. 19 p.5


96

Voorbeeld van een niet-gereguleerde kwalificatie: certificatie vakbekwaamheid van 234 Springmeesters (arbo-wetgeving) Demolitie- en onderhoudswerkzaamheden waarbij gebruik wordt gemaakt van ontplofbare stoffen mogen volgens artikel 4.8 lid 2 Arbeidsomstandighedenbesluit alleen worden verricht door of onder voortdurend toezicht van een persoon die in het bezit is van een certificaat van vakbekwaamheid springmeester. Dit certificaat wordt afgegeven door de Minister van SZW of door een door de minister aanwezen certificerende instelling. De Stichting Hobéon SKO Certificatie is diengaande aangewezen als certificerende instelling. Een certificaat van vakbekwaamheid springmeester wordt verleend indien de aanvrager voldoet aan de eisen, bedoeld in de regeling SPR ref. nr. REG/SPR/20/001 van de Stichting voor certificatie van vakbekwaamheid Hobéon SKO, vastgesteld per 3 juni 2010 zo bepaalt artikel 4.16 Arbeidsomstandighedenregeling. Deze regeling is opgesteld door Hobéon SKO, na uitvoerige consultatie van het betrokken werkveld. Voor definitieve vaststelling door Hobéon SKO is goedkeuring vereist van een College van Deskundigen. In dit College zijn betrokken werkveldpartijen vertegenwoordigd. De vastgestelde regeling wordt ter goedkeuring voorgelegd aan de minister van SZW. In de regeling SPR wordt onderscheid gemaakt in een Springmeester niveau 1 en niveau 2. Het niveau 1 behelst de certificering van vakbekwaamheid op het uitvoerend niveau (vmbo), niveau 2 op uitvoerend/middelbaar leidinggevend niveau (mbo-niveau 4). De aspirant springmeester dient zijn vakbekwaamheid aan te tonen door bewijstukken te leveren van gevolgde vooropleiding, gevolgde specifieke opleidingen voor springmeesters en recente relevante werkervaring. De eindtermen waaraan de gevolgde specifieke opleiding voor springmeesters dient te voldoen zijn uitgewerkt in een bijlage bij de regeling. Op basis hiervan zijn een aantal aanbieders van deze opleidingen door Hobéon SKO ‘toegelaten’. Van deze ‘toegelaten’ opleidingen wordt periodiek vastgesteld of voldaan wordt aan de eindtermen. Voor de aspirant-springmeester heeft dit als voordeel dat hij kan volstaan met een diploma van de betreffende toegelaten opleiding als bewijsstuk voor het gevolgd hebben van een specifieke opleiding voor springmeesters. Overigens kent Hobéon SKO ook certificatieschema’s die volgens eenzelfde model zijn vormgegeven, maar waarbij geen betrokkenheid van de (rijks)overheid in formele zin is, bijvoorbeeld het schema 235 Chauffeur fijnmazige ophaalservice.

234

Meer informatie over certificeringsregeling Springmeesters: https://www.hobeon.nl/certificering/personen/springmeesters (geraadpleegd 25 juni 2013). 235 https://www.hobeon.nl/certificering/personen/chauffeur_fijnmazige_ophaalservice (geraadpleegd 25 juni 2013)


97

De borging van vakbekwaamheid en daaraan verbonden kwalificaties kent, zoals de voorbeelden illustreren, verschillende verschijningsvormen, waarbij ook de betrokkenheid van de (rijks)overheid van geval tot geval verschilt. De praktijk laat zien dat de private sector in voorkomende gevallen zelf zorg draagt voor de borging van non-formele kwalificaties (opleidingen, vakbekwaamheid, etc.) , maar ook dat regelmatig de wetgever ervoor heeft gekozen om bij de borging particuliere (private) instanties in te schakelen, met hybride modellen tot gevolg.


98

Bijlage 3

NLQF, inschalingsprocedures, en positionering NCP: Zelfregulering of wetgeving?

Deze bijlage beschrijft het kader voor de wetgever ten aanzien van de vraag of wetgeving, danwel zelfregulering is aangewezen, en welke afwegingscriteria er voorhanden zijn om te bepalen of het coördinatiepunt een ZBO, danwel een privaatrechtelijke vorm kan aannemen.

B3.1 Algemene wetgevingskaders Naast de genoemde Europese, Europeesrechtelijk en grondwettelijke kaders in bijlage 1 zijn er ook andere afwegingen te maken ten aanzien van de vraag of publiekrechtelijke, danwel privaatrechtelijke regeling, of zelfregulering opportuun is. Europeesrechtelijk gezien is in beginsel – behoudens de beginselen zoals gemeenschapstrouw- een volledige vrijheid ten aanzien van de implementatie. Ook de grondwet zelf legt, buiten het principe dat de hoofdlijnen van de deugdelijkheideisen van het onderwijs bij wet moeten worden vastgelegd, in beginsel geen strikte begrenzingen op. De zorgplicht van de overheid strekt zich in beginsel in de kern uit ten aanzien van het leerplichtig en initieel onderwijs 236. Het initiële onderwijs in het hoger onderwijs heeft de overheid ook onder haar hoede genomen, ook via bekostiging, maar ten aanzien van een regeling van het post-initiële en private onderwijs dient de overheid terughoudend te zijn, tenzij aan postinitiële trajecten een civiel effect is verbonden (vgl. het niet-bekostigd onderwijs in mbo en hoger onderwijs dat wordt afgesloten met wettelijk erkend diploma/getuigschrift). Een belangrijke overweging die wellicht zou kunnen leiden tot wetgeving inzake de kwaliteit van opleidingstrajecten die niet bestreken worden door de sectorale onderwijswetten, is de gepercipieerde zorgplicht voor de bescherming van de ‘onderwijsconsument’ tegen misleidende reclame of voorstelling van zaken; wanneer consumenten onderwijsdiensten afnemen mogen zij daarbij niet op een dwaalspoor worden gezet ten aanzien van de kwalificatie en de waarde van het diploma waarmee dat traject wordt afgesloten. Duidelijk moet aldus zijn of dit diploma of certificaat instroomrechten biedt in het vervolgonderwijs, of bijvoorbeeld leidt tot een (wettelijk beschermde) titel. Dit waren in het verleden ook belangrijke overwegingen van de wetgever om bijvoorbeeld regels te stellen ten aanzien van het schriftelijk onderwijs te regelen. Ten aanzien van dit niet-gereguleerd onderwijs zijn overigens de relevante bepalingen van het BW inzake de bescherming van consumenten gewoon van toepassing. 237 236

Initieel onderwijs is in beginsel de eerste, oorspronkelijke onderwijsloopbaan van personen in het voltijdonderwijs voordat zij bijvoorbeeld de arbeidsmarkt betreden. 237 Zie b.v. Rb. Rotterdam 9 juli 2010, LJN BN1214, waarin een onderwijsovereenkomst tussen een deelnemer en een private mbo- instelling werd ontbonden vanwege dwaling; de instelling had niet voldoende duidelijk gemaakt dat zij niet- erkend was door het ministerie.


99

Elders is door Zoontjens en Nijssen overigens gepleit om bij de afwegingen niet alleen consumenten maar ook erkende instellingen mee te wegen en deze “te vrijwaren van “marktbedervende” invloeden die ook ten nadele kunnen uitwerken voor de studenten en consumenten.” 238 Bij wettelijke implementatie van NLQF is er een zekere leidraad te vinden in bijvoorbeeld de Aanwijzingen voor de Regelgeving. Er is voor het overige een breed keuzepallet voor de wetgever: regulering, alternatieve regulering, zelfregulering en non-regulering. Op enkele aspecten gaan we hier, voor zover relevant, nader in. De volgende basisprincipes uit het Nederlands bestuursrecht waaraan het handelen van de overheid moet voldoen, zijn bij elke variant van belang 239:  Legaliteitsbeginsel. De overheid heeft geen bevoegdheid zonder grondslag in de wet of Grondwet. 240  Zorgvuldigheidsbeginsel. De overheid moet een besluit zorgvuldig voorbereiden en nemen: correcte behandeling van de burger, zorgvuldig onderzoek naar de feiten en belangen, procedure goed volgen en deugdelijke besluitvorming.  Motiveringsbeginsel. De overheid moet haar besluiten goed motiveren: de feiten moeten kloppen en de motivering moet logisch en begrijpelijk zijn.  Rechtszekerheidsbeginsel. De overheid moet haar besluiten zo formuleren dat de burger precies weet waar hij aan toe is of wat de overheid van hem verlangt. Bovendien moet de overheid de geldende rechtsregels juist en consequent toepassen.  Gelijkheidsbeginsel. De overheid moet gelijke gevallen op gelijke wijze behandelen.  Fair-play-beginsel. De overheid moet zich onpartijdig opstellen bij het nemen van een besluit en moet de noodzakelijke openheid en eerlijkheid in acht nemen.

B3.2 Afwegingsfactoren bij zelfregulering Uit de literatuur zijn een paar algemene lijnen te halen ten aanzien van de beantwoording van de vraag of publieke regeling voor de hand ligt, of juist zelfregulering. Deze laatste categorie omvat ook weer verschillende instrumenten. Er zijn wat de keuze van het wetgevingsinstrumentarium betreft verschillende opties; volgens de aanwijzingen van de regelgeving zou in ieder geval eerst zelfregulering overwogen moeten worden, alvorens tot wettelijke regulering over te gaan (nr. 8). 241 De aanwijzingen zelf moeten immers (volgens Aanbeveling 5) in principe gevolgd worden bij implementatie van beleid.

238

Zoontjens & Nijssen a.w. p. 49. Vgl. Kamerstukken II 2010/11, 22 112, nr. 1213 p.11. 240 Zie ook Rb. Alkmaar 29 december 2011 LJN BV2050: erkenning evc aanbieder; er dient een grondslag in de wet te zijn bij subsidieverstrekking. 241 Stcrt 1992, 230. 239


100

Belangrijke ijkpunten zijn voorts Aanwijzing 7, waarin onder meer is genoemd dat de doelstellingen die worden nagestreefd, zo concreet en nauwkeurig mogelijk worden vastgesteld en dat onderzocht wordt of de gekozen doelstellingen kunnen worden bereikt door middel van het zelfregulerend vermogen in de betrokken sector of sectoren dan wel daarvoor overheidsinterventie noodzakelijk is. Aanwijzing 8 stelt voorts dat wanneer overheidsinterventie noodzakelijk is, bezien moet worden of aangesloten kan worden bij het zelfregulerend vermogen van de maatschappij door bijvoorbeeld gebruik te maken van systemen van normalisatie, certificatie of ketengarantiestelsels. Volgens deze Aanwijzing is direct overheidsingrijpen dus slechts op zijn plaats, indien van het zelfregulerend vermogen van de maatschappij - ook versterkt met ondersteunende overheidsmaatregelen - niet voldoende resultaten te verwachten zijn. Voorts is te wijzen op de tekst en toelichting van Aanwijzing 11 (inzake handhaving) en Aanwijzing 13 (inzake administratieve lasten). 242 In het algemeen zijn er echter geen ‘harde’ criteria die de keuze tussen zelfregulering of overheidsregulering bepalen, hoogstens (abstracte) afwegingsfactoren zoals bescherming van burgerbelangen, representativiteit, legitimiteit, gewenste transparantie (openbaarheid van uitkomsten van regels of besluiten), gewenste consistentie van regels en efficiencyoverwegingen. 243 Zo hebben Baarsma e.a. in hun onderzoek naar zelfreguleringsinstrumenten een categorie ‘informerende instrumenten’ benoemd waaronder zij certificering, erkenningsregelingen en een ketengarantiestelsel rekenen. Het doel van deze instrumenten is door middel van een keurmerk laten zien dat er aan bepaalde (strenge) eisen voldaan wordt. Keurmerken onderscheiden zij in eerstegraads en tweedegraads keurmerken. Een eerstegraads keurmerk geeft aan dat een product, een dienst, een proces of een persoon gecertificeerd is door een onafhankelijke instantie. Dit houdt in dat een onafhankelijke partij heeft beoordeeld dat er aan vooraf gespecificeerde eisen wordt voldaan en dat er een certificaat is afgegeven waarin deze overeenstemming wordt bevestigd. Als de certificerende instelling een deskundige organisatie is, die onafhankelijk is van de aanvragers/houders van het certificaat, kan het worden erkend door de Raad voor Accreditatie (RvA). De RvA is aangewezen door de overheid en ziet toe op de deskundigheid en onafhankelijkheid van certificerende instellingen. 244 Als een instelling aan de eisen van de RvA voldoet, wordt de instelling geaccrediteerd. Certificering door b.v. de RvA wordt dan ook wel certificering onder accreditatie genoemd. 242

Het verminderen van regeldruk en toezichtlasten (met zoveel mogelijk behoud van bestaande effectiviteit) is overigens een expliciete doelstelling van het huidige kabinet. Zie Bruggen slaan, Regeerakkoord VVD – PvdA, 29 oktober 2012, p. 11. 243 Zie voor een uitgebreide beschouwing I. Giessen, Alternatieve regelgeving en privaatrecht, Deventer: Kluwer 2007, p.35 e.v. 244 Wet van 29 oktober 2009, houdende regels omtrent de aanwijzing van een nationale accreditatieinstantie in verband met de implementatie van EG-verordening nr. 765/2008 (Wet aanwijzing nationale accreditatie-instantie).


101

Het voordeel van certificatie onder accreditatie is dat belanghebbenden ervan uit mogen gaan dat de kwaliteit gewaarborgd is, omdat er controle wordt uitgevoerd op zowel de gestelde eisen als op het voldoen aan die eisen. Critici stellen echter dat certificatieinstellingen met inbegrip van de Raad voor Accreditatie, verre van transparant werken. Een ander problematisch, maar niet noodzakelijk samenhangend aspect is dat de inhoud van een certificaat onduidelijk kan zijn voor buitenstaanders. 245 Een tweedegraads keurmerk wordt verleend door een brancheorganisatie of andere instelling. Het komt overeen met een eerstegraads keurmerk, alleen wordt er geen toezicht gehouden op de keurmerkverlenende instelling door een onafhankelijke instantie. Een voorbeeld van een tweedegraads keurmerk is het Keurslagerlogo. Of genoemde instrumenten van keurmerkverlening succesvol zijn hangt volgens Baarsma c.s. 246 af van een aantal factoren zoals de gepercipieerde meerwaarde bij instellingen, en wanneer we dit betrekken op het NLQF en de inschaling - degenen die gebruik gaan maken van de classificatie zoals afnemende instellingen etc. Onduidelijkheid over de gestelde eisen door niet-transparante werking van de classificerende instelling kan in het nadeel van het draagvlak voor classificatie of keurmerkverlening werken. De randvoorwaarden voor het functioneren van zo’n zelfregulerend systeem zijn volgens Baarsma onder meer:  De deelnemers moeten een goed toezicht op naleving van de gestelde regels opzetten, want één slechte ervaring van de consument heeft een negatief effect op de gehele regeling.  De organisatiegraad van de betrokken branche/beroepsgroep; een sterke verbinding tussen de deelnemers van een bepaalde beroepsgroep of brancheorganisatie zal er toe leiden dat er een betere sociale controle is en coördinatie mogelijk blijft.  Als het draagvlak onder de betrokken ondernemingen groot is, zal de bereidheid tot naleving en de aansluiting van de regels op de praktijk groot zijn.  Tevens zouden faciliterende maatregelen van de overheid kunnen helpen zoals bijvoorbeeld subsidies, of belastingvoordelen.

245

Ph. Eijlander, G.J, M Evers, & R.A.J. van Gestel, De inkadering van certificatie en accreditatie in beleid en wetgeving. Tilburg: Centrum voor wetgevingsvraagstukken 2003, p.70. 246 B. Baarsma et al., Goed(koop) geregeld: Een kosten-batenanalyse van wetgeving en zelfregulering, Amsterdam: SEO Economisch Onderzoek 2004. Zie ook B.E. Baarsma Afwegingskader bij het gebruik van zelfreguleringsinstrumenten, Tijdschrift voor Toezicht 2010, nr. 1,p.7 e.v.


102

Bij certificering 247: is sprake van een organisatie, die een certificerende instelling inhuurt ten behoeve van het te behalen certificaat. Er zijn, zo bleek ook al hierboven bij de schets van eerste en tweedegraads keurmerken a.d.h.v Baarsma e.a., dat verschillende modellen van certificering mogelijk zijn, waarbij ook de mate van overheidsinvloed kan verschillen. 248 Certificatie is gericht, aldus Eijlander c.s, op “gerechtvaardigd vertrouwen in de overeenstemming van een bepaald product, proces of iemands vakbekwaamheid met vooraf vastgestelde eisen”. Zo kan er volgens hem gekozen worden voor een ‘erkenningsvariant’ waarbij de verplichte certificaten worden gehanteerd als een onvoorwaardelijke publiekrechtelijke erkenning van de overeenstemming met wettelijke eisen. Onvoorwaardelijk betekent in dit opzicht dat de overheid nog slechts nagaat of het certificaat aanwezig is en verricht in beginsel zelf geen toezichts- en handhavingsinspanningen meer. “Al snel zal in deze variant sprake zijn van de uitoefening van publiek gezag door een certificerende instelling. De minister zal gelet op de onvoorwaardelijke wettelijke gevolgen – de certificatieschema’s moeten goedkeuren en ook de maximumtarieven voor certificatieactiviteiten vaststellen. Ook hier zal sprake moeten zijn van openheid van het stelsel en zal de minister zelf de certificerende instelling (na accreditatie) aanwijzen.” 249 De procedure voor certificering moet een derde een garantie bieden voor de waarde waar het certificaat voor staat, waarbij de certificerende instelling in de regel zelf ook weer wordt geaccrediteerd (door b.v. de Raad voor Accreditatie) of een door een de overheid aangewezen orgaan. Of deze vorm van ‘markttoezicht’, waarbij de overheid niet of slechts op grote afstand toekijkt, werkt is afhankelijk van factoren zoals de vraag of gereguleerden gevoelig(er) zijn voor prikkels van media, brancheverenigingen , belangengroepen dan voor overheid. Er is in de literatuur evenwel soms ook twijfel over dit type (zelf)regulering; er is geen intrinsiek publiek belang, wellicht alleen imago-overwegingen. 250 Ook voor ‘private toezichthouders’ kunnen kostenoverwegingen gaan meetellen, waarbij door prikkels tot klantenbinding er minder strenge toetsing plaatsvindt, dan onder publiek toezicht.

247 248

249 250

H.G. van der Voort, Confrontaties van coregulering, Tijdschrift voor toezicht 2011, 2, p. 52. Zie ook de vier bestuursvarianten in rapport Schoordijk instituut 2003 inzake certificering, waarbij zij onderscheiden een Marktordeningvariant ( keurmerk via accreditatie van certificerende instelling), een Toezichtsvariant (vrijwillige certificatie), de toelatingsvariant (certificaat als wettelijk erkend bewijs van voldoen aan wettelijke of Europese eisen) en verplichte of vrijwillige certificatie (aanwijzing certificerende instelling), zie: Ph. Eijlander, G.J, M Evers, & R.A.J. van Gestel, De inkadering van certificatie en accreditatie in beleid en wetgeving. Tilburg: Centrum voor wetgevingsvraagstukken 2003. Eijlander c.s, a.w.,p50. Eijlander c.s, a.w, p.57.


103

B3.3 Doelstelling maatregel leidend voor het reguleringsmodel Een keuze ten aanzien van het regulerings- of toezichtmodel kan – zo laten bovenstaande voorbeelden zien- een mixture bevatten van publieke en private elementen. Zo kan sprake zijn van een kaderwet, waarin een verbinding wordt gelegd met een zelfregulerend instrument (b.v. het verbindend verklaren een branchecode, zoals bij EVC). In dit model worden de materiële normen elders gesteld, maar via de wet bekrachtigd. Ook ten aanzien van de uitvoering en het toezicht zijn verschillende modellen mogelijk; het ‘wat’ en het ‘wie’ kunnen gescheiden zijn. In zijn algemeenheid zijn er – volgens de literatuur- verschillende positieve aspecten bij zelfregulering 251 het is sneller, minder kostbaar in de handhaving, er zijn private en geen publieke middelen mee gemoeid, er is geen directe bemoeienis met geschillen, er is sprake van ‘lagere verborgen beleidskosten’, en instellingen kunnen een keuze maken. Er zijn ook nadelen: de afdwingbaarheid van normen is beperkter, dergelijke regulering kan de concurrentie beperken, er is sprake van ‘rent seeking’ (kosten voor i.c. visitatie en classificatie). Ten opzichte van overheidsregulering is de rechtszekerheid in de regel moeilijker te waarborgen door beperkte afdwingbaarheid, en er is veelal minder of geen controle door de overheid op degene die de regels stelt: de regulator. Er is sprake van privaat betaalde nalevingskosten, maar wellicht ook nog additionele kosten voor metatoezicht door de overheid (minister). Alternatieve regulering hoeft zich overigens niet te beperken tot het domein van de private of zelfregulering. Zo kan binnen het domein van de uitwerking van bestuursbevoegdheden gekozen worden voor beleidsregels of voor algemeen verbindende voorschriften, dit is reguleringstechniek. 252 In de praktisch-juridische uitwerking zijn dan wel verschillen te ontwaren. Zo binden wetsinterpreterende beleidsregels wel de opsteller, maar niet de normadressaat. 253

B3.4 Kaders bij de keuze voor een publiekrechtelijk of privaatrechtelijk geregeld coördinatiepunt We bespreken hieronder de randcondities bij de instelling van drie vormen die mogelijk relevant zijn bij de regeling van het NCP: te weten het zelfstandig bestuursorgaan (hierna: ZBO), de overheidsstichting en de rechtspersoon met wettelijke taak (RWT).

251

B.E. Baarsma, Afwegingskader bij het gebruik van zelfreguleringsinstrumenten, Tijdschrift voor Toezicht 2010/3, p.7 252 Zie F.J. van Ommeren, Bestuurswetgeving en haar alternatieven: een verkenning van beleidsregels, algemene voorwaarden van de overheid en normalisatienormen als prototype. Regel Maat 2008/3, p. 74 e.v 253 HR 23 mei 2003, AB 2004, 157 met nt. FvO.


104

In al deze vormen is – in gradaties- er een betrokkenheid vanuit de overheid, gerelateerd ook aan de wettelijke taak of het openbaar gezag dat een orgaan of rechtspersoon uitoefent. De Commissie Leijnse heeft in haar rapport een duidelijke voorkeur uitgesproken voor een publiekrechtelijke figuur in de vorm van een ZBO, analoog aan de NVAO. Zoals gezegd nopen ons inziens noch de Aanbeveling, noch artikel 23 Grondwet voorshands tot een publiekrechtelijke regeling, zolang er geen daadwerkelijke rechtsgevolgen verbonden zijn aan de inschaling van de kwalificatie. Ten aanzien van de keuze voor een publiekrechtelijke of privaatrechtelijke figuur zijn er naast de Europeesrechtelijke of grondrechtelijke kaders, ook andere (wettelijke) kaders in de beschouwing mee te nemen. Zo zou bijvoorbeeld afgevraagd kunnen worden of het voor de hand ligt dat het NCP de vorm krijgt van een ZBO. Artikel 1 sub a van de Kaderwet ZBO’s 254 omschrijft een ZBO als een orgaan van de centrale overheid dat bij de wet, krachtens de wet bij AMvB of krachtens de wet bij minsteriele regeling met openbaar gezag is bekleed en dat niet hiërarchisch ondergeschikt is aan de minister. Wettelijke grondslag en bekleed zijn met openbaar gezag vormen aldus centrale criteria om de Kaderwet van toepassing te verklaren. E.e.a betekent dat organen van privaatrechtelijke rechtspersonen die openbaar gezag bezitten, bijvoorbeeld omdat zij een publieke taak vervullen die met overheidsmiddelen wordt bekostigd niet onder Kaderwet kunnen vallen. Volgens artikel 3 Kaderwet ZBO’s kan een ZBO uitsluitend worden ingesteld indien:  (a) er behoefte is aan onafhankelijke oordeelsvorming op grond van specifieke deskundigheid;  (b) er sprake is van strikt regelgebonden uitvoering in een groot aantal individuele gevallen;  (c) participatie van maatschappelijke organisaties in verband met de aard van de betrokken bestuurstaak bijzonder aangewezen moet worden geacht. Keuze voor de figuur van zelfstandig bestuursorgaan betekent dat de kaderwet van toepassing is. Dit houdt in een inlichtingenplicht van het ZBO aan de minister (artikel 20 kaderwet ZBO), een bevoegdheid van de minister om beleidsregels te stellen ten aanzien van de taakuitoefening (artikel 21), besluiten te vernietigen (artikel 22) en in te grijpen bij ernstige taakverwaarlozing (artikel 23).

254

Stb. 2006, 587.


105

Ten aanzien van de keuze voor een ZBO is de ministeriële verantwoordelijkheid volgens Zijlstra 255 geen beslissend argument. Ook na verzelfstandiging kan de minister na een incident ter verantwoording worden geroepen, alleen kan de minister en de Kamer het ZBO niet dwingen in het individuele geval tot een andere beslissing. De instelling van een ZBO hoeft ook niet te leiden tot betere taakuitoefening (scheiding tussen beleid en uitvoering is aldus geen valide argument). Het participatieargument is volgens Zijlstra vaak dubbelzinnig; men is bang voor belangenverstrengeling, maar dat hoeft geen beletsel te zijn, mits periodiek wordt bezien of participanten nog representatief zijn. 256 De lijn van de huidige wetgever is dat de instelling van nieuwe ZBO’s zeer terughoudend gebeurt. 257 Aanwijzing voor de regelgeving nr. 124a stelt in dit verband dat bij een regeling waarbij een zelfstandig bestuursorgaan wordt ingesteld of een taak aan een zelfstandig bestuursorgaan wordt opgedragen, de noodzaak daartoe moet worden gemotiveerd aan de hand van vragen zoals ‘waarom moet de overheid de taak behartigen of blijven behartigen’? Er is in die zin ook een verbinding met nr. 7 onder c van de aanbevelingen: onderzocht moet worden of de gekozen doelstellingen kunnen worden bereikt door middel van het zelfregulerend vermogen in de betrokken sector of sectoren dan wel of daarvoor overheidsinterventie noodzakelijk is. Een belangrijke vraag is ook ten aanzien van de materiële grondslag bij een ZBO, is of het ZBO openbaar gezag uitoefent. Dat openbaar gezag, gebaseerd op jurisprudentie van art. 1:1 lid 1 onderdeel b Awb, 258 kan worden verkregen krachtens een wettelijk voorschrift, terug te voeren op wet in formele zin, danwel doordat de overheid overwegende invloed heeft op het beheer van de rechtspersoon of doordat sprake is van een taak welke de overheid zich heeft aangetrokken en de uitvoering van die taak door de rechtspersoon of haar organen met overheidsgelden wordt bekostigd. Deze laatste criteria vloeien voort uit de zogenaamde Silicose- jurisprudentie en zijn gerelateerd aan het verstrekken van subsidie of uitkeringen, zoals een stichting die functioneert als doorgeefluik. Soms kan het ook zo zijn dat een rechtspersoon in de loop der tijd door de overheid als ZBO wordt aangewezen; dit is bijvoorbeeld gebeurt met de Raad voor Accreditatie. Ter implementatie van verordening (EG) nr. 765/2008 van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 9 juli 2008 (PbEU L 218) tot vaststelling van de eisen inzake accreditatie en markttoezicht betreffende het verhandelen van producten en tot intrekking van verordening (EG) nr. 339/93 moest voorzien worden in de aanwijzing van de nationale accreditatie-instantie; dit is de RvA geworden via de Wet aanwijzing nationale accreditatieinstantie, waarbij de Raad een ZBO is geworden onder de verantwoordelijkheid van de minister van ELI (thans EZ).

255 256 257 258

S.E. Zijlstra, Bestuurlijk organisatierecht, Deventer: Kluwer 2009, p.209. Zijlstra, a.w., p.209 Zijlstra, a.w., 208. Zijlstra a.w, p.49.


106

Naast ZBO’s kan er ook in andere rechtsvormen sprake zijn van het uitoefenen van een publieke taak of openbaar gezag. Zo is een andere categorie de overheidsstichtingen. De oprichting van een overheidsstichting door de staat betekent toepassing van artikel 34 Comptabiliteitswet, d.w.z een voorhangprocedure bij het parlement. Een overheidsstichting is een stichting die de Staat heeft opgericht, mede opgericht of doen oprichten. ‘Doen oprichten’ houdt in dat de stichting formeel door derden is opgericht, maar dat ze zonder betrokkenheid van het Rijk, bijvoorbeeld via een vermogensbijdrage of een afnamegarantie, niet zou zijn opgericht. De Rekenkamer 259 gaat in zijn definitie uit van het criterium van actieve of formele betrokkenheid van de overheid bij de oprichting. Volgens de Rekenkamer impliceert de oprichting van een overheidsstichting per definitie een publiek belang en daarmee ook ministeriële verantwoordelijkheid daarvoor. “Uiteraard dient een subsidie of overheidsopdracht aan een bestaande, door particulieren opgerichte stichting, ook een publiek belang. Maar het feit dat er toch overheidsstichtingen worden opgericht geeft aan dat departementen soms in een bijzonder publiek belang willen voorzien waarin particuliere stichtingen niet op goede wijze (kunnen) voorzien. Gegeven zijn inhoudelijke betrokkenheid bij de oprichting van de overheidsstichting, ligt er hoe dan ook een verantwoordelijkheid bij de minister om de open inrichting van die stichting goed te regelen.” 260 Daarnaast vormt een te onderscheiden categorie de rechtspersonen met een wettelijke taak, (RWT’s). RWT’s zijn volgens de Comptabiliteitswet ‘rechtspersonen voor zover die een bij of krachtens de wet geregelde taak uitoefenen en daartoe geheel of gedeeltelijk worden bekostigd uit de opbrengst van bij of krachtens de wet ingestelde heffingen’ (artikel 91, eerste lid onder d, Cw 2001). Daartoe moeten de organisatie voldoen aan de criteria van het zijn van rechtspersoon, er moet sprake zijn van een wettelijke taak; en geheel of gedeeltelijk gefinancierd uit de opbrengst van wettelijke heffingen. Met name ten aanzien van het wettelijke taak criterium is in de doctrine en jurisprudentie discussie. De Rekenkamer stelt dat het meest aangewezen lijkt om pas van een wettelijke taak te spreken indien de wet dwingende voorwaarden stelt die specifiek gelden op de werkzaamheden of het samenstel daarvan. Dat sluit bijvoorbeeld het bakken van brood als wettelijke taak uit, omdat daar de eisen gesteld zijn aan het object zelf, te weten het brood dat aan bepaalde kwaliteitseisen moet voldoen. Het betreffende wetsartikel voor RWT’s spreekt over rechtspersonen die een wettelijke taak uitoefenen. Dat betekent volgens de Rekenkamer dat de rechtspersoon met een wettelijke taak niet per se ook bij of krachtens de wet met de uitoefening van een wettelijke taak hoeft te zijn belast.

259

Kamerstukken II 2010/11, 31 887, nr. 4 p.5 (rapport zicht op overheidsstichtingen). Kamerstukken II 2010/11, 31 887, nr. 4, p. 6.

260


107

“Naast deze publiekrechtelijke manier - waarbij sprake is van een eenzijdige rechtshandeling van de overheid (attributie, delegatie, mandaat, concessie (oud), erkenning, accreditatie) - kan een organisatie ook via privaatrechtelijke manier aan een wettelijke taak komen. In dat geval is er sprake van een tweezijdige overeenkomst met de overheid (contract, convenant) of een eenzijdige privaatrechtelijke rechtshandeling, zoals de oprichting door de overheid van een privaatrechtelijke rechtspersoon met een bepaalde statutaire taak, die wettelijk geregeld is (zoals het Nationaal Restauratiefonds)”. 261 Er kan dus ook via een privaatrechtelijke manier een publiekrechtelijke taak worden opgedragen of overgedragen. Ten aanzien van de verantwoordelijkheden en de bevoegdheden van de minister jegens de rechtspersoon geldt wat in wettelijke regeling, statuten dan wel overeenkomst is bepaald. De keuze ten aanzien van een publiekrechtelijke of privaatrechtelijke regeling heeft niet alleen implicaties voor het forum van rechtsbescherming, maar de overheid heeft b.v. bij een publiekrechtelijke regeling door het eenzijdige karakter daarvan meer flexibiliteit en mogelijkheden om veranderingen aan te brengen in de relatie met de rechtspersoon dan bij een privaatrechtelijke overeenkomst: wijzigingen daarin kunnen alleen met wederzijds goedvinden. De Rekenkamer 262 geeft aan dat vaak combinaties van publiekrechtelijke en privaatrechtelijke relaties voorkomen. In een convenant worden nadere afspraken gemaakt over de uitvoering van de opgedragen wettelijke taak. Het kan ook zijn dat bijvoorbeeld in een subsidiebeschikking of -regeling voorwaarden worden gesteld aan de uitvoering van de taak die de derde bij overeenkomst heeft gekregen. Hoe meer er echter gekozen wordt voor een combinatie van publiekrechtelijke en privaatrechtelijke regeling, hoe complexer de regeling wordt. De vraag is in hoeverre het boven beschreven kader nu richtinggevend is ten aanzien van de juridische inkleding van het NCP. De Commissie Leijnse heeft een duidelijke voorkeur uitgesproken voor de instelling van een ZBO, maar gelet op de aanwijzingen voor de regelgeving en de terughoudende lijn die gehanteerd wordt, zou een bijzondere motivering vereist zijn. Het karakter van het NCP moet in ieder geval passen bij de functie, taken en eventuele bevoegdheden (uitoefenen van openbaar gezag) door het NCP. Zolang een duidelijk publiekrechtelijk civiel effect ontbreekt aan de inschaling zou een publiekrechtelijk figuur zoals een (publiekrechtelijk )ZBO niet voor de hand liggen.

261

Algemene Rekenkamer, Verantwoording en toezicht bij organisaties op afstand van het Rijk, Den Haag: Algemene Rekenkamer 2012 p.85. 262 Algemene Rekenkamer, a.w. 2012, p.85.


108

Bijlage 4

Wettelijke implementatie EQF in andere Europese landen.

B4.1 Vlaanderen Status Op 30 april 2009 werd de Vlaamse kwalificatiestructuur (VKS) goedgekeurd en wettelijk vastgelegd in een decreet. Op 30 augustus 2011 volgden de nodige amendementen om het decreet daadwerkelijk te kunnen uitvoeren. De implementatie van de Vlaamse kwalificatiestructuur vond plaats in het voorjaar van 2012. De VKS is in 2011 gekoppeld aan het EQF. Korte samenvatting wijze implementatie 263 In de Vlaamse kwalificatiestructuur worden alle erkende kwalificaties systematisch verzameld en geordend. Dit gebeurt op basis van een raamwerk, het Vlaamse kwalificatieraamwerk. Dit raamwerk is opgebouwd uit acht niveaus. Elk niveau wordt generiek beschreven aan de hand van vijf descriptorelementen: kennis, vaardigheden, context, autonomie en verantwoordelijkheid. De Vlaamse kwalificatiestructuur maakt een onderscheid tussen beroepskwalificaties en onderwijskwalificaties. Een beroepskwalificatie geeft een overzicht van de competenties waarmee een beroep kan worden uitgeoefend. Een beroepskwalificatie kan behaald worden via onderwijs, opleiding of het laten erkennen van praktijkervaring. Het is ‘een afgerond en ingeschaald geheel van competenties waarmee een beroep kan worden uitgeoefend’. De procedure voor erkenning en inschaling van beroepskwalificaties ziet er als volgt uit. Beroepskwalificatiedossiers die in aanmerking komen voor erkenning worden na opstelling gevalideerd. Met validering wordt nagegaan of met het geheel aan competenties opgenomen in het dossier een beroep kan worden uitgeoefend en of het geheel aan competenties een arbeidsmarkt, maatschappelijke of culturele relevantie heeft. De validering wordt uitgevoerd door een commissie onder afhankelijk voorzitterschap die is samengesteld uit twee vertegenwoordigers van sociale partners en twee vertegenwoordigers vanuit VDAB/SYNTRA. 264 Het Agentschap voor Kwaliteitszorg in Onderwijs en Vorming (AKOV) treedt op als secretaris van de commissie.

263

De tekst in deze paragraaf is in belangrijke mate ontleend aan: De Vlaamse kwalificatiestructuur, Ontwikkeld, Goedgekeurd, Geïmplementeerd, Vlaamse overheid/AKOV 2012. 264 VDAB is de Vlaamse Dienst voor Arbeidsbemiddeling en Beroepsopleiding. SYNTRA Vlaanderen is het Vlaams Agentschap voor Ondernemerschapsvorming.


109

Na validering is inschaling mogelijk. Inschalen is het toekennen van een niveau van de VKS aan het beroepskwalificatiedossier. Inschaling vindt plaats door een breed samengestelde commissie (SERV, VLOR 265 en VDAB/SYNTRA Vlaanderen) die eveneens onafhankelijk wordt voorgezeten en waarvan secretariaat ligt bij AKOV. Vervolgens kan de Vlaamse regering, op basis van de resultaten van validering, inschaling en (marginale) toetsing van het proces (en op basis van een door AKOV opgesteld ‘erkenningsadvies’) overgaan tot erkenning van een beroepskwalificatie. Een erkende beroepskwalificatie wordt door AKOV opgenomen in een databank. 266 Een onderwijskwalificatie is ‘een afgerond en ingeschaald geheel van competenties die noodzakelijk zijn om maatschappelijk te functioneren en te participeren, waarmee verdere studies in het secundair of hoger onderwijs kunnen worden aangevat of waarmee beroepsactiviteiten kunnen worden uitgeoefend’. Onderwijskwalificaties worden uitsluitend uitgereikt door onderwijsinstellingen. Onderwijskwalificaties bestaan, afhankelijk van het onderwijsniveau en de onderwijsvorm, uit één of meerdere beroepskwalificaties, eindtermen en/of specifieke eindtermen. Voor onderwijskwalificaties gelden verschillende procedures al naar gelang het VKS niveau (1-5 of 6-8). Voor niveau 1-5 wordt allereerst door AKOV (op eigen initiatief of ‘op vraag van iedere belanghebbende’) een voorstel van een ingeschaalde onderwijskwalificatie (afhankelijk van het beoogde niveau bestaande uit een combinatie van beroepskwalificaties, eindtermen en/of specifieke eindtermen) uitgewerkt. Op het voorstel wordt door een bevoegde instantie advies uitgebracht. Deze bevoegde instantie is, afhankelijk van het VKS niveau, de VLOR en/of de HBO-commissie. Vervolgens wordt de onderwijskwalificatie, rekening houdend met het advies, erkent door de Vlaamse regering. Erkende onderwijskwalificaties worden door AKOV opgenomen in een databank. Voor onderwijskwalificaties op niveau 6-8 geldt de navolgende procedure. Van elke opleiding worden de domeinspecifieke leerresultaten (DLR) beschreven waarover elke afgestudeerde dient te beschikken. De instellingen die de opleiding aanbieden beschrijven deze leerresultaten, onder coördinatie van de VLIR en VLHORA. 267 Alle hogescholen en universiteiten moeten dus de beoogde domeinspecifieke leerresultaten ("intended learning outcomes") bepalen van hun bachelor- en masteropleidingen. De VLUHR 268 stelt de domeinspecifieke leerresultaten vast, na advies van de VLIR-VLHORA stuurgroep.

265

SERV is de Sociaal Economische Raad Vlaanderen. VLOR is de Vlaamse Onderwijsraad. Zie: http://www.ond.vlaanderen.be/kwalificatiestructuur/kwalificatiedatabank/ (geraadpleegd op 25 juni 2013). 267 VLIR is de Vlaamse Interuniversitaire Raad, het overlegorgaan van de Vlaamse universiteiten. VLHORA is de Vlaamse Hogescholenraad. 268 VLUHR is de Vlaamse Universiteiten en Hogescholen Raad. 266


110

De domeinspecifieke leerresultaten van de graden bachelor, master en doctor worden automatisch opgenomen (ingeschaald) als kwalificaties van respectievelijk niveau 6, 7 en 8. Deze ‘inschaling’ ligt bij de instellingen van hoger onderwijs die de kwalificaties aanbieden. Vervolgens wordt een erkenning uitgevoerd door de NVAO. In de erkenning wordt nagegaan of de procedures gevolgd zijn en of de niveauaanduiding binnen VKS correct is. De NVAO geeft hierbij nadrukkelijk alleen een uitspraak over de niveaubepaling op basis van afdekking van de niveaudescriptoren door de domeinspecifieke leerresultaten, en niet een uitspraak over de inhoud van de domeinspecifieke leerresultaten. 269 De erkende onderwijskwalificaties worden opgenomen in een databank door AKOV. De erkende domeinspecifieke leerresultaten worden uiteindelijk toegepast tijdens visitaties van de opleidingen en komen in de plaats van de domeinspecifieke referentiekaders die door visitatiecommissies in het verleden werden opgesteld. Domeinspecifieke leerresultaten zijn gezamenlijk beschreven elementen, die voor elke betreffende opleiding gelden. Individuele instellingen kunnen daarenboven in het kader van verdere profilering of differentiëring van de opleidingen opleidingsspecifieke leerresultaten toevoegen aan deze gezamenlijke leerresultaten. In dat geval zullen de in het Hoger onderwijsregister (HOR) beschreven doelstellingen en eindtermen zowel de gevalideerde domeinspecifieke leerresultaten die opgenomen zijn in het kwalificatieregister bevatten als de opleidingsspecifieke. Uiteindelijk worden met deze procedure alle opleidingen in het Vlaamse hoger onderwijs gekoppeld aan gevalideerde leerresultaten. Positie NCP Voor Vlaanderen is het Agentschap voor Kwaliteitszorg in Onderwijs en Vorming (AKOV) het ‘national coördination point EQF’. Als NCP-EQF heeft AKOV vier taken: 1. Het koppelen van het Vlaams kwalificatieraamwerk aan het European Qualifications Framework. AKOV stelde hierover een uitgebreid koppelingsrapport op. 2. Een duidelijke methode gebruiken om het Vlaamse kwalificatieraamwerk te koppelen aan het European Qualifications Framework. 3. Het aanbieden van informatie over de koppeling, ook op Europees vlak. 4. Het aanzetten van alle belangengroepen om in de toekomst met de kwalificatiestructuur aan de slag te gaan. Daarnaast treedt AKOV, zo bleek al uit bovenstaande, op als procesbegeleider bij het opstellen van beroepskwalificatiedossiers. Voorts coördineert AKOV de procedure en het werkproces tot erkende beroeps- en Onderwijskwalificaties en staat AKOV, met uitzondering van de kwalificaties van het hoger onderwijs, waarvoor de NVAO bevoegd is, in voor de kwaliteitsborging van de Vlaamse kwalificatiestructuur. Tot slot registreert en communiceert AKOV de erkende beroeps- en onderwijskwalificaties. 269

De door NVAO gevalideerde domeinspecifieke leerresultaten zijn alhier opgenomen http://www.nvao.net/domeinspecifieke_leerresultaten (geraadpleegd op 25 juni 2013).


111

B4.2 Ierland Status Het Ierse ‘National Framework of Qualifications (NQF) bestaat sinds 2003 en is het ‘single structure mechanism’ voor erkenning van alle formele in informele kwalificaties in Ierland. Het NQF is in 2006 gekoppeld aan het Bologna Framework en in 2009 gekoppeld aan het EQF. Implementatie EQF 270 Het NQF is een systeem van 10 niveaus die worden gebruikt om het Ierse kwalificatieraamwerk te beschrijven. De 10 niveaus “capture all learning, from initial stages to the most advanced; qualifications achieved in schools, further education and training and higher education and training are included.” 271 Bij de ontwikkeling van het NFQ en de daarmee verbonden regelgeving en systeemherzieningen stonden ‘learning outcomes’ centraal. Learning outcomes in het NQF zijn “indicators of what a person knows, can do and understands, rather than time spent on a programme.” Het NQF is nadrukkelijk gepositioneerd als een referentiepunt voor de ontwikkeling van curricula leidende tot erkende NQF kwalificaties. Artikel 43 van de Qualifications and Quality Assurance (Education and Training) Act 2012 272 schaart het reeds ontwikkelde NQF onder de reikwijdte van de wet. In hetzelfde artikel wordt ook (samenvattend) het uitgangspunt neergezet dat alle ‘awards’ zijn verbonden met een niveau binnen het NQF. Positie NCP 273 Recentelijk is de positie van het Ierse NCP gewijzigd. Op 6 november 2012 is namelijk via voornoemde Qualifications and Quality Assurance (Education and Training) Act 2012 de Quality and Qualifications Ireland (hierna ook: QQI) ingesteld. QQI is in feitelijk een samenvoeging van een viertal bestaande organisaties 274 met “both awarding and quality assurance responsibilities.”

270

De tekst in deze paragraaf is mede ontleend aan: Cedefop, Analysis and overview of NQF developments in European countries - Annual report 2012 (Working paper No 17), Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2013 , p. 124-128. 271 Zie voor een overzicht van het NQF: http://www.qqi.ie/Pages/National%20Framework%20of%20Qualifications.aspx (geraadpleegd op 25 juni 2013). 272 http://www.oireachtas.ie/documents/bills28/acts/2012/a2812.pdf (geraadpleegd op 25 juni 2013). 273 Informatie in deze paragraaf is in belangrijke mate afkomstig van de website van Quality and Qualifications Ireland (QQI): http://www.qqi.ie (geraadpleegd op 25 juni 2013). 274 Het betreft the Further Education and Training Awards Council (FETAC), the Higher Education and Training Awards Council (HETAC), the National Qualifications Authority of Ireland (NQAI) and the Irish Universities Quality Board (IUQB).


112

De QQI heeft alle taken en bevoegdheden van de vier rechtsvoorgangers overgenomen, aangevuld met enkele aanvullende taken. The Qualifications Services section is verantwoordelijk voor de wettelijke taken gerelateerd aan de kwalificaties. De belangrijkste taken omvatten:  



 



Het promoten, onderhouden, verder ontwikkelen en implementeren van het NFQ. Het vaststellen van de normen van kennis, vaardigheid of competentie te verwerven door leerlingen voordat een ‘award’ kan worden gemaakt door de Autoriteit of door een provider om die bevoegdheid te delegeren. Het bepalen van beleid en criteria voor toegang, overdracht en progressie in relatie tot studenten, en het monitoren van procedures in de relatie tussen studenten en aanbieders. Het vaststellen van een praktijkcode voor het leveren van onderwijsprogramma’s voor internationale studenten. Het vaststellen, onderhouden en ontwikkelen van een database met informatie over ‘awards erkend binnen het Framework, onderwijsprogramma’s die leiden tot erkende toekenningen “and any other programmes the Authority thinks appropriate”. Samenwerking met internationale kwalificatie organen en kwaliteitszorg, in het bijzonder o (i) contacten met ‘awarding bodies’ buiten de overheid met als doel het faciliteren van de erkenning van de overheid voor door die organen toegekende ‘awards’. o (ii) Het faciliteren buiten de overheid van awards van de overheid.

In Ierland worden de EQF-niveaus sinds juni 2012 (via een diplomasupplement) vermeld op certificaten en diploma’s.

B4.3 Overige landen In andere Europese landen is er een grote variëteit aan de wijze waarop het EQF in de wet verankerd is, of wordt en de taken en bevoegdheden met betrekking tot inschaling of registratie van kwalificaties. 275 Dominant lijkt daarbij de publiekrechtelijke inkadering en implementatie. Zo is in Frankrijk bij wet van 17 januari 2002 aan het CNCP (een commissie waar zowel ministeriele vertegenwoordigers, vertegenwoordigers van de regio’s, maar ook sociale partners in zitten) de verantwoordelijkheid gegeven voor het bijhouden van het register (het Répertoire national des certifications professionnelles). In Frankrijk zijn ook registraties ‘op verzoek’ mogelijk, maar deze zijn wel publiekrechtelijk ingebed en worden bij besluit genomen. Ook de verzoekende partijen lijken (prima facie) alleen te kunnen worden gedaan door regionale, nationale of publiekrechtelijke lichamen. 276 275

Zie Cedefop, Analysis and overview of NQF developments in European countries - Annual report 2012 (Working paper No 17), Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2013. 276 Vgl. Referencing of the national framework of French certification in the light of the European framework of certification for lifelong learning, 2010, p.32.


113

Bijlage 5

Gesprekspartners

Er zijn op feitelijke informatie vergaring gerichte gesprekken gevoerd met: -

Mw. Dr A.H.H.M. Kempers-Warmerdam - directeur Stichting Examenkamer

-

Mw. Drs. R. Kleingeld - Directeur NCP NLQF

-

H. Ponds - beleidsmedewerker Nederlands Vlaamse Accreditatieorganisatie

Tussenresultaten van het onderzoek zijn besproken met: -

Prof. mr. P.J.J. Zoontjens - hoogleraar onderwijsrecht Universiteit van Tilburg en lid Onderwijsraad

-

Drs. S.D. Broek - senior researcher bij Panteia

Voor de situatie in Vlaanderen is informatie ingewonnen via -

Dhr. W. Boomgaert - Adj. directeur (tevens EQF expert) bij het Departement onderwijs en vorming van de Vlaamse Overheid

-

Mw. R. Dunon – adviseur Strategisch Onderwijs en Vormingsbeleid bij het Departement onderwijs en vorming van de Vlaamse overheid

-

mw. K. Huylebroeck, juridisch adviseur Strategisch Onderwijs en Vormingsbeleid bij het Departement onderwijs en vorming van de Vlaamse overheid

-

mr. B. Steen, onderwijsjurist verbonden aan het Interuniversitair Centrum voor onderwijsrecht Antwerpen


114

Bijlage 6

Literatuurlijst

Algemene Rekenkamer, Verantwoording en toezicht bij organisaties op afstand van het rijk, Den Haag: Algemene Rekenkamer 2012 Angeren, H.M. van, Mag de ministeriële verantwoordelijkheid voor het bestuur worden beperkt? Rechtsgeleerd magazijn Themis / rm Themis 1996, nr. 10. Baarsma, BE. Koopmans, C, Mulder, J, Nooij, M, de, Zijderveld., C, Goed(koop) geregeld: Een kostenbatenanalyse van wetgeving en zelfregulering, Amsterdam: SEO Economisch Onderzoek 2004. Baarsma, B.E, Afwegingskader bij het gebruik van zelfreguleringsinstrumenten, Tijdschrift voor Toezicht 2010, nr. 1,. Backx, H.A.M, Het particulier onderwijs, Tilburg: Universiteit van Tilburg 1994. Barents,R, Brinkhorst, L.J., Grondlijnen van Europees Recht, Deventer: Kluwer 2012. Barkhuysen T, Emmerik, M.L. van, De eigendomsbescherming van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM en het Nederlandse burgerlijk recht (preadviezen Nederlandse vereniging voor burgerlijk recht), Deventer: Kluwer 2005 Broek, A. van den,. Kerstens, J. Braaksma, Graumans, J, De blik naar buiten, Den Haag: Onderwijsraad 2004 Cedefop, Analysis and overview of NQF developments in European countries - Annual report 2012 (Working paper No 17), Luxembourg: Publications Office of the European Union 2013 Commissie NLQF – EQF, Introductie van het Nederlands Nationaal Kwalificatiekader NLQF in nationaal en Europees perspectief , ’s Hertogenbosch: Cinop 2011 Coles, C, Referencing national qualifications levels to the EQF, Luxemburg: European Commission publication office, 2011 Eijlander, Ph, Evers, G.J & Gestel, R.A.J. van, De inkadering van certificatie en accreditatie in beleid en wetgeving, Tilburg: Centrum voor wetgevingsvraagstukken 2003.

Garben, S, EU Higher Education Law, Alphen aan den Rijn: Wolters Kluwer 2011 Giessen, I, Alternatieve regelgeving en privaatrecht, Deventer: Kluwer 2007. Inspectie van het Onderwijs, Kwaliteit EVC-procedures in het mbo-Inspectie voor het onderwijs, Utrecht: Inspectie voor het Onderwijs 2009 Inspectie van het Onderwijs, Examencommissies en ervaringscertificaten, Utrecht: Inspectie van het onderwijs 2012. Kortes,H.J.H.L, Een te grijs gebied Accreditatie in het bestuursrecht, RegelMaat 2002,nr.4.


115

Mentink, M, Vermeulen, B.P Artikel 23 Grondwet, De basis van het Nederlandse onderwijsrecht, Den Haag: SDU 2011 Minderman, G.M, Tweede Kamer en rijksfinanciën: een studie naar parlementaire sturing van rijksfinanciën in Nederland Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2000 Ommeren, F.J. van, Bestuurswetgeving en haar alternatieven: een verkenning van beleidsregels, algemene voorwaarden van de overheid en normalisatienormen als prototype, Regel Maat 2008/3. Onderwijsraad, Vaste grond onder de voeten, Den Haag: Onderwijsraad 2002, Onderwijsraad, De invloed van Europa op het Nederlandse onderwijs, Den Haag: Onderwijsraad 2004 Onderwijsraad, Examinering, draagvlak en toegankelijkheid, Den Haag: Onderwijsraad 2006. Onderwijsraad, Een diploma van waarde, Den Haag: Onderwijsraad 2010 Onderwijsraad, Over de drempel van postinitieel leren, Den Haag: Onderwijsraad 2012. Onderwijsraad, Artikel 23 in maatschappelijk perspectief, Den Haag onderwijsraad: 2012 Sociaal Economische Raad, Werk maken van scholing, advies over de postinitiële scholingsmarkt, Den Haag: SER 2012 Schoonhoven, R. van, Ruimte, regels en beroepsonderwijs, Amsterdam: SWP 2010 Schoonhoven, R. van, Educatie op een kruispunt. ontwikkelingsrichtingen voor Volwasseneneducatie. Rotterdam: Actis advies 2012 Schutter, J. de, Mbo 4 kwalificaties die vermoedelijk voldoen aan NLQF-niveau 5; een verkennende studie in opdracht van de MBO-raad, Hoorn: Van Beekveld en Terpstra 2011. Verbruggen, M., De Bolognaverklaring en het Europees onderwijsbeleid: enkele juridische kanttekeningen, in: Onderwijsraad, Het Europa van het hoger onderwijs, Den Haag: Onderwijsraad 2002 Vermeulen B.P, Kuijer,A. Toegang tot onderwijs binnen de Europese unie, Utrecht: Nederlands Centrum Buitenlanders 1997 Zijlstra, S.E. Bestuurlijk organisatierecht, Deventer: Kluwer 2009 Zoontjens, P.J.J., Het beweeglijke recht op onderwijs. Op zoek naar ankerpunten in een permanente ontwikkeling (oratie UvT). Den Haag: Boom Juridische Uitgevers 2003. Zoontjens, P.J.J, Nijssen, A.J, ‘De universiteit’: onderzoek naar de bescherming van instellingsbenamingen, graden en titels, Utrecht/Tilburg: Sardes 2010


116

IMPLEMENTATIE VAN HET NLQF

Recommend Documents