~Ilami ~ámbrhős}ék
JELENTÉS az önhibájukon kívül hátrányos helyzetben Iciegészítő
támogatásának
lévő
önkormányzatok
ellenőrzéséről
1992. június
95.
ÁLLAMI SZÁMVEVŐSZÉK V- 1-44/ 1992. Témaszám: 10 1
JELENTÉS az önhibájukon kívül hátrányos helyzetben kiegészítő
támogatásának
lévő
önkormányzatok
ellenőrzéséről
A Magyar Köztársaság 1991. évi állami költségvetéséről és az államháztartás vitelének 199 1. évi szabályairól szóló 1990. évi CIV. törvény l. § (5) bekezdése az önhibájukon kívül hátrányos helyzetben lévő önkormányzatok részére 5 rnilliárd forint kiegészítő támogatást hagyott jóvá. A törvény egyidejüleg rendelkezett arról is, hogy az állami támogatást két részletben kapják meg az önkormányzatok, 1991. március 31-ig az összeg 75 %-a, a továbbiakban pedig 25 %-a kerüljön felosztásra. A kiegészítő támogatás nyújtása a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvényen alapul, melynek 87. § (l) bekezdése intézkedik arról, hogy "az önállóság és a· müködöképesség védelmében kiegészítő állami támogatás illeti meg az önhibáján kívül hátrányos helyzetben lévő települési önkormányzatot. A támogatás feltételeiről és mértékéről az Országgyűlés az állami költségvetési törvényben dönt". A ki egész ítő támogatás célja: "a lakosság elemi ellátását végző intézmények folyamatos üzemeltetésének biztosítása". A Parlament 1991. június 4-i ülésén elfogadta a XIX. törvényt, mely szerint az első ütemben 2 .88 3 rnillió forintot biztosított az önkormányzatok jelzett gondjainak enyhítésére. A fennmaradó 2.117 rnillió forint felosztásáról november 4-i ülésén az 1991. évi LIV. törvény elfogadásával döntött. Az Állami Számvevőszék az Országgyűlés Önkormányzati, Közigazgatási, Belbiztonsági és Rendörségi Bizottságának felkérésre 1991 . október hóban helyszíni ellenőrzés keretében megvizsgálta a pályáztatás második fordulójában részben vagy teljesen elutasított 320 pályázatot. Jelen vizsgálatunkkal 1992. évi munkatervi feladatainknak megfelelően a kiegészítő támogatás juttatásának törvényességét, szabályszerűségét és eredményességét kívántuk ellenőriz ni.
-2-
Vizsgálatunk
fő
célja annak megállapítása volt, hogy:
- mely tényezőkre vezethető vissza az önkormányzatok önhjbájukon kívüli hátrányos pénzügyi helyzetének ldalakulása,
-az önkormányzatok által közölt adatok valósnak
minősíthetők-e, megfelelő
információt nyújtottak-e a pályázatok objektív elbírálásához a Pénzügyminisztérium által kért adatszolgáltatás alapján,
- melyek voltak a támogatási igények felülvizsgálatának módszerei a pályázat első és második fordulójában, megalapozottnak teldnthető-e a Pénzügyminisztérium döntése. A témavizsgálat keretében 209 helyi önkormányzat, ezen belül 189 települési, l megyei, 19 fővárosi kerületi és a fővárosi önkormányzat helyszíni ellenőrzését végeztük el és 256 pályázatot vizsgáltunk felül.
A vizsgálat megállapításai
l. A központi szervek tevékenységének értékelése
1.1 Törvényi
előkészítettség
Az önkormányzatok működőképességének védelmében az 199 1. évi költségvetésben biztosított 5 rnilliárd forint kiegészítő állami támogatás az önkormányzati törvény 87. § (l) bekezdésén és az 1991. évi költségvetési törvény l. § (5) bekezdésén alapszik. A törvényi szabályozás nem konzisztens, mjve1 az önkormányzati törvény a települési önkormányzatok támogatását rendeli el. A Magyar Közlöny 1990. évi 87. számában kézirathibára való hivatkozással helyesbítésre került az önkormányzati törvény szövege, törlölték a "pénzügyi" szót, ennek megfclelően a kiegészítő támogatás az "önhibáján kívül hátrányos helyzetben lévő települési önkormányzatot" illeti meg.
Az 1990. évi CIV. törvény l. § (5) bekezdésében 5 müliárd forint ldegészítő támogatást állapított meg az "önhi bájukon kívül hátrányos pénzügyi helyzetben lévő helyi önkormányzatok" működőképességének megőrzésére.
-3-
Az önkormányzati törvény helyesbHése ellenére került előtérbe a hátrányos pénzügyl helyzet és kibövült a támogatolt kör a megyel önkormányzatokkal, mivel a költségvetési törvény helyi önkormányzatokat határoz meg.
A költségvetési törvény tehát feloldja azt a szabályt, hogy a hátrányos helyzetben lévő települési önkormányzatok az állami költségvetésből - az önkormányzati törvény indokiása szerint alanyi jogon - kiegészítő támogatáshoz juthassanak, ehelyett a pénzügyi helyzetnek ad prioritást. Egyik törvény sem határozza meg az "önhibáján kívüli" kategória fogalmát, továbbá azt, hogy mit kell érteni a "lakosság elemi ellátását végző intézmény"-i kör alatt. A költségvetési törvény indokJási része a következőképpen közelíti meg a kiegészítő támogatásra való jogosultságot: " ....minden önkormányzat először jóváhagyja költségvetését az Országgyűl és által jóváhagyott feltételekkel, ennek során hozzon Intézkedéseket a források - felhasználások összhangjának megteremtésére. Ahol végkép nem nyílik mód, csak ott lehet, s ott is csak a működőképességhez központi forrást biztosítan i".
A törvény elmulasztja meghatározni, milyen itézkedéseket kell tenni a források - felhasználások összhangjának megteremtésére. Felül kell vizsgálni esetleg az önkormányzati intézmények működését , megszüntetni a gazdaságtalan tevékenységeket, felszámolni a kihasználatlan intézményhálózatot, behajtani a bevételi há tralékokat, felderíteni ujabb saját forrásokat, kibővíteni a vállalkozási tevékenységet, kivetni a helyi adókat, félbehagyni a gazdaságtalan beruházásokat. esetleg működési hitelt felvenni a forráshiányra, stb.
Ugyanez vonatkozik a lakosság elemi ellátását
végző
intézményi körre:
A bölcsödei, óvódai, ellátás, az iskola, az egészségügyi ellátás intézményrendszere tartozik csak ide, vagy figyelembe kell venni az alapvető kommunális ellá tást, Uárdák, utak, hidak, autóbuszvárók, lakást, ivóvízhálóza tot ki építő, stb.) biztosító intézményhálózat is.
Nem
egyértelmű
a
müködőképesség
A
megítélésének kérdése sem.
működésképtelcnség
okai összetettek lehet például halmozottan hátrányos helyaz önkormányza t, mert nem rendelkezik az alapvető infrastrukturális létesítményekkcl, az alapellá tást szolgáló intézményhálózattal, a gazdálkodást ellátó és felügyelő apparátussal. De fennállhat a működésképtelenség attól is, hogy erejét meghaladó beruházásokba, felújításokba kezdett, az intézményhálózatot pazarló módon, ésszerűtlenül működte ti, nem építette ki a be.l ső e llenőrzés rendszerét, nem látja cl a felügyeleti jellegű költségvetési ellenőrzést. zetű
A két törvény tehát adós marad az "önhibáján kívül hátrányos / pénzügyi/ helyzetben települési /helyi/ önkormányzat" fogalmának meghatározásában.
lévő
- 4-
A törvényi indoklások utalnak ugyan a nehéz helyzetben lévő önkormányzatok támogatásának szükségességére, azonban a kormányzatra bízzák annak megítélését, hogy melyik önkormányzat szorul támogatásra. Aminősítés
alapja az önkormányzatok pénzügyi helyzete, kimutatott forráshlánya, mivel a hiányos szabályozásból eredően ezzel a megközelítéssellehet csak a vélt, vagy valós forráshiányt levezetni.
A kimutatható forráshiányt fi egyelembe vevő és ennek kizárólagosságát mányzati végrehajtás helytelen a következök miatt: Egy önkormányzat helyzetét elsősorban a társadalmi-gazdasági önkormányzat gazdálkodásának minősége határozza meg.
elismerő
tényezők;
kor-
valamint az
Amennyiben a tényezők együttes hatására egy önkormányzat hátrányos helyzetbe került, ennek csak következménye lehe t a lakosság alapvető ellátását biztosító önkormányzat pénzügyi állapota, és e tényezők milyenségétől függ pénzügyi helyzete. Az önkormányza ti gazdálkodásban érvényesülő forrásszabályozásra tekintettel 1991. évben valójában egy ik önkorányzat sem lehetett forráshiányos, mivel bevételeit úgy kellett megállapítania, illetőleg kiadásait úgy kellett meghatároznia, hogy azok összhangban legyenek egymással. Ez még akkor is igaz. ha egyes kiadásait hitelből kivánta finanszírozni, mivel egyébként a kiadási szintet kellett volna csökkentenie. Ebből eredően
a forráshiány csak számított lehetett, amely egyidejűleg azt is jelenti, hogy a forráshiányok egy része nem volt valós. mivel az csak az önkormányzatok megvalósítani kívánt elképzeléseit jelenthette. Másrészt a pénzügyi állapotból, illetőleg a pénzügyi helyzetből nem itélhető meg az "önhibáján kívül hátrányos helyzet". A Pénzügyminisztériumnak tehát - az ellentmondásos és hiányos törvényi szabályozásból eredően - nem volt egzakt kiindulópontja a támogatási javaslatok kialakításához. Összegezve megállapítjuk A Magyar Köztársaság 199 1. évi költségvetésében biztosított 5 milliárd forint kiegészítő állami támogatás önkormányzatok részére történő felosztásához hiányzott a feltételek törvényi szabályozása. Ezt a hiányt igyekezett a PM a végrehajtás során a gyakorlatával pótolni.
1.2 A központi szervek szerepe a
kiegészítő
támogatás odaítélésében
A költségvetési törvény- mint hivatkoztunk - a kiegész ítő támogatás mértékét határozta meg.
-5-
Egyidejűleg
utasította a Kormányt. hogy - tekintettel a lakosság elemi ellátását végző intézmények folyamatos üzemeltetésére -, legkésőbb 1991. január 15-ig intézkedjen az önkormányzatok e támogatáshoz kapcsolódó adatszolgáltatási kötelezettségére vonatkozóan. Egzakt törvényi szabályozás hiányában a kormányzati intézkedés a pályáztatási formát választotta végrehajtásként A pályáztatás - a költségvetési törvényben foglaltak figyelembevételével - két fordulóban, az év e lső és második felében történt. A szabályozás további ellentmodásaira hívjuk fel a figyelmet, mivel a törvény a felosztás 75-25 %-os arányairól rendelkezett. A 25 %-os tartalékkeret terhérc rendelte el a volt társközségekben létrejött önkormányzatok dologi feltételeinek támogatására nyújtott. meghatározott összegeket, melyek nagyságrendjét már a törvényelőkészítés szakaszában meg lehetett ítélni. Ugyanakkor a szabályozás azt is kimondta. hogy a fennmaradó 25 %-ot az év során előálló pénzügyi feszültségek enyhítésére kell tartalékolni.
A pályáztatás lebonyolításában a Belügyminisztérium és a Pénzügyminisztérium vett részt. valamint közremű.ködői szerepkört töltöttek be a Területi Államháztartási és Közigazgatási Információs Szalgálatok (TÁKISZ-ok). A Belügyminisztérium - a BM - PM közölt fennálló feladatmegosztás révén elsősorban szervezől, közremOködői szerepkört látott el (köriratok. értekezletek stb.) a TÁKISZ-ok segítségéve!, a pályázatok érdemi elbírálásában nem vett részt. Ezért szerepkörére a továbbiakban nem térünk ki. Megjegyezzük azonban, hogy a TÁKISZ-ok - különösen a második fordulóban - olyan feladatot is elláttak, amelyekre hatáskörük nem volt, bár egy PM - BM közös leirat az aktív szerepüket lehetövé tette. Érdemben véleményezték, és bírálták felül a pályázatokat. esetenként az adatszolgáltatási kötelezettség módosításával kimutatták az önkormányza tok "forráshiányá t", javaslatot tettek a támogatás összegére. A TÁKISZ-ok feladata - hatáskör és illetékesség hiányában - csak a kimutatások összesítése és továbbítása lehetett volna.
A pályáztatás tehát érdemben a Pénzügyminisztérium feladata volt. A Pénzügym inisztérium pályáztarási tevékenységét összegző megállapításaink a következők: A pályáztatás nem volt nyílt, mivel hivatalos közlönyben nem tették közzé a pályázat szempontjait. Az csak az adatszolgáltatási kötelezettség kitöltési utasításában jelent meg. melynek alapján az önkormányzatok forráshiányát ki kellett munkálni. A törvényi határidőt - 1991. február 28. - nem tudták tartani, mivel az önkormányzatok egy része akkor még nem rendelkezett elfogadott költségvetéssel. A Kormányülés által elfogadott határidőt nem hirdették meg, a TÁKISZ-okon keresztül március 31 -ben szabták meg. A pályázók többsége február 28-ig elfogadott költségvetés hiányában is benyújtotta igényét. Az önkormányzatok egyensúlyi költségvetéséből nem következett a "forráshiány", ezért csak számított hiányról lehetett sz6.
-6-
Az I. fordulóban kiadott táblarendszer alapján forráshiány nem mutatható ki. Mind a táblarendszer, mind pedigakitöltési utasítás bonyolult, nehezen érthe tő. Ezért az önkormányzatok nagyobb része nem nyúj tott be pályázatot, illetőleg helyenként a TÁIGSZ-okkal együ tt - átdolgozta a kimutatást, és valótlan adatok, vagy megvalósítani óhajtott kívánságai alapján kimutatta a "forráshiányát".
Az l. fordulóban 420 önkormányzat ítélte magát forráshiányosnak, köztük a fővárosi, 19 kerületi, 7 megyei és 403 települési önkormányzat. Az arányokból is látható, hogy a pályázat
a magasabb szakmai kvalifikáltságot feltételezte, mivel a kitöltés bonyolultságára való tekintettel a fővárosiak 86,9 %-a, a megyei önkormányzatok 36,8 %-a, rrúg az önkormányzati törvény által igazán megcélzott, támogatni kívánt települési önkormányzatok kevesebb mint 13 %-a nyújtotta be igényét. A 420 önkormányzat 9,4 milliárd számított forráshiányra igényelt támogatást. A Pénzügyminisztérium - tapasztalva az ellehetetlenült helyzetet, kényszerülve annak feloldására -, a pályázatok elbírálása során: eltért a korábban általa felállított követelményektől, feltételektőL Elsősorban a pályázatokban szereplő szöveges indoklások figyelembevételével próbálta megítélni a támogatás összegét. Tekintve a támogatási, ezen belül a fővárosi igény nagyságát, a fővárosi és a kerületi önkormányzatok részére l milliárd forintot javasolt támogatásként, 1,6 milliárd forint pedig a többi helyi önkormányzat között került felosztásra. Összesen 185 önkormányzat részesült 2,6 milliárd forint támogatásban: Az új önkormányzatok dologi feltételeinek megteremtéséhez benyújtott egyszeri a költségvetési törvényben meghatározott támogatási igény alapján 1469 önkormányzat részesült további 230 millió forint támogatásban. A pályáztatás első fordulója alapján az elbírálás tényleges szempontjai, az odaítélés indokai utólag nem ellenőrizhetők . Ehhez sem a kimutatott "forráshiányok", sem aKitöltési útmutatóban megfogalmazott feltételek nem nyújtottak kiindulópontot
Az 1991. június 4-én elfogadott 1991. évi XIX. törvény a támogatási összegek elfogadásával egyidejűleg,
utólag deklarálta a támogatás szempontjait A feltételrenszer tehát egyáltalán nem lett kidolgozva, mert a jogi formulák alapján utólag és visszamenőleg nem lehet egy feltételrendszert meghatározni. A törvényben kihirdetett bírálati szempontok csak részben egyeznek azokkal, amelyeket a "Kitöltési útmutató" tartalmaz. (A Pénzügyminisztériummal felvett közös jegyzőkönyv sem igazolja vissza az "útmutató" szempontjait.) A pályáztatás második fordulójára az l. félévi önkormányzati beszámolók elkészítését követően került sor. A feltételrenszert ez esetben sem hirdették meg. Pályázhattak azok az
-7-
önkonnányzatok is, melyek az I. fordulóban is pályáztak, önkormányzatai benyújthatták felújítási igényeiket.
illetőleg
a szétváló települések
Az első fordul ó tapasztalataiból kiindulva, a második ütemre a táblarendszert kissé m6dos ították. Az önkormányzatok elfogadott éves költségvetéssei és a gazdálkodási év első fel ét bemutató beszámolóval rendelkeztek. A kiindulás számszerű alapjai tehát biztosabb támpontot nyújtottak. A pályáztatás második fordulója azonban hasonló módon zajlott Ic, mint az első forduló. Bár a Pénzügyminisztérium törekvése az volt, hogy elkerül je az első félévben felmerült hibákat, a finanszírozási rendszer e formájának alkalmatlansága és a tövényl szabályozatlanság mlatt jórészt ugyanazok a hiányosságok merültck fel, mint a pályáztatás első fordulójában.
A pályázat második fordulójában a fennmaradó 2117 millió forintra összesen 1203 önkonnányzat nyújtotta be igényét. Összességében 926 önkormányzat nyert el támogatás t, 1026 pályáza ttaL Ebből
121 önkormányzat csak működésl hiányra, 805 önkormányza t pedig felújftásokra, ille tőleg közülük l 00 önkormányzat működ ési hiányra is kapott kiegészítő támogatást. Csak példaként említjük, hogy több nagy - ezek között megyei - önkormányzat mindkét fordulóban nyert cl működésl hiányra támogatás t. A Borsod-Abaúj-Zemplén megyei önkormányzat példá ul az első fordulóban 40 millió, a másodikban 80,4 millió, a Nógrád megyei 50,8 millió és 68,2 millió, a Szabolcs-Szatmár-Bereg megyel 188,4 millió, illetőleg 2 1, l millió forintot kapott.
Ezzel egyidejűleg elutasították több települési önkormányzat néhány százezer, vagy millió forintos igényét. A pályázat Il. fordulójának elbírálása az 1991. évi LIV. törvényben került kihirdetésre. Ez a törvény még utólagosan sem tartalmazza a feltételrendszert és az elbírálás szempontjait, amelyre annál is inkább szükség lett volna, mivel az önkormányzatok ebben a szakaszban jelentős, 985,5 millió forint összegű felújítási támogatást nyertek el minden feltétel nélkül. Összességében a felújításra odaítélt támogatást semmilyen jogszabál y nem alapoz ta meg, ez kizárólag a PM döntése volt, amit a törvény szentesített. A felújítási támogatásnál mindössze a rendelkezésre álló keret volt a korlá t. A beérkezett igények miatt a PM a felső határt 4 millió forintban szabta meg. A felújítási Igények egy része - a vizsgálat tapasztalatainak későbbiekben való részletczésc alapján - ugyancsak az önkormányzatok kívánságait tar talmazza, más részénél viszont idokolatlan volt a "felső korlá t" alkalmazása.
- 8-
Összegezve tehát a központi szervek érdemi és közreműködői szerepét az 5 milliird forint kiegészítő állami támogatás felosztásában és annak törvényi előkészítésében, megállapítjuk, hogy: felelősség
terheli a kormányzatot, mivel nem készítette vetési törvényt.
elő
megfelelöen a költség-
Ebből eredően egy
olyan végrehajtási folyamat alakult ki, amelynek ellehetetlenülése már az indu lás pillanatában, de a pályázatok beérkezésekor mindenképpen nyilvánvaló volt. A Pénzügyminisztériumnak nem volt objektív alapja a támogatás felosztására. Megítélésünk szerint legalább ez időpontban javaslatot kellett volna tennie a kiegészítő támogatás felosztásának felfüggesztésére, a jogszabályok módosítására és ennek függvényében a feltételrendszer kidolgozására.
2. A helyi önkormányzatoknál végzett helyszíni vizsgálat tapasztalatai
2.1. A
müködőképtelenség
okainak vizsgálata.
Vizsgálati tapasztalataink alátámasztották, hogy az önkormányzatok hátrányos vagy kedvező helyzete az önkormányzatok gazdálkodásának és az erre ható társadalmi - gazdasági folyamatoknak a függvénye. Azt, hogy valamely önkormányzat hátrányos helyzetét mely tényezők okozták, és ezáltal az önkormányzat önhibájából, vagy önhibáján kívül került-e hátrányos helyzetbe, nem lehet csak a pénzügyi összefüggésekből levezetni. Erre két példát mutatunk be. (A Példatár 2.1. pontja megyénként mutatja be az okok változatosságát). A Somogy megyei Gige község 317 fős lélekszámú, elöregedett lakossággaL Az 1991. évi költségvetése 6450 ezer forint, látszatra a település jó pénzügyi helyzetben van, költségvetési forrástöbblettet rendelkezik, sőt céltámogatási pályázatot is benyújtott. Semmi oka és lehetősége arra, hogy kiegészítő állami támogatásra pályázzon. A tényleges helyzet azonban a következő: Az önkormányzat megszervezte a vízmű társula t létrehozását a közmüves ivóvíz létesítéséhez. Ehhez a falu lakossága is hozzájárult, mivel az áso tt kutak kiapadnak és a víz közegészségügyileg sem megfelelő. A céltámogatási pályázatukat a BM elutasította, mivel a Vízügyi Alapra nem volt garancia vállalás. Az önkormányza t az évi 6 millió forintjából mintegy másfél millió f orintot a müködési kiadások visszafogásával fe jlesztésre fordított. A szükös müködési költségvetésérc jellemző, hogy ebből f e lújításra 15 ezer forintot kivántak fordítani, ezen belül is 5 ezer forin to t a polgármesteri hivatalra. amelynek összes
.
- 9-
berendezése l db asztal és l db szék volt. Az önkormányza t ilyen mérvü spórolás mellett néhány év alatt képes lesz arra, hogy eredményesen pályázza meg az ivóvíz céltámogatást, azét az lvóvfzét, amely az egyetlen olyan köt elező feladata, am it még a ciklus alatt meg kell valósítania. Az önkormányzat a körűlmények folytán önhibáján kfvül halmozottan há trá nyos helyzett1, dc esélye sincs arra, hogy a jelenJegi támogatási rendszerben kiegészítő támogatáshoz jusson. Ezzel szemben bemutatjuk a Borsod-Abaúj-Zemplén megyei Négyes községet, amely "forráshiánya" alapján, l ,8 millió forint kiegészítő támogatást kapott. Indokaiban áremelkedésck, idősek klubjának üzemeltetési többletei, valamint közös fenntartású intézmények működési hiány igényei szerepeltek. A vizsgálat megállapításai alapján Négyes község szabad pénzeszközeiből 2 millió forint hitelt nyújtott egy termelőszövetkezetnek.
A hivatkozott példák tapasztalataink alapján nem egyediek. Az önhibáján kívüli hátrányos helyzet tehát pénzügyi megközelítéssel értelmezhetetlen, nem vezethető le, idegen a forrásszabályozás rendszerétől.
2.2. A pályázati rendszer müködésének helyszíni tapasztalatai
2.2.1 A müködési hiányra nyújtott támogatás igénylésének és felhasználásának eUenörzése
A pályázati rendszer működésképtelenségét és annak okait az előzőekben részben bemutattuk. A helyszíni vizsgálatok során mindkét fordulóra vonatkozóan elsősorban az elfogadott pályázatokat e llenőriztük. Az önkormányzatok mindkét fordulóban a TÁKlSZ-ok közvetítésével jutottak a "Kirnuta-
tások" (Kitöltési útmutató) birtokába. Az első fordulóban az I-m. sz. táblázatok kitöltése jelentette az adatszolgáltatást, mclyekben a m űködés i kiadások és az önkormányzatok bevételei szerepeltck. A bevételi előirá n yzatok nem voltak teljeskörűe k, nem tartalmaztak minden önkormányzati bevételt. A második fordulóban az I-V. sz. tábláza tokkal kellett adatot szolgáltatni. A IV. sz. kimutatás a fel újítási, az V. sz. kimu tatás az energiaárváltozás mia tti igényeket tartalmazta.
A második forulóra a kjmutatások némileg módosultak, de az alkalommal azonosak voltak.
alapvető
problémák mindkét
-
10 -
- a táblázatokból nem derült ki, hogy mennyi az ön kormányzat ..forráshiánya". -
kitöltéslik főként a kistclepüléseknek, önállóvá vált önkormányzatoknak okozott gondot (bázisadatok szétbontása, rendelkezésre bocsátása a volt székhelyközség jóindulatán múlott), - a kiadások tekintetében alig volt kötelező egyezőség,
-
rövid
idő
állt rendelkezésre, így a
határidő
betartása nehéz feladatot jelentett.
A kitöltési útmutató nem határozta meg a táblázatok egyes pontjainak tartalmát, több helyen ellentmondásos volt. Amennyiben az önkormányzatok szigorúan betartották az útmutató elöírásait, forráshiányt nem tudtak kimutatni. Az I. sz. táblázat "6. sor 3. oszlopában csak azok az egyéb növekedések szerepelhettek, melyek forrása a rendelkezésre álló bevételekből biztosított, vagy fedezetc 1990. évben biztosított volt".
A TÁKISZ-ok feladata volt, hogy az igények összegyűjtése után a rendelkezésre álló öt-hat nap alatt egyeztessék, összesítsék és továbbítsák a táblázatokat a Pénzügyrninisztériumba. Az első fordulóban a TÁKISZ-ok - feladatuknak megfelelöen- többnyire továbbították
a kimutatásoka t A második fordulóban az egyeztetésen túlmen ően Adatkisérő lapon közölték az önkormányzatok fejlesztési előirányzatá t, valamint véleményezték a számított forráshiányt és a felújítási igényt, - amelyet előzőleg többnyire saját maguk állapítottak meg.
A táblázatok kitöltéséhez és a forráshiány megállapításához - a TÁKISZ-ok - értekezletek keretében - csak szóbeli eligazítást kaptak. A tapasztalatok szerint általában a
következő
séma alapján számolták a forráshiányt.
Az első fordulóban
-
összes forrás (I/24)
-
199 1. évi számított
-
különbség
működési
kiadás (l/8)
A második fordulóban az egyeztetett I-III. sz. kimutatás adatai alapján -
összes forrás (l/26)
-
adatkisérő
-
egyéb kötelezettségek (I/8) - maradvány
-
199 1. évi számított
-
- különbség
lap 4. pont működési
hiány (I/7)
Amennyiben a különbség negatív, forráshiány, ha pozitív, forrástöbblet van.
-
ll -
Tapasztalataink szerint az ellenőrzött önkormányzatok nem ismerték a TÁKISZ-ok számítási módját, és ezek egy részébő l utólag sem volt levezethető a kimutatott forráshiány. Mivel az első fordulóban kizárólag a fejlesztések és az 1990. évi szintet meghaladó felújítások okozták a számított forráshiányt, az önkormányzatok egy része a kimutatások manipulálásávaL valótlan adatok közlésével dolgozta azt ki. Esetenként a TÁKISZ-ok is közreműködtek ebben. A pályázat első fordulójában az önkormányzatok többsége még nem rendelkezett jóváhagyott költségvetéssel, így m6djában állt "forráshiányos igény" kialakítása. A testületek előbb megszavazták a forráshiányos pályázati, majd az egyensúlyban költségvetést. Több település eredetileg tervezett és elvégezni kivánt feladatait nyos. (Példatár 2.2.1.)
i lletően
lévő
sem volt forráshiá-
A vizsgálat számos önkormányzat esetében megállapította, hogy a számított forráshiány sem indokolta a kiegészítő támogatás igénybevételét, azonban a rendszer szabályozatlansága miatt az önkormányzatoknak ez m6djukban állt. Amennyiben a helyszínen vizsgált önkormányzat az igénybe vett támogatást a működési költségvetés finanszírozására használta, nem tettünk javaslatot annak elvonására. Ugyanezen okokból nem tettünk javaslatot a pótlólagos igények érvényesítésére sem. Két önkormányz~t esetén azonban a dokumentális vizsgálat alapján nem tudtunk eltekinteni a visszavonási javaslattóL Tiszabő k özség mindkét ford ulóban benyújtotta pályázatát. Az első fordulóban 10,5 millió forint kiegészítő támogatást igényelt a szociális ellátás bőví tésére, ebből 3,4 millió forinto t kapott. A második fordul óban l 0,7 millió forinto t igényelt fenntartási célú hitel törlesztésre. A TÁKISZ a felülvizsgálat alapján 12,4 millió forint támogatást javasolt, am it az önkormányza t meg is kapo tt.
Vi zsgálatunk megállapította, hogy az önkormányza t 1991 -ben három ütemben (ll. 4., II. 27., V. 2.) vett fell O millió forin t naptári éven belüli hitelt. (A Kitöltési útmutató, "Megjegyzések" mellékletének 6/g, pontja szerin t csak az 1990. Xll. 31-én fennálló 1991. évi kö telezettségek vehetök figyelem be). Az önkormányzat egy alapítvánnyal együtt Tiszabő i Szalma brikett Gyártó Kft-t a lapított , melynek a 4, 1 milliós tö r zs tökéj éből 4 millió forint az önkormányzaté volt. A törzstökét további 4 millióval megeme lte. A 4 millió fo rint apport mellett a készpénzként átadott 4 millió forintot "működési célra átadott pénzeszköz"-ként számolta cl.
-
12 -
Ezen túlmenően 3, 6 mlllió forintért sörözőt alakíto tt ki, melyet az üzemeltetőnek bérbe adott. Az önkormányzat tehát a válla lkozásba fektetett pénzeszközök mlatt nem tudta finanszírozni intézményeit, erre mOködés i hitelt vett fel, amelynek fedezetére kiegészítő állami támogatást k ért és kapott, az igényeltnél nagyobb összegben.
Az önkormányzattól jogosulatlanul kapott állami támogatás cím én l O millló forint visszavonásá t javasoljuk. A Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei Sényő 35,1 millió forint forráshiányt jelzett és 26,1 millió forint támogatást kapott. A település egyrészt igényként jelölte meg a székhelyközség 12,9 millió forint összegű induló előirányzatát, továbbá folyamatban lévő beruházását fejlesztésként kimutatta, de a forrásoldalon a hitelt nem szerepeltette. Az önkormányzat beruházási költségeinek rendezése és 11,7 millió forint hiteltartozás teljes kiegyenlítés után is 9,6 millió forint forrástöbblettet rendelkezik, mivel 8,3 millió forint céltámogatást is kapott. Évvégi szabad számlamaradványa 4,9 millió, kamatozó betéti számla egyenlege 6 millió forint. Az önkormányzat az év utolsó negyedében 1,2 millió forin t összegű jutalmat és 13. havi bért fizetett, az iskolaigazgató egyösszegben 216 ezer forint, a polgármester pedig 166 ezer forint jutalmat kapott. Az önkormányzat a túlfinanszírozás összegét saját forrásként 1992. évben a szennyvízhálózat kivitelezésére tervezi felhasználni. A források valótlan kimutatása és az ennek r évén elnyert többlettámogatás mia tt l O millió forint jogosulatlan klegé.szftő á llam i támogatás visszavonását javasol juk.
2.2.2 A szétváló települések felújítási kiadásaihoz nyújtott sének és felhasználásának tapasztalatai:
kiegészítő
támogatás igénylé-
A második fordulóban a korábban társközségi státuszban lévő önkormányzatok igényelhettek felújítást a IV. sz. kimutatásban szereplő adatok alapján. A kimutatás elkészítése- figyelembe vévea kitöltési útmutatóban foglaltakat is, nem volt egyértelmO, szám os félreértésre adott okot. Nem derült ki például, hogy felújítandó intézményenként külön lapot kell-e kitölteni, vagy egy lapon, egy összegben lehet a támogatási igényt feltüntetni. Így például jól járt az az önkormányza t - ba szolgálati lakás is szerepelt céljai közölt -, amelyik egyösszegben közölte a felújítási igényt, mivel a PM utólagos döntése alapján a szolgálati lakás felújítása nem volt támogatott cél.
A kimutatás f./ pontjában az 1991 . évi költségvetés felújítási előirányzatát, vagy a felújítási munkák 1991. évre tervezett részének előirányzatát kellett feltűntetni. A TÁK.ISZ-olo1ak 199 1. augusztus 15-én tartott értekezleten és a PM -el közösen felvett jegyzőkönyvben eltérő információk hangzottak el az fJ pont tartalmával kapcsolatban.
-
13 -
A vizsgálat tapasztalati alapJán a felújításra vonatkozó igények felmérése az előkészítettség és a dokumentáltság kritériumainak meghatározása és ellenőrzése nélkül a volt társközségek aktívabb önkormányzati vezetőinek elképzeléseit gyűjtötte össze. A TÁKISZ-okhoz küldött PM-BM levét alapján csak a képviselő testület állal elfogadott költségvetésből lehetett kiindulni, azonban a TÁKISZ értekezleten szóban elhangzottak szerint a IV. kimutatás a terven felüli felújításokat is tartalmazha tta. Nem volt feltétel a saját források valamilyen arányú megléte és a felújítás tényének dokumentális (köllségvetés. kiviteli terv, szerződés, megrendelés s tb.) alá támasztása sem.
Példaként a Somogy megyei
Balatonmáriafürdőt
mutatjuk be.
A település 199 1. évi költségvetése nem tartalmaz felújrtást, kisjavításra 485 ezer forintot terveztek. A felújítási pályázatban 14, 5 millió forint költségvetés szerinti összeget állítottak be 5,5 millió forint sajá t forrással, 9 millió forint támogatási igénnyel. Ebből 4 millió forintot meg is kaptak, mivel az volt a támogatás felső ha tára.
Összességében tehát az önkormányzatok jelentős része csak pénzszerzési lehetőségnek tekintette a felú jítási támogatást. A támogatás összegét az önkormányzatok többnyire november második felében kapták meg, így a vizsgált önkormányzatoknál a készültségi fok általá ban alacsony (20-30 %), vagy el sem kezdték a munkát. A fedezet általában pénzmaradványként megmaradt.
2.3 A vizsgálattal összefüggö egyéb tapasztalatok
A helyszíni vizsgálat kapcsán több olyan tapasztalatra tettünk szert, amely a támogatási rendszer mműködésének, illetőleg az önkormányzatok helyzetének megítéléséhez további támpontokat adhat. A kiegyenlítő támogatásból a különváló kistelepülések részére nyújtott l 50-200 ezer forint egyszeri támogatás csak a legalapvetöbb beszerzésre - döntően bútorvásárlásra volt elegendő, amely a dologi fe ltételek megteremtésének csak egyik részét jelenti. A szétváló településeken gondot okozott a müködöképesség alapvető intézményrendszerének (óvodák, iskolák, polgármesteri hivatal stb.) hiánya. Rendelkezésre állt ugyan a működési kiadások fedezete (normatív, kiegészítő támogatás), azonban a szükséges feltételek hiányosak voltak. A rendszer kiemelten kezelte az adósságszolgálati (hiteltörlesztési) kötelezettségeket Ennek nincs logikai alapja, mivel az önkormányzatok a hitelvisszafizetési kötelezettségeket az adott évre betervezték, tehát ez a tervezett kiadásaik között szerepel.
-14 -
A hitelek kiemeit kezelésével kapcsolatos törvényi ellentmondh, !t:tOCl?J' .ID' .C'm'loommányzati törvény 88. §-a (b) pontja alapján az önkormányzatok ugyan v~ de ennek fedezetéül á llami támogatás nem használható fel. A támogatási rendszer nem kezelte az 1990. szeptember 30-:Ji! ~.aa.u Rai~ailt 'tlrsközségek felújítási igényét, holott ezek hasonló gondokkal küzdöttek, mm1
kiegészítő
tám!lgat.iliti rend.Sztm
- OOésképte-
-
15 -
Összefoglaló értékelés, javaslatok
Vizsgálatunk alapvető célja az volt, hogy törvényességi, célszerű ségi és eredményességi szempontok alapján átteki ntsük a kiegészítő támogatási rendszer működését. önkormányzatok műkö dőképességének megőrzése céljából a finanszírozási rendszerbe egy tartós támogatási formát iktatott be. A rendszer önmagában egy progresszív támogatási elemet hordozna, rnivel elsősorban az elmaradott, alapvető működési és fejlesztési gondokkal, egyéb társadalrnigazdasági problémákkal küzdő, hátrányos helyzetű önkormányzatok kapnának kiegészítő támogatást, amennyiben a külső körülmények hatására, önhibájukon kívül jutottak ebbe a helyzetbe. Az 5 milliárd forint, ha nem is oldotta volna meg, de enyhítette volna a gondokat.
Az önkormányzati törvény az önhibájukon kívül hátrányos
helyzetű
Ezt azonban,az egymásnak ellentmondó, hiányos törvényi folytán csak kevésbé sikerült megvalósítani.
elő
készítés és szabályozás
Egzakt feltételrendszer hiányában a végrehajtó kormányzati mechanizmus minden igyekezete ellenére sem tudta a renszert átformálni, mivel a különféle belső iránymutatások nem pótolhatták a törvényi szabályozás hiányát. A végrehajtás rnűködőképtelensége csak azokat a jegyeket hordozza magán, amelyek a szabályozatlanságból erednek. Ezt fokozta az a kialakult helyzet, amely az önkormányzatok többségénél jelen van - a gazdálkodás anomáliái, · a vélt vagy valós pénzhiány, felújítási, fejlesztési igény. törvényben szentesítette az önkormányzatok kiegészítő támogatását. Ez nem könnyítette meg az ellenőrzés helyzetét, rnivel a támogatási összeg jogosságának vitatása az 1991. évi XIX. és LIV. törvény "törvényességének" megkérdőjelezését jelenti. Az Állami Számvevőszéknek ezért csupán arra van lehetősége, hogy a szabályozatlanságból eredő jogellenes állapotra felhívja az Országgyűlés figyelmét. Miután az 1991. évi költségvetési törvény elmulasztotta -az önkormányzati törvény 87. § szerinti feltételrendszer szabályozását, a kormányzati jogalkalmazó tevékenység jogalkotó gyakorlattá lépett elő, mivel e gyakorlat alapján, utólag került kialakításra és törvényi szabályozásra a feltételrendszer. Ezért tekinthető jogellenesnek a végrehajtási fo lyamat. A vizsgált körben csak azokban az esetekben javasoljuk a támogatás e lvonását, ahol dokumentálisan bizonyított volt a jogellenes igénylés és felhasználás. Vizsgálatunk alapvető törvényi, szabályozási ellentmondásokra, a szabályozórendszer módosításának igényére mutat rá. Bár vizsgálatunk befejezésének időpontjában a Parlament előtt van az 1992. évi kiegészítő támogatás felosztásának feltételrendszeréről szóló törvényjavaslat, megállapításaink alapján ez a támogatási forma csak átmeneti lehet. A vizsgálat csak részben igazolta vissza e támogatási forma cél szerűségét, ennél fogva eredményességi, továbbá törvényességi kifogásaink is felmerültek. Az
Országgyűlés
- 16-
Miután az "önhibáján kívül" kategória vizsgálata a forrásorientált szabályozórendszer egészének áttekintését jelentette, módunkban áll, hogy a kiegészítő támogatási renszer működésének hiányosságain túl a szabályozórendszer egészére vonjunk le következtetéseket és tegyünk javaslatokat, amelyeket az 1993. évi tervezésnél az Országgyülés és a kormányzati szervek figyelmébe ajánlunk: 1./ Közvetlen intézkedésként a Pénzügyminiszter kezdeményezze: a./ az önkormányzati törvény 87. paragrafus (l) bekezdésének hatályon kívül helyezését. Ezzel egyidejűleg egy olyan támogatási forma kidolgozását amely a pénzügyileg gyengébben álló önkormányzatok védelme érdekében a kiegyenlítés irányában hat, alkalmas a potenciális erőforrások egyenlőtlen eloszlásából fakadó hátrányok ellensúlyozására. Az "önhibáján kívül hátrányos helyzetbe került önkormányzat" rnint kategória,
nemcsak szabályozás hiányában, de tartalmában sem tartható fenn, rnivel a támogatási rendszer pénzügyi szemlétettel nem tudja kezelni ezt az elemet. A kategória valóságtartalma csak helyszíni, komplex vizsgálattal, több tényező együttes hatásaként állapítható meg, ezért a forrásorientált szabályozásban rendszeridegen. Ebből következően a jelenlegi gyakorlatban érvényesülő kiegészítő állami támogatás működését kizárólag vis maior esetére javasoljuk fenntartani, amelynek a feltételrendszerét egzakt m6don szükséges szabályozni; b./ az 199 1. évi XIX. és LIV. törvény m6dosítását és parlamenti előterjesztésének előkészítését annak érdekében. hogy az 199 1. évi állami költségvetésből Tiszabő és Sényö önkormányzatok által jogosulatlanul igénybe vett 10-10 millió forint visszavonása a központi költségvetésbe megtörténjen. 2./ A Pénzügyminiszter és a Belügyminiszter az 1993. évi költségvetés tervezése során tekintse át az önkormányzati finanszírozási rendszert és tegyenek intézkedéseket az egyes (a normatív, cél, címzett és kiegészítő) támogatási elemek összehangolására. Budapest, 1992. június Melléklet: l. sz. melléklet 2 oldal 2. sz. melléklet 20 oldal \'
'17 r,. .:l'\~ Hagelmayer István
1 .,
l
l (
a V-l-4411 9S
Vizsgálatot vezette és a jelentést összeállította Rácz Lajosné A vizsgálatban közreműködött: Berényi Magdolna tanácsos. A vizsgálatot végezték: Baranya megye: Dr. Nagy Ágnes tanácsos Bács-Kiskun megye: Gaborjákné dr.Vidareny Klára
számvevő
Békés megye: Kollár Lászlóné tanácsos Borsod-Abauj-Zemplén megye: Dankó Géza tanácsos Csongrád megye: Csiszárné dr.Kosik Mária tanácsos Dr. Ötott Lajos tanácsos Fejér megye: Ébner Vilmosné tanácsos Győr-Moson-Sopron
megye:
Berényi Magdolna tanácsos Hajdu-Bihar megye: Kórádi József tanácsos Heves megye: Maróti Sándor tanácsos Jász-Nagykun-Szolnok megye: Csamán Mjhály tanácsos
osztályvezető f, 't:u
sos
-2-
Nógrád megye:
Bocsi Sándor tanácsos Somogy megye:
Dr. Hegedűs György tanácsos Dr. Szigeti István számvevő Szabolcs-Szatmár-Bereg megye:
Bacskai János tanácsos Tolna megye:
Péntek László tanácsos Zala megye:
Dr. Koller Valéria tanácsos Fővárosi
Régió
(Főváros
és Pest megye):
Dr. Katona Béláné számvevő Molnár Istvánné tanácsos Simon Ákosné tanácsos
2. sz. melléklet a V -1-44/ 1992. sz. jelentéshez
PÉLDATÁR az önhibájukon kívül hátrányos helyzetbe került helyi önkormányzatok kiegészítő
támogatása helyszíni vizsgálati megállapításainak alátámasztására (A jelentés 2. pontjához)
-2-
21 l. A müködésképtelenség okai, a hátrányos közelítése
helyzetű
önkormányzati kategória meg-
A hátrányos helyzet kialakulásában több tényező játszott szerepet. Néhány megye vonatkozásában rnutatjuk be ezeket, figyelemrnel a térségi eloszlásra is. A példák alapján nyilvánvaló, hogy az országban nagyon sok hátrányos (esetenként halmozottan hátrányos) helyzetű önkormányzat van, azonban az is nyilvánvaló, hogy nem mindegyik önkormányzat került önhibáján kívül hátrányos helyzetbe. Miután a pályázati rendszer a hátrányos pénzügyi helyzetet tekintette kiindulópontnak. több önkormányzat önhibáján kívül hátrányos helyzetűnek ítélte magát, hiszen a rendelkezésére álló forrás nem elegendő tervezett vagy elképzelt céljai megvalósításához. 11 Baranya megyében az önkormányzati választásokat követően - 82 helyi és a megyei
tanács helyett - 297 önkormányzat jött létre. A településszerkezet jellegzetesen aprófalvas, a népesség eloszlása szélsőséges . Pécsett él és dolgozik a megye lakosságának közel fele. A települések közül 200 település lélekszáma nem éri el az 500 főt, 66 ún. halmozottan hátrányos helyzetű . A megyében 1991 -ig mindössze 142 településen volt megoldott a közüzemi ivóvízellátás, de a városok peremterületei is ellátatlanok voltak. közegészségügyileg veszélyeztetettnek minősül 144 település. Csatornázásra és szennyvíztisztításra összesen 21 településen került sor. Az oktatás feltételei sem voltak megfelelőek. 176 településen nem volt iskola, 56 oktatási intézmény nem rendelkezett tornateremrnel, 280 önkormányzat kapott személyi jövedelemadó-kiegészítést. A l O ellenőrzött önkormányzat köz ül 6 település ötszáz fő alatti, 4 település 500l OOO fő közötti lakosságszámmal rendelkezik. A településeken az inaktív lakosság száma 40-60 % közötti. A normatív állami hozzájárulás összege seholsem fedezte a felmerülő kiadásokat. Romonyán például az óvodában l fő ellátása 60 ezer Ft-ba került az óvodai ellátottra jutó 15 ezer Ft helyett. az iskolában l fő oktatása 44 ezer Ft-ba került a 30 ezer forint normatívával szemben. Gerde községben négy község által közösen fenntartott oktatási intézmény (iskola-óvoda-napközi - egy kisegítő tanulócsoport) működés i kiadása 18,6 mi llió Ft volt, mellyel szemben az ezekre kapott normatív állami hozzájárulás összege 7,3 millió Ft-ot tett ki. Gondot okozott az áthúzódó adósságszolgálati kötelezettség, ugyanakkor az önkormányzatok általában 2.000-3.000 ezer Ft körüli záró pénzállománnyal rendelkeztek 1991 . év végén.
-3-
2J A Békés megyei tapasztalatok alapján is csak helyszíni vizsgálatokkal állapítható meg egy-egy település jövedelmi helyzete, működőképessége. A kiegészítő támogatást igénylő önkormányzatokat a helyben képződött SZJA alacsony összege jellemezte a munkanélküliek magas aránya, kevés és alacsony jövedelmezőségű helyben működő gazdálkodó szervezet létével egyidejűleg. Ezeken a településeken a helyi adó sem jelenthet számottevő bevételt. Újszalontán az SZJA kiegészítés összege csaknem hétszerese, Magyardombegyházán több mint kétszerese, de további 6, kiegészítő támogatást igénylő településen is több rnint másfélszerese volt a helyben képződött és önkormányzatot megillető összegnek.
A kiadások nagyságát. összetételét, indokoltságát, illetve feszültségeit nem vizsgálták. Örménykúton, Geszten és Dombiratosan az egy általános iskolai tanulóra jutó költségek tervezett összege 1991-ben 78. 76, illetve 62 ezer Ft volt. Ennek fő oka a tanuJók csökkenő száma. így az egy tanulócsoportra jutó 8-l O fős létszám, és az alkalmazottak változatlan száma (Dombiratoson a 72 tanuló oktatásához 15 főt alkalmaznak}. Az önállóság mellett jellemzövé vált az önellátásra való törekvés akkor is, ha a népesség alacsony száma és a kis távolság lehetövé tenné az együttműködést. ez pedig megtakarítást eredményezhetne. 3J Borsod-Abaúj-Zemplén megyében a korábban működött 170 tanács jogutódaként 348 önkormányzat jött létre. A volt társközségekben létrejött önkormányzatok működés i feltéte lei hiányosak.Az önkormányzatok pénzügyi helyzete számottevő különbségeket mutat. Ennek egyrésze az önkormányzatok aktivitásával, más része a települések különböző demográfiai, szociális, jövedelmi helyzetével hozható összefüggésbe. A támogatási igények egy részének oka az egyes folyamatban lévő beruházások forrás-problémái, az 1991 . évben lejárt hitelek visszafizetése. A jogelőd tanácsok a támogatások korábban jellemző rendszeres csökkentésének hatását kötvénykibocsátássat különféle hitelek felvételével igyekeztek mérsékelni. Miskolc megyei jogúváros 199 1. január l-jei hitelállománya például 699 millió Ft, melyből 516 millió Ft a lakástámogatási célú hitel, melynek törlesz tőrész l ete i és kamatai az elkövetkező évek költségvetését 70-80 millió Ft-tal terhelik. Cserépfalu község önkormányzata - 12.700 ezer Ft iskola építésre felvett hitel visszafizetést is figyelembe véve - a kötelezettségek között 9.823 ezer Ft számított forráshiányt mutatott ki.Ezt követően az iskola építéshez igényelt céltámogatásLAz igényelhető 9,6 millió Ft-tal szemben csak 5,4 millió Ft céltámogatásban részesült. Ehhez viszont a megyei tanács (közgyűlés) 32 millió forint céltámogatást biztosított,
-4-
így az önkormányzat - még 1990-be~ - csak l l rriilli~ :ftu'lhfl tuttel fclvéte1ére kényszerült. Az önkormányzat a két ütemben kapott összesen 13.581 ~.zrn Pt~J.;szi_tö támogatás leutalását követően az évet 16 millió Ft számlamarad":án 1y.kl ;,-lnt:l4 ~ 6 millió Ft-ot a beruházással összefüggésben várható kifizetésell.N 'lra't&4$ aet~Jt: elyezett.
41 Csongrád megyében Felgyő Községi Önkormányzat a ~.!"f!ta!{· KfufitwJiUltl~l2 vett fel 2.785 ezer Ft hitelt, ez okozta nehéz helyzetét. Öttömös község nem rendelkezett megfelelő forrással az.öni~Mtrnártwz;-anlés im.ézményhálózatának működtetéséhez. Mint volt társközség, nem ~h.ntm.lt: fieiliifm timogatást a törvényben meghatározottak alapján, mert az az 199:2. ~imUJá' 1'-.iJtV;
a ~ ~.~ii szinthez közelít, ugyanakkor bevételei messze elmaradnak ettől\.
Kápolna önkormányzat 1990. őszétől önálló. Az önii.I'C&. m:ii:M.aé~· t· i nek megteremtése, továbbá a kötelező feladatok ellátása okoz ~ült.
61 Pest megyében az önállósuló önkormányzatok hátrá1':)1PJ1 he~zert}.rekanüll1x:ka tisztázatlan vagyoni helyzet, valamint az újonnan kialaltld6 fiivatalii ~-tff'l.e"~Ü szakmai tapasztalatlansága következtében. Több településnd a. ftbrllásniánMf ae: ÖIOkölt rossz állapotú intézmények (Tinnye, Szigetbecse, Makád~. út!hllömt~ vü:ólldt-Rd1ség (Csőv:ár, Tinnye) okozták. A helyszínen vizsgált 8 önkormányzat közül á talepültfs<mt a1 kor.ábhi években megkezdett iskolai beruházás pénzügyi gondjai (~ áit~ nttllll tti!ilrol.."iZirozott ÁFA jelentős árszínvonal növekmény alapvetően a ber.omltzúll
.
-5-
7 J Szabolcs-Szatmár-Bereg megyében Nyírbogdány önkormányzat jogelődje több beruházást indított a korábbi években fedezet nélkül - részben megyei garanciavállalás mellett -, így az örökölt tartozás a megyei önkormányzat felé 21.720 ezer Ft. Nyírcsászári a saját bevételek objektíve alakulása. valamint intézményhálózatának hátrányos helyzetbe.
kedvezőtlen erősen
(80 %-os munkanélküliség) kifogásolható állaga miatt került
SJ Tolna megyében egyes önkormányzatok alanyi jogon érezték magukat jogosultnak a kiegészítő támogatásra. A Tengelic községi önkormányzat a számszaki adatokat tartalmazó kimutatásokat a TÁKISZ-hoz nem nyújtotta be, mivel számítottan sem volt forráshiányos. A település sajátos szerkezetéből adódó többletkiadásokkal indokolta a támogatásra való jogosultságát. Az önkormányzathoz l O külterületi lakott hely tartozik, melyek köz ül három kistelepülés meg lévő és rossz állagú intézményeinek felújításához igényelt 3 millió Ft összegű központi támogatást. Az Újireg községi önkormányzatnál az önálló élet kezdéshez szükségessé vált a kastélyépület felújítása (polgármesteri hivatal , orvosirendelő és idősek klubja kialakítása), melyhez 5 millió Ft tá mogatási igényt jelzett. Az alapvető feladatok teljesítése mellett több település jelentősen - például Mórágy község l, 1 millió Ft, Sióagárd pedig 3 millió Ft- pénzmaradvánnyal rendelkezik. Müködési célú hiteleket nem kellett felvenniük. A megyei önkormányzat mindkét fordulóban pályázott, mivel a bázisszemJéletü számítással 72.015 ezer Ft forráshiányt mutatott ki. Az első fordu lóban 24.015 ezer Ft, a másod ikban 30.1 23 ezer Ft kiegészítő támogatáshoz jutott. Ez utóbbi az önkormányzat felújítási előirányzatának felel meg, melyet a törvény indokJási részében foglaltak alapján pályázott meg újra. Az összeget csak decemberben osztották fel és folyósították a halaszthatat lannak ítélt intézményi felújításokra. A megyei önkormányzat 1991. évi várható szabad rendelkezéső pénzmaradványa 70 millió Ft. A működésképtelenség esete tehát nem ál lt fenn , de a rend szerből adódóan a számított forráshiányt ki lehetett mutatni. 9 J Zala megyében is különbözö tényezök okozták a hátrányos, vagy kevésbé hátrányos helyzetet. A korábbi körzetesítési jelleg ű fej lesztési politikával egyenetlen intézményhálózat jött l.étre. Kapacitáskihasználásuk csökJ.'enö ugyanakkor a pazarló jellegű intézményi e llátás jelentős többletköltséget okoz. Garaboncon 3 óvoda i csoportra olyan óvodai Jétesítményt hoztak létre még 1989-ben, melyben az alapfunkció ellátását biztosító terület alig éri el a 25 %-ot. Jelenleg 2
-6-
óvodai csoporttal rnűködik, 50 gyermeknek nyújtott szolgáltatást és évi 2,7 rnillió Ft-ot visz el az önkormányzati költségvetésbőL A pórszombati 25 férőhelyes óvodába 13 gyermek került beiratásra. a költségek elérik az 1.800 ezer Ft-ot. Az l óvo<.láskorúra eső költség 138,4 ezer Ft. Az átlagban 10 jelenlévő gyermek ellátását 7 főállású dolgozó látja el. A számított forráshiányt jelző önkormányzatok többsége elmaradott térségben van. a népesség elöregedett, a helyi adókat csak néhány önkormányzat vetette ki, ár- és díjbevételeik növelésére nincsen mód. Ugyanakkor az ellenőrzött önkormányzatok 1991. év végi záró pénzkészlete vizsgálata során megál lapítást nyert, hogy az önkormányzatok nagyobb része a kapott kiegészítö támogatást meghaladó pénzkészlettel rendelkezett 1991. december 31-én. A vizsgált 22 önkormányzat zárópénz készlete 325 ezer és 13.749 ezer forint között szóródott, az átlagos zárókészlet közel 3 millió forint volt. 13 önkormányzat ideiglenesen átadott pénzeszközökkel rendelkezett, a legkisebb összeg 30 ezer, a legnagyobb 6,3 millió forint volt. l OJA f öváros alapvető városüzemeltetési, intézményi működtetési feladataira minimálisan 48.450 millió Ft szükséges a szabályozott forrásokból. Ezzel szemben az Országgyűlés által jóváhagyott normatív állami hozzájárulás és személyi jövedelemadó 42.213 millió Ft volt. A szabályozott források országos és fővárosi adatainak összhasonlítása során az elvégzett számítások egyértelműen rnutatták a jóváhagyott szabályozás fővárosra vonatkozó negatív hatását.
Míg országosan 26 %-kal nagyobb az önkormányzatok bevétele az állami hozzájárulás és a személyi jövedelemadó együttes összegéből, addig ugyanez a fövárosban mindössze 0,4 %-os. Míg országosan a kivetendő helyi adók összege háromszorosa a rnegszűnő adóknak, addig ugyanez a fővárosban a működés i és lakásgazdálkodási kiadásokra vetítve is hatszoros. Ugyanakkor a kerületi önkormányzatok működési hitel felvételére nem kényszerültek, saját forrásaikat viszont jelentősen alátervezték.
2.2.1 A müködésk~ptelenség megszüntetéséhez nyújtott kiegészítö támogatás igénylésének és felhasználásának tapasztalatai A rnűködés i hiányhoz nyújtott kiegész ítő támogatások I-II. fordulójának helyszíni tapasztalatait, a rendszerben rejlő anomáliákat megyénként rnutatjuk be.
-7-
1./ Baranya megyében az l. fordulóban a 299 önkormányzatból mindössze 23 nyújtotta
be az igénylést, 263 millió forráshiányt jelzett. 7 önkormányzat kapott összesen l 0.434 ezer Ft támogatást, továbbá a pécsi magasház miatti karnattörlesztésre biztosítottak 65.000 ezer Ft-ot. Az elutasítás indokairól az önkormányzatok nem kaptak tájékoztatást. A II. fordulóban működési hiányra 8 önkormányzat nyújtotta be igénylését. A TÁKISZ összesítése szerint csak 4 önkormányzat volt forráshiányos, összesen 256.749 ezer Ft összegben (Pécs, Gerde, Matty, Romonya), azonban az önkormányzatonkénti kimutatásban 258.788 ezer Ft hiányt közöltek. Az önkormányzatok által összeállított adatlapok szerint 6 önkormányzatnál forrástöbblet volt (Pécs, Bóly, Dencsháza, Lánycsók, Matty, Romonya), két önkormányzatnál (Szabadszentkirá ly, Gerde) forráshiány. Az önkormányzatok többségénél nincsenek megfelelően felkészült szakemberek, akik alapvető , a megfelelő tervezéshez nélkülözhetetlen ismeretekkel - bérautomatizmusok szánútási módja , dologi kiadás fogalma, báziskorrekciós tervezés módszere, szintrehozások - tisztában lennének. A sz intrehozást Romonyán (-864 ezer Ft), az automatizmusok számítását Beivárdgyután (+465 ezer Ft) és Gerdén (- 126 ezer Ft) végezték rosszul. Belvárdgyula és Matty az I. fordulóban meghirdetett elvek alapján nem lehetett forráshiány~s.
2.1 Bács-Kiskun megyében az
el ső
fordulóban a
117-ből
12 önkormányzat ítélte magát
támogatásra jogosultnak. Ebből
hatnál a számítások nem támasztották alá a forráshiányt , hatnál viszont összesen 160.879 ezer Ft forráshiány mutatkozott. A Pénzügyminisztérium a hatból két önkormányzat kérelmét fogadta el, így Dunaszentbenedek 4.777 ezer Ft, Fülöpháza 3.939 ezer Ft kiegészítő állami támogatásban részesült. A Il. fordulóban 117 önkormányzatból l l kért támogatást. A TÁKISZ szánútása szerint 8 pályázatban összesen 83 .11 7 ezer Ft forráshiány mutatkozott, a felújítási igény 3.553 ezer Ft-ot tett ki. Működési hiányra egy önkormányzat kapott 2 .566 ezer Ft támogatást. A helyszíni vizsgálat alapján Dunaszentbenedeken a kimutatásokon kért adatokat pontosan tüntették fel. A számítás metodikája és az időbeli eltérések miatt azonban a pályázat, a benyújtott költségvetés és a költségvetési rendelet adata i eltérnek egymástól, ezért az összehasonlításnak nincs viszonyítási alapja.
- 8-
Az 1991. évet kb. l millió Ft pénzmaradvánnyal zártálc A kiegészítő állami támogatást a működési hiányra fordították.
3./ Békés megyében az el ső fordulóban összesen 8 önkormányzat nyújtott be forráskiegészítésre pályázatoL Közülük a megyei és 3 települési önkormányzat igényét teljes egészében elutasították, egy az igényelt összeg 1/4-ét kapta meg, kettő az igényelt összeggel megegyező támogatásban részesült, egy községnél pedig a pályázati feltételektől eltérő elbírálás miatt az önkormányzat által kimutatott igény 3,7-szeresét biztosították. Almáskamarás önkormányzatnál a pályázat, a köl tségvetési terv és a költségvetési rendelet adatai nem egyeztek. Az önkormány egyik előirányzatában sem szerepel az 5.994 ezer Ft előző évi pénzmaradván y. Pályázatát mindkét fordulóban benyújtotta, de ugyanarra az adatigényre eltérő információkat közölt. Ezért támogatási igényét jogosan utasították el. Az önkormányzat a II. fordulóban csak felújításra kért 26.065 ezer Ft támogatást. Ebből elvileg 14.543 ezer Ft-ot hagyott jóvá a PM, de rnivel az egy településnek nyújtható fe lújítási támogatás felső határát 4.000 ezer Ft-ban határozták meg, 10.543 ezer Ft-ot "müködési forráskiegészítésként" kapott az önkormányzat. Dombiratos adatai ugyancsak eltérőek voltak. Ez az önkormányzat szóbeli előterjesztés alapján hagyta jóvá a költségvetési tervet. Hiteltörlesztés az eredeti tervében nem szerepel. A pályázathoz bemutatott hitelszerződés szermt a települési vízműtársulat vette igénybe a hitelt. A testület szóbeli tájékoztató alapján vállalta át az 1.950 ezer Ft kötelezettséget, amit a támogatásból teljesítettek. A 6.020 ezer Ft kiegészítő támogatás felhasználásának csaknem 30 %-a (járdaépítés, útrekonstrukció, önkormányzati igazgatás, illetve tartalék) nem függ össze az alapvető ellátási feladatokkal. Geszt község a központi feldolgozáshoz készített költségvetésével szemben önkormányzati rendeletében 3 millió forint forrástöbbletet, a pályázatában 2,9 millió forráshiányt mutatott ki. Ez utóbbit a PM kiegészítette az 1990. évi tervben lévő 7,8 millió forint felújítási kerettel, amelynek forrása akkor jórészt megyei céltámogatás volt, és alig felét használták fel a kastélyban működő iskola felújításra. A település l 990. évi pénzmaradványa négyszerese volt a pályázatban közöltnek. A 10.698 ezer forint kiegész ítő támogatásból 4.385 ezer forintot használtak fel felújításra, a kimutatott forráshiány mintegy 20 %-ának megfelelő összeget a működési feltételek javítására, a többi pedig az év végi pénzmaradvány.
- 9-
Mczöberény a TÁKISZ-hoz nemleges választ küldött, mivel helyzetüket speciálisna!-:: értékelte. A kéttannyelvű gimnázium kollégiumának építéséhez 40 millió Ft kötvényt bocsátottak ki, amely kamataival együtt 1991-95. között 67,5 millió Ft kötelezettséget jelent. Ebből 5 millió Ft 1991-ben vált esedékessé. A Művelödési és Közoktatási Minisztériumtól kértek segítséget, ahonnan azt a tájékoztatást kapták, hogy ennek rendezésére az önhibáján kívül hátrányos helyzetben lévő önkormányzatok részére biztosított kiegészítő támogatásból van lehetőség. Pályázatukat ennek alapján szeptember 9-i keltezéssel közvetlenül a PM-be küldték el. A pályázat alapján 5,1 millió forint támogatást kaptak.
4.1 A Borsod-Abaúj-Zemplén megyei vizsgálati tapasztalatok alapján a "pénzügyi szempontból gyengébb" önkormányzatok esetében a kiegészítő támogatási igény csak akkor volt kimutatható, ha az adósságszolgálati kötelezettséget is figyelembe vették. Tiszabábolna község önkormányzata a lakosság szociális összetétele miatt alacsony SZJA bevétellel és saját forrással számolhatott. (Az egy főre jutó SZJA 50 %-a 1991. évben 1.3 12 Ft). A kislétszámú általános iskola, az óvoda fenntartása a normatív támogatáson felül ugyanakkor 2,5 millió Ft önkormányzati támogatást tett szükségessé. Az önkormányzat az alacsony kihasználtság és magas fajlagos ráfordítások miatt megszűntette az időskorúak napközi otthonos ellátását. Kiegészítő támogatásra azonban csak úgy válhatott jogosulttá a PM által kidolgozott módszerek alapján, hogy az. 1990. évben felvett l millió Ft-os hitelt nem tudta visszafizetni, és ezért azt kötelezettségei között szerepeltette. A PM bírálati szempontjai nem voltak következetesek. Az első fordulóban elutasított 23 önkormányzat közül 13 a második fordulóban is benyújtotta pályázatát, ebből 12 esetében a PM javasolta a támogatást. A pályázati igényeket két településen felülvizsgálva, nem volt olyan új szempont, amely magyarázattal szaigáina a kétféle döntésre. Miskolc estében a II. fordulóban új elemként jelent meg a tömegközlekedés támogatási igénye, ez azonban a PM bírálati szempontjai között nem szerepelt. A város 70 millió forint kiegészítő támogatást kapott, amely része az éves pénzmaradványának.
5.1 Csongrád megyében az
első
fordu lóban hét önkormányzat nyert támogatást.
A pontos feltételrendszer kidolgozásának hiányában az önkormányzatok bizonytalanok voltak, csak a plusz pénzhezjutást lehetőségét látták az ún. pályázatban. Csongrád város önkormányzata például 16/1991.( II. 15.) számú képvi selő-testül et i
-10-
határozatával 66,1 millió forint forráshiányt szavazott meg, amelyet pályázatként benyújtott és 29 millió forint támogatást kapott. 17/1 99 1. (IX. 13.) számú rendeletével az intézmények költségvetését 13 %-kal csökkentette, majd kompenzálta a kiegészítő támogatásbóL ugyanolyan arányban mint ahogy az elvonást eszközölte. Mártély községi önkormányzat például 199 1. február 17-én forrásai között 608 ezer Ft pénzmaradványt szerepeltet. Ezzel szemben az 1991.1. félévi költségvetési beszámolójában már 2.057 ezer Ft-ot tüntet fel. A kettő különbözetét igényelte meg m űködési forráshiány kén t. A kapott l .494 ezer Ft kiegészítő támogatást az önkormányzat a napköziotthonos konyha tetőszerkezetének felújítására fordította. Hasonló helyzet volt a Pusztamérgesi Önkormányzatnál, ahol az első forduló adataiban több eltérés számszerűsíthető a forrásoldalon. Az 1990. évi pénzmaradványát ( 1.840 ezer Ft-ot) nem mutatta ki, továbbá a normatív hozzájárulását 658 ezer Ft-tal kisebb összegben tüntette fel. Az önkormányzat tehát számítottan sem forráshiányos, a kapott 800 ezer Ft-os támogatássaL mint többlettel rendelkezik.
6.1 Fejér megyében a vajtai önkormányzat 1991. évi eredeti költségvetésének kiinduló adata a cecei kö?:ÖS tanács 1990. évi eredeti költségvetésének lélekszám-arányos megbontása volt, me l yből Vajtára 12.599 ezer Ft jutott. A báziselő irányzatra számbavett forrásaik fedezetet biztosítottakA pályázatban az önkormányzat az l. sz. kimutatás 5. egyéb növekedés jogcímén 6.400 ezer ft . költségigénnyel járó kötelezettséget sorolt fel, amely megoldásra váró feladatokat takar, azonban a rpűködést alapvetően nem gátolja. A PM elutasította az igényt.
7.!
Győr-Moson-Sopron
megyében az el ső fordulóban igénylő 13 önkormányzatból számított forrástöbblete volt 2 önkormányzatnak (Nagyszentjános, Városfalu), ll önkormányzat számított forráshiánya a tervezett fejlesztésekből és az 1990. évi szintet meghaladó felújításokból adódott. A második fordulóban a TAKISZ állapította meg a forráshiányt. Így ford ulhatott elő olyan eset, hogy az önkormányzat nem ítélte helyzetét forráshi-
ányosnak és csak felújításra kért támogatást, de a fejlesztési kiadások és a táblázatok adatainak összevetésekor forráshiányosnak bizonyult. Nagybajcs község felújításra kért kiegészítő támogatást, de közölt adatai alapján 611 ezer Ft forrás hiány állapítható meg, melyet az önkormányzat meg is kapott. Év végi pénzkészlete - a kiegészítő támogatások levonása után - 5.854 ezer Ft, az l. félévi módosított költségvetési elői rányzata 37 %-át teszi ki.
-
l l-
A vizsgált önkormányzatoknál évközben müködésből adódó pénzügyi nehézségek nem tették szükségessé gazdálkodási hitel fe lvételét. A kiegészítő támogatás levonása utáni év végi pénzkészletek nagysága önkormányzatonként eltérő- l ,6 és 7 rnillió forint közötti -,az 1991 . l. félévi módosított költségvetési előirányzat 5-8 %-át teszi ki. ·
8./ Hajdú-Bihar megyében az
el ső
fordulóban, 34 önkormányzat 349.566 ezer Ft
kiegészítő
támogatást igényelt. Ezzel szemben az Országgyű lés 13 település részére 56.700 ezer Ft támogatást hagyott jóvá. Négy önkormányzat mind az el ső-, mind a második fordulóban részesült kiegészítő állami támogatásban. Biharkeresztes és Mezősas a jégkár miatt, Berekböszörmény (volt társközség) és Nyirábrány alapvető ellátási kötelezettsége teljesítéséhez. A támogatások odaítélése indokolt volt. Nyírábrány támogatási igényének elbírálása a második ford ulóban a fejlesztési források, illetve fej lesztési kötelezettségek figyelmen kívül hagyásával történt.
9.1 Heves megyében az I. fordulóban négy település kapott
kiegészítő
állami támogatást. A bemutatott dokumentumok alapján két településen visszaigazolta a pályázatban kimutatott forrásigényt, noha a táblázatok belső szerkezetében voltak hibák (Kápolna. Új Iőrincfalva). A másik két önkormányzat közül Kompolt pályázatában 3.783 ezer Ft forráshiányt mutatott ki, de az elbírálás során csak 2.500 ezer Ft-ot kapott. Az ellenőrzés alapján megállapítható, hogy az önkormányzat által kimutatott forrásigény megalapozott, alapokmányokkal, bizonylatokkal alátámasztott. Ugyanakkor a táblázatok belső szerkezetében korrekciókat kellett végrehajtani. Nem állapítható meg azonban, hogy a PM rnilyen alapon hozta meg döntését.
l O./Jász-Nagykun-Szolnok megye 74 települési önkormányzata közül 13-an nyújtottak be pályázatot kiegészítő állami támogatás elnyerésére, mivel önmagukat hátrányos helyzetűnek minős ítették.
A pályázatot benyújtott települési önkormányzatok összes kiegészítő állami támogatás iránti igénye ~8.269 ezer Ft volt. Ebből 7 települési önkormányzat 18.969 ezer Ft kiegészítő állami támogatásban részesült.
-
12 -
A pályázatot benyújtó önkormányzatok - Kétpó és Tiszajenö in.r.t.é".trlltw:d.l - ilZ L sz. kimutatás 5. sorába azokat az egyéb növekedési tételeket állfr~ 'tlt, amrdlyeke.t a forrásszabályozás szerint megtervezni nem tudtak, de azokra ~1illuu ~ -v,agy szándékoznak keresni. Ilyenek pl. a szociális segélyezés, étkeztetés kibővítése, az á ün-ow ~ Ckbtás visszaállítása, a tanterem bővítések, tornaterem létesítések mti:W Eititmti'i.ü\:fu ~et üzemeltetési költségek, a közhaszn ú munkavégzés, az eszköz bt~zen:Wselk <E iidószaü karbantartások, felújítások, a volt társközségek önállóvá vál.lliáiro1l «mJ.dúí ~,g;at!si többletköltségek stb. Következetlenség tükröződik a pályázatok elbírálásában. Az e!:Jő;t:ur
v~.:nt.betö
le
A helyszíni vizsgálat alapján Tiszaszentimrén nem mutatható l
községi önkormányzat a két fordulóban együ~sen 15~77:3 ~ forint kiegészítő állami támogatást kapott, melyet az alábbiak sz-.tlint htffiZntill• tlelt
•
-
13 -
l. forduló
Rendszeres szoc. segély Közgyógyellátás ig. Ápolási díj Szoc. étkeztetés ÁFI hiteltörlesztés Lakáshitel kamat átvállalás Közhasznú munka fedezete (30 %) Közterület felügyelet létrehozása Pályázatra elkülönítve Összesen:
500 ezer Ft 200 ezer Ft 132 ezer Ft 155 ezer Ft 52 ezer Ft 410 ezer Ft l .480 ezer Ft 270 ezer Ft 220 ezer Ft 3.41 9 ezer Ft
n. forduló Felvett hitelek törlesztése (9 l.évi) Felvett hitelek kamataira Lakáscélú támogatás Letelepedési segély Egyéb működési kiadás Összesen:
9.050 ezer 2.500 ezer 300 ezer 200 ezer 306 ezer 12.356 ezer
Ft Ft Ft Ft Ft Ft
A felhasználás túlnyomó része tehát nem működési célokat szolgált. Ezen túlmenően az önkormányzat 1991. évben 7.515 ezer Ft céltámogatást és 2.000 ezer Ft megyei önkormányzati támogatást is kapott.
l 1./Nógrád megyében az
el ső
fordulóban 22 önkormányzat nyújtott be pályázatot
415.607 ezer Ft összegben. A Pénzügyminisztérium javaslata alapján 6 önkormányzat 149.678 ezer Ft támogatásban részesült.
összegű
A második fordulóban 13 önkormányzat 297.990 ezer Ft összegben nyújtott be működés i hiányra támogatást, ebből ll település 168.0 67 ezer Ft-ot kapott. Az elbírálás során főleg az I. fordulóban több, a rendszerbe nem tartozó szempontot is figyelembe vettek, amel yek a törvényben rögzített előírásokkal nem egyeztek. Rétság város 1991. évi hitel -és kamatfizetési kötelezettsége az éves költségvetés 35,4 %-át tette ki. A nagyösszegű adósságszolgálat mellett az intézményhálózat feszítő működés i gondokkal küzdött, felújításra pedig egyetlen forintot sem tudtak tervezni. A Pénzügyminisztérium a XIX. törvényben rögzített kiindulási szempontok közül a felújítást (5.920 ezer Ft) nem vette figyelembe a pályázat elbírálásánáL
-14 -
Az önkormányzat 28.71 O ezer Ft kiegészítő állami támogatást kapott, de év közben további intézkedéseket tett kiadási szintjének csökkentésére és bevételeinek növelésére. Az önkormányzat további feszültségekkel küzd, a megoldásra váró feladatai 57.599 ezer forint forrásigényt jeleznek. Magyarnándor 3.319 ezer forint támogatási igényt mutatott ki. A Pénzügyminisztérium az átvett pénzeszközök kiadásként való figyelem be vételével 8.659 ezer Ft hiányt számszerűsített. A helyszíni ellenőrzés során számszerűen kimutatható és dokumentumokkal alátámasztható hiány 7.596 ezer Ft.
12./ Pest megyében a két fordulóban összesen 73 pályázat volt.
Ebből
20 önkormányzat
mindkét fordulóban, 33 önkormányzat pedig a II. fordulóban pályázott. A két fordulóban összesen 905,2 millió Ft volt a jelzett működési hiány. Az első fordulóban 14, a másodikban 15 önkormányzat kapott összesen 137,5 rnillió forint támogatást, amely az igény 15 %-a. A felújításokra nyújtott támogatás összege összesen 30,7 mill ió forint volt, amely 25 szétváló település között oszlott meg. A vizsgált önkormányzatok közül Bernecebaráti a betervezett működési hitelét (5.696 ezer Ft) nem vette fel, de számlavisszatartással a 91-es működési kiadásaiból egy 2, l. rnillió Ft-ot a 92-es évre vitt át. Ez utóbbi módszert más önkormányzat is alkalmazta. Tinnye Községi önkormányzat az I. fordulóban 6,4 millió Ft forráshiányt jelzett, pályázatát a PM elutasította. A Il. fordulás pályázatban működési hiányra 3,7 millió Ft-ot. felújításra l ,2 millió Ft-ot kért. A PM csak a felújítási kérelmét fogadta el. Az 116. sorbankimutatott 1,9 millió Ft-os viharkárt is elutasította. amelyet a PM-ÁSZ közös jegyzőkönyve alapján el kellett volna fogadnia. A Ráckevei önkormányzat 45 millió forint pályázati igényére 26 millió forint támogatást kapott. A pályázatát határidön túl, április ll-én nyújtotta be a PM-be. Hátrányos helyzetét a korábban megkezdett szakorvosi rendelő beruházás, és nem a működési forráshiány okozta. A beruházáshoz a céltámogatásból és a megyei önkormányzattól is kapott összesen 3~,4 millió forint támogatást. Eredeti előirányzataihoz viszonyítva 7,2 millió, módosított előirányzataihoz képest 37,5 millió forint müködési forrástöbblete van.
-15-
13./A Somogy megyei tapasztalatok azt támasztják alá, hogy az önkormányzatok egy része kihasználta a rendszer anomáliáit. A helyszíni vizsgálat megállapította, hogy Felsömocsolád önkormányzata a költségvetésben 4.708 ezer Ft hitelfelvétellel számolt, mivel a tervezett 18.014 ezer Ft-os kiadásához csak 13.306 ezer Ft bevétellel rendelkezett. Ugyanakkor a benyújtott pályázata összes forrásként 12.490 ezer Ft-ot, az összes kötelezettsége 15.084 ezer Ft-ot tartalmazott. Erre a pályázatára az önkormányzat 1.848 ezer Ft-ot kapott, a kimutatott forráshiánya 2.594 ezer Ft volt. Válasz hiányában az önkormányzat nem tudta megmondani, hogy miért kapott kevesebb támogatást a kértnél és a megítélt összeget mire kell fordítania. Az önkormányzat a kevesebb támogatás ellenére sem vett fel hitelt, sőt az 1991. évi gazdálkodást mintegy 4 millió forint pénzmaradvánnyal zárja. Néhány önkormányzat az öröklött adósságállomány miatt kérte kiegészítő támogatás megadását. Csurgó város például éppen annyi támogatást. 85.234 ezer Ft-ot kapott, mint amennyit költségvetésében hitelfelvétel jogcímen beállitott. A pályázatot benyújtó önkormányzatok pályázati anyagának adatai szinte valamennyi esetben eltértek a pályázó önkormányzatok költségvetéseinek adataitól. Szenna önkormányzata pályázatában 15.296 ezer Ft összes forrással és 20.761 ezer Ft összes kötelezettséggel számolt. A pályázat benyújtását követően elfogadott költségvetés az önkormányzat bevételét 21.812 ezer Ft-ban határozta meg, ez 6.516 ezer Ft-tal több, mint a pályázatban jelzett források összege.
14./Tolna megyében az első fordulóban beadott ll pályázat köz ül a TÁKISZ 8 önkormányzatnál mutatott ki forráshiányt (összesen 84.368 ezer Ft összegben), két esetben forrástöbblet jelentkezett, míg egy önkormányzat (Sárpilis) közvetlenül a BM-hez juttatta el a támogatási igényét. Az önkormányzatokat a pályázatok elbírálásának
eredményéről
közvetlenül nem értesítették, a jóváhagyott támogatást a törvényből ismerték meg. A ll pályázó közül 9 nyert el központi támogatást összesen 37.119 ezer Ft összegben. A pályázatok elbírálásánál figyelembe vett szempontok a helyszíni vizsgálatok megállapításai szeri.nt nem voltak konzekvensek. A másod ik fordulóban benyújtott 5 pályázatközüla TÁKISZ a megyei és 3 települési önkormányzatnak javasolt támogatást.
-16-
A megyei önkormányzat a pályázatában az 1990. évi pénzm.m:lfül.ilil~tt tt:eilhdó kötelezenségek közön 12.898 ezer Ft összegű tartalékot is számr~ w..fltt. E;zt a forrást - a pénzügyi helyzetét befolyásoló központi döntések e.lum~ÍiliiKR iii:irdlt decemberig tartalékolta. A konkrét felhasználási célokról a megyei tó7J3ÚJ.li$-dec.ember 12-én döntött, és a tartalékból zömmel intézményi gépjármúr:Rftl\&el lz ..e:~~"b eszközbeszerzéseket finanszíroztak.
15./Zala megyében a pályázatok elkészítése több önkormányzatnak
nelHf~·l!i.f4tli
@.limlzDtt.
A nagyradai önkormányzat az 1991. évi költségvetési gazdálkcx~ ttitfVe :fooTcishiánnyal kezdte. A korábban társközségi státuszban levő önkormár~n~j~liD ~m építésre került sor. A beruházás ugyan befejeződött, ám számottM R1i..~tlen számlát örökölt a székhely községtőL A fizetési hátralékot, mint 'i1E1r''5llli"M p~ad ványt az önkormányzat feladatmegszűnésként jelölte a táblázatban .~éwe::m.(~~ .táblázat ezen esetek kimutatására nem is adott módot!) Az előző évi pénzmaradvány számbavétele az igényfelmérés 'tf;Yd~ ~:.ngébb pontjának bizonyult. Jelentős nagyságrendű maradványokat leheí~ttn .!~Uönttmrr e lfogadtatni, ha a zárszámadás keretében annak felliasználására iJrutinua, dlvü döntés szü letett, még ha az fejlesztési vagy rekonstrukciós jellegű is voJt. €:3es~
2.2.2 A felújításokra nyújtott
kiegészítő
támogatások
A jelentésben fogla lt megállapításokat néhány megyei példán. ~e!>:~;..:! ci' ·ur.!n ~ :'d•. fue.
l J Baranya megyébe'
kazó igényét, mely' • biztosítva. A vizsgálat során 1 olyan önkormányz at támogatást.
' '"!
1 t·
.:t <:t· J\ilc Yl t n ·ly
m 1
< ,.·
"'' •l
~
nem ie cte.
i 1 tl ltt fel '•
;~v 'Ll'trlr
, 01
r. ,
t ,
1
\ •
t')t
;-)1 • i · Kdf
Máza község önkJ J • 1YI:lt.1 · 1 { ~'!Í'J,) t'- 1' ·s d n1nn !1 L · P•tl a 1.263 ezer Ft bel ~.::.<,, kiJ ':iL6 é, llg\d: 1..) n n "7Cf'll ~.aj,it ··lm·,_ tiJh .l. t fel. mégis kapott 1.26.. , ez ·r J t · sze~ ti. tá.."og·Lta<: . Ugyanígy Barany• ~~~enigy\,t,.y 7. 1>k' '
A TÁKISZ adatlar··, t a ~·" , Belvárdgyuláö- a igénylést, az adat
Saját forrásként ,)0 c~(· · ·H· tt•nte L'\ tel. Az l:.:n.)'léstl" 7 cs.. 1J1t múc;z:o! i költségvetést az ·th• 1t-. t.· ·'tt;n_ í_t~ ' - " ... ~;: _1,':. " I· v; ·ült o• tuk, l Ob) 2.376.655 F t-0l ki 11 tött.;k utépítt•..:p_, 71.000 Ft-ot ' ' teJ~ tU•) h"'lyrtC:llítási tn ur k~ira. ) '5 ) .J ! l (" 1 • ) 1[ • 11ne .st~ri hivatalban a vize ~biol-.' k:.llakÍ'(Í<.,;í.ro. fest~~··c (>.., a~zralos munkal 1a, , vV...tbbc. ()l .OOO Ft-ot az óvoda f~ tés1 .nm f:á ·r, A helyszíni vizsga1..at
.::.
ll - ,_-,.)~\ ....L t yf t \) tások fedezetén ·. É• 'if'~ 'vim··, ·... ·~lj~~'"'~ 'uo...rly u..t-~.sc:J:.;:- ~ lál alá
2J Bács-Kiskun mt gy~ i::.; • , ; r • VJJ szerződés,
ameí
i
.
'
tl• "
j
L
'-l
·;tl.: '
1....··
~a·l
['~l'
l.'J'
~
,,
l
,
l '
·
'J
(Í~irl
t
írt
-:l.í
.f,..• '1.."1•• 7.
',~l:Llf'i.
a
"Ó]
szól. ige összeget tünte A pályázat el kerülni. Felsőlajos
lel
.
.::.t
3./ Békés megyér ' · 7 kt'7 ezer Ft táma. .~~·.
A felújítások .·~t.w:finanszírozn i. 't '"vf" változott.
r '
t. ,1
;l'
t·
rt li l
l
a
\Wrt L"',
\ _,,
Í f'\
'<'._../a., ~:ujttas l rt:..t e:tet•nc, jóvá!
i'ss: . . '\t'tl 28 létesitr1.1!ny (énüle:·
el ~. . ·. 1._ ·i... ' ..jt''''' ?ótr1
1_.<; jn··
,,,u . .
fe'újít.i~h!lZ kér~
•'t q(i•. -1
f-t ...
?>i.072
{'<- f ~,~~l,
,;;t
-
18 -
A helyszíni vizsgálatok az átgondolatlan tárták fel:
előkészítésből
adódó ellennnondásokat
Almáskamarás kisközség egymaga 9 létesítmény, (épület) felújításához igényelt támogatást, összesen 26.065 ezer Ft-ot, amely összeget a TÁKISZ is indokoltnak tartott. A vállalt saját forrás aránya 3 %. Ténylegesen 14.543 ezer Ft támogatást kapott. Az elbírálás után arról nem kaptak tájékoztatást, hogy ez mely feladatokhoz használható fel. Lehet akár véletlen is, hogy a támogatás megegyezik az iskola felújításához igényelt összeggel. A költségvetés szerinti összeget csak becslés alapján közölték. a kiviteli terveket a vizsgálattal egyidőben készítették. A becslések realitása megkérdő jelezhető (pl. egy-egy pedagógus szaigálati lakásnál az 1.590, illetve 2.450 ezer Ft esetében). Magyardombegyháza is maximálisan igyekezett kihasználni az egyszeri támogatási lehetőséget. Pályázatokat 4 létesítmény felújítására 5.600 ezer Ft ráfordítással 9 %-os saját eszközzel nyújtották be. A költségvetési tervük viszont feljújítást nem tartalmazott (itt is fej lesztésként tervezték), így a teljes előirányzatukat javasolta a TÁKISZ támogatásként, de ebből a 4.000 ezer Ft-ot biztosították részükre. A kivitelezés 3 létesítményen kezdődött meg, a pénzügyi teljesítés az év végéig 859 ezer Ft volt. 4J Fejér megyében a benyújtott felújítási pályázatok megyei szintü igénye 22.262 ezer Ft volt. A TÁKISZ 8 kérelem teljes, 4 kérelem részbeni kielégítését javasolta, 12.245 ezer Ft összegben. A jóváhagyott támogatás 20.586 ezer forint. Jellemző
az alacsony pénzügyi teljesítési arány, a vizsgált körben átlagosan 29 %, az egyes önkormányzatok esetében jelentős szóródással, O - l 00 %-ig. A székhelyközségek általában nem kezelték fontosságának megfelelően a társközségek közintézményéről való gondoskodást - helyenként - a működőképesség alapfeltételeit sem biztosították. Kápolnásnyék községben a település óvodáját az épület életveszélyessé válása rniatt 1991. évben be kellett zárni. A 130 férőhelyes óvoda elhelyezése átmeneti megoldás, az eddig 3 tanulócsoportos kisiskolában oldja meg az önkormányzat, jelentős többletköltséggel és az épület helyreállításának várhatóan 3 millió Ft-os bekerülési költségéveL Vajta községben az általános iskola és az óvoda fűtési rendszere az évek során elmúlasztott karbantartások miatt 6 év alatt úgy elhasználódott, hogy a jelen fűtési szezonban már rásegítő fütést kellett alkalmazni, melyet a település lakóitól összeszedett olajkályhák beállításával tudtak megoldani (ezideig 70-80 ezer Ft-os többletenergia költséggel). A halasztást nem tűrő felújítás el őkészítésére csupán kezdeti lépések történtek.
-
19 -
SJ Györ-Moson-Sopron megye szétvált községeiből 58 önkormányzat adott be intézményfelújításhoz támogatási igényt, úgy, hogy a támogatás igénybevételének feltételeit, a támogatandó intézmény típusokat, az igények elbírálásának módját nem ismerték. A feltételek közlésének hiányában a kért támogatások a felújítások várható (becsült) költségéhez képest 37-92 % között mozognak. Az önkormányzatok döntő többsége a felújítási munkák várható nagyságára költségvetéssel, árajánlattal nem rendelkezett, a felújítandónak feltüntetett épületek felújítását 1991. évi költségvetésében nem tervezte. Kivétel ez alól a Vének községi önkormányzat, ahol rendelkeztek költségvetéssel, melyet a FANTÁZIA Épülettervező GMK 1991. június 13-án készített az iskolából kialakítandó polgármesteri hivatal és könyvtárszaba átalakítási munkáira. Az 1991. évi költségvetésben 488 ezer Ft-ot terveztek az épület felújítására. 6J A Nógrád megyei Sóhartyán intézmények (iskola, orvosi rende lő, óvoda) felújítására kapot t kiegészítő állami támogatást, melyből az iskolára felhasznált keret csak az iskola bővítésre nyújtott céltámogatással megvalósuló beruházás befejeződése után ellenőríz hető. A másik két felújítás túlnyomórészt befejeződött.
A kivitelezőkkel vállalkozási szerződéseket kötöttek, a költségvetéseket müszaki ellenör nem vizsgálta felü l. A pályázatban szerepl ő saját erőt a költségvetés adatai nerrt támasztják alá. 7 J A Somogy megyei, 238 lakosú Somogydöröcske felújítási igénye 8.727 ezer forint volt. A jogcímek ugyanazok voltak (orvosi rendel ő, önkormányzati hivatal , iskola, óvoda), mint amelyeket a rnindkét fordulóban benyújtott müködési célú pályázataiban is megjelölt, de azokra töredék összegű támogatást kapott. Az önkormányzat megkapta a felújítási támogatás felső határának megfelelő 4 millió forintot. Így 1991 -ben összesen 6.866 ezer forint állami támogatáshoz jutott. Ez jóval meghaladja az önkormányzat 1991. évi eredeti összes költségvetési bevételét, amely 4990 ezer forint. A település - tulajdonképpen jogos, vitathatatlan fejlesztési igényt jelzett, a rendszer anomáliáiból adódóan azonban a támogatást kerül ő úton szerezte meg. Szabályszerű eljárás esetén viszont feltételezhetően nem jutott volna a szükséges forráshoz. Más jellegű tapsztalatot mutat Zselickislak felújítási tevékenysége. A 313 lakosú település az 1991. évi 5761 ezer forintos költségvetésében felújítási pályázatát 1992. évre készítette el, ezt az adatlapon jelezte is. Ennek ellenére az 1992-re kért 200 ezer forint helyett 1991. évre kapott 500 ezer forint kiegészítő támogatást.
-20-
SJ Tolna megyében a TÁKISZ saját szempontjai szuint alakította ki a felújítási igényjavaslatot, melyhez hatásköre, jogköre nem volt. A megyében 33 önkormányzat adott be pályázatot, melyből a TÁKISZ - a saját elbírálási szempontjai alapján - 23 önkormányzat esetében az igényeltnél (összesen 27.680 ezer Ft-tal) alacsonyabb összegű támogatást javasolt. A TÁKlSZ javaslatát a PM és az Országgyűlés teljes egészében elfogadta. A felújítási igények megyei összesítő táblázata "támogatási igény" oszlopában - a PM munkatársának tájékoztatása alapján- a TÁKlSZ által javasolt összeg szerepelt, míg a tényleges igényt "csak" az önkormányzati adatlapok tartalmazták. A TÁKISZ kísérőlevélben jelezte a PM felé, hogy a javaslatok kialakítása országosan nem egységes szempontok szerint történt, ezért indokoltnak tartaná a támogatási keret normatív elosztását. A 4 millió Ft felső határt tekintve a megyei TÁKISZ szigorúbb feltételeket kötött ki,ezért több önkormányzat a lehetségesnél kevesebb támogatásban részesülhetett. A Szárazd községi önkormányzat tulajdonában l évő szinte valamennyi épület felújításra szorul, és az előzetes felismerések alapján 6.800 ezer Ft kiegészítő támogatásra adtak be pályázatot. Az önkormányzat a megyei TÁKISZ javaslata alapján 2.500 ezer Ft központi támogatásban részesült, azonban jogosult lett volna a 4 millió Ft-ra is. A novemher 18-án leutalt forrás felhasználására még nem került sor, a 2.500 ezer Ft-ot 1992. márciusáig az OTP-nél betétként lekötötték. A legsürgetőbb felújításokhoz rendelkezésekre álló vállalkozói árajánlat összege meghaJadja a 3 millió Ft-ot. Az Újireg községi önkormányzat által jelzett felúj ítási szükséglet 6.340 ezer Ft volt,
melyhez 1.200 ezer Ft saját forrás állt rendelkezésre. A pályázatban a katélyépület felújítására 5,2 millió Ft-ot szerepeltettek, az időközben - versenytárgyalás eredményeként megkötött - kivitelező i szerződés szerinti összeg 4, l millió Ft. További fedezetet igényel viszont a berendezések beszerzése és a környezet rendezése. A PM elbírálási szempontjai alapján az önkormányzat 4 millió Ft támogatásra lett vo1na jogosult. Az első fordulóban elnyert 2.947 ezer Ft működési célú és a második fordulóban felú jításra biztosított l millió Ft kiegészítő támogatást a volt kastélyépület felújítására használják fel.
