Iedereen onder dak Handreiking voor huisvesting van bijzondere doelgroepen

Ministerie van VROM > staat voor ruimte, milieu, wonen, wijken en integratie. Beleid maken, uitvoeren en handhaven. Nederland is klein. Denk groot.

VROM 7480 / NOVEMBER 2007

Dit is een publicatie van: Ministerie van VROM > Rijnstraat 8 > 2515 XP Den Haag > www.vrom.nl

www.vrom.nl

Iedereen onder dak Handreiking voor huisvesting van bijzondere doelgroepen


02

03

Inhoud

Introductie Waarom een handreiking? Wat biedt deze handreiking? Hoe relevant is dit voor mij?

04 04 04 05

Routeplanner voor de planfase Checklist locatiekeuze Strategieën voor besluitvorming Strategieën voor draagvlak: hoe win je vertrouwen?

08 08 10 13

Lessen uit de praktijk Algemene indruk Specifieke ervaringen

15 15 15

Meten omgevingseffecten opvangvoorziening

18

Overzicht formele procedures

20

Verder lezen

21

Colofon

22

Voorbeelden uit de praktijk De praktijk in Utrecht: Hostel de hoek De praktijk in Nijmegen: Multifunctioneel Centrum (MFC) De praktijk in Hoogeveen: Inter Wonen

05 09 15

04

Introductie

Foto: InterWonen, Hoogeveen/ Leger des Heils

‘Samen werken, samen leven’, dat is het motto van het huidige kabinet. Samen leven speelt zich af op straat, in de wijk en de buurt. Naast het eigen huis en de werkplek van mensen. Bijzondere doelgroepen zoals daken thuislozen maken deel uit van onze samenleving. Het huisvesten van deze doelgroep vraagt om extra zorg. Bijvoorbeeld bij het winnen van het vertrouwen van de omwonenden. Er is al veel bereikt op dit gebied, maar het kan nog beter. Doel is dat er binnen afzienbare termijn voor iedereen een menswaardige huisvesting beschikbaar is. Daarvoor zijn er nieuwe woonvormen aan de ‘onderkant van de woonladder’ nodig. Mensen uit de maatschappelijke opvang kunnen dan doorstromen naar een meer permanente woonvoorziening. Wie zich in een reguliere woning niet kan handhaven, vanwege bijvoorbeeld onaanvaardbare overlast, moet kunnen terugvallen op een vorm van begeleid wonen. Er is sprake van een heterogene groep mensen, die meerdere problemen kunnen hebben, zoals verslaving of een psychiatrische ziekte. Om deze ambities te realiseren zijn nieuwe locaties nodig. Geschikte plekken zijn meestal te vinden in stedelijk gebied, in of nabij het stadscentrum en in woonwijken. Soms is sprake van nieuwbouw maar vaak gaat het om aanpassing van gebruik van een bestaand gebouw. Besluitvorming hierover is lastig omdat omwonenden of ondernemers in de buurt vrezen voor overlast. Ook de exploitatiefase vraagt om aandacht. Het voorkomen van overlast vereist een reeks van maatregelen. VROM/WWI werkt samen met VWS, gemeenten, corporaties en zorginstellingen aan het op een zorgvuldige manier onder dak brengen van deze mensen.

Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen de planfase en de exploitatiefase. Verder laat de handreiking zien hoe de sociale veiligheid gemeten kan worden en met welke praktische zaken dan rekening gehouden moet worden. Tenslotte is een overzicht opgenomen van al eerder gedocumenteerde leerervaringen.

De handreiking concentreert zich op voorzieningen met een verblijfscomponent. Deze kunnen qua aard en omvang sterk verschillen, en dus ook wat de mate van potentiële overlast betreft. Een (niet volledige) korte opsomming laat de diversiteit zien: • nachtopvang daken thuislozen; Wat biedt deze handreiking? • woontrainingscentrum daken thuislozen; Deze handreiking wil een ondersteuning bieden aan alle partijen • leer- en werkproject (ex)-verslaafden; die betrokken zijn bij de planvorming en de exploitatie van ‘woon- • hostel daken thuislozen; • leer- werk- woonproject risicojongeren; voorzieningen voor bijzondere doelgroepen’. De handreiking bevat praktische tips en methoden en laat recente leerervaringen • opvang straatprostitutie. zien. Belangrijke vragen zijn: De praktische tips en methoden worden geïllustreerd met drie • Hoe organiseer ik een behoorlijk en zorgvuldig besluitvorpraktijkvoorbeelden uit Utrecht, Hoogeveen en Nijmegen. Deze mingsproces? • Met welke overwegingen vanuit het oogpunt van sociale veilig- geven te samen een redelijke doorsnede van de 43 centrumgemeenten (G4, G27, overig). De verschillende aanpakken zijn heid moet ik rekening houden? toegespitst op de locale situatie (formeel/informeel; stadsbreed/

05

specifieke locatie). De cases laten ook zien hoe op basis van monitoring wordt bijgestuurd als dat nodig is.

dat mogelijk is en een stap terug kunnen doen als dat nodig is. Gemeenten zijn ook aanspreekpunt voor de burger voor een goed integraal veiligheidsbeleid rondom maatschappelijke opvangvoorzieningen.

Hoe relevant is dit voor mij? Als u betrokken bent bij de huisvesting van bijzondere doelgroepen is de kans groot dat u werkzaam bent bij één van de belangrijke spelers; een gemeente, een woningcorporatie of een organisatie voor maatschappelijke opvang. Wat u kunt doen hangt samen met de taken en verantwoordelijkheden van de organisatie waar u werkzaam bent. Iedere partij heeft hierin een eigen rol en verantwoordelijkheid. Hieronder volgt welke. Gemeente De ambitie voor een betere huisvesting voor bijzondere doelgroepen speelt vooral in de 43 ‘centrumgemeenten’ voor maatschappelijke opvang. Ook andere gemeenten kunnen een deel van deze verantwoordelijkheid op zich nemen in het kader van regionale afspraken. De centrumgemeenten streven een sluitende aanpak na, waarbij geen groepen buiten de boot vallen en de ‘woonladder’ zo is opgezet dat mensen een treetje kunnen klimmen als De praktijk in Utrecht: Hostel de Hoek Hostel de Hoek biedt opvang voor 25 harddrugs verslaafde daken thuislozen. Het hostel is een nieuwbouwcomplex aan de rand van een rustige woonwijk. Het complex is eigendom van Bo-EX en wordt geexploiteerd door het Leger des Heils. Het hostel is één van de negen geplande hostels in Utrecht, en de eerste die werd gerealiseerd. De stadsbrede aanpak van de hostels, waarbij elke wijk een hostel kreeg heeft in Utrecht gezorgd voor draagvlak voor de opvang van verslaafde daken thuislozen. Tijdelijke locatie Het hostel is in december 2001 begonnen op een tijdelijke locatie aan de Sartreweg. Als eerste hostel in Utrecht kreeg het project veel weerstand. Vertegenwoordigers van bewonersverenigingen, Verenigingen van Eigenaren, de Scouting en tuindersverenigingen in de buurt werden lid van een beheergroep. “Omdat we het eerste hostel in Nederland waren hebben we alles zelf moeten uitzoeken”, aldus Dhr. Hogema, lid van de beheergroep. In de beheergroep werden afspraken gemaakt over het omgevingsbeheer. Constructief samenwerken met en in de beheergroep leidt

Bij de locatiekeuze voert de gemeente meestal de regie. Als een wijziging van het bestemmingsplan nodig is dient de gemeente hiervoor te zorgen. Zij is ook de goedkeurende instantie voor een bouwvergunning. Ook voor de verdere besluitvorming in de planfase is de gemeente over het algemeen het eerste aanspreekpunt voor de omwonende, ook al is de initiatiefnemer voor de woonvoorziening een andere partij. Woningcorporatie Woningcorporaties zijn veelal betrokken als investeerder in maatschappelijk vastgoed. Het is één van hun kerntaken om in de onderste treden van de woonladder te investeren. Indien nodig koopt de woningcorporatie grond of gebouwen aan en coördineert verbouwing of nieuwbouw. Een woningcorporatie is meestal niet zelf exploitant van een voorziening voor maatschappelijke opvang, maar verhuurt het gebouw aan een organisatie die de woonvoorziening exploiteert. onder meer tot een beheerplan en draagvlak in de buurt. Er is een grote omslag geweest in de mening van de buurt over het hostel. Van een ongewenste voorziening is het een geaccepteerd onderdeel van de buurt geworden. Monitoring Monitoring van de leefbaarheid en veiligheid in de buurten is onderdeel van de eerste afspraken over het hostelproject in de gemeenteraad. Er is een nulmeting uitgevoerd in 2001, voor de opening van het tijdelijke hostel aan de Sartreweg. De uitkomsten hiervan zijn door de beheergroep onderschreven. De 1- en 2 meting zijn uitgevoerd in 2002 en 2003. Het onderzoek maakt een complete sociaal economische en maatschappelijke foto van de buurt. Ze gebruiken de volgende bronnen: • statistische informatie van de gemeente; • informatie en registratie van meldingen en aangiften van de politie; • meldingen bij het wijkbureau en het hostel; w

06 Foto: Hostel De Hoek project BinnenPlaats/ Projectbureau BinnenPlaats

Bij woonvoorzieningen met een hoge mate van zelfstandigheid (hogere treden op de woonladder) worden huurcontracten soms ook direct met de bewoners afgesloten. Woningcorporaties zijn verder in beeld als mensen niet langer in een reguliere corporatiewoning te handhaven zijn. Bij goede afstemming is voor deze mensen een treetje lager op de woonladder beschikbaar en hoeven zij niet op straat te belanden. Woningcorporaties zetten zich bovendien in om de leefbaarheid en de veiligheid in woonbuurten te verbeteren, bijvoorbeeld door huismeesters aan te stellen of (mee) te investeren in de openbare ruimte of bijvoorbeeld buurtbeheerbedrijven. Exploitant De aard van de exploitant is afhankelijk van de doelgroep (aard en omvang). Vaak wordt de exploitatie verzorgd door een organisatie voor Maatschappelijke Opvang, zoals bijvoorbeeld het Leger des Heils. Bij zware doelgroepen werken vaak meerdere organisaties samen om een totaalpakket te bieden dat bijvoorbeeld woonbegeleiding, dagbesteding, verslavingszorg en psychiatrische hulp omvat.

• e en telefonische enquete onder 200 gebruikers en bewoners van het gebied rond het hostel; • een wijkschouw met bewoners; • interviews met sleutelpersonen.

seerd of gedaald tot onder het niveau van de eerste meting. Uit de 1- en 2-meting is ook duidelijk geworden dat mensen hoewel ze meer daklozen in de wijk zien, een minder negatief beeld hebben van daklozen. 95% van de deelnemers aan de 2-meting heeft nooit overlast gehad van de voorziening. Over het geheel genomen laten de metingen zien dat de komst van het hostel geen aantoonbare invloed heeft gehad op de leefbaarheid en veiligheid van de omgeving.

De statistische analyse geeft enkele trends weer, waarop in de gesprekken en tijdens de wijkschouw kan worden ingegaan. Er is een ruim meetgebied gekozen voor het onderzoek. Dit gebied komt maar ten dele overeen met de voor statistische analyse De monitoring is gebruikt door de gemeenteraad om te toetsen gehanteerde gebiedsindeling. De monitoring gaat echter om de ontwikkelingen ten opzichte van de nulmeting. Zolang de gebieds- of de afspraak dat de hostels geen negatief effect op de leefbaarheid en veiligheid in de buurt mogen hebben kan worden grootte niet teveel afwijkt is dit geen probleem. nagekomen. Het is een goed instrument om de effecten van het beleid te objectiveren. De resultaten van de 2-meting werden Uit de 1-meting kwam naar voren dat er meer meldingen waren beschikbaar tijdens het ontwerpproces voor de nieuwbouw van van onveilige of overlastgevende situaties. Dit bleek een directe het hostel. Daarop heeft de monitoring, door de positieve resulrelatie te hebben met het aantal politiecontroles in het gebied. Ook een folderactie van de politie speelde hierbij een rol. De tuin taten, weinig invloed gehad. dersvereniging naast het Hostel gaf aan regelmatig langs te gaan om de stand van zaken te bespreken. Hierbij komt soms ook overlastgevend gedrag aan de orde, maar dit leidt niet tot een klacht. De 2-meting liet zien dat het aantal klachten was genormaliw

07

In de beheerfase is vaak de exploitant het eerste aanspreekpunt voor de omgeving, als er bijvoorbeeld sprake is van overlast. Incidenten kunnen zo snel worden aangepakt. In een beheergroep kunnen exploitant, omwonenden en andere betrokken partijen meer structureel de veiligheidseffecten voor de omgeving bespreken. Samenwerking Bijna altijd is er sprake van een intensieve samenwerking tussen twee of meer van deze partijen. De woonvoorziening kan een gezamenlijk initiatief zijn maar het komt ook voor dat één van de partijen de kar trekt en als initiatiefnemer naar buiten treedt.

Nieuwbouw De locatie van het hostel was in eerste instantie tijdelijk. In de directe omgeving is een definitieve locatie vastgesteld, waar Bo-EX een nieuw complex heeft gebouwd. Het staat afgezonderd van de rest van de wijk, en is afgeschermd met groen. De nieuwbouw van het hostel is begeleid door een werkgroep van de beheergroep. Deze werkgroep keek bij alle belangrijke keuzes mee, tijdens de planontwikkeling en bouw. Omdat de tijdelijke locatie van het hostel voor weinig overlast zorgt was het voor de bewoners geen probleem om mee te werken aan de nieuwbouw. De samenwerking met bewoners wordt concreet door te vergaderen in het buurthuis van de volkstuinvereniging in de wijk, door mensen die vragen of suggesties hebben serieus te nemen en door bij problemen voldoende tijd te nemen om te zoeken naar een goede oplossing. “Het gaat er dan niet om de bewoners overal gelijk in te geven, maar wel om serieus met de suggesties om te gaan en er moeite te doen om met een oplossing te komen”, aldus Henriette dan Hartog van het projectbureau Binnenplaats.

Relatie met de buurt Met de oplevering van de nieuwbouw is het planproces afgelopen. De contacten met de buurt zijn minder intensief geworden. Elke drie maanden is er nog een vergadering, maar er is weinig nieuws te melden. Nu de urgentie eraf is zijn de contacten sporadischer. Frank Vader, beheerder van Hostel de Hoek geeft aan dat er nog steeds wel eens wat gebeurt, maar dat de buurt er door de ligging van het hostel weinig van merkt. Zijn informatie over de dagelijkse gang van zaken in de buurt krijgt hij vooral van de wijkagent, die regelmatig langs komt. De wijkagent kent alle bewoners, en bespreekt op ad hoc basis met het hostel welke maatregelen er genomen moeten worden. Nu het overleg in de beheergroep minder intensief is hebben de veiligheidspartners besloten om hun onderlinge communicatie meer te structureren in een apart overleg. “Ik verwacht dat de samenhang die we de afgelopen jaren gehad hebben langzaam zal doodbloeden. Voor ons is het wel nodig om alert te blijven en direct te reageren op signalen uit de buurt, maar een alternatief voor de beheergroep zie ik niet direct”, aldus Frank Vader. De beheergroep zelf was medio 2007 nog in discussie over de voortzetting in de toekomst.

08

Routeplanner voor de planfase


Dat besluitvorming over voorzieningen voor bijzondere doelgroepen niet altijd vanzelf gaat is bekend. Verschillende steden hebben hiervoor een eigen aanpak ontwikkeld en hun ervaringen gedocumenteerd. De handreiking verwijst hiernaar en vult deze aan met recente ervaringen, waarin met name het beheeraspect aandacht krijgt. Voor het organiseren van de besluitvorming zijn er een paar formele spelregels, maar vooral ook veel vrijheidsgraden. Afhankelijk van de soort voorziening en kenmerken van de beoogde locatie zijn er veel wegen naar Rome. Daarom past hier geen blauwdruk maar eerder routetips: Een caleidoscoop van welke afwegingen de initiatiefnemers maken in welke situatie, welke oplossingen worden toegepast en wat daarvan de effecten zijn.

Checklist locatiekeuze Bij de locatiekeuze moet een afweging gemaakt worden. Is deze geschikt voor het gebruik als opvangvoorziening? Is het mogelijk om deze goed te beheren? Zijn er geen conflicterende functies in de nabije omgeving? Het zal nooit mogelijk zijn om iedereen tevreden te stellen. Het streven is naar het beste compromis. Daarbij spelen ook pragmatische overwegingen een rol. In veel gevallen wordt voor een pand gekozen dat reeds in bezit is van gemeente of woningcorporatie, zodat snel aan de slag gegaan kan worden. Soms kan een pand voordelig verworven worden. Nieuwbouw is over het algemeen een relatief dure oplossing en komt niet zoveel voor. Punten waar in de afweging op gelet wordt zijn: Gebouw • Wat zijn de functionele eisen die aan een gebouw gesteld worden (afhankelijk van type doelgroep, woonvorm en soort hulpverlening)? • Welke eisen worden aan de bereikbaarheid van het gebouw gesteld (aanlooproutes doelgroep, bereikbaarheid voor personeel/hulpverlening)? • Wie beheert het vastgoed (woningcorporatie?) en wat zijn de financiële middelen? • Hoe snel is het gebouw beschikbaar?

• M oet er (ingrijpend) verbouwd worden en is er een bouwvergunning vereist? • Aan welke formele eisen moet het gebouw voldoen (bouwbesluit, brandveiligheid)? Omgeving • Is er een wijziging van het bestemmingsplan nodig? • Wat is in het algemeen het karakter van de buurt (woonbuurt of gemengde buurt; bevolkingssamenstelling)? • Zijn er voorzieningen voor kwetsbare groepen aanwezig, zoals kinderopvang, scholen of ouderenhuisvesting? • Hoe is het gesteld met de sociale veiligheid en overlast in het algemeen? • Hoe beheersbaar is de omgeving? Zijn er bijvoorbeeld al (andere) overlastgevende voorzieningen in de buurt? • Is er al sprake van een gecoördineerde aanpak van de veiligheid in de buurt (als er een buurtregisseur is kan deze in een vroeg stadium bij de planvorming worden betrokken en is er een waardevolle bron van informatie)? • Wat zijn de kenmerken van de openbare ruimte: Is er sprake van onveilige of onoverzichtelijke plekken?

09 Foto: Nachtopvang MFC Nijmegen/ IrisZorg

De praktijk in Nijmegen: Multifunctioneel Centrum (MFC) Dag- en nachtopvang voor verslaafde daken thuislozen, methadonverstrekking en een artsenpost: het MFC in Nijmegen biedt een hele reeks aan voorzieningen aan voor mensen die op straat leven. In een oud Gymnasium nabij de binnenstad van Nijmegen zijn 40 bedden, 55 dagplaatsen voor drugsverslaafden en 15 voor alcoholverslaafden gerealiseerd. Deze grootschalige voorziening was het antwoord op de grote groep verslaafden die in de binnenstad van Nijmegen verbleef, afgezet tegen de beschikbare middelen.

De commotie was er niet minder om. In een aantal informatieavonden is door de gemeente uitgelegd welke plannen er waren voor het MFC. Uit deze avonden werd met hulp van een externe projectleider een convenantgroep gevormd. Er moest een convenant komen met de gemeente, zorgaanbieder, politie, daklozen, bewoners en ondernemers waarin de randvoorwaarden voor de komst van het MFC zijn vastgelegd.

De bijeenkomsten van de convenantgroep waren openbaar. Iedereen uit de invloedszones rond het MFC was welkom. De onderhandelingen over het MFC werden hier gevoerd, volgens de spelregels van de projectleider. Die was zeer strikt: “toen de gemeente zich niet aan de regels hield is ze weggebleven totdat Planproces De gemeente had een longlist gemaakt van locaties in en om de er gevraagd werd of ze terug kon komen”, aldus de voorzitter van de buurtbeheergroep. Ook de steun van de burgemeester stad waar het MFC gevestigd zou kunnen worden. Uiteindelijk bleven er twee over. De eerste optie, een voormalig bankgebouw was belangrijk voor het vertrouwen. De belangrijkste drijfveer in de stad leverde dusdanig veel protesten op van ondernemers voor de convenantgroep was het beperken van de overlast, gekoppeld aan een menswaardige opvang voor de doelgroep. dat besloten werd hiervan af te zien. Toen was alleen het oude Gymnasium nog over: hier moest het MFC dus komen. Het moest dan wel mét toestemming van de buurt gebeuren. w

10

• W elke toekomstige ontwikkelingen zijn er (bijv. grootschalige herstructurering)? Het kan handig zijn om een aantal aandachtspunten mee te nemen in een Veiligheidseffectrapportage (VER). Deze kan worden gebruikt bij bouwprojecten. Vooraf wordt in beeld gebracht welke veiligheidsrisico’s er zijn (zie Verder lezen, pag. 21).

Strategieën voor besluitvorming

Laveren tussen formele procedures Het kan zijn dat er een bouwvergunning nodig is. Als deze niet in het vigerende bestemmingsplan past is een (al dan niet tijdelijke) ontheffing van het bestemmingsplan nodig. Bij een permanente ontheffing voor een groot project is bovendien een verklaring van geen bezwaar van de provincie (Gedeputeerde Staten) vereist. Voor de geïnteresseerde zijn de verschillende procedures op een rijtje gezet (zie Overzicht formele procedures op pag. 20). Daarin zijn ook de belangrijkste wijzigingen per 1 juni 2008 mee genomen.

Over het algemeen neemt de locale overheid een beslissing over de locatie van een voorziening. De mate waarin de beslissing zelf open staat voor inspraak wisselt. Vaak kiest een gemeente ervoor om de locatiebeslissing zelf niet ter discussie te stellen. Dit leidt vrijwel altijd tot negatieve reacties van belanghebbenden in de omgeving. Daar staat tegenover dat de overheid zo helderheid geeft, en de discussie met de buurt zich kan richten op uitvoeringsaspecten.

Indien er sprake is van een bestemmingsplanwijziging stelt de Wet ruimtelijke ordening formele eisen aan de besluitvorming. De gemeente is dan verplicht om een inspraak/informatie bijeenkomst te organiseren en om de voorgenomen bestemmingsplanwijziging ter inzage te leggen. Belanghebbenden kunnen dan bezwaar aantekenen. Ook in geval van een bouwvergunning hebben belanghebbenden de mogelijkheid om bezwaar aan te tekenen. Zowel bij een bestemmingsplanwijziging als bij een bouwvergunning kunnen belanghebbenden ‘doorprocederen’ tot en met de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Niet alle omwonenden werkten mee aan het convenant. Buurtvereniging de Waakvlam startte een rechtzaak tegen de gemeente om het MFC tegen te houden. Dit zette veel druk op de onderhandelingen. De gemeente moest hier laten zien dat er sprake was van een zorgvuldig planproces. Dit leidde tot een helder convenant dat duidelijke randvoorwaarden aan het MFC stelt. De Waakvlam besloot vervolgens om haar rechtzaak stop te zetten: via de Raad van State was de kans op een beter resultaat gering.

De 1-meting liet zien dat na de opening van het MFC er sprake was van veel overlast. Onder andere in portieken en tuinen, maar er werd ook veel gebedeld en gedeald in de directe omgeving van het MFC. Er waren duidelijke pieken te zien in het aantal meldingen, die vermoedelijk veroorzaakt werden door individuen die op dat moment veel overlast veroorzaakten. Vooral de concentratie van gebruikers van het MFC geeft overlast, aldus de politie. De ondernemers in de omgeving van het MFC hadden veel overlast van de doelgroep, in de vorm van een toename van diefstal, inbraak, intimidatie en bedreiging.

Monitoring Om te bepalen wat de overlast is die het MFC met zich meebrengt zijn als onderdeel van het convenant drie metingen afgesproken. De meting richt zich specifiek op de leefbaarheid en veiligheid in het gebied, en is gebaseerd op door de Buurtbeheergroep vastgestelde indicatoren. Informatie wordt gehaald uit de beschikbare statistieken over klachten en aangiften en over de doelgroep, uit telefonische en schriftelijke enquetes, een passantenenquete, leefbaarheidsschouw en interviews met sleutelfiguren.

Uit de 1-meting bleek duidelijk dat het MFC nog moest groeien in haar rol als opvang van verslaafde daken thuislozen in Nijmegen. De opstartproblemen hebben voor veel overlast gezorgd, maar “we hebben het aan zien komen en het MFC de tijd gegeven om alles goed te regelen”, aldus de voorzitter van de buurtbeheergroep. “In het convenant was ook opgenomen dat de doelgroep recht heeft op een menswaardige opvang, dat hebben we in de eerste maanden zwaarder laten wegen”. w

11

Dit leidt tot een vertraging die makkelijk kan oplopen tot één à twee jaar. Als de bezwaarmakers in het gelijk worden gesteld is het initiatief van tafel. Dit risico wordt vermeden als een bestemmingsplan en een bouwvergunning niet nodig is. Dat is het geval als het vigerende bestemmingsplan reeds een passende bestemming heeft. Wel kunnen burgers zich bekocht voelen. De Nationale Ombudsman noemt als voorbeeld een omschrijving als ‘peuterspeelzaalwerk of kinderopvang’ waar bij nader inzien ook opvang voor drugsverslaafden mogelijk blijkt (zie Verder lezen, pag. 21). De Nationale Ombudsman vindt dat vermeden moet worden dat burgers voor verrassingen komen te staan. Bovendien kan dit de publieke opinie en de locale media negatief beïnvloeden. De ervaring leert dat de politiek dan niet altijd de rug recht houdt. Koersen op een stadsbrede aanpak Elke weg naar Rome heeft zijn voetangels en klemmen. Een strategie die de ‘pijn’ van een specifieke locatiekeuze kan verzachten is een stadsbrede aanpak. Hiermee hebben Groningen en Utrecht ervaring opgedaan. In Groningen hebben vijf omstreden voorzieningen een plaats kunnen krijgen zonder dat dit tot Een jaar na de 1-meting is door de afdeling Onderzoek en Statistiek van de gemeente Nijmegen een tussenmeting gedaan onder de ondernemers in het gebied. Uit dit onderzoek blijkt dat de detentie van enkele overlastplegers een duidelijk effect heeft op de stad. Ondernemers geven aan dat de vestiging van het MFC langs een van de belangrijkste toegangswegen tot het centrum als consequentie moet hebben dat de overlast beperkt heeft. Het blijft geen mooi visitekaartje voor de stad. Hoewel er een meldlijn is voor klachten wordt deze zelden gebruikt, omdat de mensen in de telefooncentrale de omstandigheden rond het MFC niet kennen of omdat er een antwoordapparaat aan staat. Er is waardering voor de inzet van gemeente en politie om de overlast te beperken. Verder is er behoefte aan meer contact tussen ondernemers en het MFC. Het onderzoek naar ondernemers en de overlast laat het effect van de gerichte aanpak van overlastgevers zien: wanneer deze in detentie zijn zoveel mogelijk van de straat zijn gehaald daalt de overlast. Deze strategie is in Nijmegen voortgezet, onder andere in de vorm van een veelplegersaanpak. De 2-meting wordt gehouden in het derde en vierde kwartaal

grote protesten leidde. Kern van de aanpak was dat medio 1998 verschillende voorzieningen in één grote operatie geplaatst zijn. Aan bewonersverenigingen is gevraagd om mee te denken over mogelijke locaties en de wijze van toetsing. Vijf bewonersorganisaties hebben gebruik gemaakt van het aanbod om vertrouwelijk overleg te voeren. Na een B&W-besluit over de locaties volgt per locatie inspraak. De gemeente maakt duidelijk dat bij de keuze niet over één nacht ijs is gegaan en dat de kans klein is dat inspraak de keuze voor een bepaalde locatie zal veranderen. De gemeente geeft ook aan dat inspraak over extra toezicht, fysieke maatregelen of over een betere inbedding in de omgeving meer kans op succes maakt. Belangrijk bij de besluitvorming is ook dat de betrokken wethouder duidelijk maakt dat hij de locatie zal sluiten als de overlast te groot mocht worden. Groningen heeft de ervaringen met deze strategie heel beeldend en leesbaar gedocumenteerd (zie Verder lezen, pag. 21). Een vergelijkbare aanpak heeft Utrecht in 1999 ingezet met het project Binnenplaats. Doel was om verspreid over de stad negen 24 uursvoorzieningen te realiseren voor verslaafde daken thuislozen. Deze voorzieningen waren gericht op een groep van van 2007. De buurtbeheergroep kent de situatie in het gebied, voor hen levert een dergelijke meting geen nieuwe informatie op. Het is wel een belangrijk instrument om de effectiviteit van de maatregelen te toetsen, en voor het gemeentebestuur relevant. De eerste twee jaar van het MFC “Na de opening van het MFC was het een half jaar bal”, aldus de voorzitter van de Buurtbeheergroep. Zoals uit de monitoring bleek was er veel overlast. Dit is mede veroorzaakt door opstartproblemen, aldus de huidige locatiedirecteur van het MFC. “Er werd in eerste instantie gedacht vanuit een behandelperspectief. Beheer was puur een veiligheidszaak”, aldus de locatiedirecteur van het MFC. Ook moest de deskundigheid bij het personeel nog worden opgebouwd. De doelsgroep zelf had moeite met het MFC vanwege de strenge regels en het uitblijven van de nachtopvang in de beginfase. Schorsingen voor lange tijd zoals die in het begin werden toegepast zorgden ervoor dat de meest opvallende gebruikers alsnog op straat verbleven, in plaats van in het MFC. w

12

ongeveer 500 dakloze verslaafden uit Utrecht en omgeving. Bij ongeveer de helft was er bovendien sprake van ernstige psychiatrische problematiek en velen waren vaste klanten van politie en justitie. De groep was ‘te zwaar’ voor de reguliere opvangvoorzieningen en veroorzaakte aanzienlijke overlast, met name in en om het winkelcentrum Hoog Catharijne. Bijzonder aan de besluitvorming was de transparantie van de locatiekeuze. Per wijk werden verschillende alternatieve locaties gepresenteerd, met als gegeven dat ‘ergens in de wijk een voorziening zou komen, met voor elke potentiële locatie een overzicht van de scores op eerder bepaalde selectiecriteria. Na een eerste inventarisatie van meningen is een voorstel gemaakt voor het college van B&W. Tijdens het hierop volgende inspraaktraject was er de formele mogelijkheid voor burgers om zowel schriftelijk als mondeling te reageren. Uiteindelijk nam de gemeenteraad het definitieve besluit over alle locaties, waarbij twee van de locaties uit het B&W-voorstel alsnog zijn gewijzigd na raadsbrede moties. Opvallend is dat deze procedure de burgers die bezwaren hadden tegen bepaalde locaties heeft uitgedaagd om zelf met alternatieven te komen. Dit proces is door Utrecht uitgebreid beschreven (zie documentatie).

Twee van de negen locaties betrof een tijdelijke voorziening, waarvan er één medio 2006 alsnog een andere definitieve plek heeft gekregen. Zie hiervoor de procesbeschrijving ‘De praktijk in Utrecht’.

Het MFC heeft door de overlast een andere rol opgenomen. Door de probleemgevallen op te vangen in het MFC, en er zorg voor te dragen dat in de omgeving niet gedeald wordt haalt het MFC de drugsscene meer “naar binnen” dan de zorgaanbieder in eerste instantie van plan was. Deze verandering, gecombineerd met de opkomst van meer voorzieningen voor daken thuislozen in de stad én de detentie van enkele grote overlastplegers heeft voor een daling van de overlast gezorgd. De locatiedirecteur overlegt elke drie weken met politie en gemeente over de veiligheid. “Via dit operationele overleg hoor ik wat er speelt in de buurt”. De gemeente kijkt mee naar overlastcijfers, en belt als ze stijgen.

De toekomst Het MFC krijgt steeds meer verschillende functies. “We hebben een 24 uursvoorziening, en het loont om die te combineren met functies die daarvan kunnen profiteren” zegt de locatiedirecteur. Zo wordt gesproken over een artsenpraktijk en een project voor begeleid wonen. Er zijn minder gebruikers van het MFC dan verwacht, de analyse die aan het centrum ten grondslag lag is achterhaald. Een oude wens van de buurtbeheergroep om kleinschalige opvang van verslaafde daken thuislozen te organiseren komt zo 3 jaar na de opening van het MFC weer op de agenda.

Het convenant is nog steeds geldig. Zolang er geen overlast wordt veroorzaakt en er sprake is van open communicatie krijgt MFC veel vrijheid om een eigen invulling te geven aan haar rol. Ook heeft Stadstoezicht inmiddels een grotere rol gekregen bij het omgevingsbeheer.

Strategieën voor draagvlak: hoe win je vertrouwen? Op het moment dat een locatie vaststaat is de ervaring dat de omgeving daar hoe dan ook niet blij mee is. Afhankelijk van hoe de eerdere procedure gelopen is en van de aard van de voorziening valt in deze fase vrees voor toekomstige overlast en een zekere mate van wantrouwen jegens de overheid te verwachten. Er wordt dan een breed scala aan strategieën ingezet om tot een zorgvuldige besluitvorming te komen. In hoofdzaak richten deze zich op opbouw of herstel van vertrouwen. Procesafspraken Om vertrouwen op te bouwen worden in de planfase al afspraken gemaakt over het beheersen van overlast, en over wat de doen als er toch sprake is van overlast. Over het algemeen geldt: hoe meer en hoe gedetailleerder afspraken in planfase kunnen wor-

13 Foto: Hostel De Hoek project BinnenPlaats/ Projectbureau BinnenPlaats

den gemaakt, hoe beter. Het geheel aan procesafspraken kan in een convenant worden gegoten dat door alle betrokken partijen wordt ondertekend. Bouwstenen zijn: • Toezicht: Hoe is dit geregeld? Is er sprake van 24 uurstoezicht? En zo niet, is er dan een meldpunt waar omwonenden terecht kunnen? • Protocol woonvoorziening: Welke gedragsregels gelden voor de doelgroep en hoe worden deze gehandhaafd? Welke sancties zijn er als iemand zich hier niet aan houdt? • Interne organisatie woonvoorziening: het dagritme van activiteiten (methadonverstrekking) kan zo worden georganiseerd dat de omgeving zo min mogelijk merkt van de doelgroep. • Incidentmanagement: Bij wie kunnen bewoners terecht als er wat gebeurt en hoe snel wordt er dan opgetreden, door bijvoorbeeld medewerkers van de instelling, stadstoezicht of door de politie. • Beheergroep: hierin zitten belanghebbenden uit de buurt, de manager van de exploitant, de gemeente en andere relevante partijen zoals politie of buurtbeheer. Afgesproken wordt hoe frequent deze bij elkaar komt en wat er besproken wordt. • Monitoring: In een veiligheidsmonitor wordt bekeken hoe de sociale veiligheid zich ontwikkelt nadat de voorziening in

exploitatie is genomen. Afspraken zijn nodig over wanneer en hoe vaak er gemeten wordt (meestal te beginnen met een nulmeting), wat er gemeten wordt, hoe groot het invloedsgebied is, en wat er met de resultaten wordt gedaan. • Tijdelijkheid: soms wordt eerst gekozen voor een tijdelijke voorziening, die pas na enige tijd definitief wordt als blijkt dat er niet of nauwelijks sprake is van negatieve veiligheidseffecten. Ook geldt soms voor een in principe definitieve voor ziening het voorbehoud dat de wethouder deze weer sluit, mocht de overlast te groot worden. Ontwerp • Het ontwerp betreft het gebouw zelf en de situering in de omgeving. Item is een inrichting en een bouwkundige staat waarmee (geluids)overlast voor de directe buren zoveel mogelijk wordt beperkt. • Voor de omgeving is de routering een aandachtspunt. Hoe zorg je ervoor dat de buurt zo weinig mogelijk last heeft van de aanloop van de woonvoorziening?

14

Compensatie • Onveilige of onoverzichtelijke plekken waar de doelgroep zich zou kunnen gaan ophouden worden opgeknapt of afgesloten. Dit komt de sociale veiligheid van de buurt ten goede. • De gemeente besluit om de openbare ruimte in het algemeen een flinke opknapbeurt te geven. • Bij de voorziening is een zodanig uitgebreid toezicht dat dit positief doorwerkt op de sociale veiligheid in de omgeving. • Er wordt een combinatie gezocht met voorzieningen (restaurant) waar de buurt profijt van heeft. • Cliënten van een woonvoorziening leveren een positieve bijdrage aan de omgeving als zij bij wijze van bijverdienste de openbare ruimte onderhouden en schoonmaken. Communicatie • Grootschalige informatieavonden zijn niet altijd geschikt. Deze leiden soms eerder tot meer dan minder verzet. Een echt gesprek is vaak beter mogelijk bij uitgebreid contact op afspraak, met bijvoorbeeld delegaties of vertegenwoordigers van belanghebbenden (bewonersorganisatie, ondernemersvereniging). • Communiceer ook via officieuze kanalen, gericht op sleutelfiguren in de buurt zoals de buurtconciërge, de wijkopbouwwerker, of bekende personen met veel gezag in de buurt. Als zij ‘om’ zijn is er al veel gewonnen. • De doelgroep kan als minder bedreigend worden ervaren als er contact wordt gemaakt. De anonieme doelgroep wordt dan bekend en krijgt dan een gezicht. Het blijkt ook te helpen als een deel van de doelgroep in de omgeving geboren en getogen is; ‘onze daklozen’. • Over het algemeen krijgt een voornemen voor een woonvoorziening in eerste instantie negatieve pers; kritiek van omwonenden bepaalt de toon. Om dit voor te zijn zoekt een gemeente zelf de publiciteit. Dan kunnen de achterliggende doelstellingen, zoals het beleid voor daklozen en verslaafden en het stadsbreed verminderen van overlast, beter voor het voetlicht worden gebracht. • Belangrijk is verder persoonlijke zichtbaarheid en betrokkenheid van sleutelpersonen, zoals de verantwoordelijke wethouder of de manager van de locatie. De buurt weet dan wie, ook in de exploitatiefase, aanspreekpunt is. Personele continuïteit is een pré maar is niet altijd te garanderen (andere wethouder na gemeenteraadsverkiezingen). Bij personele wisselingen moet er vaak weer opnieuw krediet worden opgebouwd.

• T enslotte: vergissingen worden altijd in je nadeel uitgelegd, maar zijn niet altijd te voorkomen. Uitnodigingen voor overleg worden bijvoorbeeld te laat of niet aan de juiste mensen gestuurd. Het loont om de kans op fouten zo klein mogelijk te maken en om tijd en capaciteit te investeren in een grondige aanpak, met check en dubbel check.

15

Lessen uit de praktijk

Algemene indruk

Specifieke ervaringen

Niet altijd gaat het echter meteen goed en dreigt de voorziening ‘van de weg te raken’. Bijsturen is dan noodzakelijk. De praktijk in Nijmegen laat zien dat er in het begin sprake was van een aanzienlijke toename van overlast en criminaliteit, die door extra maatregelen naderhand kon worden teruggedrongen. Het afbouwen van de overlegstructuur houdt wel een zeker risico in. Mocht de situatie onverhoopt, enkele jaren later, weer verslechteren dan is het zaak dat men elkaar snel weer kan vinden. De lijntjes moeten dan wel intact blijven. Ook wordt een bevreBij voldoende aandacht voor een zorgvuldige besluitvorming en met een stelsel van afspraken om vertrouwen te winnen, blijkt de digende veiligheidssituatie niet zonder slag of stoot bereikt en overlast erg mee te vallen. Een indicatie is dat in veel gevallen de moet daar continu energie in worden gestoken. frequentie van de bijeenkomsten van beheergroepen snel terugOmgaan met sancties loopt en vaak ook, met instemming van alle betrokkenen, na Voor het beheersen van de veiligheid is het zaak om grenzen te enige tijd kan worden opgeheven. Als het beheer goed is georstellen aan het gedrag van cliënten. Denk aan geluidsoverlast, ganiseerd blijkt het ook bij huisvesting van een relatief ‘zware’ openlijk gebruik of dealen of bezoek van ongewenste personen doelgroep, zoals het hostel voor dakloze verslaafden in Utrecht, uit het drugscircuit. goed mogelijk om een toename van overlast en criminaliteit te In een aantal gevallen zijn in het uiterste geval cliënten uit de voorkomen. woonvoorziening gezet. De instelling staat daarmee wel voor een dilemma, waarbij de veiligheid in de directe omgeving wordt Op het moment dat de woonvoorziening open gaat komt de echte test. Werken alle afspraken die in de planfase zijn gemaakt en lukt het inderdaad om overlast te voorkomen? Wat de ervaringen hiermee zijn laten drie praktijksituaties zien (zie kaders pag. 5, 9, 15). Uit elke procesbeschrijving zijn een aantal lessen te destilleren. Daarnaast geeft de handreiking een beschrijving van methoden voor monitoring.

De praktijk in Hoogeveen: Inter Wonen

biedt het een tijdelijk onderdak voordat het wordt gesloopt. Eerst had men een ander pand op het oog voor deze voorzieAcht wooneenheden zijn bestemd voor mensen die met hulp van ning. Daar was het protest van de buurt echter zodanig van aard dat men besloot om verder te zoeken. Dit pand ligt in de ambulante woonbegeleiding niet in hun eigen woning kunnen buurt van het centrum van Hoogeveen, in een wijk waar gewerkt blijven wonen. Vanwege problematisch woongedrag, verslaving wordt aan de stedelijke vernieuwing. Dat bracht extra vragen en psycho-sociale problemen zouden ze op straat komen te met zich mee: hoe pas je deze voorziening goed in in een toch al staan. Een initiatief van de gemeente, corporatie en het Leger kwetsbare wijk? des Heils biedt hen nu onderdak en begeleiding om weer zo zelfstandig mogelijk te gaan wonen. Er is een convenant geteInformele contacten kend tussen deze partijen om de onderlinge afspraken vast te De slechte ervaringen met de vorige locatie zorgden ervoor dat leggen. de buurt hier zorgvuldiger geïnformeerd werd. Dit bestond vooral uit het persoonlijk berichten van de buurtbewoners, eerst via Inter Wonen is een preventieve voorziening. Er zijn een aantal een informatiebrief en vervolgens met hulp van de buurtwerker. uitgangspunten: er moet enige motivatie zijn bij de bewoner De buurt was in eerste instantie heel boos. Ze waren toch juist om de draad weer op te pakken en er is geen sprake van ongeop weg naar een betere situatie, en daar past geen opvangvoorcontroleerde hard drugsverslaving. De zorg wordt op basis van ziening in, vonden de bewoners. AWBZ indicatie geleverd, 2 tot 4 uur per week. Locatie en de buurt Het voormalige kantoor van de GGD in Hoogeveen vormt het onderkomen voor Inter Wonen. Omgebouwd tot wooneenheden

De buurtwerker heeft toen z’n nek uitgestoken. “Elk huis heeft z’n kruisje, zei ik dan tegen ze”, aldus Henk Otten. De opvang w

16

afgewogen tegen het risico dat de betreffende persoon weer op straat terecht komt. Indien een stapje terug op de woonladder mogelijk is heeft dat de voorkeur. Soms passen instellingen onorthodoxe oplossingen toe, zoals bijvoorbeeld bij een foyer in Den Haag met een kleine 40 jongeren. Omwonenden hebben in overleg met de locatiemanager direct een brief geschreven over geluidsoverlast. Daarna is deze verminderd. Rekening houden met bouwkundige beperkingen: geluidsoverlast Met name bij overlast voor direct omwonenden is de bouwkundige situatie een belangrijke bepalende factor, zeker als een oud pand in dichtbebouwd stedelijk gebied in gebruik wordt genomen. De eerder genoemde foyer in Den Haag heeft het gevoel dat de jongeren vanwege de bouwkundige situatie korter moeten worden gehouden dan eigenlijk gewenst is. De ramen zijn geïsoleerd, maar muziek aan met raam open kan eigenlijk niet. Hetzelfde geldt voor luid praten in de tuin van de instelling, die door bebouwing omringd is. Bij nieuwbouw is het veel beter mogelijk om ‘burengerucht’ te vermijden. Bij het Hostel de Hoek in Utrecht wordt nieuwbouw op enige afstand van bestaande woningen gerealiseerd, omgeven door groen. is óók bedoeld voor de bewoners van deze buurt, die veel met woonoverlast te maken hebben. “Je moet elkaar een beetje kunnen laten, anders krijgen mensen nooit een nieuwe kans”. Omdat hij al veel in de buurt aanwezig was en het vertrouwen van de buurt had heeft hij de meeste buurtbewoners mee kunnen krijgen. Vertrouwen winnen was ook de aanleiding om de problemen met hangjongeren rond het leegstaande gebouw op te lossen. Er zijn hekken aangebracht en er is met de jongeren gesproken door de buurtwerker en politie. Dat bleek genoeg, aldus Henk Otten. Een beheergroep zoals in veel andere steden was hier niet nodig, vonden de betrokken partijen. Dat paste niet bij de schaal van de voorziening en de verwachte invloed op de buurt. Na de opening Ondanks de contacten met de buurt en de jongeren is het pand een tijd het mikpunt in de buurt geweest. Door niet te reageren op de provocaties is het snel rustiger geworden.

Toezicht houden en optreden bij incidenten Voor het gebouw zelf neemt de instelling het toezicht voor haar rekening. Vaak is 24 uur per dag iemand aanwezig die aangesproken kan worden. Voor (interne) incidenten hebben instellingen die meerdere locaties exploiteren vaak een veiligheidsprotocol opgesteld. De straat en de openbare ruimte is meestal een verantwoordelijkheid van de politie. De relatie van de gemeente met de politie is te beschouwen als een ‘horizontale sturingsrelatie’. Dat wil zeggen dat de gemeente niet kan beslissen over de prioriteiten van de politie. Wel kan de politieinzet worden besproken in het ‘driehoeks overleg’ tussen de korpschef, de korpsbeheerder (burgemeester) en het openbaar ministerie. Het is bovendien aan te raden om in een vroeg stadium de politie in de planfase te betrekken. Als de betrokkenen hun afspraken in de vorm van een convenant gieten kan de politie ook partij zijn. Een andere insteek is dat stadsbrede afspraken met de politie worden gemaakt. Zo heeft in Leeuwarden de Stichting Maatschappelijke opvang voor alle locaties een protocol met de politie afgesloten dat er onmiddellijk gereageerd wordt op meldingen. Als blijkt dat mensen psychotisch zijn neemt de politie Ook waren er enkele bewoners in de eerste groep die niet goed in de voorziening pasten, waardoor er veel overlast ontstond. Bij een kleine voorziening kan dan een enkele problematische bewoner het beeld gaan bepalen, dus er is snel besloten voor deze persoon een andere oplossing te zoeken. Nu het pand goed draait is contact tussen de partners minder direct. De vangnetclub, een overleg van politie, wijkbeheer, corporatie, maatschappelijk werk en welzijnswerk bestaat wel nog steeds. Deze groep verwijst ook bewoners door naar woonbegeleiding of Inter Wonen. Hier zit de projectleider van Inter Wonen echter niet bij.

17

vervolgens contact op met de GGZ- crisisdienst. Wel blijkt de concrete toepassing bij incidenten erg afhankelijk te zijn ‘van degene die in de meldkamer zit’. Niet altijd heeft de politie voldoende capaciteit om in het benodigde extra toezicht in de omgeving te voorzien. In dat geval kunnen ook andere toezichthouders zoals stadswachten worden ingezet. Ook burgers zelf kunnen bijdragen aan een veilige buurt, bijvoorbeeld door middel van buurtpreventie. Bewoners zetten zich dan op vrijwillige basis in voor het eigen woongebied, vaak in verenigingsvorm. Verenigingen voor buurtpreventie overleggen regelmatig met gemeente en politie. De meetbaarheid van de overlast Er zijn verschillende manieren om overlast in kaart te brengen. Via informele buurtnetwerken en direct betrokkenen ontstaat vaak al een vrij adequaat beeld, vooral als het een relatief kleinschalige instelling betreft. In Hoogeveen zit bijvoorbeeld veel kennis bij de buurtwerker en de wijkagent. Soms is het nodig om de effecten te objectiveren, bijvoorbeeld als argumentatie voor een ingrijpende beslissing als het wel of niet sluiten van een instelling. Ook kan exacte informatie nodig zijn om te bepalen of er gerichte aanvullende maatregelen nodig zijn. In het volgende hoofdstuk staat beschreven op welke wijze te werk wordt gegaan bij het monitoren van de overlast. Snel blijven schakelen in persoonlijke netwerken Zoals in de besluitvormingsfase blijkt ook tijdens de exploitatie dat een informeel netwerk erg waardevol kan zijn. Met naam en toenaam is bekend wie waarop kan worden aangesproken. Met een kleine kern van mensen die elkaar snel weten te vinden kan snel worden gesignaleerd dat er iets fout gaat. Door de korte lijnen kan ook effectief worden ingegrepen. De informele werkwijze is ook een goede manier om de vinger aan de pols te houden. De wijkagent komt zo nu en dan langs om poolshoogte te nemen. Van de beschreven praktijksituaties wordt Hoogeveen het meest gekenmerkt door een informele aanpak. In kleinere centrumgemeenten ligt dit voor de hand omdat de verschillende actoren elkaar toch al kennen via een stedelijk overlegcircuit of andere projecten. Aandachtspunt bij een puur informele aanpak is wel een zekere kwetsbaarheid voor personele wisselingen. Er kan dan niet worden teruggevallen op bijvoorbeeld een samenwerkingsconvenant.

Zichtbaar maken van succesvolle aanpak Er is een behoorlijke gereedschapskist beschikbaar met middelen om tot een zorgvuldige besluitvorming te komen en om het vertrouwen van belanghebbenden in de omgeving te winnen. Met een gecoördineerde inzet van instrumenten is het goed mogelijk om effecten op de sociale veiligheid in de omgeving te voorkomen. Hoewel hier al veel ervaring mee is opgedaan gaat ook recente besluitvorming over nieuwe locaties gepaard met veel commotie. Van de relatief goede ervaringen met bestaande voorzieningen kan gebruik worden gemaakt bij het opbouwen van vertrouwen bij besluitvorming over nieuwe locaties. Interessant is ook wat tegenviel en hoe hiermee is omgegaan. Zie bijvoorbeeld ‘de praktijk in Nijmegen’, waar aanzienlijke overlast in de startfase naderhand effectief is aangepakt. Veel ervaringen zijn al goed gedocumenteerd. In deze handreiking is een overzicht opgenomen. Scepsis in de omgeving van een nieuwe locatie zal echter niet ineens weg te nemen zijn. Eerst zien en dan geloven is dan het motto. Het kan dan behulpzaam zijn om met een delegatie een bestaande voorziening te bezoeken en te zien hoe daar de veiligheid in de omgeving is aangepakt. Direct contact met omwonenden of ondernemers is dan een aanrader. Zij zijn de ervaringsdeskundigen waar het gaat om eventuele overlast voor de omgeving.

18

Meten omgevings effecten opvangvoorzieningen


De omgevingseffecten van een opvangvoorziening kunnen op verschillende manieren worden beoordeeld. Van veel buurten zijn reeds gegevens over overlast en criminaliteit beschikbaar omdat in veel steden de leefbaarheid en de veiligheid regelmatig op buurtniveau gemonitord wordt. Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (BZK) biedt vanaf 2008 een landelijk uniforme veiligheidsmonitor aan, zodat er onderling vergelijkbare uitspraken kunnen worden gedaan over de sociale veiligheid op landelijk, regionaal en lokaal niveau. Soms zijn echter extra gegevens nodig, omdat men specifiek inzicht wil hebben in de veiligheid in de directe invloedssfeer van een voorziening voor huisvesting. Dit kan om slechts enkele straten gaan. Ook de afstemming van de meetmomenten op de oplevering van de voorziening vraagt soms een op maat gesneden monitoring. Bovendien kunnen afspraken over monitoring van de sociale veiligheid in de planfase bijdragen aan het vertrouwen van de buurt. Zeker als het instrument in overleg met de buurt wordt afgesproken wat je meet, waar je meet en wanneer. Er zijn informele methoden, zoals toegepast in Hoogeveen waar het vangnet-overleg in de wijk ook een oogje in het zeil houdt bij de opvangvoorziening, en meer formele methoden. Als de wens bestaat om de effecten te objectiveren is een monitoring onderzoek hiervoor een goede oplossing. Hiermee wordt aan de hand van statistisch onderzoek en interviews een beeld geschetst van de effecten van de opvangvoorziening, waarmee op bestuurlijk niveau verantwoording afgelegd kan worden over het gevoerde beleid. Meetmomenten Het onderzoek naar de effecten van een voorziening is langlopend. Als er een beheergroep aanwezig is kunnen de opzet van het onderzoek en eventuele bijzondere aandachtspunten hierin worden besproken. Een typisch monitoring onderzoek zoals in Utrecht of Nijmegen is toegepast kent drie meetmomenten. Tussen het eerste en laatste meetmoment zitten enkele jaren. Met drie meetmomenten kan het onderzoek als volgt worden opgezet: 1. Het eerste meetmoment, de nulmeting, heeft plaats voordat de voorziening open is gegaan. Met deze meting wordt de uitgangssituatie vastgelegd.

2. De tweede meting is een half jaar tot een jaar na de opening van de voorziening. Deze meting laat zien hoe de situatie na de opening is gewijzigd. Dit onderzoek brengt ook eventuele opstartproblemen aan het licht. 3. De derde meting is anderhalf jaar tot twee jaar na de opening. Hier worden de lange termijn effecten van de voorziening duidelijk. De opstartproblemen zijn als het goed is voorbij en er is sprake van een regulier draaiende voorziening. Deze meting wordt met name gebruikt om in politiek/bestuurlijk verband een uitspraak te doen over het effect van de voorziening. Door op drie momenten hetzelfde onderzoek uit te voeren ontstaat een beeld van de ontwikkeling van het gebied, waarmee de invloed van de opvangvoorziening kan worden bepaald. Reikwijdte Het monitoren van de leefbaarheid en veiligheid kan met een heel algemeen onderzoek naar de sociaal-economische ontwikkeling van de omgeving van de voorziening, maar het is ook mogelijk om meer specifiek leefbaarheid en veiligheid te onderzoeken. Een heel algemeen onderzoek heeft als voordeel

19

dat alle mogelijk relevante informatie over de ontwikkeling van het gebied wordt opgenomen. Het voordeel van een specifieker onderzoek is dat het zich met name richt op factoren die samenhangen met de komst van een opvangvoorziening. In Nijmegen heeft de Buurtbeheergroep gevraagd om specifiek te kijken naar gedrag in de openbare ruimte, geweld, vermogensdelicten, vernielingen, drugs en de beleving daarvan bij omwonenden, passanten en ondernemers. Het nadeel van een specifiek onderzoek is dat het mogelijk ontwikkelingen over het hoofd ziet. Afstemming met een beheergroep wordt daardoor belangrijker.

Rapportage en vervolgstappen De rapportage van het onderzoek kan een aantal vormen hebben. Naast een rapport met alle resultaten is het ook mogelijk om bijvoorbeeld een voorbespreking van de resultaten met de buurtgroep te organiseren, of een informatieavond voor buurtbewoners. Het scheiden van onderzoeksresultaten en de vervolgstappen is dan wel relevant.

Kosten / tijdsinvestering Uitgebreide monitoring kost veel tijd en geld. Om een goed beeld te schetsen van de ontwikkelingen moeten per onderzoek al snel enkele honderden omwonenden, gebruikers en passanten van Gebied De begrenzing van het gebied dat wordt onderzocht heeft invloed het gebied worden geinterviewd. De gesprekken met sleutel figuren zijn ook arbeidsintensief, net als het achterhalen en anaop de uitkomsten van het onderzoek. Een ruim gebied heeft als voordeel dat de invloed van de opvangvoorziening over een groter lyseren van de relevante data. Een formeel monitoring onderzoek uitgevoerd door een extern bureau brengt aanzienlijke kosten deel van de stad in beeld wordt gebracht. Bijvoorbeeld loopmet zich mee; tot zo’n €100.000,= voor de afhandeling van de routes tussen verschillende voorzieningen kunnen zo in beeld gebracht worden. Om bij een ruim gebied voldoende zicht te hou- volledige monitoring. Deze bestaat uit drie meetmomenten, zoals toegepast in de cases in Utrecht en Nijmegen. den op de invloed in de directe omgeving kan dit als deelgebied worden benoemd. Een kleiner gebied is mogelijk bij een zorgvul- Het bedrag is exclusief de uren die gemeente, zorgaanbieder, dige afbakening van de grenzen, bijvoorbeeld in overleg met een omwonenden enzovoorts hiervoor moeten maken. buurtgroep of met sleutelfiguren zoals de wijkagent. Als het formele onderzoek is afgelopen Na afloop van het formele onderzoek komt er een grotere verInformatiebronnen Een monitoringonderzoek kan een kwantitatief en een kwalitatief antwoordelijkheid te liggen bij meer informele methoden om de omgevingseffecten van een opvangvoorziening in beeld te houdeel hebben. Het kwantitatieve deel maakt gebruik van cijfers den. Zowel veranderingen in de opvangvoorziening (zorgaanbod, van politie, opvangvoorziening, wijkbeheer, GBA en informatie methodes, beheer) als in de omgeving van de opvangvoorziening van bijvoorbeeld de statistische dienst van een gemeente. Deze kunnen aanleiding zijn voor een herijking van de methoden om informatie is vaak georganiseerd per gebied of per straat. Voor overlast te voorkomen. Dit kan op basis van de cijfers van de zover deze ordening niet overeenkomt met de gebiedsindeling van het monitoringonderzoek is het zaak om pragmatisch te zijn. politie, maar ook door vanuit de opvangvoorziening contact met Zolang door de afwijkende indeling de resultaten niet teveel ver- de buurt in stand te houden. Driehoeksoverleggen zoals tussen opvangvoorziening, politie en gemeente bieden wel inzicht in de stoord worden kan er gebruik van gemaakt worden om de ontbestuurlijke context, maar moeten bewust aansluiting bij de ontwikkelingen in het gebied weer te geven. wikkelingen in de buurt houden. De opvangvoorzieningen in dit onderzoek geven aan een dergelijke terugkoppeling op prijs te Het kwalitatieve deel van het onderzoek kan benut worden om stellen: “zonder onze actieve contacten met de buurt zouden we cijfers te interpreteren. Waar komt bijvoorbeeld de overlast in een bepaalde straat vandaan? Daalt het aantal meldingen omdat meer met onszelf bezig zijn, en minder met onze omgeving”. de overlast afneemt of omdat er niet op meldingen gereageerd wordt? Er zijn een aantal manieren om deze informatie te verzamelen. Interviews met bewoners en gebruikers van het gebied zijn net als registratie van meldingen een manier om een overzichtsbeeld te verkrijgen. In gesprekken en een wijkschouw met sleutelfiguren komt specifiekere informatie naar voren.

20

Overzicht formele procedures

Reguliere bouw vergunning

Bouwvergunning met tijdelijke ontheffing

Bouwvergunning met ontheffing (art 19)

Aanvraag Bouwvergunning past in bestemmingsplan

Aanvraag bouwvergunning voor tijdelijke locatie.

Aanvraag voor bouwvergunning die niet past in bestemmingsplan wordt automatisch een aanvraag voor ontheffing

Binnen 12 weken na ontvangst besluit B&W over de aanvraag. Gedurende 6 weken bezwaar tegen dit besluit, tevens ter inzagelegging Indien bezwaar besluit B&W binnen 12 weken, geen bezwaar 4 weken Gedurende 6 weken kan in beroep gegaan worden bij de rechter Hoger beroep tegen de uitspraak van de rechter bij de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State Totale termijn exclusief rechtspraak: 24-26 weken

B&W besluiten binnen 8 weken na aanvraag over de tijdelijke ontheffing Gedurende 6 weken zienswijzen inbrengen, tevens ter inzage legging B&W besluiten binnen 4 weken na einde van de ter inzage legging B&W besluiten binnen 4 weken na het besluit over de vrijstelling over de bouwvergunning. Gedurende 6 weken kan in beroep gegaan worden bij de rechter Hoger beroep tegen de uitspraak van de rechter bij de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State Totale termijn voor ontheffing exclusief rechtspraak: 24-26 weken

Een verklaring van geen bezwaar door Gedeputeerde Staten is nodig, tenzij vooraf andere afspraken zijn gemaakt of het een klein project betreft. Geen verklaring geen bezwaar GS nodig: Gemeenteraad of B&W besluiten binnen 8 weken over de aanvraag Gedurende 6 weken zienswijzen inbrengen, tevens ter inzage legging B&W besluiten binnen 4 weken na einde van de ter inzage legging B&W besluiten binnen 4 weken na het besluit over de vrijstelling over de bouwvergunning.

Nieuwe situatie vanaf juni 2008 In de nieuwe WRO die op 1 juni 2008 ingaat staat het bestemmingsplan weer centraal. De vrijstellings- en uitzonderingsmogelijkheden worden beperkt. Het wijzigen van het bestemmingsplan wordt eenvoudiger, door het afschaffen van de verklaring van geen bezwaar en de beperking van de beroepsprocedure.

Verklaring geen bezwaar GS nodig

Dit is een verkorte weergave, op basis van medio 2007 beschikbare informatie. Meer achtergronden over de toepassing van de nieuwe weten regelgeving is te vinden op www.vrom. nl

Gemeenteraad of B&W besluiten binnen 8 weken na ter inzagelegging over de aanvraag van een verklaring van geen bezwaar bij GS.

Binnen 8 weken na aanvraag bestemmingsplan-wijziging besluit om hieraan gehoor te geven.

GS besluit binnnen 8 weken over de aanvraag. Geen besluit binnen 8 weken is weigering. Na het besluit van GS kan de Minister binnen 8 weken ingrijpen en het besluit vervangen.

De gemeenteraad beslist binnen 12 weken na afloop van de periode van ter inzagelegging over de vaststelling.

Voorbereidingsbesluit door gemeenteraad.

Publicatie ontwerp bestemmingsplan binnen Binnen 2 weken na besluit 12 maanden na het voorbereidingsbesluit aanvraag bij GS doen, aanvraag en zienswijzen Gedurende 6 weken kan gereageerd worden meesturen op het bestemmingsplan.

Gedurende 6 weken kan in beroep gegaan worden bij de rechter

Na ontvangst van het besluit van GS beslissen B&W binnen 2 weken over de vrijstelling.

Hoger beroep tegen de uitspraak van de rechter bij de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

B&W besluiten binnen 4 weken na het besluit over de vrijstelling over de toekenning van de bouwvergunning.

Totale termijn exclusief rechtspraak: 24-26 weken

Vervolgens beroeps procedure. Totale termijn voor ontheffing exclusief rechtspraak: 46 weken

Binnen twee weken na de vaststelling wordt het besluit bekendgemaakt. Als gedeputeerde staten of de inspecteur zienswijzen heeft ingediend die niet volledig zijn overgenomen in het definitieve plan wordt het besluit uiterlijk na 6 weken bekendgemaakt. Gedurende deze termijn kunnen Gedeputeerde Staten of de Minister een aanwijzing geven op dat punt. Beroep bij de afdeling bestuursrecht van de Raad van State. Deze besluit binnen 12 maanden. De gemeente kan in het bestemmingsplan aangeven voor welke onderdelen in de naaste toekomst uitvoering nodig is. Deze worden eerst behandeld, voor eventuele andere beroepen.

21

Verder lezen

Operatie achtertuin ‘Zwarte vlaggen hingen uit de ramen toen ik in 1996 de Koster gang, een nachtopvang voor daklozen, kwam openen’. Met deze quote van René Paas, de toenmalige wethouder, opent deze levendige documentatie. Beschreven wordt hoe Groningen, wijs geworden door dit soort ervaringen, tot een stadsbrede aanpak is gekomen. In één grote operatie zijn alle benodigde voorzieningen geplaatst. Een actueel verhaal met veel praktische tips. Het is nog digitaal beschikbaar via: www.groningen.nl; doorklikken naar ‘zorg en welzijn’, vervolgens naar ‘operatie achtertuin’. Niet in mijn achtertuin! Maatschappelijke weerstand bij projecten voor bijzondere groepen Een handzame publicatie, in de Compact reeks van Aedes, over weerstand en het creëren van draagvlak. Over opstand en vertrouwen winnen. Het boekje laat aan de hand van een aantal praktijksituaties zien wat woningcorporaties kunnen doen om vertrouwen te winnen. De publicatie is te bestellen op: www.aedesnet.nl Een thuis voor verslaafde daklozen: Leerervaringen van de realisatie van hostels in Utrecht De publicatie begint met de problemen die er in Utrecht eind jaren negentig rond Hoog Catharijne waren: een vrij grote groep daken thuislozen, waarvan de helft verslaafd was aan harddrugs, die veel overlast veroorzaakte. De leefsituatie en de gezondheidstoestand van deze mensen was bovendien erbarmelijk. De publicatie laat zien hoe Utrecht een oplossing heeft gevonden met het project ‘Binnenplaats’: de realisatie van negen over de stad verspreide hostels. De publicatie laat ook zien hoe een stadsbrede besluitvorming kan werken. Zie verder: www.binnenplaats.nl Brief Nationale ombudsman aan de Tweede Kamer der Staten Generaal De nationale ombudsman heeft op eigen initiatief onderzocht hoe in een aantal steden is omgegaan met de belangen van omwonenden bij de realisatie van ‘opvanghuizen’ voor daklozen en drugsverslaafden. Op basis hiervan formuleert de Nationale ombudsman een aantal tips en aanbevelingen. Document is opvraagbaar uit dossier Nationale ombudsman (Nr. 2007/0214 U). Voor contactgegevens zie: www.ombudsman.nl

Veiligheideffectrapportage (VER) De VER bestaat uit een aantal activiteiten die gelijk kunnen lopen met het feitelijk project. Daarbij kunnen de volgende fases worden onderscheiden: • In een startnotitie wordt het bouwplan beschreven en worden de veiligheidsdoelen geformuleerd. Tegelijkertijd wordt een werkgroep samengesteld; • Met een veiligheidsscan worden de risisco’s vastgesteld en worden er prioriteiten aangegeven; • Vervolgens worden maatregelen uitgewerkt en worden afspraken gemaakt over de uitvoering; • In de implementatiefase wordt de uitvoering bewaakt en wordt een eindrapportage opgesteld. Meer informatie over de VER is te vinden op: www.hetccv.nl; doorklikken naar ‘Dossiers’ en vervolgens naar ‘Kwaliteits regelingen en instrumenten’.

Meer informatie • Meer weten over wat VROM nog meer doet aan het verbeteren van de leefbaarheid in wijken, ga naar www.vrom.nl/sociaalfysiek • Voor specifieke informatie over de wijkenaanpak, zie www.vrom.nl/wijkverbetering • Meer informatie over de Zilveren woonladder, prijsvraag voor vernieuwende initiatieven voor de onderkant van de woningmarkt, zie: www.sev-realisatie.nl/woonladder

22

Colofon

Dit is een publicatie van het Ministerie van VROM. Deze publicatie is te bestellen of te downloaden via www.vrom.nl/sociaalfysiek. (publicaties). Per telefoon kan ook: Postbus 51 Infolijn, telefoonnummer 0800-8051 (gratis). Verantwoording Deze brochure is gemaakt op basis van inzendingen van deelnemers aan de prijsvraag De Zilveren Woonladder, 2006. Aan deze brochure is verder meegewerkt door het ministerie van BZK, het ministerie van VWS, Aedes, Federatie Opvang, en VNG. Tekst Fokke de Jong en Niels Hatzmann, SEV Realisatie. Redactie SEV Realisatie Inger van der Werf, VROM Foto omslag Thomas Schlijper / Hollandse Hoogte November 2007

23

24

Ministerie van VROM > staat voor ruimte, milieu, wonen, wijken en integratie. Beleid maken, uitvoeren en handhaven. Nederland is klein. Denk groot.

VROM 7480 / NOVEMBER 2007

Dit is een publicatie van: Ministerie van VROM > Rijnstraat 8 > 2515 XP Den Haag > www.vrom.nl

www.vrom.nl


Iedereen onder dak Handreiking voor huisvesting van bijzondere doelgroepen

Recommend Documents