9841 Jelentés az esztergomi Vitéz János Római Katolikus Tanítóképző Főiskola, a Zsámbéki Katolikus Tanítóképző Főiskola, valamint a debreceni Kölcsey Ferenc Református Tanítóképző Főiskola költségvetési támogatásának, illetve ezen főiskolák gazdálkodásának ellenőrzéséről
TARTALOMJEGYZÉK I. Összegző megállapítások, következtetések, javaslatok II. Részletes megállapítások 1. Az egyházi főiskolák finanszírozása 2. Az egyházi tanítóképző főiskolák gazdálkodásának értékelése Melléklet, függelék A Magyar Köztársaság Kormánya képviseletében eljáró Művelődési és Közoktatási Minisztérium (MKM) az 1991. évi XXXII. törvény alapján 1993-ban megállapodást kötött a Római Katolikus Egyház képviseletében az Esztergomi Főegyházmegyével az esztergomi Vitéz János Tanítóképző Főiskola, a Székesfehérvári Egyházmegyei Hatósággal a Zsámbéki Tanítóképző Főiskola egyházi tulajdonba adásáról. Ugyanilyen megállapodás jött létre az MKM és a Magyar Református Egyház képviseletében eljárt Tiszántúli Református Egyházkerület között a debreceni Kölcsey Ferenc Tanítóképző Főiskola, valamint az 1. sz. Gyakorló Iskola, a Maróthy György Kollégium és Könyvtár egyházi tulajdonba adásáról. Az állam és a katolikus, valamint a református egyházi felsőoktatási intézmények együttműködését, kapcsolatát alapvetően a felsőoktatásról szóló többször módosított 1993. évi LXXX. törvény, (a továbbiakban: Ftv.) az intézmények egyházi tulajdonba kerülésekor megkötött megállapodások (polgári jogi szerződések), az ezeket jogerőre emelő, egyes egyházi főiskolákkal kapcsolatos megállapodások jóváhagyásáról szóló 3341/1993. (IX.24.) Korm. határozat, az éves költségvetési és zárszámadási törvények, valamint a felsőoktatásban bevezetett képzési normatívákról szóló
154/1996. (X.16.) Korm. rendelet, ill. a helyébe lépett 72/1998. (IV.10.) Korm. rendelet szabályozzák. Az eltérő időpontokban kötött megállapodások (szerződések) főbb kikötései szerint a főiskolákon továbbra is tanítóképzés folyik, az alapképzés kötelező tantárgyainak oktatása változatlan tanterv szerint kerül előadásra. A már beiskolázott hallgatók részére az átvevő a megkezdett tanulmányok befejezését változatlan tanterv szerint biztosítja. A főiskolák nyitottak maradnak minden jelentkező számára, aki a főiskolák valamelyikén kívánja folytatni tanulmányait. A megállapodás szerint a főiskolák az érvényben lévő jogszabályoknak megfelelően, a képzési követelmények teljesítésével az állam által is elismert diplomát adnak ki. Az átadó (MKM) a jogutód főiskola tevékenységét állami feladat ellátásnak ismeri el és vállalja a jogutód finanszírozását, működési-fenntartási kiadásait (beleértve a hallgatók pénzbeni juttatásainak fedezetét is) az állami fenntartású tanítóképző főiskolákkal azonos szinten biztosítja mindaddig, amíg a nevezett intézmény a szerződésben vállalt állami feladatot ellátja. A felsőoktatásban a bázisfinanszírozásról az úgynevezett normatív finanszírozásra való átállás - az egyházi főiskolák jelzése szerint - 1997. évben feszültséget okozott a gazdálkodásukban. A helyzet tisztázására a Kormány elnöke az Állami Számvevőszéket kérte fel. Ennek megfelelően az érintett három egyházi főiskola ellenőrzését - a főiskolákat működtető egyházak illetékes vezetőinek egyetértésével - az 1998. évi ellenőrzési terven felül (a feladatok átcsoportosításával) végeztük el. Az ellenőrzés jogalapját képezi az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. - tv. 2. §. (1) és (5) bekezdése, mely szerint az ÁSZ ellenőrzi az állami költségvetésből juttatott támogatás felhasználását a társadalmi és egyéb szervezeteknél, így az egyházaknál is -, valamint a felsőoktatásról szóló 1993. évi LXXX. tv. 9/H. §. (7) bekezdése - mely szerint a nem állami létesítésű felsőoktatási intézményeknek juttatott állami támogatás felhasználásának ellenőrzésére az államháztartásról szóló 1992. évi XXXIII. tv. 121. §-ában foglaltak szerint az ÁSZ jogosult. Az ellenőrzés célja annak megállapítása volt, hogy a három főiskola ˇ a kapott támogatást törvényesen, célszerűen és eredményesen használta-e fel; ˇ pénzfelhasználásának a nyilvántartása és elszámolása megfelelt-e a számvitelről szóló 1991. évi XVIII. törvényben
foglaltaknak; ˇ finanszírozottsága lehetővé tette-e a zavartalan feladatellátást. Az ellenőrzés alapvetően az 1997. évi költségvetési évre irányult, de - a jogi szabályozás változására is figyelemmel - a főiskoláktól tanúsítványok formájában bekért 1993-97. évi finanszírozási és gazdálkodási adatok értékelésére is kiterjedt. A tanúsítványok tartalma nagymértékben azonos a korábban az állami főiskolák ellenőrzése során készült tanúsítványokkal. Az így nyert adatok további (döntési, kutatási, elemzési stb.) célokra is felhasználhatók. Helyszíni ellenőrzést folytattunk a főiskolákat megillető központi költségvetési juttatásokat kezelő Művelődési és Közoktatási Minisztériumnál, valamint az egyházak tulajdonában lévő esztergomi, zsámbéki és debreceni tanítóképző főiskoláknál.
I. Összegző megállapítások, következtetések, javaslatok A főiskolák finanszírozása az 1993-1996 közötti években az MKM és az egyházak között létrejött megállapodásokon alapult. A finanszírozás törvényes alapját a felsőoktatásról szóló többször módosított - 1993. évi LXXX. törvény és az egyes években hatályos költségvetési törvények képezték. A finanszírozási rendszerben alapvető változást hozott a képzési normatívákról szóló 154/1996. (X.16.) Korm. rendelet, amely 1997. szeptember 1-től a bázisalapú finanszírozási rendszerről normatív alapokra helyezett finanszírozásra való áttérést rendelte el, ami pályázati úton megszerezhető, feladathoz kötött egyszeri támogatásokkal egészíthető ki. A finanszírozási szabályok változása objektívebb, mérhető teljesítményhez köti a költségvetési támogatás mértékét, de az a korábbiakhoz képest csökkentett összeget eredményezett a vizsgálatban érintett főiskolák számára. Ezért az MKM más fejezeti előirányzatból és egyéb forrásból a költségvetési támogatást kiegészítette. A képzési normatívák bevezetése - átmenetileg - bonyolultabbá tette az 1997. évi finanszírozási rendszert, mivel egyidejűleg élt a képzési normák szerinti és a bázis alapelvű finanszírozás. (A tanév szeptemberi megkezdéséig a finanszírozás bázis alapelvű volt, és az érvényben maradt azokra a hallgatókra nézve, akik a főiskolán már tanulmányokat folytattak. A normatív
követelményeket az új (1997/1998.) tanévre és az újonnan felvett hallgatókra érvényesítette a 154/1996. (X.16.) Korm. rendelet.) Tovább bonyolította a helyzetet, hogy módosultak a felsőoktatási törvény egyházi felsőoktatási intézmények finanszírozását szabályozó előírásai. A két katolikus főiskola gazdálkodásában a képzési normatívák alkalmazása feszültségeket okozott, mivel azok nem veszik (nem vehetik) figyelembe az érintett főiskolák nagy költségigényű, de a normatív finanszírozás alá nem tartozó feladatait (az esztergomi Vitéz János Római Katolikus Tanítóképző Főiskolánál a kommunikációs, a szociálpedagógiai, valamint a szlovák és német nemzetiségi képzést, a Zsámbéki Katolikus Tanítóképző Főiskolánál a romológiai tanszék és ehhez szorosan kapcsolódó drámapedagógiai képzést). A zsámbéki főiskola költségeit tovább növeli, hogy külön használati díjat kell fizetnie a gyakorló iskola után. Feszültséget okoz a katolikus főiskolák finanszírozásában a közalkalmazotti bérfejlesztéssel azonos kötelezettség pénzügyi fedezetének megteremtése is, jóllehet a főiskolák oktatói és egyéb alkalmazottai nem közalkalmazotti jogállásúak, de az 1993-ban kötött megállapodásban a főiskolákat átvevők vállalták, hogy a velük munkaviszonyba kerülő dolgozók számára mindazokat a feltételeket biztosítják, amelyek a közalkalmazottakat megilletik, illetve amelyeknek biztosítását jogszabály nem tiltja. A keresetnövelés forrásait az intézmények csak részben tudták saját maguk előteremteni. A normatív költségvetési támogatás mellett a másik fontos finanszírozási forrás a pályázati úton elnyerhető támogatás. A pályázatok elfogadásáról ugyan szakmai mutatók alapján döntenek, de tekintettel arra, hogy az igények egy részének kielégítését a rendelkezésre álló források nem teszik lehetővé, az egyházi főiskolák esetenként hátrányosnak minősítik saját helyzetüket - az állami főiskolákéhoz képest - a pályázati pénzek elnyerésénél. A források elégtelensége miatt ki nem egyenlített kötelezettségek esetenként köztartozásokban is jelentkeztek. Ez évtől a pályázó intézménynek nyilatkoznia kell köztartozásáról. A pályázat pénzügyi fedezetét a Kincstár közvetlenül átutalja a köztartozás kiegyenlítésére, és a célfeladatot az intézménynek saját költségvetése terhére kell megoldania. Az egyházi (különösen a katolikus) főiskolák gazdasági helyzete körüli viták 1997-ben éleződtek ki, aminek megítélésünk szerint - csak részbeni oka volt a finanszírozási rendszer megváltozása. Tapasztalataink szerint a feszültségek
kialakulásához hozzájárult az is, hogy a finanszírozó MKM és az egyházak képviselői, illetve a főiskolák vezetői között megszaporodott levélváltások ellenére a kommunikációs zavarok növekedtek, a félreértések felhalmozódtak. A véleménykülönbségek tárgyi alapja részben abban a körülményben található meg, hogy a főiskolák átadásakor kötött megállapodások sincsenek teljesen egymással összhangban. Tükröződik bennük az az időbeni különbözőség, amelyben azok létrejöttek és az akkor még előkészületben lévő felsőoktatási törvényhez tartalmilag kapcsolódtak. A megállapodások hatálybalépése után megjelent bonyolult és többször módosított szabályozások is eltérő értelmezéseket tettek lehetővé. A minisztérium nem mérte fel kellő időben a finanszírozási rendszer megváltozásának várható következményeit, nem mérlegelte súlyának megfelelően a valós gondokat. Az 1997. évi állami támogatás hivatalos írásbeli közlésére és a finanszírozás-változás megállapodásba foglalására az Áht. 52. §-án alapuló fejezeti gazdálkodási szabályzat szerint már év elején szükség lett volna. Ez csak október végén történt meg, a felsőoktatási törvény életbe lépett rendelkezéseinek megfelelően. Fokozta a félreértéseket, hogy az éves támogatási összegeket a minisztérium egyenletes ütemben utalta ugyan át, de az első félévben folyósította - nem dokumentálhatóan a főiskolák kérésére - a nagyobb összegeket, a második félévben pedig arányosan az előirányzat fennmaradó részét. Mindez elsősorban az esztergomi főiskolánál okozott problémát. A főiskola az 1997. évi költségvetési tervében 248 M Ft támogatáselőirányzattal számolt, ezzel szemben 1997. október végén az MKM az általa megküldött megállapodás tervezetében - a hatályos szabályozásokkal összhangban -, 225,4 M Ft-ot közölt. A második félévben szeptember-december folyamán folyósított pénzellátmány ennek megfelelően csökkent havi 2022 M Ft-ról 8-9 M Ft-ra. Év végéig mintegy 30 M Ft-os hiány alakult ki. (A főiskola ugyan pályázati úton elnyert 23,8 M Ft összegű támogatást, annak azonban csak a pályázati kiírás szerinti hányadát fordíthatta működési kiadásokra.) Ugyanakkor a debreceni Kölcsey Ferenc Református Tanítóképző Főiskola 1996-1997. években tett intézkedései megkönnyítették a finanszírozási változásokhoz való alkalmazkodását. A konfliktusos helyzet kialakulásában szerepe volt annak is, hogy az MKM a három egyházi főiskola 1997. évi finanszírozását intézményenként nem munkálta ki, amint azt a
finanszírozási rendszer megváltozása indokolta volna. A minisztérium nem nyilatkozott az előző évi mérlegbeszámolók elfogadásáról sem (ezen dokumentumokból következtethetett volna az egyes egyházi tanítóképző főiskolák konkrét gazdasági helyzetére), pedig erre a minisztérium kötelezettséget vállalt a három főiskolával kötött 1993. évi polgárjogi szerződésben. A három egyházi főiskola gazdálkodási mutatói - oktatási profiljuk és finanszírozási szabályaik azonossága ellenére eltérőek. A főiskolák által közölt adatokból (6.1-; 6.2-; 6.3-10. sz. melléklet) megállapítható, hogy a vizsgált időszakban a költségvetési támogatás aránya mindenkor a VJTF-nél volt a legmagasabb, és a ZSKTF-nél a legalacsonyabb, tehát ez utóbbinál az egyéb, saját bevételek voltak a legnagyobb arányúak. Az összes létszámból arányában Zsámbék foglalkoztatta a legtöbb oktatót, ugyancsak a ZSKTF-nél a legmagasabb az egy oktatóra jutó hallgatók létszáma (19 fő). Az egy hallgatóra jutó kiadás (551 E Ft 1997-ben), valamint az egy redukált hallgatóra jutó kiadás (583 E Ft 1997-ben) egyaránt a VJTF-nél a legnagyobb. Az óraterhelések adatai szerint (6.1-; 6.2-; 6.3-8/a. és b. mellékletek) a KFRTF oktatói nyújtják a legmagasabb teljesítményt (átlagosan 336,3 óra/fő), amelytől a ZSKTF alig marad el (335 óra/fő). Az esztergomi Vitéz János Római Katolikus Tanítóképző Főiskola gazdálkodása az 1993-1996. közötti években alapvetően kiegyensúlyozott volt, bár a főiskola számára folyamatos problémát jelentett az állami támogatással le nem fedett feladatok finanszírozása. A hatályos szabályozások szerint a fejlesztések finanszírozása a fenntartó feladata volt, de a főiskola egyházi támogatásban nem részesült. Saját bevételeik a vizsgált időszakban folyamatosan növekedtek. A főiskola pénzügyi egyensúlya 1997. évvel kezdődően (kiemelten az időszak végére) jelentősen megromlott. Az 1,7 M Ft-os pénzkészlettel szemben 24,3 M Ft társadalombiztosítási és adótartozás, valamint 5,9 M Ft szállítói tartozás állt év végén. A kialakult helyzetben - a finanszírozási rendszer megváltozása mellett - annak is szerepe volt, hogy pénzügyi fedezet nélkül hajtottak végre (16 M Ft-ot meghaladó kihatással) közalkalmazotti bérfejlesztést. A főiskola költségvetési támogatással számolt, miközben az 1993-ban megkötött átadás-átvételi megállapodás 7. pontja szerint a fenntartó Esztergom-Budapesti Főegyházmegye kötelezettséget vállalt a bérfejlesztés finanszírozására. A bérnövekmény fedezetéről tehát a fenntartónak kellett volna gondoskodnia. (Megjegyezzük, hogy erre a célra az állami főiskolák sem
kaptak külön költségvetési támogatást, annak forrását mind az állami, mind a nem állami intézmények esetében a normatívák, valamint más pályázati úton elnyerhető költségvetési támogatások és az intézmények saját bevételei képezték.) A Zsámbéki Katolikus Tanítóképző Főiskola tényleges kiadásait mindenkor tényleges bevételeihez igazította. Az intézmény a központi költségvetésből kapott pénzeszközök arányának csökkenését saját bevételekkel (működési bevételei a vizsgált időszakban több, mint ötszörösére növekedtek) és az államháztartáson kívülről átvett pénzeszközökkel kompenzálta. Egyidejűleg 1997-ben erőteljesen visszafogta kiadásait és azokat részben az egyéb célra átvett pénzeszközök maradványából finanszírozta. A gazdálkodás hatékonyságának növelése érdekében 1997. évig a létszámát 39 fővel csökkentette. Mindennek köszönhetően a főiskolának 1997. évben nem voltak likviditási gondjai annak ellenére sem, hogy - a többi főiskolához hasonlóan - nem kapta meg a Kjt. módosítása miatti plusz bér és Tb-járulék összegét (19,9 M Ft-ot, amelyből 16,6 M Ft-ot ki is fizetett), továbbá, hogy 1997. szeptemberétől "a drámapedagógiai és romológiai" kiadások mintegy 13 M Ft-os összegét a költségvetési támogatás külön már nem tartalmazta, mivel a drámapedagógia és a romológia 1997-ben nem volt önálló szak (mind az állami, mind a nem állami intézményekben csak az engedélyezett szakok után biztosítható a normatív támogatás). A debreceni Kölcsey Ferenc Református Tanítóképző Főiskola vezetése a vizsgált időszakban kellő gondot fordított a feladatok és az ezek végrehajtásához rendelkezésre álló források összhangjára. Ennek érdekében eredményes intézkedéseket tettek bevételeik növelésére, kiadásaik visszafogására. Az 1993-1997. évek között az oktatói létszám 101 főről 78 főre csökkent, a hallgatói létszám 831 főről 1 112 főre növekedett, ebből 202 fő az időközben indított esti és levelező tagozatos hallgatók száma. A költségvetési támogatásokat alapvetően a jogszabályokban előírt, illetve megengedett célokra használták fel. Jogcímtől eltérő felhasználást is megállapított azonban az ellenőrzés: az 1996. évben megvalósult létszámcsökkentésre kapott pótelőirányzatból 5 M Ft nagyságrendben, 1997. évben pedig a tankönyv- és jegyzettámogatás címén kapott összegből megtakarított 800 E Ft-ot a korábbi években vállalt kötelezettségek teljesítésére fordítottak. Megállapítottuk továbbá, hogy a 154/1996. (X.16.) Korm. rendelet 7. §-tól eltérően a hallgatók számára alanyi jogon adtak tankönyv- és
jegyzettámogatást (1 800 Ft/év) és rendszeres ösztöndíjat (3 500 Ft/fő/hó). Az ellenőrzés tapasztalatai szerint az MKM fejezet 1993-1996. évek között eleget tett az egyházakkal - 1993-ban a főiskolák átadásakor - megkötött megállapodásokban foglaltaknak. Ebben az időszakban a három főiskola az egyházak fenntartásában működő más felsőoktatási intézményeknél kedvezőbb feltételekkel részesült a központi költségvetéstől támogatásban. (A három tanítóképző főiskola az ellenőrzött időszakban egy hallgatóra vetítve 191-463 E Ft állami támogatásban részesült (6.1-; 6.2-; 6.3-6. sz. mellékletek). A többi egyházi felsőoktatási intézmény viszont 1997. I. 1-ig - csak évente 80 000 Ft/fő összegű oktatási és 66 000 Ft/fő összegű kollégiumi támogatást kapott a hallgatói létszám után.) Az MKM fejezet a három egyházi tanítóképző főiskolát 1997ben a felsőoktatási törvény és az 1997. évi költségvetési törvény előírásai szerint, szabályszerűen finanszírozta, azaz a főiskolák megkapták az e törvények szerinti járandóságaikat. Az év során tapasztalt finanszírozási problémák - amint az az előzőekben leírtakból megállapítható más okokra vezethetők vissza. Ugyanakkor az 1997. évben keletkezett feszültségek a fejezet részéről enyhíthetők lettek volna, ha az intézmények időben, írásos formában kapnak hivatalos tájékoztatást 1997. évi költségvetési előirányzataikról. A finanszírozási változásokkal összefüggésben indokolt lett volna az 1993. évi megállapodások finanszírozásra vonatkozó részeinek módosítása és külön megállapodásban rögzítése. A három egyházi tanítóképző főiskola 1998. évi finanszírozásában az MKM érvényesítette mindazokat a változásokat, amelyek a felsőoktatási törvény módosításából következtek. Az 1998. évi előirányzatok kialakítása összességében és jogcímek szerint megfelelt a törvényi előírásoknak. Ugyanakkor a támogatások továbbra sem tartalmaztak fejlesztési forrásokat, mivel azokról a fenntartók gondoskodnak, miközben azokhoz az állam hozzájárulhat (Ftv. 9/H. §. (1) bekezdés). A hallgatói létszámon alapuló normatív finanszírozás az átállás szerkezeti átrendeződése következtében 1998-ban összegszerűségében kedvezőtlen a három egyházi főiskola számára. A probléma megoldására az MKM további 114,6 M Ft-os előirányzatot biztosít a három főiskola normatív támogatásának átmeneti kiegészítésére. Államtitkári döntés szerint az összeg felosztása során az átállás miatt leginkább hátrányos helyzetű (az átállásra kevésbé felkészült) két főiskola
részesült nagyobb arányban. A döntés diszpreferálta a hatékonyabb gazdálkodást folytató intézményt és elveiben sem felelt meg a normativitás követelményének. A Vitéz János Római Katolikus Tanítóképző Főiskola a kiegészített normatív támogatással - figyelembe véve a várható saját bevételeit is - ki tudja egyenlíteni felhalmozódott kötelezettségeit, azonban nem nyújt teljes mértékben fedezetet az 1998. évben esedékes bérfejlesztésre. Az ellenőrzés időpontjában a főiskola pénzügyi helyzete némileg stabilizálódott, az adótartozást kiegyenlítették, a TB járulék befizetésére a főiskola részletfizetési kedvezményt kapott. A zsámbéki főiskola számára az 1998. év pénzügyileg azért jelent az 1997. évinél nagyobb gondot, mert visszapótlási kötelezettsége áll fenn a pályázati alapokból igénybe vett összegek miatt, ezért vagy a pályázati összegekkel nem tud elszámolni, vagy működési kiadásainak nem tud teljes mértékben eleget tenni. A debreceni főiskola óvatos gazdálkodással 1998-ban is fenn tudja tartani pénzügyi egyensúlyát. Az egyes főiskoláknál végzett helyszíni ellenőrzés megállapításait a függelékben foglaljuk össze. Az ellenőrzés megállapításainak hasznosítása mellett javasoljuk, hogy a Kormány 1. Gondoskodjon az egyházakkal 1993-ban - a tanítóképző főiskolák átadásakor - kötött megállapodások és a főiskolák finanszírozását szabályozó törvények és más jogszabályok összhangjának megteremtéséről. Ennek keretében az érintett főiskolák képzési és az állam támogatási kötelezettségét indokolt újragondolni. az oktatási miniszter 1. Kezdeményezze a fősikolai normatívák továbbfejlesztését annak érdekében, hogy azok az indokolt mértékig figyelembe vegyék és megfinanszírozzák a nagy költségigényű speciális szakok, illetve tantárgyak többletköltségeit. 2. Döntsön arról, hogy a Kölcsey Ferenc Református Tanítóképző Főiskola részére az 1996. évi létszámcsökkentés többletköltségeinek fedezetére biztosított célelőirányzatoknak eltérő időszakbeli, valamint a hallgatói előirányzatoknak az állami szabályozástól részben eltérő felhasználását - figyelemmel a Főiskola indokaira - tudomásul veszi, vagy az így felhasznált összegek elvonását rendeli el. a főiskolák 1. Alakítsák ki a megváltozott körülményekhez igazodó stratégiájukat. 2. Vegyék figyelembe minden esetben szakmai döntéseiknél a pénzügyi-gazdasági szempontokat.
II. Részletes megállapítások 1. Az egyházi főiskolák finanszírozása 1.1. A jogi szabályozás A Magyar Köztársaság demokratikus átalakulása keretében jelentős fejlődésen ment keresztül jogrendszerünk, és többek között megteremtette az egyházak tevékeny közreműködésének lehetőségét a felsőoktatásban. Az egyházi főiskolák újra indulásának jogi alapját az Alkotmány 1989. október 23-ától hatályos módosítása képezi (60 §. (1)-(3) bekezdés). E szerint "A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a gondolat, a lelkiismeret és a vallás szabadságára. Ez a jog magában foglalja .... hogy vallását .... gyakorolhassa vagy taníthassa. A Magyar Köztársaságban az egyház az államtól elválasztva működik." Az Alkotmányban deklarált lelkiismereti és vallásszabadsággal kapcsolatos részletes szabályokat az 1990. évi IV. törvény (Lvt.) fogalmazza meg. Eszerint az egyházi jogi személy minden olyan nevelési-oktatási tevékenységet elláthat, amelyet törvény nem tart fenn kizárólagosan az állam vagy állami szerv (intézmény) számára. Ennek érdekében az egyházi jogi személy intézményt létesíthet és tarthat fenn (Lvt. 17. §. (1) bekezdés). "Az egyházakat azonos jogok illetik és azonos kötelezettségek terhelik" (15. §. (3) bekezdés). Az állam az egyházi jogi személy nevelési oktatási intézményei működéséhez - külön törvény rendelkezései szerint (pl. a felsőoktatásról szóló többször módosított 1993. évi LXXX. tv., az éves költségvetési tv.-ek) "normatív módon meghatározott, a hasonló állami intézményekkel azonos mértékű költségvetési támogatást nyújt, illetőleg a támogatás az ilyen ellátásokra elkülönített pénzeszközökből történik." (Lvt. 19. § (1) bekezdés).
Ezen jogszabályi változásokkal azonban nem tartott lépést a (felső)oktatás jogi szabályozásának korszerűsítése. Az 19901993 közötti időszakban még az oktatásról szóló 1985. évi I. törvény volt hatályban, amely nem rendelkezett az egyházi felsőoktatási intézmények létesítéséről, működtetéséről, ezért ezeket a kérdéseket az ingatlanviszonyok rendezésével egyidejűleg megkötött "főiskola átadási" szerződésekben (a református egyházzal 1993. január 5-én, a katolikus egyházzal 1993. június 28-án kötötte meg a polgári jogi szerződést az MKM) szabályozták. A megkötött szerződések érvényességének feltétele volt a Kormány jóváhagyása. A két katolikus főiskola esetében ez a 3341/1993. (IX.4.) sz. Korm. határozattal megtörtént. A református főiskolával megkötött szerződés jóváhagyását bizonyító dokumentumot azonban az MKM nem tudta bemutatni. Tájékoztatásuk szerint a feladatok fejezetek közötti átcsoportosításakor a Miniszterelnöki Hivatal Egyházi Kapcsolatok Államtitkárságára került. A szerződések megkötésének időpontjában az Országgyűlés előtt volt a felsőoktatásról szóló törvény-tervezet, amely azonban csak 1993. szeptember 1-jén lépett hatályba (1993. évi LXXX. törvény, továbbiakban: Ftv.). A szerződésekben az MKM vállalta, hogy az állami fenntartású tanítóképző főiskolákkal azonos szinten biztosítja az intézmények költségvetési támogatását és azonos módon kezeli (bírálja el) felújítási és beruházási igényeiket. Továbbá kikötötte, hogy az intézményeknek költségvetésüket féléves- és éves beszámolójukat el kell fogadtatniuk az MKM-mel. Ugyanakkor kötelezettséget vállalt arra, hogy az adott intézmény költségvetési támogatásának összegét - béralap, tbjárulék, dologi kiadás, felújítás, beruházás bontásban - az MKM fejezet költségvetésében külön soron szerepelteti. A megállapodások kedvezőbb helyzetbe hozták a három főiskolát más egyházi intézményekhez képest. Ugyanis minden más esetben az állami támogatást 1997. december 31-ig egyházanként és konkrét célonként állapította meg az Országgyűlés és a támogatásra vonatkozó igényt az egyház magyarországi legfelsőbb szerve a művelődési miniszterhez nyújthatta be. A szerződésekben rögzített azon lényeges elvet, hogy - az MKM (a Kormány) által vállalt kötelezettség szerint - az állami és egyházi főiskolák azonos pénzügyi feltételek között működhetnek, az 1993. szeptember 1-én hatályba lépő Ftv. nem tartalmazta. Ugyanakkor nem is zárta ki az elv érvényesítésének lehetőségét, miután mindössze annyit
mondott ki, hogy a nem állami felsőoktatási intézményekben folyó képzés működési költségeihez az állami hozzájárulás módját és mértékét az Országgyűlés határozza meg az éves központi költségvetés jóváhagyásakor. Az éves költségvetési törvényekben - az 1994-96. években előirányzott költségvetési támogatások, illetve az MKM 199396 közötti finanszírozási gyakorlata lényegében azonos helyzetet teremtettek az állami főiskolák és a három egyházi főiskola támogatásában. A felsőoktatási intézmények hallgatóinak juttatásainál nem érvényesült az azonos elbírálás elve. Az állami felsőoktatási intézmények nappali tagozatos hallgatóit megillető juttatásokról és kedvezményes szolgáltatásokról szóló 7/1990. (VIII.28.) MKM rendelet hatálya csak az állami főiskolákra terjedt ki. Ezért rögzítették a megállapodásokban, hogy a folyósított támogatásból az intézményeknek kell gondoskodniuk a hallgatókat megillető juttatásokról. 1995. szeptember 1-től azonban a 83/1995. (VII.6.) Korm. rendelet előírásait egyaránt alkalmazni kellett az állami és nem állami intézmények hallgatóira. Eszerint az intézmények által nyújtható állami és intézményi támogatások és juttatások fajtáit, feltételeit és mértékét egy tanévre, míg a tanulmányi ösztöndíjat és az egyéb ösztöndíjakat, a rendszeres szociális támogatást egy tanulmányi félévre kellett megállapítani. A hallgatói normatívából és a doktori képzésben résztvevők támogatási normatívájából (tanulmányi ösztöndíj, pénzbeli szociális támogatás, jutalom, szakmai gyakorlat idejére adott költségtérítés, valamint kiemelkedő tudományos, sport, kulturális és művészeti tevékenységért adományozott ösztöndíj támogatásában) csak azok a hallgatók részesülhettek, akik főiskolai alapképzésben, szakirányú továbbképzésben, vagy doktori képzésben vettek részt. A rendszeres hallgatói juttatásokat havonta kellett folyósítani. A hallgatói juttatások közé tartozott még a köztársasági ösztöndíj, tankönyvés jegyzetellátás, diákotthoni (kollégiumi) elhelyezés. A juttatásokat pályázati úton egyéni elbírálás alapján ítélte oda - a pénzbeli szociális
támogatás, a jutalom és a diákotthoni elhelyezés esetén - az intézmény, a köztársasági ösztöndíjat pedig a miniszter. Szabályzatkészítési kötelezettsége csak az állami felsőoktatási intézményeknek volt. 1997. január 1-től a nem állami felsőoktatási intézményeknek is szabályzatot kell készíteniük a hallgatói támogatásokról, de ez csak a megbízás alapján folytatott, államilag finanszírozott képzésben résztvevő hallgatókra kötelező. A szabályzatban rendelkezni kellett a hallgatói támogatások megállapításának elveiről, az odaítélés módjáról és eljárási szabályairól, valamint a támogatások időtartamáról, jogcíméről, a pénzügyi források és más támogatások felhasználásának ellenőrzéséről. Változott a helyzet az Ftv. 1997. január 1-től hatályos módosításával, amely szerint az új iskolaévtől (1997. szeptember 1-től) a nem állami felsőoktatási intézmények alapfeladatai ellátásának és fejlesztésének a feltételeiről való gondoskodás a fenntartó feladata, de továbbra is hozzájárulhat ahhoz az állam (9/H. §. (1) bekezdés). Külön megbízás alapján államilag finanszírozott felsőfokú szakemberképzési feladatot is elláthat nem állami felsőoktatási intézmény. (Megbízás nélkül költségtérítéses szolgáltatásként vagy vállalkozási tevékenységként végezhetik a szakemberképzést.) Mindez azt eredményezte, hogy 1997-ben ún. vegyes finanszírozás valósult meg: a működési támogatást az 1997. szeptember 1. előtt felvett hallgatók után bázis alapon, az 1997. szeptemberétől felvett új hallgatók után 4 havi támogatást pedig a képzési normatívák alapján kapták meg az intézmények. Ezen megoldás azonos volt az állami főiskolák esetében követett gyakorlattal. A nem állami felsőoktatási intézmény külön megbízás alapján végzett államilag finanszírozott felsőfokú szakemberképzése esetén a hallgatók számára biztosítani kell a hallgatói előirányzatot (9/A. §.); az intézmény jogosult a szakterületre megállapított képzési normatívára a megbízásban meghatározott hallgatói létszám alapján (9/B. §. (2) bekezdés), továbbá létesítmény-fenntartási előirányzatban részesülhet (amely megegyezik a képzési előirányzat 50%-ával) és pályázat alapján támogatásban részesíthető a
programfinanszírozási és kutatási előirányzatból. Az 1997-ben bevezetett finanszírozási megoldás egyértelművé tette, hogy az egyházi főiskolák keretei között végzett hitéleti és közcélú tevékenységet a felsőoktatás támogatási rendszere nem preferálja. 1998. január 1-től viszont az Ftv-t módosító törvény szerint a hittudományi és hitélettel összefüggő képzésben résztvevők után az állami tanárképző főiskolák bölcsész-tanár szakjaira megállapított normatív támogatás illeti meg az egyházi intézményt. (Ftv. 9/H. §. (4) bekezdés.) Az Ftv. 1998. január 1-től hatályos előírásai újabb lényegi változást jelentettek az egyházi felsőoktatás finanszírozásában. Egyrészt az Ftv. is rögzíti, hogy az egyházi felsőoktatási intézmény az állami intézményekkel azonos mértékű támogatásban részesül, másrészt az állami támogatás normatív módon, valamint feladat-finanszírozással valósul meg 1998-tól, azaz megszűnik a báziselvű finanszírozás. A három egyházi tanítóképző főiskola 1998. évi állami támogatása is normatív finanszírozási rendszerben (nevesített normatív költségvetési előirányzatok: hallgatók pénzbeli juttatásai, kollégiumi támogatás, gyakorló iskolák támogatása, képzési és fenntartási támogatás-egyházi hitéleti képzésre, képzési és fenntartási támogatás - egyházi világi képzésre), valamint az ezt kiegészítő feladat (program) finanszírozás útján történik. A törvény azt is egyértelműen kimondja, hogy az állami intézményekkel azonos mértékű támogatás az állami intézményekkel azonos rend szerint felvett hallgatók után jár és a Kormány által meghatározott évente felvehető államilag finanszírozott hallgatói összlétszám az egyházi felsőoktatási intézmények államilag finanszírozott hallgatói létszámát is tartalmazza. 1.2. Támogatási előirányzatok a Magyar Köztársaság éves költségvetéseiben A 6.1-3, 6.2-3 és a 6.3-3 sz. mellékletek részletezik a három intézmény költségvetésből kapott támogatásait jogcímenként. Az ellenőrzés megállapította, hogy a támogatási előirányzatok kimunkálása, a támogatások folyósítása megfelelt a mindenkori hatályos szabályozásnak. A vizsgált időszakban - 1993-1996. években - az állami és az egyházi felsőoktatás állami támogatási rendszere a törvényi szabályozás keretei között lényeges eltérést tartalmazott. Az állami szektorban a képzés- és fenntartás terén bázis elven működő intézményfinanszírozás volt, az egyházi felsőoktatás támogatása normatív állami hozzájárulás formájában valósult meg (1995. I. 1 és 1997. I. 1 között 80 000 Ft/fő/év oktatási támogatás és 66 000 Ft/fő/év/férőhely kollégiumi támogatás
illette meg az egyházi felsőoktatási intézményeket). 1997. január 1-től az állami felsőoktatási intézmények a képzés jellegének megfelelő összegű normatív képzési támogatásban részesültek. Az egyházi intézmények mind a világi, mind a hitéleti képzésre egységesen 80 000 Ft/fő/év támogatásban részesültek. 1997. szeptember 1-től - a felsőoktatási törvény rendelkezéseinek megfelelően - az egyházi felsőoktatási intézmények az állami megrendelésre, világi képzésre felvett hallgatók után az állami intézményekkel azonos normatív támogatást, míg a hitéleti képzések hallgatói után továbbra is csak 80 000 Ft/fő/év támogatást kaptak. A hallgatói pénzbeli juttatás normatívája az állami és az egyházi felsőoktatási intézményekben 1995. szeptember 1-től volt azonos összegű (65 000 Ft/év/fő). A vizsgált három egyházi főiskola állami támogatása nem az egyházi szektor támogatási rendszerének szabályain, hanem az egyházak és az MKM között 1993-ban létrejött megállapodáson alapult. A megállapodás előírásai szerint ezeket az intézményeket az állami felsőoktatási intézményekkel azonos módon, azaz a többi egyházi felsőoktatási intézménnyel szemben preferált kezeléssel kellett finanszírozni. Ez a gyakorlatban azt jelentette, hogy a három egyházi főiskola működésének finanszírozása az állami intézményekéhez hasonlóan történt az éves központi költségvetésekben: ˇ 1993-1996 között bázis elvű finanszírozással. Az előző év adataira épülő, egyösszegű költségvetési előirányzatok tartalmazták a képzési és fenntartási célokat szolgáló személyi juttatásokat, Tb-járulékokat és dologi kiadásokat, valamint a hallgatói előirányzatot, gyakorló iskolai és diákotthoni támogatást; ˇ az 1997. évi működési támogatás mind az állami felsőoktatásban, mind a három egyházi főiskolánál lényegében bázis elven történt, de a felsőoktatási törvény 9/H. §-a és a 154/1996. (X.16.) Korm. rendelet alapján az 1997. szeptemberétől felvett új hallgatók miatti 4 havi többlettámogatást a képzési normatívák szerint kapták meg mind az állami intézmények, mind a három egyházi főiskola (a világi képzésre felvett hallgatók után); ˇ az 1998. évi állami támogatás normatív finanszírozási rendszerként és az ezt kiegészítő feladat (program) finanszírozásként működik a három egyházi főiskolánál, az állami felsőoktatási intézményekhez hasonlóan. A hallgatói juttatási rendszer szintén azonosan működött a vizsgált időszakban mind az állami felsőoktatásban, mind a három egyházi főiskolánál. Az MKM 1993-1997 között a bázis
alapú intézményfinanszírozás keretében biztosította a három főiskola számára a hallgatói juttatásokat. Jelen vizsgálatunk keretében nem volt mód az állami főiskolák támogatási adatainak összegszerű vizsgálatára és a három egyházi főiskola adataival való összehasonlításra, mivel ellenőrzésünk az állami főiskolák finanszírozására nem terjedt ki. Ugyanakkor a három érintett főiskola - az állami főiskolákkal azonosan - alulfinanszírozottnak minősítette saját intézményét. Ezzel együtt 1993-96-ban pénzügyileg kiegyensúlyozott körülmények között gazdálkodtak. Igaz ebben annak is része volt, hogy folyamatosan kiadásaik csökkentésére, bevételeik növelésére törekedtek az intézmények. A hallgatói létszám alakulását nézve (6.1-6, 6.2-6 és 6.3-6. sz. mellékletek) megállapítható, hogy - bár némileg követte a támogatás változása a létszámot - a bázis alapú finanszírozásnak köszönhetően a támogatás elszakadt a hallgatói létszám változásától. (A támogatás 97/93-as indexe 133,6-144,0% között, míg a hallgatói létszám változása 108,9277,0% között alakult.) 1.3. A három főiskola finanszírozása 1997-ben Az Ftv. 1996. évi módosítása változást eredményezett mind az állami, mind az egyházi felsőoktatási intézmények költségvetési támogatási gyakorlatában. Mindkét területen hatályba lépett a képzés normatív módon történő finanszírozása (154/1996. (XI.6.) Korm. rendelet), az egyházi intézményeknél ugyanakkor kiteljesedtek és az állami intézményekéhez hasonlóvá váltak a hallgatói juttatás elemei (pl. hallgatói tankönyv - jegyzettámogatás, doktorandusz normatíva, köztársasági ösztöndíj, diákotthoni támogatás), valamint különvált a hitéleti és világi szakok képzésének támogatása, továbbá programfinanszírozási és kutatási előirányzatokból pályázat alapján részesülhettek. A három főiskola 1997. évi állami támogatása továbbra is alapvetően az állami felsőoktatási intézményekéhez hasonló rendszerű volt, s ebből következően eltért a többi egyházi intézményre vonatkozó - egyébként a különbségek megszüntetésének irányába mutató - szabályozástól. A szerződések ugyanis kedvezőbb támogatásra adtak lehetőséget a három egyházi főiskolának. Az állami felsőoktatási intézmények és a három egyházi főiskola 1997. évi működést célzó támogatása egyaránt (képzés és létesítmény-fenntartás) lényegében báziselven történt, de az 1997. szeptemberében belépő hallgatólétszám növekedés miatti
többlettámogatást már képzési normatívák alapján kapták meg az intézmények (154/1996. (X.16.) Korm. rendelet). 1.3.1. Az előirányzatok kimunkálása A három intézmény finanszírozását biztosító 10/5/8 fejezeti kezelésű előirányzatot - összegszerűségét tekintve szabályosan munkálta ki az MKM. (Az előirányzat– bázisfinanszírozás alapján – az 1996. szeptember 1-je előtt felvett hallgatók után járó képzési és létesítmény-fenntartási összegekre, a hallgatók pénzbeli juttatásaira, valamint a kollégiumi támogatásra nyújtott fedezetet.) Intézményenkénti megbontásban azonban nem tudta az ellenőrzés rendelkezésére bocsátani az előirányzatokat. Az összevont előirányzat az egyes főiskolák támogatásának összegét az 1996. évivel azonos főiskolánkénti arányok szerinti megosztással határozta meg, és az csak az 1996. szeptember 1-je előtt felvett hallgatók létszáma szerinti támogatást tartalmazta. Az 1996. szeptember 1-je után felvett, tanulmányaikat az 1997/98. tanévben megkezdő hallgatók létszáma alapján számított, normatív képzési támogatást a 10/2/6 fejezeti kezelésű előirányzatból bocsátotta az MKM az intézmények rendelkezésére. A 10/5/8 fejezeti kezelésű előirányzat kialakítása az 1996. évi bázis-előirányzatból kiindulva, az 1997. évi központi költségvetési tervezőmunkához készített PM-tájékoztató részleges alapulvételével történt. Az 1997. évi előirányzat kialakításakor a három egyházi főiskola számára pozitív irányú eltérést biztosított a fejezet az által, hogy a központi költségvetési szerveknél alkalmazott 20%-os dologi kiadás csökkenéssel és a saját bevételek növekményének támogatáselvonás értékű figyelembe vételével nem számolt. Ugyanakkor negatív előjelű eltérésnek minősíthető, hogy a fejezet az előirányzat 1997. évi szintre hozásaként az 1996. február 1-i közalkalmazotti illetménymódosítás 9,8 MFt-os együttes hatását (KFRTF: 5,1 M Ft, ZSKTF: 1,6 M Ft, VJTF: 3,1 M Ft) nem vette figyelembe, további bérpolitikai összegek egyidejű beszámítása mellett. A hallgatói pénzbeli juttatások 1997. évi várható létszámnövekmény fedezetére a fejezet 1997. márciusában 12,0 M Ftos előirányzat növelést hajtott végre és 1997. áprilisától havi bontásban folyósította a támogatási többletet a főiskolák részére. Az előirányzat-növelés indokát a főiskolák által jelzett 1997. évi várható hallgatói létszámnövekedés adta, amely a tervezésnél figyelembe vett 1996. októberi létszámhoz képest a tárgyév során bekövetkezik. A főiskolák 1997. márciusi és októberi hallgatói létszámjelentései alapján megállapítható, hogy ez a tervezett hallgatói létszámnövekedés nem
következett be. A 10/5/8 fejezeti kezelésű előirányzat évközi módosítását hatásköri bontásban a 1. sz. melléklet tartalmazza. A 46,1 M Ft-ot kitevő előirányzat-módosítás 60%-át két főiskola (KFRTF, ZSKTF) 1997. évi létszámcsökkentési pályázatának kormányhatáskörben történt állami támogatása, 27%-át pedig a hallgatói juttatások várható növekményét finanszírozó előirányzatátcsoportosítás tette ki. Az évközi előirányzatmódosítások feladatváltozással nem függtek össze, alapvetően létszámváltozások – alkalmazotti létszámcsökkentés, hallgatói létszámnövekedés – húzódtak meg mögöttük. Az ellenőrzés lezárásakor még folyamatban volt a költségvetési év tényleges átlaglétszáma alapján a felsőoktatási hallgatói kör normatív támogatásának elszámoltatása. A zárszámadás keretében történő elszámoltatás még nem történt meg. A pénzügyi rendezésre az elszámolás megtörténte után kerül sor. A 10/2/6 fejezeti kezelésű előirányzaton belül a tanulmányaikat az 1997/98. tanévben megkezdő hallgatók után számított normatív képzési és létesítmény-fenntartási támogatást szabályosan - az Ftv és az annak végrehajtását szabályozó 154/1996. (X.16.) Korm. rendelet előírásai szerint tervezte meg a fejezet. 1.3.2. A ténylegesen folyósított támogatások és azok ütemezése A főbb finanszírozási jogcímek 1997. évi alakulását és összegszerű biztosítását a 3. sz. melléklet tartalmazza. A 10/5/8 és 10/2/6 fejezeti előirányzatokon kívüli, egyéb működési célú támogatások MKM fejezeti előirányzat-csoportonkénti, tételes jogcímek szerinti alakulását a 4. sz. melléklet részletezi főiskolánként. A finanszírozás jellemzője, hogy eltérést mutat az 1996. szeptember 1 előtt és után felvett hallgatók képzési és létesítmény-fenntartási támogatásában. A 10/2/6 fejezeti kezelésű előirányzatból a tényleges folyósítás az állami főiskolákkal azonos mértékű, 88,5%-os mértékben valósult meg, az 1997. évi költségvetési törvény biztosította lehetőségek között. A 88,5%-os képzési normatív támogatás kialakítása és az Ftv. szerinti külön megállapodásba foglalása azonban a fejezet részéről túlzottan elhúzódott. Mindezek következtében a tényleges folyósítás is késedelmes volt az 1997. szeptemberoktóberi finanszírozás-átállási időszakban.
A KFRTF-el és ZSKTF-el a képzési normatív finanszírozás bevezetéséről szóló külön megállapodásokat 1997. október 28-án írták alá. E megállapodások alapvető hiányossága, hogy nem rögzíti a felsőoktatási törvényben előírt, államilag finanszírozott, intézményenkénti egyenértékű hallgatói létszámot. A VJTF vezetése – az 1997. évi állami finanszírozás általános elveit és gyakorlatát vitató álláspontja nyomán – nem írta alá az intézménnyel kötendő külön megállapodást. A VJTF részére megállapodás hiányában javadalomelőlegként folyósította a fejezet az 1997. IX-XII. havi normatív képzési támogatást. A fejezet 1997. évben feladat- és programfinanszírozási előirányzataiból, egyéb működési támogatás jogcímeken – az intézmények költségvetésé-ben előre nem tervezetten – a fejezeti támogatás 8%-át biztosította a főiskoláknak. E támogatások részben az egyházi főiskolák pályázatainak állami főiskolákéval azonos módon való elbírálásából (pl. létszámcsökkentési-, kutatási-, szakmai fejlesztési-, informatikai fejlesztési pályázatok), részben jogszabályokon alapuló, állami főiskolákéval azonos elosztásban részesülő forrásokból (pl. szakmai könyvek beszerzését biztosító könyvtári támogatás, hallgatói tankönyvés jegyzettámogatás) származtak. E pótlólagos támogatások előző félévihez képest nagyobb összege az 1997. II. félév során hozzájárult a normatív képzési finanszírozásra történt átállás okozta finanszírozási gondok enyhítéséhez. A feladat- és programfinanszírozás keretében biztosított állami támogatásokról, a fejezet - a fejezeti kezelésű előirányzatokról szóló 1997. évi szabályzatában foglaltaknak megfelelően - megállapodást kötött a támogatásban részesült főiskolával. Az 1997. évi egyéb működési célú támogatások dokumentumaiból és a pályázati úton elnyert összegekből megállapítható, hogy az egyházi főiskolák is megfelelő módon éltek a fejezet által biztosított pályázati lehetőségekkel, igaz adottságaik alapján eltérő módon és mértékben. Az MKM adataira épülő 4. sz. melléklet tanúsága szerint visszafogott volt a VJTF pályázati aktivitása a felsőoktatási programfinanszírozási pályázatokban, illetve a másik két főiskolával ellentétben nem vett részt az 1997. évi létszámcsökkentési pályázaton és ennek nyomán nem
részesülhetett állami támogatásban. Megállapítható, hogy a fejezet 1997. évben azonos elvi kezelésben részesítette a három speciálisan finanszírozott egyházi főiskolát az állami főiskolákkal. Két esetben nem tudott a fejezet – a vonatkozó rendelkezések hiányában – állami támogatást biztosítani a három főiskola számára: a társadalombiztosítási munkaadói járulékok növekményének és az 1997. évi köz-alkalmazotti keresetkiegészítések részbeni finanszírozására. A társadalombiztosítási járulék alapjának szélesítésével és az egészségügyi hozzájárulás bevezetésével összefüggő többletkiadások részbeni fedezetére biztosított 1997. decemberi költségvetési támogatásból – a 2409/1997. (XII.17.) Korm. határozat alapján – csak a költségvetési szervek részesülhettek. A közalkalmazotti törvény 1997. évi módosítása miatti többlet bér fedezetére a korábbi évektől eltérően a központi költségvetés külön támogatási forrást a felsőoktatási intézmények részére nem biztosított. A három egyházi főiskola 1997. évi állami támogatásának egyik vita-témáját az 1997. évi közalkalmazotti bérfejlesztés finanszírozása képezte. Az egyházi főiskolák alkalmazottai nem tartoznak a közalkalmazotti törvény hatálya alá. Az egyházak az 1993. évi megállapodásokban ugyanakkor vállalták, hogy az átvett intézmények oktatóinak, dolgozóinak a közalkalmazottakhoz hasonló bérezést biztosítanak. Ennek érdekében igényelték volna az előző évekhez hasonló ilyen célú állami támogatást. A fejezet álláspontja szerint az 1997. évi közalkalmazotti bérfejlesztés végrehajtása az állami felsőoktatási intézményekben is – a korábbi évek gyakorlatától eltérően – nem elkülönített központi forrásból, hanem részben a normatív finanszírozásból, részben a pályázati úton elnyert összegekből, valamint az intézmények dologi előirányzatának 20%-os átcsoportosításából és a saját bevételek növekményéből valósult meg. A három egyházi főiskola részére biztosított egyéb működési célú támogatások teljes körű áttekintése során az ellenőrzés megállapította, hogy a 10/1/2 "Fejezeti kezelésű intézményi előirányzatok" keretében meghirdetett energiaracionalizálási
pályázaton – a pályázatok nagy száma miatt – a három főiskola 1997. első félévében nem részesült támogatásban. Az 1997. szeptember 29-i minisztériumi egyeztetésen a főiskolák jelezték, hogy megkezdték saját erőből a gáztüzelésre való átállást. A működésükben emiatt jelentkező hiány pótlására, illetve az energiaracionalizálás fedezetére az MKM szakmai helyettes államtitkára a KFRTF-nek 8 MFt-os, a ZSKTF-nek 5 M Ft-os, a VJTF-nek 7 M Ft-os egyszeri támogatást biztosított a fejezeti gazdálkodási szabályzat előírásai alapján a 10/5/2 "Felsőoktatási fejlesztési alapprogram" egyedi célfeladatok támogatási keretéből. E támogatás egyúttal hozzájárult a főiskolák év végi finanszírozási gondjainak enyhítéséhez. A három - kincstári körön kívüli - egyházi főiskola finanszírozásának adatait a 2. sz. melléklet mutatja be előirányzatonkénti, főiskolánkénti és havonkénti időponti teljesítésű részletezésben. A 10/5/8 és a 10/2/6 fejezeti kezelésű előirányzatokon rendelkezésre álló támogatási összegeket a tárca havi ütemezésben, a hó első napjaiban vagy a megelőző hónap utolsó napjaiban adott banki átutalási megbízásokkal folyósította. Egyedüli kivételt képez ez alól az 1997. szeptemberétől felvett, államilag elismert hallgatók után folyósított képzési és létesítményfenntartási támogatás szeptember-október havi együttes összegének október 21-i átutalása javadalomelőlegként. Ennek oka a főiskolai külön megállapodások előkészítésének és megkötésének elhúzódása volt. A fejezet által alkalmazott havi folyósítás összhangban volt az 1997. évi költségvetési törvény, (1996. évi CXXIV. tv. 35. §. (4) bekezdése), illetve a tárca 1997. évi fejezeti kezelésű előirányzatai gazdálkodási szabályzatának előírásaival. A havi folyósítási rend ugyanakkor összegszerűségében nem mutat egyenletes elosztást. A 10/5/8 fejezeti kezelésű előirányzatról folyósított intézménytámogatás 78%-a az év első nyolc hónapjában átutalásra került. Az év utolsó négy hónapjában folyósított havi intézményfinanszírozási és képzési támogatási összegek főiskolánként a korábbi, havonkénti folyósított összeg 50%-át tették ki. Az 1997. I-VIII. hóban biztosított magasabb összegű fejezeti finanszírozás a főiskolák szóbeli kérésén, feladatellátásukhoz igazodó finanszírozási igényükön alapult. A fentiek szerint
alakult támogatás-folyósítás és a képzési-, létesítményfenntartási támogatás normatívvá tétele 1997. szeptemberére a fejezet és a főiskolák között konfliktus-helyzetet eredményezett. Ennek kialakulásában az is közrejátszott, hogy a főiskolák 1997. évi állami támogatási előirányzatainak hivatalos írásbeli közlése és a finanszírozás-változás megállapodásba való foglalása – mely az állami támogatás fejezeti kezelésű előirányzatként való kezelése következtében az államháztartási törvény 49. § o.) pontja alapján hatályba léptetett 1997. évi fejezeti gazdálkodási szabályzat 1. pontja szerint már év elején szükséges lett volna - csak 1997. október végén történt meg az Ftv. módosítás hatályba lépett rendelkezéseinek megfelelően. A főiskolák az 1996. decemberében tartott gazdasági igazgatói értekezleten, majd 1997. I. félévében is csak szóbeli tájékoztatást kaptak a fejezettől az 1997. évi állami támogatás alakulásáról. A három egyházi főiskola 1997. évi pénzellátási gyakorlatát – az államháztartásról szóló törvény pénzellátásra vonatkozó előírásai alapján – összehasonlítva az állami főiskolákéval, megállapítható, hogy az a folyósító szervezet és a tényleges havi folyósítás időarányossága tekintetében mutat eltérést. Az állami főiskolák, mint központi költségvetési szervek 1997. évi finanszírozása a Magyar Államkincstáron keresztül bonyolódott le. Az állami főiskoláknál 1997. I. 1-től bevezetett teljes körű normatív finanszírozás az érvényes fejezeti gazdálkodási szabályzatnak megfelelően havi pénzügyi ütemterv szerint, a feladatokhoz igazodó, havi időarányos kincstári pénzellátással történt. A programfinanszírozási körbe vont előirányzatok pénzügyi folyósítása teljesítményarányosan valósult meg. 1.4. A három főiskola finanszírozása 1998-ban A három egyházi főiskola 1998. évi finanszírozásában az MKM érvényesítette az Ftv. 1998. I. 1-től hatályos rendelkezéseit (9/H.§.). Az 1998. évi központi költségvetésről szóló 1997. évi CXLVI. tv. a XX. MKM fejezet 10/2 Normatív finanszírozás alcímen tartalmazza mindazokat az előirányzati összegeket, melyek megilletik az egyházi főiskolákat, illetve a 10/4 és 10/5 feladatfinanszírozási alcímeken támogatási lehetőségként rendelkezésükre állnak. (Az 1998. évi állami támogatást finanszírozási elemenként - az 5 sz. melléklet mutatja be.)
Az MKM szabályszerűen - a felsőoktatási törvény vonatkozó előírásai és az 1998. évre hatályos kormányrendeletek (az egyetemi és főiskolai hallgatók részére nyújtható támogatásokról szóló 144/1996. (IV.10.) Korm. rendelet; a felsőoktatás képzési és fenntartási normatívák alapján történő finanszírozásáról szóló 72/1998. (IV.10.) Korm. rendelet) alapján - alakította ki a normatív finanszírozási jogcímek szerinti előirányzatokat. Az államilag finanszírozott hallgatói létszám meghatározása az egyházi főiskolák bevonásával történt. A hallgatói létszámon alapuló normatív finanszírozásra történő 1998. évi átállás az állami támogatás szerkezeti átrendeződése következtében összességében és összegszerűségében a három egyházi főiskolát hátrányosan érintette. 1998. évben normatív finanszírozási előirányzatként 696,7 M Ft áll a főiskolák rendelkezésére, szemben az 1997. évi azonos finanszírozási tartalmat képező 10/5/8 és 10/2/6 előirányzat-csoportok 717,2 M Ft-os eredeti előirányzatával, illetve 763,3 M Ft-os tényleges, - de a fejezet részéről a helyszíni ellenőrzés befejezésekor még nem ellenőrzött – teljesítéssel. A fejezet a probléma kezelésére az 1998. évi költségvetési törvényben a 10/5/8 fejezeti kezelésű előirányzatként "Egyes egyházi felsőoktatási intézmények működéséhez történő hozzájárulás" jogcímen 114,6 M Ft-os előirányzatot tervezett és biztosít az év folyamán a három egyházi főiskola normatív támogatásának átmeneti kiegészítésére. E feladat-finanszírozási összeg három főiskola közötti megosztásával összefüggésben az állapítható meg, hogy a kiegészítő finanszírozás biztosítása nem feladat-arányosan történt, hanem a szakmai helyettes államtitkár döntése nyomán az átállással leginkább hátrányos helyzetbe került ZSKTF és VJTF preferált, átmeneti támogatását célozza. A fejezet az 1998. évi finanszírozásról a három főiskolával kötendő külön megállapodást kellő részletezettséggel kimunkálta. A megállapodás-tervezeteket a helyszíni vizsgálat ideje alatt kapták meg az egyházi központok és főiskolák egyeztetés és aláírás céljából. A szerződések aláírására a helyszíni vizsgálat lezárásnak időpontjáig nem került sor. A finanszírozási szerződések elhúzódó előkészítése alapvetően a képzési és fenntartási normatívák meghatározásáról szóló 72/1998. (IV.10.) Korm.rend. késedelmes, 1998. IV. 10-i megjelenésével magyarázható.
2. Az egyházi tanítóképző főiskolák gazdálkodásának értékelése Az ellenőrzésben érintett egyházi tulajdonú tanítóképző főiskolák gazdálkodását a tőlük bekért tanúsítványok (6.1-1/a6.1-14; 6.2-1/a-6.2-14; 6.3-1/a-6.3-14) és helyszíni ellenőrzés tapasztalatai alapján értékeltük. (A főiskolák gazdálkodásának ellenőrzésével kapcsolatos megállapításokat a Függelékben részletezzük.) A helyszíni ellenőrzés tapasztalatai a következőkben foglalhatók össze: A főiskolák átadása során az egyes főiskolák helyzete különböző volt az addigi ellátottság, felszereltség, személyi feltételek tekintetében. Ilyen vonatkozásban a Zsámbéki Katolikus Tanítóképző Főiskola indult a leghátrányosabban a három főiskola közül: kollégium, gyakorló iskola és gyakorló óvoda nélkül. Az azonos elvi alapokon nyugvó állami szabályozás, az ún. bázis alapú finanszírozás lényegében fenntartotta az induló állapotbeli különbségeket. Az Ftv. megjelenése és módosulása, valamint más törvények, valamint a külső gazdasági feltételek változásainak hatására a főiskolák belső szerkezete, oktatási struktúrája, létszámösszetétele, bevételei és kiadásai egymástól eltérő mértékben módosultak és ezek eredőjeként gazdasági helyzetük is részben eltérő módon alakult. A főiskolák távlatosabb szakmai céljait hivatottak meghatározni a stratégiai tervek. A két római katolikus tanítóképző főiskola rendelkezik jóváhagyott szakmai stratégiai tervvel. A VJTF stratégiai terve 1997-2000. időszak stratégiáját a tanítóképzés színvonalának fejlesztésében, a szakirányú képzések (informatika, kántorképzés, környezetvédelem) és a tanítók továbbképzésének koordinálásában határozta meg. A ZSKTF célkövetéses stratégiát dolgozott ki, amelyhez cselekvési programokat kell illeszteni. Ehhez kapcsolódóan dolgozták ki a kutatási stratégiát is. A terv lényeges eleme - az oktatási elképzelések mellett - a növekvő hallgatói létszám kollégiumi elhelyezése. A KFRTF jelenleg nem rendelkezik a Főiskolai Tanács által jóváhagyott stratégiai tervvel. A terv jóváhagyását 1998. szeptemberére irányozták elő.
A szakmai célkitűzések megvalósíthatósága a mindenkori gazdasági-pénzügyi feltételek függvénye. Pénzügyi szempontból egyik stratégiai terv sem minősíthető kellően kidolgozottnak, megalapozottnak. Célszerű lenne a szakmai, stratégiai célkitűzéseket - a reális pénzügyi lehetőségek figyelembevételével - évente megállapított ütemtervek alapján megvalósítani. Az 1995. évi stabilizációs intézkedések központilag előírt kötelezettségek végrehajtását rendelték el, ezért azok nem tekinthetők teljes mértékben az intézményi gazdálkodás érdemi eredményének. A három főiskola pénzügyi-gazdasági helyzete 1993-1996. években - az 1995-ben elrendelt szigorító intézkedéseket is figyelembe véve - kiegyensúlyozott volt, a központi költségvetéstől kapott támogatások az intézményi működés során elért bevételekkel és más forrásokkal együtt fedezték a kiadásokat. A bevételekben a költségvetési támogatás arányát tekintve minden évben a VJTF volt a legkedvezőbb helyzetben, arányát tekintve a ZSKTF-nél volt a legalacsonyabb a költségvetés részesedése. A VJTF-nél 1997. év kivételével mindenkor 80% feletti volt a bevételekből a költségvetésből kapott támogatás aránya 1994-ben a 90%-ot is meghaladta. 1994-től kezdődően a támogatás aránya fokozatosan csökkent, 1997-ben már csak 72,3%. A ZSKTF-nél az 1993. évi 87%-os arányról már 1996-ban 56%-ra mérséklődött a költségvetési forrás aránya. A főiskolák, élve a Ftv. adta lehetőségekkel, a gazdasági feltételek nehezedése miatti szükségszerűség is igényelte, hogy működési bevételeik növelésére törekedjenek. Költségtérítéses képzési formákat vezettek be, szabad kapacitásaikat értékesítették, térítési díjakat szedtek be, pályázatokon vettek részt. Az intézmény működési bevételeit a legnagyobb mértékben a ZSKTF növelte. A vizsgált időszak kezdetén (1993-ban) a saját bevételek aránya 7,6% volt, 1997-ben közel 20%-ot tett ki. A KFRTF-nél 1997-ben az intézmény működési bevétele az összes bevétel 13,4%-át tette ki, a VJTF-nél 11,7%-ot. A folyamatos pénzügyi egyensúly kizárólag a bevételek növelésére irányuló erőfeszítéssel nem lett volna egyik főiskolán sem fenntartható, szükség volt a kiadások
csökkentését célzó intézkedésekre is. Meg kell jegyeznünk, hogy a kiadásokat befolyásoló inflációs tényezők hatására a kiadások nominál értékben nem csökkentek, hanem növekedtek, az intézményi ráhatások eredményeként a kiadások növekedési üteme volt csak mérsékelhető. A gazdálkodási egyensúly fenntartása érdekében tett intézkedések eredményeként 1993-96. években az intézmények pénzügyi egyensúlyát sikerült fenntartani, a kiadások nem haladták meg a bevételeket és lényegében likviditásukat fenntartották. Az intézkedések közös jellemzője volt a létszámcsökkentés, amelyet részben központi előírások szerint kötelező volt végrehajtani, részben önálló elhatározások eredményeként valósult meg. A létszámcsökkentéssel járó többletkiadásokat 1996. évben is még finanszírozta a központi költségvetés. A VJTF az 1993. évi 213 főről 1997. évben 181 főre csökkentette létszámát (39 fővel). A ZSKTF 202 főről 123 főre csökkentette a létszámot (79 fővel). A KFRTF a 345 fős létszámot 1997-re 247 főre csökkentette (98 fővel). Arányát tekintve a legnagyobb mértékű a létszám leépítése a ZSKTF-nél, ahol az 1997. évi létszám mintegy 60%-a az 1993. évinek. A létszámcsökkentő intézkedések hatására a ZSKTF-n az összlétszámon belül az oktatók aránya 48%-ra növekedett. A másik két főiskolán az arányok megközelítően azonosak egymással (VJTF-n 32,6%; KFRTF-n 31,6%). A KFRTF az 1996. évre tervezett létszámcsökkentésnél kevesebbet hajtott végre. A létszámcsökkentés többletkiadásaira kapott pótelőirányzatot ezért csak részben használta fel eredeti célja szerint, a keletkező maradványt, 5 017 458 Ft-ot az 1995. évi létszámcsökkentés miatt esedékessé vált kifizetésekre használta fel. A hallgatói létszám a VJTF-n a vizsgált időszakban 9%-kal, a ZSKTF-n 277%-kal, a KFRTF-n 134%-kal növekedett. Az egy oktatóra jutó hallgatói létszám a ZSKTF-n mintegy kétszerese (19 fő) a VJTF hasonló mutatójának (9,4 fő). A KFRTF-n egy oktatóra 14,3 hallgató jutott átlagosan 1997-ben. Az egy hallgatóra jutó kiadás a VJTF-n a legnagyobb: 551 E Ft; a ZSKTF-n 342 E Ft; a KFRTF-n 474 E Ft. Az óraterhelési mutatók átlaga a KFRTF-nél a legmagasabb: 336,3 óra/fő; a ZSKTF-nél 335 óra/fő; a KJTF-nél 284 óra/fő. Az átlagmutatón belül az egyes oktatói kategóriáknál (tanár,
docens, adjunktus, tanársegéd) a terhelési pozíciók főiskolánként már jobban szóródnak. Az 1997. évi finanszírozási rendszerre való évközi áttérés valamennyi érintett főiskolát gazdálkodásában megzavarta, mert hátrányosan érintette, de a VJTF kivételével pénzügyi egyensúlyukat megőrizték. A normatív finanszírozási rendszer következményeként az 1997-ben csökkentett központi költségvetési juttatást az MKM más forrásokból törekedett pótolni. A közalkalmazotti bérfejlesztések fedezetét 1997-ben a központi költségvetés nem biztosította, ezért a VJTF-nek fokozott pénzügyi nehézségei támadtak, a ZSKTF pedig egyéb célokra szolgáló forrásai terhére oldotta meg a problémát, melyet 1998-ban vissza kell pótolnia. A hallgatói előirányzatok felhasználása szabályozott. A KFRTF belső szabályozása és ebből eredő gyakorlata több ponton eltért a hatályos kormányrendeletekben foglaltaktól. A Függelék 3.12 fejezetében részletesen bemutatjuk a helyszíni ellenőrzés megállapításai alapján, hogy a hallgatói előirányzatok felhasználását - a hatályos állami szabályozástól eltérően - hogyan szabályozta a KFRTF. A főiskolák számviteli rendje általában megfelelő. Kisebb hiányosságokat a helyszíni ellenőrzés a VJTF-nél állapított meg. A rendelkezésre álló adatokból megállapítható, hogy a vizsgálatban érintett három főiskola a rendelkezésére bocsátott költségvetési támogatásokat jellemzően szabályszerűen és célszerűen használta fel, de gazdálkodásuk hatékonysága, eredményessége eltér egymástól.
Melléklet, függelék
